IX

ÍNDICE

Abreviaturas e siglas.................................................................................................................. XVII

Nota do autor.............................................................................................................................. XXI
1. O QUE É O DIREITO FINANCEIRO?................................................................................. 23
1.1 A atividade financeira do Estado..................................................................................... 24
1.2 A Ciência das Finanças.................................................................................................... 24
1.3 O Direito Financeiro........................................................................................................ 24
1.3.1 Conceito................................................................................................................. 24
1.3.2 Importância............................................................................................................ 25
1.3.3 Autonomia..................................................................................................... ........ 26
1.3.4 Relacionamento com os outros ramos do Direito............................................... .. 26
1.4 Distinção entre Direito Financeiro e Direito Tributário................................................... 28
1.5 Competência legislativa em matéria de Direito Financeiro............................................. 29
1.5.1 Conceito de normas gerais..................................................................................... 29
1.5.2 A competência legislativa concorrente.................................................................. 31
1.5.2.1 Preâmbulo.................................................................................................. 31
1.5.2.2 Competência concorrente não-cumulativa ou suplementar....................... 32
1.5.2.3 Competência concorrente cumulativa....................................................... 33
1.6 Considerações finais....................................................................................................... 34
2. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO.............................................................................................. 33
2.1 Orçamento público........................................................................................................... 33
2.1.1 Conceito................................................................................................................. 33
2.1.2 Natureza jurídica................................................................................................ ... 37
2.1.2.1 Preâmbulo............................................................................................. .... 37
2.1.2.2 Divergências doutrinárias no Direito europeu........................................... 37
2.1.2.3 Natureza jurídica do orçamento no Brasil................................................. 38
2.1.3 Importância............................................................................................................ 39
2.1.3.1 Preâmbulo............................................................................................. .... 39
2.1.3.2 Funções do orçamento............................................................................... 40
2.1.3.3 Planejamento e orçamento......................................................................... 43
2.1.3.4 Federalismo e orçamento........................................................................... 44
2.1.3.5 Democracia e orçamento........................................................................... 47
2.2 Princípios orçamentários.................................................................................................. 50
2.2.1 Preâmbulo......................................................................................................... .... 50
2.2.2 Princípio da legalidade....................................................................................... ... 52
2.2.3 Princípio da unidade.............................................................................................. 55
2.2.4 Princípio da universalidade.................................................................................... 56
 X

2.2.5 Princípio da anualidade...................................................................................... . 60

2.2.6 Princípio da proibição de estornos de verbas....................................................... 62
2.2.7 Princípio da não-vinculação da receita de impostos............................................ 63
2.2.8 Princípio da exclusividade................................................................................... 68
2.2.9 Princípio do equilíbrio orçamentário................................................................... 62
2.2.10 Princípio da programação.................................................................................... 72
2.2.11 Princípio da discriminação ou especialização...................................................... 73
3. LEIS ORÇAMENTÁRIAS................................................................................................. ... 75
3.1 Os tipos e a natureza autorizativa das leis orçamentárias................................................ 75
3.2 O plano plurianual............................................................................................................ 76
3.2.1 Disposições constitucionais................................................................................... 76
3.2.2 Princípios básicos que norteiam o plano plurianual............................................... 79
3.2.3 Vigência e prazos do plano plurianual................................................................... 79
3.3 As diretrizes orçamentárias.............................................................................................. 79
3.3.1 Disposições constitucionais................................................................................... 79
3.3.2 A lei de diretrizes orçamentárias e a LRF.............................................................. 81
3.3.2.1 Primeiras informações............................................................................... 81
3.3.2.2 Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais e Anexo Específico
da União..................................................................................................... 83
3.3.3 Vigência e prazos da lei de diretrizes orçamentárias............................................. 87
3.4 O orçamento anual........................................................................................................... 88
3.4.1 Disposições constitucionais................................................................................... 88
3.4.2 Conteúdo e forma da proposta orçamentária, segundo a Lei nº 4.320/64.............. 89
3.4.3 A lei orçamentária anual e a LRF.......................................................................... 90
3.4.4 Vigência e prazos da lei orçamentária anual.......................................................... 92
3.5 Crédito orçamentário, dotação orçamentária e verba....................................................... 92
3.6 Ciclo orçamentário........................................................................................................... 93
3.6.1 Preâmbulo.............................................................................................................. 93
3.6.2 Elaboração do projeto de lei orçamentária............................................................. 93
3.6.3 Tramitação do projeto de lei orçamentária no Poder Legislativo.......................... 95
3.6.3.1 O processo legislativo................................................................................ 95
3.6.3.2 A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização......... 95
3.6.3.3 As audiências públicas............................................................................... 96
3.6.3.4 Emendas ao projeto de lei orçamentária.................................................... 96
3.6.3.5 Aprovação, promulgação e publicação da lei orçamentária...................... 99
3.6.3.6 Veto de despesas e uso dos recursos correspondentes............................... 101
3.6.4 Execução do orçamento aprovado......................................................................... 102
3.6.4.1 Execução orçamentária e financeira.......................................................... 102
3.6.4.2 Regras da LRF para a execução orçamentária e financeira....................... 104
3.6.5 Controle da execução do orçamento público......................................................... 106
3.7 O problema da não-aprovação do orçamento anual......................................................... 106
3.7.1 Preâmbulo.............................................................................................................. 106
3.7.2 As quatro alternativas propostas............................................................................ 107
3.7.3 Reflexões............................................................................................................... 110
3.8 Alterações orçamentárias................................................................................................. 110
3.8.1 Preâmbulo.............................................................................................................. 110
3.8.2 Créditos adicionais................................................................................................. 113
3.8.2.1 Conceito..................................................................................................... 113
3.8.2.2 Classificação.............................................................................................. 113
3.8.2.3 Autorização e abertura de créditos adicionais suplementares e especiais. 113
3.8.2.4 Autorização e abertura de créditos extraordinários................................... 115
 XI

3.8.2.5 Vigência plurianual dos créditos adicionais especiais e extraordinários... 117

3.8.3 Estorno de verbas................................................................................................... 118
3.8.3.1 Preâmbulo................................................................................................. 118
3.8.3.2 Remanejamentos, transposições e transferências...................................... 119
3.8.3.3 Últimas considerações............................................................................... 120
4. DESPESA PÚBLICA............................................................................................................. 123
4.1 Conceito.................................... .................................... ................................................. 123
4.2 Classificações da despesa.................................... ............................................................ 123
4.2.1 Despesa orçamentária e despesa extra-orçamentária............................................. 123
4.2.2 A classificação da Lei nº 4.320/64.................................... .................................... 124
4.2.2.1 As duas categorias econômicas da despesa............................................... 124
4.2.2.2 Despesas correntes.................................... ................................................ 124
4.2.2.2.1 Conceito.................................... ................................................. 124
4.2.2.2.2 Despesas de custeio.................................................................... 124
4.2.2.2.3 Transferências correntes............................................................. 124
4.2.2.3 Despesas de capital.................................... ............................................... 125
4.2.2.3.1 Conceito.................................... ................................................. 125
4.2.2.3.2 Investimentos.................................... ......................................... 125
4.2.2.3.3 Inversões financeiras.................................................................. 126
4.2.2.3.4 Transferências de Capital............................................................ 126
4.2.3 A classificação atualmente adotada no País........................................................... 127
4.2.3.1 Preâmbulo.................................... ............................................................. 127
4.2.3.2 Classificação por esfera orçamentária....................................................... 128
4.2.3.3 Classificação institucional.................................... .................................... 128
4.2.3.4 Classificação funcional-programática....................................................... 128
4.2.3.4.1 As duas classificações independentes........................................ 128
4.2.3.4.2 Projetos, atividades e operações especiais................................. 129
4.2.3.5 Classificação por natureza de despesa....................................................... 130
4.2.3.5.1 Categorias econômicas, grupos de natureza da despesa e
elementos de despesa ............................................................... 130
4.2.3.5.2 Modalidades de aplicação........................................................... 131
4.2.3.5.3 A estrutura do código da natureza da despesa............................ 132
4.2.3.6 Os identificadores e as especificações de fontes de recursos utilizados
na esfera federal ................................... .................................................... 132
4.2.3.7 A estrutura completa do código da programação orçamentária................ 133
4.3 Fundos especiais.................................... .................................... .................................... 136
4.4 Transferências de recursos.................................... .......................................................... 137
4.4.1 Transferências intergovernamentais.................................... ................................. 137
4.4.1.1 Preâmbulo.................................... ............................................................. 137
4.4.1.2 Transferências compulsórias.................................... ................................ 137
4.4.1.2.1 Primeiras linhas................ ......................................................... 137
4.4.1.2.2 Transferências constitucionais.................................................... 137
4.4.1.2.3 Transferências legais.................................................................. 138
4.4.1.3 Transferências voluntárias.................................... .................................... 139
4.4.1.4 A definição da competência jurisdicional no controle das transferências
intergovernamentais ................................... .............................................. 140
4.4.2 Transferências a instituições públicas ou privadas................................................ 143
4.4.2.1 Subvenções sociais, contribuições correntes, subvenções econômicas,
auxílios e contribuições de capital ............................................................ 143
4.4.2.2 Disposições legais sobre transferências a instituições privadas................ 145
4.5 Exercício financeiro.................................... .................................................................... 147
 XII

4.6 Estágios da despesa pública.................................... ........................................................ 147

4.6.1 Preâmbulo.................................... ......................................................................... 147
4.6.2 Empenho.................................... ......................................... ................................. 147
4.6.2.1 Generalidades.................................... ....................................................... 147
4.6.2.2 Empenho ordinário, empenho por estimativa e empenho global.............. 149
4.6.2.3 Anulação de despesas empenhadas...................................... .................... 149
4.6.3 Liquidação.................................... ......................................... .............................. 150
4.6.4 Pagamento.................................... ........................................ ............................... 150
4.7 Regime de execução da despesa orçamentária.................................... ........................... 151
4.7.1 Noções.................................... .................................... ......................................... 151
4.7.2 Reconhecimento da despesa orçamentária.................................... ........................ 152
4.7.3 Reflexões.................................... .................................... ...................................... 153
4.8 Regime de adiantamento (suprimento de fundos) ........................................................... 154
4.9 Restos a pagar.................................... .................................... ........................................ 156
4.10 Despesas de exercícios anteriores.................................................................................. 157
4.11 Regime dos precatórios.................................................................................................. 158
4.11.1 Conceito de precatório......................................................................................... 158
4.11.2 Data para recebimento dos precatórios pelo tribunal que proferir a decisão
exeqüenda ........................................................................................................... 160
4.11.3 Dotações orçamentárias para pagamento de precatórios...................................... 161
4.11.4 Respeito à precedência cronológica de apresentação dos precatórios................. 161
4.11.5 Créditos de natureza alimentícia.......................................................................... 162
4.11.6 Controle e procedimento no pagamento de precatórios....................................... 163
4.11.7 Parcelamento de precatórios................................................................................ 164
4.11.8 Descumprimento de precatórios........................................................................... 166
4.11.9 Seqüestro de quantia para satisfação do débito.................................................... 166
4.11.10 Pagamento de obrigações de pequeno valor...................................................... 168
4.11.11 Fracionamento do valor da execução................................................................. 169
4.11.12 Responsabilidade do presidente do tribunal competente para o pagamento do
precatório ......................................................................................................... 170
4.11.13 Considerações finais.......................................................................................... 170
5. RECEITA PÚBLICA..................................................... ........................................................ 173
5.1 Os ingressos públicos.................................... .................................................................. 173
5.1.1 Noções.................................... .................................... .......................................... 173
5.1.2 Quadro geral dos ingressos públicos...................................................................... 173
5.2 Classificações da receita pública........................................... .......................................... 174
5.2.1 Receitas originárias e receitas derivadas................................................................ 174
5.2.1.1 Distinção e espécies.................................... .............................................. 174
5.2.1.2 Tributos.................................... ................................................................. 175
5.2.1.2.1 Definição.................................... ................................................ 175
5.2.1.2.2 Classificações.................................... ........................................ 177
5.2.1.2.2.1 Teoria bipartite, tripartite, quadripartite e
pentapartite ............................................................ 177
5.2.1.2.2.2 Tributos vinculados e não vinculados; tributos de
arrecadação vinculada e não vinculada .................... 179
5.2.1.2.2.3 Tributos de natureza fiscal, extrafiscal e parafiscal... 180
5.2.1.2.3 Espécies.................................... ................................................. 180
5.2.1.2.3.1 Impostos.................................... ............................. 180
5.2.1.2.3.1.1 Definição........................................... 180
5.2.1.2.3.1.2 Classificações.................................... 181
5.2.1.2.3.2 Taxas.................................... .................................. 182
 XIII

5.2.1.2.3.3 Contribuições de melhoria...................................... 184

5.2.1.2.3.4 Empréstimos compulsórios..................................... 185
5.2.1.2.3.5 Contribuições especiais........................................... 187
5.2.1.2.4 Quadro geral das competências tributárias................................. 189
5.2.1.3 Diferença entre taxa e preço público......................................................... 190
5.2.2 Receita orçamentária e receita extra-orçamentária................................................ 192
5.2.3 Receita federal, estadual e municipal; receita ordinária e extraordinária; receita
efetiva e receita por mutação patrimonial; receita resultante da execução
orçamentária e receita independente da execução orçamentária .......................... 194
5.2.4 A classificação da Lei nº 4.320/64.................................... .................................... 194
5.2.4.1 As duas categorias econômicas da receita.................................... ............ 194
5.2.4.2 Receitas correntes.................................... ................................................. 194
5.2.4.2.1 Conceito.................................... ................................................. 195
5.2.4.2.2 Itens das receitas correntes.................................... ..................... 195
5.2.4.3 Receitas de capital.................................... .................................... ........... 196
5.2.4.3.1 Conceito.................................... ................................................. 196
5.2.4.3.2 Itens das receitas de capital.................................... .................... 196
5.2.5 A classificação atualmente adotada no País........................................................... 197
5.2.5.1 Preâmbulo.................................... ............................................................. 197
5.2.5.2 Categorias econômicas.................................... ......................................... 197
5.2.5.2.1 Receitas correntes.................................... .................................. 197
5.2.5.2.2 Receitas de capital.................................... ................................. 198
5.2.5.3 Especificações das categorias econômicas................................................ 198
5.2.5.3.1 Informações iniciais ................................................................... 198
5.2.5.3.2 Receitas correntes intra-orçamentárias....................................... 199
5.2.5.3.3 Receitas de capital intra-orçamentárias ..................................... 199
5.2.5.4 Grupos de origens (fontes) .................................... .................................. 199
5.2.5.5 A estrutura completa do código da receita................................................ 200
5.2.5.6 Metodologia para classificação dos ingressos públicos ............................ 201
5.2.5.7 Diagrama de reconhecimento dos ingressos ............................................. 202
5.3 Estágios da receita pública.................................... .......................................................... 204
5.3.1 Preâmbulo.................................... .................................... .................................... 204
5.3.2 Previsão.................................... .................................... ........................................ 204
5.3.3 Lançamento.................................... .................................... .................................. 205
5.3.4 206
Arrecadação.................................... .................................... ..................................
5.3.5 Recolhimento.................................... .................................... ............................... 206
5.4 Regime de execução da receita orçamentária.................................................................. 207
5.5 Dívida ativa.................................... .................................... ........................................... 208
5.6 Repartição das receitas tributárias.................................... .............................................. 201
5.6.1 Repartição das receitas tributárias prevista na Constituição Federal..................... 201
5.6.1.1 Noções.................................... .................................................................. 210
5.6.1.2 Transferências diretas.................................... ........................................... 211
5.6.1.2.1 Imposto de renda retido na fonte incidente sobre rendimentos
pagos por Estados, Distrito Federal e Municípios .................... 211
5.6.1.2.2 Transferência do IPI aos Estados, Distrito Federal e
Municípios, proporcional às exportações de produtos
industrializados ........................................................................ 211
5.6.1.2.3 Transferência do ITR aos Municípios relativamente aos
imóveis neles situados .............................................................. 212
 XIV

5.6.1.2.4 Transferência do montante da arrecadação do IOF-Ouro para

Estados, Distrito Federal e Municípios .................................... 212
5.6.1.2.5 Transferência do produto da arrecadação do imposto da
competência residual para os Estados e Distrito Federal ............ 212
5.6.1.2.6 Transferência da CIDE-Petróleo para Estados, Distrito Federal
e Municípios ................................... ......................................... 212
5.6.1.2.7 Transferência do ICMS para os Municípios............................... 212
5.6.1.2.8 Transferência do IPVA para os Municípios................................ 213
5.6.1.2.9 Quadro resumo das transferências diretas.................................. 213
5.6.1.3 Transferências indiretas.................................... ........................................ 214
5.6.1.3.1 Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) 214
5.6.1.3.2 Fundo de Participação dos Municípios (FPM) .......................... 215
5.6.1.3.3 Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO),
Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e
Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste
(FCO) .................................... .................................................. 216
5.6.1.3.4 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) .. 216
5.6.2 Últimas considerações sobre repartição das receitas tributárias............................ 217
6. RESPONSABILIDADE FISCAL: TEMAS POLÊMICOS.................................................... 219
6.1 Transparência na gestão fiscal.......................................................................................... 219
6.1.1 O regime de Gestão Fiscal Responsável................................................................ 219
6.1.2 Controle social no direito positivo......................................................................... 219
6.1.3 Instrumentos de transparência da gestão fiscal...................................................... 220
6.1.4 Orçamento participativo......................................................................................... 221
6.1.5 Considerações finais.............................................................................................. 221
6.2 Os Restos a Pagar de final de mandato........................................................................... 222
6.2.1 Exame da questão.................................................................................................. 222
6.2.1.1 O problema................................................................................................ 222
6.2.1.2 Elementos históricos.................................................................................. 222
6.2.1.3 O artigo 42 da LRF.................................................................................... 223
6.2.1.4 O momento da ocorrência do fato gerador da obrigação de despesa......... 226
6.2.2 Pagamentos via Despesas de Exercícios Anteriores.............................................. 226
6.2.3 O caso da Portaria STN nº 447/02......................................................................... 227
6.3 Disponibilidades de caixa: a exegese do artigo 164, § 3º, da Constituição Federal........ 228
6.3.1 Preâmbulo.............................................................................................................. 228
6.3.2 O parágrafo terceiro do artigo 164 da Constituição Federal.................................. 228
6.3.2.1 Conteúdo.................................................................................................... 228
6.3.2.2 Qual o significado e o alcance da expressão ressalvados os casos
previstos em lei? ..................................................................................... 229
6.3.2.3 Qual o conceito de disponibilidade de caixa? .......................................... 230
6.3.2.4 O que são instituições financeiras oficiais? .............................................. 230
6.3.3. Considerações finais ............................................................................................ 232
6.4 Os limites de despesa com a Câmara Municipal ............................................................. 233
6.4.1 Primeiras considerações ........................................................................................ 233
6.4.2 O limite para a despesa total da Câmara Municipal .............................................. 233
6.4.2.1 O comando do artigo 29-A da Constituição Federal ................................ 233
6.4.2.2 Qual o período de referência para efeito de apuração da receita que será
base de cálculo? ...................................................................................... 234
6.4.2.3 Qual a melhor interpretação para a expressão receita tributária,
presente no dispositivo?.......................................................................... 235
 XV

6.4.2.4 A CIDE-Petróleo recebida pelo Município compõe a base de cálculo do

limite? ....................................................................................................... 235
6.4.2.5 Deve ser acrescentado à base de cálculo do limite o produto da
arrecadação da dívida ativa tributária e das multas e juros de 236
mora? .....
6.4.2.6 A movimentação de recursos via FUNDEB entra, ou não, no cômputo
do limite? E os recursos vinculados às ações e serviços de saúde? ....... 236
6.4.2.7 O ICMS, desoneração de exportações, recebido pelo Município,
compõe a base de cálculo do limite? ....................................................... 237
6.4.2.8 O pagamento de Despesas de Exercícios Anteriores entra no limite? E
os Restos a Pagar?.................................................................................... 237
6.4.2.9 Responsabilidade do Prefeito e do Presidente da Câmara......................... 238
6.4.3 Limites para a despesa com pessoal da Câmara Municipal................................... 238
6.4.3.1 Primeiras linhas......................................................................................... 238
6.4.3.2 Limite imposto pela Constituição Federal................................................. 239
6.4.2.3 Limite disciplinado pela LRF.................................................................... 241
6.4.4 Limites para pagamento de subsídio de Vereador................................................. 241
6.4.4.1 Limite em função do subsídio do Deputado Estadual............................... 241
6.4.4.2 Limite proporcional à receita do Município.............................................. 242
7. CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA........................................................... 243
7.1 Considerações iniciais...................................................................................................... 243
7.2 Dimensões da fiscalização............................................................................................... 243
7.2.1 Fiscalização contábil.............................................................................................. 243
7.2.2 Fiscalização financeira........................................................................................... 245
7.2.3 Fiscalização orçamentária...................................................................................... 245
7.2.4 Fiscalização operacional........................................................................................ 246
7.2.5 Fiscalização patrimonial........................................................................................ 249
7.3 Tipos de controle............................................................................................................. 250
7.3.1 Controle de legalidade........................................................................................... 250
7.3.2 Controle de legitimidade........................................................................................ 251
7.3.3 Controle de economicidade.................................................................................... 255
7.3.4 Controle das subvenções públicas.......................................................................... 256
7.3.5 Controle da renúncia de receita.............................................................................. 263
7.4 Edição de medidas cautelares pelo Tribunal de Contas................................................... 271
7.5 O controle exercido diretamente pelo Poder Legislativo................................................. 274
8. O DEVER DE PRESTAR CONTAS..................................................................................... 279
8.1 Teoria da obrigação de prestar contas.............................................................................. 279
8.2 O princípio da prestação de contas na Constituição de 1988........................................... 280
8.2.1 O parágrafo único do artigo 70 da Constituição Federal....................................... 280
8.2.2 As contas anuais do Chefe do Executivo............................................................... 281
8.2.3 As contas de gestão de convênio............................................................................ 282
8.2.4 Constituição Federal versus LRF........................................................................... 284
8.3 Omissão no dever de prestar contas................................................................................. 286
8.4 Consolidação das contas públicas.................................................................................... 287
8.5 As três dimensões do processo de contas públicas.......................................................... 287
8.6 Os regimes jurídicos de contas públicas.......................................................................... 289
8.6.1 Preâmbulo.............................................................................................................. 289
8.6.2 Contas de governo.................................................................................................. 290
8.6.2.1 Conceito..................................................................................................... 290
8.6.2.2 Peculiaridades............................................................................................ 291
 XVI

8.6.2.3 Julgamento................................................................................................. 292

8.6.3 Contas de gestão..................................................................................................... 295
8.6.3.1 Conceito..................................................................................................... 295
8.6.3.2 Peculiaridades............................................................................................ 297
8.6.3.3 Julgamento................................................................................................. 297
8.6.4 O caso do Prefeito ordenador de despesas............................................................. 298
8.7 A atividade jurisdicional dos Tribunais de Contas.......................................................... 301
8.7.1 Divergências doutrinárias...................................................................................... 301
8.7.2 Reflexões................................................................................................................ 304
8.8 Quem julga as contas prestadas pelos administradores dos Tribunais de Contas?.......... 306
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................................ 309
REFERÊNCIAS JURISPRUDENCIAIS.................................................................................... 317