DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTRIO I ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

O Estado, criado para garantir a sobrevivncia de uma sociedade, por meio da organizao e objetivos coletivos, necessita, indubitavelmente, de recursos para atingir tais finalidades. E, para atender a estas inmeras exigncias da coletividade, seja poltica, social ou econmica, a atividade financeira do Estado torna-se to importante quanto a sua prpria existncia. A atividade financeira do Estado regida pela Cincia das Finanas. Esta cincia, correspondente a vrios tipos de estudos feitos por meio da observao de fenmenos individuais que possam ser interessantes para a coletividade, visa dar orientao, servir como base para que o Estado possa fazer suas exigncias atravs de normas jurdicas, tendente a atingir seu contedo finalstico, com a satisfao das necessidades coletivas. Segundo Zelmo Denari, cincia das finanas no interessa perquirir por que ou para que o Estado existe. Essas indagaes pertencem ao campo de pesquisa do direito constitucional e da teoria geral do Estado. Em linha de princpio, o que lhe interessa saber como subsiste o ente pblico, cumprindo-lhe, portanto, analisar os meios de subsistncia do Estado. Tentando diferenciar Cincia das finanas e Direito Financeiro, Albert Hensel diz que O Direito Financeiro corresponde ao campo material da Cincia das Finanas. Sua misso a de interpretar a matria jurdica positiva e de reduzi-la a um sistema cientfico unitrio.1 Mais adiante cita que O Direito tributrio sem a fecundao da Cincia das Finanas reduz-se a simples trabalho tcnico; a Cincia das Finanas sem o controle do direito positivo no passa de especulao abstrata.2 Hoje, no apenas a Constituio Federal regula as atividades financeiras do Estado, mas tambm a Lei n 4.320/64, que fixa as normas gerais de Direito Financeiro que devem ser observadas na feitura e no controle das finanas dos entes pblicos. Portanto, podemos concluir que, enquanto a Cincia das Finanas o mbito das pesquisas, dos estudos que serviram de base terica para a normatizao dos fenmenos financeiros, o Direito Financeiro seria o ramo do Direito Pblico que regula a atividade financeira do Estado que, basicamente, se divide em quatro captulos: a receita, a despesa, o crdito pblico e o oramento.

RECEITAS PBLICAS
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HENSEL, Albert. Diritto tributrio. Milo: Giuffr, 1956, pp. 4-5. DENARI, Zelmo. Curso de direito tributrio. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 01.

As receitas ou ingressos pblicos, ao longo dos tempos, tiveram as mais variadas formas, como a reparao de guerra imposta atravs de extorso, confisco de propriedade particular, aluguel ou venda de bens estatais, emprstimo de particular, doaes, cobrana de multas e tributos. notrio por todos que, com a evoluo humana, os mtodos de ingresso pblico tambm evoluram. Muitos mtodos no mais existem e outros esto mais modernos e aperfeioados, como no caso da receita tributria. Para o eterno mestre Aliomar Baleeiro, receita corresponde A entrada que, integrando-se ao patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.3 Das vrias divises colocadas pela doutrina, temos o bom senso em dividir as receitas como receitas de terceiros (aquelas oriundas do patrimnio de terceiros, porm sem o uso da soberania, da compulsoriedade Ex.: emprstimo no FMI) ou receitas prprias (aquelas advindas do poder soberano do Estado, h a compulsoriedade), e estas ltimas podem ser: Originrias: aquelas que se originam do patrimnio do prprio Estado, como o foro,4 o laudmio,5 taxa de ocupao,6 privatizaes, aluguel de um imvel pblico, preos pblicos e ingressos comerciais. Derivadas: aquelas que se originam do patrimnio de outras pessoas, seno do Estado, como por exemplo, a cobrana de um tributo e portanto: De terceiros Emprstimos Receita ou ingresso pblico Originrio Prprio Derivado
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Tributos Penalidades Reparao de guerra7-8

BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 34. Foro receita cobrada pela utilizao de bem imvel federal, previsto pelo DL 9.760/46 (com suas alteraes). 5 Laudmio receita cobrada aos que detm o domnio til de imveis, que originariamente pertencem Unio (domnio pleno), no momento da venda dos mesmos, como, por exemplo, todos aqueles que se localizam na orla martima. 6 O foro, o laudmio e a taxa de ocupao no so tributos, isto , receitas derivadas. So, na verdade, receitas originrias, uma vez que a Unio tem direito de cobr-las por ter seus bens imveis usados e/ou vendidos por terceiros que possuem o respectivo domnio til. No esto sujeitos, portanto, s regras previstas pelo Cdigo Tributrio Nacional. 7 Classificao difundida por Aliomar Baleeiro, considerando a classificao da clssica escola alem e do jurista Seligman, sendo esta ltima modificada pelo italiano Luigi Einaudi.
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Um dos fundamentos para tal classificao seria a soberania do Estado. Contudo, com respeito vnia, discordamos desta colocao, uma vez que, neste tipo de receita, h o uso da independncia e efetivo reconhecimento na comunidade internacional e no, in facto, o uso da soberania e conseqente compulsoriedade. Se nos reportarmos aos primrdios do direito tributrio, podemos verificar que quando um estado vencia outro em guerra, de forma compulsria, o vencedor cobrava um imposto de reparao do povo vencido; neste sentido a colocao do ilustre autor merece plena razo. Hoje, com um conceito moderno, este tipo de

O Direito Tributrio regula apenas as atividades onde estejam presentes os tributos. DESPESAS PBLICAS A despesa pblica o somatrio dos gastos feitos pelo Estado no intuito de cumprir com suas finalidades previstas pela Constituio. Aliomar Baleeiro define despesa pblica sob o aspecto oramentrio, como a aplicao de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente pblico competente, dentro de uma autorizao legislativa, para execuo de um fim a cargo do governo.9 Ricardo Lobo Torres leciona que h duas caractersticas principais da despesa pblica, nas quais os gastos sempre sero em dinheiro e as obras e os servios devem ser realizados para o funcionamento da Administrao Pblica e para a consecuo dos objetivos do Estado.10 No perodo clssico das finanas pblicas (sculos XVIII a XIX) prevalecia o Estado liberal (Estado de Polcia), ou seja, o Estado no-intervencionista, que apenas praticava as atividades bsicas, efetivamente necessrias. Dessa forma, as despesas eram feitas de forma bem tmida, as menores possveis. Nesse perodo, o Estado era um mero observador da vida econmica social. O perodo moderno (final do sculo XIX) caracterizou-se como o perodo de interveno do Estado, em que este no mais ficava apenas na observao dos fatos econmicos mas, devido ao aumento de suas finalidades, passou a intervir nos mesmos. Esta interveno deu-se na imposio de normas coercitivas ou proibitivas e, ainda, na cobrana de tributos extrafiscais.11 Assim, para atender a esta nova tbua de finalidades, o Estado viu-se na necessidade de aumentar, e muito, suas despesas, deixando, assim, de ser mero espectador para assumir o papel principal na economia da sociedade. Portanto, as despesas pblicas eram feitas de acordo com as necessidades pblicas. O sistema econmico keynesiano, difundido nos anos 30, admitia que as despesas fossem feitas sem se considerar as respectivas receitas do Estado. Esta teoria previa que o Estado deveria cumprir com todas as suas finalidades, mesmo que seu oramento ficasse deficitrio. O Estado deveria, primeiramente, considerar as despesas para, depois, buscar receitas. Hodiernamente, a teoria de Keynes no mais seguida, na qual o Estado deve fazer suas despesas de acordo com suas receitas. Nossa Constituio e outras normas infraconstitucionais (Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo) regulam expressamente
indenizao deve ser pleiteado nos tribunais internacionais que, atravs do reconhecimento da pessoa jurdica de direito pblico internacional requerente e da justa reparao dos danos causados, ser imposto, pelo Tribunal, a respectiva indenizao. A nosso ver, se equipara a um pedido de emprstimo ao FMI, ou seja, uma receita pblica de terceiros. 9 BALEEIRO, op. cit., p. 65. 10 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 13. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 193. 11 Tributo extrafiscal tem como finalidade principal fazer o equilbrio econmico. Ex: Imposto de Importao.

a responsabilidade nos gastos pblicos; assim, o Estado brasileiro um estado oramentrio, tendo suas despesas feitas com base em suas receitas. Vale dizer, portanto, que vedado ao Executivo constituir despesas que no estejam arroladas no oramento. No entanto, a Constituio permite que sejam criados crditos extraordinrios, ou seja, aqueles para atenderem despesas inesperadas e no previstas no oramento, como no caso de uma epidemia, calamidade pblica, etc, como aduz o art. 167, 3.12 Renncia de receita (como iseno, remisso, etc.) resulta nos mesmos efeitos econmicos da despesa pblica, uma vez que o Estado deixar de arrecadar. A Constituio brasileira (arts. 70 e 165, 6) e a Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) regulam a renncia de receitas.
A Lei n 4.320/64, que estabelece normas gerais para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, classifica, em seu artigo 12, as despesas pblicas em: De custeio Correntes De transferncias correntes Despesas Capital De investimentos De inverses financeiras De transferncia de capital

Despesas correntes so aquelas meramente operacionais, necessrias ao fiel cumprimento dos servios pblicos. Dividem-se em de custeio, que so realizadas para garantir o funcionamento dos servios pblicos, como salrios do funcionalismo, material de consumo etc., e de transferncias correntes, que se destinam a auferir rendimentos para a sociedade, como penso, salrio-famlia, abonos etc. Despesas de capital so aquelas que alteram o patrimnio estatal, isto , aquelas economicamente produtivas. Dividem-se em de investimentos, aquelas com finalidade de aquisio permanente, como obras pblicas, equipamentos, instalaes etc.; de inverses financeiras, aquelas que geram rendas ao Estado, atravs de investimentos, aplicaes, como a aquisio de imveis ou de ttulos de capital de empresas; de transferncia de capital, so aquelas destinadas a investimentos em outras pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado, independentemente de contraprestao de bens ou servios dessas pessoas que receberam tal investimento, como a amortizao da dvida pblica, recursos para obras pblicas, equipamentos etc.

ORAMENTO PBLICO
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Art. 167. So vedados: 3. A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62.

Segundo os ensinamentos de Aliomar Baleeiro, oramento seria, nos pases democrticos, o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei.13 A origem do oramento teria sido na Constituio inglesa de 1215, que fora imposta pelos Bares ingleses ao ento Prncipe-regente Joo, mais conhecido como Joo-SemTerra. Tal imposio deu-se em virtude de seus mtodos desumanos e arbitrrios nas cobranas de impostos, em que passou a ter que respeitar os ditames constitucionais, onde o art. 12 previa que a cobrana de impostos somente seria possvel quando autorizada pelo Conselho dos Comuns (formada pelos Bares) e de forma menos arbitrria e mais humana. O prprio Conselho, um tempo depois, imps ao Regente a obrigatoriedade de tomar conhecimento de todas as aplicaes do dinheiro arrecadado. No sculo XVII, em 1628, a determinao prevista pelo art. 12 foi expressamente introduzida na Carta Magna inglesa (Petition of Rights), que passou a ter uma conotao mais moderna, sendo seguida pela Frana, Espanha, Portugal, Alemanha e outros. Algum tempo atrs os estudiosos entendiam que o oramento deveria ser deficitrio, pois as despesas deveriam ser feitas, tanto quanto necessrias, at que a necessidade pblica tivesse se esgotado ou diminudo ao mximo; outros, por sua vez, entendiam que o oramento deveria ter sempre supervit, ou seja, sempre deveria haver sobra de dinheiro nos cofres pblicos. Hodiernamente, o Estado brasileiro, que um Estado oramentrio,14 adota a teoria do equilbrio oramentrio. A uma, por no sofrer com a inflao devido ao dficit; a duas, por no se sujeitar a gastos suprfluos e desnecessrios, justamente por haver sobra de caixa. Conforme lembra Luiz Emygdio, no era comum os oramentos apresentarem dficits, mas, posteriormente com a guerra, o equilbrio oramentrio tornou-se impossvel por longo tempo, apesar dos esforos de alguns pases em alcan-lo, como a Inglaterra, enquanto, outros, como a Frana, diante da facilidade para obter novas formas de financiamento, prolongavam e agravavam o desequilbrio oramentrio.15 Na doutrina mundial, h vrios entendimentos sobre a natureza jurdica do oramento. No direito ptrio, Aliomar Baleeiro considera ser um ato-condio, devido ao princpio constitucional da anualidade (previso oramentria para a cobrana de tributos) previsto na Constituio de 1967. Todavia, considerando que tal princpio no fora recepcionado pela Carta de 1969, muito menos pela de 1988, entendemos que a natureza jurdica do oramento seja de lei formal16 e especfica. Formal porque tem a obrigatoriedade de ser feito por uma lei (federal, estadual ou municipal), e especfica ou especial, por tratar unicamente dessa matria. Nesse sentido lecionam Ricardo Lobo Torres e Luiz Emygdio F. da Rosa Jr.

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ROSA JNIOR, op. cit., p. 387. Definio de Ricardo Lobo Torres, op. cit., pp. 171-172. 15 ROSA JNIOR, op. cit., p. 79. 16 Teoria desenvolvida na Alemanha pelo jurista Laband, por se tratar de simples autorizao do Parlamento para a prtica de atos de natureza administrativa.

O oramento pblico deve ser proposto pelo Poder Executivo, uma vez que se trata de Administrao Pblica, e quem administra o Executivo. Por essa razo que nossa Constituio estabelece em seu art. 165 que tal iniciativa deve conter, na seguinte ordem: 1. O plano plurianual deve conter as metas e objetivos gerais da administrao pblica federal, nos termos do art. 165, 1, da CF. Todo investimento que tenha sua execuo maior do que um ano deve estar no PPA, sob pena de responsabilidade fiscal do governante. considerado instrumento de planejamento de longo prazo. Vale por 4 anos e comea a vigorar no segundo ano de mandato do Executivo, justamente, para tentar se obter uma continuidade governamental com o prximo Chefe. O PPA da Unio dever ser entregue at o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato do Presidente da Repblica (art. 35, 2, I da ADCT). Os Estados e Municpios devero prever suas prprias datas em suas respectivas Constituies e Leis Orgnicas; Lei de Diretrizes Oramentrias considerando-se os objetivos e metas do Plano Plurianual, dever conter as prioridades de despesas para o exerccio financeiro seguinte da administrao federal (art. 165, CF). considerado instrumento de planejamento de mdio prazo, tendo em vista ser aprovada no incio do segundo semestre de um ano e valer para o exercco seguinte. Serve de parmetro para a feitura da LOA (Lei Oramentria Anual). Em mbito federal, o Presidente da Repblica dever enviar a proposta da LDO at o dia 15 de abril, nos termos do art. 35, 2, II da ADCT. Os Estados e Municpios devero prever suas prprias datas em suas respectivas Constituies e Leis Orgnicas. O artigo 57, 2 da CF/88 no permite o recesso parlamentar sem que haja a aprovao da LDO. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) em seu artigo 4 trouxe novas atribuies a LDO, aumentando, consequentemente, seu contedo;

2.

3. Lei de Oramento Anual obedecer s prioridades estabelecidas pela Lei de Diretrizes, designando, inclusive, as verbas para cada prioridade. Deve estar em fiel harmonia com o PPA e com a LDO. considerada como instrumento de planejamento de curto prazo, j que anual. Em mbito federal, o Presidente da Repblica dever enviar a proposta da LOA at o dia 31 de agosto, nos termos do art. 35, 2, III da ADCT. Os Estados e Municpios devero prever suas prprias datas em suas respectivas Constituies e Leis Orgnicas. O artigo 165, 5 da CF/88 exige que a LOA contenha: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Todo e qualquer programa ou projeto governamental somente poder ser colocado em prtica se houver prvia autorizao pela LOA. O artigo 165, 6 da CF/88 determina que a LOA dever ser acompanhada de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. J a Lei 4.320/64, em seus artigos 2 e 22, fixa quais os documentos que devero tambm acompanhar a LOA. A LRF (LC 101/00), em seu artigo 5, traz novas introdues a LOA. Caso o oramento no seja votado at o incio do exerccio seguinte, com o advento da a Lei n 7.800/89 em seu art. 50, 1, fica prorrogado o oramento do ano anterior, uma vez que nossa Carta Poltica no se manifesta neste sentido. De mesma sorte, no caso de omisso por parte do Chefe do Executivo, e sem prejuzo de crime de responsabilidade, a Lei 4.320/64, em seu artigo 3217, tambm fixou a prorrogao do oramento anterior. O oramento deve respeitar alguns princpios,18 a saber: unidade significava originalmente que todas as despesas e receitas pblicas deveriam constar num nico documento, porm, a CF em seu art. 165, 5, trouxe uma nova concepo a este princpio, no sentido de que todas as despesas e receitas (mesmo em vrios documentos) devem ser harmnicas entre si; universalidade universo, unio de todas as despesas e receitas federais, da Administrao Pblica, direta como da indireta (CF, art. 165, 5, I e Lei n 4.320/64, art. 6); anualidade o oramento deve ser para perodo certo de tempo que, em regra, vale por um ano (artigo 165, III e 5, CF/88); proibio de estorno de verbas o art. 167, VI, da CF probe que seja feita a transferncia de recursos de uma rea, j orada, para outra, salvo na hiptese de crditos adicionais19;

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Art. 32. Se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies ou nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar como proposta a Lei de Oramento vigente.
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Classificao de Luiz Emygdio, op. cit., p. 83.

no afetao da receita este princpio, previsto no inciso IV do artigo 167, reza que no poder haver vinculao das receitas originadas de impostos20 a fundos,21 rgos ou despesas, exceto nos casos previstos na Constituio;22 exclusividade de matria oramentria no oramento somente poder haver o oramento, nenhuma outra matria poder ser objeto de discusso no projeto de lei oramentria (artigo 165, 8, CF/88).

Entendem-se por Crditos Adicionais aqueles criados para custear despesas no oradas ou que, quando previstas, tal dotao fora insuficiente, como bem reza o artigo 40 da Lei 4.320/64. Dividem-se em: Crditos suplementares - os destinados a reforo de dotao oramentria (art. 41, I). Crditos Adicionais Crditos especiais - os destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica (art. 41, II). Crditos extraordinrios - os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica (art. 41, III).

Apesar da urgncia, os crditos suplementares e especiais sero sempre previstos por lei, bem como ficam na dependncia de existirem recursos disponveis e suficientes para o custeio da despesa em que se pretende realizar. Podero ser criados por mero decreto do poder executivo (prefeito, governador ou presidente da Repblica), nos termos dos arts. 42 e 43 da Lei 4.320/64).

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Caso ocorra uma necessidade emergencial (como uma epidemia) de se obter mais recursos para determinada rea, o administrador dever recorrer aos crditos adicionais (do tipo suplementares), desde que atenda aos requisitos do artigo 43 da Lei n 4.320/64. 20 Tributo no vinculado. Nada impede que o ente pblico vincular a receita de uma taxa, v.g, a um fundo, rgo ou despesa. 21 O STF, no julgamento da ADIN 2.529-5/PR, julgou inconstitucional lei estadual que vinculou parte da receita do ICMS ao Fundo Estadual de Cultura, justamente por violar o artigo 167, IV, da Constituio Federal. DJU 06.09.07. 22 Vide arts. 37, XXII; 158; 159; 165, 8; 167, 4; 198, 2; e 212, da CF/88.

CRDITO PBLICO

De forma cristalina, Luiz Emygdio define crdito pblico como Sendo a faculdade que tem o Estado de, com base na confiana que inspira e nas vantagens que oferece, obter, em emprstimos, recursos de quem deles dispe, assumindo, em contrapartida, a obrigao de restitu-los nos prazo e condies fixados.23 Entendemos que o crdito pblico seja o crdito que o particular24 tem com o ente pblico, onde este dever restituir o emprstimo feito nas bases prometidas. Como j estudado, receita pblica toda entrada nos cofres pblicos em carter definitivo. Como tambm sabemos, todo emprstimo possui carter devolutivo. Assim, podemos concluir que crdito pblico no deve ser considerado como receita pblica, pois, apesar de integrar o patrimnio pblico, no em carter definitivo, pois dever ser devolvido ao credor o valor pago, com juros e mora. Podemos exemplificar esta distino na seguinte situao: o leitor faz um emprstimo para pagar algumas dvidas e, ao sobrar dinheiro, resolve apostar num concurso de prognsticos (loteria). Se for contemplado com o acerto da aposta, conclumos que houve um crdito (emprstimo), pois este dever ser devolvido, e que houve uma receita (prmio da loteria), uma vez que este se incorporar em definitivo em seu patrimnio. O crdito pblico tem sua origem ainda na Antigidade, em que os soberanos buscavam emprstimos para custear as despesas com a guerra. Todavia, a confiabilidade nestes crditos foi deveras abalada, isto porque muitos sucessores de soberanos que fizeram tais emprstimos, recusavam-se a pagar, alegando motivo e responsabilidade pessoais do antecessor. Somente no final do sculo XVIII, com o fluxo permanente de novas e grandes riquezas (Oriente e Amricas) na Europa, que tivemos uma moderna concepo de crdito pblico. A obteno de crdito pblico poder ser feita atravs de emisso de papis valorados (ttulos) junto ao mercado interno ou ao externo, junto a pessoas privadas ou outras pblicas.

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ROSA JNIOR, op. cit., p. 116. Nada obsta a que uma pessoa jurdica de direito pblico obtenha um crdito pblico.

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LEI COMPLEMENTAR No 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.

do saber popular que nem sempre o dinheiro pblico bem administrado. Quase sempre seguidas de grandes rombos, os grandes desvios para as obras vultosas, a exemplo do Frum Trabalhista Tribunal Regional do Trabalho (TRT) de So Paulo , chegam ao conhecimento da sociedade atravs da mdia, sempre atenta s atitudes no recomendveis e irresponsveis de alguns de nossos gestores, passando a cobrar as medidas moralizadoras cabveis. No entanto, a m administrao no se encontra apenas nos desvios (furtos) de recursos pblicos, mas tambm nos atos de gesto temerria, ou seja, aqueles que, por exemplo, no respeitam os ditames oramentrios. Por derradeiro, um grupo de eminentes brasileiros, juristas e economistas experientes, resolveu estudar as regras adotadas pelos pases da Unio Europia, pelos Estados Unidos e, mais recentemente, pela Nova Zelndia, elaborando uma espcie de cdigo de conduta para os administradores pblicos de todo o nosso pas, valendo para os trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), nas esferas federal, estadual e municipal, cujo teor entrou em vigor em 4 de maio de 2000: a Lei Complementar no 101, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, que regulamenta os arts. 163 a 169, Captulo II, do Ttulo VI da Constituio Federal de 1988. Isso no quer dizer que a Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, tenha sido revogada pela Lei Complementar no 101/2000. Os objetivos das duas so distintos: enquanto a primeira se refere a normas gerais sobre a implementao, fiscalizao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados, Municpios e do Distrito Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece normas especficas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal dos administradores do dinheiro pblico. Ressalta-se,

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outrossim, que a publicao da LRF em nada prejudica o andamento do Projeto de Lei Complementar, enviado pelo Poder Executivo, que visa substituir a Lei n o 4.320/64. Ademais, no obstante a distino dos objetivos, as referidas leis esto intrinsecamente ligadas e, existindo algum dispositivo conflitante, deve prevalecer o contido na LRF que, alm de ser mais recente, lei complementar. Cabe esclarecer, outrossim, que o Governo Federal, atravs da Secretaria do Tesouro Nacional, vem realizando, desde 1995, Programas de Ajuste Fiscal junto aos governos estaduais e que antes da LRF os limites para despesa de pessoal estavam previstos na Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999, denominada Lei Rita Camata II, aprovada pelo Congresso Nacional. Mas, como os Poderes Legislativo e Judicirio ficavam fora do alcance daquela, a LRF procurou corrigir este desnvel e, hoje, os limites so aplicados a todos os Poderes e s trs esferas de governo. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, finalmente a conduta dos administradores pblicos de todo o pas dever ser mais transparente, pelo menos no que concerne aos gastos pblicos, at porque seu objetivo fazer com que os nossos administradores assumam o compromisso de gerir as finanas pblicas de maneira que suas metas estejam dentro de seus oramentos, tomando por base a dvida consolidada em relao receita tributria disponvel, consagrando os princpios constitucionais e a conduta das autoridades encarregadas de geri-las. A LRF traz a bandeira do profissionalismo, da coerncia, do equilbrio, do planejamento e da obrigatoriedade. Vale dizer que no h mais lugar para o amadorismo, para a incoerncia oramentria, para a mera presuno, implicitude de como se gerir a coisa pblica. A LC 101/00 traz quatro linhas mestras: PLANEJAMENTO que pode ser aperfeioado com o acrscimo de novas informaes, metas, limites e condies para a renncia de receita e gerao de despesas, bem como operaes de crdito e assuno de dvidas; TRANSPARNCIA que se concretiza com a divulgao ampla, inclusive pela internet, da autuao do administrador e de relatrios de acompanhamento da gesto fiscal; v-se como um "princpio segundo o qual se exige da administrao pblica que d conhecimento de seus atos aos administrados, atravs da sua publicao nos rgos oficiais

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de divulgao e, quando necessrio, tambm nos rgos particulares" 25. At porque, se as contas so pblicas, todos podem ter acesso. Antes, havia apenas essa presuno de publicidade; hoje, ato obrigatrio, sob pena de punio do administrador que no a fizer. CONTROLE que exige um ao fiscalizadora efetiva e contnua pelo Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas; e RESPONSABILIZAO que ocorrer quando as normas forem descumpridas, resultando na suspenso das transferncias voluntrias, das garantias e da permisso para a contratao de operaes de crdito, inclusive operao de crdito por antecipao de receita oramentria ARO. Introduzindo novos conceitos, como os de responsabilidade e transparncia, a LRF cria mecanismos que oferecem condies para o cumprimento dos objetivos e metas, obedecendo e consolidando normas e regras j existentes, e estabelecendo princpios, prestando, assim, contas sociedade brasileira, atravs da divulgao dos resultados alcanados, ou seja, trazendo ao conhecimento de todos o quanto e como so gastos os recursos pblicos. Alm disso, a LRF prev as formas de correo de eventuais desvios, estabelecendo penalidades para as administraes pblicas quando forem descumpridas as normas previstas. Exemplificando: como sabido, a Constituio deu ao Municpio a competncia para instituir e cobrar o IPTU, mas no o obrigou a realizar tal exao; assim, caso o municpio de Nilpolis/RJ no queira cobrar o referido imposto, ele tem essa faculdade. Destarte, o pargrafo nico do artigo 11 desta lei reza que a municipalidade que no esgotar todas as possibilidades de arrecadao, ou seja, cobrar todos os tributos possveis, no poder receber verbas voluntrias do Estado, nem da Unio. Ainda nesse diapaso, e em atendimento ao que dispe o artigo 169 da Constituio, o art. 19 da LRF fixa os limites de despesa total com pessoal que cada ente pblico dever respeitar em cada perodo de apurao, no podendo exceder os seguintes percentuais da receita corrente lquida: I - Unio: 50% (cinqenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento) e III - Municpios: 60% (sessenta por cento). Considerando esses limites, a LRF estabelece como eles devem ser divididos dentro de cada esfera governamental:

- na esfera federal (50%):

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LAROUSSE, Enciclopdia. v. 23. So Paulo: Nova Cultural, 1998.

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- 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; - 6% para o Judicirio; - 40,9% para o Executivo; - 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio; - na esfera estadual (60%): - 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; - 6% para o Judicirio; - 49% para o Executivo; - 2% para o Ministrio Pblico dos Estados; - na esfera municipal (60%): - 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; - 54% para o Executivo.

Caso a despesa total com pessoal ultrapassar os limites definidos na LRF, sem prejuzo das medidas previstas, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as respectivas e imediatas providncias:
reduo das despesas com cargos em comisso e de confiana em pelo menos 20% (extino ou reduo de salrio e reduo da carga horria26, sendo este ltimo facultativo);

exonerao de servidores estveis.

Caso no se alcance a reduo da despesa no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o artigo 23, 3 determina que o ente infrator ser penalizado, no podendo:

receber transferncias voluntrias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.

26

Vide ADIN 2.238-5.

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Estas restries aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato. Vale ressaltar que a Constituio, do art. 157 ao 162, estabelece repasses de cunho obrigatrio. Sendo assim, essas previses no so alcanadas pela LRF, at porque lei, mesmo que complementar, no poderia alterar texto constitucional. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo. Assumir compromissos, melhorando a administrao das contas pblicas no Brasil atravs de um planejamento oramentrio sadio, afastando a gesto temerria , portanto, a finalidade precpua da Lei de Responsabilidade Fiscal. Acha-se por bem, antes de iniciar um breve estudo acerca desta Lei, cujos dispositivos esto direcionados s atividades financeiras e gesto fiscal responsvel, analisar a palavra responsabilidade, que advm "de responder, do latim respondere, tomado na significao de responsabilizar-se, vir garantido, assegurar, assumir o pagamento do que se obrigou ou do ato que praticou"27, ou seja, a obrigao de responder pelas conseqncias dos prprios atos praticados. As atividades financeiras so as inmeras funes exercidas no s pelo homem, ao atuar profissionalmente, a fim de proporcionar o bem-estar de sua famlia, assim como o bem-estar social, o progresso e o desenvolvimento em diversas reas, mas tambm as atividades exercidas pelo Estado que, dentre vrias atribuies, precisa buscar, para sua sobrevivncia, receita a fim de revert-la na manuteno das necessidades pblicas, que so os bens ou servios que proporcionam maior conforto e comodidade ao cidado. Esses bens ou servios geram, conseqentemente, a necessidade de o Estado procurar os meios para obter o dinheiro indispensvel para satisfaz-las. Para Aliomar Baleeiro, as atividades financeiras seriam "obter, despender, gerir e criar o dinheiro indispensvel s necessidades, cuja satisfao o Estado assumiu [...]"28. Destarte, observa-se que a LRF visa:
27

DE PLCIDO E SILVA. Vocabulrio jurdico. 15. ed., atualizado por Nagib Slaibi Filho e Geraldo Magela Alves. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 124. 28 BALEEIRO, Aliomar. Introduo cincia das finanas. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 2.

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o equilbrio entre os gastos oramentrios de toda a natureza e os recursos

que a sociedade coloca disposio dos governos, na forma de tributos; a gesto responsvel dos recursos pblicos; a preveno de desequilbrios fiscais estruturais e limitao de gastos

pblicos continuados; e a transparncia e amplo acesso da sociedade aos resultados fiscais obtidos

com o uso dos recursos pblicos.

Decididamente, a LRF veio para alterar o rumo da histria da administrao pblica em nosso pas, cujo escopo proporcionar uma importante contribuio no crescimento da receita prpria, permitindo que os recursos sejam investidos em prol da sociedade, beneficiando, conseqentemente, a populao brasileira, uma vez que refora os alicerces do desenvolvimento econmico sustentado, sem endividamento excessivo, pois no cria artimanhas para encobrir erros de uma gesto fiscal ruim. A Lei Complementar n o 101/2000 simboliza um imensurvel avano no que diz respeito maneira de administrar as finanas pblicas, uma vez que, agora, os contribuintes podem controlar e fiscalizar onde esto sendo aplicados os recursos oriundos dos tributos pagos por eles, permitindo a participao popular na discusso da Lei de Diretrizes Oramentrias, a fim de que os objetivos e anseios da populao sejam, realmente, efetivados.

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