DEMOCRACIA SIN PARTIDOS PER 2000 - 2005

Los PROBLEMAS DE REPRESENTACIN Y LAS PROPUESTAS DE REFORMA POLITICA

Democracia sin partidos Per, 2000 - 2005

Los problemas de representacin y las propuestas de reforma poltica
Martn Tanaka

IEP Instituto de Estudios Peruanos

COLECCIN MNIMA, 57

Esta investigacin fue posible gracias al auspicio de la Fundacin Ford

Instituto de Estudios Peruanos, IEP Horacio Urteaga 694, Lima 11 [511] 332-6194 / 424-4856 Fax: 332-6173 E-mail: publicaciones@iep.org.pe MARTN TANAKA G. ISBN: 9972-51-133-2 ISSN: 1019-4479 Impreso en el Per la. edicin, octubre del 2005 1,000 ejemplares Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2005-6911 Registro del proyecto editorial en la Biblioteca Nacional: N. 11501130500565 Foto de portada: Marisa Macher Extrada de la Revista Quehacer N. 10 - mar.abr. 1983

TANAKA, MARTN
Democracia sin partidos. Per 2000-2005: los problemas de representacin y las propuestas de reforma poltica. Lima. IEP, 2005. (Coleccin Mnima. 57) PARTIDOS POLTICOS / DEMOCRACIA / REPRESENTACIN POLTICA / REFORMA POLTICA / TOLEDO, ALEJANDRO / PER W/05.01.01/M/57

Martn Tanaka es doctor en Ciencia Poltica por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) con sede en Mxico. Actualmente es el Director del Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Ha sido profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per y profesor visitante en la Universidad de Los Andes en Bogot. Ha publicado numerosos artculos y libros entre los que destacan: El poder visto desde abajo: democracia, educacin y ciudadana en espacios locales (Lima: IEP, 1999), Los partidos polticos en el Per, 19921999: estatalidad, sobrevivencia y poltica meditica (Lima: IEP, 1999).

CONTENIDO
RESUMEN INTRODUCCIN I. Los LMITES DE UNA DEMOCRACIA SIN PARTIDOS:
DIAGNSTICO DE LA SITUACIN POLTICA ACTUAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

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El fujimorismo, su cada y la transicin al gobierno de Alejandro Toledo El gobierno de Alejandro Toledo: la rpida erosin de la legitimidad presidencial y los lmites de la oposicin La apertura como remedio a los males del rgimen poltico El reformismo institucional en los pases andinos como respuesta a los problemas de legitimidad poltica

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II. LAS PROPUESTAS DE REFORMA POLTICA:

REMEDIOS PEORES QUE LAS ENFERMEDADES?

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La "necesidad" de una reforma poltica en el Per Cul es el problema del sistema poltico en el Per? La debilidad de los partidos Qu se puede hacer para mejorar la representacin poltica?

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BIBLIOGRAFA

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RESUMEN

EN ESTE TRABAJO, estudio la dinmica poltica del pas durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo, y evalo la conveniencia de las principales propuestas de reforma del rgimen poltico y del sistema electoral lanzadas con el nimo de mejorar la representacin poltica, desde una perspectiva comparada. Sostengo que el principal cambio poltico ocurrido en el Per posterior al fujimorismo ha sido el establecimiento de una situacin de competencia poltica plena entre los actores polticos, consecuencia de la cada del actor hegemnico previo, y que es solo en este sentido que cabe hablar de una "transicin democrtica", o de un "cambio de rgimen"; es decir, la clave de la democratizacin ha estado en lograr una lgica de equilibrios y contrapesos entre los actores que no existi durante los aos noventa. Sin embargo, existe un sentido comn bastante extendido, con el que discrepamos, segn el cual la clave de la democratizacin estara en el cambio de las reglas de juego formales del rgimen poltico, en la necesidad de cambiar las reglas propias de una "dictadura" para as pasar a una democracia "verdadera". Por ello, correspondera realizar cambios sustanciales en el plano institucional, buscando ampliar y renovar una representacin poltica supuestamente cerrada y, por ello, carente de legitimidad, incorporando adems mecanismos de democracia participativa y directa. En realidad, el verdadero problema

no est tanto en las reglas formales del rgimen como en los protagonistas del juego poltico: los partidos, o ms precisamente, la ausencia de partidos mnimamente consolidados y, por tanto, de un sistema de partidos. Emprender un camino de reformas institucionales en un sentido "aperturista" ha sido un patrn en la regin en los ltimos aos. Este reformismo ha sido la salida con la que se ha querido contrarrestar los problemas de legitimidad de los sistemas polticos de nuestros pases. El balance que hacemos de estos procesos es que han logrado efectivamente ampliar el espacio poltico y activar sectores sociales antes desmovilizados; pero tambin han tenido efectos problemticos como el debilitamiento de los partidos, la fragmentacin de los sistemas de partidos, el aumento de la volatilidad electoral, la irrupcin de outsiders y el desarrollo de tendencias antisistmicas, entre otros. En otras palabras, la ampliacin de la representacin y la participacin, por un lado, y del mantenimiento de la gobernabilidad democrtica, por el otro, se han revelado como principios difciles de compatibilizar. En el caso peruano, sostenemos que seguir ahora una lgica aperturista sera altamente contraproducente, dada la extrema debilidad de los actores polticos y del sistema de partidos; adems, el sistema poltico se caracteriza ya por ser bastante abierto. En este trabajo, sostengo que las reformas institucionales pertinentes deben buscar construir partidos nacionales democrticos slidos, que perduren en el tiempo, y as construir un sistema de partidos que canalice los diversos intereses sociales y polticos sobre la base de lgicas centrpetas de competencia. El criterio que debera orientar las propuestas de reforma es seguir la direccin marcada por la reciente Ley de Partidos: elevar las barreras de entrada y propiciar la formacin de partidos polticos nacionales estables que puedan ser responsables ante la ciudadana, limitando la fragmentacin y el espacio para opciones improvisadas, antipolticas y antisistmicas.

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INTRODUCCIN

AL MOMENTO DE ESCRIBIR estas lneas, han pasado casi cuatro aos de los cinco del perodo gubernamental del presidente Alejandro Toledo (2001-2006), tiempo suficiente para sealar que su gestin ha sido una gran decepcin para la ciudadana, lo que se expresa elocuentemente en los muy bajos niveles de aprobacin a su desempeo, as como en que un tema recurrente en la agenda poltica haya sido la posibilidad de que el Congreso declare la vacancia del cargo de presidente y este no pueda completar su perodo de gobierno. Existe en nuestro pas el antecedente del presidente Fujimori, quien no logr completar un tercer perodo de gobierno (2000), y estn tambin los casos de los presidentes Snchez de Lozada en Bolivia (2003), Lucio Gutirrez (2005), Jamil Mahuad (2000) y Abdal Bucaram (1997) en Ecuador, y Fernando de la Ra (2001) en Argentina, solo por nombrar los casos ms recientes; en varios momentos, pareci que el presidente Toledo sumara su nombre a esta galera de personajes. Es claro que Toledo no logr cumplir con las promesas implcitas en la supuesta "transicin democrtica" despus de una dcada de oprobios a "dictadura fujimontesinista". Cmo explicar este desenlace tan decepcionante? Por qu un desgaste tan rpido, considerando adems que la economa peruana fue una de las que ms creci en la regin entre los aos 2002 y 2004?

Diversos analistas han llamado correctamente la atencin sobre un conjunto diverso de factores: la herencia de destruccin institucional y de desconfianza legadas por el fujimorismo, las resistencias de intereses mafiosos vinculados a Vladimiro Montesinos que conspiran contra el rgimen democrtico, los errores del propio gobierno y las fallas en el liderazgo del presidente Toledo, el desarrollo de estrategias poco colaborativas o de confrontacin por parte de la oposicin, entre otros. En la base de este diagnstico encuentro otro ms de fondo, compartido por muchos, si no la mayora de analistas: que estaramos no solo ante la crisis de un gobierno, sino ante una profunda crisis de legitimidad del conjunto de las instituciones del rgimen poltico. Ello se debe, como diversas encuestas de opinin demuestran elocuentemente, a que la ciudadana no solo desconfa del Presidente, sino tambin de las instituciones democrticas en general: el Congreso, el Poder Judicial y los partidos polticos, tanto de gobierno como de oposicin. Esta situacin requerira ser enfrentada mediante una profunda reforma del rgimen poltico, que deje atrs el legado de la dictadura fujimontesinista y que vaya ms all de una limitada democracia presidencialista basada en partidos sin representatividad, los cuales abran el sistema poltico a la participacin ciudadana, o de la sociedad civil, recurriendo a mecanismos participativos y de democracia directa, y promoviendo la renovacin de unas agotadas elites polticas. As, algunos sectores han promovido la convocatoria a una Asamblea Constituyente, y otros propusieron la reforma total de la Constitucin de 1993 por medio del Congreso actual y una posterior aprobacin mediante un referndum. Entre otras cosas, se plantean reformas en las que se buscara limitar los poderes y prerrogativas del presidente, cuando no pasar a un rgimen parlamentario; algunos proponen profundizar la implementacin de mecanismos de democracia directa (facilitar mecanismos para la demanda de rendicin de cuentas y para presentar iniciativas legislativas ciudadanas, hacer posible la convocatoria ciudadana de referndum, institucionalizar la participacin de

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la sociedad civil en consejos consultivos, etc.); otros proponen implementar mecanismos que estimulen la renovacin poltica (prohibicin de reeleccin de las autoridades, revocatoria y remocin de las mismas, renovacin por tercios o mitades del parlamento, permitir la participacin de partidos regionales en elecciones nacionales, etc.). Cuando se discute sobre el proceso de descentralizacin, la reforma del Estado, la reforma de la Constitucin o la renovacin de la poltica, casi todos coinciden en que las soluciones de fondo a los problemas pasan por la implementacin de reformas institucionales que cambien el rgimen poltico en un sentido aperturista, incorporando o fortaleciendo mecanismos de democracia participativa o directa. El caso peruano actual tiene mucho que aprender de la ex periencia de los pases andinos en cuanto a procesos de reforma institucional aperturistas y sus consecuencias. Mientras que en los aos noventa aqu se consolid un gobierno como el de Fujimori, de naturaleza autoritaria y centralista, en todos los pases andinos, desde finales de los aos ochenta, diversos actores de los sistemas polticos respondieron a sus problemas de legitimidad ante la ciudadana por medio de diferentes reformas institucionales que buscaban acercar el Estado a los ciudadanos y abrir los sistemas polticos al desarrollo de nuevas opciones polticas. Toda la regin andina pas por una grave crisis de legitimidad de sus sistemas polticos en los aos ochen ta y parte de los noventa, como consecuencia del agotamiento del modelo econmico nacional-popular estatista vigente hasta ese momento.l En un contexto de estrechez fiscal y de implementacin de polticas de ajuste, la respuesta de los actores polticos se ubic en el plano institucional por medio de un intenso proceso de reformas, que se expres en sendos cambios constitucionales en todos nuestros pases. Por un lado, hubo iniciativas que buscaron acercar el Estado a los ciudadanos; y, por el otro, iniciativas destinadas a abrir el sistema poltico y permitir la renovacin de las elites polticas. La eleccin _________________
1. Ver Garretn y otros 2003.

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popular de autoridades regionales y locales y de procesos de descentralizacin, as como la adopcin de sistemas personalizados de representacin y de diversas reformas electorales fueron las expresiones ms claras de estas reformas. As, en Colombia tuvimos la eleccin de alcaldes desde 1988, la nueva Constitucin de 1991 y la profundizacin desde entonces del proceso de descentralizacin; en Venezuela, la eleccin popular de alcaldes y gobernadores desde 1989, el cambio en el sistema electoral adoptndose un sistema mixto proporcional personalizado (1993); en Bolivia, la Ley de Participacin Popular de 1994 y la adopcin de un sistema electoral mixto proporcional personalizado (1994), as como diversos cambios constitucionales y legales que reconocieron derechos y abrieron espacios para la participacin de representantes de las poblaciones indgenas; y, en Ecuador, la aprobacin de varias reformas polticas (1994, 1997) y una nueva Constitucin (1998). Todas ellas fueron acciones que buscaban ampliar la representacin y tambin reconocer derechos de las poblaciones indgenas.2 Todas estas medidas cumplieron, mal que bien, con sus propsitos. En efecto, se logr ampliar la arena poltica; aparecieron nuevos actores polticos que cuestionaron y desafiaron la hegemona de los actores tradicionales; y se desarrollaron nuevos actores sociales antes subordinados, los cuales ganaron presencia pblica y capacidad de hacer valer sus intereses. Sin embargo, aparecieron tambin algunas consecuencias negativas _________________
2. A finales de los aos ochenta, el Per tambin particip de esta lgica, con el proceso de regionalizacin impulsado por el presidente Garca (1988) que, como sabemos, fue interrumpido por Alberto Fujimori con el autogolpe de abril de 1992, que consagr un gobierno que fue claramente a contracorriente de las tendencias regionales, autoritario y centralista. Sin embargo, a su manera, tambin el fujimorismo trat de abrir el sistema poltico a la participacin ciudadana, dentro de una concepcin antipartidaria. Esto se expres en la Constitucin de 1993, la cual adopt una serie de mecanismos de democracia participativa y directa no contemplados en la Constitucin de 1979.

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no intencionales de estas reformas democratizadoras. En Colombia, por ejemplo, tenemos la fragmentacin de los partidos tradicionales, la no consolidacin de terceras fuerzas y serios problemas fiscales en medio del proceso de descentralizacin; en Venezuela, el quiebre de la disciplina de los partidos tradicionales, la no consolidacin de fuerzas alternativas, y la irrupcin de lderes extra y antisistmicos, lo cual finalmente llev al colapso del sistema de partidos y a la constitucin de un liderazgo autoritario; en Bolivia, el desarrollo de fuerzas antisistmicas, el debilitamiento de los partidos tradicionales y al final tambin el prctico colapso del sistema de partidos; en Ecuador, la fragmentacin de la representacin sobre bases regionales y una alta volatilidad electoral, que tambin abre espacios para lderes antisistmicos. Una conclusin importante de todo esto es que las lgicas democratizadoras y aperturistas, por un lado, y el logro de una gobernabilidad democrtica, por el otro, no son fcilmente compatibles, as como tampoco el principio de representacin poltica a travs de los partidos y el principio de la democracia directa o participativa. Las reformas que buscan ampliar las bases de legitimidad del sistema poltico pueden terminar erosionndolo o destruyndolo, o sustituyendo unos problemas por otros, si es que no vienen acompaadas de otros cambios en materia social o econmica.3 El examen de las experiencias de reforma institucional de los pases andinos deja valiosas lecciones para el caso peruano. En general, muchas de las reformas propuestas para nuestro pas asumen de modo un poco acrtico que medidas conducentes a ampliar el sistema poltico o que incorporen mecanismos participativos o directos tendrn directamente efectos legitimadores sobre este, lo que no necesariamente es correcto. Sin negar la importancia y necesidad de muchas de las reformas propuestas, considero imprescindible tener un diagnstico claro ___________________
3. Este argumento es sugerido tambin por el reciente informe del PNUD (2004).

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de qu problemas se necesitan enfrentar en el caso peruano y qu efectos probables tendran las reformas propuestas. Sostengo que muchas de estas comparten un gran error de diagnstico sobre los lmites del gobierno de Alejandro Toledo y la naturaleza del rgimen poltico en la actualidad. Aquellos no estn en los lmites del presidencialismo o del rgimen poltico en general, que seran producto de la continuidad de las reglas institucionales heredadas de la "dictadura fuji-montesinista"; tampoco estn en la supuesta cerrazn de una "clase poltica" que requerira diversas formas de apertura. Como veremos, el problema est ms en los lmites que impone una poltica sin partidos y sin un sistema de partidos. Por lo tanto, las soluciones no pasan por "democratizar" y hacer "participativo" un sistema ya extremadamente fragmentado, voltil, inestable y abierto, sino por fortalecer a los partidos y lograr el establecimiento de un sistema de partidos, para lo cual es necesario elevar las barreras de entrada al sistema, institucionalizarlo y ordenarlo. *** Este documento tiene dos partes. La primera est dividida en cuatro secciones y hace un diagnstico de la situacin actual desde una perspectiva comparada. En la primera seccin, analizamos los antecedentes de la situacin actual, especficamente la cada del fujimorismo y la transicin al gobierno de Alejandro Toledo; en la segunda, hacemos una evaluacin de la dinmica poltica durante la primera mitad del perodo gubernamental del presidente Toledo, dando cuenta de la actuacin tanto del gobierno como de la oposicin poltica, y concluimos en que ambos adolecen de serios problemas de legitimidad ante la ciudadana, por lo que se han propuesto como solucin diversas modalidades de reforma institucional del rgimen poltico; en la tercera seccin, analizamos la apertura en curso del rgimen poltico, por medio de la poltica de descentralizacin y la adopcin de diversos mecanismos de democracia directa y participativa, y evaluamos sus posibles efectos sobre el sistema

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de partidos; en la cuarta seccin, analizamos brevemente los procesos de reforma poltica ocurridos en las ltimas dos dcadas en la regin andina y extraemos algunas lecciones tiles para el caso peruano. En la segunda parte, hacemos una evaluacin de las principales propuestas de reforma poltica, y proponemos una agenda prctica de reformas que consideramos importantes para avanzar en la construccin de partidos polticos y de un sistema de partidos que permita avanzar en lograr niveles mnimos de gobernabilidad democrtica. *** Este texto fue posible gracias al apoyo de la Fundacin Ford y a la paciencia de Carolina Trivelli, Directora de Economa del Instituto de Estudios Peruanos, y de Carmen Montero, Directora de Investigaciones durante el perodo 2003-2004, en el que discurri la investigacin. Versiones preliminares de algunas de sus secciones fueron presentadas y discutidas en diversos espacios, y tengo que agradecer las crticas, sugerencias y comentarios recibidos. Los temas de la primera y segunda seccin de la primera parte fueron expuestos en el seminario internacional "Gobernabilidad democrtica en Amrica Latina: balance y perspectivas", organizado por el Instituto de Asuntos Pblicos del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de Chile, que se realiz en abril del 2004. Los temas de la tercera seccin de la primera parte fueron presentados en el seminario "Reinventando la democracia. Posibilidades y lmites de la participacin ciudadana en el Per", organizado por la Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Per en setiembre del 2003. Los temas de la cuarta seccin de la primera parte fueron trabajados durante una estancia de investigacin pos doctoral que tuve en el Helen Kellogg Institute for International Studies, de la Universidad de Notre Dame, como visiting fellow en el primer semestre del 2003; pude debatir sus primeros esbozos en la conferencia "Crisis in the Andes: Managing Regional Order", organizada por el Center for Inter-

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national Studies de la Universidad de Oxford y El Colegio de Mxico, en Oxford en junio del 2003, as como en el seminario "Reformas constitucionales y electorales, y sus efectos sobre el sistema poltico en los pases andinos", organizado por el Helen Kellogg Institute for International Studies, FLACSO (Quito), y el CEBEM (La Paz), en Quito en julio del 2003. Finalmente, los temas presentados en la segunda parte fueron expuestos en el seminario internacional "Situacin actual de los partidos polticos en la regin andina", organizado por IDEA Internacional y Transparencia, en Lima en mayo del 2004. En trminos generales, el dilogo cotidiano con Romeo Grompone, Julio Cotler, Carlos Melndez, Mara Isabel Remy y otros amigos del Instituto ha sido fundamental para madurar las ideas aqu presentadas. Obviamente, todas sus limitaciones son de mi exclusiva responsabilidad. Finalmente, mi agradecimiento a Marissa, por todo.

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I
LOS LMITES DE UNA DEMOCRACIA SIN PARTIDOS: DIAGNSTICO DE LA SITUACIN POLTICA ACTUAL EN PERSPECTIVA COMPARADA

EN ESTA PRIMERA PARTE, hacemos un diagnstico de la situacin poltica del pas durante el gobierno del presidente Toledo, poniendo especial atencin en los problemas del rgimen poltico y del sistema de partidos. Sostengo que la clave de la transicin democrtica y del cambio de rgimen que ocurri con la cada del fujimorismo est en el aumento de la competencia poltica entre los actores del sistema. Esto se debe a que el fujimorismo, si bien puede caracterizarse como un rgimen autoritario en su funcionamiento, fue democrtico en lo formal y, adems, busc legitimarse construyendo un rgimen abierto a diversas formas de participacin ciudadana y democracia directa, como espacios alternativos a los de una democracia representativa de partidos. De esto se deduce tambin que los problemas actuales no estn tanto en supuestas restricciones institucionales heredadas del perodo precedente, sino en la debilidad de los actores polticos y en la existencia de una democracia sin partidos. Por esta razn, la idea de "abrir" el sistema poltico por medio de un reformismo institucional para legitimarlo constituye un serio error de diagnstico. Desde un punto de vista comparado, encontraremos que en todos los pases andinos, como respuesta a problemas de legitimidad, se implement un conjunto de reformas en un sentido "aperturista", las cuales, si bien abrieron el espacio poltico hacindolo ms representativo de nuevos sectores y

ms participativo, generaron inestabilidad y problemas de gobernabilidad, con lo que tampoco se resolvieron los problemas de legitimidad que queran enfrentarse originalmente. En el caso peruano, por estas razones, sostengo que las reformas institucionales deben buscar fortalecer a los partidos y construir un sistema de partidos, e institucionalizar una apertura poltica ocurrida en los ltimos aos de manera desordenada.

E L FUJIMORISMO, SU CADA Y LA TRANSICIN AL GOBIERNO DE A LEJANDRO T OLEDO 1

El punto de partida para la comprensin de la dinmica poltica actual debe ser, a mi juicio, el anlisis de las caractersticas del gobierno de Alberto Fujimori, su cada y el tipo de transicin ocurrida hacia el gobierno actual.2 Sostengo que son tres los elementos que conviene tener claro para evitar malos entendidos. En primer lugar, est la naturaleza del rgimen de Fujimori. En otros trabajos he sostenido que se debe caracterizar al fujimarismo dentro de la categora de "autoritarismos competitivos";3 esto es, se trat de un rgimen democrtico en lo formal, pero que funcion con una lgica autoritaria, debido a que en el escenario poltico este se ubic como actor claramente hegemnico, con un importante respaldo popular y social en general, y capaz de competir y ganar elecciones. Esta hegemona tuvo como consecuencia la existencia de muy bajos niveles de _________________
1. 2. 3. Las ideas desarrolladas en esta primera seccin y en la segunda fueron presentadas preliminarmente en Tanaka 2004b. Desarrollo algunos de estos asuntos en Tanaka 2001a. Ver Tanaka 2004a; all sealo que la categora "autoritarismo competitivo" puede ser utilizada provechosamente para analizar tanto el gobierno de Fujimori como el de Chvez en Venezuela. Sobre el concepto general de "autoritarismos competitivos", ver Levitsky y Way 2002.

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competencia poltica efectiva, y de escasos lmites y controles institucionales que permitieron la consolidacin de una lgica vertical y controlista, la cual termin eliminando en la prctica la divisin y el equilibrio de poderes, as como el ejercicio pleno de los derechos de las minoras. En otras palabras, no se trat propiamente de una dictadura ni de un rgimen autoritario convencional,4 dado que las formalidades democrticas se respetaron; pese a que ellas estaban en gran medida vaciadas de contenido, su existencia fue fundamental y tiene una consecuencia importante para entender el momento actual: el problema del autoritarismo durante el fujimorismo no estuvo tanto en el orden institucional propiamente dicho como en lo limitado de la competencia poltica. Por esta razn, con los gobiernos de Paniagua y Toledo puede afirmarse que tuvimos la vuelta a una democracia plena, a pesar de que el orden institucional regido por la Constitucin de 1993 se mantuvo sin modificaciones sustanciales. Lo que cambi radicalmente fueron las condiciones de competencia: cado el fujimorismo, no existi ms un actor hegemnico y desde entonces tenemos una cerrada disputa entre una diversidad de actores dbiles, lo que fuerza el desarrollo de polticas de negociacin y marca una dinmica democrtica. Es dentro del marco de la Constitucin de 1993 que los gobiernos de Paniagua y Toledo han impulsado la multiplicacin de instancias de participacin democrtica ciudadana y el ejercicio de formas de democracia directa que no tiene parangn en el pasado precedente. Por estas razones, sostengo que la causa de los problemas actuales no debe buscarse tanto en las caractersticas de un rgimen poltico (entendiendo por este, como debe hacerse, el conjunto de reglas que rigen el ejercicio del poder y que se expresan fundamentalmente en la Constitucin), que ha dado muestras suficientes de flexibilidad, sino en la debilidad de los actores polticos, lo que no significa, por __________________
4. Ver Linz 2000.

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supuesto, negar la necesidad de hacer reformas puntuales sobre temas especficos, como veremos ms adelante. Esto nos lleva al segundo punto. No debemos perder de vista que el fujimorismo tuvo xito en imponer una lgica antiinstitucional y antipartidos (antigremios y organizaciones sociales). Logr desaparecer o reducir a su mnima expresin a los actores polticos que articularon las maneras de hacer poltica en los aos ochenta y logr establecer nuevos sentidos comunes "antipolticos" en nuestra cultura poltica.5 Precisamente, la Constitucin de 1993 instaur mecanismos de democracia participativa y directa planteados como alternativos a la democracia representativa de partidos, supuestamente "caducos". Esto nos debe hacer conscientes de las tensiones y conflictos que existen entre estos mecanismos y la necesaria institucionalizacin democrtica, que pasa por la consolidacin de los partidos y de un sistema de partidos. A mi juicio, estos problemas han sido bsicamente pasados por alto por quienes proponen una suerte de "radicalizacin de la democracia" como un remedio para los males de la democracia representativa. La conclusin de este punto es que, desde la primera mitad de los aos noventa, en el Per funciona una poltica sin partidos: la poltica la realizan actores marcados por la desideologizacin; el personalismo; la volatilidad, improvisacin y precariedad de los liderazgos; el cortoplacismo de su racionalidad; y su excesivo pragmatismo; todo ello tiene como consecuencia la prctica imposibilidad de hacer clculos de mediano y largo plazo, y dificulta el desarrollo de conductas cooperativas. Los partidos existentes muestran un muy precario asentamiento en el pas; funcionan bsicamente en momentos electorales o en coyunturas muy puntuales; y, en el momento electoral, aparecen actuando casi meramente como "mnibus" que, gracias a la posesin de un registro electoral, transportan candidatos diversos, sin mayor relacin entre s, a los cargos de eleccin pblica a cam________________
5. Ver Tanaka 1998.

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bio de apoyos a la campaa central del partido. As, las candidaturas se negocian con precarios lderes regionales o locales que requieren una plataforma ms amplia dentro de la cual insertarse, con lo que la disciplina y la cohesin interna son muy bajas.6 Estas caractersticas fueron evidentes en la debilidad de los partidos durante las ltimas elecciones generales del 2000 y 2001. Solo quiero llamar la atencin sobre algunos datos. En primer lugar, la enorme volatilidad de los actores polticos y lo precario del respaldo ciudadano que concitan. En la eleccin del 2000, durante todo 1999 y los primeros meses del 2000, los principales rivales de Alberto Fujimori fueron Alberto Andrade y Luis Castaeda; al final, Alejandro Toledo, un candidato menor y sin mayor opcin, termin ubicndose en el segundo lugar;7 llama la atencin que Andrade obtuviera apenas el 2,8% y Castaeda el 1,7% (ver cuadro 1). Es sorprendente tambin que apenas un ao despus, en las elecciones del 2001, los candidatos identificados con el fujimorismo hayan obtenido apenas el 1,7% de los votos presidenciales (Carlos Boloa, de
Cuadro 1
ENCUESTAS DE INTENCIN DE VOTO, ELECCIN PRESIDENCIAL DEL 2000, DATOS NACIONALES
Candidatos Fujimori Andrade Castaeda Toledo
Nota:

oct. 1999 36 19 19 6

ene. 2000 41 16 14 7

feb. 2000 39 14 12 10

mar. 2000 38 8 5 27

9 abril 46,0 2,8 1,7 37,0

Los datos del 9 de abril son los resultados oficiales. Los porcentajes resultan del total de votos, incluyendo los blancos y nulos

Fuente: Apoyo ________________________

6. 7.

Ver Levitsky y Cameron 2003. Toledo particip en las elecciones de 1995 con el auspicio del movimiento Convergencia Democrtica (CODE), porque el suyo no logr conseguir las firmas necesarias para inscribirse. Obtuvo el 3,2% de los votos presidenciales y su lista al Congreso, el 4,1 %.

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Solucin Popular) y el 8,2% de los votos al Congreso (Cambio 90-Nueva Mayora obtuvo el 4,8% y Solucin Popular, el 3,6%). Llama tambin la atencin que los protagonistas de la eleccin presidencial del 2001 fueran distintos de los de la eleccin del ao anterior: esta vez los candidatos principales fueron Alejandro Toledo (Per Posible), Alan Garca (APRA), Lourdes Flores (Unidad Nacional) y Fernando Olivera (Frente Independiente Moralizador). Toledo obtuvo el 36,61% de los votos vlidos; Garca, el 25,85%; Flores, el 24,2%; y Olivera, el 9,8%.8 Como es obvio, las cuatro candidaturas fueron sumamente dbiles: Flores encabez una variopinta coalicin creada ad hoc para la eleccin; Olivera lider un movimiento exacerbadamente personalista; Toledo era la cabeza de un movimiento que haba crecido aluvional y desordenadamente desde la etapa final de la campaa del ao 2000; y Garca acababa de regresar al Per, despus de pasar muchos aos exiliado entre Colombia y Francia. Todo esto se expresar en la precariedad del gobierno actual y en los lmites de la oposicin. La precariedad de los grupos opositores al fujimorismo nos lleva al tercer punto, que es la explicacin de su cada. Este acontecimiento ha sido objeto de un lectura excesivamente voluntarista que no se sostiene frente a los hechos. Para la mayora de autores y analistas,9 el fujimorismo cay como consecuencia de una suerte de despertar cvico de la ciudadana, expresado en amplias movilizaciones y protestas sociales, en un generalizado rechazo al gobierno ante evidencias escandalosas de corrupcin y en la actuacin de un amplio frente poltico "antidictatorial" liderado por Alejandro Toledo. Sin embargo, no debe olvidarse que, hacia la primera semana de setiembre del 2000, Fujimori bsicamente haba logrado neutralizar la accin _______________
8. La segunda vuelta presidencial se realiz el 3 de junio del 2001, y en ella Toledo gan la presidencia con el 53,08% de los votos vlidos, frente al 46,92% de Garca. Ver, por ejemplo, Pease 2003a, Lpez 2001, entre otros.

9.

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de sus opositores en los tres escenarios en los que estos actuaban: la movilizacin en las calles, el Congreso y la Organizacin de Estados Americanos (OEA). En realidad, el fujimorismo cay por la ruptura entre Alberto Fujimori y su asesor Vladimiro Montesinos, hecho crucial en un gobierno excesivamente personalizado. Esta ruptura se dio principalmente como consecuencia de presiones externas, donde destaca la presin del gobierno de los Estados Unidos, una vez que se descubrieron operaciones de trfico de armas del ejrcito peruano a las FARC en Colombia, operacin en la que estaba involucrado Montesinos. Fujimori intent un alejamiento negociado de Montesinos, esquema que no pudo darse; una vez roto el vnculo con Montesinos, para Fujimori fue imposible seguir en el poder.10 Sin embargo, en los sectores de la oposicin, especialmente entre aquellos cercanos al entonces candidato Alejandro Toledo, se cre el mito de que ellos haban sido los artfices y protagonistas de una "transicin democrtica" que dej atrs a una "dictadura", gracias a una amplia movilizacin y despertar ciudadano. Ms all de lo inadecuado de este diagnstico, la consecuencia prctica de estas ideas fue una grave subestimacin de los problemas que deban enfrentarse, as como una grosera sobreestimacin de las fuerzas del supuesto campo "democrtico"11 por parte de un lder y un partido que no estaban preparados para asumir las tareas de gobierno, considerando que cuando empezaron la carrera electoral, en el ao 2000, tal escenario era absolutamente impensable. Supuestamente, el nuevo gobierno contaba con un amplio respaldo ciudadano en la medida en que haba sido el opositor a una ________________
10. Ver Tanaka 2001a. Recientemente, Rojas (2005) ha dado ms evidencias de la relacin entre Fujimori y Montesinos. 11. En setiembre del 2001, en una conferencia de prensa ante la prensa extranjera, el presidente Toledo dijo muy suelto de huesos que "gobernar es ms fcil de lo que haba pensado". Semanas despus, se vio obligado a rectificarse y seal que "es ms fcil luchar contra una dictadura que gobernar el pas".

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dictadura sin legitimidad. En realidad, la ciudadana nunca estuvo mayoritariamente convencida de que el fujimorismo fuera una dictadura, ni la preferencia por la democracia aument durante los aos de la supuesta "transicin". En el informe de opinin de Apoyo de agosto del 2000, tenemos datos muy reveladores que sustentan esta interpretacin. Al pedirles su opinin sobre las ltimas elecciones, la mayora de los encuestados opta por algn tipo de solucin de compromiso:
Respecto a las ltimas elecciones, usted opina: Tenemos un gobierno dictatorial. Hubo fraude. Se requieren nuevas elecciones: 35% Tenemos un gobierno legalmente elegido, pero se requieren grandes cambios para lograr una autntica democracia: 32% Tenemos un gobierno democrtico. La mala imagen internacional es por culpa de la oposicin: 17% No me interesa la poltica. Me da lo mismo: 12% No precisa: 4% 12

Por otro lado, en una investigacin realizada con Patricia Zrate, encontramos que la preferencia por la democracia como rgimen baj entre 1998 y 2001, afirmacin que hacemos sobre la base de comparar los resultados de tres encuestas nacionales, aplicadas en noviembre de 1998, 1999 y 2001. En realidad, como suele suceder, la ciudadana estaba mucho ms pendiente de la solucin de sus problemas inmediatos que de las ventajas que traera la democratizacin poltica del pas. Por todas estas razones, sostengo que es muy equvoco hablar de una transicin democrtica o de un cambio de rgimen del gobierno de Alberto Fujimori al de Alejandro Toledo. Ese trmino tiene implcitas algunas evocaciones que conviene evitar: por ejemplo, que hubo una suerte de despertar democrtico detrs de la cada del rgimen anterior, que hubo antes
___________________ 12. Apoyo, "Informe de opinin", 2000.

26

Grfico 1 PREFERENCIA POR UN GOBIERNO DEMOCRTICO, 1998-2001

Fuente: Tanaka y Zrate 2002

una "dictadura" o un autoritarismo clsico, que hubo un clivaje o conflicto entre las fuerzas del autoritarismo y las de la democracia, y que con la "transicin" se dio un cambio de rgimen que marca un claro corte entre dos etapas cualitativamente distintas. En realidad, lo que tuvimos fue la cada de un gobierno democrtico en lo formal, que funcionaba autoritariamente por el escaso nivel de competencia, y que cay por sus contradicciones internas, no por una masiva movilizacin social y poltica; despus de l hubo un gobierno provisional que convoc a nuevas elecciones y luego de las cuales hubo un nuevo gobierno. El cambio fundamental ha sido el sustancial aumento en el nivel de competencia al no haber un actor hegemnico; solo en este sentido es que cabe hablar de transicin y de cambio de rgimen. Sin embargo, se trata de una competencia protagonizada por actores polticos frgiles, quienes rpidamente haran evidentes sus limitaciones. En realidad, bien vistas las cosas, las continuidades son mayores que los cambios: la ausencia de partidos y de un sistema de partidos, 27

la debilidad de los actores polticos y sociales, la debilidad del Estado y la falta de legitimidad del sistema poltico.

EL

GOBIERNO DE A LEJANDRO T OLEDO: LA RPIDA EROSIN DE LA LEGITIMIDAD PRESIDENCIAL Y LOS LMITES DE LA OPOSICIN

El desempeo del gobierno de Alejandro Toledo rpidamente empez a hacer evidente la precariedad de su movimiento y de su liderazgo poltico. Despus de ganar las elecciones, Toledo pronto descubri que su partido, Per Posible, no poda constituir una base de sostenimiento slido para su presidencia; careca de planes y programas concretos, de un diagnstico claro de la situacin del pas y del Estado, y de cuadros con prestigio y credibilidad, capaces de asumir las complejas tareas de la administracin pblica; adems, tena una bancada en situacin minoritaria en el Congreso, marcada por una gran incoherencia y dbil disciplina.13 As, el Presidente tuvo que constituir un gabinete convocando a personalidades independientes de gran prestigio profesional y, a la vez, jugar en el Congreso a tomar la mayora de las decisiones por consenso. 14 _________________
13. De 120 escaos del Congreso unicameral, Per Posible (PP) gan 45; el APRA, 28; Unidad Nacional, 17; y el FIM (Frente Independiente Moralizador), 11. Cabe resaltar que Per 2000 y Solucin Popular, dos movimientos identificados con el fujimorismo, obtuvieron apenas 3 y 1 representante respectivamente. PP y el FIM establecieron una alianza que llev al gobierno cerca de la mayora, que debi conseguir convocando los votos de otros grupos menores. 14. En el mismo sentido puede entenderse la firma del Acuerdo Nacional, documento firmado en julio del 2002 por todas las principales fuerzas polticas y sociales, en el que se comprometen a desarrollar 29 polticas de Estado. Es una iniciativa de dilogo y concertacin impulsada por el gobierno precisamente para asegurar la gobernabilidad y la viabilidad de las polticas. El problema es que los acuerdos son muy genricos, sin definiciones ni metas precisas hasta el momento, ni mecanismos eficaces para asegurar su cumplimiento.

28

De este modo, las primeras semanas y meses de gobierno estuvieron caracterizadas por una suerte de parlisis, dado que el primer Consejo de Ministros fue armado apenas das antes de la toma de mando y las personas convocadas, si bien tenan gran prestigio profesional, no tenan mayor relacin con Per Posible ni con los equipos que haban preparado propuestas de gobierno durante las campaas electorales del 2000 y 2001. 15 As, en las primeras semanas y meses cruciales de gobierno, el gabinete se dedic principalmente a hacer diagnsticos y elaborar planes de trabajo, perdiendo tiempo valioso y generando una fuerte decepcin en la ciudadana. De esta manera, se desperdici el tiempo de la "luna de miel", tiempo en el que es aconsejable tomar las medidas ms audaces, duras y profundas, que suelen marcar el rumbo y el carcter del conjunto de su mandato presidencial. Todo esto gener una gran decepcin en la ciudadana, que sinti, con justicia, que las promesas del toledismo no se hacan realidad. Es que Toledo lanz en sus campaas electorales un conjunto desmedido de promesas; hay que recordar que lleg a la presidencia luego de cuatro campaas electorales sucesivas (primera y segunda vuelta en el 2000 y 2001), en las que acumul muchas promesas y despert expectativas imposibles de satisfacer. La rpida cada de la aprobacin a la gestin del Presidente no debera ser sorprendente y no debemos dejarnos llevar por la impresin que deja el resultado de la segunda vuelta electoral del 2001. En ella, Toledo obtuvo el 53,1% de los votos, pero muchos de ellos buscaban, antes que apoyar a Toledo, evitar el triunfo de Garca. Toledo obtuvo

__________________
15. Por ejemplo, el Presidente del Consejo de Ministros, Roberto Daino, haba estado trabajando en un estudio de abogados en los Estados Unidos desde haca varios aos, hasta que regres al pas para asumir el cargo. El Jefe de Plan de Gobierno de Per Posible, Eduardo McBride, pas a ser una figura marginal dentro de la toma de decisiones una vez instalado el gobierno .

29

Grfico 2
3.

APROBACIN Y DESAPROBACIN PRESIDENCIAL, PRIMERA MITAD DEL GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO

Nota: Fuente:

Datos de Lima Metropolitana Apoyo

solo el 36,6% en la primera vuelta y su grupo parlamentario apenas el 26,3% de los votos para el Congreso (ver grfico 2). La presencia mayoritaria de "tcnicos independientes" en la toma de decisiones gener malestar dentro del partido de gobierno. Bajo la conduccin del primer Presidente del Consejo de Ministros, Roberto Daino, las lneas directrices eran el mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos y el impulso a reformas de "segunda generacin",16 muchas de las cuales chocaban con los intereses del statu quo en el interior del aparato del Estado. Frente a la accin de los ministros o de la mayora de ellos, se erigi el partido de gobierno, que no propona un programa alternativo, sino que pugnaba por un manejo poltico tradicionalista y populista, es decir, polticas de mayor gasto pblico para construir bases de apoyo parti___________________
16. Ver Tanaka 2003c.

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dario y el acceso de los militantes a los cargos pblicos, como "recompensa" por sus aportes a las campaas electorales del 2000 y 2001. La marginacin de los "hermanos peruposibilistas" y las reformas impulsadas por el Consejo de Ministros generaron una distancia entre el Poder Ejecutivo y el partido de gobierno. Esto se expres en conflictos soterrados varias veces, pero abiertos en otras, en una lgica en la que Per Posible jug en la prctica a sabotear o limitar las iniciativas de los ministros independientes, a tal punto que muchos de ellos sealaron que los principales obstculos a su gestin no provenan de la oposicin al gobierno, sino del propio partido de gobierno. Los problemas de "disciplina" y cohesin en Per Posible se manifiestan tambin en el hecho de que tres aos despus de iniciado el gobierno, la bancada parlamentaria de PP (electa simultneamente con el Presidente) se haba reducido de 47 a 39 miembros. En medio de estas disputas, el Presidente desempe un papel de rbitro, inclinndose en unas ocasiones al lado "tecnocrtico" y en otras al lado "populista"; esto gener rpidamente la imagen de un presidente incoherente y errtico, que toma decisiones bsicamente respondiendo a las presiones que recibe. En general, el presidente Toledo ha optado por respaldar a sus ministros independientes hasta donde le ha sido necesario o hasta donde alcanzaba su voluntad de hacer reformas y, apenas ha podido, se ha inclinado por una lgica populista, nombrando a personajes del partido de gobierno. Sin embargo, dada la constante cada en el respaldo ciudadano a su gestin y el abrumador rechazo ciudadano a la gestin de los ministros identificados con Per Posible, al Presidente no le ha quedado ms remedio que seguir recurriendo a figuras independientes, aunque con cada vez mayores dificultades. l7 Estos vaivenes han tenido un alto costo sobre su imagen, a tal _________________
17. Algunos ejemplos ilustrativos de ministros de Per Posible que tuvieron que salir por incompetentes o por diversos escndalos son

31

punto que para muchos el verdadero origen de los problemas del pas ha sido el propio Presidente en persona y sus decisiones desacertadas. 18 Los vaivenes del Presidente y la imagen errtica del gobierno tuvieron otras consecuencias importantes en el plano de lo social. El nuevo gobierno lleg al poder con una retrica "democrtica" y de reivindicacin de derechos, contraria al autoritarismo, a la "dictadura" previa, que haba supuestamente "conculcado" los derechos de los trabajadores; adems, el toledismo haba levantado como sea de identidad poltica la reivindicacin del derecho popular a movilizarse y protestar por sus derechos democrticos, todo lo cual se expres en una mayor disposicin al reclamo en la poblacin. En nuestro trabajo con Patricia Zrate, ya citado, encontramos un aumento en, por ejemplo, la disposicin a denunciar actos de corrupcin entre 1998 y 2001 (ver cuadro 2). Este es un indicador de un entorno poltico que incentiva la accin colectiva y la protesta, ___________________
Doris Snchez y Nidia Puelles, en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, acusadas de incompetencia y nepotismo; Jess Alvarado y Juan de Dios Ramrez, en el Ministerio de Trabajo, siendo el primero acusado de nepotismo, mientras que el segundo se vio envuelto en un escndalo por un caso de paternidad no reconocida; el caso de Alberto Sanabria, acusado de corrupcin en el Ministerio del Interior, o el de Jos Len, Ministro de Agricultura, acusado de ser administrador de una cadena de hoteles en las que se practicaba la prostitucin infantil. Todos ellos tuvieron que ser reemplazados por figuras independientes. 18. Quizs el caso ms elocuente en este sentido fue el haber forzado la renuncia de la Presidenta del Consejo de Ministros, Beatriz Merino, en diciembre del 2003. En ese mes, la aprobacin a la gestin del presidente Toledo era de un 10,3%, mientras que la de Merino era de 54,1% (datos de la Universidad de Lima). Los motivos del alejamiento de Merino nunca se aclararon del todo, pero puede afirmarse que fueron consecuencia de presiones del partido de gobierno y del propio Presidente, celosos de la popularidad de la Ministra, quien supuestamente opacaba a este.

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Cuadro 2
DENUNCIARA UN ACTO DE CORRUPCIN? (EN PORCENTAJES)

Hablando de los actos de corrupcin (por ejemplo, que un servidor pblico pida dinero/ "coimas"), le voy a leer tres frases y quisiera que me dijera con cul de ellas se identifica ms: Denunciara el hecho porque es mi responsabilidad Lo denunciara solo si me afectara de alguna manera No lo denunciara porque no me haran caso No lo denunciara porque no me importa Total
Fuente: Tanaka y Zrate 2002

1998

1999

2001

40,6

43,4

52,5

27,3

27,7

23,1

7,9 100,0

6,3 100,0

5,3 100,0___

y que no tard en manifestarse en la movilizacin de diversos sectores por el cumplimiento de las mltiples promesas de campaa. Al no responder el gobierno de manera clara frente a estos reclamos, oscilando entre una lgica de austeridad fiscal y una populista, se incentiv implcitamente la protesta social. 19 Segn datos del Ministerio del Interior, en el ao 2001 se registraron 1.826 acciones de protesta social; en el 2002, 6.240, lo que implica un aumento de 242%; en el 2003, 8.532 acciones (un aumento de 36,73%); y, en el 2004, hasta el mes de octubre, 7.178 acciones. En el cuadro 3, podemos ver informacin sobre el aumento de la protesta sindical durante el gobierno actual, que va en el mismo sentido. Las protestas sociales han asumido, por lo general, una forma desorganizada y sin mayores relaciones con los principales actores polticos y gremios nacionales, muy d____________________
19. Ntese que una lgica clara de austeridad, as como una lgica clara populista estimulan menos la movilizacin que la ambigedad: si se percibe que el gobierno no entregar bienes o que los entregar de todos modos, pierde sentido movilizarse. Por el contrario, si la percepcin es que el gobierno duda, se hace racional presionarlo para arrancarle concesiones.

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Cuadro 3 DINMICA DE LA PROTESTA SINDICAL, 1995-2003 (VARIACIN PORCENTUAL)

Ao Nmero de huelgas Variacin porcentual Trabajadores Variacin comprendidos porcentual (miles) Horashombre perdidas (miles) Variacin porcentual

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

102 77 66 58 71 37 40 64 68

-39,3 -24,5 -14,3 -12,1 22,4 -47,9 8,1 60,0 6,3

28. 36 19 17 52 5 11 23 37

-55,2 28,6 -47,0 -9,7 200,8 -89,9 109,3 107,5 60,9

1.049 1.400 309 323 724 182 489 913 881

-45,8 33,5 -77,5 1,2 124,1 -74,9 169,1 86,7 -32,0

Fuente: Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo

biles todava, como hemos sealado. Si bien las demandas mltiples, puntuales y poco articuladas ponen al Per lejos de escenarios como los de Bolivia o Ecuador, en los que masivas y polticamente bien articuladas protestas terminaron dando lugar a la cada de presidentes, tambin son difcilmente negociables y obligan a un trato particularista muy desgastante para el gobierno.20 Una de las consecuencias de todo lo sealado en esta seccin fue la rpida cada del nivel de aprobacin a la gestin del Presidente. En agosto del 2001, al empezar su mandato, el Presidente contaba con una aprobacin cercana al 60%, con solo un 16% de desaprobacin; en febrero del 2004, a la mitad de su gestin, la aprobacin era solo de un 7%, con un 90% de desaprobacin (ver grfico 2). Estos muy bajos niveles de aprobacin ciudadana y la percepcin de que en gran medida el origen de los problemas gubernamentales estaba en los errores y lmites del propio Presidente llevaron a que en la agenda ________________
20. Sobre este tema, ver Balln 2002, y Pizarro y otros 2004.

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pblica haya estado presente durante mucho tiempo la discusin sobre la posible destitucin de este. En un contexto regional donde hemos tenido la cada de Gutirrez, Snchez de Lozada, De la Ra, y antes Bucaram y Mahuad, la cada de Toledo era mucho ms que una mera especulacin. En las cadas de los presidentes De la Ra, Mahuad y Snchez de Lozada, encontramos un contexto social y econmico catico en el que confluyeron duras medidas de ajuste, crisis financieras y amplia movilizacin social que, finalmente, aislaron polticamente a sus gobiernos y los llevaron a su final. Sin embargo, en el caso del presidente Toledo, la situacin es marca damente diferente. En cuanto a la protesta social, tenemos que, si bien ella aument significativamente entre los aos 2001 y 2004, este aumento se dio sobre parmetros muy bajos, en declive sistemtico desde finales de los aos ochenta; ya sealamos, adems, su carcter disperso y sin articulacin con los principales actores polticos. Por tanto, no se puede afirmar que el vigor de la "protesta social" sea lo que ponga en jaque al Presidente. En cuanto a la situacin econmica, el panorama est signado por una relativa estabilidad. Es ms, en los ltimos aos, la economa peruana es una de las que ms ha crecido en la regin y, desde el 2002, parece empezar a salir de un largo perodo de recesin (ver cuadro 4). La relativa estabilidad econmica contrasta con la gran inestabilidad poltica. Por qu la poltica no ha impactado negativamente sobre la economa? La respuesta est en que hasta el momento ha primado, en trminos generales, un manejo "serio" de la economa a cargo de figuras independientes y al margen de las presiones populistas provenientes del partido de gobierno. El hecho de que la situacin econmica y social del pas aparezca como relativamente estable refuerza la tesis de que el origen de los problemas en la presidencia de Alejandro Toledo est ante todo en una conduccin poltica desacertada, consecuencia de la debilidad de la coalicin poltica actualmente en el poder, que se explica a su vez por la precariedad de los actores polticos. Por ello, pese a que la economa crece 35

Cuadro 4

PER, EVOLUCIN DEL PBI, 1994-2003 Ao

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Per
12,7 8,6 2,5 6,9 -0,6 0,9 2,7 0,2 4,9 4,0

Amrica latina
5,2 1,1 3,8 5,1 2,2 0,5 3,7 0,4 -0,4 1,5

Fuente: CEPAL (Comisin Econmica para Amrica latina)

en trminos generales, la poblacin tiene una evaluacin pesimista respecto al desempeo de la economa de sus familias. 21 Para ser justos, los problemas del pas no solo tienen que ver con el gobierno. Veamos ahora el desempeo de la oposicin, que tambin expresa los lmites de la poltica sin partidos. ***

Los problemas de funcionamiento de una democracia sin partidos involucran tambin el desempeo de la oposicin. La debilidad de esta se expresa en la dificultad para establecer agendas, para fiscalizar y proponer alternativas a las decisiones del gobierno, y no quedar subordinadas a las volubles mareas de la opinin pblica y a las agendas fijadas por los medios de comunicacin. A continuacin, analizaremos el desempeo de los tres principales lderes de la oposicin: Valentn Paniagua, de Accin Popular; Lourdes Flores, de Unidad Nacional; y Alan Garca, del APRA. _________________
21. Sobre el tema, ver Gonzales de Olarte 2004, Herrera 2004 y Schuldt 2004.

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Empecemos por Paniagua. Si bien su gestin como presidente transitorio es considerada exitosa, su partido, Accin Popular, es todava muy dbil, especialmente si lo comparamos con su desempeo en los aos ochenta. A pesar del xito de Paniagua, AP obtuvo solo e14,1 % de los votos para el Congreso en el ao 2001 y logr apenas tres representantes. 22 Las posibilidades electorales de Paniagua estn asociadas a su posibilidad de encabezar un frente amplio, siguiendo las pautas de su gobierno transitorio, signado por un espritu concertador; sin embargo, AP no parece muy entusiasmado con esa idea, y tampoco otros sectores que podran ser eventualmente convocados por el ex Presidente y que buscan tambin caminos propios. Por su parte, Lourdes Flores enfrenta problemas en mantener y consolidar la alianza que encabez en las elecciones del 2001, Unidad Nacional, y en manejar las tensiones y rivalidades entre este frente y su partido, el Partido Popular Cristiano. Hay que recordar que el PPC no particip en las elecciones del 2000 y que Unidad Nacional fue una alianza creada ad hoc para las elecciones del 2001. Un indicador de su precariedad es que esta alianza eligi 17 parlamentarios, y tres aos despus solo contaba con 12. En cuanto a Alan Garca, este aparece claramente encabezando la oposicin al gobierno de Toledo. Es muy sorprendente su vuelta a la arena poltica despus del desastre de su gobierno entre 1985 y 1990, y de los intentos desarrollados durante los aos noventa por demostrar su responsabilidad en casos de corrupcin y de violaciones a los derechos humanos. Varios factores explican su vuelta: primero, la forma en que cay el gobierno de Fujimori hace que para algunos el gobierno de Garca parezca "menos malo" visto retrospectivamente; segundo, Garca logr, de una manera o de otra, salir bien librado __________________
22. En la eleccin presidencial del 2001, AP no present candidato, pero s en el 2000; su candidato Vctor Andrs Garca obtuvo apenas el 0,4% de los votos y su lista para el Congreso, el 2,4%.

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de sus procesos judiciales; tercero, la consistencia de su liderazgo y el respaldo de su partido constituyen una ventaja en un contexto de partidos y liderazgos alternativos tan precarios. Con todo, no hay que sobreestimar los alcances del APRA. Recordemos que en la eleccin presidencial del 2000, el candidato Abel Salinas obtuvo apenas el 1,4% de los votos y su lista parlamentaria, el 5,5%. Un ao despus, con Garca de candidato, el APRA obtuvo el 25,8% en la primera vuelta y 46,9% en la segunda, y el 19,7% de los votos para el Congreso del 2001. En otras palabras, el resurgimiento del APRA est estrechamente vinculado a su reagrupamiento en torno al caudillismo de Garca. El indicador ms reciente de la precaria situacin de los partidos es el resultado de las elecciones regionales y municipales del 17 de noviembre del 2002.23 En esa fecha se eligieron autoridades para gobiernos regionales (por primera vez), y alcaldas provinciales y distritales. Si observamos el porcentaje de votos totales que obtuvieron los partidos principales en las elecciones de presidente regional, alcalde provincial y alcalde distrital (cuadro 5), encontramos, primero, un escenario de tremenda fragmentacin. La suma de los votos obtenidos por listas independientes y de partidos menores es cercana al 50%. Segundo, el APRA es claramente quien lleva la delantera en el mbito de las regiones; pero, en los mbitos provincial y distrital, est a la mitad de su votacin regional, incluso por debajo de Unidad Nacional y Somos Per; esto se explica por la alta votacin que obtuvieron ambos grupos en Lima, la cual concentra a un tercio de los electores del pas. Es decir, la implantacin nacional del APRA es en realidad precaria. Tercero, es llamativo el muy mal desempeo del partido de gobierno apenas a un ao y cuatro meses de mandato; recordemos que Per Posible obtuvo el 36,51 % en la eleccin presidencial del 2001, el 26,32% en la eleccin congresal de ese mismo ao, ________________
23. Sobre estas elecciones, ver Melndez 2002.

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Cuadro 5

PORCENTAJES DE VOTOS DE LAS PRINCIPALES FUERZAS POLITICAS

EN LAS ELECCIONES DEL 17 DE NOVIEMBRE DEL

2002 Distritos 13 7 15 15 20 30 100

Partidos APRA Per Posible Unidad Nacional Somos Per Otros Partidos Listas independientes Total

Regiones 22 11 9 6 28 22 100

Provincias 12 8 18 15 18 29 100

Fuente: ONPE (Organismo Nacional de Procesos Electorales)

luego un 13% en la eleccin regional, y solo un 8% en la provincial y 7% en la distrital. Cuarto, llama la atencin el muy mal desempeo de Unidad Nacional, tercera fuerza poltica en las elecciones del 2001. Lourdes Flores obtuvo el 24,2% de los votos en la eleccin presidencial del 2001, su lista parlamentaria logr el 13,8%, pero apenas un 9% en la eleccin regional. Si bien alcanza un 18% y un 15% en los mbitos provincial y distrital, gran parte de esos votos se explica por su buen desempeo en Lima. Las implicancias polticas de estas elecciones aparecen ms claras al examinar el nmero de cargos electos (ver cuadro 6). El 17 de noviembre del 2001, se eligieron 25 presidentes de regin, 194 alcaldes provinciales y 1.634 alcaldes distritales. Lo primero que llama la atencin, nuevamente, es la enorme fragmentacin de los resultados, sobre todo en los mbitos provincial y distrital. Las listas independientes y las listas de partidos pequeos alcanzan el 44% de las presidencias regionales, y ms del 60% de los alcaldes provinciales y distritales. Segundo, el APRA gan casi la mitad de los 25 gobiernos regionales, y es el partido con ms alcaldes provinciales y distritales, pero tiene solamente el 17% de los primeros y el 11 % de los segundos. Sin embargo, el triunfo rotundo en el mbito regional se puede convertir en un riesgo para las posibilidades 39

Cuadro 6 CARGOS ELECTOS DE LAS PRINCIPALES FUERZAS POLITICAS

EN LAS ELECCIONES DEL 17 DE NOVIEMBRE DEL 2002

Cargos APRA Per Posible Unidad Nacional Somos Per Otros partidos Listas independientes
Fuente: ONPE

Presidentes regionales (25) 12 48% 1 4% O 0% 1 4% 4 16% 7 28%

Alcaldes provinciales (194) 33 17,0% 11 5,7% 13 6,7% 19 9,8% 30 15,5% 88 45,4%

Alcaldes distritales 1634) 187 11,4% 185 11,3% 134 8,2% 141 8,6% 295 18,0% 692 42,4%

electorales del partido con miras a las elecciones generales del 2006. Varios de los presidentes regionales apristas se han visto envueltos en denuncias de corrupcin y malos manejos, y a la fecha los presidentes de Ancash y San Martn han sido separados del partido. Tercero, para Per Posible los resultados son devastadores, porque su poder se reduce ahora casi estrictamente al control del Poder Ejecutivo y su precaria primera minora en el Congreso. El partido de gobierno gan solamente una presidencia regional, el 5,7% de los alcaldes provinciales y el 11,3% de los alcaldes distritales. Cuarto, para Unidad Nacional los resultados son aun peores que para Per Posible en cuanto al nmero de autoridades electas. UN no gan ninguna presidencia de regin, y logra mantener cierta presencia poltica al haber ganado la importante alcalda provincial de Lima 24 y algunas alcaldas distritales importantes, tambin en Lima. Estos datos presentan elocuentemente la fragilidad de los partidos de oposicin, su volatilidad, dbil implantacin nacional ________________
24. Sin embargo, su candidato ganador fue un candidato "invitado", Luis Castaeda, del movimiento Solidaridad Nacional. En realidad, todos los partidos nacionales carecen de cuadros calificados en todo el pas, por lo que muchas veces terminan funcionando como "franquicias" que se otorgan a movimientos independientes, sobre las que luego tienen muy poco control.

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y dbil consistencia interna. Todo esto hace que a la oposicin le resulte muy difcil tomar ventaja de las debilidades del gobierno y presentarse como alternativa, de modo que se establezca un juego fluido entre ambos sectores y se sienten las bases de un sistema de partidos. Segn una encuesta de la Universidad de Lima de setiembre del 2003 sobre partidos polticos en Lima Metropolitana, un 80,9% de los encuestados declar no confiar en los partidos, quedando estos como la institucin de la democracia que menos confianza despierta en la ciudadana despus del Poder Judicial. Segn la misma encuesta, solo un 9% se declara militante y cerca de un 40% declara simpatizar con algn partido, mientras que casi un 60% declara no simpatizar con ninguno. Esto muestra que todava hay en el Per un espacio muy amplo para la irrupcin de outsiders, lderes improvisados, que continen con la lgica de una democracia sin partidos, como la que tenemos hasta el momento. La distancia entre el sentir ciudadano y los partidos tiene varias consecuencias que quiero examinar. El dficit de aceptacin que sienten los partidos hace que suelan correr detrs de las mareas de la opinin pblica, ante la incapacidad que tienen de fijar los trminos del debate pblico; por ello, suelen quedar descolocados, actuando reactiva y contradictoriamente, lo cual ahonda sus problemas de representacin. El vaco que han dejado los partidos ha hecho que la agenda del pas termine siendo definida casi enteramente por los medios de comunicacin, que se suelen dejar llevar por una lgica amarillista, escandalosa y poco profesional, y que siguen un estilo implantado desde los aos del gobierno de Fujimori, caracterizados por la manipulacin y el sensacionalismo.25 Dado que todo esto ocurre en el contexto de un gobierno crecientemente impopular, la oposicin est forzada a radicalizar posturas con_________________
25. Sobre los medios de comunicacin durante el fujimorismo, ver Conaghan 1999, Fowks 2000, Degregori 2000, entre otros.

41

trarias a las del gobierno para no contaminarse del desgaste del presidente; esto los lleva muchas veces a caer en posturas y gestos populistas y demaggicos. No obstante, al mismo tiempo, la extrema debilidad del gobierno y el desprestigio del Presidente ponen en agenda su cada y el adelanto de elecciones que los partidos quieren evitar, conscientes de sus propias limitaciones: ello los empuja hacia la moderacin, con lo que al final tenemos un cuadro de posturas oportunistas y contradictorias. En suma, tenemos un gobierno con una mayora muy precaria y una oposicin fragmentada que tambin es presa de la crisis de legitimidad del sistema, lo que en conjunto configura una crisis de gobernabilidad: qu hacer frente a esta situacin? ltimamente, se ha venido creando un sentido comn por el cual, frente al desprestigio de los partidos y la crisis de legitimidad del sistema, lo que correspondera es reformar el rgimen poltico, abriendo espacios para la participacin ciudadana, entre otros aspectos. A continuacin, examinamos este nuevo sentido comn.

LA APERTURA COMO REMEDIO

A LOS MALES DEL RGIMEN POLITICO
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Como veamos en la primera seccin de este trabajo, el diagnstico sobre el fujimorismo y la necesidad de superar sus limitaciones ha sido muy importante para definir gran parte de la agenda tanto del gobierno de transicin del presidente Paniagua como del actual presidente Toledo. Dado que se concibi al fujimorismo como una "dictadura", de carcter impositivo, vertical y centralista, se ha criticado insistentemente las reglas del rgimen poltico, expresadas en la Constitucin de 1993, Constitucin supuestamente hecha "a medida" de un _______________
26. He desarrollado preliminarmente estas ideas en Tanaka 2002 y 2003a.

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rgimen autoritario. Se cre as un sentido comn en la elite en el poder por el cual el camino para lograr una plena "democratizacin" consistira en diversas polticas de apertura del sistema poltico. La principal reforma en esta direccin ha sido el nuevo impulso a la descentralizacin del Estado por medio de la constitucin de gobiernos subnacionales electos por voto popular; pero tambin el establecimiento de diversos mecanismos de consulta y participacin ciudadana, y democracia directa. Adems, en la agenda poltica de los ltimos aos se ha discutido insistentemente la necesidad de emprender reformas de fondo en la Constitucin de 1993, cuando no de derogarla y reestablecer la de 1979; parte central de los cambios es un conjunto de propuestas de reforma del rgimen poltico que, al momento de escribir estas lneas, no han podido llevarse a la prctica, En esta seccin, describir cmo se form este sentido comn "aperturista", por qu constituye un error de diagnstico y algunas de sus implicancias. Ya hemos sealado que durante el fujimorismo el Per vivi un rgimen autoritario; sin embargo, no se trat de un autoritarismo "clsico": se trat de un rgimen democrtico en lo formal, pero con un funcionamiento autoritario como consecuencia de la existencia de un actor hegemnico que redujo drsticamente la competencia poltica efectiva, acabando as con la lgica de controles y equilibrios propios de toda democracia. Es importante no perder de vista que se trat de un rgimen con un importante respaldo popular, lo que lo hizo un actor electoralmente competitivo y capaz de ganar elecciones, a pesar de que manipulara y distorsionara las reglas de juego en su provecho. Parte central de estas prcticas fue la promocin de medidas conducentes a debilitar a los partidos de oposicin. Para ello, se predic intensa y sistemticamente un discurso contrario a la "partidocracia" tradicional, que se acompa de un conjunto de medidas institucionales; entre ellas, un papel central fue la adopcin de mecanismos de democracia directa y participativa, planteados como alternativos a la democracia representativa de partidos, que quedaron 43

consagrados en la Constitucin de 1993 y que no existan en la de 1979. Ciertamente, a pesar de la retrica participativa del fujimorismo y de la existencia formal de una serie de mecanismos de democracia directa, la participacin ciudadana en la prctica qued bsicamente subordinada dentro de esquemas clientelsticos.27 Los mecanismos participativos de mayores alcances polticos terminaron beneficiando a la oposicin, como qued de manifiesto con la lucha por un referndum sobre la segunda reeleccin del presidente Fujimori. Para su gobierno, la participacin qued limitada bsicamente al involucramiento popular en los programas de asistencia social del Estado. El fujimorismo busc conscientemente crear una base de apoyo poltico entre los ms pobres, especialmente despus de los resultados del referndum de 1993, que mostr al fujimorismo relativamente dbil fuera de Lima y entre los sectores populares. Las polticas sociales durante el fujimorismo funcionaron dentro de esquemas centralistas y verticales que relacionaban la cspide del Estado con la poblacin de base, casi sin intermediaciones, a travs de programas especiales administrados por el Ministerio de la Presidencia. Como sabemos, el fujimorismo se caracteriz por su desconfianza y rechazo de las intermediaciones institucionales, sociales y polticas, que pudieran limitar su poder. Esta lgica, afortunadamente para Fujimori, coincidi en gran medida con la lgica que impulsaban los organismos multilaterales, que tambin promovan polticas sociales focalizadas en la atencin a los ms pobres por medio de organismos especiales y dentro de esquemas participativos "orientados por la demanda" (demand-driven). Dos programas fueron emblemticos de esta manera de enfocar la participacin; uno de ellos fue el FONCODES. Este organismo financiaba pequeos proyectos en las zonas ms pobres de l pas, siguiendo un criterio de focalizacin del gasto _______________
27. Ver Tanaka y Trivelli 2002.

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"orientado por la demanda", que responda a la iniciativa de "ncleos ejecutores" constituidos por la poblacin beneficiaria que, adems, deba colaborar de algn modo en la ejecucin de los proyectos, generalmente como mano de obra. El manejo centralizado permiti alcanzar un nivel significativo de eficiencia, logrndose que el gasto se focalizara efectivamente en las zonas ms pobres del pas. Otros proyectos no fueron tan eficaces en cuanto a focalizacin, pero s lo fueron para construir una importante base de apoyo popular al gobierno. Un programa emblemtico en este sentido fue el de los comedores populares apoyados por el PRONAA; este programa recoga la iniciativa de mujeres organizadas de zonas populares, que reciban alimentos para que fueran preparados por las mujeres del comedor. El carcter participativo hizo que efectivamente la poblacin de las comunidades se viera involucrada en los proyectos, los cuales alcanzaron alta visibilidad y legitimidad. Obviamente, estos esquemas participativos de las polticas sociales tuvieron grandes limitaciones si los vemos, desde el punto de vista de su eficacia, como estrategias para combatir la pobreza. Un gran problema es que se organizaron como programas especiales, de manera paralela y en ocasiones hasta en competencia con otras instituciones del Estado. La ejecucin de los programas sociales pas por encima de la institucionalidad estatal "de lnea" (ministerios de Educacin y Salud, por ejemplo), de los gobiernos locales y tambin de las organizaciones sociales de base; los programas sociales tendieron a concentrarse en un nuevo rgano, el Ministerio de la Presidencia. Se trat de un esquema que premeditadamente busc debilitar espacios que pudieran competir con los propuestos desde el gobierno. Por ejemplo, el FONCODES era un programa participativo en el que la poblacin se expresaba por medio de sus "ncleos ejecutores", pero esa organizacin era paralela y en ocasiones competa con otras organizaciones de las comunidades. Adems, los ncleos funcionaban sin realizar coordinaciones con otras instancias, como gobiernos locales u otras instituciones directamente involucradas dada la naturaleza de 45

las obras que se ejecutaban (as, por ejemplo, se construan postas mdicas sin coordinar con el sector salud; aulas y escuelas, sin coordinar con el sector educacin; trochas y caminos sin coordinar con el sector transportes). Esto atent contra la sostenibilidad de muchos de los proyectos al no quedar claramente establecidas las competencias en cuanto al mantenimiento de las obras una vez desaparecido el ncleo ejecutor. Precisamente como respuesta a este tipo de problemas, sectores de oposicin al fujimorismo esbozaron como alternativa un esquema de participacin basado en la convergencia entre organizaciones de base e instancias estatales locales. La idea era fortalecer la institucionalidad estatal involucrando en los programas de combate a la pobreza a organismos estatales de base como los municipios y las agencias de los ministerios sociales pertinentes para implementar iniciativas de desarrollo, todo esto manteniendo y ampliando la dimensin participativa. El involucramiento de estas agencias estatales no solo las fortalecera en s mismas, sino que, adems, facilitara el sostenimiento y la coordinacin de los esfuerzos a favor de los ms pobres. Por otro lado, la participacin no solo deba darse en el momento de la ejecucin, como simple mano de obra, sino que deba comprender el momento de la planeacin y la decisin sobre qu obras hacerse. La expresin emblemtica de esta manera de pensar la participacin en las polticas sociales fueron las mesas de concertacin para el desarrollo, generalmente impulsadas por diversos alcaldes, todos ellos de oposicin al gobierno del presidente Fujimori;28 y fue, adems, una reaccin a estilos de hacer poltica impulsados desde un gobierno que los exclua. Desde 1997 y 1998 empez a manifestarse el hecho de que el fujimorismo gozaba de mayor respaldo poltico entre los sectores populares de Lima y en zonas rurales, pero que se vea ms dbil en los mbitos provinciales urbanos. Es desde esos ________________
28. El resto de esta seccin descansa en ideas expuestas en Tanaka 2002.

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espacios que empezaron a emerger autoridades locales con un discurso que cuestionaba a un fujimorismo que debilitaba la institucin municipal, debido a un manejo centralista y vertical de los recursos. As, empez a gestarse como propuesta alternativa la creacin de espacios de concertacin, generalmente liderados por algn alcalde provincial o distrital, que convocaba a las "fuerzas vivas" de la localidad: iglesias, las ONG, organizaciones sociales de base y otras autoridades del Estado. Estas iniciativas buscaban formular planes de desarrollo y elaborar proyectos para luego procurar su financiamiento. Algunos alcaldes, de ciertas provincias con visibilidad poltica, desarrollaron progresivamente un discurso de oposicin, e incluso tentaron constituir movimientos polticos.29 Sin embargo, estas iniciativas no lograron consolidarse, ya sea por enfrentar un ambiente poltico hostil (marcado por los intentos del fujimorismo para lograr la segunda reeleccin) como por revelarse altamente dependientes de la iniciativa personal de los alcaldes (cuando los alcaldes cambiaban o dejaban de interesarse en la promocin de las mesas, ellas dejaban de funcionar en la prctica). A pesar de esto, el saldo poltico es que se instal entre las fuerzas de oposicin al fujimorismo la nocin de que la reivindicacin de las provincias era una poderosa herramienta poltica, quedando la descentralizacin como una reforma clave, y que tambin una manera de luchar contra un gobierno autoritario y vertical era promover experiencias participativas como las mesas de con certacin que, como sabemos, seran institucionalizadas durante los gobiernos de los presidentes Paniagua y Toledo. Con el gobierno de transicin del presidente Paniagua, se impuso un sentido comn "participacionista" que acogi las crticas al modelo poltico del gobierno de Fujimori. Podra decirse que el nuevo emblema de la participacin fueron las ________________
29. Como el movimiento Per Ahora, impulsado por los alcaldes provinciales Luis Guerrero, de Cajamarca; Federico Salas, de Huancavelica; y Jorge Chvez, de Iquitos.

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mesas de concertacin de lucha contra la pobreza (MCLCP), que continuaron durante el gobierno del presidente Toledo. Segn vila (2003), hacia el ao 2003 haba 1.088 MCLCP presentes en todos los departamentos del pas, de las cuales 886 cubran un espacio distrital. Con el gobierno del presidente Toledo, el sentido comn aperturista no solo continu, sino que se profundiz. La manifestacin ms clara de ello ha sido el proceso de descentralizacin mediante la creacin de gobiernos regionales, y la generalizacin en todo el aparato estatal de mecanismos consultivos y de concertacin, desde el mbito nacional, cuya expresin ms clara es el Acuerdo Nacional (AN), firmado en julio del 2002, hasta los consejos de coordinacin local (CCL) que deben instalarse en todos los distritos del pas. El AN es un espacio de concertacin en torno al compromiso de desarrollar 29 polticas de Estado por parte de todas las principales fuerzas polticas y sociales. Sin embargo, hasta el momento se registra una gran dificultad para implementar los acuerdos tomadas en esta instancia. Pero la descentralizacin del Estado s ha tenido efectos que alteran de manera sustantiva la dinmica poltica, y lo seguirn haciendo en los prximos aos. La descentralizacin es la reforma institucional ms importante implementada durante el gobierno del presidente Toledo. La lucha contra el centralismo se convirti en una bandera poltica central para la oposicin a Fujimori y fue levantada con mucha fuerza por el entonces candidato Alejandro Toledo. El discurso descentralista, bastante gaseoso, paulatinamente empez a expresarse en la necesidad de formar gobiernos regionales como una instancia intermedia entre los municipios distritales y provinciales y el gobierno central. Este cambio empez a darse con la segunda vuelta de las elecciones del 2001, que enfrentaron a Alejandro Toledo y Alan Garca. Este ltimo reclamaba para s la representacin autntica de los sentimientos descentralistas, dado que durante su gobierno (1985-1990) se constituyeron gobiernos regionales que luego fueron eliminados por Fujimori despus del autogolpe de 1992, lo cual oblig al candidato

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Toledo a radicalizar sus posiciones sobre el punto. Esto permite entender por qu, una vez en el poder, el presidente Toledo lanz apresuradamente el proceso de descentralizacin entendiendo por este la convocatoria a elecciones de gobiernos regionales constituidos sobre la base de los departamentos existentes de una manera sorpresiva e improvisada, existiendo otras opciones ms razonables a la mano. Una de ellas, por ejemplo, era descentralizar fortaleciendo los gobiernos locales y convocar a elecciones de gobiernos regionales en el 2006, al final del perodo de gobierno, despus de un proceso de planificacin y preparacin adecuado.30 Ms adelante, el Congreso aprob una reforma del ttulo sobre descentralizacin de la Constitucin de 1993 y una Ley de Bases de la Descentralizacin, en las que instituy espacios de concertacin y participacin de la sociedad civil que acompaaran la eleccin de presidentes y consejeros regionales; as aparecieron los consejos de coordinacin regional (para los gobiernos regionales) y los consejos de coordinacin local (para los municipios provinciales y distritales). Estos consejos renen a las autoridades con las autoridades locales de nivel inmediato inferior (alcaldes provinciales respecto al gobierno regional y alcaldes distritales en el Consejo de Coordinacin del Municipio Provincial) y con representantes de la sociedad civil. Los consejos de coordinacin son instancias en las que se elaboran los presupuestos de manera participativa y se discuten los planes de desarrollo. En ellos, los representantes de la sociedad civil, por lo general, son electos entre las organizaciones sociales inscritas en un padrn abierto por las autoridades respectivas, regionales o locales. Qu evaluacin se puede hacer de este proceso? 31 Como hemos visto, la descentralizacin se plante como una manera ______________
30. Ver, por ejemplo, las propuestas de la "Carta de navegacin", de julio del 2001, documento preparado por un amplio grupo de profesionales coordinado por Jaime de Althaus y otros. 31. Sobre estos temas, ver Remy 2005 y Grompone 2005.

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de democratizar y abrir un rgimen poltico percibido como autoritario y excluyente. Sin embargo, a mi juicio, se cay en un error de diagnstico: el problema no est tanto en las reglas de juego institucionales, sino en la debilidad de los actores, polticos y sociales. No tomar esto en cuenta ha hecho que el proceso de descentralizacin haya seguido caminos imprevistos, cuando no ha tenido efectos no intencionales negativos. Un primer asunto se refiere a la naturaleza de la participacin y a quines involucra. Desde el gobierno de transicin, el nfasis dej de estar puesto en la ejecucin de obras, como durante el fujimorismo, y pas a estar en la toma de decisiones: en la planificacin del desarrollo. Sin duda, esto es un avance, dado que la participacin ocurre a propsito de cuestiones ms decisivas. Sin embargo, inevitablemente tiene como consecuencia la necesidad de una participacin ms calificada, que no puede involucrar fcilmente a la poblacin de base. Dada la naturaleza de las tareas que se deben desarrollar en los consejos de coordinacin, los protagonistas son, en realidad, agentes externos a las comunidades, como las ONG, o diversos intermediarios sociales (brokers), que no son "dirigentes" o "representantes" en el sentido estricto de la palabra. Dado el contexto de debilidad de los vnculos representativos a los que ya hemos hecho referencia, la poblacin de base mira con cierta distancia y desconfianza a la dinmica concertadora establecida en estos trminos. Estos problemas se ven agravados en lo que respecta a los consejos de coordinacin regional y local, debido a lo poco institucionalizados que estn los mecanismos de eleccin de los representantes de la sociedad civil. En la prctica, por lo general, las autoridades abren un padrn en el que los representantes de la sociedad civil deben registrarse durante un tiempo determinado. Suele ocurrir entonces que quienes finalmente se inscriben son los grupos ms cercanos a la autoridad o quienes tienen mayor capacidad de movilizacin y accin, quedando fuera aquellos con menores recursos organizativos. As, la dinmica participativa puede terminar sirviendo de espacio de legitimacin de las decisiones previamente 50

adoptadas por las autoridades y quedar capturada por intereses particularistas. Usar la participacin como recurso de legitimacin poltica, sin asumir propiamente sus costos y ventajas, en realidad, no es una prctica lejana a las mesas de concertacin existentes en los ltimos aos. El anlisis de muchas experiencias de este tipo muestra frecuentemente un patrn segn el cual las autoridades las impulsan en tanto les sirven como plataforma para obtener recursos y construir una buena imagen ente la poblacin, pero que tambin pueden dejarlas de lado y desactivarlas cuando se convierten en espacios de cuestionamiento, fiscalizacin u oposicin a las autoridades. Finalmente, ya mencionamos la alta dependencia de estas prcticas participativas respecto a la iniciativa de personas concretas, de modo que, fallando estas, queda muy poco. Por otro lado, la explosin participativa ocurre en un contexto de estrechez fiscal. Por lo general, los planes de desarrollo concertados no se convierten en obras concretas como durante los aos del fujimorismo, por lo que la desconfianza no tiende a desaparecer, sino todo lo contrario. As, la participacin aparece para algunos como pura retrica, sin eficacia para responder a los problemas. Esta situacin ha afectado sobre todo a las mesas de concertacin de lucha contra la pobreza, instancia tpicamente concertadora y de planeacin sin capacidad ejecutiva. Segn datos de vila (2003), casi todas las MCLCP de nivel departamental se muestran en la actualidad en una situacin de extrema debilidad. Para ser justos, hay que sealar que han quedado rebasadas por la constitucin de otros espacios de concertacin y planificacin asociados a instituciones con capacidad de ejecucin, como los gobiernos regionales y locales y sus consejos de coordinacin. Hay un ltimo conjunto de desafos que enfrenta la participacin durante el gobierno del presidente Toledo y que es importante mencionar. Se trata de la tensin entre la dimensin "directa" o "participativa" de la democracia y la dimensin "representativa", es decir, entre los representantes de la "sociedad 51

civil" y las autoridades electas con el voto popular. Parece haberse asumido, desde el gobierno actual, que la "democracia participativa" es continuidad y radicalizacin de la "representativa", y gracias a la cual tendramos una democracia ms "autntica" que podra tener mayor legitimidad ante la poblacin. Si bien ello puede llegar a ser cierto, no lo es de manera tan directa. La democracia participativa tiene que ser capaz de dar cuenta de la creciente complejidad de nuestras sociedades, la cual plantea desafos y problemas no siempre considerados desde posturas participacionistas tradicionales.32 Las nuevas autoridades miran con desconfianza a los espacios de participacin de una sociedad civil que ciertamente no es un mbito neutral de expresin de intereses comunitarios. La sociedad civil, en primer lugar, no est exenta de conflictos, por lo que no puede hablarse sin ms de "una" sola expresin de la sociedad; segundo, la sociedad est tambin fuertemente permeada por intereses polticos, por lo que debe considerarse a la sociedad civil como una arena de lucha poltica ms, y que ocupan diversos actores con estrategias y agendas propias. De hecho, algunos actores polticos dbiles en la arena electoral pueden ser muy fuertes en el mundo de las organizaciones sociales, con lo que terminan siendo actores polticos relevantes. Naturalmente, todo esto hace que las autoridades electas desconfen y traten de limitar el protagonismo de los representantes de la sociedad civil. Cmo enfrentar estos dilemas? En trminos generales, creo que no debe perderse de vista que el marco de nuestro rgimen poltico es el de una democracia representativa y que los mecanismos de democracia directa o participativa deben complementar y mejorar el funcionamiento de la primera, no sustituida. Concretamente, deben especificarse claramente los alcances de la participacin directa y en qu ocasiones puntuales puede estar por encima de las autoridades electas; por ejemplo, _______________
32. Sobre este punto, ver Tanaka 1999.

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en el caso de referndum o revocatorias. Los mecanismos de democracia participativa son ms tiles como mecanismos de control y fiscalizacin de las autoridades, as como espacios de consulta y concertacin (bajo ciertas condiciones, como hemos visto), pero difcilmente pueden cumplir el sueo de encauzar una suerte de "autntica" expresin de lo social por encima de lo poltico. Adems, est el hecho de que se piensa la participacin social como respuesta a los lmites de los partidos polticos, sin repararse en que las organizaciones sociales de la sociedad civil estn tambin tan debilitadas como los partidos y que, adems, estas no responden como aquellos a la rendicin de cuentas implcita en los procesos electorales. Considero que el curso de accin ms razonable no es "ampliar" los mltiples espacios existentes de representacin y participacin, sino ordenar o institucionalizar una apertura que se ha dado apresurada y desordenadamente en los ltimos aos, lo que ha llevado a una fragmentacin del espacio poltico, tanto en el nivel nacional como regional y local. Esto, finalmente, ha ahondado en cierto sentido los problemas que queran resolverse al inicio, lo cual se expresa en crecientes niveles de violencia en los espacios locales, que tienen como caso emblemtico el del asesinato del alcalde de Ilave. 33 Sin embargo, existen muchas voces que proponen, antes que ordenar la apertura existente, avanzar y "profundizar" la democracia mediante la participacin, y propiciar la renovacin y ampliacin de los espacios representativos mediante diversas formas. Considero que el entusiasmo "participacionista" y la retrica democrtica que han marcado a los actores que ocupan el espacio poltico en el momento actual se explican porque arrastran indebidamente la retrica que utilizaron en su confrontacin con el fujimorismo. Este sentido comn ha llevado a legitimar todo aquello que parece contraponerse a un sistema poltico cerrado o autoritario: participacin, fiscalizacin, reno________________
33. Ver Degregori 2004, Melndez 2004a y Pajuelo 2005.

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vacin, alta rotacin en la clase poltica, apertura de espacios alternativos, etc. El gran error de todo esto es que este tipo de propuestas apropiadas para enfrentar los males de un sistema cerrado, excluyente, propio de "partidocracias" o de gobiernos autoritarios es contraproducente cuando de lo que se trata es de construir partidos y un sistema de partidos inexistente. Cmo evaluar los posibles efectos de las propuestas de apertura del sistema poltico y de mecanismos de participacin? El anlisis de procesos similares en los pases andinos nos da pistas sumamente tiles.

EL REFORMISMO INSTITUCIONAL EN
LOS PAISES ANDINOS COMO RESPUESTA 34 A LOS PROBLEMAS DE LEGITIMIDAD POLITICA

La propuesta de implementar ambiciosas reformas institucionales que busquen abrir espacios para la participacin ciudadana, mediante procesos de descentralizacin, cambios constitucionales, reformas polticas, en suma, cambios que abran el sistema poltico y propicien la renovacin y circulacin de las elites ya tiene cierta trayectoria en los pases vecinos, por lo que es muy importante estudiarla para as anticipar sus posibles efectos, y evaluar sus ventajas y problemas potenciales. En esta parte demostraremos que en todos los pases andinos en los ltimos aos se implement un conjunto amplio de reformas institucionales que buscaban legitimar sus sistemas polticos por medio de la apertura y democratizacin de los mismos. Veremos que esas reformas cumplieron en gran medida sus objetivos, pero tambin tuvieron consecuencias no intencionales negativas. Las polticas de apertura coincidieron con reducidas capacidades estatales fiscales y distributivas, con lo que activaron la movilizacin de nuevos sectores. Sin embargo, _______________
34. Desarrollo ms extensamente estos puntos en Tanaka 2003b.

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al mismo tiempo, el sistema no tuvo recursos para atender esas nuevas demandas, con lo que en cierto modo aumentaron los desafos que tuvieron que afrontar los sistemas polticos; en otras palabras, los principios de la participacin y la ampliacin de la representacin han mostrado su difcil compatibilidad con el de la gobernabilidad. A continuacin, veremos rpidamente qu podemos aprender de la experiencia de cada uno de los pases andinos. En trminos generales, veremos que en todos los casos, frente a problemas de legitimidad poltica, en contextos de estrechez fiscal, en todos los pases se pusieron en prctica audaces reformas institucionales35 que buscaron enfrentar los problemas de gobernabilidad, con resultados variados: en Venezuela, los cambios aumentaron los conflictos internos de los partidos y del sistema tradicional, lo que permiti la llegada al poder de un outsider que finalmente destruy el sistema de partidos e instaur un rgimen autoritario; en Bolivia, Colombia y Ecuador, las reformas cumplieron efectivamente el cometido de ampliar la arena poltica y fortalecer actores sociales antes relegados, pero tambin fragmentaron el sistema de partidos y abrieron el espacio para el desarrollo de movimientos antisistmicos. Venezuela Venezuela empez a experimentar problemas serios de legitimidad poltica desde inicios de los aos ochenta, en gran medida desencadenados por la inestabilidad de los precios del petrleo, que llamaron la atencin sobre el carcter "partidocrtico" del sistema poltico, basado en dos grandes partidos. Para enfrentar esta situacin y buscar iniciativas que "abrieran" y democratizaran el sistema, durante la presidencia de Jaime Lusinchi se cre, en 1984, la Comisin Presidencial para la ______________
35. Grindle 2000, entre muchos otros.

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Reforma del Estado (COPRE), entidad encargada de evaluar los problemas institucionales del pas y proponer reformas; estuvo conformada de manera plural y congregaba a acadmicos, polticos y representantes de la sociedad civil. Si bien las propuestas tardaron en hacerse efectivas (recin lo hicieron en el gobierno siguiente, el de Carlos Andrs Prez), s tuvieron alcances amplios. Las reformas ms significativas fueron, primero, el impulso a un proceso de descentralizacin, que se expres en la eleccin popular de alcaldes y gobernadores (1989); el cambio del sistema electoral, adoptndose el voto por listas abiertas en las elecciones municipales; y la adopcin de un sistema proporcional personalizado para la eleccin de diputados en el Congreso nacional (1993). Adems, se tomaron medidas de descentralizacin fiscal, como la creacin del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin, FIDES (1993), entre otros. Estas reformas buscaron romper el cuasimonopolio de la representacin poltica de los dos partidos tradicionales Accin Democrtica (AD) y COPEI, abrir el espacio polti co para nuevas fuerzas y, as, enfrentar los problemas de legitimidad del sistema. Las reformas tuvieron efectos que podemos registrar. Si comparamos los resultados de las elecciones para el Congreso de 1998 con las de 1993, ya con las reformas en efecto, tenemos que la suma del porcentaje de asientos en la Cmara de Diputados de AD y COPEI pas del 81,6 al 54,7 (ver cuadro 7). Desde las elecciones de 1993, ocurrieron cambios importantes que en parte pueden ser explicados como resultado de las reformas implementadas desde 1989.39 Desde esas elecciones encontramos que los partidos tradicionales pagaban el costo de las polticas de ajuste iniciadas durante el gobierno de Carlos Andrs Prez (el gran viraje) que dieron lugar al caracazo y otras masivas manifestaciones de protesta. Es claro que el electorado, en medio de una aguda crisis de legitimidad del ________________
36. Sobre esta lnea de razonamiento, ver Penfold 2001 y Lalander 2004 .

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Cuadro 7 VENEZUELA: PORCENTAJES DE ASIENTOS EN CMARA DE DIPUTADOS, 1973-2000 Partidos AD COPEI AD + COPEI MAS* La Causa Radical Convergencia Nacional MVR Proyecto Venezuela Otros 1973 51,0 31,8 82,8 4,5 12,5 1978 44,2 42,2 86,4 5,5 8,1 1983 56,5 30,0 86,5 5,0 8,5 1988 48,3 33,3 81,6 9,0 1,5 7,9 1993 27,6 27,1 54,7 20,1 25,1 1998 29,1 14,3 43,4 10,6 3,2 1,6 25,9 12,7 2,6 2000 18,8 4,2 23,0 12,7 2,4 0,1 46,1 4,2 9,1

* Los diputados del MAS (Movimiento al Socialismo) estn considerados dentro de Convergencia Nacional, coalicin electoral para la campaa de Rafael Caldera Fuente: Roberts 2001

sistema, buscaba nuevas opciones, tanto dentro como fuera de los partidos tradicionales. Desde 1993 ganaron una mayor presencia movimientos como Convergencia Nacional y La Causa Radical (LCR), as como nuevos lderes dentro de los partidos tradicionales, y gran parte de esta emergencia puede ser explicada por los efectos de las polticas de apertura y descentralizacin. En cuanto a los partidos tradicionales, encontramos que la descentralizacin permiti la emergencia de nuevos lderes en los diversos Estados y gener crecientes conflictos internos entre las nuevas figuras emergentes y los lderes histricos, con consecuencias finalmente devastadoras. AD tuvo como candidato presidencial en 1993 a Claudio Fermn, quien haba construido su imagen pblica como exitoso alcalde de Caracas. Sin embargo, la aparicin del liderazgo de Fermn no llev a la renovacin poltica de AD, sino al aumento de sus problemas internos. Con el tiempo, la maquinaria partidaria se resisti a la consolidacin de Fermn como lder, lo que termin llevando a su renuncia al partido en la vspera del proceso electoral de 1998. En esas elecciones, AD tuvo inicialmente como candidato presidencial a Luis Alfaro Ucero, exponente del "aparato" 57

tradicional del partido, quien, dado su psimo desempeo, fue obligado a renunciar y al final AD no tuvo candidato. Algo equivalente encontramos en el caso de COPEI. En las elecciones de 1993, el candidato presidencial fue Oswaldo lvarez, quien construy su liderazgo poltico como Gobernador del Estado Zulia. COPEI tuvo que enfrentar los conflictos entre una nueva generacin de lderes y los lderes histricos, principalmente su fundador Rafael Caldera. Estos conflictos terminaron en ruptura: Caldera rompi con su partido y se present como candidato "independiente", encabezando la coalicin Convergencia Nacional, que finalmente gan la eleccin presidencial. COPEI no lograra recuperarse despus de una ruptura propiciada por su lder fundador y, en las elecciones de 1998, tampoco lleg a presentar candidato presidencial. Los electores buscaron no solo nuevas opciones dentro de los partidos tradicionales, sino tambin por fuera de ellos. Si bien Caldera encarn un sentimiento contrario al establishment tradicional; l mismo era uno de los fundadores del orden poltico bsico que rigi los destinos de Venezuela desde 1958. La verdadera opcin nueva de las elecciones de 1993 fue la aparicin de La Causa Radical, cuyo candidato presidencial, Andrs Velsquez, prcticamente igual la votacin de los candidatos de los partidos tradicionales. Velsquez tambin es de algn modo fruto de la descentralizacin, ya que construy su liderazgo como Gobernador del Estado Bolvar; es muy revelador que el 49,6% de sus votos en la eleccin presidencial de 1993 proviniera de ese Estado.37 Lamentablemente para LCR, lejos de consolidarse con el paso del tiempo para ser un contendor serio en las elecciones de 1998, tambin termin siendo vctima de sus contradicciones internas, en este caso atribuibles a las tensiones que atraviesan a todas las izquierdas con posibilidades de llegar al poder (entre una lgica electoral y una lgica movimientista). Andrs Velsquez sali _______________
37. Ver Lpez Maya 2001.

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de LCR en abril de 1997 para fundar un nuevo movimiento, Patria Para Todos (PPT). LCR present candidato presidencial en 1998, Alfredo Ramos, quien apenas obtuvo el 0,1 % de los votos. PPT apoy la candidatura de Chvez, aportando 2,19 puntos a su votacin. Una vez en el poder, el primer paso de Chvez fue terminar con el Congreso electo en noviembre de 1998, en el que AD tena la primera minora, as como con los gobernadores, en los que AD todava tena presencia importante. Para ello, Chvez, el 2 de febrero de 1999, el da de la toma de mando, llam a un referndum para convocar a una Asamblea Nacional Constituyente (ANC). Este se llev a cabo el 25 de abril de 1999, en el que la convocatoria se aprob con ms del 80% de los votos vlidos, pero con un ausentismo mayor de 60%. El 25 de julio de 1999, se realizaron las elecciones para elegir a los miembros de la ANC; en ellas nuevamente se registr un alto ausentismo (mayor de 53%). El dato relevante aqu es que Chvez organiz esta eleccin con un sistema electoral mayoritario en la prctica (personalizado), que le permiti obtener, con el 65,5% de los votos, el 94,5% de los escaos (121 de 128 escaos); por el contrario, la oposicin, con un 34,5% de los votos, obtuvo apenas el 5,5% restante. Esto ilustra claramente el problema de recurrir al mecanismo de una Asamblea Constituyente en un contexto de inestabilidad poltica y precariedad del sistema de partidos, una situacin que debe ser tomada en cuenta en el caso peruano actual. Con esa cmoda mayora, el chavismo pudo elaborar la Constitucin sin necesidad de hacer mayores concesiones a la oposicin. El 15 de diciembre de 1999, se realiz el referndum para aprobar la nueva Constitucin, que remplazara a la anterior carta magna de 1961. Aunque el "s" obtuvo el 72% de los votos vlidos, un 56% de la poblacin apta para votar no particip. Finalmente, lo que realmente acab con el equilibrio de poderes en Venezuela fue que la ANC, el 23 de diciembre de 1999, invocando ser la encarnacin de la voluntad soberana y la expresin de un nuevo orden institucional, disolvi 59

e intervino los dems poderes pblicos: el Congreso de la Repblica, el Consejo de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia y las Asambleas Legislativas.38 Gran parte de las nuevas autoridades, cuyo mandato se ubic dentro del nuevo marco constitucional, fue elegida en el 2000. El 30 de julio fueron celebradas las elecciones para Presidente de la Repblica, diputados de la Asamblea Nacional (antiguo Congreso Nacional), gobernadores (de las 23 entidades federales), diputados de los Consejos Legislativos de los Estados (antiguas Asambleas Legislativas), Alcalde Metropolitano, Alcaldes, Concejales al Cabildo Metropolitano, y los representantes al Parlamento Latinoamericano y al Parlamento Andino. Esta eleccin, por supuesto, fue realizada en el contexto de la hegemona chavista, lo que le permitira, por medios "constitucionales" y mayoritarios, construir un poder casi absoluto y sin contrapesos institucionales, y que le permitira un manejo autoritario del poder, aunque amparado por una legalidad en gran medida desprovista de contenido. En estos comicios, Hugo Chvez fue reelecto presidente con el 59,75% de los votos (frente al 37,5% de Francisco Arias) y el MVR (Movimiento Quinta Repblica) consigui ms del 46% de los asientos en el Congreso.39 Haciendo alianza con otros grupos, Chvez ha logrado construir mayora en el Congreso y, por medio del manejo del mismo, mantener bajo control a las autoridades y poderes elegidos por este. _______________
38. En enero del 2000, se autodisolvi la ANC y fue reemplazada por el "congresillo", rgano compuesto por algunos miembros de la ANC y otros designados por ella misma, y que estara en vigencia mientras entrara en funciones el nuevo Congreso. 39. Sobre las elecciones del 2000, ver Carrasquero y otros 2001, y Maingon 2002. Es interesante registrar que, si bien AD no present candidato presidencial, mantiene una importante presencia en el Congreso, siendo la primera fuerza de oposicin. Por otro lado, llama la atencin que La Causa Radical, a pesar de ser el principal soporte de la votacin obtenida por Arias Crdenas (participa con unos 19 puntos del 37,5% que obtuvo), logr una minscula votacin en el Congreso.

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En suma, las polticas de apertura y descentralizacin tuvieron como efecto impulsar la renovacin poltica, permitiendo la aparicin de nuevos liderazgos con base regional. Sin embargo, al mismo tiempo, aumentaron los conflictos en los partidos, a los que no supieron manejar adecuadamente; esto los llev a divisiones y pugnas que finalmente terminan explicando la llegada al poder de un outsider como Hugo Chvez y el posterior colapso del sistema de partidos. Las historias de otros pases andinos no han llegado a un desenlace tan extremo como el venezolano, pero tambin ilustran tensiones que deben atenderse. Colombia En Colombia, tradicionalmente se ha sostenido que gran parte de los problemas del pas tena su origen en el carcter "cerrado" del sistema poltico, consecuencia de los acuerdos del Frente Nacional de la segunda mitad de los aos cincuenta. Pese a que estos acuerdos terminaron formalmente en 1974, ao en el que hubo competencia entre los dos partidos principales del sistema, y en trminos reales en 1986, cuando el presidente liberal Virgilio Barco constituy un gobierno sin presencia del partido conservador, sus efectos se sintieron an despus de esta fecha. En la segunda mitad de los aos ochenta, era todava una percepcin ampliamente compartida el que el sistema poltico era relativamente excluyente y sesgado a favor de los partidos tradicionales, y que este era el origen de muchos de los problemas del pas por los conflictos de legitimidad del sistema poltico que generaba. En este marco, durante el gobierno de Belisario Betancourt (1982-1986), del partido conservador, se impuls un proceso de descentralizacin que se expres en la eleccin de alcaldes desde 1988 y que buscaba acercar las autoridades polticas a la ciudadana. En un contexto en el que el conservatismo tena escasas posibilidades de disputarle al liberalismo el poder en el mbito nacional, resultaba una buena estrategia fortalecer 61

espacios locales en los cuales poda mantener importantes cuotas de poder y, adems, legitimar el sistema. 40 A finales de los aos ochenta, Colombia padeca un ambiente signado por crecientes niveles de violencia, en el que a la accin de los grupos guerrilleros se sumaba la de los carteles de la droga, que lleg a conmocionar el corazn del sistema poltico con el asesinato de tres candidatos presidenciales. Hasta ese momento, muchos diagnosticaban que la violencia se explicaba por la cerrazn del sistema y por su escasa representatividad, por lo que era necesario un nuevo pacto poltico. 41 El presidente liberal Virgilio Barco (1986-1990), entre otras cosas, lanz una iniciativa de reforma constitucional que no logr prosperar, y que fue retornada con fuerza por el candidato liberal y despus presidente Csar Gaviria. Es claro que tanto para Barco como para Gaviria la iniciativa de una profunda reforma poltica resultaba una respuesta a la crtica situacin de violencia y a la crisis de legitimidad del Estado. En el caso de Gaviria pesaba, adems, el hecho de que l se identificaba con diversas fracciones renovadoras del liberalismo,42 las que proponan un conjunto de reformas ambiciosas dentro de una lgica modernizadora. La apertura poltica se inscriba tambin dentro de la lgica de relegitimar el sistema, minar los poderes tradicionales del liberalismo y abrir espacios para nuevas corrientes con las que l se identificaba. En esto Gaviria coincidi con las fuerzas emergentes que obtuvieron una importante representacin en la Asamblea Constituyente, como el M-19, grupo guerrillero que se incorpor a la vida poltica en esos ________________
40. Ver ONeill 2003a y 2003b. 41. La relacin entre violencia y crisis de legitimidad del Estado tendra dos caras: en una, la violencia sera una respuesta a la crisis de legitimidad; en la otra, el problema sera ms bien que esta no permitira combatir con xito a aquella. 42. El lder del nuevo liberalismo, Luis Carlos Galn, fue asesinado en agosto de 1989; Gaviria era su director de campaa y termin asumiendo la candidatura presidencial del partido despus de elecciones primarias.

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aos.43 Es importante resaltar que en este caso la Constituyente no fue factor de inestabilidad, en la medida en que la confluencia entre estos partidos hizo que no se siguiera una lgica antisistmica o se inaugurara un perodo autoritario, como en Venezuela. La Constitucin de 1991 marc la profundizacin del proceso de descentralizacin y de apertura poltica. En ella se estableci que deba elegirse por voto popular no solo a alcaldes sino tambin a gobernadores, y se establecieron criterios que elevaron y aceleraron las transferencias de fondos y competencias del gobierno central a las nuevas autoridades. Por otro lado, se rebajaron las barreras de entrada al sistema poltico, permitindose la presentacin de candidatos independientes y establecindose la eleccin del Senado en distrito nacional nico para favorecer la proporcionalidad del sistema, la entrada de minoras y estimular la conformacin de partidos nacionales (no regionalizados). Los efectos de la descentralizacin, la reforma constitucional y la reforma poltica han sido muy importantes, aunque no necesariamente con los efectos esperados. La descentralizacin tuvo efectos muy significativos en alterar el poder relativo de las regiones frente al gobierno nacional, consolid el poder de los alcaldes y gobernadores, pero tambin gener problemas fiscales.44 Asimismo, el sistema poltico ya no puede ser caracterizado como cerrado o excluyente. 45 Por ejemplo, tanto en el Senado como en la cmara de representantes, la presencia de terceras fuerzas ha ido en aumento (grficos 3 y 4); el nmero efectivo de partidos legislativos pas de 2,2 en la primera mitad de los aos noventa a un 2,9 si se considera toda la dcada.46 Por otro lado, en las elecciones para ________________
43. Una lectura poltica del proceso constituyente de 1991 se encuentra en Dvila 2002 y Dugas 2001. 44. Ver Alesina y otros 2000. 45. Ver Bejarano y Pizarro 2001. 46. Alcntara y Freidenberg 2002.

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Grafico 3

COLOMBIA: NMERO DE ESCAOS EN EL SENADO POR PARTIDO

Fuente: Payne y otros 2003

Grafico 4

COLOMBIA: PORCENTAJES DE VOTOS VLIDOS

EN LA CMARA DE RESPRESENTANTES POR PARTIDO

%
Fuente: Payne y otros 2003

gobernadores el nmero efectivo de partidos pas de 1,6 en 1994 a 2,5 en el 2000. Sin embargo, el precio que ha tenido que pagarse por esta apertura es la fragmentacin del sistema. La fragmentacin no 64

Cuadro 8 PORCENTAJES DE VOTOS PARA SENADO DE LA REPBLICA POR LOS PARTIDOS LIBERAL, CONSERVADOR Y TERCERAS FUERZAS (1982-1998)
Partidos P. liberal P. conservador L+C Terceras fuerzas Tercer partido Otros
Fuente: Pizarro 2002

1982 56,58 40,46 97,04 2,96 1,36 1,60

1986 55,94 38,70 94,64 5,36 1,50 3,86

1990 60,43 33,19 93,62 6,38 0,93 5,45

1991 53,16 27,91 81,07 18,93 9,35 9,59

1994 56,54 29,92 86,46 13,54 1,18 12,36

1998 57,02 22,90 79,92 20,08 1,52 18,56

solo ha afectado a los partidos tradicionales, sino que las terceras fuerzas tampoco han podido consolidarse, siendo un conjunto voltil y heterogneo (ver cuadro 8). 50 En suma, la apertura poltica y los cambios institucionales han ampliado efectivamente el sistema, pero tambin lo han fragmentado y han creado problemas fiscales. Esto hizo que durante la administracin del presidente Pastrana (1998-2002) se aprobaran cambios constitucionales y legales que permitieran reducir la velocidad de transferencia de recursos del gobierno regional a las regiones, y que se intentaran aprobar diversas iniciativas de reforma poltica que buscaban ordenar la apertura producida para reducir la fragmentacin. La reforma poltica recin fue aprobada durante la gestin del presidente Uribe. Considero que puede afirmarse que Colombia, a pesar del desafo de los actores de la guerra, la ilegalidad y la patente debilidad del Estado en vastas zonas del territorio, ha avanzado en los ltimos aos en democratizar su orden poltico, manteniendo una mnima estabilidad institucional que debe resaltarse. Esto se da tambin a pesar de los indicios de desestructuracin del orden bipartidista tradicional con la eleccin de lvaro Uribe en el 2002, encabezando una disidencia del _______________
47. Una evaluacin de la apertura y la fragmentacin del sistema de partidos puede verse en Gutirrez 2001 y 2002.

65

liberalismo con un fuerte discurso antipartidario y antisistmico (contra la "politiquera") que, adems, ha logrado una modificacin constitucional que le permitir tentar la reeleccin en el 2006. Sostengo que la manera en que Colombia mantiene difcilmente los equilibrios institucionales, a pesar de sus graves problemas, se debe a que no se ha dejado llevar sin ms por una lgica aperturista o que, en todo caso, ha podido corregirla a tiempo. Los problemas de gobernabilidad en Colombia tienen que ver con el desafo de los actores de la guerra y la debilidad del Estado, y no con el carcter excluyente o no democrtico del sistema poltico. Ecuador Ecuador es un pas en el que la crisis de gobernabilidad y los altos niveles de conflictividad social han sido recurrentes a lo largo del perodo democrtico; incluso sus tres ltimos presidentes no lograron terminar sus mandatos (Bucaram en 1997, Mahuad en el 2000 y Gutirrez en el 2005) y, en general, las instituciones democrticas concitan niveles particularmente bajos de confianza ciudadana, incluso para estndares regionales. Segn datos tomados de Zovatto 2002, Ecuador tiene el nivel ms bajo de confianza en el Congreso y los partidos polticos, y el promedio ms bajo de confianza en un conjunto de cinco instituciones polticas democrticas entre once pases de la regin en el perodo 1996-2001. Para enfrentar esa situacin, los actores polticos en Ecuador han implementado un amplio conjunto de reformas institucionales que han implicado reformas constitucionales y cambios en el sistema electoral, buscando ampliar la representacin a nuevos sectores sociales y polticos que tuvieron consecuencias democratizadoras que no deben ser subestimadas. Respecto a las reformas electorales, tenemos un conjunto sucesivo de cambios que buscaron legitimar el sistema dndoles mayores opciones a los electores, ms all de los partidos tradicionales. La reforma de 1994 rompi el monopolio de 66

representacin de los partidos, permitiendo la postulacin de

otros movimientos, as como la reeleccin de congresistas; y en 1997 se realiz otra reforma, que termin con el sistema de listas cerradas y bloqueadas para la eleccin del Congreso, adoptndose un sistema personalizado. Estas reformas han tenido efectos que deben ser subestimados. La reforma de 1994 permiti a partir de 1996 que el movimiento indgena participara en las elecciones a travs del movimiento Pachakutik; el avance del movimiento indgena permiti, adems, que la nueva Constitucin de 1998 tuviera un fuerte nfasis en el reconocimiento de derechos para este sector de la poblacin, tradicionalmente excluido. Si en Ecuador no se ha dado un desenlace como el venezolano, es porque las reformas polticas se han dado en el contexto de la progresiva institucionalizacin de un sistema de partidos. A pesar del aparente desorden del sistema poltico, a partir de 1984 se fue conformando un sistema sobre la base de cuatro partidos principales que se han sucedido en funciones de gobierno nacional, al menos hasta las ltimas elecciones del 2002 (ver cuadro 9).48 A lo largo de los aos se dio una tendencia a reducir el nmero efectivo de partidos: en 1990, el nmero efectivo de partidos legislativos fue 5,49; y, en 1998, 4,04.49 Nuevamente, cabe destacar, al igual que en el caso colombiano, que la Constituyente que aprob la nueva Constitucin de 1998 no tuvo un efecto disruptivo o antisistmico, porque estuvo enmarcada dentro de la lgica de negociaciones y acuerdos que impona un formato multipartidario medianamente estable, a pesar de sus crisis. Otro proceso de reforma que debe ser resaltado es precisamente el progresivo reconocimiento de derechos para la _______________
48. Ciertamente, se trata de un sistema muy voltil (especialmente en el caso de Democracia Popular, DP). Segn Coppedge (2001), la volatilidad electoral es la tercera ms alta de once pases de la regin, despus de Per y Brasil en el perodo 1982-1995. 49. Meja 2003.

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Cuadro 9

MBITOS DE PARTICIPACIN INSTITUCIONAL DE LA CONAIE, 1998 (NIVEL NACIONAL)

Representacin poltica en organismos del Ejecutivo CONPLADEIN Consejo de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos Indgenas Funcin/ mbito Forma/ modalidad Propuestas

Planificacin del desarrollo de pueblos indgenas

Dependencia de la Presidencia de la Repblica, con representacin del Ejecutivo y de las organizaciones nacionales Un representante en el Consejo Ejecutivo

Darle ms autonoma y conformarlo con representaciones de pueblos y nacionalidades indgenas Legalizacin de tierras y solucin de conflictos

INDA Instituto de Desarrollo Agrario

Adjudicacin y legalizacin de tierras, capacitacin y fomento agropecuario Departamento dentro del Ministerio de Educacin

DINEIB Direccin de Educacin Bilinge

Representacin en la direccin, con delegaciones provinciales de organizaciones reconocidas nacional mente De entre los siete miembros, se elige a uno, de una terna presentada por trabajadores, campesinos e indgenas

Avance inicial, pero debilitamiento posterior por falta de recursos y falta de una propuesta pedaggica

Tribunal Constitucional

Resolver demandas sobre constitucionalidad de leyes y actos gubernamentales

Representacin minoritaria

Fuente: Barrera 2001

poblacin indgena y espacios para la participacin de sus organizaciones, particularmente despus de las movilizaciones de protesta de 1990. En este aspecto, el sistema poltico ecuatoriano se muestra relativamente permeable a las demandas de este sector, generando una estructura de oportunidad poltica

68

Grfico 5

ECUADOR: PORCENTAJES DE ESCAOS DE PARTIDOS PRINCIPALES 50

Fuente: Freidenberg y Alcntara 2001, y Meja 2003

favorable para su avance y consolidacin.51 Sin ella no puede explicarse la actual centralidad de la Confederacin Nacional de Indgenas del Ecuador (CONAIE) y del movimiento Pachakutik en la poltica ecuatoriana. A cada acto de protesta o movilizacin importante de este sector se ha sucedido un proceso de negociacin de demandas y reconocimiento de derechos por parte de los actores del sistema. Es interesante que en casi todos los gobiernos, de diverso signo, se puedan mencionar iniciativas de este tipo: el reconocimiento de la alfabetizacin bilinge durante el gobierno Rolds-Hurtado (1979-1984), el establecimiento de la Comisin de Asuntos Indgenas, y la Direccin de Educacin Bilinge y Bicultural durante el gobierno ________________
50. Sumamos los escaos de los partidos Izquierda Democrtica, Democracia Popular, Partido Social Cristiano y Partido Roldosista Ecuatoriano. 51. Ver Len 2003 y Ospina 2000.

69

de Borja (1988-1992), la Ley de Modernizacin Agraria negociada durante el gobierno de Durn Balln (1992-1996), etc. Esto ha hecho que en 1998 se pueda registrar una amplia participacin de representantes indgenas en la estructura del Estado (ver cuadro 9). Esta lgica reformista puede entenderse en cierta forma como una paradjica consecuencia no intencional positiva de la fragmentacin del sistema poltico. Al ser Ecuador un pas en el que las mayoras relativas son frgiles y se producen constantemente empates de fuerzas, hay incentivos para que algunos actores intenten ganar espacios en la competencia interpartidaria por medio de una lgica de negociacin y reconocimiento de derechos, dado que polticas de integracin ms sustantiva estn limitadas por las restricciones fiscales. A pesar de todos estos efectos democratizadores de las reformas institucionales implementadas en Ecuador en los ltimos aos, tenemos que la inestabilidad poltica y los problemas de legitimidad del sistema poltico persisten. Esto se debe en parte al carcter desordenado y contradictorio de los cambios, 52 en donde la apertura poltica ha permitido el desarrollo de movimientos contestatarios; ha favorecido procesos de fragmentacin en los partidos, lo que aumenta sus conflictos y tensiones; y hace ms difciles los acuerdos entre gobierno y oposicin. En las elecciones del 2002, lleg a la presidencia un outsider (Lucio Gutirrez), manejando un discurso anti-establishment y antipartidario; los partidos tradicionales tuvieron un psimo desempeo en la eleccin presidencial,53 aunque _______________
52. Ver Pachano 2004. 53. Democracia Popular no present candidato; el candidato de Izquierda Democrtica, Borja, obtuvo el 14% de los votos; el candidato del Partido Social Cristiano, Neira, el 12,1%; Y Jacobo Bucaram, del Partido Roldosista Ecuatoriano, el 12%. Lucio Gutirrez gan la primera vuelta con el 20,6%; lvaro Noboa qued segundo con el 17,4%. Cabe recordar que Noboa fue candidato presidencial por el PRE en la eleccin de 1998 (Meja 2003).

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mantuvieron la mayora de los asientos en el Congreso. Los resultados de las elecciones del 2002 tienen que interpretarse teniendo en mente el desastre econmico ocurrido durante el gobierno de Jamil Mahuad (1998-2000): el producto creci en apenas 1% en 1998 y cay en -7,9% en 1999. En enero del 2000, Gutirrez protagoniz un intento de golpe de Estado junto con sectores del movimiento indgena, lo que forz la separacin de Mahuad de la presidencia y le permiti capitalizar el descontento y los conflictos internos de los partidos tradicionales. La presidencia de Gutirrez est marcada por su debilidad, dada la precariedad de las mayoras que ha tenido que armar en el Congreso, lo que contina la situacin de inestabilidad y escasa legitimidad del sistema, a pesar de las intensas reformas implementadas en los ltimos aos. Esta historia termin con el derrocamiento de Gutirrez en el 2005. Bolivia En este pas, desde 1985, con la presidencia de Paz Estensoro (del Movimiento Nacionalista Revolucionario, MNR) y hasta las elecciones del 2002, se instaur un sistema de partidos con tres actores bsicos que gobernaron formando coaliciones (el MNR; el Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR; y Accin Democrtica Nacionalista, ADN). Esta lgica de pactos o acuerdos logr darle a la democracia boliviana una estabilidad excepcional dados sus antecedentes inmediatos e histricos:
A partir de las elecciones de 1985 hasta las elecciones de 2002, predomin un sistema moderado de partidos que descansaba en un eje o trpode de tres partidos MNR, MIR y ADN, cada uno de los cuales fue el pivote en cuatro gobiernos de coalicin. Estos tres partidos concentraban entre el 65% y el 57% de los votos y el 86% y el 62% de los escaos formando con la ayuda de partidos menores dos bloques ADN-MIR y MNR que se alternaban en el gobierno. En trminos histricos, esta transformacin fue crucial. Antes de la revolucin de 1952, Bolivia

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haba conocido un sistema multipartidista excluyente y de bajsima capacidad de representacin en l.57

Ello no significa que esta democracia basada en una lgica de pactos no haya sufrido grandes problemas. Las polticas de ajuste y reformas orientadas al mercado, implantadas desde el gobierno de Paz Estensoro, tuvieron enormes costos sociales, generaron altos grados de conflicto y enfrentaron un gran descontento ciudadano. Por otro lado, al haber sido polticas implementadas por partidos actuando en coalicin, se gener la imagen de una "partidocracia" excluyente y alejada de los intereses de amplios sectores populares. Esto se expresa en los bajos niveles de legitimidad de los partidos y del sistema democrtico en general; en el perodo 1996-2001, Bolivia ocupa el penltimo lugar en cuanta a la confianza ciudadana en las instituciones democrticas, solo ligeramente por encima de Ecuador.58 Estos problemas dieron lugar a la aparicin de movimientos liderados por outsiders, lderes con fuertes discursos antisistmicos y que llegaron a concitar un importante respaldo electoral desde finales de los aos noventa, aunque sin lograr desplazar a los tres partidos eje como pilares del sistema poltico (Unin Cvica Solidaridad, UCS; y Conciencia de la Patria, CONDEPA).59 Pese a todo, estos dos partidos finalmente se integraron al sistema: en 1993, Snchez de Lazada (MNR) arm una coalicin de gobierno con UCS (y el Movimiento Bolivia Libre, MBL); en 1997, Bnzer arm una coalicin de gobierno con UCS y CONDEPA (y el MIR). Estos grupos, bastante per sonalistas, prcticamente han desaparecido una vez muertos sus lderes (Max Fernndez en 1995 y Carlos Palenque en 1997, respectivamente) (ver grfico 6 y cuadro 10). ________________
57. Mayorga 2002a. 58. Zovatto 2002. 59. Ver Mayorga 2002.

72

Grfico 6

BOLIVIA: PORCENTAJES DE ESCAOS DE LOS PARTIDOS PRINCIPALES, CMARA DE DIPUTADOS

Fuente; Lazarte 2002

Los dficit de legitimidad se expresaron en parte por estos nuevos movimientos, as como por medio de un difuso pero no menos real descontento ciudadano; y por medio de la movilizacin de la poblacin indgena, tradicionalmente excluida. Ella se expres de manera muy elocuente a partir de 1990 con la multitudinaria "Marcha por el territorio y la dignidad" de la Coordinadora de Pueblos Indgenas del Beni (del oriente boliviano), ocurrida durante la gestin del presidente Paz Zamora (1989-1993). Para responder a estos desafos, los actores del sistema impulsaron un proceso de reformismo institucional. Dos cambios son de especial relevancia: uno es el cambio del sistema electoral, por el cual se pas de un sistema de representacin proporcional a un sistema proporcional personalizado, que se concret en 1994 y aplic por primera vez en 1997; el otro es la descentralizacin, expresada en la Ley de Participacin Popular de 1994 e impulsada por el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada. 73

Cuadro 10
BOLIVIA: PORCENTAJES DE ESCAOS EN CMARA DE DIPUTADOS, PARTIDOS PRINCIPALES,

1985-2002
Partidos MNR ADN MIR (Subtotal) CONDEPA UCS MAS NFR
Fuente: Lazarte 2002

1985 33,1 31,5 11,5 76,1 -

1989 30,8 29,2 25,4 85,4 6,9 -

1993 40 (26,8) AP 66,8 10,0 15,4 -

1997 20 24,6 17,7 62,3 14,6 16,1 -

2002 27,7 3,0 21,5 52,2 3,8 20,8 19,2

El cambio del sistema electoral y la adopcin del sistema mixto fue resultado de intensas negociaciones entre los partidos y busc obtener simultneamente varios objetivos: legitimar a los partidos, por medio de la personalizacin del voto, y abrir moderadamente espacio para la representacin de minoras. De hecho, en las elecciones de 1997, se cumplieron gruesamente esas previsiones; cabe destacar que algunos partidos se beneficiaron de su fortaleza en algunas regiones, desde las cuales construyeron despus una representacin nacional ms amplia, como el NFR (en Cochabamba en alianza con ADN) y lderes indgenas en el Chapare (en alianza con IU y hoy expresados en el MAS). As, en alguna medida, los actores emergentes en las elecciones del 2002 son consecuencia de estas reformas. 57 Por otro lado, la descentralizacin impulsada por el gobierno de Snchez de Lozada (que implic la eleccin de alcaldes y concejos municipales por medio de la Ley de Participacin Popular, LPP), si bien puede explicarse como una bsqueda de relegitimar el sistema poltico dentro de clculos electorales que buscaban mantener o ampliar la presencia de su partido58 _______________
57. Ver Mayorga 2001a y 2001b. 58. Sobre la lgica que impuls Snchez de Lozada para implementar la descentralizacin, ver Grindle 2000, O'Neill 2003a, entre otros.

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en el contexto de la aplicacin de polticas de reforma estructural, tambin tuvo como efecto permitir la entrada en el sistema a diversos lderes sociales, favoreciendo la consolidacin del movimiento indgena que hoy muestra gran vitalidad. En palabras de Van Cott:
La ley de participacin popular aument notablemente la representacin de la mayora indgena marginada de Bolivia. Candidatos indgenas y campesinos ganaron el 28.6% de los asientos de los gobiernos municipales en 1995. Los nmeros son ms impresionantes en Oruro y Cochabamba, donde ganaron el 62 y 40 por ciento, respectivamente [ ...]. Estos resultados deben aumentar los programas de formacin intensivos para lderes indgenas y campaas educativas y de registro electoral desarrolladas desde 1995. La oportunidad de competir en elecciones locales inspir a muchos productores de coca quechuas dentro de la dirigencia de la CSUTCB a formar su propio partido.59

Sin embargo, a pesar de las reformas, que han tenido efectos sustantivos en cuanto a la ampliacin y democratizacin del sistema poltico, los problemas de legitimidad persisten. La combinacin de mayores mrgenes participativos con cambios institucionales que elevan las demandas y activan la accin de grupos antes poco movilizados, combinados a su vez con una situacin de crisis econmica, como la que vive la regin desde 1999, tuvo consecuencias nefastas que se expresaron en el final de las tendencias hacia una institucionalizacin relativa del sistema de partidos iniciada en 1985, y posteriormente en la renuncia del presidente Snchez de Lozada en octubre del 2003, en medio de grandes protestas y graves desrdenes sociales, y su reemplazo por el vicepresidente Carlos Meza. En las elecciones del 2002, no fue tan llamativa la irrupcin de Nueva Fuerza Republicana (NFR), grupo que de algn modo ocup el espacio que dej la crisis de UCS y CONDEPA. Lo verdaderamente llamativo es, primero, la evaporacin de ADN _______________
59. Van Cott 2000: 170, mi traduccin.

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y, segundo, la votacin del MAS, inicialmente expresin poltica del movimiento cocalero del Chapare, pero que en esas elecciones fue capaz de encauzar el descontento social en contra del gobierno de Bnzer y de la "poltica tradicional" con un fuerte discurso antisistmico. La evaporacin de ADN puede explicarse por varios factores, uno de ellos fue el impacto de la crisis econmica. Bolivia tuvo un crecimiento del PBI promedio de 4,7% entre 1993 y 1998, Y cay a 1,5% entre 1999 y 2002.60 En cuanto al crecimiento del MAS, este apareci como una fuerza dbil en las elecciones de 1997; consigui apenas cuatro diputados, en alianza con Izquierda Unida (IU). Su crecimiento tambin se dio en el contexto del ltimo tramo del gobierno de Bnzer, como respuesta a la rgida poltica de erradicacin de drogas, entre otros factores.61 Con todo, en el 2002 fue electo nuevamente presidente Snchez de Lozada, encarnacin por excelencia de las transformaciones ocurridas a partir de 1985, y otra vez logr constituir una coalicin de gobierno con otro de los partidos del sistema, el MIR. Sin embargo, su gobierno se derrumb rpidamente, nuevamente como consecuencia de un desacertado manejo poltico en un contexto de estrechez econmica, renovadas demandas sociales y polticas, y actores movilizados, en gran medida como resultado del proceso de reformas emprendido en los ltimos aos, lo que deja al pas en una situacin de precariedad extrema . *** Qu ocurra en el Per mientras en los dems pases de la regin haba un intenso proceso de reformas institucionales? El Per muestra un camino diferente, porque entre 1992 y 1995 ________________
60. La crisis, como sabemos, fue regional. Entre 1999 y 2002, el promedio de crecimiento del producto en Amrica Latina fue apenas de 1% (datos de la CEPAL). 61. Ver Mayorga 2002b.

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se produjo el colapso del sistema de partidos, que impidi que se siguiera la ruta del reformismo institucional registrado en la regin. Durante los aos ochenta, en el Per ocurren importantes iniciativas descentralistas que cambian la estructura del Estado: en 1980, se retorn la eleccin popular de alcaldes (proceso iniciado en 1963 e interrumpido por el gobierno militar entre 1968 y 1980); y, en 1998, se inici un proceso de regionalizacin, por el cual deban crearse autoridades regionales y elegirse mediante el voto popular. Sin embargo, el autogolpe de abril de 1992 implementado por el presidente Fujimori interrumpi el proceso, creando los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) designados por el Poder Ejecutivo. En noviembre de 1992, se eligi un Congreso con funciones constituyentes (el Congreso Constituyente Democrtico, CCD), que elabor una nueva Constitucin, aprobada por medio de un referndum en octubre de 1993. La nueva Constitucin, como ya hemos sealado, inspirada por un espritu contrario a la democracia representativa de partidos, instaur un conjunto de mecanismos de democracia participativa y directa como expresin de una democracia "autntica": convocatoria a referndum, revocatoria de autoridades, iniciativa legislativa, demanda de rendicin de cuentas (artculo 31, dentro del Captulo III, "De los derechos y deberes de la persona"), entre otros. Si bien se dio entonces cierta apertura formal, ella qued opacada por la naturaleza autoritaria del fujimorismo. La Constitucin de 1993 fue elaborada por el Congreso electo en noviembre de 1992, en la que el fujimorismo cont con mayora absoluta. Mientras que, en las elecciones de 1990, Cambio 90 obtuvo el 21,7% de los votos para el Senado y el 16,5% para diputados, en noviembre de 1992 Nueva MayoraCambio 90 obtuvo el 49,2% de los votos, mediante los cuales, de un total de 80 congresistas, obtuvo 44 escaos. Ms adelante, en el referndum de octubre de 1993, el "S" a la nueva Constitucin obtuvo el 52,3% de los votos y el "No" obtuvo el 47,7%, pero en medio de serias denuncias de fraude electoral. 77

El asunto es que el nuevo orden poltico fue expresin de la hegemona de una fuerza poltica con una fuerte concepcin antipoltica, antipartidaria y antiinstitucional, en la que pudo ejercer el poder sin contrapesos,62 de all que no pudiera darse una dinmica democrtica, problema que se acentuara a partir de 1996, cuando el norte del gobierno de Fujimori empez a estar marcado por asegurar una segunda reeleccin en las elecciones del ao 2000. Por el contrario, en esa misma dcada, como ya hemos visto, en los pases andinos se implementaban reformas que buscaban ampliar y renovar el sistema poltico, y fueron fruto de amplios consensos nacionales. La rpida revisin de los pases andinos nos permite extraer varias conclusiones pertinentes para la discusin peruana sobre las reformas institucionales que se proponen para enfrentar los problemas de legitimidad del sistema poltico: reformas como descentralizacin poltica, reformas constitucionales que amplen derechos para los ciudadanos, reformas del sistema electoral que abran el sistema poltico y propicien la renovacin, convocatoria a una Asamblea Constituyente, entre otras. La revisin de los casos andinos nos muestra que, primero, estas polticas se impulsaron para renovar sistemas polticos percibidos como cerrados y elitistas; el caso peruano, por el contrario, se caracteriza por su precariedad y volatilidad. Segundo, las reformas en general alcanzaron los efectos esperados, que eran ampliar la representacin a nuevos sectores; sin embargo, ______________
62. Dinmica consolidada en las elecciones generales de 1995, en las que Fujimori obtuvo el 64,4% de los votos presidenciales y su movimiento, el 52,1 % de los votos congresales; su ms cercano competidor, Javier Prez de Cullar, obtuvo el 21,8% de los votos presidenciales y su movimiento, Unin por el Per (UPP), el 14% de los votos congresales. En el Congreso electo en 1995 surgieron claramente dos grandes bloques: el vinculado al gobierno, Cambio 90Nueva Mayora, con 67 de 120 escaos; y el de la oposicin, encabezado por la UPP, con apenas 17 (el grupo poltico con mayor cantidad de escaos despus de estos dos fue el partido aprista, pero solo con 8 representantes).

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tambin aparecieron efectos no intencionales: el aumento de los conflictos internos en los partidos; el debilitamiento de su cohesin interna; la fragmentacin poltica; el aumento de la inestabilidad y volatilidad electoral; la aparicin de outsiders, lderes de fuera y en ocasiones en contra del sistema poltico, lo que puede llevar a su destruccin. Todos estos elementos deben ser tomados en cuenta en el caso peruano. Se necesitan reformas importantes; sin embargo, hay que ser cuidadosos, de modo que los remedios propuestos no terminen siendo peores que las enfermedades que se quieren curar.

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II
LAS PROPUESTAS DE REFORMA POLTICA: REMEDIOS PEORES QUE LAS ENFERMEDADES?

EN ESTA PARTE SOSTENGO que el corazn de los problemas de funcionamiento de la democracia peruana est en la debilidad de los partidos y en la inexistencia de un sistema de partidos, lo que se expresa en los altos niveles de volatilidad electoral (los ms altos de la regin) y en la aparicin de figuras "independientes" que, si bien renuevan relativamente la escena poltica, la cargan de improvisacin, falta de experiencia y la hacen especialmente vulnerable a la proliferacin de intereses particularistas, cuando no facilitan el desarrollo de fuerzas antisistmicas. Todo esto genera imprevisibilidad, incertidumbre, y estimula conductas cortoplacistas y no cooperativas en los actores polticos y sociales. Por estas razones, discrepo con quienes sostienen que son necesarios cambios profundos en el rgimen poltico y el sistema electoral que busquen "ampliar" la representacin y "renovar" las elites polticas, dando cabida a ms o nuevos actores. En realidad, como veremos, en el Per el sistema ha estado bastante abierto y ha sido bastante permisivo, y esa apertura es precisamente la causante de la situacin actual de extrema volatilidad que queremos corregir. Mayor ampliacin arriesga problemas de gobernabilidad o la perpetuacin de los problemas registrados hasta el momento. Lo que corresponde es institucionalizar la apertura producida en los ltimos aos y adecuar el formato institucional existente a esta. Como hemos visto, el origen de este error de diagnstico

est en extender el carcter autoritario del fujimorismo al rgimen poltico, cuando en realidad hay que encontrarlo en las condiciones de competencia poltica. Finalmente, sostengo que es muy importante no perder de vista que una cosa son los problemas asociados al funcionamiento del rgimen poltico, los partidos y el sistema de partidos, y otra muy diferente son los problemas de legitimidad que enfrentan estos ante a la ciudadana. Con reformas polticas, cambios en la Ley de Partidos y cambios en el sistema electoral, podemos avanzar en mejorar la dinmica poltica general, el funcionamiento de los partidos, la lgica de la competencia intra e interpartidaria, pero no mucho en cuanto a la recuperacin de la confianza ciudadana. Esto se debe a que la desconfianza es fundamentalmente consecuencia de los resultados sustantivos de la accin de los gobiernos. La percepcin ciudadana de los partidos est estrechamente vinculada a los vaivenes de la gestin gubernativa y a sus resultados. Para enfrentar los problemas de legitimidad, resulta ms importante discutir sobre la implementacin de polticas econmicas y sociales que permitan aumentos visibles en cuanto a equidad y en los niveles de ciudadana social. Dada la complejidad de esta tarea, propongo avanzar en metas concretas y al alcance: la reforma del Estado (en cuanto a su eficiencia y cobertura), el establecimiento de mejores mecanismos de control horizontal entre los poderes del Estado, el avance en el control de la corrupcin y el fortalecimiento del proceso de descentralizacin mediante su ordenamiento.

LA "NECESIDAD" DE UNA REFORMA POLITICA EN EL P ER Retornando la discusin de la seccin anterior, qu es lo que la revisin de los procesos de reforma constitucional y poltica ocurridos en los pases andinos en las ltimas dcadas le dicen al caso peruano? Como hemos visto, en Bolivia, Ecuador, 82

Colombia y Venezuela se produjeron reformas constitucionales y diversas reformas polticas que buscaron combatir la crisis de legitimidad del rgimen poltico mediante procesos de apertura y democratizacin, facilitando la representacin de minoras y sectores subordinados social o polticamente. La Constitucin de 1991 en Colombia, las reformas polticas en los aos noventa en Bolivia, Venezuela y Ecuador, y la Constitucin de 1998 en este ltimo pas pueden entenderse en este contexto. Esas reformas tuvieron consecuencias: en gran medida consiguieron sus objetivos, pero al mismo tiempo crearon problemas de gobernabilidad, al fragmentar y dividir a los partidos y movilizar a sectores antes subordinados, permitiendo, por ejemplo, el desarrollo de fuerzas antisistmicas. Si es que estos efectos no deseados no llevaron al colapso del rgimen poltico, en medio de todos los problemas, ha sido por la existencia de partidos mnimamente consistentes que permitieron aperturas sin el colapso del orden institucional (Colombia, Ecuador, y Bolivia hasta el 2002). All donde la debilidad de los partidos fue mayor o estos cometieron grandes errores en coyunturas crticas, se produjo un colapso (Per y Venezuela) que llev finalmente al establecimiento de regmenes autoritarios, desaparecida la lgica de contrapesos y equilibrios propios de una democracia; recientemente, la debilidad de los partidos en Bolivia conduce a ese pas por caminos de gran incertidumbre y todos ellos despiertan enorme preocupacin. En otras palabras, la gran leccin es que los procesos de reforma poltica han de ser muy cuidadosos y deben tener como objetivo conformar instituciones ms democrticas y representativas, incluyendo a los partidos, pero cuidando de no propiciar involuntariamente un colapso del sistema, esto es, la destruccin simultnea de los principales actores y su reemplazo por actores antisistmicos, que conducen a situaciones acaso peores que aquellas que originalmente se queran solucionar. En el Per, corremos el riesgo de seguir un camino de apertura desordenada que puede ahondar los problemas de legitimidad y gobernabilidad que se quieren solucionar, manteniendo y 83

hasta profundizando la debilidad de los partidos, lo que es, en realidad, el ncleo de los problemas de funcionamiento del rgimen poltico. En el contexto actual, ms apertura, participacin y flexibilizacin tendrn el efecto de mantener o aumentar la volatilidad de los partidos, su fragilidad y la inestabilidad general del sistema. Corremos el peligro de caer en un crculo vicioso: como los partidos actuales estn desprestigiados, la salida sera propiciar la renovacin poltica abriendo el sistema poltico; esto tendra como consecuencia mantener una alta volatilidad poltica y conservar la brecha entre la sociedad y la poltica. Lo que habra que hacer, en realidad, es poner requisitos ms exigentes para entrar en la poltica y establecer incentivos que promuevan la construccin de una carrera poltica (as como una carrera pblica); se necesita fortalecer nuestros precarios partidos existentes, no debilitarlos aun ms. En la primera parte de este trabajo, analizamos cmo se cre en los ltimos aos un sentido comn entre las elites polticas e intelectuales del pas segn el cual el fujimorismo, por su carcter autoritario, habra "cerrado" el rgimen poltico, siendo la Constitucin de 1993 expresin de ello, y que ese carcter "antidemocrtico" sera el origen de sus problemas de legitimidad. De este diagnstico se deducira que lo que corresponde hacer para "democratizar" el rgimen poltico es una profunda reforma poltica que tenga a la reforma de la Constitucin de 1993 como un asunto central. Sin embargo, la ausencia de actores sociales y polticos mnimamente consolidados impide la gestacin de un pacto poltico con posibilidades de permanecer en el tiempo, que finalmente es en lo que consiste una Constitucin.l Como es obvio, en el momento actual, sin partidos representativos, cualquier pacto estar signado por la precariedad y la inestabilidad; por esta razn, lo mejor sera ser prudentes en cuanto a los cambios y, ms bien, procurar desarrollar mecanismos que reduzcan la incertidumbre. Quie______________
1. Ver Elster 2000, Hardin 1999, entre muchos otros.

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nes proponen una Asamblea Constituyente parecen partir del supuesto de que la representacin en esa asamblea sera de mayor calidad que la que tenemos en el Congreso actual, cuestin que obviamente no est en absoluto asegurada. Nuevamente, la comparacin con otros casos es ilustrativa. En Ecuador, la Constitucin de 1979 fue resultado de un amplio proceso de consultas polticas y bsqueda de consensos, as como las reformas ocurridas en 1994 y 1997 que buscaron ampliar el espacio poltico (no discuto aqu si fueron medidas acertadas o no, solo su intencionalidad); asimismo, la Constitucin de 1998 fue un intento de responder a la crisis poltica posterior a la destitucin del presidente Bucaram, y expres la creciente importancia de los movimientos indgenas y una lgica de acuerdos bajo la gida del liderazgo de Oswaldo Hurtado y de la Democracia Popular. En Colombia, la Constitucin de 1991 fue fruto de un largo proceso de cuestionamiento de los acuerdos del Frente Nacional, cont con una alta legitimidad, y fue resultado de un acuerdo implcito entre el partido liberal y el entonces emergente partido M-19. En Venezuela, las reformas desde finales de los aos ochenta fueron resultado de las recomendaciones de la COPRE, formada en 1984, y de un amplio proceso de reflexin y consulta en la comunidad poltica. En Bolivia, desde 1985 se estableci una lgica de pactos y acuerdos que permitieron la constitucin de gobiernos, pero tambin las reformas polticas de los aos noventa. Por el contrario, en el Per no existen actores suficientemente fuertes como para constituir un pacto poltico duradero. Son imprescindibles reformas de fondo al rgimen poltico peruano y a la Constitucin de 1993? Sostengo que un examen desapasionado de la Constitucin de 1993 muestra que ella no tiene en s misma nada que amerite calificarla como "una Constitucin a medida de un rgimen dictatorial".2 Ni el fuji________________
2. Agradezco el dilogo sostenido con Luis Huerta, quien me ayud a desarrollar parte de las ideas presentadas en este trabajo; por supuesto, todo lo expuesto aqu es de mi entera responsabilidad.

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morismo fue una dictadura, como ya vimos, ni la Constitucin de 1993 tiene ese carcter. El espritu que anim esta Constitucin en lo poltico no fue uno "dictatorial", sino uno antipartidario; por ello, la carta de 1993 consagr mecanismos de participacin y democracia directa, menoscabando el monopolio de la representacin que anteriormente tuvieron los partidos. Es ms, precisamente por ello es que el fujimorismo tuvo que violar sistemticamente el orden constitucional en sus intentos por lograr la reeleccin en el ao 2000. La oposicin al fujimorismo cometi reiteradamente el error de oponerse a la Constitucin de 1993 por asociada con el autoritarismo y de buscar alguna forma de vuelta al orden constitucional de 1979. Un ejemplo significativo de esto es la crtica de la oposicin al Congreso unicameral elegido en una sola circunscripcin nacional establecida en la Constitucin de 1993. La oposicin critic esta manera de elegir al Congreso, porque supuestamente beneficiaba a Fujimori y propuso pasar a varias circunscripciones departamentales de tamao mediano para las elecciones del 2000. Sin embargo, es evidente que una sola gran circunscripcin nacional tiene efectos altamente proporcionales que favorecen a una oposicin minoritaria y perjudican relativamente al partido mayoritario, en este caso al fujimorismo. De hecho, si se hubiera seguido el criterio de la oposicin, el fujimorismo habra obtenido ms escaos de los que obtuvo en la eleccin de Congreso del 2000. Per 2000 obtuvo 52 escaos en las elecciones de abril del 2000; segn diversas propuestas de reforma del sistema electoral, con circunscripciones regionales, departamentales o provinciales, todas presentadas por congresistas de oposicin, Per 2000 habra obtenido entre 71 y 81 escaos.3 En realidad, la Constitucin _________________
3. Ver Datos para la democracia 1: 2, Asociacin Civil Transparencia, en http://www.transparencia.com.pe. Es interesante recordar que Chvez en Venezuela s eligi la Asamblea Constituyente en 1998 con un criterio mayoritario, lo que le permiti obtener ms del 95% de la representacin con cerca del 65% de los votos.

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de 1993 expresa, en cuanto a rgimen poltico, la bsqueda de mecanismos de democracia directa y participativa (que intentaban debilitar a los partidos) y de mecanismos que hagan ms rpidas las decisiones (Congreso unicameral, por ejemplo), lo cual no necesariamente es no democrtico (al igual que la reeleccin inmediata, permitida en muchos pases democrticos). Volveremos sobre este punto ms adelante. Quienes sealan que la Constitucin de 1993 estara hecha "a medida" de un gobierno autoritario y que marcara un cambio importante en cuanto al rgimen poltico respecto a la Constitucin de 1979 suelen mencionar a favor de esa hiptesis bsicamente tres elementos: la introduccin de la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica; la supuesta existencia de un "hiperpresidencialismo"; y la eliminacin del bicameralismo y la conformacin de un Congreso unicameral relativamente pequeo, de 120 miembros (electo en una sola circunscripcin nacional durante los aos de Fujimori, en 1995 y 2000). Sin embargo, si comparamos otros regmenes polticos en el mundo, encontramos que ni la reeleccin ni la cmara nica tienen necesariamente un componente autoritario. La reeleccin inmediata existe en muchas democracias plenamente consolidadas; es ms, considero que la frmula de la Constitucin de 1979 es bastante mala y merece ser cambiada: no permite la reeleccin inmediata, pero la permite despus de un perodo presidencial. Es un mal diseo porque hace que el presidente en ejercicio no tenga un estmulo o premio a una buena gestin; luego, el hecho de que el gobierno tenga que presentar un candidato distinto del presidente aumenta las contradicciones en el partido de gobierno, lleva al candidato oficialista a buscar distanciarse del presidente y hace que el presidente busque menoscabar a quien considera un competidor en la lucha interna partidaria; finalmente, hace posible que un ex presidente sea candidato permanente, dificultando la renovacin poltica y debilitando la institucionalidad partidaria. Por ello, considero ms conveniente tener la frmula inversa: permitir una sola reeleccin inmediata y prohibir absolutamente que 87

un ex presidente pueda volver a ser candidato, siguiendo la tradicin poltica de los Estados Unidos;4 esto podra acompaarse con la reduccin del perodo gubernativo a cuatro aos. Por otro lado, en cuanto a la unicameralidad, nuevamente encontramos casos donde esta frmula coexiste perfectamente con un orden democrtico, como en Ecuador o Israel. Todo depende de las reglas de funcionamiento interno del Congreso. La existencia de dos cmaras, en realidad, lo que hace es aumentar las posibilidades de veto y ello puede ser bueno, pero tambin puede ser malo: dificulta que leyes malas sean aprobadas, pero al mismo tiempo hace ms difcil que una buena ley pase sin modificaciones sustanciales. Finalmente, recordemos que, si bien el tamao del Congreso fue reducido, lo que podra haber tenido el efecto de favorecer al partido mayoritario, ese efecto se compens porque el Congreso fue electo en una sola circunscripcin nacional, sistema que favoreci la representacin de las minoras. Otro de los debates que merece atencin es el de la necesidad de cambios para combatir el supuesto "hiperpresidencialismo" del rgimen poltico y el paso hacia un rgimen parlamentario. Con esto estamos ante otra buena ilustracin de un mal diagnstico. En primer lugar, no est claro en absoluto que en el Per la presidencia sea fuerte; por el contrario, la evidencia sugiere exactamente lo contrario. Si miramos los datos comparados presentados en el PNUD, 2004, la presidencia en el Per aparece con poderes no legislativos muy bajos (el indicador contempla la existencia de voto de censura legislativa al gabinete y los lmites que tiene el presidente para disolver el Congreso) y con poderes legislativos de nivel medio _______________
4. Para una discusin del tema de la reeleccin, ver Carey 2003. Considero, adems, que la frmula existente en el Per ha sido perniciosa en los dems pases de la regin. En el caso de Venezuela, por ejemplo, sostengo que esa frmula debilit a los partidos y es un factor que ayuda a entender el colapso partidario ocurrido desde 1998.

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alto (indicador que contempla la existencia de vetos presidenciales parciales o totales, la facultad de expedir decretos, el mecanismo de aprobacin del presupuesto, la existencia de exclusividad para introducir legislacin sobre algunos temas y la facultad de convocar a plebiscito), lo que arroja un promedio medio bajo de poderes presidenciales formales, que se complementa, adems, con un nivel medio bajo de poderes presidenciales partidistas (indicador que considera el control partidario sobre los legisladores y control partidario del Ejecutivo sobre su bancada en el Legislativo ).5 En trminos generales, en cuanto a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, es claro que en un caso de conflicto abierto de poderes, el Congreso tiene todas las de ganar. Lo que ocurre es que la evaluacin del contenido de la Constitucin de 1993 est distorsionada por la impresin que dej un gobierno autoritario como el de Fujimori; el asunto es que la clave del autoritarismo no estuvo en las reglas del rgimen, sino en el uso abusivo de una mayora en el Congreso. Tanto es as que la misma Constitucin hace ver al presidente Toledo dbil y vulnerable frente a un Congreso que lo amenaza permanentemente con el fantasma de la declaratoria de vacancia, como consecuencia de la precariedad de su mayora. Asimismo, no es en absoluto evidente que cambiar a un rgimen parlamentario nos llevara a una situacin mejor que la que tenemos con un rgimen presidencial: podramos simplemente sustituir unos problemas por otros, con la agravante de que dejaramos los males conocidos por males por conocer. Para que funcione bien un rgimen parlamentario, se requiere cuando menos cumplir con dos condiciones: primero, tener partidos polticos mnimamente consolidados (ya que el gobierno se forma sobre la base del respaldo de los partidos en el Congreso); y, segundo, tener un Estado tambin mnimamente consolidado (que pueda funcionar ms all de los vaivenes de ______________
5. Ver PNUD 2004: 78-79 (anexo estadstico, tablas 44-45).

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los cambios de gobierno que reflejan los cambios de las alianzas en el Congreso). Como es claro, en el Per no se cumple ninguna de las dos condiciones; es ms, nos caracterizamos precisamente por la extrema debilidad de nuestros partidos y la precariedad de nuestro Estado. Sin embargo, a mi juicio, la pregunta principal que no responden satisfactoriamente quienes proponen el cambio de rgimen es "qu problema especfico del presidencialismo se pretende resolver con el parlamentarismo?" 6 Las falencias de un mal presidente no se resuelven con otro rgimen (sino con un buen presidente). Por ltimo, podramos simplemente sustituir un mal presidente electo por el pueblo por un mal jefe de gobierno electo por el Congreso (cuando menos, un candidato presidencial est sometido a un alto escrutinio pblico; mientras que, en principio, cualquier congresista puede terminar siendo electo jefe de gobierno). Algunos de los que proponen frmulas parlamentarias sealan que este tipo de rgimen es ms flexible y permitira cambiar gobiernos de maneras no traumticas, lo cual no sera posible dentro del presidencialismo. Se seala que las crisis gubernamentales ocurridas en los ltimos aos seran consecuencia de la rigidez del presidencialismo que, al permitir la existencia de presidentes sin mayora legislativa, finalmente pueden conducir a su cada de manera no estrictamente constitucional (los casos de Bucaram, Mahuad y Gutirrez en Ecuador, Snchez de Lozada en Bolivia, Carlos Andrs Prez en Venezuela, Collor en Brasil, De la Ra en Argentina, entre otros). Frente a esto se debe considerar que, primero, el cambio de jefe de gobierno s puede ser traumtico, y puede condenar el sistema a la inestabilidad permanente y a ________________
6. En trminos tericos, se suelen citar varios trabajos de Juan Linz y Arturo Valenzuela (Linz y Valenzuela 1994) para fundamentar el "fracaso" del presidencialismo en la regin. Lamentablemente, no se suele citar otro volumen posterior que defiende muy persuasivamente el argumento contrario y que es el editado por Mainwaring y Shugart 1997.

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la parlisis gubernativa; y, segundo, se asume errneamente que la causa de las crisis que llevaron a la cada de presidentes es el presidencialismo, cuando en realidad se debe bsicamente a la inestabilidad asociada a graves crisis econmicas7 y a la incapacidad del partido de gobierno para establecer alianzas slidas, lo que tambin puede afectar al parlamentarismo. El problema de que el presidente cuente con mayora legislativa se resuelve negociando y construyendo coaliciones, no con frmulas parlamentarias que tambin requieren lo mismo. Acaso una manera ms sencilla de enfrentar el problema del "agotamiento" del presidencialismo en el Per sea simplemente acortar el perodo de gobierno a cuatro aos. El asunto es que las crticas a la Constitucin de 1993 condujeron a la idea de que era necesaria una reforma constitucional para "volver a la democracia" y acabar con la "Constitucin autoritaria". As, durante el gobierno transitorio de Valentn Paniagua, se cre una Comisin de Reforma Constitucional, integrada por destacados abogados constitucionalistas, que elabor un documento con recomendaciones de diversas reformas a la Constitucin de 1993. En cuanto al rgimen poltico y sistema electoral, la subcomisin estuvo presidida por el actual magistrado del Tribunal Constitucional, Javier Alva Orlandini, y bsicamente propona volver al esquema de la Constitucin de 1979, con un Senado y una Cmara de Diputados. La comisin sigui en general un criterio por el cual propona la restitucin de los elementos presentes en la Constitucin de 1979, ausentes o modificados en la de 1993. Sobre la base del trabajo de esta comisin, ya durante el gobierno de Alejandro To1edo, la Comisin de Constitucin del Congreso, presidida por Henry Pease, present un proyecto de reforma de la Constitucin de 1993, siguiendo el procedimiento establecido por ella misma, es decir, evitando el camino de una Asamblea Constituyente y descartando tambin la idea de derogar la carta de 1993 y restituir la de 1979. ________________
7. Ver Prez-Lin 2003.

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El proyecto de reforma de la Constitucin se discuti en el Congreso entre finales del 2001 y abril del 2003 aproximadamente. La aprobacin de la propuesta presentada por la Comisin de Constitucin avanz hasta ese momento y, segn su presidente, Henry Pease, aprob e1 85% de la reforma. Cabe destacar que la propuesta de la comisin goz de un importante consenso parlamentario y solo hubo una propuesta alternativa de minora presentada por el congresista Javier Diez Canseco. El proyecto de Diez Canseco s planteaba modificaciones sustantivas al rgimen poltico, postulando, por ejemplo, un sistema parlamentario de eleccin del jefe de gobierno. A mi juicio, el alto grado de consenso en la discusin de la reforma constitucional (que, en general, lo que se hizo fue repetir y mejorar artculos ya presentes tanto en la Constitucin de 1993 como en la de 1979) no solo mostr que no existan diferencias de fondo entre los diversos grupos polticos, sino tambin que el centro de los problemas del sistema poltico peruano no estaban en la Constitucin. Los temas que no lograron consenso en el debate constitucional fueron:8

Derecho a la verdad y a la reparacin por violacin de derechos constitucionales imputables al Estado Tributacin de las universidades Entidad pblica encargada de la seguridad social Libre desafiliacin de las entidades privadas de seguridad social Voto facultativo Voto de militares y policas Proceso de amparo Captulo sobre derechos de pueblos indgenas (debido a que la Comisin de Amazona, Asuntos Indgenas y Afro-

____________
8. Listado tomado de Pease 2003b: 44.

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peruanos pidi revisar el texto presentado por la Comisin de Constitucin) Actividad empresarial del Estado Organismos reguladores de los servicios pblicos Composicin y eleccin del Senado Instituciones con iniciativa legislativa Como puede verse, ninguno de los puntos especficos que no lograron consenso, con la excepcin relativa de la composicin y eleccin del Senado, fue expresin de diferencias en cuanto a proyectos globales de rgimen poltico. En cuanto al Senado, el motivo de la discordia obedeci principalmente a los clculos electorales de corto plazo de los congresistas. Hubo acuerdo en aprobar la creacin de un Senado de cincuenta miembros, pero no sobre la manera de elegirlo. La propuesta de la Comisin de Constitucin, respaldada por los lderes de la mayora de partidos, hablaba de elegirlo en un nico distrito electoral nacional, mientras que los congresistas de provincia de casi todos los partidos preferan elegirlo en circunscripciones departamentales, al igual que la Cmara de Diputados. Con todo, el debate constitucional se suspendi no por la dificultad para llegar a acuerdos, sino por el contexto de la progresiva cada de la aprobacin a la gestin del presidente Toledo, quien, en abril del 2003, contaba solo con la aprobacin del 15% de encuestados en la ciudad de Lima y 77% de desaprobacin (ver grfico 2). Se temi que un referndum para aprobar una nueva Constitucin o las reformas a la Constitucin de 1993 fuera visto como una suerte de plebiscito sobre la gestin del Presidente y fuera desaprobado. 9 Per Posible, el partido de gobierno, temi perder ese referndum; y los partidos de oposicin no quisieron aparecer respaldando la iniciativa de un gobierno tan impopular, por el temor de que su desprestigio los terminara arrastrando. Adems, prefirieron ______________
9. Sobre el debate constitucional, ver Pease 2003b y CONSODE 2003 .

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negociar con el gobierno su apoyo a reformas puntuales, a cambio de concesiones en otras esferas. Desde mediados del 2003 hasta la fecha, se retornaron unas cuantas propuestas de reforma que involucran cambios en el sistema poltico, pero ninguna realmente trascendente. A la fecha, podramos afirmar que la reforma poltica es prcticamente un tema en la agenda del prximo gobierno y Congreso, pero no de los actuales.

C UL ES EL PROBLEMA DEL SISTEMA POLITICO EN EL P ER? L A DEBILIDAD DE LOS PARTIDOS

Como hemos visto, he sostenido que el inters por una reforma poltica parte de un diagnstico equivocado: que estaramos ante un sistema poltico cerrado y que esta cerrazn sera expresin de la naturaleza autoritaria del rgimen fujimorista, por lo que correspondera es su ampliacin. Este error de apreciacin es consecuencia de extender el carcter autoritario del fujimorismo al rgimen poltico, manifestado en las reglas de juego poltico expresadas en la Constitucin de 1993, cuando este carcter fue consecuencia del escaso nivel de competencia poltica. La existencia de un actor hegemnico sin contrapesos sociales y polticos efectivos hizo que se perdiera la lgica de equilibrios y controles propios de la democracia, lgica que se recuper tras la cada del fujimorismo. Por ello, desde el 2001 pasamos de una dinmica autoritaria a una plenamente democrtica sin mayor dificultad, pese a que no hubo cambios institu cionales importantes. 10 Pese a cierto sentido comn en contrario, en realidad, el fujimorismo propici polticas de apertura del sistema, precisamente para debilitar a los partidos "tradicionales". En este sentido, debemos inscribir la implantacin de mecanismos de democracia participativa y directa en la Constitucin de 1993, as como mecanismos altamente proporcionales _______________
10. Sobre este punto, ver Tanaka 2004b.

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de eleccin de representantes en el Congreso (distrito nacional nico), que favorecen la representacin de minoras y fragmentan el escenario poltico. La lgica de la ampliacin del sistema pasara por propiciar la renovacin de las elites polticas y crear espacios para el protagonismo de la "sociedad civil", recurriendo a mecanismos participativos y de democracia directa. Por ello, algunos sectores promueven la convocatoria a una Asamblea Constituyente y diversas reformas en las que, entre otros aspectos, se buscara limi tar los poderes y prerrogativas del presidente, cuando no pasar a un rgimen parlamentario; algunos proponen profundizar la implementacin de mecanismos de democracia directa (demanda de rendicin de cuentas, implementacin de mecanismos para iniciativas legislativas ciudadanas, convocatoria ciudadana de referndum, participacin de la sociedad civil en consejos consultivos, etc.); otros proponen implementar mecanismos que estimulen la renovacin poltica (prohibicin de reeleccin de las autoridades, revocatoria y remocin de las mismas, renovacin por tercios o mitades del parlamento, acortamiento general de los mandatos de las autoridades electas, participacin de partidos regionales en elecciones nacionales, etc.). Este tipo de propuestas son invocadas cada vez que se discute sobre el proceso de descentralizacin, la reforma del Estado, la reforma de la Constitucin o la renovacin de la poltica. No pretendo negar la importancia y necesidad de algunas de las reformas propuestas partiendo de este diagnstico; sin embargo, considero que ellas estn mal encaminadas por partir de un diagnstico equivocado. Postulo que un examen desapasionado de los hechos muestra que el centro del problema del sistema poltico no est en el carcter excluyente o cerrado del rgimen poltico, sino en la debilidad de sus protagonistas, los partidos. Como vimos, los partidos fueron arrinconados durante los aos del fujimorismo, y enfrentaron un entorno institucional tambin diseado para debilitarlos y propiciar mecanismos de relacin directa entre la poblacin y las autoridades, que dieron lugar a prcticas de un fuerte contenido 97

clientelstico. Ya vimos cmo es la debilidad de los partidos y la ausencia de un sistema de partidos, lo que explica tanto la precariedad del gobierno actual como los lmites de la accin de la oposicin; esto tambin permite explicar por qu existe tanta insatisfaccin con la democracia a pesar de que la economa no est en crisis, no hay grandes actores sociales con capacidad de movilizacin y protesta, y no existen altos niveles de polarizacin o violencia poltica, como puede verse en los pases vecinos. En el momento actual, si bien es parte del sentido comn el diagnstico de la crisis de los partidos, no necesariamente lo es la necesidad de orientar la reforma poltica en el sentido de fortalecerlos y el aceptar que la lgica aperturista va en sentido contrario. Con todo, en los ltimos aos han ocurrido algunos avances que deben reconocerse. La debilidad de los partidos en general, los preocupantemente bajos niveles de aprobacin ciudadana respecto a la gestin del gobierno del presidente Toledo, que terminan afectando al conjunto de instituciones democrticas y a la gobernabilidad en el pas, crearon, entre los principales actores polticos, la conciencia de que deban tomarse algunas medidas. En efecto, los partidos y su mbito de accin por excelencia, el Congreso, muestran muy bajos niveles de aprobacin ciudadana y altos niveles de desconfianza, segn diversos indicadores.11 En general, se ha llamado la atencin sobre una serie de problemas en los partidos: caudillismo, falta de democracia interna, falta de renovacin, _______________
11. Segn una encuesta sobre partidos polticos de setiembre del 2003 de la Universidad de Lima, un 16,3% de los encuestados en Lima declaraba sentir confianza en los partidos y un 80,9% declaraba no confiar; los partidos aparecen como la institucin que menos confianza despierta, despus del Poder Judicial. Por su lado, solo un 21,6% declaraba confiar en el Congreso, mientras que un 76,1% declaraba no confiar. Solo el Congreso supera en confianza al gobierno central, los partidos y el Poder Judicial, y ocupa el noveno lugar de doce instituciones evaluadas por la encuesta.

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falta de preparacin y calificacin de sus lderes y cuadros, lgicas cortoplacistas, proliferacin de actos de corrupcin en sus militantes, falta de contacto con la ciudadana y con la sociedad civil, etc., los cuales son defectos presentes en mayor o menor medida en todos los partidos. La conciencia de esta situacin y la necesidad de corregida, para evitar la emergencia de fuerzas antisistmicas que se beneficien del descontento y lleven a mayores niveles de ingobernabilidad, permiti que el Congreso apruebe recientemente la Ley de Partidos en la primera legislatura del 2003, lo que constituye sin duda un avance importante. En la actualidad, diversos actores polticos y sociales impulsan la aprobacin de una reforma del sistema electoral, as como la aprobacin de un cdigo electoral. Estas iniciativas se inscriben en el contexto de la discusin de propuestas ms amplias que implican cambios profundos en el rgimen poltico. Sin embargo, como ya vimos, todava carecemos de un diagnstico claro de en qu direccin encaminar los cambios necesarios y cmo ubicar el papel de los partidos; y es imprescindible tener una buena caracterizacin para poder arribar a recomendaciones adecuadas. Como veremos, muchas veces las recomendaciones no evalan correctamente los efectos reales de las propuestas que se hacen por partir de malos diagnsticos, de supuestos voluntaristas o idealistas, o por no reconocer suficientemente la realidad sobre la que operan, de all que se pierda de vista la aparicin de consecuencias no intencionales negativas de muchas de las propuestas. Por otro lado, no suele haber conciencia de que cuando se proponen reformas se trata casi siempre de optar entre dos males y que no es posible tener un sistema poltico ideal. Siempre hay trade-offs inevitables12 y de lo que se trata es de evitar un mal especfico, que nos aqueja particularmente; en nuestro caso, se trata de la extrema volatilidad de los actores polticos, que debe enfrentarse asu_______________
12. Sobre este aspecto, ver el excelente trabajo de Linz (2003).

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miendo los costos de establecer barreras de entrada ms exigentes al sistema. Cules seran, entonces, las caractersticas de los partidos y del sistema de partidos en el Per?; en qu sentido orientar las reformas? Respondo a estas preguntas a continuacin. La no existencia de partidos consolidados y, por lo tanto, la no existencia de un sistema de partidos propiamente dicho Los principales partidos del sistema han cambiado constantemente desde inicios de los aos noventa. Si tomamos en cuenta las tres fuerzas polticas principales, tenemos que, en la eleccin congresal de 1990, el FREDEMO, el APRA y Cambio 90 congregaron el 71,6% de los votos de la Cmara de Diputados y e1 61,1 % de los votos del Senado; en la de 1992, Cambio 90-Nueva Mayora, el PPC y el FIM sumaron el 66,9%; en 1995, Nueva Mayora-Cambio 90, UPP y el APRA sumaron el 72,6%; en la del 2000, Per 2000, Per Posible y el FIM sumaron el 73%; y, en la del 2001, Per Posible, el APRA y Unidad Nacional, 59,8%. En el momento actual, tenemos en el poder a un partido que recin particip como tal por primera vez en las elecciones del 2000 y que enfrenta una seria merma en su respaldo ciudadano. El APRA se constituy en la segunda fuerza electoral en el 2001, pero despus de obtener en las elecciones del 2000 apenas el 1,4% de los votos en la eleccin presidencial y el 5,5% de los votos en la eleccin parlamentaria de ese ao. Unidad Nacional, la tercera fuerza, es una coalicin que recin apareci en las elecciones del 2001 y sobre la que hay dudas respecto a su consolidacin futura. Ms aun, sobre la base de los resultados de las elecciones regionales y municipales de noviembre del 2002, lamentablemente las cifras no sugieren un proceso de consolidacin de un sistema de partidos sobre la base de estos tres actores (con la excepcin del APRA), dada la cantidad de votos que congregaron otros partidos menores 100

Cuadro 12 VOTACIN CONGRESAL DE LAS TRES FUERZAS POLTICAS PRINCIPALES

(EN PORCENTAJES)

Aos 1990* 1992 1995 2000 2001 FREDEMO C90-NM NM-C90 Per 2000 PP 30,1 49,3 52,1 42,2 26,3

Partidos/votacin APRA PP UPP PP APRA 25,0 9,7 14,0 23,2 19,7 C90 FIM APRA FIM UN 16,5 7,9 6,5 7,6 13,8

Total 71,6 66,9 72,6 73,0 59,8

* Eleccin de la Cmara de Diputados Fuente: ONPE

y listas independientes: alrededor del 50% tanto en el mbito regional como en el provincial y distrital (ver cuadro 5). Esta situacin es consecuencia del quiebre del sistema de partidos que estaba en proceso de construccin en los aos ochenta, ocurrido a partir del "autogolpe" de abril de 1992. 13 Desde entonces, como puede verse, hemos visto aparecer y desaparecer organizaciones polticas que no lograron consolidarse y mucho menos dar lugar al establecimiento de un sistema de partidos propiamente dicho. Conviene no perder de vista que el Per destaca en el mbito regional por sus excepcionalmente bajos niveles de institucionalizacin partidaria. Segn Payne y otros autores, el Per es el pas con el mayor grado de volatilidad electoral del perodo democrtico; es el segundo pas (despus de Guatemala) con el mayor grado de volatilidad en cuanto a escaos controlados por los principales partidos durante el perodo democrtico; el segundo pas (despus de Brasil) con el menor grado de afinidad de los ciudadanos con los partidos; y, finalmente, el pas con el menor ndice de institucionalizacin del sistema de partidos, entre 18 pases de la regin.14 Segn el PNUD 2004, el Per es el pas con el mayor ________________
13. Tanaka 1998. 14. Payne y otros 2003: 140-155.

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promedio de volatilidad electoral del perodo 1990-2002, con un promedio de 44,6, frente al 23,2 en el que se sita el promedio de 18 pases de la regin; tambin tiene el mayor ndice de volatilidad sobre la base del porcentaje de bancas en el Congreso, con un 52,2 frente al 24,7 del promedio latinoamericano.15 Qu consecuencias tiene esto? Al no haber actores con permanencia en el tiempo, no hay posibilidades de rendicin de cuentas o aprendizaje: el juego poltico se torna un juego sin reiteraciones, por lo que todo empieza cada vez prcticamente desde cero, sin posibilidad de correcciones o acumulacin de experiencia. Por otro lado, la volatilidad y la alta incertidumbre respecto a los resultados de las elecciones dificultan la gobernabilidad porque hacen difcil la construccin de mayoras estables y coaliciones; se gestan incentivos para conductas no cooperativas, rentables solo en el corto plazo. Por esta razn, no es aconsejable la implementacin de mecanismos de renovacin permanente como salida a los problemas de legitimidad poltica. Mecanismos como elecciones intermedias en el Congre so, ampliar y hacer ms fciles mecanismos de revocatoria, acor tamiento de mandatos de autoridades electas, prohibicin de reeleccin, si bien buscan saludablemente abrir espacio para la renovacin, en el contexto actual lo que terminan haciendo es aumentar la inestabilidad y complicar la gobernabilidad, con lo que tampoco se logra el objetivo de relegitimar el sistema (lo que se debe hacer es desarrollar otras iniciativas, como veremos ms adelante, en el mbito estatal). En conclusin, dado que arrastramos un serio problema de volatilidad e inestabilidad, deberamos buscar propuestas que fortalezcan a los partidos y los hagan perdurar en el tiempo, y que faciliten conductas cooperativas.

_______________
15. PNUD 2004: 67-68 (compendio estadstico).

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Hemos tenido un sistema electoral bastante abierto que ha permitido la generalizacin de prcticas "antipolticas" Frente a cierto sentido comn que caracteriza a nuestro sistema poltico como cerrado ("clase poltica excluyente", "partidocracia"), en realidad, la evidencia muestra exactamente lo contrario: tenemos un sistema bastante abierto, con altos niveles de rotacin y renovacin en las elites polticas, y esa apertura se expresa en los altos niveles de volatilidad electoral que padecemos.16 Lo que ocurre es que la percepcin del sistema poltico est excesivamente teida por la caracterizacin del fujimorismo como un rgimen autoritario; en realidad, lo fue, pero no por las caractersticas del rgimen en s (las reglas de juego), sino por las condiciones reales de competencia poltica. Tuvimos un gobierno autoritario porque tuvimos un solo actor hegemnico, que limit la competencia y cop los poderes del Estado, haciendo que en la prctica terminara la lgica de equilibrios y contrapesos propios de la democracia. Sin embargo, el rgimen poltico durante el fujimorismo se caracteriz por una lgica de apertura: ella fue parte de una estrategia para debilitar a los "partidos tradicionales", fragmentar el campo opositor, dar lugar a organizaciones "independientes" y antipartidarias, y establecer relaciones clientelsticas con los nuevos actores. Por ello, la Constitucin de 1993 instaur mecanismos de democracia directa y participativa, espacios alternativos a los de la democracia formal representativa de partidos; por esto, en parte, ________________
16. Segn datos tomados de la "Encuesta del poder" del grupo Apoyo, tenemos que la media de los personajes de la elite poltica mencionados en ms de una ocasin se sita en 6,3 menciones durante los aos ochenta y ella baja a apenas 3,7 menciones en los aos noventa. Es decir, en las ltimas dos dcadas, tenemos una tendencia hacia mayores niveles de rotacin en el poder, lo que es una ilustracin del debilitamiento de nuestro sistema de partidos (ver Hernndez 2005).

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el fujimorismo instaur un Congreso electo en distrito nacional nico, sistema altamente proporcional que es el que ms favorece la representacin de minoras. Los datos comparados permiten sostener con ms fuerza esta tesis. En primer lugar, en el Per, durante los aos ochenta y noventa, tuvimos una legislacin que permiti la postulacin de candidatos independientes. Si miramos a los pases sudamericanos, solo pases con sistemas de partidos slidos se permiten ese lujo (Chile) o pases que buscaron abrir sus sistemas, viniendo de una tradicin cerrada (Colombia, Paraguay, Venezuela). Por el contrario, todos los pases con sistemas de partidos vulnerables (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador) se defendieron prohibiendo candidaturas independientes, salvo el Per.17 Por otro lado, en el Congreso tuvimos el tamao de circunscripcin ms grande de toda la regin, con un Congreso de 120 miembros y electo en distrito nico nacional, lo que nos hizo el sistema ms proporcional de toda la regin. 18 Dado que se necesitaba tener al menos un representante para mantener el registro electoral y que bastaba obtener un 0,8% de los votos para obtener un escao, tuvimos en la prctica el sistema ms abierto de la regin. Esto se complementaba con una ley electoral que solamente peda firmas para la inscripcin de partidos y movimientos independientes, sin regular en absoluto su funcionamiento interno o sus medios de financiamiento. Los discursos "antipoltica" y "antipartido", si bien han menguado desde la cada del fujimorismo, no han desaparecido y persisten en nuestra cultura poltica, por lo que hay un espacio social amplio potencialmente receptivo a este tipo de prdicas. Algunos sostienen que el requisito de un supuestamente elevado nmero de firmas necesario para inscribirse ante la autoridad electoral en las elecciones de los ltimos aos cons_______________
17. Ver PNUD 2004: 45 (compendio estadstico). 18. Ver Payne y otros 2003: 97, y Snyder y Samuels 2001.

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Cuadro 14

CONTROL PARTIDARIO DEL PROCESO DE SELECCIN DE CANDIDATOS, 1990-2001

________________________________________________________________ Pas Monopolio de los partidos sobre las candidaturas (no se permite la postulacin a los independientes)
1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-1995 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001* 1990-2001 1990-20001______ 1995-2001

Sin monopolio de los partidos sobre las candidaturas (se permite la postulacin a los independientes)_____

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

1990-2001

* Aunque la ley de Repblica Dominicana permite explcitamente las candidaturas independientes, los requisitos para convertirse en candidato independiente son de hecho similares a los de la formacin de un partido poltico Nota: datos obtenidos de Constituciones nacionales y leyes electorales, y de consultas con fuentes expertas actual o anteriormente asociadas a los tribunales electorales de cada pas Fuente: PNUD 2004: 45 (compendio estadstico)

tituy una barrera de entrada excesivamente alta. Sin embargo, los datos contradicen nuevamente ese alegato.19 Si miramos el nmero de candidatos que participaron en las ltimas elecciones, no registramos una cada significativa: en la eleccin _______________
19. Esto no significa que no se pueda cambiar y flexibilizar el requisito del recojo de firmas; por ejemplo, no tiene mucho sentido que un mismo ciudadano no pueda respaldar a ms de una organizacin poltica.

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Cuadro 15 DISTORSION DE LA PROPORCIONALIDAD EN AMERICA LATINA, 1999 ________________________________________________________________ Pas Cmara alta Cmara baja_
Argentina * 0,14 0,49 Belice 0,08 n.d. Bolivia 0,17 0,38 Brasil * 0,09 0,40 Chile 0,15 0,31 Colombia 0,13 0,00 Costa Rica 0,02 n.d Ecuador 0,20 n.d El Salvador 0,07 n.d. Guatemala 0,06 n.d Honduras 0,04 n.d Mxico * 0,06 0,23 Nicaragua 0,06 n.d Panam 0,06 n.d Paraguay 0,04 0,00 Per 0,00 n.d. Repblica Dominicana 0,08 0,38 Uruguay 0,03 0,00 Venezuela * 0,07 0,33 Promedio Amrica Latina 0,08 0,25 Promedio de las democracias industriales avanzadas 0,04 0,18 Promedio mundial sin Amrica Latina 0,06 0,18 Estados Unidos * 0,01 0,36 ____________________________________________________________________
* Pases con sistemas federales n.d.: no disponible Nota: un puntaje de 0.00 indicara una proporcionalidad perfecta; un puntaje de 1.00 indicara una distorsin total de la proporcionalidad Fuente: Snyder Samuels 2001:148

presidencial de 1990, se presentaron 9 candidatos; en 1995, 14; en el 2000, 9; y, en el 2001, 8. Si miramos la eleccin de Congreso, encontraremos que en 1990 se presentaron 20 listas; en la de 1995, nuevamente 20 listas; en la del 2000, 10; en la del 2001, 13. Si bien el nmero de listas que compitieron por el Congreso baj en las dos ltimas elecciones, 10 o 13 listas sigue 107

siendo un nmero excesivo. Despus de las elecciones del 2001 se baj el nmero de firmas necesarias para inscribir un partido (a 1 % del padrn de electores, lo que implica un poco ms de 120.000 firmas) y la consecuencia ha sido que a la fecha tengamos cerca de 30 organizaciones polticas con registro vigente, lo que constituye a todas luces un nmero excesivo. 20 Esto tiene varias consecuencias. La relativa facilidad con la que los diversos grupos polticos entran en el sistema y alcanzan representacin no estimula la formacin de grandes coaliciones polticas; por el contrario, estimula la fragmentacin (es ms rentable ser "cabeza de ratn" que "cola de len"). En este escenario, cunden conductas oportunistas y se desarrollan intereses particularistas; adems, la permisividad del sistema estimula la construccin de liderazgos personalistas que recurren a discursos antipolticos para hacerse notar. La consecuencia de este diagnstico es que deberamos propiciar la formacin de un grupo ms reducido y ms slido de opciones polticas; ________________
20. A la fecha de redaccin de este trabajo, el Jurado Nacional de Elecciones tena registradas 27 organizaciones polticas nacionales y varias ms en proceso de trmite. Esas 27 son Partido Accin Popular, Alianza para el Progreso, Partido Justicia Nacional, Partido Poltico Resurgimiento Peruano, Partido Democrtico Somos Per, Y se llama Per, Partido Popular Cristiano, Solidaridad Nacional, Fuerza Democrtica, Partido Renacimiento Andino, Movimiento Nueva Izquierda (MNI), Cambio Radical, Coordinadora Nacional de Independientes, Agrupacin Independiente S Cumple, Partido Aprista Peruano, Frente Independiente Moralizador, Frente Popular Agrcola FIA del Per (FREPAP), Partido Poltico Per Pas Unido, Movimiento Descentralista Per Ahora, Partido Poltico Siempre Unidos, Partido Per Posible, Partido Reconstruccin Democrtica, Partido Unin por el Per, Avanza Pas-Partido de Integracin Social, Con Fuerza Per, Cambio 90 y Nueva Mayora (datos tomados de la pgina web del Jurado Nacional de Elecciones, http:// www.jne.gob.pe). Podra decirse que esas 27 organizaciones no son "verdaderamente" representativas y que "deberan" estar otras, pero ese es un asunto de preferencias subjetivas. El hecho es que hay 27 organizaciones y que es un nmero excesivo.

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para ello, el criterio debera ser establecer requisitos ms exigen tes para entrar en el sistema (para la inscripcin de partidos y tener representacin) y mantenerse dentro de l, de modo que los partidos no representativos queden fuera y se estimule la formacin de grandes conglomerados. En general, entrar y permanecer en el sistema debera tener requisitos exigentes y, de no cumplirse con ciertos estndares que acrediten la representatividad partidaria, debera haber mecanismos expeditivos de salida y prdida de registro para evitar que organizaciones que solo existen en lo formal mantengan inscripcin. La recientemente aprobada Ley de Partidos es muy blanda respecto a estos asuntos. No quedan claramente estipuladas las sanciones a quienes incumplan con los requisitos establecidos y, adems, la posibilidad de hacer alianzas entre partidos permite que varios de estos sin mayor relevancia mantengan su registro eligiendo entre todos ellos a solamente un parlamentario (artculos 13 y 15). As, al final nos quedaremos con menos opciones, pero ms representativas y articuladas, y menos vulnerables al ataque de fuerzas antipolticas ocasionales.21

________________
21. En esto discrepo con Lynch (2004), quien, si bien establece tambin requisitos altos para mantenerse en el sistema, propone un ingreso fcil. La diferencia est en que para Lynch es necesario renovar la escena poltica; sin embargo, como ya vimos, una propuesta de este tipo podra condenarnos a la inestabilidad permanente y al mantenimiento de la altsima volatilidad electoral que padecemos. En realidad, nuestro sistema ya est bastante abierto, y tener un nmero alto de opciones en los procesos electorales genera desorden en las campaas y dificulta una discusin sustantiva. En general, deberamos apuntar a campaas cortas, baratas y con un nmero no muy grande de opciones para premiar los esfuerzos ms consistentes y continuos de los partidos, y evitar que un improvisado, con un golpe de suerte electoral, llegue al poder.

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Existe en la actualidad una "explosin" de espacios y modalidades que van ms all de la democracia de partidos, y establecen mecanismos de democracia participativa y directa; y existen tensiones entre los principios representativos y los participativos Estos mecanismos estaban ya contemplados en la Constitucin de 1993 (no en la de 1979) y han sido el marco para el desarrollo de un amplio conjunto de iniciativas impulsadas desde el gobierno transitorio de Valentn Paniagua y continuadas por el gobierno actual: revocatoria de autoridades, referndum, consejos de coordinacin local y regional, presupuestos participativos, planes de desarrollo concertados, mesas de concertacin de lucha contra la pobreza y consejos consultivos son algunas manifestaciones de esta "explosin".22 Esta apertura responde a la bsqueda saludable de "airear" un sistema poltico percibido como "cerrado", caracterstica propia de un gobierno autoritario como el de Fujimori. Sin embargo, estos mecanismos participativos y directos suelen entrar en tensin, cuando no en abierto conflicto, con los principios representativos y con la actuacin de los partidos, con lo que finalmente pueden ser parte de una lgica perniciosa contraria a estos y que perpeta el problema de su precariedad. Es una tarea pendiente repensar el diseo y el ejercicio de los derechos a la participacin con la consolidacin de partidos y de un sistema de partidos, especialmente en el marco del proceso de descentralizacin. Si bien es polticamente correcto afirmar que la dimensin participativa "complementa" y "mejora" la representativa, ello no pasa de ser una frase y la expresin de un deseo. En la prctica, se trata de principios difciles de hacer compatibles.23 _______________
22. Sobre estos espacios de participacin, ver Remy 2005. 23. Ver Tanaka 2003a. Una idea sugerida por Mara Isabel Remy, y que comparto plenamente, es que la participacin no debera pensarse como alternativa a la representacin y que ella solo puede rendir

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Sobre estos asuntos, no debemos perder de vista, primero, que los espacios de democracia directa y participativa fueron planteados por el fujimorismo como alternativos a la democracia representativa de partidos con el explcito propsito de debilitarlos, dentro del marco de una retrica antipartidaria y antipoltica. Hay que tener claro que los principios representativos y participativos se basan en principios de autoridad diferentes: el voto universal que elige representantes, frente a la accin directa de organizaciones. Esto nos lleva a algunos entrampamientos: tienen carcter vinculante las decisiones tomadas en espacios consultivos o participativos?; pueden ir por encima de las decisiones de las autoridades polticas electas? A mi juicio, la respuesta es claramente que no, porque nuestro rgimen poltico es representativo y no est demostrada, en ninguna parte del mundo, la viabilidad o conveniencia de sustituirlo por uno directo o participativo. En segundo lugar, debemos considerar que, si nuestro objetivo principal es fortalecer a los partidos y construir un sistema de partidos, entonces, los mecanismos participativos deben cuidadosamente complementar la accin de las autoridades polticas electas, no socavadas recurriendo a una suerte de fuente de autoridad dual. En tercer lugar, es importante recordar que hay una caracterstica central en el mundo popular (especialmente en el mundo rural y en zonas de urbanizacin baja e intermedia) que afecta las posibilidades de que los mecanismos participativos rindan los frutos esperados: altos niveles de fragmentacin, conflicto y desconfianza.24 Para que los mecanismos parti_______________
frutos cuando existe un tejido institucional estatal consolidado; yo aadira que cuando existen tambin partidos y un sistema de partidos mnimamente establecido. De no existir estos, la participacin puede terminar empeorando los problemas de representacin, dado que los "participantes" carecen tambin de representacin y terminan siendo expresin de intereses particularistas. 24. Ver Tanaka 2001b.

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cipativos funcionen, se requiere, por lo menos, la voluntad de acordar por parte de los diversos actores sociales y polticos. Las experiencias participativas exitosas suelen estar asociadas a un liderazgo especfico (generalmente un actor externo que asume los costos de la accin colectiva) y a conductas cooperativas de los dems actores. Sin embargo, se suele encontrar que en los espacios participativos no se llega a expresar una "sociedad civil" muchas veces inexistente, sino que se convierten en espacios donde se prolongan los conflictos y la lucha poltica. En muchas zonas del pas, se suelen encontrar altos grados de fragmentacin y encono poltico, donde no se hallan presentes los partidos nacionales y donde actan operadores polticos o brokers, muchos de ellos formados en una cultura poltica signada por la confrontacin y los discursos antisistmicos. Este tipo de actores se constituye en una minora muy activa que termina ocupando los espacios polticos locales, con lo que los espacios participativos que se abren suelen exacerbar contradicciones y tensiones, no necesariamente solucionarlas. En trminos de recomendaciones de diseo institucional, de lo que se trata es de estimular que estos operadores polticos locales establezcan relaciones con los partidos polticos nacionales y viceversa, antes que incentivar que estos sigan caminos propios, aumentando los niveles de fragmentacin existentes. Por ello, el hecho de que la Ley de Partidos no permita que movimientos regionales presenten candidatos en elecciones nacionales es altamente positivo; lo contrario es propiciar ms fragmentacin. Es ms, la Ley de Partidos debera haber establecido requisitos ms exigentes para la conformacin de movimientos (de alcance regional y departamental) y organizaciones polticas locales (de alcance provincial y distrital), y debi estipular mecanismos de prdida de registro (artculo 17). Si bien con esto no quiero negar la importancia y necesidad de contar con mecanismos de democracia participativa y directa, ellos deben complementar, no sustituir, la autoridad poltica representativa. Y no debe olvidarse que la experiencia comparada muestra claramente que la apertura de espacios participa112

tivos somete al sistema democrtico a mayores tensiones, no las alivia. En Colombia y Ecuador, la apertura poltica desde finales de los aos ochenta ha aumentado la fragmentacin en los partidos; en Venezuela, estuvo en la base de los conflictos internos que finalmente llevaron al colapso del sistema de partidos; y, en Bolivia, las polticas participativas desde mediados de los aos noventa facilitaron el desarrollo de fuerzas antisistmicas, como ya vimos en la primera parte de este trabajo. Esto me lleva a la siguiente conclusin: la necesidad de disear cuidadosamente, dentro del proceso de descentralizacin, y en las discusiones sobre la Ley de Participacin Ciudadana (en discusin en el Congreso), los mecanismos participativos de modo que no socaven la autoridad de las autoridades polticas electas. En realidad, los problemas que se quieren solucionar con ms participacin (corrupcin o evitar conductas autoritarias en las autoridades locales) se solucionan no con ms participacin, sino con mejores instituciones: tenemos que esforzamos por desarrollar mecanismos de control horizontal y fortalecimiento institucional, que resultan menos costosos y ms eficaces. La precariedad de los partidos, su no asentamiento en el pas y su funcionamiento como mnibus La mayor parte de los partidos en el Per actual funciona sobre la base de un ncleo central de dirigentes que establece coordinaciones difusas con las autoridades electas con las que cuenta (parlamentarios, alcaldes y regidores) y con relaciones ms difusas aun con su militancia, con muy pocas excepciones. En general, con la excepcin relativa del partido aprista, los partidos existentes enfrentan una situacin de extrema debilidad, y con escasez de recursos para emprender campaas de capacitacin o formacin poltica y tener una vida interna activa. El dinamismo partidario aumenta evidentemente en momentos en los que se eligen dirigencias o candidatos a cargos de eleccin, pero puede afirmarse que no existe tradicin de empleo 113

de mecanismos democrticos para elegir dichos cargos. 25 Payne registra que en el Per no ha existido (sino hasta la reciente Ley de Partidos) regulacin para la eleccin de autoridades partidarias, no hay regulaciones ni tradicin de elecciones primarias para elegir candidatos y no hay transparencia o control estricto en cuanto al financiamiento de sus actividades.26 En este marco, no hay mucho que decir sobre la adopcin en los partidos de estrategias de capacitacin o formacin; y mecanismos de promocin o discriminacin positiva para mujeres, jvenes o poblaciones marginales; adems, prcticamente no existen trabajos exhaustivos que analicen la dinmica interna de los partidos. Un trabajo reciente de Alicia del guila (2004) explora la participacin de las mujeres en los partidos y hace una constatacin interesante, que amerita una exploracin sistemtica. La autora encuentra que los partidos ms estructurados suelen tener ms presencia de mujeres en sus mximos cargos directivos, en comparacin con los partidos menos organizados.27 Esto sera consecuencia de los primeros al contar con estatutos y declaraciones de principios; un mnimo de principios organizativos genera ms espacios para la participacin y la promocin de las mujeres. En un sentido similar, Schmidt (2003 y 2003b), al estudiar el sistema de cuotas, llega a la conclusin de que, entre varios otros factores, un factor que explica el xito del mecanismo de cuotas para aumentar la presencia de mujeres en cargos electos en el nivel municipal sera el nmero de cargos ganado por el partido ms grande: al tener ms cargos que proveer, es ms probable que las mujeres de ese partido tengan mayor opcin de ser electas, a pesar de que _______________
25. Algunos partidos han realizado, pero solo recientemente, intentos de democratizar sus estructuras internas, estimulados, adems, por la necesidad de adecuarse a la Ley de Partidos. 26. Payne y otros 2003: 169-178. 27. El APRA tiene 22,7% de mujeres; AP, 20%; el PPC, 16,6%; Per Posible, 15%; Somos Per, 12,5%; el FIM, 11,1 %; y Per Ahora, 0% (guila 2004: 23).

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ocupen posiciones subordinadas dentro del mismo. Esto sugiere que reducir los niveles de fragmentacin, y apuntar hacia la constitucin de un sistema de menos y ms slidos partidos, tambin puede tener un efecto positivo para la representacin de sectores excluidos. Esto ltimo constituye una razn importante ms que abona a favor de construir partidos y un sistema de partidos, por lo que considero necesario asumir los costos que ello implica. Por esta razn, se debe persistir en la necesidad de financiar la actividad partidaria, pese a lo impopular de la medida, quizs atando el financiamiento al cumplimiento de ciertos requisitos que favorezcan la capacitacin de sectores menos favorecidos. El financiamiento debe premiar la democratizacin y la capacitacin interna de los partidos, lo que redundar en fortalecer un sistema de partidos y elevar la calidad de la gestin pblica. Otro tema importante que se debe considerar respecto al funcionamiento real de los partidos, que tiene consecuencias importantes sobre algunas de las propuestas de reforma del sistema poltico, es que la debilidad de estos ha llevado a que funcionen en ocasiones como "mnibus" o meras "etiquetas" polticas. Con esto quiero decir que tenemos, por un lado, partidos nacionales con grandes debilidades, con un funcionamiento centrado en la capital, y con gran dificultad para asentarse y contar con cuadros calificados en todo el territorio; y, por otro lado, como hemos visto, un conjunto muy grande de operadores polticos locales en todo el pas que, a lo largo de los aos noventa han hecho poltica sobre la base de discursos "independientes" y "antipolticos", desvinculados de organizaciones nacionales, y que han construido estilos polticos, ya sea de corte clientelar con el poder poltico (esquema que podramos calificar como "tpico" de los aos del fujimorismo) o signados por una lgica de pura confrontacin y carcter antisistmico. Como es obvio, ambas son muy malas escuelas de formacin poltica. En los ltimos aos, vemos que ambos mundos se encuentran en contextos electorales, porque los partidos nacionales necesitan personal poltico para presentar candidatos 115

en todo el pas y, al mismo tiempo, a los operadores polticos locales les resulta til candidatear usando un lago que les permita cierta visibilidad. El asunto es que la relacin entre la dirigencia de los partidos nacionales y estos personajes es puramente circunstancial, por lo que, pasada la eleccin, prcticamente se pierde todo contacto; como es obvio, esto casi no tiene consecuencias si los candidatos no fueron electos, pero s la tiene en el caso contrario. Los operadores locales terminan actuando prcticamente por su cuenta, lo que atenta contra las posibilidades de tener una buena gestin, y favorece el particularismo y la corrupcin. En otras palabras, los partidos aparecen como "mnibus" que transportan candidatos a los cargos de eleccin, sin que tengan realmente una identidad colectiva, a cambio de una contribucin a la campaa de la dirigencia central. Los partidos son casi siempre meros lagos o etiquetas, sin mayor contenido.28 Este problema afecta a todos los partidos, incluyendo al relativamente mejor organizado, el APRA. Los problemas que ha tenido, por ejemplo en la regin San Martn, se explican por esta falta de vnculos entre la dirigencia nacional y los lderes locales que no tienen identificacin con los partidos por los que postulan, y luego se autonomizan apelando al hecho de que son autoridades electas y que solo se deben a su electorado. En realidad, esto suele encubrir proyectos polticos propios, cuando no malos manejos y corrupcin. 29 Este diagnstico tiene una consecuencia importante: se debe tener mucho cuidado con las propuestas que plantean una reforma electo______________
28. En otros textos, he hablado de partidos "franquicias", pero Juan Infante me hizo notar que, en la lgica del mercado, el dueo de la franquicia transfiere tecnologa y experiencia, y el que la usufructa se compromete a cumplir con los estndares de calidad de la marca. Como puede verse, en realidad, los partidos nacionales apenas prestan "logos" o "etiquetas" a los operadores locales y no actan propiamente como "franquicias". 29. Sobre el caso San Martn, ver Melndez 2004b.

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ral en el sentido de elegir a los representantes ante el Congreso con un sistema basado en circunscripciones uninominales. El razonamiento de quienes proponen esto es, siguiendo el caso de los Estados Unidos y otros pases, que la personalizacin de la representacin favorece la rendicin de cuentas y acerca el elector al elegido, dado que este no "se pierde" dentro de un colectivo seleccionado con criterio de proporcionalidad. Sin embargo, por el tipo de funcionamiento de los partidos y el alto grado de fragmentacin de los liderazgos sociales, el adoptar circunscripciones uninominales nos conducira, en el mejor de los casos, a una suerte de "municipalizacin" del Congreso, perdindose de vista la lgica nacional; y, en el peor de los casos, a la exacerbacin de lgicas particularistas protagonizadas por caciques locales, que debilitaran aun ms a los partidos. En circunscripciones uninominales, se exacerba la ilusin de que los representantes se deben a "sus electores" por encima de sus partidos.30 Por otro lado, est el problema de la prdida del principio de proporcionalidad, que llevara no necesariamente a una mayor identificacin de los electores con su representante, sino a una probablemente ms rpida deslegitimacin. El representante electo, en un contexto de fragmentacin como el que vivimos, seguramente ganara con una primera minora precaria (tal como ha ocurrido en los ltimas elecciones en los niveles local y regional), de modo que la mayora de votantes de la circunscripcin posiblemente no se sentira expresada de ninguna manera, lo cual no ocurre con circunscripciones ms grandes, electas con un criterio de proporcionalidad. En realidad, la preocupacin por un tamao "excesivo" de las circunscripciones electorales es un poco exagerada. El tamao promedio de las circunscripciones departamentales actuales es de 3,5 representantes, si descontamos el caso de Lima que s puede afirmarse que es demasiado grande ______________
30. Diversos trabajos discuten la conveniencia de adoptar un sistema mixto proporcional personalizado (como en Bolivia, Venezuela y Mxico) en Shugart y Wattenberg 2001.

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(Lima elige 35 congresistas), a tal punto que a un elector le cuesta identificar a un representante. Otra propuesta que se levanta con el nimo de mejorar la representacin poltica es la de abolir la obligatoriedad del voto; pero, en realidad, tampoco es una solucin como algunos creen. Quienes proponen el voto facultativo creen que esto mejorar la representacin poltica, porque asumen que los votantes voluntarios elegiran "mejor" que los votantes que acuden a las urnas por "obligacin"; sin embargo, ese supuesto es endeble. Puede haber muchos votantes voluntarios que acuden a las urnas seducidos por promesas demaggicas. De hecho, el voto no es obligatorio en Colombia, Nicaragua y Venezuela desde 1993, o el no votar no se sanciona de manera efectiva en muchos pases, como Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana, y no por ello mejora la calidad de la representacin poltica.31 En realidad, el voto voluntario suele dar lugar a la proliferacin del clientelismo ("acarreo" de votantes). Eliminar la obligatoriedad del voto constituye un buen ejemplo de una iniciativa que no tiene las consecuencias esperadas por quienes las proponen, que deja intacto el problema que se quera solucionar y, adems, crea nuevos.

Q U SE PUEDE HACER PARA MEJORAR LA REPRESENTACIN POLITICA? Sobre la base del diagnstico esbozado hasta aqu, la clave para mejorar la representacin poltica y el funcionamiento general del sistema poltico es el fortalecimiento de los partidos. Con qu partidos contamos? Hay muchas maneras de clasificar y analizar los partidos polticos;32 pero, dada la debilidad de _______________
31. PNUD 2004: 36 (anexo estadstico). 32. Miradas recientes pueden encontrarse en Abal 2002 y Wolinetz 2003.

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los partidos en el Per, considero poco productivo seguir criterios convencionales. Creo que ms til resulta clasificarlos segn la existencia o no de aquellas estructuras mnimas que, por lo general, los caracterizan en el mundo. As, tenemos partidos con o sin "tradicin" partidaria, lo que se expresa en la existencia o no de ciertos perfiles ideolgicos, programticos y de identidad histrica; y la existencia o no de un nmero mnimo de cuadros, al menos alrededor del ncleo central y con ciertas bases a lo largo del territorio del pas. Claramente, los partidos con tradicin son aquellos que tienen ya varias dcadas de existencia: el APRA, AP, el PPC y los partidos de izquierda, que hoy buscan nuevamente inscripcin. Por otro lado, tenemos los partidos que emergieron en los aos noventa, en un contexto de desideologizacin y despolitizacin, y se caracterizan por tener muy difusos perfiles polticos y estar construidos sobre la base de convocatorias personalistas: PP, FIM, UPP, Somos Per y Solidaridad Nacional seran los ms importantes.33 Asimismo, tendramos partidos an ms recientes, apenas inscritos con miras a las elecciones del 2006 y con perspectivas muy inciertas de consolidacin futura. Esta clasificacin, sobre la base de sus rasgos organizativos, puede resultar importante para el futuro inmediato, dado que la Ley de Partidos establece la exigencia de contar con afiliados y comits en cuando menos un tercio de las provincias del pas, cubriendo dos terceras partes de los departamentos, y los partidos con mayor tradicin se encuentran claramente en mejor pie para constituirlos y mantenerlos que aquellos basados en convocatorias personalizadas en torno a la figura de un lder. Habiendo dicho esto, puede reconocerse un aspecto positivo en los partidos y movimientos que aparecieron en los aos noventa: su impronta desideologizada y pragmtica ha facilitado que se establezcan relaciones de competencia centrpeta entre los actores, a diferencia de ______________
33. Entre ellos, UPP expresa elocuentemente las dificultades de mantener una organizacin ms all de la convocatoria de su lder fundador, Javier Prez de Cullar.

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los aos ochenta en los que, especialmente en la segunda mitad de la dcada, podamos registrar procesos de polarizacin y competencia centrfuga que pusieron en riesgo la estabilidad democrtica. Si miramos el Per en el contexto regional, la convergencia en torno al centro poltico, que permite el funcionamiento de instituciones como el Acuerdo Nacional, por ejemplo, constituye un muy valioso activo poltico. Cmo orientar los esfuerzos de reforma poltica? Hacia delante, lo ideal sera apuntar a tener un sistema estable con pocos partidos, con permanencia en el tiempo, con perfiles ideolgicos y programticos mejor definidos, con presencia nacional, con un funcionamiento interno democrtico y transparente que permita relaciones ms claras con los ciudadanos y mejores niveles de representacin de los diversos intereses sociales y preferencias polticas, y que limite el espacio para la fragmentacin poltica y el personalismo expresados en la proliferacin de movimientos improvisados, voltiles, indisciplinados e imprevisibles. Para ello, se deben tener requisitos exigentes tanto para entrar como para mantenerse en el sistema poltico. Asimismo, se deben premiar los esfuerzos por construir partidos nacionales democrticos mediante financiamiento estatal transparente y otras acciones, de tal modo que en el mediano y largo plazo se consoliden los esfuerzos ms serios y consistentes de institucionalizacin partidaria; y no debe cederse a la tentacin de fragmentar ms el sistema abrindolo y permitiendo que pueda ser capturado por intereses localistas. Algunos podran objetar que con estas propuestas se pretende erigir una "partidocracia" que bloqueara las posibilidades de renovacin poltica. Frente a esto respondera que en el Per estamos muy lejos de la existencia de una "partidocracia" y que, por el contrario, estamos claramente padeciendo los problemas de una democracia sin partidos. Por otro lado, hay que recordar que en todos los sistemas electorales estables de las democracias consolidadas existen criterios que limitan la competencia, tales como circunscripciones uninominales, barreras de entrada al Congreso, prohibicin de candidaturas 120

independientes, entre otros. Son mecanismos legtimos de defensa frente a irrupciones de lderes extrasistmicos. 34 Sin embargo, es cierto que en el momento actual el sentido comn parece ir en una direccin aperturista. Algunos han propuesto iniciativas que buscan "ampliar" la representacin poltica, hacindola ms participativa, y propiciar la renovacin de las elites polticas, mediante revocatorias y elecciones intermedias, por ejemplo. Aunque esas iniciativas son bien intencionadas, podran no corregir los males que se pretenden atacar: pueden generar inestabilidad y mantener la volatilidad electoral, lo que generara problemas de gobernabilidad que, al final, agravaran los problemas de legitimidad que se queran enfrentar originalmente. Este tipo de propuestas son pertinentes para enfrentar los males de un sistema cerrado, excluyente y propio de "partidocracias" consolidadas o de gobiernos autoritarios, pero resultan contraproducentes cuando de lo que se trata es de construir partidos y un sistema de partidos inexistente en un contexto de fragmentacin. A mi juicio, el problema del control de las acciones de las autoridades electas no debe enfrentarse con ms elecciones o ms democracia directa, sino con ms instituciones, mejores mecanismos de rendicin de cuentas vertical y horizontal, y mecanismos de interaccin ms fluidos entre gobierno y oposicin. *** Qu reformas concretas podran implementarse entonces? A continuacin, planteo algunas reformas para los partidos y el sistema de partidos que considero necesarias, recogiendo tambin algunas propuestas ya planteadas por otros. Creo que _______________
34. Solo un ejemplo: en las elecciones de 1992 en los Estados Unidos, Ross Perot obtuvo el 19% de los votos, pero no obtuvo ni un solo representante de los 538 que conformaron el colegio electoral que eligi a William J. Clinton como presidente.

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es importante seguir un criterio realista en estas discusiones y reflexionar sobre la base de propuestas con alguna posibilidad de concrecin para evitar un discurso especulativo. 35 Terminar con algunas ideas sobre la necesidad de avanzar tambin en la reforma del Estado, y en el desarrollo de mecanismos de control y rendicin de cuentas (accountability) vertical y horizontal. Empezar con el tema de las reformas electorales y del sistema poltico. Deca ms arriba que la Ley de Partidos, aprobada por el Congreso en la primera legislatura del 2003, apunta en la direccin correcta. Cmo as se gest la Ley de Partidos? Su aprobacin puede entenderse como consecuencia del clculo de los partidos principales de la necesidad de establecer algunos criterios de orden y que permitan a los partidos ms consolidados eliminar a grupos improvisados que, en un golpe de suerte en medio de una campaa electoral, les disputen el poder de manera efectiva; cuenta tambin el establecimiento de un sentido comn impulsado por la comunidad acadmica, las ONG y algunas agencias de cooperacin (Transparencia, IDEA Internacional, NDI, entre otros). En general, la filosofa que inspira esta ley es poner requisitos ms exigentes para que un partido poltico tenga reconocimiento legal, y premiar el cumplimiento de los mismos con financiamiento estatal y el monopolio de la representacin en el mbito nacional. Es importante sealar que uno de esos requisitos es acreditar comits en cuando menos un tercio de las provincias del pas y dos terceras partes de los departamentos (artculo 8). Lo que se busca con esta "elevacin de la barrera de entrada" es promover un sistema de pocos partidos, pero ms fuertes. Pienso que, si bien el principio general de la Ley de Partidos es correcto, caben algunas crticas por no haber sido aun ms duro; por ejemplo, siendo ms fuerte en cuanto a las posibilidades de mantener el registro una vez obtenido. As, el artculo ______________
35. Sigo los criterios sugeridos por Nohlen (1994), Goodin (2003), Horowitz (2003), entre otros autores.

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13, que se refiere a la cancelacin de la inscripcin, seala, en el inciso a), que esta se pierde cuando el partido "no haya alcanzado el 5% de la totalidad de sufragios emitidos en una eleccin general, salvo que hubiese obtenido representacin parlamentaria". Es claro que puede obtenerse representacin con menos del 1% de los votos, por lo que la barrera del 5% termina no aplicndose. La barrera del 5% debera ser efectiva y calcularse sobre la base de la votacin total nacional de una lista partidaria al Congreso. Adems, debera poder asegurarse que el requisito de comits se mantenga en el tiempo y no solo en el momento del registro. Otra debilidad de la Ley de Partidos es que no especifica un rgimen de sanciones frente a su incumplimiento. Otro asunto importante es la poltica de alianzas (artculo 15): se debera impedir que partidos sin representatividad se mantengan vivos recurriendo a la formacin de alianzas; en estas, los partidos que las conforman deberan mantener sus smbolos en la boleta electoral para as determinar su verdadero respaldo, que se pierde al postular dentro de una alianza con un nuevo smbolo. La idea es que los partidos y lderes busquen formar conglomerados ms fuertes, sobre principios, y no acudan a alianzas meramente electorales para sobrevivir como organizaciones individuales. Otra iniciativa para estimular la formacin de coaliciones es reducir el requisito de mayora absoluta para ganar en segunda vuelta. El ballotage con mayora absoluta propicia la fragmentacin, porque el objetivo para la mayora de partidos deja de ser ganar la eleccin y pasa a ser quedar segundo. En cambio, reducir la valla necesaria para ganar en primera vuelta estimula la formacin de coaliciones en la primera vuelta electora1.36

_______________
36. Podra adoptarse una frmula similar a la existente en Argentina y Ecuador, en la que se pide menos del 50% + 1 para ganar en primera vuelta (40 y 45% respectivamente), junto con 10 puntos porcentuales de ventaja sobre el candidato que ocupa el segundo lugar.

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Otro asunto que merece atencin es que en la Ley de Partidos y en su reglamento no se aborda propiamente el tema de las campaas electorales, asunto de gran importancia. En general, la direccin debera ser premiar a las organizaciones ms consolidadas, los esfuerzos ms permanentes y sistemticos, y limitar las posibilidades de que improvisados lleguen al poder gracias a un golpe de suerte. Por ello, las campaas deberan ser cortas y baratas, con un nmero no muy alto de opciones, para hacer posible un debate ms sustantivo. Lo ideal sera limitar los gastos de campaa o simplemente contar con franjas electorales. Adems, sera conveniente cerrar el registro electoral mucho tiempo antes de la eleccin, para as permitirle a la ciudadana evaluar con ms detenimiento a los nuevos actores polticos.37 Qu otros pasos seran necesarios en la misma direccin para fortalecer los partidos y el sistema de partidos? Hay dos puntos que, si bien fueron discutidos en la Ley de Partidos, finalmente no fueron aprobados: uno es la eliminacin del voto preferencial, que personaliza en extremo las campaas y debilita sus estructuras;38 y el otro es la sancin al "transfuguismo" en el Congreso con la prdida de la representacin del "trnsfuga" y su reemplazo por otro candidato del mismo partido. Ambas medidas buscan fortalecer al partido por encima de los candidatos individuales, dado que uno de los grandes males de la poltica peruana de los ltimos aos es su personalizacin y la _______________
37. Alberto Adrianzn, en diversos foros, ha propuesto incluso que la inscripcin como organizacin poltica solo permita presentar candidatos en la eleccin subsiguiente, no en la inmediata a la obtencin de la inscripcin. 38. Es conveniente asegurarse que los organismos electorales supervisen de manera obligatoria, no optativa, la eleccin democrtica de los candidatos que postularn a cargos electos dentro de los partidos. Los efectos positivos de la eliminacin de la votacin preferencial solo se darn si se acompaan de la democratizacin interna de los partidos.

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escasa disciplina partidaria. Continuando en la misma direccin, sera adecuado modificar el reglamento de funcionamiento del Congreso para afirmar el principio de que la representacin se organiza a travs de los partidos y no de los congresistas individuales; por ejemplo, estableciendo que los proyectos de ley sean presentados por las bancadas, no por los congresistas. Algunas iniciativas en este sentido estn en discusin en el Congreso.39 Yendo a otros temas ms difciles de implementar, otra reforma que me parece importante es limitar el tamao de la circunscripcin de Lima, que elige 35 representantes en el Congreso. Como se sabe, un lmite importante a la fragmentacin en sistemas de representacin proporcional es el tamao de las circunscripciones. Sin considerar a Lima, en el Per, el tamao promedio de las circunscripciones departamentales es 3,5, un nmero mediano que me parece razonable. Sin embargo, el tamao de Lima hace que varios partidos pequeos localizados en la capital puedan obtener una representacin y mantener su registro, a pesar de haber obtenido menos del 5% en la eleccin parlamentaria (requisito exigido para mantener registro segn la Ley de Partidos, artculo 13). Esto se solucionara dividiendo a Lima en unas cuatro circunscripciones ms pequeas y sobre todo estableciendo que, si un partido no logra el 5% de los votos nacionales, pero logra representacin, igual debe perder el registro a menos que logre reinscribirse para la prxima eleccin. Un punto adicional de discusin pertinente en este momento es la propuesta de volver a un sistema bicameral y, por consiguiente, a la eleccin de un Senado. Recordemos que el debate constitucional ocurrido durante el presente gobierno se detuvo precisamente cuando se discuta este punto en abril y mayo del 2003. El consenso fue aprobar la constitucin de ________________
39. En esto coincido con cuestiones propuestas por Lynch (2004) y Adrianzn (2003).

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un Senado;40 sin embargo, hubo desacuerdo sobre cmo elegirlo. La propuesta de la Comisin de Constitucin estableca un Senado de cincuenta miembros electo en una nica circunscripcin nacional; pero varios legisladores provincianos exigieron que el Senado se eligiera segn circunscripciones departamentales, criterio absurdo porque duplica la lgica de la eleccin de la Cmara de Diputados. Frente a esta discusin, como deca ms arriba, creo que en principio la existencia de una o dos cmaras no asegura necesariamente la mejora en la calidad de las leyes, pero s puede tener un efecto positivo sobre el fortalecimiento de los partidos, siempre y cuando el Senado sea electo en una sola circunscripcin nacional, con listas cerradas y bloqueadas y, adems, con una barrera de entrada del 5% que limite la fragmentacin. Esto hara que en el Senado puedan entrar los cuadros ms orgnicos de los partidos, que se beneficiaran con la votacin del partido y no de su convocatoria personal, ms importante en circunscripciones ms pequeas. Un ltimo tema que me parece importante abordar es cmo enfrentar los problemas de legitimidad poltica, si no es por medio de la apelacin a mecanismos de participacin y renovacin de las elites. Hasta el momento hemos hablado de cambios en la Ley de Partidos y en la Ley Electoral; sin embargo, ellas no atienden el problema de, por ejemplo, la escasa legitimidad de autoridades locales, puesto en la discusin a partir de los sucesos recientes en la provincia de Ilave y otros lugares.41 Propuestas como introducir la segunda vuelta electoral en las elecciones municipales o facilitar mecanismos de revocatoria, aparte de ser imposibles de llevar a la prctica (por la cantidad de elecciones y recursos que ello supondra), po______________
40. La votacin para contar con Cmara de Senadores y de Diputados tuvo 74 votos a favor, 16 en contra y 3 abstenciones (artculo 134 de la propuesta de reforma constitucional). 41. En Ilave, se produjo el asesinato del alcalde provincial por parte de una turba, instigada por los adversarios polticos de aquel.

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dran ser inocuas o no conseguir los efectos que persiguen. Por un lado, est ampliamente demostrado que las segundas vueltas no sirven para construir coaliciones de gobierno slidas y, por el contrario (cuando requieren mayora absoluta en la primera vuelta), estimulan la fragmentacin, no la combaten; por otro lado, facilitar las revocatorias solo lograra multiplicar los pedidos de estas, aumentando, no reduciendo, los conflictos. Qu hacer? Este es un buen caso para ilustrar mi idea de que no es por medio de ms participacin, sino con ms y mejores instituciones que se debera enfrentar este tipo de problemas. En lo que deberamos pensar es en cmo hacer efectivo el trabajo de organismos como la Contralora General de la Repblica o el Ministerio Pblico para atender las denuncias de corrupcin o acciones delictivas de las autoridades electas. En el nivel del Congreso, por ejemplo, debera fortalecerse la Comisin de tica y, al mismo tiempo, revisar la institucin de la inmunidad parlamentaria, que deviene en una suerte de refugio para la impunidad de representantes que deberan responder ante la justicia. Asimismo, me parece muy importante revisar la Ley de Municipalidades con el fin de introducir el principio de representacin proporcional en los gobiernos locales y regionales. Como se sabe, hasta el momento, el alcalde o presidente regional posee automticamente mayora en el concejo municipal o la asamblea regional. El contar con mayora automtica, por supuesto, no incentiva la bsqueda de acuerdos o las prcticas de negociacin; ms bien, crea una distancia muy grande entre el apoyo "real" ciudadano y la composicin de la asamblea; y crea, adems, un sistema electoral diferente del que opera en el mbito del Congreso de la Repblica, cuando deberamos tratar de tener un sistema coherente que apunte en la misma direccin.42 Finalmente, debera es________________
42. Esto ltimo nos lleva a la necesidad de homogeneizar nuestro sistema electoral, que tiene lgicas diferentes en el Congreso nacional, las asambleas regionales y los concejos municipales. Actualmente, est en discusin la elaboracin de un cdigo electoral que unifique la

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tablecerse que, en el caso de darse la revocatoria del alcalde o presidente regional, toda la asamblea o el concejo quede vacado tambin, para no estimular las luchas intestinas y estimular conductas cooperativas. Como puede verse, esta es una agenda "mnima" de reformas. Esto responde a dos razones principales. La primera es un elemental realismo respecto a las posibilidades y conveniencia de llevar adelante cambios radicales en el momento actual. Y pienso que la segunda es que el desprestigio del sistema poltico no se explica en lo fundamental por problemas en el mbito del rgimen poltico. Como hemos visto, este responde, ms bien, al hecho de que la ciudadana percibe que la democracia no produce frutos concretos en trminos de su bienestar y expectativas de progreso. El desempeo sustantivo de los gobiernos democrticos en trminos de materializarse en crecimiento econmico, redistribucin y avances en "ciudadana social" es la principal fuente de erosin de su legitimidad. Como ya vimos anteriormente, en los ltimos aos, en todos los pases andinos, se han dado importantes reformas institucionales que buscaron relegitimar el sistema poltico, sin lograr su cometido; ello se debi en parte a que las reformas tuvieron efectos no intencionales negativos, pero tambin a que el problema de la legitimidad no estuvo en el rgimen poltico, sino en el plano econmico y social. Para el caso peruano, hemos mostrado que la legitimidad de las instituciones democrticas, incluidos los partidos polticos, est estrechamente vinculada a la percepcin del desempeo gubernamental.43 Si analizamos los ltimos aos,

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legislacin dispersa que existe hasta el momento. Se cuenta con ocho normas que regulan diferentes aspectos del sistema electoral: la Ley Orgnica de Elecciones, la Ley de Elecciones Municipales, la Ley de Elecciones Regionales, la Ley de Derechos de Control y Participacin Ciudadana, la Ley de Elecciones de Jueces de Paz, la Ley Orgnica del JNE, la Ley Orgnica del RENIEC y la Ley Orgnica de la ONPE (ver Valladares 2004). 43. Ver Tanaka y Zrate 2002.

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encontraremos que la legitimidad de las instituciones democrticas fue mayor durante el gobierno de Fujimori, en gran medida porque la aceptacin a su gestin "irradiaba" a estas, a pesar de que se trat de un gobierno que nunca hizo del republicanismo una virtud. Por el contrario, la rpida cada en respaldo ciudadano del gobierno actual ha llevado al deterioro de la legitimidad del conjunto de instituciones democrticas, pese a que se han producido avances sustanciales en cuanto a recuperar una dinmica democrtica. Observando algunos datos regionales, es muy claro tambin que la cada en la legitimidad de las instituciones democrticas de los ltimos aos est estrechamente asociada a la cada en las tasas de crecimiento econmico desde 1998, durante el perodo que la CEPAL ha denominado la "media dcada perdida".44 A partir de este contexto, no debemos esperar que solamente cambios en la Ley de Partidos, o reformas en el sistema electoral o el rgimen poltico relegitimen por s solos el sistema poltico (aunque s pueden ordenar el funcionamiento interno de los partidos e incentivar lgicas centrpetas de competencia entre ellos),45 si es que la ciudadana no percibe mejoras en sus niveles de vida y expectativas de progreso. Parte de la debilidad de los partidos y de la accin poltica en general est asociada tambin a la debilidad de los Estados nacionales y su menor capacidad para implementar polticas respecto a dcadas pasadas. Como algunos autores han sealado, procesos como la globalizacin, el creciente peso de los medios de comunicacin, los cambios en el papel del Estado y el mayor peso de poderes de facto limitan los mrgenes de la ________________
44. Ver tambin Mainwaring 2004, quien elabora un argumento similar. 45. Ver, por ejemplo, Colomer 2002, quien examina los efectos de la aplicacin de elecciones primarias sobre la representacin poltica y no encuentra elementos que permitan concluir que las primarias "mejoren" la representacin. Lo que s puede afirmarse es que revitalizan la dinmica interna de los partidos.

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accin poltica.46 Cmo enfrentar estas restricciones, y cmo encontrar frmulas de desarrollo y elevacin del bienestar escapan largamente a los propsitos de este trabajo. Sin embargo, es mucho lo que puede hacerse desde el mbito poltico por medio de reformas institucionales, pero que tienen que ir ms all del sistema electoral y de partidos, y del rgimen poltico. Me refiero a abordar cuestiones como la reforma del Estado, de las instituciones de seguridad, orden interno y justicia, el establecimiento de mecanismos de control que limiten las oportunidades de la corrupcin, el desarrollo de mecanismos de control y rendicin de cuentas vertical y horizontal; 47 fuertes iniciativas de los partidos en estos mbitos harn ms por su legitimidad que cualquier esfuerzo de ingeniera electoral. La demanda por desarrollar esfuerzos con resultados concretos en materia de combate a la corrupcin y lmites a un ejercicio arbitrario del poder se puede atender, dentro de mrgenes de gobernabilidad, no con ms participacin directa o con la amenaza de revocatorias, sino por medio del fortalecimiento de instituciones como la Contralora General de la Repblica, el sistema anticorrupcin, la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y el Poder Judicial, y mediante iniciativas que garanticen la independencia de los tres principales poderes del Estado. Este es un tema crucial que debera discutirse a fondo en instancias como el Congreso y el Acuerdo Nacional, y ser asumido seriamente por los candidatos en las prximas elecciones generales en el ao 2006.

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46. Ver Adrianzn 2003. 47. Sobre este tema, ver Payne y otros 2003, captulo 9. Ver tambin las ponencias presentadas en la conferencia "Institutions, Accountability, and Democratic Governance in Latin America", Helen Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame, mayo del 2000, en http://www.nd.edu/-kellogg/account.html; ver especialmente la ponencia de Kenney (2000) con referencias al caso peruano.

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Diagramado en el

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