Revista de la Educacin Superior Vol. XXXIV (2), No. 134, Abril-Junio de 2005, pp. 47-62. ISSN: 0185-2760.

La poltica de educacin superior en Amrica Latina y el Caribe

Claudio Rama* Resumen

* Director del Instituto Internacional de la UNESCO para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (IESALC) Las opiniones vertidas en este texto son personales y no comprometen a la UNESCO.

l anlisis de las polticas pblicas en educacin durante el siglo XX en Amrica Latina lleva a la conclusin que su formulacin correspondi a reacciones a la coyuntura poltica. Al finalizar ese siglo, la regin entr a una nueva etapa histrica donde el sector terciario se transform en el eje de las polticas pblicas de educacin, al agregar la variable de la competitividad econmica en un mundo global, que hace descansar el eje de las nuevas polticas de educacin en el nivel superior. Se busca analizar los ejes de las polticas pblicas en educacin superior durante el siglo XX en la regin, profundizando en los tipos de respuestas que se han dado y en las desigualdades que ellas generaron. En el actual contexto se estn formulando polticas pblicas nacionales hacia un espacio global, en el cual la educacin superior sin fronteras surge como una realidad en el marco de un proceso lleno de amenazas y oportunidades. Palabras clave: Polticas pblicas, globalizacin, educacin superior, Amrica Latina. Abstract

he analysis of public policies in education during the 20th century in Latin America leads to conclude that their formulation corresponded to reactions to political circumstances. By century end, the region was in the threshold of a new historical stage in which the tertiary sector became the axis of public policies on education by adding the variable of economic competitiveness in a global world leaving the axis of new higher education policies to rest. This article tries to analyze the axis of public policies on higher education during the 20th century in the region, going into deeper detail on the types of answers given to inequalities produced by them. In the current context national public policies are being formulated towards a global space in which a higher education without boundaries emerges as a reality in a process overflowing with threats and opportunities. Key words: Public policies, globalization, higher education, Latin America.
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En Amrica Latina ha habido una compleja dinmica de evolucin de las instituciones universitarias asociadas a un conjunto muy variable de factores en cada momento histrico. Al inicio, la accin evangelizadora espaola con un peso destacado de la Universidad de Salamanca y de las rdenes religiosas con sus propios conflictos. Posteriormente a la Independencia y la conformacin del Estado Nacional, la primera vez que se estructuran polticas pblicas de educacin superior de creacin de universidades republicanas. Ya en el siglo XX, las luchas autonomistas y su asociacin a un nuevo modelo de desarrollo en el marco de la formacin del Estado moderno, fueron la gnesis del modelo universitario latinoamericano. En el marco de la crisis de los sesenta, la mercantilizacin de la educacin superior en las ltimas tres dcadas del siglo, comenz a tejer un nuevo espacio de polticas de educacin superior. Finalmente, hoy, la globalizacin con sus exigencias de competitividad y las inequidades con sus exigencias de una nueva solidaridad, estn fijando las bases de una nueva poltica pblica en educacin superior. A partir de la formacin del Estado moderno en Amrica Latina, la educacin pas a ser parte constitutiva de las polticas pblicas. Ellas se focalizaron sucesivamente en una integracin homogeneizante asociada a la formacin de las identidades nacionales; en las funciones determinadas por las variables econmicas de formacin del capital humano y a un rol orientado a producir las compensaciones sociales de las desigualdades educativas (Cullen, 2004). Hoy, el nuevo escenario de la educacin pone al sector terciario como el eje de las polticas pblicas de educacin, al agregar la variable de la competitividad econmica en un mundo global, que hace descansar el eje de las nuevas polticas de educacin en el nivel superior.

El presente artculo busca analizar los ejes de las polticas pblicas en educacin superior durante el siglo XX en la regin, buscando profundizar en los tipos de respuestas que se han dado y en las desigualdades que ellas generaron. Se formula la hiptesis que en el actual contexto de la globalizacin es que efectivamente se estn formulando polticas pblicas en educacin superior, y que en las etapas anteriores, las polticas fueron reacciones o respuestas a exigencias de la coyuntura poltica.

Poltica y autonoma universitaria

La primera reforma de la educacin superior en Amrica Latina estuvo marcada por el influjo del movimiento reformista de Crdoba. Las banderas y objetivos formulados en 1918 en Argentina, constituyeron el eje central de la poltica universitaria de la regin, marcada por de lucha de la academia en la construccin de la autonoma universitaria durante el siglo XX. Las tensiones de universidad versus gobierno al comienzo y de sociedad versus gobierno posteriormente, construy lentamente en toda la regin la universidad autnoma y cogestionada, pblica y gratuita, laica y profesionalizante. Fue el resultado institucional y normativo de las luchas polticas que recorrieron el siglo XX, y cuyas conquistas estuvieron, en casi todos los casos, asociadas a luchas estudiantiles, alianzas partidarias entre la universidad y la poltica, y a la tensin entre los diversos modelos de desarrollo (expansin hacia adentro, o modelos de exportacin primarios)1. Todo el siglo XX estuvo recorrido por la lenta y trabajosa construccin de niveles crecientes de autonoma y cogobierno en la gestin universitaria, creando una matriz de opinin pblica crtica a los gobiernos que resistan la entrega

Para el caso argentino, ver el estudio de Mnica Basualdo Luchas sociales y modelo de acumulacin, Buenos Aires, Siglo XXI, en el cual se analizan las diversas etapas de bloques sociales y modelo econmicos de desarrollo y el rol de la universidad y las capas medias en ellos. 48

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de poder a las lites acadmicas. La autonoma fue, en este sentido, la conquista de la libertad acadmica frente al centralismo de los gobiernos, un empoderamiento de la sociedad y de sus lites profesionales en sociedades caudillistas. El objetivo poltico fue, en funcin de criterios de libertad acadmica y de creacin de espacios de poder, restarle sucesivamente poder a los gobiernos, para transferrselo a las universidades y a partir de ello ir construyendo instituciones autnomas en el marco de una nueva cultura urbana progresista. Algunos de estos procesos derivaron en la construccin de repblicas universitarias, en ese camino de irle quitando soberana al Estado y construyendo la autonoma en trminos prcticos. La poltica nacional y la presin estudiantil fue motor de la negociacin y de la redistribucin de las cuotas de poder que se fueron transfiriendo paulatinamente hacia las universidades en toda la regin durante todo el siglo XX. El fin de ese ciclo fue complejo y diverso en la regin. En casi todos los pases, la autonoma alcanz primero un reconocimiento poltico, luego legal y finalmente constitucional, e inclusive en algunos casos, como en Venezuela, la autonoma se coloc en el texto constitucional de 1999 en el mismo captulo de los derechos humanos2. No fue una poltica estratgica del Estado, sino un claro resultado de los cambios en la correlacin de fuerzas en la sociedad. A partir de esos empoderamientos, la poltica pblica de educacin superior se comenz a generar y producir al interior de las universidades autnomas en sus consejos universitarios que fungan de instancia parlamentaria, judicial y ejecutiva, y centros desde donde los co-gobiernos universitarios fijaron durante esa etapa los ejes centrales de las polticas pblicas las cuales, dado adems el carcter monoplico u oligoplico de estas instituciones, establecan las reglas nacionales en los diversos aspectos como apertura y

cierres de carreras, crditos requeridos, requisitos de graduacin, calidad acadmica, criterios de ingreso y de egreso, etctera. Los Consejos terminaron creando maraas normativas, que expresaban los intereses de los diversos sectores all representados, que fijaron los parmetros del desarrollo de la educacin superior y diversos mecanismos que reafirmaban el carcter corporativo de dichos rganos. En varios casos, especialmente a fines de los sesenta, la lucha por la autonoma tendi a conformar estructuras de poder alternativas; la universidad se consolid como centro de contrapoder y se perfil como institucin no solo contestataria sino revolucionaria (Brunner, 1990). All la poltica universitaria pas a ser el campo de las alianzas contra los gobiernos, expresndose en diversidad de formas, pero marcadas por la unidad obrero-estudiantil y la utilizacin de los espacios universitarios como retaguardia de las insurgencias guerrilleras, lo cual deriv muchas veces en un ciclo de intervenciones y allanamientos de las universidades. Esta autonoma de las universidades frente al Estado no slo fue el resultado de la redistribucin de cuotas de poder, sino que ello fue concordante con un modelo de desarrollo basado en la sustitucin de importaciones que creca sin articularse a los centros acadmicos y que produjo la formacin de las minoras profesionales que requera el modelo (Tedesco, 2000).

La poltica de la diferenciacin institucional en la educacin superior

El sector pblico El empoderamiento de las universidades, expresado en la autonoma y el cogobierno, fue

Quintana Luken, Conferencia sobre la legislacin de la educacin superior en Venezuela, IESALC, 2002. Tal argumento lo desarroll, tambin, en Comentarios sobre el Proyecto de Ley de Educacin Superior en Venezuela, Caracas, 2003. 49

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resultado de las polticas estatales que los sectores acadmicos y sus aliados lograron hacer aprobar no sin muchos disgustos a los sucesivos gobiernos. Sin embargo, posterior a esa transferencia de poder a las universidades a travs de las leyes autonmicas, el Estado busc solventar esta tensin mediante la creacin de nuevas instituciones universitarias. Frente a las estructuras monoplicas y autnomas, en la mayor parte de la regin, los estados iniciaron un significativo proceso de diversificacin del sector pblico universitario, a partir de la creacin de nuevas instituciones, muchas no universitarias, y/o con niveles de autonoma inferiores. En esta tendencia, podramos mencionar a las universidades experimentales venezolanas en los aos setenta, la divisin de las sedes regionales y su transformacin en universidades en Chile en los ochenta; la expansin de las universidades estaduales en Brasil en los ochenta; la creacin de universidades pblicas alrededor del Buenos Aires en los noventa; la constitucin de nuevas universidades pblicas en Costa Rica; la divisin de las ingenieras de la Universidad de Panam para la creacin de la Universidad Tecnolgica; o la divisin regional de la Universidad de Nicaragua en diversas universidades en territorio nacional, constituyeron algunos de los casos de esta poltica pblica en materia de educacin superior en la regin que pretendi diversificar las IES pblicas y construir sistemas universitarios paralelos bajo un mayor control del Estado. Ms all de la diferencias de las situaciones polticas (rgimen de Pinochet o Sandinista en Chile y Nicaragua respectivamente, o sistemas democrticos en Venezuela, Costa Rica o Argentina), en toda la regin se produjo una significativa diversificacin del sector pblico. La instauracin de regimenes democrticos en casi toda la regin en los aos ochenta y noventa estimul adems, un significativo proceso de regionalizacin de la educacin superior que se expres en fuertes demandas de diversos grupos regionales para la creacin de instituciones universitarias, tanto pblicas como privadas. Esto tambin se expres en el traslado de las
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universidades localizadas en las grandes ciudades o capitales, a travs de sedes y subsedes para cubrir las demandas educacionales en las diversas regiones. Este proceso de descentralizacin de la educacin superior contribuy a reducir las fuertes migraciones estudiantiles desde las regiones hacia las capitales nacionales, que tan fuertemente haban marcado la educacin superior desde los inicios. Este proceso constituy el segundo momento del empoderamiento de la sociedad respecto al Estado. En este caso de los poderes econmicos y sociales localizados en las regiones. Los nuevos parlamentarios, los nuevos grupos de poder en el marco de modelos econmicos que volvan al eje primario exportador ante la crisis de los modelos de sustitucin de importaciones, y los nuevos estudiantes de las regiones, gestados por la expansin de la educacin media, presionaron la regionalizacin de la educacin superior, tanto pblica como privada. Venezuela Porcentaje de cobertura regional de la educacin superior
1970 51% 49% 100% 1980 37% 63% 100% 1990 29% 71% 100% 2000 24,7% 75,3% 100%

Regin Capital Resto Total

En Per, Argentina, Bolivia, Venezuela y Brasil, la fuerte demanda regional por acceso a la educacin superior pblica, se expres en la creacin de nuevas instituciones pblicas. En otros casos como Mxico, Guatemala, Repblica Dominicana y Honduras, la respuesta incluy adems la regionalizacin de las grandes instituciones universitarias pblicas. La Universidad Nacional Autnoma de Mxico, por ejemplo, hoy tiene el 30% de su enorme matrcula fuera de la ciudad de Mxico en sus 32 subsedes, al igual que la Universidad Autnoma de Santo Domingo, cuyo 31% de la matrcula, o sea 45 mil estudiantes, estn localizados en las ocho sedes fuera de la capital.

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Brasil Cobertura regional de la matrcula universitaria 1990-2000

Regin Norte Noreste Sur Sudeste Centroeste Total Inscripciones Matricula 1990- % 3,75 % 15,96 % 15,86 % 56,91 % 7,49 % 100 % Inscripciones Matricula 2000- % 5,39 % 18,33 % 16,54 % 50,97 % 8,74 % 100 % Crecimiento anual inscripciones matrcula 1990-2000 - % 2,88 % 2,3 % 2,09 % 1,79 % 2,34 % 2% % IES 2000 3,9 % 13,3 % 14,9 % 56,1 % 11,4 % 100 %

En Brasil, por ejemplo, la tasa de crecimiento de la educacin superior entre 1990 y el 2000 fue ms alta en las regiones de mayor marginacin, mostrando el inicio de un cambio en la tendencia histrica de concentracin en la regin sureste, an cuando acapara el mayor nmero de instituciones y porcentaje de la matrcula universitaria, muy por encima de la cobertura poblacional a escala nacional. La diferenciacin pblica en la mayor parte de los casos tambin se expres en una heterogeneidad de niveles de calidad entre las tradicionales instituciones universitarias autnomas y las nuevas, que muchas veces nacieron con menores presupuestos, menos exigencias de calidad e inferiores cuerpos docentes. El deterioro de la calidad por la masificacin de las universidades tradicionales, tambin en algunos casos (Venezuela, Per, y Brasil) se expres en la creacin de universidades pblicas de lite de alto nivel asociadas a carreras tcnicas. El sector privado Mas all de la diversificacin pblica, la respuesta ms slida y significativa a las nuevas demandas estudiantiles y a la tensin entre Estado y universidades, no fue exclusivamente la creacin de nuevas instituciones pblicas sino que, por motivos tanto polticos como econmicos, la respuesta pblica se orient hacia la desregulacin de la educacin, promoviendo el surgimiento y expansin de la educacin privada, e inclusive dentro de sta la educacin como negocio. Este fue el caso del Per con la norma que

aprob el gobierno de Fujimori en los noventa, que habilit a que la educacin se estructurara como sociedades annimas y, por ende, como instituciones con fines de lucro sujetas al pago de impuestos a la renta. En general, la educacin privada fue la respuesta a las presiones para cubrir la creciente demanda estudiantil, derivada de la expansin de la educacin media en un contexto de restricciones financieras de los gobiernos; estuvo basada en una visin desde los estados sobre los instrumentos para gestionar la presin de las universidades pblicas por ms presupuesto y autonoma. En Chile, El Salvador, Per y Uruguay, por ejemplo, la apertura a la educacin privada se hizo en contextos dictatoriales y muy difcilmente se hubieran podido producir esos nuevos marcos normativos en contextos democrticos. Pero cuando las democracias se reinstalaron en esos pases, por diversos motivos legales (Chile), o polticos (Uruguay, El Salvador, Per) no se modificaron posteriormente esas legislaciones. A diferencia de otros casos, como Paraguay por ejemplo, la expansin de la educacin superior privada se dio gracias a la democracia nacida en 1989 a la cada de la dictadura de Stroessner. El rgido control del Estado sobre la universidad pblica (casi la nica universidad) pas, en el contexto democrtico, a una violenta creacin de nuevas instituciones universitarias, tanto pblicas como fundamentalmente privadas, con una fuerte incidencia de los parlamentarios, varios de los cuales son los que crean y defienden desde sus curules sus propias universidades.
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En este proceso, se comenz a conformar una nueva filosofa que legitimaba la apertura de nuevas instituciones. La libertad de enseanza constituy el nuevo eje doctrinario de la poltica educativa en varios pases latinoamericanos, y que qued plasmada en varias de las Constituciones que se aprobaron que al terminar los procesos dictatoriales. Bajo esos paraguas constitucionales, legales o doctrinarios, la poltica universitaria se orient hacia la desregulacin del control que ejercan las universidades pblicas al permitir la apertura de instituciones universitarias privadas y a la ausencia de regulaciones pblicas en la fiscalizacin y control sobre las nuevas instituciones universitarias privadas. Aun cuando en algunos pases existieron normas directas que favorecieron ese proceso (Uruguay, Paraguay, Panam), el instrumento de estmulo dominante para la creacin de nuevas instituciones fue la restriccin de los presupuestos pblicos y la facilitacin de la condiciones de apertura de nuevas universidades, ya que en casi todos los pases la apertura de una universidad requiere de una autorizacin gubernamental o inclusive legislativa. El discurso del mercado libre en la organizacin de la dinmica de la educacin terciaria puso al Estado fuera del enorme movimiento de expansin de la educacin terciaria privada, al subordinarla a las leyes del mercado que como tal impona sus marcas dominantes, las cuales promovieron una diferenciacin institucional en funcin de niveles de calidad-costos de las matrculas. Esto, no slo paut el inicio de una inequidad basada en la calidad, sino que adems, en los casos en el cuales los contextos no impusieron polticas de fiscalizacin y control, como se hicieron por ejemplo en el caso de Colombia, el proceso mostr rpidamente acciones carentes de tica. El mercado, en los lugares donde no tuvo regulaciones, permiti la existencia de prcticas de corrupcin y la mercantilizacin sin lmites de la educacin superior. La libertad de enseanza sobre el cual se articulaba la amplia creacin de instituciones de educacin superior en el continente, en algunos casos, deriv en
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los comienzos en una libertad absoluta de abrir o cerrar programas y carreras; contratar profesores sin concursos ni credenciales; carecer de carreras docentes; incrementar las matrculas con libertad; no cumplir mnimos de infraestructura, etctera. En fin, la ausencia de estndares bsicos y de estructuras pblicas de control, permiti que se ofertaran opciones educacionales de muy baja calidad. Las polticas pblicas en la regin parecen haber buscado la misma respuesta a un conjunto similar de problemas que enfrentaban todos los pases. Lo importante era la incapacidad de mantener los ritmos de incrementos de los presupuestos en educacin superior, acompasando a las crecientes demandas por el acceso; la poca voluntad de incrementar los aportes presupuestales a un conjunto muy reducido de instituciones universitarias; la incapacidad de alterar el esquema de la gratuidad de la enseanza pblica universitaria en la casi totalidad de los pases de la regin; la no voluntad de restringir la creciente demanda de educacin superior, as como el inters de estimular la oferta privada de servicios de educacin superior. Esas condiciones produjeron en toda la regin el notable y continuo proceso de expansin de la educacin privada: en 1960 sta representaba el 16% de la matrcula regional, pas al 32% en 1985, salt al 45% en 1994, continuo trepando para alcanzar el 50% en el ao 2000 y al parecer llegar al 52% para el ao 2003. Sin duda el peso de Brasil donde el sector privado ha alcanzado el 71% pudiera descompensar los nmeros, pero el tener una de las tasas de cobertura ms pequeas de la regin: 9%, hace que su incidencia no sea significativa. Esta nueva realidad de la educacin como un mbito de rentabilidad, como un negocio o como una actividad econmica est generando fuertes impactos en mltiples sectores. Algunos de ellos directos, como su aporte al producto bruto. Otros indirectos, como los gastos publicitarios asociados a la competencia que el nuevo sistema implica. Se ha calculado, para el caso de Colombia, que este gasto alcanza al 20% de la facturacin de los

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medios utilizados para ello en poca de comienzo de inscripciones (Jarce, 2002). Otro complejo resultado ha sido la existencia de prcticas asociadas a la corrupcin que merece un anlisis especial. La mercantilizacin de la educacin superior, su creciente rentabilidad, las diferencias salariales entre los no profesionales y los egresados, la determinante administrativa en el otorgamiento de autorizaciones de creacin y transformacin de las instituciones, y la ausencia de polticas pblicas transparentes han sentado las bases de prcticas asociadas normalmente a la corrupcin. El Ministro de Educacin de Brasil durante el mandato de Fernando Henrique Cardozo, relata que en su primer mes de

gestin un nmero increble de parlamentarios se presentaban con el mismo pedido: la aprobacin de este o de aquel proceso de creacin de una nueva institucin de educacin superior o, mucho ms importante y ms frecuente, la transformacin de esta o de aquella institucin de enseanza superior en universidad (Renato Souza, 2005). En Repblica Dominicana, por ejemplo, la creacin de universidades ha estado fuertemente correlacionada con las campaas electorales, y en varios pases, como Paraguay por ejemplo, parlamentarios han sido, y continan siendo los beneficiados del otorgamiento de autorizaciones para la creacin de instituciones universitarias privadas.

Fases de la educacin superior en Amrica Latina

Modelo ES 1.Reforma: Autonoma Modelo Poltico Lgica pblica. Lucha por autonoma Objetivos Polticos Bsqueda de fondos. Estado Docente Instrumento

Luchas Polticas. Alian zas con estudiantes y partidos 2.Reforma: Lgica privada. Competencia por de estudiantes. Medios, publicidad, marMercantilizacin. Modelo dual: Lucha por libertad de Ideologa de la libertad de ense- keting y eficiencia publico-privado mercado aza y del mercado regulador Competitiva Desmoralizacin universitaria 3.Reforma: Lgica nacional. Bsqueda de regulacin pblica Educacin transnacional. Internacionalizacin. Sistemas de asegura- Remoralizacin universitaria. La Alianzas internacionales. Modelo trinario: pblico y priva- miento de la calidad. educacin como Bien Pblico. Flexibilidad institucional. do nacional e internacional Asociaciones recto- Estado evaluador La Universidad de la diversidad rales

Los nuevos escenarios de polticas pblicas en la educacin superior

La educacin superior constitua una variable externa a la dinmica central de la poltica. A escala mundial, y mucho ms significativamente en los pases en desarrollo, la poltica de educacin superior estaba localizada al exterior del ncleo duro de la poltica pblica. En tanto campo de accin de la poltica pblica estaba localizada en el plano de la reproduccin de los valores, de la capacitacin y formacin de los recursos humanos, de la legitimacin, o inclusive en las polticas de redistribucin de recursos para la expansin

de la demanda agregada. En las ltimas dcadas el eje central de la poltica de educacin superior estuvo localizado en el aporte de recursos financieros a las instituciones pblicas en la primera reforma, en la creacin nuevas instituciones y finalmente en la expansin de instituciones privadas en la segunda fase. En los nuevos escenarios tecnolgicos y econmicos se verifica un nuevo eje de las polticas pblicas en educacin superior en el marco de la aceleracin de la competencia econmica, la educacin superior ha pasado a tener cada vez un rol ms significativo. En tanto la competitividad implica incorporar el progreso tcnico a
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la actividad productiva (Tnnerman, 2004) la educacin superior se ha transformado en un campo cada vez ms significativo de la poltica pblica y tambin de la geopoltica global. La construccin de la sociedad del conocimiento es una competencia entre los sistemas educativos, que marca el rol del Estado, que articula sus polticas pblicas y que se integra al proceso de internacionalizacin de la educacin. La expansin de la educacin transnacional promueve una nueva geopoltica donde la educacin marcara las fronteras futuras de las naciones3. En estos nuevos escenarios el Estado aparece no slo como la instancia principal, sino la nica, como afirma Tedesco, desde la cual es posible introducir aspectos regulatorios y orientadores de la inversin, la formacin de recursos y la investigacin aplicada, as como la atraccin de estudiantes o exportacin de servicios educativos. La poltica educativa en el sector terciario, asume un nuevo escenario, tanto por el incremento de los actores producto de la diferenciacin y diversificacin institucional, como por los nuevos desafos y exigencias que se le plantean a la educacin en el contexto global de una sociedad de la informacin donde crecientemente el incremento de la produccin est asociado al componente de capital humano e investigacin cientfica. Este contexto pone al Estado como el nico posible regulador a escala nacional que permita pasar de una amplia cantidad de instituciones dispersas, competitivas, diversas, casi feudales, a funcionar como un eficaz sistema de educacin superior, como un servicio nacional. En este nuevo proceso, es necesario visualizar la formacin por primera vez de polticas pblicas en educacin superior, las cuales en primera instancia se orienten hacia la construccin de una nueva institucionalidad

en la regulacin que permita la creacin de sistemas universitarios integrados. En segunda instancia, la poltica pblica se ha orientado a la bsqueda de la calidad acadmica, el incremento de la cobertura con equidad y la regulacin de la internacionalizacin de la educacin superior. Mientras que antes eran reactivas, ahora estn siendo proactivas y permanentes, ms all de la alternancia de los gobiernos y partidos. La creacin de una nueva institucionalidad de la educacin superior La construccin de nuevos aparatos reguladores del Estado en materia de educacin superior constituye un proceso reciente en toda la regin que refleja el creciente papel del Estado en la fiscalizacin, supervisin y control de la educacin superior, que al introducir una significativa regulacin ha creado una nueva tensin entre autonoma y gobierno, entre autonoma y sistema, entre competencia y complementariedad. La expansin de los organismos reguladores del Estado ha sido el soporte institucional para la formulacin e instrumentacin de polticas pblicas en la ltima dcada, en el marco de un proceso en curso. Todos los pases de la regin, sin excepciones, han reforzado la capacidad regulatoria del Estado mediante la creacin de una nueva institucionalidad y de polticas pblicas en la gestin de la cuestin universitaria, que se ha insertado con una nueva filosofa basada en el bien pblico entre la autonoma universitaria y la libertad de enseanza. Este amplio proceso en curso ha significado que los estados se han dotado de una capacidad regulatoria sobre el sector pblico y de orientacin de los recursos financieros fijando estndares

Martin Carnoy, Mundializao e reforma na educao, Brasilia, UNESCO-IIEP: La mundializacin ejerce un profundo impacto sobre la educacin en planos bastantes diferente y en un futuro, ese fenmeno ser tanto ms perceptible, cuanto mas plenamente sea asumido por las naciones, regiones y localidades, el papel fundamental de las instituciones educativas, no solamente para transmitir los conocimientos necesarios a la economa mundial, sino tambin para reinsertar a los individuos en nuevas sociedades construidas en torno a la informacin y el saber (traduccin libre del autor). 54

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Polticas pblicas en educacin superior (2000-2004)

Colombia Reorganizacin del sector pblico, creacin del Viceministerio de ES Bolivia Fondo de mejoramiento de la calidad. Creacin del Viceministerio de ES CentroamCreacin de agencia acreditadora regional de acreditadoras nacionales rica Nuevo proyecto de ley de ES. Mecanismos de medicin de la calidad. Agencia de evaluacin de la calidad Brasil a nivel de pregrado. Proyecto de Ley. Fondos de mejoramiento de la calidad. Internacionalizacin activa de la ES. Amplios Chile sistemas de becas pblicas para promover equidad Venezuela Normas Constitucionales y creacin de Ministerio de ES. Creacin de un sistema pblico paralelo. Rep. Domini- Nueva Ley de regulacin y creacin de una Secretaria de Estado con mandato de evaluacin quinquenal cana de la calidad Uruguay Paraguay Ecuador Mxico El Salvador Panam Consejo de Regulacin y normas para la creacin de las U. privadas Creacin de agencia de acreditacin. Cambios Constitucionales, y creacin de nuevos organismos de regulacin y de evaluacin de la ES Expansin sector pblico, amplios sistemas de becas y creacin de U. indgenas Nueva ley de regulacin y evaluacin bajo control ministerial Proyecto de Ley de creacin de agencia de acreditacin

bsicos para las instituciones y los programas, las formas de gestin, las carreras docentes o la garanta de los derechos estudiantiles. Esta regulacin bsica ha sido tanto en el sector privado sobre el mercado como en el sector pblico sobre la autonoma, en el marco de un proceso no exento de tensiones polticas, conflictos institucionales y vacos legales, que en muchos casos han llevado a la judicionalizacin de la poltica de educacin superior como ha acontecido en Ecuador, y que puede expresar una posible tendencia futura en la derivacin de las diferencias sobre las polticas de educacin superior. Los sistemas de aseguramiento de la calidad como eje de la poltica pblica La diferenciacin de la educacin superior cre un complejo ncleo de niveles de calidad y de modalidades de ingreso (matrcula-exmenes) que permiti la generacin de una matriz de inequidades en el ingreso y en el egreso de las instituciones de educacin superior. El eje de la problemtica sobre la calidad, remiti a la ausencia de polticas e instituciones que aseguraran la calidad en un contexto de libertad de mercado, fundamental-

mente en el sector privado. La problemtica de la equidad, en ambos sectores, se deba al ingreso a travs de exmenes en el sector pblico que favorece a sectores de mayores stocks y en el sector privado por el pago de la matrcula en sociedades desiguales. El sector privado estructur lgicas de prestacin de los servicios educativos basadas en la dinmica del mercado, promoviendo niveles de calidad en funcin de los costos de las matrculas. Ello permiti la formacin de niveles de calidad altamente diferenciados, y dada la ausencia de estndares bsicos, muchas de las instituciones establecieron niveles educativos notoriamente bajos. La respuesta a la diferenciacin y diversificacin de las instituciones terciarias fue la creacin de organismos de aseguramiento de la calidad, expresando un cambio en el papel del Estado en su papel de educador a otro de evaluador (Rodrguez, 2001). En la mayora de los casos estos organismos estn conformados con representacin de los diversos actores acadmicos; tienen un alto grado de autonoma y no dependen directamente de los ministerios de educacin, tendiendo a expresar polticas pblicas de Estado y no de gobierno o autonmicas. Constituyen una nueva figura en el
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sistema universitario de Amrica Latina y el Caribe y comienzan a cumplir el rol de reguladores acadmicos al establecer niveles mnimos de calidad, criterios de autorizacin de funcionamiento de las instituciones, guas y procedimientos de gestin y diversas regulaciones a la libertad de competencia en el mercado de la educacin superior. Estas regulaciones implican el establecimiento de mecanismos y procedimientos que restringen la libertad de enseanza, al establecer diversas barreras de ingreso, tanto nacionales como internacionales, y estableciendo condiciones mnimas para el mantenimiento del suministro del servicio educativo. Con estos instrumentos, el mercado libre de la educacin superior privada comienza a estar acotado y regulado en diversa proporcin e intensidad por las polticas estatales. Pero tambin con estas instituciones la autonoma de las universidades pblicas est siendo acotada, en el marco de la rendicin de cuentas, el control financiero, y la formulacin de polticas de regulacin al exterior de las universidades autnomas. Los sistemas de aseguramiento de la calidad han crecido entre la autonoma universitaria pblica y la libertad de enseanza privada, promoviendo el espacio pblico de regulacin, aun cuando la injerencia directa del nivel ejecutivo gubernamental es, en muchos casos, reducida o mediada. El propio grado de desarrollo y los mandatos de esas instituciones varan en cada pas en funcin de los poderes establecidos en la primera Reforma de la educacin superior basada en la autonoma universitaria, y la segunda Reforma basada en la libertad de enseanza. Las agencias de aseguramiento han intentado establecer fronteras y acotar los lmites establecidos o auto establecidos tanto frente a la autonoma universitaria como frente a la libertad de enseanza. Esta compleja dinmica poltica ha ido consolidando la educacin como un bien pblico cuyo desarrollo y consolidacin ha estado sujeta a la capacidad del Estado de regular, guiar o administrar ambos poderes en pugna.
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La fuerte heterogeneidad producida con la expansin institucional pblica y privada sin la existencia de mecanismos de aseguramiento de la calidad que caracteriz a la segunda Reforma, ha dado paso, lentamente, a sistemas universitarios con diversas restricciones establecidas sobre la base de la calidad, a partir de determinados consensos nacionales entre las propias universidades, los colegios profesionales, los parlamentos o los gobiernos, que son en la mayora de los casos las instituciones que no slo escogen a los miembros de los organismos de acreditacin y evaluacin sino que definen adems los parmetros de calidad. Para algunos, es la autonoma universitaria misma la que est siendo revisada, para otros es la libertad de enseanza que est siendo acotada. En el nuevo panorama institucional, si bien el sistema universitario dual o binario se mantiene, se agrega una nueva figura jurdica, y un nuevo actor: las agencias o instituciones de aseguramiento de la calidad de la educacin superior. Estas nuevas instituciones promueven una serie de valores y roles en el marco de una nueva regulacin de la educacin superior y constituyen una novedosa estructura institucional dentro de los sistemas universitarios de la regin, con responsabilidades tanto con relacin al sistema superior interno como al sistema educativo internacional. En general se basan en consensos; tienen transparencia en sus decisiones; imparcialidad y autonoma de los centros de poder; son de tipo voluntario, utilizan mecanismos presenciales de autoevaluacin, evaluacin de pares y evaluacin externa. Las agencias de aseguramiento de la calidad en la regin estn articulados a partir de un conjunto de criterios que han sido resultado de una compleja dinmica de negociacin entre las universidades autnomas, IES privadas, colegios profesionales y gobiernos, que ha conformado un ncleo por el cual una parte significativa de la poltica de educacin superior no reposa en los niveles ejecutivos gubernamentales, ni tampoco en los consejos universitarios sino en instancias corporativas o colegiadas de los diversos actores

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de la sociedad vinculados a la formacin profesional y la investigacin. Sin embargo, se constata que se est pasando hacia un segundo momento en el cual la injerencia de las polticas gubernamentales en la regulacin de la calidad es ms directa. El establecimiento de estndares mnimos de calidad, la fijacin de criterios de asignacin de fondos financieros a travs de fondos especiales, o la creacin de exmenes de Estado, constituye un movimiento que se est produciendo en varios pases de la regin, y que muestra una nueva etapa en el desarrollo de los sistemas de aseguramiento de la calidad, pero con un mayor peso institucional, normativo y poltico de los ministerios de educacin. La bsqueda de la equidad y el reconocimiento de las minoras Desde los aos ochenta, se ha ido reforzando un complejo nudo de inequidad en la educacin superior. En el sector estatal dadas las restricciones a los ingresos de nuevos estudiantes o por la incapacidad o desinters por incrementar los presupuestos en la misma proporcin que se incrementa la demanda por educacin superior, llevaron al establecimiento de mltiples barreras de acceso a dichas instituciones; generalmente se establecieron pruebas de conocimiento que beneficiaban a los sectores de ingresos medios al provenir de una educacin media de superior calidad o por el mayor stock de capital humano de esos hogares. En el sector privado por su parte, el costo de la matrcula favorece los estratos de mayores ingresos. Ambas dinmicas han presionado para que la tasa de cobertura de educacin superior en Amrica Latina se mantuviera prcticamente estancada entre 1990 y 2000. En los ltimos aos se comienza a visualizar un nuevo escenario de polticas pblicas para revertir la tendencia a la expansin de la cobertura privada y al incremento de los niveles de equidad en el acceso a la educacin superior.

Esto, sin embargo, no es un problema slo de la regin. La CMES+5 de la UNESCO claramente expres que a escala mundial la educacin superior tiene una significativa persistencia de niveles de inequidades tanto de calidad como de acceso (UNESCO, 2003). La educacin superior ha estructurado un complejo nudo de inequidades en toda la regin, y particularmente en las universidades pblicas. En Colombia, tres de cada estudiantes matriculados provienen del 40% ms rico; en Per slo el 4% de los jvenes pobres ingresa a la educacin superior frente al 50% de los ricos. All, el 80% del gasto pblico se destina a los dos quintiles ms ricos; en Argentina los principales beneficiarios de la educacin gratuita son los ricos, ya que el sistema tiene un efecto redistributivo progresivo desde los ricos y regresivo desde los pobres; en Venezuela, los estratos I y II han incrementado sustancialmente su participacin en la matrcula de los universidades pblicas; y el Costa Rica el 71% de los estudiantes pertenece al 40% ms rico, mientras que slo el 13% proviene del 40% ms pobre. Mientras que en la regin la tasa de cobertura anda en el orden del 19%, sta varia fuertemente en funcin del grupo tnico o cultural. Los estudios indican que los blancos estn a la cabeza, seguidos por los mulatos, los negros, los pardos y finalmente los indgenas, como se visualiza en el cuadro sobre Ecuador. Algunos estudios en curso a nivel de los pases de la regin estn indicando que la tasa de cobertura de la juventud indgena respecto al grupo que va de 18 a 24 aos es de apenas 3%. Ecuador Cobertura de educacin superior por grupo tnico
Indgena Negro Mestizo Mulato Blanco Otro Total 3 6 14 8 19 13 14 57

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Fuente: INEC, VI Censo de Poblacin y V de Vivienda/Sistema integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, 2001.

En un continente con casi 50 millones de indgenas, su poblacin mantiene un alto porcentaje de personas sin escolaridad (Bolivia, 2000: 41.8%) y un bajo porcentaje con educacin obligatoria completa (Bolivia, 2000: 14%), lo cual muestra una situacin de importante marginacin y exclusin del sistema educativo desde los niveles de educacin primaria y secundaria, que finalmente se expresa en que los jvenes indgenas casi no llegan a las puertas de la universidad (Weiss, 2004). Pese a la relativamente baja cobertura en la educacin superior en la regin, an en los pases en los cuales no hay o casi no existen dispositivos de seleccin, como Bolivia y Argentina, la capacidad de incorporacin y retencin del sistema para los estudiantes indgenas es tan baja e ineficiente que incrementa ms duramente dichas exclusiones. Los niveles de retencin, desercin y rezago de las poblaciones indgenas se hacen an mayores en el rea rural y en el sector femenino, recayendo negativamente en la poblacin ms pobre que se ve privada del acceso a los servicios educativos. La inequidad de acceso, proceso y egreso, no se reducen solamente a la poblacin indgena, sino que la raza continua siendo uno de los ejes de la discriminacin en la educacin superior. Este complejo escenario est llevando a la formulacin de polticas pblicas para intentar lograr una mayor equidad en un contexto donde la bsqueda de la calidad constituye en general, salvo en el caso de Venezuela, un objetivo prioritario. La Conferencia Mundial de Educacin Superior de la UNESCO en 1998 recomend el establecimiento y la garanta de condiciones no discriminatorias de acceso a la educacin superior, que pudieran limitar el derecho de las personas a la educacin superior por razones de religin, raza, sexo, idioma, econmicas, sociales o culturales o incapacidad fsica (UNESCO, 1999). La nueva realidad est conduciendo, an tmidamente, al
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desarrollo de polticas pblicas proactivas que permitan compensar positivamente las desigualdades de los estudiantes procedentes de esos grupos altamente marginados del acceso a bienes y servicios de educacin de calidad. En general, las polticas de educacin superior estn definidas como polticas de mercado o administradas, es decir, como polticas de compensacin atendiendo a las especificidades geogrficas, tnicas o de ingresos econmicos. Bajo este modelo de polticas proactivas se busca atender diferenciadamente a sectores de la poblacin que no logran ingresar a la educacin superior en las condiciones normales de la poltica de educacin superior. La regin comienza a mostrar en los ltimos aos, el inicio de polticas pblicas para promover entre sectores marginados el acceso a las universidades, especialmente de negros (Brasil), indgenas y personas con discapacidades. Son polticas diferentes, como lo son las realidades y las dinmicas polticas, pero en todas se verifica claramente que son respuestas a una demanda cada vez ms activa y protagnica de los sectores marginados. Las experiencias en curso muestran que las modalidades de compensacin proactivas para promover el acceso a la educacin superior a las diversas poblaciones marginadas como las personas con discapacidad, los negros, los indgenas o las personas de escasos recursos, pueden ser las siguientes: 1. Becas. Establecimiento de incentivos directos a las personas pertenecientes a comunidades especficas objeto de polticas pblicas. Se reconoce la problemtica de los bajos ingresos monetarios y se busca paliar la alta tasa de desercin. Los programas de becas facilitan el acceso a un determinado nmero de carreras universitarias preexistentes y disponibles para todos. Buscan el acceso a carreras universitarias existentes. Las ayudas becarias pueden concretarse de diferentes maneras: para terminar de elaborar la tesis, para cursar los ltimos semestres de la carrera, alojamiento y alimentacin.

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2. Cupos. Establecimiento de porcentajes de la matrcula destinados a determinados sectores sociales que no logran ingresar en forma proporcional bajo los procedimientos de ingresos a travs de los mecanismos de calidad o precios con o sin participacin de las propias comunidades o grupos de los cuales son miembros. 3. Modalidades de admisin especiales. Porcentajes de estudiantes que, ms all de los resultados de las pruebas entran en el marco de acuerdo de las universidades con determinados grupos o sectores. 4. Programas de las universidades. Establecimientos de acuerdos especficos entre comunidades o grupos y universidades para modalidades de tercer nivel hechas a medida. Se reconoce la problemtica diferenciada y las instituciones individualmente establecen polticas en el marco de su propia autonoma y concepcin. 5. Educacin no formal. Establecimiento de modalidades de educacin informal, como talleres y cursos, no certificados ni parte del curriculum universitario, realizadas por las comunidades, ONG o por las universidades o los gobiernos. 6. Propeduticos de las universidades o del gobierno. Establecimiento de cursos de nivelacin preingreso que permitan a travs de una mayor escolaridad mejores probabilidades de xito en las pruebas nacionales de ingreso. 7. Instituciones de Educacin Superior para sectores especficos. Creacin de universidades o institutos universitarios pblicos, privados o comunitarios para atender diferenciadamente la demanda de educacin superior con caractersticas curriculares propias y diferenciadas con procedimientos de ingresos fuera de las modalidades tradicionales de ingreso nacionales. Las polticas de internacionalizacin de la educacin superior

El ltimo de los ejes centrales de las nuevas polticas de educacin superior est asociado a la globalizacin y a la lenta, compleja, conflictiva y tal vez inevitable, conformacin de una educacin sin fronteras, que ha creado una nueva tensin previamente inexistente entre lo mundial y lo local en el mbito educativo (Delors, 1996). La globalizacin impulsa a la educacin superior y la investigacin hacia un espacio global, en el cual la educacin superior sin fronteras surge como una realidad en el marco de un proceso lleno de amenazas y oportunidades (UNESCO, 2003). En ese contexto, para la UNESCO la globalizacin debe preservar la diversidad y estimular la cooperacin fortaleciendo los sistemas de educacin nacionales. En este marco complejo los pases carecen de mecanismos para regular el ingreso de educacin trasnacional, para asegurar la calidad de los programas ofrecidos por los proveedores externos; tampoco estn dispuestos los colegios profesionales a homologar dichos estudios, ni las IES a perder sus estudiantes. Este nuevo escenario de la educacin transfronteriza tiende a reposicionar mucho de los roles y funciones del Estado: en unos casos hacia la proteccin de los sistemas educativos nacionales frente a la nueva competencia de la educacin transnacional; en otros, a buscar equilibrios entre la apertura y la restriccin a la educacin transnacional, y finalmente, en el inters de promover una apertura buscando incrementar con ello la oferta o la calidad o reducir costos. La globalizacin es la etapa del proceso econmico en el cual se avanza hacia la internacionalizacin del sector de servicios, en un escenario basado en ventajas comparativas y especializaciones orientadas a la exportacin de servicios, en el cual la internacionalizacin de la educacin transnacional cobra cada vez mayor importancia y se comienza a perfilar como el eje ms dinmico de la educacin superior en los prximos aos. La primera fase de la internacionalizacin de la produccin de bienes se produjo con la
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expansin de las multinacionales a travs de subsidiarias, instaladas localmente y dedicadas, bsicamente, a la produccin hacia el mercado interno. Esta etapa estuvo relacionada con la primera Reforma de la universidad autnoma y pblica, que produjo profesionales para una industrializacin sustitutiva, en el marco de una economa que se regulaba globalmente con base a aranceles, y donde la apertura dependa de la tasa media arancelaria. En dicho contexto, la educacin no era un bien transable porque las tecnologas no lo permitan y tampoco lo estimulaban la baja rentabilidad de la educacin superior. El nuevo escenario de la economa global est dado por la internacionalizacin de los intangibles y de los servicios. La educacin, en tanto fbrica nacional, enfrenta hoy un escenario competitivo puesto que las nuevas tecnologas permiten modalidades internacionales de gestin, la desnacionalizacin de las estructuras educacionales, su transabilidad y, por ende, una competencia de carcter global. La expansin de los intangibles y su internacionalizacin conforman el inicio del camino hacia la nueva sociedad del conocimiento, cuya regulacin se genera no a travs de los aranceles, sino de los derechos de autor, de marca, de propiedad, de localizacin: a travs de los contratos con sus derechos y deberes (Rama, 2003). Esta primera etapa de la internacionalizacin de la educacin superior se dio en las industrias de apoyo y se bas en exportaciones de bienes culturales, como libros o software. La segunda ingres al mbito productivo y se bas en alianzas o franquicias entre las instituciones de educacin superior externas e internas. La tercera fase, tal como ya se est verificando en Chile, Ecuador, Panam, Paraguay, Costa Rica o Mxico, se manifiesta en la radicacin e instalacin directa de las instituciones de edu4

cacin superior de los pases centrales a travs de su creacin o de la compra de instituciones locales privadas. Se observa, por ejemplo en el Caribe ingls, una enorme diversidad de modalidades de relaciones entre lo externo y lo interno en el rea de la educacin superior: alianzas, acuerdos, esquemas de off shore, instalacin local o sistemas mixtos. La educacin virtual, en tanto educacin transfronteriza, tambin presenta una enorme variedad de formas hbridas que atraviesan las fronteras nacionales4. La flexibilizacin de los mercados laborales y la renovacin tecnolgica tornan difcil saber cules sern los conocimientos que se requerirn dentro de cinco aos. Esto plantea preguntas difciles a la educacin superior por su relacin con mercados laborales y sociedades del futuro. Los desajustes en trmino de pertinencia con los volmenes de la demanda de los mercados laborales se expresan hoy en un mundo global en las crecientes migraciones de profesionales. Los ministros de educacin de frica han planteado a la Unin Europea que sta tendra que asumir una parte sustancial de los costos de la educacin superior de sus pases, dado que cuatro de cada cinco profesionales que se gradan en sus universidades se radican posteriormente en Europa, beneficindose as la regin europea y drenndose los pocos recursos humanos altamente preparados de frica. Es este un tema de la agenda futura en un mundo de crecientes migraciones y de una sociedad basada en el uso intensivo del conocimiento Desde la dcada de los setenta del siglo pasado la emigracin de trabajadores de bajo nivel de capacitacin ha significado una creciente remesa de los emigrantes. Pases como Mxico, con 10,000 millones de dlares de remesas o El Salvador, con 2,000 millones, muestran el fuerte impacto

La educacin virtual en Amrica Latina y el Caribe, varios autores, ANUIES, IESALC/UNESCO, Mxico, 2004. En los diversos estudios, resultado de los informes preparados para el IESALC en los diversos pases, se puede constatar el crecimiento significativo de la educacin transnacional y la ausencia de polticas pblicas en la materia. www.iesalc.unesco.org.ve. 60

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de estas nuevas modalidades de exportacin. Pero hoy, dado que el empleo en los pases centrales crecientemente presenta un perfil ms exigente, comienzan a ser los profesionales los que emigran, incorporando un nuevo componente en la problemtica de la educacin trasnacional, ya que esta educacin se orienta a la formacin de profesionales para contextos globales (por ejemplo, en ingls, informtica, etctera). Los datos indican un crecimiento sostenido de la educacin transnacional en todos los pases de la regin. Desde un 12% de la matrcula en Bahamas, un 7.5% en Chile y apenas un 1% en Per, la expansin de la educacin transnacional est asociada al grado de apertura de la sociedad y a su nivel de informatizacin5. Igualmente esta nueva educacin tambin est asociada a la pertinencia de los programas universitarios, ya que su expansin est asociada a la inclusin de programas y pedagogas ajustadas a mercados laborales y culturas globales. La enseanza de idiomas, el uso intensivo de las nuevas tecnologas o la conformacin de los currculos bajo una pertinencia global, plantean fuertes desafos y debates en relacin a cul es la demanda de los estudiantes de nuestro continente y el tipo de respuesta que dan nuestras universidades. Asociado a ello se debaten los tipos de poltica de regulacin internacional, orientadas hacia la apertura o el encerramiento. La creacin del es-

pacio comn de la educacin superior, en este sentido es uno de los puntos ms significativos de la agenda, an en etapa de formulacin, y cuyas lneas centrales, as como las instituciones y estructuras, an no existen. Sin embargo, ms all de las opciones proteccionistas, el eje central est dado por los desafos que impone la necesaria competitividad en el contexto de una economa global. Proteccin y competitividad se transforman en los elementos de la nueva tensin, que integra lo global y lo local, y donde las determinantes de calidad, equidad o institucionalidad comienzan a estar sujetas a la efectiva competitividad. La autonoma universitaria o la libertad de mercado, tambin se sujetan a las nuevas variables que modelan a los estados, una de las cuales crecientemente est asociada a su capacidad de competir en los nuevos escenarios de incertidumbres globales. Sin embargo, la apertura a la educacin transnacional y a la educacin virtual tambin es vista desde la ptica de su eficacia como un instrumento para motivar la competencia, ofrecer la prestacin de servicios educativos a menores costos en un contexto de estancamiento de la cobertura, as como de modalidades pedaggicas ms flexibles. En este sentido, se manifiesta, en la mayor parte de los casos, una fuerte ambivalencia en las visiones desde los estados latinoamericanos entre la proteccin a los sistemas universitarios locales o la apertura

Al respecto ver los diversos estudios la internacionalizacin de la educacin superior en varios pases de la regin en los cuales se visualiza el incremento de la matrcula transnacional en la cobertura nacional. www.iesalc.unesco.org.ve. 61

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