ADMINISTRACIN ESTATAL

Contenido:LA PLANIFICACION: PRINCIPIOS DE LA PLANIFICACIONLA COORDINACIONPRINCIPIOS DE LA COORDINACIONLA ORGANIZACINLA DIRECCIONEL CONTROL. LA ADMINISTRACION ESTATAL: a.- ADMINISTRACION COMO CONCEPTO GENERAL: Es el proceso social de planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar un grupo humano particular para lograr un propsito determinado. Hablar de los pasos de la administracin pblica implica hablar de la funcin administrativa, los cuales son cinco: La Planificacin, La Coordinacin, La Organizacin, La Direccin y El Control. LA PLANIFICACION: Que significa la investigacin para garantizar los resultados de la finalidad que se pretende. Significa ver hacia el futuro y utiliza toda clase de mtodos y tcnicas cientficas. PRINCIPIOS DE LA PLANIFICACION: Principio de la precisin, de la flexibilidad y de la unidad. En Guatemala la institucin encargada de la planificacin dentro de la administracin pblica centralizada es la Secretara del Consejo Nacional de Planificacin Econmica SEGEPLAN. LA COORDINACION: Que significa la armonizacin de toda la organizacin y sus componentes, se trata de integracin, en los que se puede involucrar a todos los rganos de la administracin publica. PRINCIPIOS DE LA COORDINACION: Es el primer paso prctico de la etapa dinmica, es el punto de contacto entre lo esttico y lo dinmico y, es una funcin permanente porque en forma constante hay que estar integrando el organismo. LA ORGANIZACION: Es la estructuracin tcnica de las relaciones que deben existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de un organismo con el fin de lograr los planes y objetivos. LA DIRECCION: Significa conducir las actividades de los subordinados, delegadas por el administrador. EL CONTROL: Es la medicin de los resultados actuales y pasados, en relacin con los esperados, con el fin de corregir, mejorar y formular nuevos planes. CLASES DE ADMINISTRACIN Contenido:Clases de Administracin publicaAdministracin de PlanificacinAdministracin EjecutivaAdministracin de ControlTipos de Control f.- CLASES DE ADMINISTRACION PUBLICA: Ahora bien dentro de la Administracin Pblica existen cuatro clases de administracin o formas de administrar, siendo: La Planificacin, La Administracin Ejecutiva, La Administracin de Control y La Asesora. f.1. ADMINISTRACION DE PLANIFICACION: Implica ver hacia el futuro, hacer estudio con todos los mtodos y tcnicas de las necesidades y la soluciones a esas necesidades. Es en general la planificacin, establecer las necesidades y las soluciones para cubrir las necesidades. f.2. ADMINISTRACION EJECUTIVA (O DE DECISION POLITICA): Es aquella que decide y ejecuta, es la que tiene la facultad legal para poder actuar, a travs de las decisiones, actos o resoluciones administrativas. Ejemplo de ello son los rganos ejecutivos el Presidente de la Repblica, Ministros de Estado, Directores Generales, Concejos Municipales, Magistrados del Tribunal Supremo Electoral, etc. f.3. ADMINISTRACION DE CONTROL (TECNICO, DE OFICIO, A PETICION) : Es aquella encargada que las tareas administrativas se realicen de conformidad con las normas establecidas, se trata de rganos con independencia de funciones dentro de estos rganos encontramos por ejemplo: Dentro del Control Tcnico encontramos a la Direccin Tcnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas; de Oficio, a La Contralora General de Cuentas; y a Peticin, al

Procurador de los Derechos Humanos. CONTROL INTERNO: El que se realiza internamente dentro de la Administracin Pblicas, por los rganos superiores sobre los subordinados. El Ministro sobre sus Directores. Dentro de los distintos medios de Control con que cuenta la Administracin Pblica estn los siguientes: CONTROL DIRECTO: El que ejerce los particulares sobre los actos de la Administracin Pblica a travs de los Recursos Administrativos. CONTROL JUDICIAL: El que se ejerce ante los Tribunales de Justicia. Es el medio de control de los rganos administrativos. Ejemplo: El Recurso de lo Contencioso Administrativo. CONTROL CONSTITUCIONAL: El que ejerce la Corte de Constitucionalidad para que en la Administracin Pblica no se violen con sus actos los preceptos y garantas constitucionales. LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Este Organismo es creado en la Constitucin Poltica, artculo 268; promulgada el treinta de mayo del ochenta y cinco y vigente desde el catorce de enero del ochenta y seis. Como un Tribunal Permanente de jurisdiccin privativa y con la funcin de defender el orden constitucional con total independencia de los dems rganos del Estado. INTEGRACION DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Se integra con cinco magistrados titulares y un suplente por cada uno. El nmero de integrantes aumenta en el caso que la Corte conozca de asuntos de inconstitucionalidad en contra de la Corte Suprema, el Congreso, el Presidente o Vicepresidente. En este caso se aumenta a siete el nmero de Magistrados por sorteo entre los suplentes. DESIGNACION DE LOS MAGISTRADOS: - Un Magistrado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia. - Un Magistrado por el Pleno del Congreso de la Repblica. - Un Magistrado por el Presidente en Consejo de Ministros. - Un Magistrado por el Consejo Superior de la USAC. - Un Magistrado por la Asamblea del Colegio de Abogados. La eleccin de estos se realiza de conformidad con el procedimiento interno de cada institucin, los suplentes en forma simultanea con los titulares. DURACION DE LOS CARGOS: Los Magistrados titulares como suplentes duran en sus funciones cinco aos pudiendo ser reelectos para otro perodo igual. art.269 Constitucin. REQUISITOS PARA MAGISTRADO DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: - Guatemalteco de origen. - Abogado colegiado, estar inscrito y activo, para poder elegir y ser electo. - Ser de reconocida honorabilidad. - Tener quince aos de graduacin profesional. PRESIDENCIA DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Es rotativa y de un ao de duracin entre sus Magistrados titulares e inicia con el de mayor edad y se rota en forma descendente de edades hasta completar el perodo para el cual fueron designados. FUNCIONES Y COMPETENCIA DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: - Conocimiento de la accin de inconstitucionalidad en nica instancia. - Conocimiento de Amparo interpuesto en contra del Congreso, la Corte Suprema, el Presidente y Vicepresidente. - rgano de consulta de los Organismos del Estado, sobre constitucionalidad de tratados, convenios y proyectos de ley. - Conocimiento de apelacin en materia de amparo y en materia de constitucionalidad. CONTROL PARLAMENTARIO: El que ejercita el Congreso de la Repblica a travs de la interpelacin, se le denomina tambin juicio poltico o interpelacin. CONTROL AL RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS: Se realiza por una figura nueva creada por la Constitucin y recae en dos rganos: La Comisin de los Derechos Humanos del Congreso y un rgano que depende del Congreso que es el Procurador de los Derechos Humanos. COMISION DE DERECHOS HUMANOS DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA: Se encuentra integrada por un diputado por cada Partido Poltico, representado dentro del perodo

correspondiente, y sus atribuciones estn contenidas en la Ley de la Comisin y Procurador de Derechos Humanos. PROCURADOR DE DERECHOS HUMANOS Su funcin es supervisar la actividad de la Administracin Pblica en las esferas en que tiene competencia. Tutelar los derechos fundamentales, sugerir nuevas medidas legales y sancionar a las autoridades que dificulten su actividad. ELECCION DEL PROCURADOR DE DERECHOS HUMANOS: La Comisin que existe en el Congreso propone tres candidatos al mismo y es el Pleno se ste, quien lo elige entre la terna propuesta por la comisin. DURACION DEL CARGO: El Procurador de los Derechos Humanos ejerce su cargo por un perodo de cinco aos y puede ser reelecto. REQUISITOS PARA SER PROCURADOR: ART.207-216 y 273 Const. - Guatemalteco de origen. - Reconocida honorabilidad. - Ser Abogado Colegiado. - Mayor de cuarenta aos de edad. - Haber desempeado un perodo completo como Magistrado de la Corte de Apelaciones o haber ejercido por ms de diez aos. ATRIBUCIONES DEL PROCURADOR: ART. 275 Const.- Promover el buen funcionamiento y la gestin administrativa gubernamental en materia de derechos humanos. - Investigar y denunciar lesiones de intereses a personas. - Recomendar y censurar actos en contra de los derechos constitucionales. Para el cumplimiento de sus funciones todos los das y horas son hbiles. CONTROL DEL GASTO PUBLICO: Est a cargo de la Contralora General de Cuentas, la cual es una institucin tcnica, descentralizada, con funciones de fiscalizacin y ejecucin del presupuesto general de ingresos y egresos del estado. REQUISITOS PARA SER JEFE DE LA CONTRALORIA DE CUENTAS: - Mayor de cuarenta aos. - Guatemalteco. - Contador Pblico y Auditor. - Reconocida honorabilidad. - Encontrarse en el goce de sus derechos de ciudadano. - No tener juicio pendiente en materia de cuentas. - Haber ejercido por ms de diez aos. - Es electo por el Congreso por mayora absoluta y el que puede removerlo. Lo postula una comisin que se integra por: - Un representante de los Rectores de las Universidades. - Los Decanos de las facultades de la carrera de auditora. - Un representante por el Colegio de Economistas, Contadores Pblicos y Auditores, y Administradores de Empresas. ELEMENTOS DE LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS: - Administradores o Funcionarios Pblicos. = Personas. - Competencia.= Facultades, atribuciones y responsabilidades. - Actividad Material.= La que se ejecuta basada en planes. f.4. ADMINISTRACION CONSULTIVA O DE ASESORIA: Son rganos que sirven para aconsejar o asesorar al rgano que ejecuta, sobre la conveniencia legal y tcnica de las decisiones que tomar quin tiene o ejerce la competencia administrativa. Esta asesora se hace a travs de la simple opinin o del dictamen. Por ejemplo: Los Concejos Tcnico de Asesora de los Ministerios de Estado. f.4.1. DICTAMEN: Estudio jurdico o tcnico sobre un expediente o asunto determinado. f.4.2. NATURALEZA JURIDICA DEL DICTAMEN: No es un acto administrativo porque no surte efectos jurdicos, la que produce los efectos jurdicos es la resolucin final y firme. f.4.3. CLASES DE DICTAMEN: FACULTATIVO, OBLIGATORIO Y VINCULANTE.

f.4.3.1. FACULTATIVO: Es aquel en el cual el administrador queda en libertad de pedirlo, la ley no lo obliga, y no se da resolucin final. f.4.3.2. OBLIGATORIO: En este la ley obliga a que el administrador requiera el dictamen, pero no obliga que en la decisin se tome obligadamente el contenido del mismo. Ej. antes de resolver un recurso administrativo la ley obliga a dar audiencia al Ministerio Pblico, pero no es determinante la resolucin final del dictamen. f.4.3.3. VINCULANTE: En este la ley obliga a pedir el dictamen al rgano consultivo y que se base la resolucin o acto administrativo en el dictamen. No existe en Guatemala. Slo el facultativo y el obligatorio.

+++++++++++ Contenido:Definicin de administracin PublicaElementos de la Administracin PublicaOrgano AdministrativoActividad AdministrativaFinalidad DEFINICION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: El conjunto de rganos Administrativos que desarrollan una actividad para el logro de un fin (Bienestar General), a travs de los Servicios Pblicos (que es el medio de que dispone la Administracin Pblica para lograr el bienestar General), regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente por el Derecho Administrativo. e.- ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: Los elementos mas importantes de la definicin dada se pueden resumir y explicar de la siguiente manera: 1.- El rgano Administrativo; 2.- La Actividad que la Administracin realiza; 3.- La finalidad que pretende el Estado a travs de la administracin; y, 4.- El medio que la Administracin Pblica dispone para la realizacin de sus propsitos. ORGANO ADMINISTRATIVO: Son todos aquellos rganos que pertenecen a la administracin pblica y que son el medio o el conducto por medio del cual se manifiesta la personalidad del Estado. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: Esta actividad se desarrolla a travs de la prestacin de los servicios pblicos, a los cuales est obligada la administracin pblica para el logro de su finalidad. FINALIDAD: La finalidad es "el bien comn" o "bienestar general" de toda la poblacin en general, elemento no slo doctrinario sino Constitucional, expresado dentro del artculo 1o. que establece que el Estado se organiza para proteger a la persona y a la familia, y su fin supremo es el Bien Comn. EL MEDIO: El medio que la administracin pblica utiliza para el logro del bienestar general o el bien comn es el Servicio Pblico.

1.4 Actividad de gobierno, actividad administrativa discrecional y regalada, el principio de legalidad, el abuso y la desviacin del poder pblico. g.- ACTIVIDAD DE GOBIERNO: Es la accin del gobierno que va dirigida al desarrollo de la actividad poltica y administrativa para el logro de sus fines (el bien comn). g.1. ACTIVIDAD DISCRECIONAL: Es la que la ley otorga dentro de un margen de aplicacin, fija

parmetros de donde el funcionario no puede salirse. ej.: imponer multas. g.2. ACTIVIDAD REGLADA: La ley otorga forma y contenido legal de la resolucin, no tiene margen para poder actuar. h.- PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: h.1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD: En este principio lo importante es la norma legal y es lo nico que puede autorizar al funcionario para poder actuar. h.2. PRINCIPIO DE JURIDICIDAD: Art. 221 Constitucin. Es la aplicacin de la norma a un caso concreto, pero a falta de esta se puede recurrir a los Principios Generales o a las instituciones doctrinarias. i. VIOLACIONES A LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y JURIDICIDAD: Abuso de Poder y Desviacin de Poder. i.1. ABUSO DE PODER: Implica la extralimitacin de un funcionario en las atribuciones sin tener la competencia administrativa. Entonces es, el uso y el ejercicio del poder fuera de la competencia administrativa. i.2. DESVIACION DE PODER: Se refiere al uso y ejercicio de la competencia administrativa con un fin distinto del que otorga la ley. 2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EL DERECHO ADMINISTRATIVO. 2.1.- SISTEMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJON: El sistema anglosajn o sajn es el imperante principalmente en inglaterra y donde no existe un derecho especial que regule las relaciones entre la administracin pblica y los particulares, sino que estas relaciones son reguladas por el derecho comn, es decir, por el derecho civil. Especialmente dentro del derecho Sajn, es fuente principal de derecho la jurisprudencia y el precedente administrativo. Esto significa que dentro del derecho sajn, no existe un derecho especial que regule las relaciones de la Administracin Pblica, como en el sistema francs. 2.2.- SISTEMA FRANCES: Como consecuencia de la Revolucin Francesa nace el derecho administrativo, como un derecho especial que regulara las relaciones que se dan entre la administracin pblica y los particulares y las que se dan entre las mismas instituciones administrativas. 2.3.- CARACTERISTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: 1. Es un derecho joven; 2. No ha sido codificado; 3. Es un derecho subordinado; 4. Es autnomo; 5. Es cambiante o dinmico. 2.3.1. DERECHO JOVEN: Porque surge con la revolucin Francesa y nace como producto del surgimiento del estado de derecho. 2.3.2. NO HA SIDO CODIFICADO: En derecho administrativo no se puede hablar de codificacin son lo externo de las competencias administrativas. 2.3.3. DERECHO SUBORDINADO: Porque depende de una ley superior, en este caso la constitucin y dems leyes constitucionales. 2.3.4. DERECHO AUTONOMO: Es autnomo por la especializacin y relaciones que regula, basados en el principio de normatividad que lo informa. 2.3.5. DERECHO DINAMICO: Es dinmico por la naturaleza del servicio y por la labor que desarrolla la administracin publica que se encuentra en constante cambio, ms que todo en los procedimientos. 2.4. DEFINICION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Conjunto de normas jurdicas y principios de derecho pblico interno, que regula la organizacin y actividad de la administracin pblica, las relaciones que se dan entre la administracin y los particulares, las relaciones entre los rganos y su control. 2.5. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS CIENCIAS: 2.5.1. CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL: Porque el derecho administrativo se encuentra subordinado a este ya que lo orienta y le impone limitaciones a la administracin por la misma jerarqua de la norma;

2.5.2. CON EL DERECHO PENAL: Se relaciona en cuanto este garantiza la existencia y el normal desenvolvimiento de la institucin administrativa contra los atentados punibles; 2.5.3. CON EL DERECHO PROCESAL: Se relaciona porque al existir el derecho procesal administrativo, este tiene a su cargo la regulacin de los procedimientos administrativos, para decidir y resolver las peticiones, reclamaciones o impugnaciones que le formulen los particulares. 2.5.4. CON EL DERECHO INTERNACIONAL: Se relaciona por el desarrollo de las relaciones internacionales entre estados, que requieren la aplicacin de normas propias adems de las normas del derecho internacional, para la prestacin de servicios pblicos. 2.5.5. CON EL DERECHO CIVIL: En derecho administrativo en ocasiones es necesario recurrir a normas e instituciones jurdicas que pertenecen al derecho civil, para resolver necesidades que a la administracin pblica les son indispensables atender. Ej.: Adquirir bienes por medio de la expropiacin. 2.5.6. CON EL DERECHO MERCANTIL: Se relaciona porque la administracin interviene en las actividades mercantiles de los particulares para facilitar la circulacin comercial, dictndose normas, jurdico administrativas que regulan esas actividades. Ej.: Control de precios. 2.5.7. CON EL DERECHO MARITIMO: Se relaciona porque las empresas que tienen a su cargo el trfico y control martimo estn reguladas por la administracin pblica. 2.5.8. CON EL DERECHO AERONAUTICO: Porque el derecho administrativo tiene normas de aplicacin en la organizacin interna de la navegacin de un pas. 2.5.9. CON LA ECONOMIA POLITICA: Porque constituye parte integrante del desarrollo de la sociedad en cuanto a la problemtica econmica. 2.5.10. CON LA FILOSOFIA: Por las concepciones filosficas contenidas en la Constitucin y de los Partidos Polticos que se encuentran a cargo de la administracin. 2.5.11. CON LA SOCIOLOGIA: Por el estudio de las relaciones sociales que el derecho administrativo debe regular. 2.5.12. CON LA ESTADISTICA: Por los datos sociales que esta le ofrece, lo que le permite a la administracin pblica tener elementos indispensables para el desarrollo de su actividad. Ejemplo: Censos, Catastros. 2.5.13. CON LA DEMOGRAFIA: Porque la poblacin le ofrece datos a la administracin para la organizacin de servicios pblicos. 2.5.14. CON LA GEOGRAFIA: Ofrece datos para solucionar problemas de vas de comunicacin, reas de reserva forestal, etc. 2.5.15. CON LA HISTORIA: Porque facilita elementos para que las reformas administrativas tengan en cuenta las circunstancias histricas. 2.5.16. CON LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION: Porque esta se estudia de dos formas una jurdica y la otra no, la jurdica corresponde al derecho administrativo y la otra a la ciencia de la administracin.

1.2 El derecho administrativo. 1.2.1 Sistemas de Derecho Administrativo. Fundamentalmente se estudia dos sistemas de Derecho Administrativo: El Sistema Anglosajn que es un sistema bsicamente Ingles y el Sistema Francs, en donde nace el Derecho Administrativo, en el primero las relaciones de Derecho entre la Administracin Pblica y los particulares se regula por el Derecho comn; en el segundo ya existen normas especiales que regulan las relaciones de la Administracin Pblica con los particulares y ya se le denomina Derecho Administrativo. 1.2.2 Caractersticas del Derecho Administrativo Las caractersticas del derecho administrativo, han sido desarrolladas por los diferentes autores del Derecho

Administrativo. En este trabajo slo se har un resumen de las caractersticas ms importantes del mismo, algunas de las cuales las desarrolla el Autor Gustavo Penagos14, y se pueden resumir en las siguientes: a. El Derecho Administrativo es un Derecho joven. b. El Derecho Administrativo no ha sido codificado. c. El Derecho Administrativo es un Derecho Subordinado. d. Es un Derecho autnomo. e. Es un Derecho cambiante.15 a. El Derecho Administrativo es un Derecho Joven. El Derecho Administrativo es relativamente nuevo, de reciente creacin, parte del ltimo cuarto del siglo diecinueve. El Autor Rafael Bielsa indica: "Es un jus novum. Es, en efecto un derecho novsimo, como novsima es la Administracin, entendida en su sentido moderno. Desde luego, la Administracin Pblica ha existido desde cuando apareci el Estado nacional, y an antes, pero desvinculada del Derecho."16 Se puede decir que el Derecho Administrativo, surge con la Revolucin Francesa y nace como producto del surgimiento del Estado de Derecho. b. El Derecho Administrativo no ha sido Codificado. La Codificacin implica la creacin de una Ley nica que regule todo lo relacionado con una materia, con una visin de conjunto en forma completa y coherente. En Derecho Administrativo no se puede hablar de Codificacin, por lo extenso de las competencias administrativas y porque la codificacin implica unificacin de todo lo relativo a la Administracin enmarcado en una Ley nica.
14 Penagos, Gustavo, Curso de Derecho administrativo. Pg. 20. 15 Ibd. Pg. 103. 16 Bielsa Rafael, Derecho administrativo, T. I. Pg. 42.

c. El Derecho Administrativo es un Derecho Subordinado. Al hablar que el Derecho Administrativo es subordinado, se refiere a la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala y a leyes Constitucionales. Por esa razn, como lo veremos ms adelante, actualmente se habla del fenmeno de la Constitucionalizacin del Derecho Administrativo. d. El Derecho Administrativo es un Derecho Autnomo. Como lo indica el Autor Bielsa ya citado, mencionado por el Autor Gustavo Penagos indica: "Sin que para ello sea bice su condicin de subordinado, por cuanto tiene sus propios principios y reglas, que dimanan de la naturaleza ejecutiva que lo distingue, y que es exclusiva. El Principio de Normatividad que lo informa, explica la subordinacin, sin perjuicio de que la naturaleza ejecutiva, propia de l le d autonoma. Las relaciones entre la administracin y los administrados lo exige."17

Por las razones apuntadas por el Autor mencionado, independiente de la subordinacin a la Constitucin, no slo del Derecho Administrativo sino de otras ciencias del Derecho, ste se encuentra dotado de autonoma, por la especializacin y relaciones que regula.
17 Penagos. Op Cit. Pg. 106.

e. El Derecho Administrativo es un Derecho Dinmico. El Derecho Administrativo es ms cambiante que cualquiera otra ciencia jurdica, si no fuera as las Administraciones Pblicas fueran muy estticas, por la naturaleza del servicio y en general por la labor que desarrolla la Administracin Pblica se encuentra en constante cambio, ms que todo, en los procedimientos. Como lo manifiesta el Autor Penagos: "Es derecho mutable, por cuanto vive en constante transformacin, como a diario se transforma la Administracin al comps de las evoluciones socioeconmicas. La aparicin de nuevos cometidos estatales lo mantienen en permanente desarrollo, as como los nuevos intereses sociales que demanda la comunidad y cuya satisfaccin corre a cargo del Estado."18 La Administracin Pblica est en constante cambio, el que depende de las circunstancias y de las necesidades sociales, puesto que la finalidad de la Administracin es el bienestar general, que se realiza a travs del Servicio Pblico. 1.2.3 Definicin de derecho administrativo Para el Profesor Jorge Mario Castillo Gonzlez el Derecho Administrativo es: Es la pura legislacin administrativa o conjunto de leyes relacionadas con la administracin; Es el conjunto de normas que regulan la organizacin y las funciones del Poder Ejecutivo; Es el conjunto de normas jurdicas que regulan las relaciones entre el Estado y los particulares; Es el Derecho que regula los servicios pblicos; Es la actividad del Estado para lograr sus fines; Es el conjunto de reglas que permiten a los particulares adquirir derechos y contraer obligaciones para satisfacer las necesidades pblicas. El Derecho Administrativo es lo indicado en las seis definiciones precedentes. Otra definicin, menos complicada y sencilla, El Conjunto de normas y de principios jurdicos que regulan la administracin estatal, incluidas la costumbre de los pueblos mayas. Las normas equivalen a la legislacin y los principios equivalen al Derecho. 19 A continuacin se analizarn algunas de las definiciones dadas por los diferentes autores del Derecho Administrativo desarrolladas por el Autor Hugo Caldern en su libro Derecho Administrativo I. Para Acosta Romero sobre el Derecho Administrativo indica: "Entendemos por ciencia del Derecho Administrativo es el

conjunto de conocimientos sistematizados y unificados sobre las normas, fenmenos e instituciones sociales, relativas a la administracin pblica de los Estados en su interconexin sistemtica, en bsqueda de principios generales, con un mtodo propio de investigacin y desarrollo."20 Sigue diciendo el Autor, que el Derecho Administrativo como ciencia debe sistematizarse y unificarse tanto su mtodo, como en lo posible su objeto de conocimiento, o sea el sector de la realidad del ser, o del objeto que pueden ser captados por el intelecto humano, que constituye su materia.
18 Penagos. Op. Cit. Pg. 106. 19 Castillo Gonzlez. Op. Cit. Pg. 82. 20 Acosta Romero, Miguel, Teora general del derecho administrativo, Pg. 9.

As, el Autor mencionado indica que dentro del estudio de la ciencia del Derecho Administrativo, hay ocasiones en que es necesario acudir a la tcnica y al arte.21 La definicin expresada por Acosta Romero, es bastante adecuada, pues define al Derecho Administrativo, desde el punto de vista de la ciencia y es importante dar al Derecho Administrativo el carcter de ciencia, porque lo es. Para Julio Prat, el Derecho Administrativo es: "la rama autnoma del derecho pblico que regula la actividad administrativa en cuanto a su organizacin y funcionamiento de las personas pblicas."22 Una definicin de Prat, muy adecuada y lo interesante de esta definicin es que le impone al Derecho Administrativo como una rama autnoma del derecho Pblico. El Autor Manuel del Ro Gonzlez, manifiesta: que el Derecho Administrativo "se ocupa de estudiar la Administracin Pblica, y concretamente al Poder Ejecutivo; en tanto que la ciencia de la Administracin la estudia desde el punto de vista objetivo o material, analizando la accin general de los rganos del Estado en materia Administrativa."23
21 Caldern Morales. Op. Cit; Pg. 33. 22 Prat, Op. Cit. Pg. 175. 23 Del Ro Gonzlez, Manuel, Compendio de derecho administrativo, Pg. 14.

El Autor mencionado identifica al Derecho Administrativo con el Organismo Ejecutivo, pero Administracin Pblica sobrepasa la esfera del Organismo Ejecutivo, es esto y ms.24 Para Garcini Derecho Administrativo es "la rama jurdica que fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen en la organizacin y en la actividad de la administracin del Estado considerado en todas sus esferas, tanto nacional como local."25 Identifica Garcini al Derecho Administrativo con relaciones sociales que se producen en la organizacin y la actividad del Estado; naturalmente afirma que el Derecho Administrativo es la rama jurdica que FIJA LOS PRINCIPIOS y analiza las

normas; es importante observar que el Autor expresa, al hablar de la actividad del Estado, lo hace considerando la administracin nacional como local.26 Para el Profesor Gustavo Penagos el Derecho Administrativo "es la parte del Derecho Pblico que se ocupa de la organizacin y de la actividad de la administracin Pblica, bajo el control judicial."27 Ya Penagos, en su definicin habla del control, pero solo judicial, pero hay que recordar que el control de los actos de la Administracin Pblica, no son slo de carcter judicial. En la
24 25 26 27 Caldern Morales, Op. Cit. Pg.33 Garcini Guerra, Op. Cit. Pg. 23 Caldern Morales, Op. Cit. Pg.34. Penagos, Op. Cit. Pg. 99

administracin pblica hay una gran diversidad y tipos de control.28 Dice Manuel Mara Diez, que el Derecho Administrativo es "el complejo de principios y normas de Derecho Pblico interno que regulan la organizacin, la actividad de la administracin pblica y su control."29 Este Autor, nos da la idea ms prxima y exacta de lo que es y significa el Derecho Administrativo, definicin que contiene los elementos ms importantes de nuestra disciplina jurdica. Para el Profesor Hugo H. Caldern M., nos explica que:30 la definicin ms adecuada del Derecho Administrativo, tomando como base la definicin que nos da el Autor Manuel Mara Diez, es la siguiente: "El Derecho Administrativo es el conjunto de Principios y de Normas de Derecho Pblico Interno, que regula la organizacin y actividad de la Administracin pblica, las relaciones que se dan entre la administracin y los particulares, las relaciones interorgnicas y su control. La definicin anteriormente expresada, creemos sea la ms adecuada a nuestra disciplina, se puede descomponer en sus elementos, los cuales analizaremos, a forma de poder entender ms la definicin expresada, expresa el Profesor Caldern Morales.31
28 29 30 31 Caldern Morales, Op. Cit. Pg. 34. Diez, Manuel Mara, Derecho administrativo, Pg. 235. Caldern Morales, Op. Cit. Pg. 36 Caldern Morales, Op. Cit. Pg. 36

Es conjunto de Principios, los principios son una fuente importante de Derecho Administrativo, pues son la aplicacin del principio de juridicidad. Abarca el estudio de las normas jurdicas reguladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que las leyes atribuyen como Competencia Administrativa y que las mismas le otorgan a los rganos administrativos.

 De las relaciones que regula el Derecho Administrativo como lo son: Relaciones que se dan entre la Administracin Pblica y los Particulares; y, De las relaciones que se dan entre rganos administrativos, que se denominan relaciones Interorgnicas. Tambin regula el control, visto este desde el punto de vista de cualquier tipo de control, parlamentario, interno, administrativo, judicial, de contralora, etc.

3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. FUENTES DEL DERECHO: Son el lugar de nacimiento y punto de partida del derecho. 3.1. FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Deben entenderse por fuentes formales del derecho administrativo, las formas obligadas y predeterminantes que ineludiblemente deben revestir los preceptos de conducta exterior para imponerse socialmente en virtud de la imperatividad coercitiva del derecho. 3.2. CLASIFICACION FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Son todas aquellas circunstancias, actos y hechos de donde surge el derecho administrativo. LAS PRINCIPALES SON: LA CONSTITUCION, LA LEY ORDINARIA Y LA LEY ORGANICA, ES DECIR; DECRETOS,REGLAMENTOS, TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES Y LOS DECRETOS DE FACTO. FORMAS DE ANALIZAR LAS FUENTES DEL DERECHO: FUENTES MATERIALES: Principios que inspiran el derecho. FUENTES FORMALES: Solo el derecho es fuente del derecho. FUENTE MATERIAL: Son los fenmenos sociales que contribuyen a formar la sustancia o materia del derecho.- derecho sustantivo- o sea los factores y elementos que determinan el contenido de las normas jurdicas, Moral, poltica, derecho natural. DERECHO NATURAL: Es el que pretende igualdad entre los hombres basado en lo justo e injusto el cual se equipara a la filosofa del derecho. FUENTES FORMALES: Las formas obligadas y predeterminantes que ineludiblemente -inevitabledeben revestir los preceptos de conducta exterior para imponerse socialmente en virtud de la potencia coercitiva del derecho. 3.3. CODIFICACION: Es la creacin de una ley nica que regule todas las instituciones y competencias, en este caso de la Administracin Pblica, lo que tericamente es imposible de realizar pues en nuestro medio el Derecho Administrativo es tan extenso, diverso y asistemtico que dicha tarea se hace imposible. CODIFICAR: Significa la creacin de una ley que regule una determinada rama de las ciencias jurdicas. RECOPILACION: Significa hacer uno o varios tomos de la legislacin que se relaciona con una rama de las ciencias jurdicas. LEY SUSTANTIVA: Aspectos generales, teora. LEY ADJETIVA: Actividad procesal, su aplicacin. CONSTITUCION: Conjunto de principios que regulan la vida en comn organizada jurdicamente, es el resumen del querer poltico, social y filosfico. Contenido:Normas Constitucionales Del Derecho AdministrativoProceso De ConstitucionalizacionLas Normas Ordinarias Del Derecho AdministrativoAspectos Formal Y Material De La Ley 3.4. NORMAS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Siendo la Constitucin la ley suprema de un Estado, es lgico pensar que las normas inferiores estn

sometidas a ella, por constituir la fuente o base del edificio jurdico. Desde el punto de vista genrico y filosfico se entiende por CONSTITUCION: Conjunto de principios que regulan la vida en comn organizada jurdicamente. He aqu la razn por la cual consideramos que la Constitucin dentro del estado de Derecho, es la primera fuente formal del derecho administrativo, de ah que en la Constitucin se encuentran estructurados todos los organismos del Estado, as como otras instituciones de Derecho Pblico, a travs de las cuales se realiza la finalidad de la Administracin Pblica, es decir, el Bien Comn. 3.5. PROCESO DE CONSTITUCIONALIZACION: La Constitucin es la ley superior del Estado y tiene supremaca frente a otras leyes. Esto implica no hablar del proceso o fenmeno de Constitucionalizacin del Derecho Administrativo, sino de la subordinacin del Derecho Administrativo a la Constitucin, pues como se estableci anteriormente, el Derecho Administrativo, al igual que otras ramas de las ciencias jurdicas, una de sus caractersticas es la subordinacin y precisamente a la Constitucin. 3.6. LAS NORMAS ORDINARIAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Es ley en sentido lato todo precepto jurdico sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que revista y el contenido que lo integre. Una prescripcin de la razn, en orden al bien comn, promulgada por aquel que tiene el cuidado de la comunidad. Para el Derecho Administrativo, la ley es la fuente ms importante desde el punto de vista de la COMPETENCIA ADMINISTRATIVA, pues slo la ley puede otorgarla a los rganos administrativos. Pero an dentro de la legislacin escrita de un Estado, los preceptos legales emanan de rganos distintos, se adoptan por procedimientos diversos y tienen diferentes alcances. Por consiguientes, no es posible considerar que ha de llamarse ley a todo el Derecho Escrito, por ejemplo el Reglamento. En el Derecho Administrativo la norma jurdica reviste forma y matices variados. Los preceptos a veces emanan del Organo Legislativo y otras de la propia Administracin, aunque en este caso no creando situaciones de Derecho u otorgando competencia administrativa. En ocasiones, estos ltimos tienen carcter general o bien deciden sobre situaciones particulares. ASPECTOS FORMAL Y MATERIAL DE LA LEY. En sentido formal: La aplicacin del criterio formal nos conduce a concebir la ley como todo acto emanado del Poder Legislativo. En sentido material: La ley responde completamente a determinados intereses sociales, ya sean los de una clase minoritaria o de la mayora. Segn Laband. "Ley en sentido material es todo acto emanado del Estado que contenga una regla de Derecho Objetivo". La distincin entre la ley formal y la ley material ha originado diversos criterios, ya que hay autores que cons8deran que en la estimacin de la ley debe imperar su concepto formal en tanto que ley, si se atiende tan slo a su aspecto formal puede quedar excluida como fuente jurdica, si no contiene una regla de Derecho, puesto que de no ser as, su contenido es irrelevante como acto normativo. En s, se trata de dos concepciones esencialmente diferentes, el aspecto material es el fondo y el formal el modo en que se realiza una declaracin de voluntad por el Organo Legislativo lo que hace que se haya considerado esencial el punto de vista material como expresin que es de la regla de derecho. En resumen podremos decir, con Garrido Falla que concilia ambos criterios que "la ley como fuente de derecho es el resultado de una combinacin de los puntos de vista formal y material".

4. LA PERSONALIDAD DEL ESTADO LA PERSONALIDAD DEL ESTADO. EL ESTADO: Es la organizacin jurdica de una sociedad bajo un rgimen jurdico que se ejerce en determinado territorio. Es una persona jurdica de derecho pblico, con una sola personalidad, regulada en su estructura por la Constitucin y leyes administrativas secundarias. PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO: Es la investidura jurdica, la imputacin de derechos derivados de una institucin con fines especficos frente a una sociedad. ELEMENTOS DEL ESTADO: Poblacin (elemento material), territorio y poder (elemento formal).

TEORIAS DE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO: La teora de la doble personalidad y la teora de la doble voluntad en una sola personalidad. Los que niegan que el estado tenga una personalidad y los que afirman que tiene una personalidad. Nuestra legislacin acepta la teora de una personalidad con voluntad doble. VENTAJAS DE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO: - Resuelve el problema de la continuidad y perpetuidad estatal. - Explica las relaciones patrimoniales entre la administracin y los administrados. -Configura la relacin de poder a travs de figuras jurdicas del obrar administrativo. - Da lugar a la relacin jurdico - administrativo. DESVENTAJAS DE LA PERSONALIDAD DEL ESTADO:-No las tiene por ser considerada como persona jurdica

CLASES DE PERSONAS JURDICAS: OJO VER BIEN 1. DE DERECHO PUBLICO: El Estado, El Municipio, Las empresas estatales y municipales (GUATELEMPAGUA), y las sociedades de economa mixta (EGSA). 2. DE CARCTER INDUSTRIAL Y COMERCIAL: Sociedades civiles y mercantiles (S.A.,R.LTDA.) 3. DE CARCTER SOCIAL: Las asociaciones no lucrativas. POSICION DE LA PERSONA JURDICA DEL ESTADO EN LA LEGISLACION GUATEMALTECA: Art. 115 cdigo civil. En el derecho guatemalteco se reconocen varias clases pero aunque no dentro del derecho administrativo sino dentro del derecho civil. PERSONALIDAD POLITICA DEL ESTADO: Es la actuacin del estado a travs de la manifestacin del poder pblico. TEORIAS DE LA PERSONALIDAD POLITICA DEL ESTADO: Teora del estado absoluto, teora del estado gendarme y la teora del estado de derecho. TEORA DEL ESTADO ABSOLUTO: Se refiere a la monarqua, en donde el monarca est encima de la ley, por ser la fuente de la misma. Es el gobierno de uno solo. TEORA DEL ESTADO GENDARME: Es aquel cuya funcin nica es mantener el orden pblico, vigilando y protegiendo la recproca libertad de los individuos dentro de la ley. Es un estado totalitario. ESTADO DE DERECHO O CONSTITUCIONAL: Es el que organizado en los tres poderes de gobierno representa la voluntad del pueblo, garantiza la libertad como finalidad suprema del estado. 5. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA SumarioLa Competencia AdministrativaCaracteristicas De La Competencia AdministrativaExcepcion A La Improrrogabilidad De La Competencia AdministrativaAvocacion De La Competencia De Firma Y De RepresentacionDelegacion De CompetenciaLA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. La otorga la ley y a travs de ella los rganos administrativos desarrollan la actividad del estado para lograr su fin. CARACTERISTICAS DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA: Es otorgada por la ley, es irrenunciable, es inderogable, no puede ser cedida, no puede ser ampliada y es improrrogable, salvo por los supuestos de avocacin y delegacin. EXCEPCION A LA IMPRORROGABILIDAD DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA: La excepcin se refiere a la avocacin y a la delegacin que consiste en otorgar la jerarqua administrativa de un rgano superior a un inferior en forma exclusiva. Puede entenderse esta excepcin de avocacin y delegacin de la competencia como la facultad y potestad que otorga la jerarqua administrativa, que significa el derecho que tiene el superior jerrquico de trasladar al subordinado la resolucin de un asunto o la facultad que tiene ste de atraer la competencia del subordinado. AVOCACION DE LA COMPETENCIA DE FIRMA Y DE REPRESENTACION: El acto procesal en virtud del cual el rgano superior, sin que medie recurso alguno, atrae hacia s el asunto pendiente de resolucin y que debe ser resuelto por el rgano inferior; el superior entra en la

esfera de competencia del rgano inferior, se aboca el conocimiento y decisin de una cuestin introducindola en su esfera de atribuciones. Es un acto de procedimiento en el cual el rgano superior atrae la resolucin que debe dar el rgano inferior, avocndose al conocimiento y decisin de una cuestin introducindola en su esfera de atribuciones. DELEGACION DE COMPETENCIA: Es un acto de procedimiento por el cual el rgano superior traslada su competencia a un rgano inferior en un caso determinado

LA LEY ES FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO PORQUE CREA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. ELEMENTOS DE LA LEY: A- Una ordenacin racional= prescripcin de la razn. B- En orden del bien comn= el bien de la sociedad. C- Sancin = confirmacin. D- Promulgacin = comunicacin. CARACTERISTICAS DE LA LEY: Obligatoriedad, coercibilidad, permanencia, generalidad y novedad. LEGISLACION: Proceso por el cual se formulan y promulgan leyes. ETAPAS DE LA FORMACION DE LA LEY: -PROCESO LEGISLATIVOArtculos 174 y 181 de la CPRG. Iniciativa, discusin, aprobacin, sancin, publicidad y vigencia. INICIATIVA: Consiste en el acto por el cual determinados rganos del Estado someten a consideracin del Congreso de la Repblica un proyecto de ley. Art. 174 de la Constitucin Poltica. QUIENES TIENEN INICIATIVA: Diputados, Organismo Ejecutivo, Corte Suprema de Justicia, Universidad de San Carlos y Tribunal Supremo Electoral. DISCUSION: Deliberacin por el pleno del congreso en tres sesiones en distintos das. APROBACION: Lo hace la Junta Directiva del Congreso, con un plazo de 10 das para enviarlo al Ejecutivo para su sancin. SANCION: Aceptacin por el Ejecutivo. Se da luego de la aprobacin. Plazo 15 das previo acuerdo de consejo de ministros y este puede devolverlo al Congreso con observaciones. esta facultad no es absoluta cuando se da el desacuerdo de dos ministros. PUBLICACION: Dar a conocer la ley a quienes deban cumplirla. VIGENCIA: Ocho das despus de su publicacin en el diario oficial a menos que la ley restrinja el plazo. LOS DECRETOS DE EMERGENCIA. Constituyen el medio de desarrollar la funcin administrativa que le compete. Por eso Couture lo define como resolucin del Poder Ejecutivo nacional o departamental, de carcter general o particular, expedida en el ejercicio de sus poderes reglamentarios o de su funcin administradora. Dentro del orden de importancia, el decreto es superior a las ordenes y resoluciones de origen y firma puramente ministerial, e incluso de organismos pblicos de inferior categora. Tambin se llaman decreto en sentido general y de uso poco corriente, a las resoluciones de mero trmite dictadas por los jueces en el curso de un procedimiento, acepcin sta recogida igualmente por el Diccionario de la Academia. TRATADOS INTERNACIONALES: Todo acuerdo de voluntades entre dos o ms estados sobre derechos de soberana o recprocos. TRATADOS CONTRATOS: Los que regulan materias que afectan a las partes que intervienen. ej.: lmites, alianzas. TRATADOS LEYES: Los que adoptan reglas o normas de derecho en una materia comn. derechos individuales. esta es una fuente indirecta del derecho administrativo. DECRETO: Es fuente de derecho administrativo por ser ley ordinaria. DECRETOS LEYES DE FACTO: Son fuentes porque son leyes ordinarias por haberles dado validez jurdica la constitucin vigente.

REGLAMENTOS JURIDICOS Y ADMINISTRATIVOS: REGLAMENTOS JURIDICOS: Aquellos que el Presidente dicta para el cumplimiento de la competencia que la constitucin le otorga. REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS: Los emitidos por los rganos administrativos utilizados para organizar la administracin. LEY ORDINARIA: Representa un acto de aplicacin de los preceptos constitucionales. LEY REGLAMENTARIA: Est condicionada por la ordinaria. ORDINARIA: Estn sujetas al carcter sustantivo, la que concede un derecho o impone una obligacin, permite o prohib ciertos actos. REGLAMENTARIA: Esta sujeta al carcter adjetivo, establece los medios para la efectividad y garanta de la aplicacin de LAS normas de fondo. LA LEY LES DA LA COMPETENCIA A LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS Y LOS REGLAMENTOS LES DA EL PROCEDIMIENTO. REGLAMENTO: Conjunto sistemtico de normas jurdicas destinadas a la ejecucin de leyes. NATURALEZA JURIDICA DEL REGLAMENTO: Constituye un acto administrativo del presidente y de los rganos descentralizados a los que la ley les da la facultad de reglamentarse. DIFERENCIA ENTRE LEY Y REGLAMENTO: - La ley emana del rgano legislativo mientras que el reglamento es un acto administrativo. - La ley da la competencia y el reglamento el procedimiento. - Son diferentes por los rganos que los emiten. LAS INSTRUCCIONES O CIRCULARES DE SERVICIO: La comunicacin entre el superior de la administracin pblica y sus subordinados a efectos de indicarles la manera de funcionamiento respecto a prestacin del servicio pblico. No constituye fuente del derecho administrativo. Sumario:rgano AdministrativoElementos Del rgano AdministrativoCaracteristicas Del rgano AdministrativoClases De rganos Administrativos RGANO ADMINISTRATIVO: Es el instrumento o medio por el cual se manifiesta la voluntad del estado, a travs del ejercicio de la administracin pblica. ELEMENTOS DEL RGANO ADMINISTRATIVO: 1. Conjunto de competencias. Institucin. 2. Persona fsica que titulariza su ejercicio. Empleado. CARACTERISTICAS DEL RGANO ADMINISTRATIVO: A- Es una institucin de derecho pblico, de inters social, a travs de l se cumple con la funcin del estado. B- Instrumento que el estado utiliza para manifestar su voluntad. C- Para su ejercicio es necesario el poder que la ley le otorga y la voluntad de la persona. CLASES DE RGANOS ADMINISTRATIVOS: POR SU ORIGEN: Constitucionales, que nacen de la constitucin y los no constitucionales que nacen de rganos inferiores. POR SU COMPOSICION: Individuales conformados por una persona (Ministro, Presidente) y colegiados conformado por un colegio o conjunto de personas fsicas o jurdicas ( Consejo Superior Universitario). POR SU PERMANENCIA: Ordinarios, que desarrollan una actividad preestablecida en la ley o en la constitucin y los Extraordinarios que se constituyen en momentos de emergencia. POR SU JERARQUIA: De acuerdo al grado de autoridad, superiores e inferiores. POR SU MODO DE ACTUACION: Simples, los que no se integran a otro rgano y complejos los que se integran con otros. POR LA DISTRIBUCION TERRITORIAL DE COMPETENCIA: centrales cuya competencia se desarrolla en todo el territorio y locales cuya competencia se desarrolla en un determinado territorio. POR LA DISTRIBUCION FUNCIONAL DE COMPETENCIA: Generales y especiales. Segn tengan circunscrita su competencia. SEGUN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA QUE DESARROLLAN: Activos, los que resuelven y forman la voluntad del rgano y lo trasladan al estado; los consultivos que no emiten declaracin de

voluntad sino una manifestacin de juicio a travs de dictmenes o informes; y los de control que fiscalizan la actividad estatal, sus actos y las personas. NATURALEZA JURDICA DEL RGANO ADMINISTRATIVO: Para ello se dan dos teoras: La teora de la representacin, en donde el elemento personal del rgano se consideraba como un representante de la administracin y la teora del ejercicio de una atribucin. En consecuencia no posee personalidad jurdica propia, sino es un medio o instrumento de que dispone el estado para manifestar su voluntad.

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6. SISTEMAS O TCNICAS DE ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

Sistemas o tcnicas de organizacin de la administracin pblica La Administracin Pblica Guatemalteca, se encuentra inmersa dentro de una serie de rganos, que dentro de nuestro sistema institucional, el ejecutivo con un sistema centralizado, que funciona a nivel nacional, las gobernaciones departamentales, que son rganos centralizados, los municipios con sus rganos, el Concejo Municipal y el Alcalde, las regiones, con los consejos de desarrollo urbano y rural. Hay que agregar los rganos investidos de personalidad jurdica, las empresas del Estado, las sociedades annimas con aporte estatal y privado, etc. Algunos autores a los sistemas o tcnicas de organizacin administrativa, les denominan formas de organizacin administrativa. Acosta Romero, les denomina formas de organizacin administrativa: "Formas de organizacin de la administracin pblica. Organizar significa ordenar y acomodar sistemticamente, desde un punto de vista tcnico, un conjunto de elementos para llevar a cabo una actividad, cumplir un fin u obtener un objetivo. La administracin pblica, como todo elemento del Estado, necesita ordenarse adecuada y tcnicamente, es decir organizarse, para realizar su actividad rpida, eficaz y convenientemente. Para ello se ha tratado, a travs de la evolucin de la administracin pblica, de buscar formas de organizacin que
32 Acosta Romero, Op. Cit. Pg. 46.

respondan lo mejor posible a las necesidades del pas en un momento determinado."32 Dromi, dice: Que se entiende por organizacin administrativa El Estado, como entidad abstracta, al igual que toda otra institucin jurdica, no est en situacin de existir y actuar sino a travs de las personas fsicas, del factor humano que dinamiza la accin del ente y lo pone en movimiento invistiendo la calidad de rgano. La organizacin es el fenmeno por el cual las personas fsicas asumen una posicin dentro de las entidades

abstractas y le permiten a stas vitalizar y concretar la actuacin de la Administracin. Estas entidades abstractas adquieren poderes jurdicos a travs de la norma positiva (constitucional, legal o reglamentaria) que proyecta dichas potestades dentro de cierto espacio territorial o mbito funcional, dotando as al ente de la competencia necesaria para actuar dentro de ciertos lmites. La diversidad de rganos con atribuciones y competencias diferentes tienden a lograr una ms eficiente realizacin de los cometidos, una mayor garanta para los terceros y una precisa determinacin de las responsabilidades."33 El mismo autor, dice que la organizacin de la funcin administrativa comprende: a. Las potestades o poderes, de que estn dotadas las instituciones administrativas (la competencia). b. El lmite territorial o tcnico funcional para ejercer la competencia administrativa.

33 Dromi, J. Roberto. Instituciones de derecho administrativo, Pg. 427. 34 Godnez Bolaos, Rafael. Los Sistemas de organizacin de la administracin pblica, Pg. 1.

c.

La jerarqua si son rganos centralizados, la descentralizacin, la autonoma, segn guarden los entes pblicos, relacin de dependencia o independencia dentro del cuadro administrativo integral de la administracin.

Dromi, dice que la organizacin administrativa adopta diversas modalidades, pero que todas ellas pueden reducirse a dos principales: La centralizacin y la descentralizacin. El Profesor Rafael Godnez Bolaos, en su trabajo sobre Los Sistemas de Organizacin de la Administracin Pblica, nos dice: "Los Sistemas de Organizacin de la Administracin Pblica, son las formas o el modo de ordenar o de estructurar las partes que integran el Organismo Ejecutivo y las entidades pblicas de la Administracin Estatal, con la finalidad de lograr la unidad de la accin, direccin y ejecucin , evitar la duplicidad de los esfuerzos y alcanzar econmicamente, los fines y cumplir las obligaciones del Estado, sealados en la Constitucin Poltica." En la teora del Derecho Administrativo se ubican tres sistemas o tcnicas de organizacin de la actividad administrativa del Estado o sistemas o tcnicas de organizacin administrativa. Estos reciben las denominaciones de: centralizacin o concentracin, desconcentracin y descentralizacin administrativas."34
35 Drom, Op. Cit. Pg. 432.

Aunque, no todos los autores tratan todos los sistemas en este captulo entraremos a considerar los que realmente existen dentro de la doctrina general, como lo son: a. La Centralizacin o Concentracin Administrativa. b. La Desconcentracin Administrativa. c. La Descentralizacin Administrativa. d. La Autonoma y la Autarqua Administrativas. La razn de estudiarlas todas, es por cuestin puramente doctrinaria, aunque resulte la Autonoma un mito como sistema de organizacin administrativa, por las razones que apuntaremos adelante. 2.1 La centralizacin o concentracin administrativa Dromi, dice que: "La centralizacin administrativa o administracin directa tiene lugar cuando el conjunto de competencias administrativas se concentran en uno o ms rganos superiores de la Administracin que rene las facultades de decisin. Presupone un proceso de unificacin, de coercin, de

elementos que se concentran en torno a un rgano central que absorbe a los rganos locales."35 Acosta Romero, en su obra Teora General del Derecho Administrativo, dice: "La centralizacin es la forma de organizacin administrativa en las cuales las unidades, rganos de la administracin pblica, se ordenan y acomodan articulndose bajo un orden jerrquico a partir del Presidente de la Repblica,
36

Acosta Romero.

Op. Cit. Pg. 47.

con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la accin y la ejecucin. La centralizacin administrativa implica, la unidad de los diferentes rganos que la componen y entre ellos existe un acomodo jerrquico de subordinacin frente al titular del Poder Ejecutivo.36 Se puede apreciar en la centralizacin una unidad a travs de la relacin jerrquica que guardan los rganos de la administracin, que es establecida a travs de un vnculo jurdico entre ellos, que determina los rganos superiores y los subordinados mediante el ejercicio de poderes que implica la propia relacin entre los mismos rganos. Para el autor Jos Canasi, la centralizacin administrativa: La centralizacin concentra las tareas administrativas en manos del Estado nacional dentro de su territorio, de una manera jerrquica y unificada. Todo est dependiendo del gobierno central. Y en sentido contrario, la descentralizacin quiebra dicha unidad y jerarqua, reservando a las colectividades locales el poder de realizar las respectivas tareas segn sus propias necesidades, sin perjuicio del control.37 "A la centralizacin, la desconcentracin y la descentralizacin administrativa, a ellas habra que agregar las empresas de participacin estatal. La centralizacin administrativa existe cuando los rganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una situacin de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cspide

37 Canasi, Jos, Derecho administrativo, V. I, Pg. 298. 38 Fraga, Op. Cit. Pg. 165. 39 Del Ro Gonzlez, Op. Cit. Pg. 148.

en que se encuentra el jefe supremo de la Administracin Pblica."38 "La centralizacin corresponde a la forma de organizacin interna del Poder Ejecutivo; los rganos se encuentran agrupados unos respecto a otros, en una relacin de jerarqua, como si estuvieran formando una pirmide en cuyo vrtice superior est el Presidente de la Repblica, y en las caras de la misma, en orden descendente los Ministros de Estado, los Viceministros, los Directores Generales, y as sucesivamente todos los subalternos hasta llegar a los ms modestos empleados de la Administracin, que quedan ubicados en la base de dicha pirmide. Cada uno de dichos rganos est obligado a obedecer a los superiores jerrquicos, en la medida en que stos acten dentro de sus atribuciones, y a la vez, tienen derecho a mandar sobre los inferiores, con la misma limitacin de ajustar sus actos a la Ley."39 El Profesor Godnez Bolaos, de la centralizacin nos dice: "Este sistema consiste en ordenar a los rganos de la Administracin Estatal, bajo un orden jerrquico rgido. La decisin y la direccin le corresponden al rgano supremo de gobierno, colocado en el primer grado o cspide de la escala jerrquica. Puede ser denominado de varias formas: Presidente, Premier, Junta de Gobierno, Soberano, etc. Los otros rganos administrativos se encuentran subordinados y cumplen rdenes que siempre emanan del superior, ejecutndolas sin poder deliberar o

40 Godnez Bolaos, Op. Cit. Pg. 1. 41 Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, Pg. 71.

cuestionarlas y sin tener mayor mbito de decisin, sobre todo en lo que se refiere a materia de gobierno o poltica."40 Serra Rojas, define a la Centralizacin como: "El rgimen que establece la subordinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos Administrativos al Poder Central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus Funciones y tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas."41 En Guatemala, la administracin pblica, es eminentemente centralizada, con un mnimo de descentralizacin, significa que la administracin pblica se encuentra dentro de una escala jerrquica rgida y las decisiones y polticas generales, dependen del rgano superior, que es el Presidente de la Repblica, hacia abajo, Vicepresidente de la Repblica, Ministros y Viceministros de Estado, Direcciones Generales, Etc. y con una gran influencia dentro de entidades descentralizadas, al menos en polticas y lineamientos en el ejercicio de su funcin especializada. 2.1.1 Caractersticas Se caracteriza especialmente la centralizacin administrativa, en los siguientes aspectos: a. Dentro de la centralizacin administrativa existe un Superior Jerrquico, que es el ms alto grado dentro de la pirmide de la escala, que es el Presidente de la Repblica. b. Existe la relacin de subordinacin de los administrativos, que pertenecen a la jerarqua rganos

administrativa del Organismo Ejecutivo, Ministros Viceministros de Estado, etc. c.

Vicepresidente, los rganos de la misma: avocacin y de control, la jerarqua

Al existir jerarqua dentro de administrativos se manifiestan los poderes Poder de Mando, disciplinario, de delegacin, de revocacin, de revisin, etc., que fueron analizados dentro de administrativa.

d.

El Profesor Godnez42 agrega una caracterstica importante como lo es, que los rganos administrativos inferiores ejecutan las rdenes sin mayor poder de decisin de carcter poltico, pues en Guatemala la decisin poltica corresponde con exclusividad al Presidente de la Repblica por excelencia.

2.1.2 Elementos Elementos ms importantes de la centralizacin son cinco: La unidad, la jerarqua, el Control, potestad de revisin y otro elemento que agrega el Profesor Godnez, como lo es la facultad de dirimir competencias: a. La unidad de mando, que inicia en el vrtice de la pirmide jerrquica, que es el Presidente de la Repblica y que termina con el ltimo de los empleados del organismo ejecutivo. b. La Jerarqua, como elemento de la centralizacin, lgicamente se establece con las relaciones de subordinacin que existe dentro los rganos de la administracin y que es su base principal.

42 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 1. 43 Godnez Bolaoz. Op. Cit. Pg. 1.

c. El Control que ejerce el superior, el que es una de las potestades de la jerarqua. d. La potestad de revisin de la actuacin subordinados, por el rgano superior. de los

e. El Profesor Godnez agrega un elemento, que es de suma importancia como lo es "la facultad de decidir la competencia de los rganos infraordenados."43 2.1.3 Aplicacin del principio de jerarqua La aplicacin del principio de jerarqua, implica que dentro de los rganos administrativos centralizados, como ya lo explicamos, se basa fundamentalmente en la Jerarqua Administrativa, en donde los rganos administrativos van a depender del rgano central de la misma, que es el Presidente de la Repblica y se ramifica hacia abajo, Vicepresidente de la Repblica, Ministros y Viceministros de Estado, Directores Generales, Gobernadores Departamentales y dems rganos y empleados pblicos que se encuentran ubicados abajo de estos rganos. El Principio de Jerarqua significa que el Poder de Mando, se encuentra tambin centralizado, en la misma forma que se

encuentran los rganos administrativos dentro de la jerarqua de arriba hacia abajo. Esto significa que las polticas generales son vertidas de la persona que ocupa el ms alto grado dentro de la pirmide de la escala jerrquica, que es en nuestro sistema el Presidente de la Repblica, que como ya explicamos anteriormente ejerce una doble funcin: Como Jefe de Estado (la funcin poltica) y como Superior Jerrquico (la funcin Administrativa). 2.1 4 Ventajas Dentro de la Centralizacin o Concentracin Administrativa, encontramos una serie de ventajas, creemos que dentro de este tema, son las ms adecuadas las que nos plantea el Profesor Godnez en su trabajo: Los Sistemas de Organizacin de la Administracin Pblica. Son las siguientes: a. El rgano supremo, asegura el control poltico dentro de todo el territorio; b. Las actuaciones de los subordinados es controlada por el centro poltico y hay moralidad administrativa; c. Los procedimientos administrativos son uniformes y los particulares saben a donde dirigir sus peticiones;
44 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 2.

d.

Se logra prestar los servicios pblicos en forma econmica, porque el Estado atiende todo el territorio y el costo es repartido entre toda la poblacin."44 El control y fiscalizacin sobre administrativa es ms efectivo, de superiores hacia los subordinados. la actividad los rganos

e.

f.

Las polticas administrativas son uniformes, pues dependen del superior jerrquico que constituye la unidad de mando.

2.1.5 Desventajas El Profesor Godnez, desarrolla lo relativo a este tema, como los inconvenientes de la centralizacin administrativa, y dice: a. "Hay centralismo burocrtico y las oficinas administrativas se ubican en su mayora, en la sede poltica del gobierno o capital del Estado;

b.

La administracin se torna ineficiente territorios alejados de la capital;

en

los

c. Las peticiones planteadas por los particulares, deben seguir un largo trmite hasta llegar al centro de decisin, lo que les motiva gastos de dinero y de tiempo;
45 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 2.

d. En los pases con territorios extensos, este sistema resulta inconveniente por la falta de atencin adecuada y porque se politiza excesivamente la administracin."45 Como consecuencia de todas las desventajas que presenta la centralizacin o concentracin administrativa provoca como resultado lgico que exista una incontrolable corrupcin dentro de los rganos administrativos, lo que trae como consecuencia que el Estado soporte un dficit, tanto financiero como falta de credibilidad de sus instituciones, el particular no cree en la Administracin Pblica, lo que deviene el poco inters y resistencia en el cumplimiento con sus obligaciones tributarias. La Administracin se convierte en un desastre y con ello frena el desarrollo del pas. 2.1.6 Procedimientos para Establecerla El Profesor Bolaos, explica que "la concentracin administrativa tiene su base en el control absoluto del poder pblico, por un rgano. Para lograrlo, puede llevarse a cabo entre otras acciones, las siguientes: a. Se concentra el poder de decisin y de coaccin en un rgano y se obliga legalmente a los dems a obedecerlo; b. Se otorga al rgano supremo la facultad absoluta para nombrar y destituir a todo el personal de la administracin; c. Se concentra en el rgano supremo, adems de decisin poltica, la decisin tcnica y toda informacin sobre la la

46 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 2.

las actividades pblica.46

del

gobierno

de

la

administracin

Como se puede observar todos los poderes que otorga la jerarqua son aplicados por el rgano superior sobre todos los

subordinados, dentro de la escala jerrquica en donde el Presidente de la Repblica ocupa el ms alto grado. 2.1.7 Su Aplicacin en Guatemala El sistema en Guatemala es eminentemente concentrado o centralizado, con tendencias a la descentralizacin. En Guatemala el Organismo Ejecutivo es el rgano principal de la Administracin Pblica Guatemalteca, el cual constituye la centralizacin o concentracin, pero la centralizacin no es absoluta sino que existen otros rganos que no son centralizados, como por ejemplo, los municipios y sus rganos de gobierno, la Universidad de San Carlos de Guatemala, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, etc. Cuando al principio dijimos que nuestra administracin tiene tendencias a la descentralizacin, nos referimos a la regionalizacin, con la que nuestra Constitucin Poltica pretende descargar al Organismo Ejecutivo de las decisiones, para el desarrollo integral de todo el territorio del pas, pues hay que recordar que con la exagerada centralizacin que Guatemala soporta, el rgano central no puede lograr efectivamente llenar la finalidad que se pretende, el bienestar general o bien comn.
47 Fraga. Op. Cit. Pg. 165.

2.1.8 Definicin En consecuencia se puede definir, a la Centralizacin o Concentracin Administrativa, como "aquel sistema o forma de organizacin administrativa que se basa en la jerarqua, en la que se encuentra concentrado todo el poder de mando y decisin, en el rgano que ocupa el ms alto grado dentro de la pirmide jerrquica de la administracin (Presidente de la Repblica)." 2.2 Desconcentracin administrativa La Organizacin Administrativa Desconcentrada, es una concepcin nueva y algunos de los autores de Derecho Administrativo la ubican como un trmino medio entre la centralizacin administrativa y la descentralizacin administrativa. La desconcentracin administrativa, nace como contraposicin a la centralizacin administrativa, con aquella se busca eliminar el excesivo centralismo, que hace que la administracin pblica se torne lenta en sus decisiones y evita la rigidez del centralismo burocrtico. Para el Maestro Gabino Fraga, la desconcentracin consiste en que "es la delegacin que hacen las autoridades superiores en favor de rganos que le estn subordinados de ciertas facultades de decisin."47 Serra Rojas, indica que la desconcentracin administrativa "es una tcnica de organizacin que consiste en reconocer
48 Serra Rojas. Op. Cit. Pg. 501.

importante poder de decisin a los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circunscripciones administrativas o de los diversos servicios."48

Este sistema de organizacin administrativa debe entenderse como una variante de la centralizacin, en donde los rganos an se encuentran subordinados a los propios Ministerios de Estado (en Guatemala), en los que se encuentran ciertas facultades de decisin de carcter tcnico, cierto patrimonio, en la que no desaparece la jerarqua, pues las polticas son dictadas por el rgano central de la administracin. Para algunos autores la desconcentracin es denominada como descentralizacin burocrtica, la que debe distinguirse de la descentralizacin institucional o por servicio. La doctrina francesa, como lo indica Garcini, "denomina desconcentracin y ofrece como notas conceptuales, en primer lugar la transferencia de competencias de rganos superiores a rganos inferiores, unidos por vnculos jerrquicos, por lo que disminuye la subordinacin de los segundos respecto a los primeros, sin que el vnculo se rompa totalmente. En virtud de la desconcentracin el rgano inferior, a quien no se le otorga personalidad jurdica, adquiere poder de decisin sobre los asuntos administrativos que se siten dentro de su esfera de competencia que ser tanto territorial como material."49 La desconcentracin implica la transferencia de la titularidad de la competencia administrativa, es decir se est en

49 Garcini Guerra. Op. Cit. Pg. 141. 50 Penagos. Op. Cit.T.I, Pg. 247. 51 Dorm. Op. Cit. Pg. 444.

presencia de una delegacin y hay que tomar en cuenta que las atribuciones que corresponden a un rgano superior pasan al subordinado o a un rgano nuevo creado para el efecto. La desconcentracin dice Penagos, "En realidad tiende a morigerar los efectos del excesivo centralismo estatal. Consiste en la delegacin de algunas funciones en rganos centrales o perifricos, pero conservando el delegante las atribuciones las cuales pueden asumir en cualquier momento. Se ha considerado que la desconcentracin es una frmula intermedia entre la centralizacin y la descentralizacin administrativa, pues no transfiere competencias en forma absoluta y definitiva, aunque el rgano quien ejerce dichas atribuciones pueda resolver en forma definitiva."50 Dromi51, Establece que la desconcentracin administrativa aparece como un fenmeno jurdico desligado del concepto de sistema administrativo. Para el autor la desconcentracin no se presenta como un principio de tcnica de organizacin de los servicios pblicos, sino como una entidad jurdica con una especfica conceptualizacin que le permite ser considerada como autnoma respecto de otras instituciones similares. Aunque el autor la seala como autnoma, es de hacer notar que los rganos Desconcentrados no gozan de una autonoma, sino de una facultad eminentemente tcnica, pues en este sistema no desaparece del todo la jerarqua administrativa, pues el rgano sigue dependiendo de la directrices y de las polticas del rgano central.
52 Drom. Op. Cit. Pg. 444.

Para Dromi52 desconcentrar implica desligar algo del centro, desviar la competencia del centro, distorsionar la cspide y el grado jerrquico a travs de entidades administrativas con atribuciones y poderes propios de decisin. Dromi,53 establece que para precisar el concepto de desconcentracin es menester como medida previa, sealar los diversos criterios que permitan su real conceptualizacin y desarrolla una serie de criterios de suyo interesantes, como el criterio intermedio o de transicin, el criterio de la variante del sistema de centralizacin. El criterio tcnico organizativo y el criterio de distribucin de competencias, que le son atribuidos a este sistema o tcnica de organizacin administrativa: a. Criterio intermedio o de transicin. Considera a la desconcentracin como una etapa intermedia con matices comunes entre los dos principales sistemas de organizacin administrativa: la centralizacin o sistema piramidal y la descentralizacin o sistema de los entes personificados, que admiten una multitud de variantes y gradaciones. La desconcentracin importa

un desplazamiento de poderes hacia los rganos subordinados, como etapa de mnima descentralizacin y a modo de una especie de tercer gnero entre los sistema de organizacin. b. Criterio de la variante del sistema de centralizacin. Se entiende a la desconcentracin como una variante atenuada del sistema de centralizacin administrativa, como una derivacin tenue del vnculo jerrquico, que

53 Ibd. Pg. 445.

no presenta los caracteres de una institucin jurdica administrativa. La atribucin de competencia a un rgano dentro de un sistema determinado supone una limitacin, distorsin o debilitamiento de los poderes jerrquicos. c. Criterio tcnico organizativo. Considera a la desconcentracin como un sistema de organizacin administrativa en el cual el poder de decisin y la competencia para ejecutar actos que comprometen a personas pblicas, es atribuida a los agentes jerrquicos inferiores subordinados a la autoridad central. La desconcentracin debe oponerse a la concentracin, como dos tcnicas diferentes para la organizacin de los servicios pblicos. Este criterio no considera a la desconcentracin desde un punto de vista jurdico, sino de ciencia de la Administracin que procura evitar la burocrtica en un sistema centralizado. Criterio de la distribucin de competencias. La desconcentracin es enfocada, desde un estricto punto de vista jurdico, como una distribucin de competencias hacia rganos enmarcados en un sistema de organizacin. En este sentido De la Vallina Velarde dice, que la desconcentracin es "aquel principio jurdico en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una determinada competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de la jerarqua administrativa sin ocupar la cspide de la misma."

d.

54 Acosta Romero. Op. Cit. Pg. 445. 55 Ibd. Pg. 87.

Esta institucin jurdica puede darse en un rgimen centralizado o descentralizado, pues la conveniencia de la desconcentracin se presenta en todas las organizaciones administrativas, dado que la Administracin moderna debe descongestionar los rganos superiores mediante el traspaso de competencia.54 El criterio mas acertado es distribuir las competencias administrativas, que es el problema ms grave que nos presenta la centralizacin. 2.2.1 Caractersticas Para Acosta Romero55, una de las caractersticas ms importantes de la desconcentracin administrativa consisten: a. En que se otorga al rgano desconcentrado determinadas facultades de decisin limitadas; b. Un manejo patrimonio; autnomo de su presupuesto o de su

c. No deja de existir el nexo de jerarqua; d. El organismo desconcentrado tiene cierta autonoma que le llaman autonoma tcnica, que significa otorgarles facultades de decisin y cierta autonoma financiera presupuestaria; e. Invariablemente el rgano desconcentrado depende del rgano central. Para el Profesor Godnez Bolaos, la desconcentracin administrativa presenta las siguientes caractersticas: a. La centralizacin contina como sistema principal de organizacin administrativa;
56 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 2.

b.

Se le otorga a los rganos administrativos inferiores, la competencia legal para tomar las decisiones tcnicas que le permitan prestar el servicio pblico que se les confa;

c. Los rganos desconcentrados se especializan en la prestacin de servicios pblicos especficos;

d. El rgano supremo de la Administracin controla a los rganos desconcentrados por medio de lineamientos polticos, asignacin del presupuesto y patrimonio; e. El superior mantiene la potestad de nombrar al personal directivo y tcnico del rgano desconcentrado y los contratos que celebra deben ser aprobados para adquirir validez jurdica."56

Como se puede establecer, de las caractersticas sealadas por los diversos autores, lo principal de este sistema es que no desaparece la facultad o potestad de mando del rgano central y creo ms que de hablar de la autonoma de sus funciones y atribuciones, se puede sealar una independencia relativa en cuanto a funciones de carcter tcnico y especializacin en la prestacin de servicios pblicos especficos. Creemos que este es un sistema que puede presentar una alternativa viable para mejorar la prestacin de los servicios pblicos y el mejoramiento de la calidad de vida de los guatemaltecos, por la especialidad que presenta en la prestacin de los mismos.

57 Acosta Romero. Op. Cit. Pg. 89. 58 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 3.

2.2.2 Ventajas Elba Barrientos, mencionada por Acosta Romero57, seala ventajas siguientes de la desconcentracin administrativa: a.

las

La accin administrativa es ms rpida y flexible, ahorra tiempo a los rganos superiores y descongestiona su actividad, ya que no resuelven todos los asuntos.

b. La accin administrativa se acerca a los particulares, ya que el organismo desconcentrado puede estudiar y resolver hasta cierto grado sus asuntos. c. Aumenta el espritu de responsabilidad de los rganos inferiores al conferirles la direccin de determinados asuntos. El Profesor Godnez, establece las ventajas siguientes de la desconcentracin administrativa: a. "Este sistema facilita las actividades de la Administracin Estatal pues logra satisfacer necesidades sociales en mayores extensiones territoriales; La actividad administrativa flexible, eficiente y eficaz; se torna ms rpida,

b.

c. Se conserva la unidad del poder pblico, por cuanto el rgano supremo mantiene el control poltico; d. El servicio pblico mejora y es ms econmico, porque es administrado por personal tcnico."58 Para el autor Manuel Mara Diez, son ventajas desconcentracin administrativa las siguientes: de la

a. "Mediante el sistema la administracin se acerca a los administrados y la accin administrativa a las necesidades generales que por esta accin se trata de satisfacer. En mrito a tal motivo ha de resolver el rgano que lo ha estudiado y no el que ha permanecido totalmente alejado de la formulacin y tramitacin del caso, y que por ello ha de tener menos elementos de juicio. b. La desconcentracin presenta las ventajas tcnicas de la organizacin interna de las sociedades centralizadas, ya que obliga a los funcionarios superiores de los departamentos ministeriales a tomar decisiones sin hacerse respaldar por el ministro, procedimiento que acelera la solucin de los asuntos, lo que hace que la accin administrativa sea ms rpida y flexible y ubique mejor las responsabilidades, ya que el ministro no puede materialmente estudiar todo lo que firma. Se acrecienta, adems el espritu de iniciativa de los rganos desconcentrados y la identificacin con la tarea que a los funcionarios se ha encomendado, al drseles la alta direccin de determinados asuntos. c. Evita los inconvenientes y las limitaciones larga lnea jerrquica con muchos grados. de una

d.

Se obtiene un efecto benfico al dar amplia satisfaccin a las reivindicaciones regionales y locales, sin poner en peligro la unidad administrativa, la que se mantiene por la preexistencia del principio jerrquico. El mantenimiento de la unidad de accin es evidentemente uno de los grandes mritos de esta forma de organizacin

administrativa. Es necesario agregar a esta ventaja la que resulta de conciliar esta unidad con la diversidad necesaria a una cierta flexibilidad de ejecucin. e. Se encuentra ms frecuentemente una competencia tcnica en el agente desconcentrado que forma parte de la administracin centralizada, que en el agente descentralizado de los entes autrquicos territoriales elegidos por sus conciudadanos, a menudo por razones ms polticas que tcnicas. f. El funcionario del ente desconcentrado tiene una mayor preocupacin en el manejo de los dineros pblicos, y su administracin trata de obtener una mejor gestin financiera que la que realiza un agente del ente descentralizado territorialmente elegido por sus conciudadanos. g. Lgicamente, el problema de la desconcentracin administrativa est ligado al de reclutamiento del personal. De all que una desconcentracin acentuada no pueda realizarse ni dar buenos resultados si ella no se efecta en base de un personal administrativo capaz."59

2.2.3 Desventajas o inconvenientes Para el Profesor Godnez Bolaos, seala que "La mayora de estudiosos de Derecho Administrativo coinciden en que, las causas ms repetidas en el fracaso de este sistema la politizacin de los rganos desconcentrados, pues se tiende a nombrar a personas que en muchos casos tienen una buena base poltica, pero carecen

59 Diez. Op. Cit. Pg. 86. 60 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 3. 61 Diez. Op. Cit. Pg. 87.

de los principios elementales de administracin. circunstancias provocan los inconvenientes siguientes: a. Los funcionarios principales de desconcentrados, tienden a prestar el resolver con favoritismo poltico;

Esas

los rganos servicio y a

b. Se aumenta la burocracia y de consiguiente, el gasto pblico; c. El servicio es ineficiente por incapacidad tcnica; d. Se utilizan recursos del Estado, para satisfacer los fines de partidos polticos, antes que los propios del Estado.60 Para el autor Manuel Mara Diez61, la desconcentracin administrativa tiene los siguientes inconvenientes: a. Que muchos asuntos del mismo gnero podran ser resueltos conjuntamente, con lo que se ahorrara personal. b. Los funcionarios del ente desconcentrado pueden propender fcilmente a la tirana o al favoritismo al resolver, dejndose influir por las circunstancias particulares del caso. c. Los funcionarios del ente desconcentrado pueden tener poco criterio para resolver los problemas que se les presenten. Este inconveniente es ms aparente que real, ya que en la desconcentracin funciona el poder jerrquico, y los rganos superiores pueden, a travs de rdenes y circulares de carcter general, dar una direccin unitaria a los rganos inferiores desconcentrados, facilitando al mismo tiempo la
62 Diez. Op. Cit. Pg. 84.

ms adecuada aplicacin de las normas jurdicas a las necesidades concretas que evolucionan en forma continuada. 2.2.4 Procedimiento para establecerla Segn el autor Manuel Mara Diez, existen tres sistemas procedimientos para la creacin de entidades desconcentradas: o

a) "Por normas emanadas del legislador, es decir por medio de leyes formales ordinarias. Este procedimiento

presenta serios inconvenientes, ya que el legislador carece de los conocimientos tcnicos para tomar las medidas desconcentradoras necesarias. Por los dems, de seguir este sistema, la desconcentracin traera mucha rigidez, ya que la administracin estara inhabilitada para rectificar la ley. b) Por disposiciones dictadas por el rgano ejecutivo en mrito de una expresa delegacin que le haya hecho el legislador. Si la ley es poco elstica, la administracin se encontrara en la imposibilidad de rectificar o tomar nuevas medidas desconcentradas, por cuanto la ley se lo impedira. c) Por medio de normas administrativas pura y simplemente. Este sistema sera de alcance muy reducido, ya que la administracin no podra transferir competencias atribuidas por leyes formales."62

63 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 3. 64 Ibd. Pg. 3.

En Guatemala el sistema que generalmente se ha adoptado, para la creacin de entidades desconcentradas, es por medio de los acuerdos gubernativos. 2.2.5 Su aplicacin en Guatemala Como ya se explic, generalmente en Guatemala se ha adoptado el acuerdo gubernativo para la creacin de entidades desconcentradas, sin embargo existen un sin nmero de entidades descentralizadas que pueden ser consideradas, a lo que el Profesor Godnez nos seala: "Algunas de las entidades descentralizadas, pueden considerarse como entes desconcentrados pues el presupuesto, patrimonio, nombramiento y remocin de sus principales funcionarios y la orientacin de sus polticas de servicio pblico, vienen de la Presidencia de la Repblica y la supervisin de los Ministerios afines a sus actividades. Por ejemplo, INDECA, INGUAT, INDE, Empresas Portuarias, Etc."63 As mismo manifiesta el Profesor Godnez,64 que la desconcentracin por medio de acuerdos gubernativos (decretos del Presidente en Consejo de Ministros), se han creado entidades como Unidades Ejecutoras y algunos Ministerios con la decisin del Presidente de la Repblica y para lograr la regionalizacin, han desconcentrado sus actividades hacia regiones por medio de acuerdos gubernativos. 2.2.6 Definicin

65 Diez. Op. Cit. Pg. 84. 66 Acosta Romero. Op. Cit. Pg. 87.

Para Manuel Mara Diez, "la desconcentracin encuentra su causa en una atribucin exclusiva de competencia a un rgano determinado, siempre que ste no ocupe la cspide del sistema jerrquico."65 Para Acosta Romero, "La desconcentracin consiste en una forma de organizacin administrativa, en la cual se otorga al rgano desconcentrado determinadas facultades de decisin limitadas y un manejo autnomo de su presupuesto o de su patrimonio, sin dejar de existir el nexo de jerarqua."66 Para el Profesor Godnez, la desconcentracin "Es un sistema o forma de organizacin de la Administracin Estatal, que consiste en crear rganos con facultades de decisin tcnica, especializados en prestar determinados servicios pblicos, sin que desaparezca su relacin de dependencia jerrquica con el rgano supremo; son dirigidas y operadas por personal tcnico que proyecta su actividad a todo el territorio del Estado con base en los lineamientos generales, patrimonio y presupuesto que les son asignados por ese rgano superior, de conformidad con el Decreto del Congreso de la Repblica o el Acuerdo Gubernativo, que les da origen."67 Hay que observar que dentro de la desconcentracin administrativa no se pierde la jerarqua del rgano superior y que la aplicacin de polticas de la prestacin del servicio pblico siguen perteneciendo a los rganos centralizados, pues la aplicacin de polticas es dirigida, normalmente por cuestiones partidistas o de la persona que ocupa el ms alto grado en la
67

Godnez Bolaos.

Op. Cit. Pg. 3.

escala jerrquica de la administracin central, es decir por el Presidente de la Repblica, en nuestro medio. Hay que notar que dentro de la Desconcentracin Administrativa, no se dota a los rganos de personalidad jurdica propia, sino que nicamente son dotadas de facultades de carcter tcnico. 2.3 Descentralizacin administrativa En la descentralizacin administrativa, a diferencia de las entidades centralizadas, es importante la distribucin de las competencias entre mltiples entidades administrativas que son independientes de los rganos centralizados y que tienen una personalidad jurdica propia y un mbito de competencia territorial o funcional exclusiva. Al hablar de descentralizacin, se est ante rganos que son creados como personas jurdicas pblicas y que se encargan de prestar un servicio pblico especfico. Los rganos o entidades descentralizadas, normalmente se encuentran a cargo de rganos COLEGIADOS, un ejemplo las entidades como las Municipalidades, que se integran con el Concejo Municipal, la Universidad de San Carlos de Guatemala, que se encuentra a cargo del Consejo Superior Universitario.

Es de hacer notar que dentro del rgano colegiado existe un rgano unipersonal, que es el RGANO DE EJECUCIN, el Presidente de la Junta Directiva, el Alcalde Municipal, el Rector Magnifico de la Universidad, etc.

La descentralizacin implica la transferencia de competencias y funciones a personas jurdicas distintas del Estado, sobre las cuales va a existir un control de tutela sobre este tipo de instituciones. 2.3.1 Caractersticas Para Manuel Mara Diez, las caractersticas ms importantes de las entidades u rganos descentralizados son los siguientes: a. "Transferencia de poderes de decisin. No basta que los poderes sean de propuesta o de informe sino que son precisas facultades resolutorias. b. La creacin Estado. de una persona jurdica distinta del

c. Que esa persona jurdica sea de derecho pblico, es decir que est encuadrada en la organizacin general del Estado.Este criterio es fundamental, por cuanto no basta con la colaboracin que puede ser prestada por un concesionario, en mrito de un contrato administrativo, ya que la concesin no implica precisamente una descentralizacin. d. de control, que los franceses llaman tutela, sobre los entes descentralizados."68 Para Acosta Romero, las entidades descentralizadas tienen las caractersticas siguientes:
68 Diez. Op. Cit. Pg. 88.

a.

Personalidad Jurdica. Derivada siempre de un acto legislativo desde el punto de vista material, que es de Derecho Pblico. rganos de representacin. Los rganos de representacin de esta clase de organismos se pueden tipificar a travs de los siguientes conceptos: i. Un grupo colegiado, que es el rgano de mayor jerarqua y el que decide sobre los asuntos ms trascendentales e importantes de la actividad y la administracin del organismo. Este rgano colegiado es constante en la mayora de las instituciones descentralizadas, el nmero de sus componentes es muy variable y en l se

b.

encuentran representados, en primer lugar, los intereses de la administracin central y, en segundo lugar, en ciertos casos, de los sectores a que afecta la actividad del organismo. ii. Inmediatamente despus, y en grado jerrquico inmediato, se encuentra siempre un rgano de representacin unipersonal que tiene las siguientes funciones: 1. Cumplir las decisiones y acuerdos del cuerpo colegiado superior. 2. Acordar en algunos casos con el titular del poder ejecutivo y cumplir sus decisiones y acuerdos en forma coordinada con el cuerpo colegiado.

3.

Representa al organismo en todos los rdenes y tiene facultades de decisin y ejecucin respecto de sus subordinados, viene a ser el representante jurdico ejecutivo del organismo.

iii. La estructura interna de cada organismo descentralizado depender de la actividad a la que est destinado y de las necesidades de divisin del trabajo, generalmente hay una serie de rganos inferiores en todos los niveles jerrquicos y tambin de direcciones y departamentos que trabajan por sectores de actividad. iv. Patrimonio Propio. Los organismos descentralizados, como consecuencia de tener personalidad jurdica, cuentan tambin con patrimonio propio, patrimonio que rompe en su estructura y regulacin con los principios del Derecho Civil.El patrimonio de los organismos descentralizados es el conjunto de bienes y derechos con que cuentan para el cumplimiento de su objeto. b. Denominacin. Al igual que todas las personas jurdicas, los organismos descentralizados siempre cuentan con una denominacin que los distingue de los dems entes pblicos y privados. Rgimen Jurdico Propio. Todos los organismos descentralizados cuentan con un rgimen jurdico que regula su personalidad, su patrimonio, su denominacin, su objeto y su actividad. Este rgimen generalmente lo constituye lo que podramos llamar su Ley Orgnica.

c.

69 Diez. Op. Cit. Pg. 97.

d. El Objeto de los organismos descentralizados puede ser muy variable y en nuestro criterio est supeditado a las consideraciones de orden prctico y poltico que se tomen en cuenta en el momento de su creacin, en trminos generales pueden abarcar: i. La realizacin de corresponden al Estado. actividades que

ii. La prestacin de servicios pblicos.

iii. La administracin y explotacin de determinados bienes del dominio pblico o privado del Estado. iv. La prestacin de servicios administrativos. v. La realizacin coordinada locales y municipales. de actividades

vi. La distribucin de productos y servicios que se consideran de primera necesidad o que interesa al Estado intervenir en su comercio.69 Para el Profesor Godnez Bolaos, las entidades descentralizadas se caracterizan por lo siguiente: a. "Se transfiere el poder de decisin o competencia del poder central a una nueva persona jurdica de derecho pblico. b. La nueva persona jurdica forma parte de la estructura estatal, pues lo que se le otorga es independencia funcional, para que pueda gobernar en cuanto a la forma y modo de prestar el servicio pblico y cumplir sus fines legales, sin violar los preceptos de la Ley Orgnica que la rige y por supuesto, las de la Constitucin Poltica.
70 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 3.

c. Las entidades descentralizadas, deben gozar de relativa independencia poltica, para integrar sus rganos principales por medio de la participacin de las personas que la conforman, segn lo que determine la Constitucin, su Ley Orgnica y sus propios Estatutos (Las municipalidades eligen autoridades entre los vecinos; la USAC entre estudiantes, profesores y profesionales). d. Gozan de patrimonio propio y pueden manejar su presupuesto, sin embargo esta independencia financiera tambin es relativa, pues deben hacerlo conforme su Ley Orgnica, Ley Orgnica del Presupuesto, el Presupuesto General del Estado, la Ley de Compras y Contrataciones, sus Estatutos y reglamentos propios, adems de la vigilancia que debe mantener por mandato constitucional, la Contralora General de Cuentas

e.

Tienen independencia estatutaria y reglamentaria y pueden emitir sus propias normas legales, pero sin violar la Ley Orgnica que las cre y la Constitucin Poltica. No pueden legislar ms all de lo que les permite la Ley ordinaria.70"

Para Dromi,71 establece que desde un ngulo tcnico-jurdico, las notas que califican a la descentralizacin, son las siguientes: a. Transferencia de poderes proposicin e informacin. de decisin, resolucin,

b. Creacin de una persona jurdica pblica distinta del Estado.

71 Drom. Op. Cit. Pg. 437.

c.

Existencia de una tutela sobre dichos entes descentralizado, por parte de la administracin central.

Creemos que las caractersticas ms importantes que pueda tener la descentralizacin son: En primer lugar la transferencia de competencias, poderes o decisiones que el Estado hace; y en segundo lugar la persona jurdica nueva a la cual se le transfiere la competencia administrativa. Como pudimos observar, es indudable, que la descentralizacin administrativa tiene otras caractersticas. 2.3.2 Ventajas El Profesor Godnez Bolaos, seala como ventajas de la descentralizacin las siguientes: a. "Se descongestiona a la Administracin presiones sociales y de la obligacin servicios. central de de prestar

b.

Los particulares se benefician porque reciben un servicio ms eficiente, tcnico y generalizado en todo el territorio.

c. El servicio se moderniza y sin llegar a lucrar el mismo se torna autofinanciable. d. El patrimonio se utiliza con criterio econmico y se racionalizan los beneficios entre toda la poblacin y las utilidades se reinvierten para mejorar o ampliar el servicio. e. Se erradica el empirismo.

f.

Se aleja partidista.

el

espectro

de

la

influencia

poltico

g. Los usuarios y los pobladores son quienes eligen a las autoridades de esas entidades. h. Los particulares tambin tienen la oportunidad de organizarse para prestar el servicio (ConcesionesCooperativas). Los particulares tambin pueden satisfacer sus necesidades mediante la autogestin (Consejos de Desarrollo Urbano y Rural-Sistema de Ayuda Mutua y Esfuerzo Propio)."72 se le puede criticar

i.

2.3.3 Inconvenientes A la descentralizacin administrativa, desde diversos puntos de vista:

a) Se crea un desorden de la administracin pblica. b) Un crecimiento exagerado de la burocracia. c) Como lo manifiesta el Profesor Godnez, existe una manipulacin poltica, en estas entidades y se otorgan puestos a polticos, sin ninguna preparacin tcnica. d) Los resultados de la actividad de estas entidades no satisfacen a plenitud las necesidades y consecuencia de ello, no se cumple a cabalidad la finalidad que se propone el Estado al crear esta clase de instituciones. e) Al no poderse cumplir con las finalidades que se propone el Estado, con la creacin de estas organizaciones se generan prdidas y estas deben ser absorbidas por el Estado. f) No existe una planificacin adecuada de la labor que deben desarrollar estas instituciones, razn por la
72 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 6.

cual los resultados no son los que se propuso el Estado al crearlas.

An con las serias crticas que se puede sealar a la descentralizacin, al igual que la desconcentracin, presenta alternativas viables para el desarrollo integral del pas. Pero hay que ir por pasos, no se puede descentralizar de inmediato, sino que primero hay que ir desconcentrado y posteriormente al ir observando los resultados positivos de eficiencia, puede procederse a descentralizar. 2.3.4 Control Como hemos podido analizar, las entidades descentralizadas no son entidades con una independencia absoluta del Estado, sino existen controles y una marcada tutela que el Estado ejerce sobre estas entidades, en relacin a su presupuesto, pues las entidades descentralizadas necesitan del apoyo financiero del Estado y encontramos una marcada injerencia en la aplicacin de polticas y en algunos casos de nombramiento de algunos de sus funcionarios, como por ejemplo el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Este control y tutela, se puede establecer, segn lo expresado por el Profesor Godnez Bolaos, en los siguientes aspectos, pues hay que hacer notar que no todas las instituciones descentralizadas presentan los mismos problemas. a) "Transferencia de fondos del presupuesto general del Estado a la entidad, por medio de asignaciones
73 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 4.

mensuales (que actualmente sufren grandes retrasos por falta de dinero). b) Intervencin permanente de la Contralora de Cuentas en el manejo de fondos pblicos. (naturalmente puesto que hay que recordar que este tipo de instituciones an no son autofinanciables). c) Emisin y reforma de su Ley Orgnica por el Congreso de la Repblica. d) Aprobacin en el Ejecutivo o en el Legislativo de las tasas, arbitrios y dems contribuciones, as como de sus reglamentos (en el caso de entidades descentralizadas y municipalidades). e) Facultad de intervenir las entidades por mala administracin. Las Municipalidades y la USAC, no pueden sufrir intervencin en un rgimen constitucional.

f) En el orden judicial, estas entidades pueden ser objeto de control comn (civil y penal), privativo

(contencioso administrativo, econmico coactivo, cuentas, militar), poltico (Tribunal Supremo Electoral para Municipalidades, Procuradura de los Derechos Humanos, Comparecencia ante el Congreso de la Repblica) y control judicial especial (Amparo, Exhibicin Personal, Inconstitucionalidades entre los tribunales y la Corte de Constitucionalidad)."73 2.3.5 Clases de descentralizacin

74 Drom. Op. Cit. Pg. 443. 75 Diez. Op. Cit. Pg. 88. 76 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 5.

Para Dromi74 la descentralizacin ofrece dos modalidades; puede ser dentro de un determinado mbito espacial, circunscripcin (territorial) o comprender un ncleo concreto de funciones tcnicas y de servicio (institucional). Manuel Mara Diez,75 al igual que Dromi distingue dos clases de descentralizacin, que sera la descentralizacin territorial o por regin y la descentralizacin institucional o por servicios. El Profesor Godnez Bolaos,76 seala esencialmente tres formas de descentralizacin administrativa: la descentralizacin territorial, la descentralizacin por servicio o institucional y la descentralizacin por colaboracin. De la clasificacin de los tres autores analizados anteriormente se desarrollar la clasificacin ms importante de las entidades descentralizadas, desde tres puntos de vista: la descentralizacin territorial o por regin, la descentralizacin por servicio o institucional y la descentralizacin por colaboracin. 2.3.5.1 Descentralizacin territorial o por regin Este tipo de descentralizacin supone un rea geogrfica en la cual el ente administrativo ejerce su competencia administrativa.

77 Diez. Op. Cit. Pg. 89. 78 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 5.

El ejemplo de esta clase de entidades podemos encontrarlo en las Municipalidades o las comunas, entidades que estn dotadas de personalidad jurdica propia. El territorio adems de ser una demarcacin del territorio es un elemento constitutivo. Dentro del mbito territorial las municipalidades desarrollan su actividad administrativa. Como lo indica Diez, "La descentralizacin administrativa proporciona la oportunidad al Estado para dar satisfaccin a las ideas democrticas y hacer ms eficaz la realizacin de sus atribuciones. Permite tambin que se construyan autoridades administrativas designadas por las mismas personas cuyos intereses van a verse comprometidos por la actuacin de dichos entes. La descentralizacin administrativa territorial tiene un carcter poltico.77 El profesor Godnez, expresa que "La entidad descentralizada tiene la facultad legal de prestar la mayor cantidad de servicios pblicos a una poblacin. Para el efecto se le otorga el poder legal para decidir, manejar su patrimonio y presupuesto, emitir sus reglamentos, elegir sus autoridades y trazar sus polticas. En Guatemala, pertenecen a este sistema las Municipalidades y por orden constitucional, el Sistema de Desarrollo Urbano y Rural.78 2.3.5.2 Descentralizacin por servicio o institucional En este tipo de rgano descentralizado no importa la satisfaccin de una necesidad pblica local, sino una funcin especfica eminentemente de carcter tcnico, lgicamente con independencia del organismo central, la cual se encuentra dotada de competencias exclusivas, recursos propios y especiales y dotada de personalidad jurdica propia.

En esta clase de rgano descentralizado predomina el inters de la prestacin del servicio pblico especfico. Para Diez, la descentralizacin institucional o por servicios, tambin llamada tcnica o especial, "reposa sobre la base tcnica. La doctrina francesa, entiende que esta descentralizacin consiste en conferir una cierta autonoma a un servicio pblico determinado, dotndole de personalidad jurdica. El procedimiento tcnico para la realizacin de la descentralizacin por servicios es, para la doctrina francesa, el establecimiento pblico, vale decir un servicio pblico dotado de personalidad jurdica."79 La competencia otorgada a los rganos descentralizados institucionalmente tienen que ser confiados a personas que tengan un grado alto de preparacin tcnica y cientfica. En Guatemala encontramos una serie de instituciones descentralizadas como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, La Confederacin Deportiva Autnoma Guatemalteca, Instituto Nacional de Electrificacin, Universidad de San Carlos de Guatemala, etc. 2.3.5.3 Descentralizacin por colaboracin
79 Diez. Op. Cit. Pg. 93.

Esta es una tercera forma de descentralizacin que se denomina por colaboracin, funcional o corporativa y esta se refiere a algunas instituciones que no forman parte de la Administracin Pblica, no guardan ningn tipo de relacin jerrquica ni de dependencia con la administracin, nicamente son rganos que colaboran con los servicios pblicos a que tiene obligacin el Estado. En Guatemala existen una serie de instituciones que prestan algn tipo de servicio pblico, que se hacen a base de Asociaciones, Patronatos, Fundaciones que son instituciones NO LUCRATIVAS, que obtienen sus fondos, a travs de donaciones o aportaciones de particulares, como por ejemplo, la Fundacin Peditrica Guatemalteca, ANINI, Liga Nacional Contra el Cncer, etc. 2.4 Autonoma y autarqua administrativas Los entes autnomos son aquellos que tienen su propia ley y se rigen por ella, se considera como una facultad de actuar en una forma independiente y adems tiene la facultad de darse sus propias instituciones que le regirn y lo ms importante el autofinanciamiento, sin necesidad de recurrir al Presupuesto General del Estado. Adems los entes autnomos deben contar con sus propios recursos, un patrimonio propio, independencia total del organismo centralizado y sin ningn tipo de control, pues no manejan fondos pblicos, sino solo privativos.

Esto implica que las entidades autnomas deben reunir requisitos indispensables para que se les tenga como tal, como en lo jurdico, lo econmico, en lo tcnico y cientfico y fundamentalmente en la capacidad de poder autoadministrarse. Esto implica, que con este tipo de instituciones tienen sus propias normas; sus propios recursos, sin tener necesidad de recurrir al presupuesto del Estado para su subsistencia; inexistencia de un control, ni poltico, ni financiero; y una independencia absoluta en lo tcnico y cientfico. En Guatemala, se han denominado algunas instituciones como autnomas, lo que consideramos inadecuado, por cuanto algunas instituciones dependen del Estado financieramente y en otros casos dependen del nombramiento de funcionarios por parte del ejecutivo, consecuentemente no podemos hablar que en Guatemala existan entidades autnomas. La autarqua tambin tiene su propia ley como ocurre con los entes autnomos y queda sujeto el ente a lo que disponga la ley de su creacin, esto significa que tanto las entidades autnomas como las autrquicas estn sujetas, en cuanto a las disposiciones normativas que se dicten, a una disposicin de carcter superior, es decir por la Constitucin. Creemos que del anlisis que se hace de las instituciones autarqua y descentralizacin, podemos afirmar, que los dos conceptos son similares y equivalentes. Hablar de autarqua, es lo mismo que hablar de descentralizacin administrativa, aunque la autarqua es desechada por la mayora de autores. As como la autonoma se convierte en una utopa, pues al hacer el anlisis de lo que realmente es la autonoma se puede establecer que

ninguna de las entidades que podemos encontrar, tienen una verdadera autonoma, hablar de una autonoma total sin temor a equivocarnos entraramos dentro del concepto de la privatizacin, lo que est muy lejos de suceder en pases desarrollados, menos en pases atrasados como los nuestros. 2.4.1 Entidades descentralizadas y autnomas de Guatemala La Constitucin Poltica de la Repblica en su Artculo 134, al regular la Descentralizacin y la Autonoma establece: "El municipio y las entidades autnomas y descentralizadas, actan por delegacin del Estado. La autonoma, fuera de los casos especiales contemplados en la constitucin de la Repblica, se considera nicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades descentralizadas y autnomas, ser necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica. Se establecen como obligaciones mnimas del municipio y de toda entidad descentralizada y autnoma, las siguientes: a) Coordinar su poltica, con la poltica general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a que correspondan. Mantener estrecha coordinacin planificacin del Estado. con el rgano de

b)

c) Remitir para su informacin al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la Repblica, sus presupuestos detallados ordinarios y extraordinarios, con expresin de programas, proyectos, actividades, ingresos y egresos. Se excepta a la Universidad de San Carlos de Guatemala.Tal remisin

ser con fines de aprobacin, cuando as lo disponga la ley. d) Remitir a los mismos organismos, las memorias de sus labores y los informes especficos que les sean requeridos, quedando a salvo el carcter confidencial de las operaciones de los particulares en los bancos e instituciones financieras en general e) Dar las facilidades necesarias para que el rgano encargado del control fiscal, pueda desempear amplia y eficazmente sus funciones.

f) En toda actividad de carcter internacional, sujetarse a la poltica que trace el organismo ejecutivo. De considerarse inoperante el funcionamiento de una entidad descentralizada, ser suprimida mediante el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica." 2.4.2 Definicin La Descentralizacin Administrativa, puede ser conceptualizado en una forma muy concreta, como:"Un sistema de organizacin administrativa que consiste en crear un rgano administrativo, dotndolo de personalidad jurdica y otorgndole independencia en cuanto a funciones de carcter tcnico y cientfico, pero con ciertos controles del Estado." 2.4.3 La legislacin de Guatemala Como ya explicamos la Constitucin Poltica de la Repblica, establece que la forma de crear entidades descentralizadas o autnomas es la va de la Ley Orgnica.

Expresa el Artculo ya analizado (134) que la autonoma, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitucin de la Repblica, se conceder nicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades descentralizadas y autnomas, ser necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica. En la misma Constitucin se encuentran algunos casos de este tipo de entidades, las cuales, al menos de las ms importantes se har el estudio, a nivel constitucional de cmo estn creadas, pero hay que tomar en cuenta que como lo expresa el profesor Godnez, existe una gran confusin en la Constitucin de lo que significa la Descentralizacin y la Autonoma, no hay una verdadera consistencia en la aplicacin constitucional de los conceptos. Ms creemos que las denominaciones son ms de carcter poltico que administrativo. 2.4.4 Entidades descentralizadas y autnomas En la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, se encuentran algunas dependencias que la misma seala como Autnomas, tenemos as catalogadas a las siguientes: a) Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IGSS La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, establece, en su Artculo 100, que "La aplicacin del rgimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que es UNA ENTIDAD AUTNOMA con personalidad jurdica, patrimonio y funciones propias; goza de exoneracin

total de impuestos, contribuciones y arbitrios, establecidos o por establecerse. El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social debe participar con las instituciones de salud en forma coordinada." Esta institucin se encuentra regulada por su Ley Orgnica y tiene la facultad de autoreglamentarse la que le corresponde a su mxima autoridad que es su Junta Directiva que es un rgano colegiado. Aunque la Constitucin de la Repblica, establece la autonoma de esta institucin podemos establecer que no constituye una verdadera autonoma. El Decreto 295 del Congreso de la Repblica, contiene la Ley Orgnica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, siendo sus rganos superiores los siguientes: i. La Junta Directiva. ii. La Gerencia. iii. El Consejo Tcnico. La Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se encuentra integrada por los siguientes miembros: a. Un propietario y un suplente nombrados por el Presidente de la Repblica, mediante acuerdo emanado por conducto del Ministerio de Economa y Trabajo.

b. Un propietario y un suplente nombrados por la Junta Monetaria del Banco de Guatemala, de entre cualesquiera de sus miembros, con la nica excepcin de los que lo sean Ex-oficio. Si alguna de las personas designadas deja de tener la calidad de miembro de la Junta Monetaria, sta debe hacer el nuevo nombramiento que

proceda por lo que perodo legal.

falte

para

completar

el

respectivo

c. Un propietario y un suplente nombrados por el Consejo Superior de la Universidad autnoma de San Carlos de Guatemala. d. Un propietario y un suplente nombrados por el Colegio oficial de mdicos y cirujanos. e. Un propietario y un suplente nombrados por las asociaciones o sindicatos patronales que estn registrados conforme a la ley. Un propietario y un suplente sindicatos de trabajadores que conforme a la ley. nombrados por los estn registrados

f.

La Gerencia del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social se encuentra integrada: a. Por un Gerente, quien es el titular de la misma. b. Uno o ms subgerentes, quienes deben actuar siempre bajo las rdenes del primero y son los llamados a sustituirlo en sus ausencias temporales, segn en el orden que lo indique el reglamento. La gerencia es el rgano ejecutivo de la institucin y, en consecuencia, tiene a su cargo la administracin y gobierno del mismo, de acuerdo con las disposiciones legales, y debe tambin llevar a la prctica las decisiones que adopte la junta directiva sobre la direccin general del Instituto de conformidad con las instrucciones que ella le imparta. Hay que tomar en cuenta que de conformidad con el Artculo 1o. del Decreto No. 545 del Presidente de la Repblica, los nombramientos de gerente y subgerentes corresponde hacerlos al

Presidente de la Repblica y el Artculo 183 literal s de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. El Consejo Tcnico debe estar integrado por un grupo de asesores, de funciones consultivas, quienes, bajo su responsabilidad personal, deben sujetar su actuacin a las normas cientficas mas estrictas y modernas que regulen sus respectivas especialidades. b) Universidad de San Carlos de Guatemala La Universidad de San Carlos de Guatemala, la regula el Artculo 82 de la Constitucin Poltica y la regula como una institucin autnoma, con personalidad jurdica propia y tiene el carcter de nica Universidad estatal a la que le corresponde con exclusividad dirigir, organizar y desarrollar la educacin superior del Estado y la educacin profesional universitaria estatal, as como la difusin de la educacin en todas sus manifestaciones. Es obligacin de la Universidad de San Carlos, promover por todos los medios la investigacin en todas sus esferas del saber humano y cooperar al estudio y solucin de los problemas nacionales. La Universidad de San Carlos de Guatemala se rige por su Ley Orgnica, por sus estatutos y reglamentos que ella emita. El gobierno de la Universidad de San Carlos de Guatemala, corresponde AL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO, integrado por: El rector magnifico de la Universidad de San Carlos de Guatemala, quien lo preside. Los decanos de las facultades.

Un representante del colegio profesional, egresado de la Universidad de San Carlos de Guatemala, que corresponda a cada facultad. Un catedrtico titular de cada facultad. Un estudiante por cada facultad. A la Universidad de San Carlos de Guatemala, de conformidad con el Artculo 184 de la Constitucin Poltica, le corresponde una asignacin privativa no menor del cinco por ciento del presupuesto general de Ingresos Ordinarios del Estado, debiendo procurar un incremento presupuestario adecuado al aumento de su poblacin estudiantil o al mejoramiento del nivel acadmico. c) El Municipio El Artculo 253 de la Constitucin Poltica, precepta que los municipios son instituciones autnomas, y corresponde entre otras funciones las siguientes: A. Elegir a sus propias autoridades. B. Obtener y disponer de sus recursos. C. Atender los servicios pblicos locales, ordenamiento territorial de su jurisdiccin y cumplimiento de sus fines propios. el el

Como es normal en las entidades descentralizadas se le deja facultad a su rgano de direccin a efecto que puedan emitir sus propias ordenanzas y reglamentos. El gobierno de los municipios es ejercido por un Consejo Municipal, el cual queda integrado con el Alcalde, los Sndicos y

Concejales, los que son electos directamente por sufragio universal y secreto para un perodo de cuatro aos, pudiendo ser reelectos. Queda establecido tambin, dentro del Artculo 257 de la Constitucin Poltica que el ejecutivo debe incluir anualmente en el Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado, UN DIEZ POR CIENTO. As, encontramos la tendencia de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala a la Descentralizacin, a travs de la Regionalizacin Administrativa, cuyo fin primordial es hacer que se extienda un desarrollo sostenido a los lugares alejados de la metrpoli. d) Las Regiones y los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Quedan establecidas las regiones y los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, como una forma de descentralizacin. http://biblioteca.usac.edu.gt/tesis/04/04_6025.pdf