Sunteți pe pagina 1din 181

PARTEA I CAPITOLUL I STATUL I FUNCIILE SALE . 1. Statul. Personalitatea juridic a statului. Statul.

Istoria civilizaiei umane cuprinde intrinsec o istorie a naterii i evoluiei statului. Organizarea populaiei pe un teritoriu oarecare, legat printr-o comunitate de limb, obiceiuri de via, economie (agricultur, meteuguri, comer), cultur, a fost uurat prin instituirea unei autoriti nzestrat cu un drept de comand. Iniial, necesar propriei aprri, puterea autoritii se regsete ulterior n expansiunea mplinirii nevoii de spaiu vital. A face o judecat de valoare asupra statului n sine ca autoritate organizat, nseamn a aprecia nivelul de dezvoltare a relaiilor economice i sociale, care au variat de la o regiune la alta, de la o entitate statal la alta, de la o perioad istoric la alta. Limitele cronologice, iniiale i n micare ale noiunii de stat, au surprins temporal evul mediu cu o entitate de msur numit feud i apoi ar, dup care a intervenit revoluia industrial susinut de o burghezie aproape isterizat n graba ei expansionist n cutarea de noi piee de desfacere a mrfurilor. Statul nu este altceva dect produsul propriei sale dezvoltri n corelaie cu condiiile naturale, social-economice i culturale favorizante 1. AcestaStatul se exprim prin puterea de stat i aceasta, la rndul ei, se realizeaz prin forme instituionale2. Prin urmare, statul este vzut ca o instituie, constituit pe o organizaie uman, ce recunoate i se supune unor valori morale, religioase i juridice, n scopul desfurrii unor activiti social-economice, politice, militare, bine determinate3.
1

A se vedea Leon Duguit, Trait de droit constitutionnel , ediia a III-a, vol. I, Paris, 1928, pag. 655 i urm. 2 A se vedea Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 94.

Totodat, avnd n vedere caracterul instituional al statului, acesta trebuie deosebit de alte forme instituionale, care pot avea aceleai trsturi generale, districte ce se poate face prin identificarea activitilor fundamentale pe care le acesta le ndeplinete. Aceste activiti, stabilite ca fundamentale, au fost desemnate ca fiind funciile statului: funcia legislativ, funcia executiv i funcia judectoreasc4. Statul este singura instituie care poate s-i stabileasc propria competen, respectiv s determine limitele, atribuiile agenilor si, ceea ce nseamn c beneficiaz de suveranitate 5. Suveranitatea are o latur intern (ce se exprim n dreptul de comand n interior) i o latur extern (ce se exprim prin conceptul de independen n raport cu alte naiuni)6. Urmare a argumentelor prezentate, statul poate fi definit ca o instituie, n care o grupare de indivizi, aezat pe un teritoriu anume, avnd capacitatea de a-i stabilii propria competen, organizat n vederea desfurrii unor activiti cuprinse n funciile executiv, jurisdicional i legislativ7. Personalitatea juridic a statului. Este o noiune larg discutat n literatura juridic, fr pretenia de a fi lmurit nici n prezent. Este stabilit c personalitate juridic pot avea nu numai persoanele fizice, dar i anumite societi comerciale, asociaii, fundaii, .a.m.d., denumite persoane juridice, care se bucur de un patrimoniu, de organizare ierarhic, de posibilitatea de a sta n nume propriu n justiie, .a.m.d. La rndul su statul este o persoan juridic, cu drepturi i obligaii, att n dreptul intern, ct i in dreptul internaional public, nzestrat cu un drept de comand, de suveranitate, i cu mijloace de organizare i aplicare a dreptului8. Conceptul de stat poate avea ca punct iniial momentul n care teritoriul nu mai reprezint obiectul proprietii private a monarhului, ci, un prim pas, al coroanei, ca o form instituional cu titlu aparte fa de acesta, i
3 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 114; Despre caracterul instituional al statului, a se vedea Marcel Haurion, Precis de droit constitutionnel, Paris, 1923; G. Renard, La theorie de l'institution, Paris, 1930, vol. I. 4 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 115. 5 Ibidem, pag. 116. 6 Dac n perioada comunismului Romnia a negat cu nverunare teza suveranitii limitate, astzi n faa concertului Uniunii Europene pare s dispun s cedeze unele dintre atributele suveranitii. 7 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 116. 8 A se vedea Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului (Enciclopedia juridic) , Editura All, Bucureti, 1995, pag. 137-138.

mai apoi al statului9, construit pe ideea de suveranitate. n momentul n care statul apare ca proprietar al teritoriului, nseamn c el este nzestrat i cu anumite drepturi dar, i cu obligaii, n relaiile juridice. O dat cu recunoaterea dreptului de proprietate al statului asupra teritoriului, i s-a recunoscut acestuia i capacitatea juridic de a-i asuma obligaii i drepturi 10. n discuiile purtate n literatura juridic s-a pus problema care este natura acestei personaliti juridice a statului, cu att mai mult cu ct se spunea c, dei acesta se manifest n raporturile juridice asemeneaidoma unei persoane fizice nvestit cu drepturi i obligaii, statul nu ar avea o voin proprie. n literatura juridic s-au emis mai multe teorii n ideea justificrii existenei organizate a statului i a puterii acestuia. Teoria ficiunii (numit i a concesiunii de ctre stat) a fost susinut n prima jumtate a secolului al XIX lea de autori germani (Savigny), precum i n Frana de autori din cadrul colii exegetice. Aceast teorie are n vedere, n substana ei, argumentul c n realitate numai persoanele fizice au o voin proprie i c de fapt conceptul de personalitate juridic nu este altceva dect o creaie a legii. Faptul c persoanele fizice, pentru nfptuirea unor scopuri comune, se organizeaz n diverse asociaii, societi, etc., are drept urmare considerarea lor drept persoane juridice, dar aceasta numai ca urmare a unei ficiuni, deoarece personalitatea juridic, n realitate, le este atribuit, de lege (persoan juridic fictiv). Persoana creia i s-a acordat personalitatea juridic se caracterizeaz prin faptul c este independent de personalitatea juridic a membrilor care o compun. Aceast teorie recunoate ca fiind real numai personalitatea juridic a persoanelor fizice i susine c n realitate statul nu are o voin proprie. Jellinek, un autor german, combtnd aceast teorie, spunea c: o parte a erorilor ce nfieaz doctrina persoanelor juridice vine din identificarea naiv care se face a persoanei cu omul, dei primul jurist venit, i poate da seama, privind ct de repede se uit istoria sclaviei, c aceste dou concepte (persoan juridic i omul n.n.) nu sunt identice 11. Autorul citat se referea la faptul c n legislaiile antice, care consacrau sclavia, sclavului nu i se recunotea personalitatea juridic. Teoria negaiei personalitii juridice considera c nu exist i nu putea s existe o alt realitate juridic dect persoana fizic, deoarece totul se
A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 119. Ibidem, pag. 121. 11 Despre teoria ficiunii pe larg n Mircea Djuvara, op.cit., pag. 142 i urm.; Tudor Drganu, op.cit., pag. 121.
10 9

rezum, n ultim instan, la drepturile i obligaiile acesteia. Unul dintre susintorii de frunte a acestei teorii a fost Rudolf von Jhering 12 care prin exces confund persoana fizic cu persoana juridic. Teoria personalitii morale realitate natural, consider c voinele indivizilor care alctuiesc o asociere se ntreptrund, i pierzndu-i astfel individualitatea se nate o voin nou, unic, cu trsturi comune. Astfel, asociaiile devin persoane reale, ce dobndesc o voin proprie13. Teoria personalitii morale realitate juridic, susine c statul nu are o voin proprie, ci numai persoanele fizice, chemate s reprezinte statul, au voin, i n consecin statul nu exist ca persoan real, iar personalitatea sa este o creaie a ordinii juridice care a dus la formarea statului. (G. Jellinek, Carr de Malberg). n aceast teorie, personalitatea juridic a statului nu este altceva dect un procedeu tehnico-juridic, construit pe ideea c personalitatea moral este o realitate juridic ce are la baz o grupare uman, care din punct de vedere juridic, constituie o singur entitate, o persoan distinct de indivizii care o compun14. Sunt i teorii care contest personalitatea moral a statului, susinnd c prin prisma acestei teorii statul nu poate fi conceput ca persoan juridic, deoarece aceast noiune nu are o baz real. n cazul n care se admite ideea c statul este o persoan moral, firesc trebuie s se admit i ideea c statul este titularul unor drepturi subiective, ca orice alt persoan. Aceste drepturi ar putea fi: a) Drepturi subiective n cadrul crora statul se manifest ca putere public, cu drept de comanda asupra indivizilor aezai pe teritoriul naional. n literatura juridic se arat c nu exist un drept subiectiv al statului de a comanda, ci n realitate s-a ncredinat unor organe ale statului diferite funcii (legislativ, executiv, jurisdicional) ce exercit acest drept 15. Teoria care vede n stat o persoan moral nzestrat cu un drept subiectiv de comand este doar o construcie teoretic fr acoperire n realitatea legislativ i practic 16. b) Drepturi subiective private , pe care statul le exercit n aceleai condiii ca un simplu particular, cum ar fi, de exemplu, dreptul de proprietate al statului asupra domeniului su privat.
A se vedea Mircea Djuvara, op.cit., pag. 144. A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 122. 14 Ibidem, pag. 122-123. 15 Personalitatea moral se manifest fizic i psihologic prin organe a se vedea Mircea Djuvara, op.cit., pag. 158. 16 Ibidem., pag.125
13 12

Atunci cnd statul se nfieaz ca titular al unor drepturi subiective private i se manifest ca orice particular i nu ca deintor al puterii de comand este evident c, concepia care vede n stat o persoan juridic nu mai poate fi nlturat, ea constituind o realitate legislativ. De altfel, n art. 25 din Decretul nr. 31/1954 privind persoanele juridice, se prevede c: statul este persoan juridic n raporturile n care particip nemijlocit, n nume propriu, ca subiect de drepturi i obligaii. Actul normativ citat prevede c statul particip n astfel de raporturi reprezentat de Ministerul Finanelor Publice, dac legea nu prevede altfel. Nu putem face abstracie de faptul c n raporturile de drept internaional, statul, ca subiect de drept internaional, este titular de drepturi i i asum unele obligaii. Iat de ce, pornind de la cele de mai sus, n literatura juridic s-a spus c adoptarea de ctre stat a teoriei personalitii morale este util, dar cu toate acestea statul, nici chiar cu suportul dreptului privat, nu poate fi considerat ca o persoan moral17. Prin urmare, personalitatea juridic a statului nu este altceva dect un procedeu tehnico-juridic, creat de lege, pentru reprezentarea unitar a colectivitii n raporturile de drept privat i n cele internaionale18. Astfel, clasificarea principalelor tipuri de persoane morale de drept privat, pornete de la distincia ce se desprinde din caracterul lucrativ sau non lucrativ, al scopului urmrit de acestea. Acestea sunt: a). persoane morale cu scop lucrativ: societile civile i societile comerciale; b). persoane morale cu scop nelucrativ: sindicatele profesionale, asociaiile (Legea din 1 iulie 1901), fundaiile (stabilimente de utilitate public). Aceast clasificare este valabil i n dreptul romnesc existnd persoane de drept privat cu scop lucrativ (societile civile reglementate prin prevederile Codului civil, societile comerciale - reglementate prin Legea nr. 31/199019) i cu scop nelucrativ (sindicatele profesionale, organizarea i funcionarea lor fiind prevzut n Legea nr. 54/1991 20; asociaiile i fundaiile reglementate prin O.G. nr. 26/200021); casele de ajutor reciproc ale pensionarilor, organizaii cu caracter civic, persoane juridice de drept privat
A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 122. Ibidem, pag. 122. 19 Publicat n M.Of. nr. 126 din 17 noiembrie 1990, republicat n M.Of. nr. 33 din 21 ianuarie 1998. 20 Publicat n M.Of. nr. 164 din 7 august 1991. 21 Publicat n M.Of. nr. 39 din 31 ianuarie 2000.
18 17

cu caracter nepatrimonial, neguvernamentale, apolitice, cu scop de caritate, de ntrajutorare mutual i de asisten social22. Persoanele morale de drept public sunt opusul celor de drept privat i au urmtoarele caracteristici generale23: 1. Au la origine numai iniiativa autoritilor publice. 2. Particularul nu are libertatea de adeziune la aceste persoane publice. 3. Scopurile asumate de persoanele publice trebuie s satisfac anumite interese generale, pentru care au i fost create. 4. Persoanele de drept public au la ndemn posibilitatea de a apela la prerogativele puterii publice. Dreptul francez a mprit persoanele de drept public, dup importana lor, n dou mari categorii24: 1. Din punct de vedere al organizrii administrative, cele mai importante sunt colectivitile teritoriale ce reprezint grupuri de oameni ce au legturi prin viaa n comun pe acelai teritoriu. De exemplu, statul care este o personificare juridic a comunitii naionale, comuna, departamentul i regiunea (aceasta din urm dup apariia Legii din 2 martie 1982). Aceste persoane juridice de drept public se caracterizeaz prin faptul c aciunea lor tinde s armonizeze interesele generale ale colectivitii, iar n ceea ce le privete, principiul specialitii se aplic potrivit competenei teritoriale. 2. O a doua categorie de persoane juridice de drept public este format din stabilimentele publice de interes public (naional, departamental, comunal, regional). Iniial, stabilimentele publice asigurau gestiunea serviciilor publice de ordin social (spitale) sau intelectual (universiti, faculti), dup care procedeul a fost extins i utilizat i pentru serviciile publice industriale i comerciale (Electricit de France) i serviciile de organizare i reprezentare profesional (Chambre de comerce, d'agriculture). n vederea soluionrii unor probleme comune ale colectivitii teritoriale (comune, departamente) pot exista i stabilimente publice de persoane morale regrupate. n sfrit, n vederea realizrii unor scopuri comune (cercetare, sport, cultur, .a.m.d.) ncepnd din anul 1982 s-au creat grupri de interes public care reunesc persoane publice i persoane private, ce au fost recunoscute o dat cu Legea din 24 ianuarie 1984 drept stabilimente publice. Aceast

22 23

A se vedea Legea nr. 540/2002, publicat n M.Of. nr. 723 din 3 august 2002. A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op.cit., pag. 39-40. 24 Ibidem, pag. 40.

complex categorie se caracterizeaz prin mari diferene n ceea ce privete regimul juridic aplicabil diverselor stabilimente publice25. n Romnia comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public, la fel ca i statul, cu patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin26. Asociaiile i fundaiile pot fi recunoscute de Guvernul Romniei prin hotrre, ca fiind de utilitate public, dac sunt ntrunite cumulativ mai multe condiii: a) activitatea asociaiei sau fundaiei s se desfoare n interes general sau comunitar; b) s fi funcionat cel puin trei ani i s fi realizat o parte din obiectivele stabilite; c) s prezinte un raport din care s rezulte desfurarea unei activiti semnificative, prin derularea unor programe sau proiecte specifice scopului su, nsoit de bilanurile i bugetele de venituri i cheltuieli, pe ultimi trei ani; d) valoarea activului patrimoniului, pe fiecare an, n parte s fie cel puin egal cu valoarea patrimoniului iniial 27. Recunoaterea utilitii publice confer asociaie sau fundaiei drepturi i obligaii (dreptul de a i se concesiona servicii publice fr caracter comercial, dreptul preferenial la resurse de la bugetul de stat sau cel local, dreptul de a meniona n toate documentele c este de utilitate public, obligaia de a publica n extras rapoartele de activitate i bilanurile anuale n Monitorul Oficial al Romniei, .a.m.d.). Recunoaterea utilitii publice se face pe durat nedeterminat, dar nendeplinirea uneia dintre condiiile ce au stat la baza recunoaterii, sau a obligaiilor legale, atrage retragerea actului prin care s-a conferit aceast calitate. . 2. Elementele statului n cea mai mare parte a ei, doctrina juridic este de acord cnd stabilete ca elemente ale statului populaia i teritoriul. Cel de-al treilea element care de altfel determin esena statului este ceea ce unii autori numesc autoritatea public sau puterea de stat, iar alii suveranitatea 28.

Ibidem, pag. 40. Art. 19 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001; Decretul nr. 31/1954, publicat n B.Of. nr. 8 din 30 ianuarie 1954. 27 Art. 38 din O.G. nr. 26 din 30 ianuarie 2000 publicat n M.Of. nr. 39 din 31 ianuarie 2000. 28 A se vedea Tudor Drganu, op. cit., vol. I, pag. 127
26

25

Teritoriul29 i populaia sunt elemente externe, care condiioneaz existena statului, dar nu ntotdeauna cnd sunt reunite ia natere un stat (de exemplu comunele, oraele, judeele, etc.). Elementul esenial, care d natere statului este apariia n snul unei comuniti umane aezate pe un teritoriu determinat, fie a unor guvernani, fie a unui sistem de organe crora, li se atribuie capacitatea de a lua, pe cale de comand i n afara oricrei subordonri, msuri obligatorii, susceptibile de a fi impuse respectului general cu ajutorul forei de constrngere 30. n literatura juridic i politic pentru desemnarea acestui ultim element se folosete, fie termenul de putere de stat, fie de cel de autoritate public31. Noiunea de putere de stat sau de autoritate public desemneaz atribuiile unor organe, sau sistem de organe (parlament, guvern, ministere, organe judectoreti), care pe un anumit teritoriu, exercit funciile legislativ, executiv i judectoreasc, n condiii n care este exclus existena vreunei puteri superioare. Aceste organe acioneaz n limitele competenelor conferite n domeniul n care i desfoar activitatea, iar la nevoie au dreptul i chiar obligaia de a se folosi de constrngere, putere conferit de fora autoritii aleas pe cale democratic. n msura n care aceste organe dobndesc capacitatea juridic de a reprezenta statul i de a intr n raporturi juridice interne sau internaionale, statul devine subiect de drept intern sau internaional32. n literatura juridic s-a considerat c noiunea de putere de stat nu poate fi echivalat cu cea de suveranitate, aceasta din urm putnd fi doar o caracteristic a puterii de stat33. n Constituia Romniei din 1991 revizuit n art.2 al. 1 se spune suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Dac n general, pe plan intern se recunoate fiecrui stat dreptul de a dispune de el nsui i de a-i determina liber statutul politic 34, tema primatului dreptului internaional asupra celui intern poate duce la o limitare a puterii statului. Astfel, n art. 20 alin. 2 din Constituia Romniei din 1991

Frontiera de stat a Romniei delimiteaz teritoriul statului romn de teritoriul fiecruia dintre statele vecine i marea teritorial a Romniei de zona contigu art. 2 alin. 1 din O.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a Romniei, publicat n M.Of. nr. 352 din 30 iunie 2001. 30 Ibidem, pag. 203 31 A se vedea Constituia Romniei din 1991. 32 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 203. 33 Ibidem, pag. 204. 34 Ibidem, pag. 212.

29

revizuit35 se spune c, dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile.

. 3. Funciile statului Am artat anterior c statul se deosebete de alte instituii prin natura specific activitilor fundamentale pe care este chemat s le ndeplineasc, activiti care, n doctrin, sunt desemnate prin sintagma de funciile statului. Funciile statului sunt: funcia legislativ, funcia executiv i cea judectoreasc. mprirea funciilor statului a dat loc n literatura juridic la unele controverse, referitor la mprirea bipartit sau tripartit a acestora. Teoria bipartit a funciilor statului (Berthelemy, Geny, Anibal Teodorescu) susine c n stat nu exist dect dou funcii: cea legiuitoare, care creeaz legea, expresie a suveranitii naionale i cea executiv care execut legea. Aceast teorie pleac de la conceptul de suveranitate (ca voin suprem n stat) i consider funciile statului ca elemente ale suveranitii. Se consider c suveranitatea, expresie a voinei supreme n stat, nu poate fi mprit dect n dou elemente, ca i fiecare voin, i anume: 1) deliberarea i decizia; 2) executarea. Prin urmare se susine c funcia legiuitoare delibereaz i decide pe cale general i impersonal, iar funcia executiv execut. La rndul ei, n aceast teorie, funcia executiv se submparte n funcia administrativ i funcia judectoreasc, care au o caracteristic comun i anume, ele execut legea. Dar, aceast teorie confund noiunea de funcie a statului, care este o categorie de acte pe care le fac autoritile publice atunci cnd gireaz servicii publice, cu noiunea de putere a statului care este un element

Publicat n M.Of. nr. 233 din 8 decembrie 1991 revizuit prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei, publicat n M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003.

35

fracionat al suveranitii (Leon Duguit), deci puterile statului sunt fraciuni ale suveranitii i ca atare sunt suverane i independente36. Funciile statului nu pot fi nelese altfel dect ca grupe de acte publice. Leon Duguit spunea c nici Montesquieu, atunci cnd a vorbit despre separaia puterilor n stat nu a neles altceva dect separaia funciilor n stat, spre deosebire de Rousseau, care a preconizat separarea puterilor statului37. Teoria tripartit a funciilor statului (Jellinek, Laband, Hauriou .a). Duguit i Bonnard fac o mprire a funciilor statului dup natura intrinsec a actelor, pe care le execut autoritile publice, girnd serviciile publice. Este o clasificare material a funciilor statului care pleac de la natura juridic a actelor i obiectul funciei38. Funcia legislativ se caracterizeaz prin faptul c are ca obiect stabilirea de reguli de conduit social, generale i impersonale, cu caracter obligatoriu i susceptibile de a fi sancionate, dac ar fi nclcate, prin fora de constrngere a statului. Se spune c aceste reguli sunt generale i impersonale n sensul c, dei chemate s se aplice unor persoane, ele sunt formulate n abstract, adic au n vedere fie toi indivizii unei colectiviti, fie o categorie sau mai multe categorii de persoane definite prin anumite trsturi comune. Funcia legislativ se deosebete de celelalte funcii i prin faptul c are un caracter originar. Astfel, regulile cu caracter general adoptate pe cale de lege, au o for juridic superioar tuturor celorlalte norme juridice, motiv pentru care se spune c funcia legislativ exercitat de organul reprezentativ naional este o manifestare direct a suveranitii poporului. De aici i consecina c funcia executiv sau administrativ i cea jurisdicional au o autoritate derivat, n sensul c actele ndeplinite n cadrul acestor funcii nu sunt o expresie direct a voinei organului reprezentativ pe plan naional, ci se impun respectului general n temeiul legii, care determin condiiile i organele de care pot fi emise39. Funcia executiv sau administrativ, cum mai este denumit de unii autori40, are ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice instituite n acest scop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de
36 A se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ , Cernui, 1944, Editura Glasul Bucovinei, pag. 23-24. 37 Ibidem, pag. 24. 38 Ibidem, pag. 39. 39 A se vedea Tudor Drganu, op. cit., pag. 214. 40 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag.40.

10

operaii materiale, prin care, pe baza legii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii.41 Erast Diti Tarangul afirma direct c obiectul funciunii administrative este s intervin n viaa particularilor, furnizndu-le anumite prestaiuni, supraveghind i dirijnd viaa social i de a executa legea 42. Dac funcia legislativ se caracterizeaz prin acte juridice cu caracter general i impersonal, funcia executiv se realizeaz att prin acte generale i impersonale, ct i prin acte individuale, fapte materiale juridice i operaii materiale-tehnice individuale i concrete. Dac funcia executiv sau administrativ are un caracter derivat, consecina este c actele administrative trebuie s fie conforme cu legea. n anumite situaii, ns legea acord autoritilor administrative o adevrat putere discreionar, n temeiul creia acestea nu se limiteaz doar n a aplica legea, ci au i libertatea de a alege, n anumite limite, ntre dou sau mai multe soluii43. Funcia jurisdicional, are un caracter derivat, analog funciei executive, i are ca obiect soluionarea unui litigiu juridic sau constatarea, cu autoritatea lucrului judecat, a unui raport contestat sau contestabil44. Funcia jurisdicional este distinct de funcia executiv, chiar dac n fapt att administraia public, ct i justiia nu fac altceva dect s aplice legile la cazurile individuale i concrete, astfel nct din punctul de vedere al naturii obiectului lor, se poate spune c ntre ele, nu exist nici onicio deosebire. Sunt totui deosebite pe urmtoarele considerente: 1. Funcia executiv nu are un obiect exclusiv, limitat n a pune n executare legile la cazurile concrete i individuale, ci asigur i buna funcionare a serviciilor publice, emite acte administrative normative i individuale, efectueaz operaii materiale prin care intervine n viaa particularilor. 2. Intervenia administraiei n viaa indivizilor nu presupune n prealabil existena unor litigii juridice, aa cum se ntmpl n cazul funciei jurisdicionale. 3. Actele prin care se soluioneaz litigiile juridice n cadrul funciei jurisdicionale au anumite caractere specifice, care lipsesc actelor administrative. De exemplu, prezumia, n temeiul creia hotrrile judectoreti se consider c exprim adevrul, bucurndu-se, cnd sunt
41 42

A se vedea Tudor Drganu, op. cit., pag. 214. A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 40. 43 A se vedea Tudor Drganu, op.cit. pag. 214. 44 Ibidem, pag. 215.

11

definitive, de autoritatea lucrului judecat. O asemenea prezumie nu poate fi invocat n cazul actelor administrative. 4. Dac n cazul activitii jurisdicionale, ntlnim structuri organizatorice i procedurale speciale, create tocmai pentru a asigura o deplin obiectivitate n soluionarea litigiilor (independena instanelor judectoreti, principiul contradictorialitii i oralitii dezbaterilor judiciare, .a.m.d.), n cazul activitii administrative lipsesc astfel de garanii. Tocmai pentru c funcia jurisdicional i cea administrativ nu au obiect identic i difer prin procedura de realizare a lor se poate spune c diviziunea tripartit a funciilor statului este cea mai logic 45. . 4. Separaia puterilor ncepnd din secolul V, . Hr., n Atena antic a lui Pericle istoria democraiei cunoate o permanent cutare a propriei identiti, care, nici pn astzi nu pare s fi fost gsit n plenitudinea ei. Contradicia dintre individ i colectivitate, dintre statul instrument i individ, a fcut ca libertatea s nu fie o necesitate neleas ci, mai degrab, una instituionalizat. Democraia se opune i concentrrii puterii, pretinznd existena unui sistem de control i de contraputere ce se reflect expres n separaia puterilor n stat. Iniial, n separarea puterilor s-a vzut mprirea puterii ntre stat i biseric. Teoria s-a revigorat n secolul al XVII-lea, prin Locke, Montesquieu, fiind preluat i consacrat n Constituia S.U.A. Acest principiu constituie argumentul de sprijin n lupta continu cu tirania majoritii46. Recunoaterea principiului separaiei puterilor n stat (art. 1 al. 2, art. 80 din Constituia Romniei din 1991, art. 1 din Legea organic nr. 92/1992 pentru organizarea judectoreasc)47 i distribuirii puterii ntre legislativ (parlament), executiv (eful statului preedinte sau monarh, guvern, minitri, organele centrale ale administraiei publice i organele locale ale administraiei publice) i puterea judectoreasc (instanele de diferite grade de organizare ierarhic) nu nltur, ci mai mult, impune, ca o condiie a existenei democraiei, respectarea principiului general al supremaiei legii, legea mai presus de toate, nglobnd totodat i obligaia respectrii tuturor actelor normative emise n ceea ce privete organizarea i executarea legii.
45 46 47

Ibidem, pag. 215. A se vedea Oxford, Dicionar de politic, pag. 406. A se vedea Constituia Romniei revizuit

12

Constituia Romniei din 1991 iniial nu coninea o meniune expres privind principiul separaiei puterilor n stat dar l recunotea implicit atunci cnd se vorbea n art. 80 al. 2 de rolul de mediator al Preedintelui ntre puterile statului. Prin Legea de revizuire 48 s-a introdus n Constituie la art. 1 al. 4 n care se arat statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Distincia dintre puterile statului nu poate fi neleas ca o separaie ce implic o autonomie total pentru fiecare dintre acestea, deoarece, n mecanismul de reglare i adaptare a vieii economice, sociale i politice intervin n mod necesar i obligatoriu principiile colaborrii i controlului reciproc ntre puteri. Exerciiul celor trei puteri, ntr-o oarecare msur prin ntreptrunderea prerogativelor, ofer baza unei colaborri, genial intuite de nsui Montesquieu n aseriunea ces trois pouvoirs seront forces daller de concert. nsi caracterul subordonat legilor al actelor normative emise de autoritile executive sau al hotrrilor judectoreti, constituie o expresie a acestei colaborri. Organele autoritii executive sunt obligate s respecte att legile ct i propriile lor acte normative, acestea din urm, fie n temeiul principiului generalitii normelor juridice (pentru organele emitente i organele superioare), fie n temeiul principiului subordonrii ierarhice (pentru organele inferioare). Fr ndoial c n prezent asistm la o ofensiv de proporii a executivului care caut, prin orice mijloace, s-i impun supremaia asupra celorlalte puteri, respectiv legislativ i judectoreasc. De exemplu, n art. 6 din H.G. nr. 123 din 7 februarie 2002 se spune Guvernul Romniei emite dispoziii privind reorganizarea structurilor organizatorice de comunicare existente n cadrul Administraiei Prezideniale, aparatului de lucru al Camerei Deputailor i al Senatului49.

Publicat n M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003 H.G. nr. 113 din 7 februarie 2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2002 privind libertatea de acces la informaii de interes public, publicat n M.Of. nr. 167 din 8 martie 2002.
49

48

13

CAPITOLUL II ACTELE PRIN CARE SE NFPTUIESC FUNCIILE STATULUI .1. Consideraii preliminare Normele juridice organizeaz viaa oamenilor n stat, asigur ordinea i echilibrul social, supun interesului general interesul individual. Statul este astfel cel ce d natere, organizeaz i cel ce aplic n activitatea sa normele de drept. Actele pe care le fac autoritile statului pot fi clasificate dup funciile statului, n trei mari categorii: acte legislative, acte administrative i acte judectoreti (jurisdicionale)50. n monografia Actele de drept administrativ, profesorul Tudor Drganu desprindea ideea existenei a dou categorii de fapte i anume: categoria de fapte care produc efecte juridice , denumite fapte juridice51 (care cuprind actele juridice i faptele materiale juridice) i o alt categorie de fapte materiale care nu produc efecte juridice denumite n dreptul administrativ, operaiuni material-tehnice52, i care reprezint simple mijloace sau ci de fapt53. Faptul juridic este un fenomen juridic fr de care nu se poate nate, modifica sau stinge un raport juridic. Actele juridice sunt comune tuturor ramurilor de drept. Actele juridice sunt manifestri de voin declarat (scris sau oral) a persoanei fizice sau juridice, fcute individual sau colectiv, cu respectarea ordinii publice i a bunelor moravuri, pentru a produce pe viitor anumite efecte juridice (crearea, modificarea, transmiterea sau stingerea unui raport juridic), iar realizarea lor este asigurat prin fora de constrngere a statului.
50 A se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1994, Tipografia Glasul Bucovinei, pag. 21. 51 A se vedea Tudor Drganu, Actele de drept administrativ , Editura tiinific, Bucureti, 1959, pag. 15. 52 Ibidem pag..15; a se vedea Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag.303; Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ romn, Editura All, Bucureti, 1994, pag.15, 35, 75. 53 A se vedea Constantin G. Rarincescu, op. cit., pag. 143.

14

Termenul de act juridic nu desemneaz nscrisul n sine care are valoarea de instrumentum probationis, ci nsi manifestarea de voin. Din literatura juridic desprindem c nu orice manifestare de voin este un act juridic, ci numai aceea care este fcut anume pentru a produce efecte juridice54. Elementele actului juridic sunt: a) s existe o manifestare de voin; b) aceasta s fie declarat, s nu rmn n stadiul unui proces voliional intern55; c) manifestarea de voin s fie fcut n scopul de a produce efecte juridice; d) legea s recunoasc efectele urmrite de autor i s le garanteze prin fora de constrngere a statului56. Faptele materiale juridice sunt aciuni sau inaciuni ce au loc independent de existena unei manifestri de voin, avnd drept urmare anumite modificri, transformri, pierderi n lumea material. Simplul fapt material nu poate s nasc i s sting drepturi i obligaii sau s schimbe situaii juridice preexistente57, deoarece legea trebuie s le confere o semnificaie juridic58. Faptele materiale juridice pot fi licite (sunt conforme legii i intereselor statului) i ilicite (sunt n contradicie cu legea i interesele statului; de exemplu, infraciunile, contraveniile, delictele civile, etc.). Clasificarea faptelor juridice n evenimente i aciuni, n afara dreptului civil este mai puin ntlnit n majoritatea ramurilor de drept i cu att mai puin n dreptul administrativ unde evenimentele au o importan redus, opernduse rar cu aceast categorie59. Operaiunile materiale tehnice sunt svrite de organele administraiei publice n ndeplinirea atribuiilor date prin lege, i se caracterizeaz prin faptul c prin ele nsele nu produc efecte juridice, deci nu dau natere la drepturi i obligaii, dei unele dintre aceste activiti presupun un act de voin, cu un suport intelectual (avizele, acordurile, drile de seam,
A se vedea Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, pag. 213. 55 A se vedea Tudor Drganu, op.cit.; pag. 9; Erast Diti Tarangul, op.cit. pag. 30; Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Trgu-Mure, pag. 171. 56 A se vedea Tudor Drganu, Actele de drept administrativ , pag. 9-11; Ilie Iovna, op.cit., pag. 212-213. 57 A se vedea Mircea Djuvara, op.cit., pag. 167. 58 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 13; Constantin G. Rarincescu, op.cit., pag. 13-17. 59 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 15-17; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial-Lex, Cluj Napoca, 1994, pag. 173; Nicolae Popa, op.cit, pag. 303.
54

15

propunerile, etc.) sau chiar determin transformri n lumea material nconjurtoare60. n literatura juridic interbelic operaiunile materiale tehnice erau desemnate fie ca acte materiale sau fapte materiale 61, fie ca acte ajuttoare sau pregtitoare62. Operaiunile materiale tehnice se mpart n dou categorii: a) acte preparatorii, premergtoare sau pregtitoare, neproductoare de efecte juridice, dar fr de care nu s-ar putea adopta sau emite un act administrativ care s produc ns efecte juridice; b) operaiuni materiale-tehnice propriuzise care nu presupun un act de voin i pentru adoptarea crora nu este necesar forma scris. .2. Actele juridice specifice funciilor statului n executarea atribuiilor lor, autoritile publice ndeplinesc nenumrate i diferite acte juridice, dar distincte i proprii dup apartenena emitenilor la una sau alta dintre funciile statului. Leon Duguit i Bonnard au formulat teoria potrivit creia se putea face clasificarea funciilor statului dup natura juridic a actelor pe care aceste autoriti le emit63. Dar, dac Duguit avea ca punct de plecare, n aceast teorie, numai natura juridic a actelor, Bonnard mai aduga i sarcina pe care fiecare funcie urma s o desvreasc prin actele sale64. Aceast mprire a funciilor statului, dup actele juridice emise de diferitele autoriti n exercitarea sarcinilor, presupune cunoaterea naturii i originii actelor, cu consecina clasificrii lor n legislative, executive i jurisdicionale. Actele legislative urmresc stabilirea pe cale general i impersonal de drepturi i obligaii, prin reglementarea primar a diferitelor raporturi sociale, pentru armonizarea vieii economice, sociale i politice pe teritoriul pe care i exercit suveranitatea. Astfel, ori de cte ori organul reprezentativ legislativ va elabora legi constituionale, legi organice sau ordinare, nseamn
60 A se vedea Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr.1/1967, pag. 77; Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, pag. 72; Denumite fapte materiale (administrative) n Valentin I. Prisacaru, op.cit., pag.75. 61 A se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ Principii generale , vol. I, ediia a IV-a, Bucureti, 1934, pag. 296. 62 A se vedea Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , Bucureti, 1929, pag. 376. 63 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 39. 64 Ibidem, pag. 39.

16

c acesta i exercit funcia legislativ prin acte legislative 65. Prin delegare legislativ constituional, Guvernul poate emite ordonane, ce presupun tot reglementarea primar a unor raporturi social-economice, ceea ce ne face s apreciem c statul i prin alte organe, dect cel reprezentativ, poate emite acte juridice, care dup natura i obiectul lor aparin tot funciei legislative, cu att mai mult cu ct, dup aprobarea dat de Parlament, au caracterul de acte legislative (ordonane ce necesit aprobarea Parlamentului)66. Actele administrative. Funcia executiv-administrativ se realizeaz de administraia public central, de specialitate, local, n forme concrete de manifestare ce se exprim prin acte juridice (n special acte administrative) i acte materiale67. Obiectul funciei executiv-administrative este de a organiza executarea legii (art. 107 din Constituie), prin reglementri secundum legem, dar i de a aciona normativ primar asupra unor raporturi sociale, dirijnd astfel viaa social-economic n general i a particularilor n special 68. n exercitarea funciei, organele executiv-administrative pot emite ordonane, hotrri ale Guvernului, ordine normative, instruciuni, norme metodologice, regulamente, .a.m.d. Ceea ce caracterizeaz aceast funcie este faptul c statul, prin organele sale, pe lng actele juridice prin care acioneaz n cadrul ei (acte condiiune i acte subiective) 69, face i nenumrate acte materiale, ceea ce o deosebete de funcia legislativ70. Actele jurisdicionale au drept obiect rezolvarea litigiilor dintre particulari i autoritile publice, dintre autoritile publice 71, pe baza i n spiritul normelor juridice. Actele emise de instanele judectoreti se numesc acte jurisdicionale, acte compuse, n teoria lui Leon Duguit, din dou elemente: a) constatarea obiectului litigiului, ceea ce presupune: existena unei nclcri a unei norme juridice printr-o aciune sau abinere; o aciune sau abinere ce a dus la vtmarea unei situaii juridice obiective; o aciune sau abinere ce a vtmat o situaie juridic subiectiv.
Ibidem, pag. 40. Ibidem, pag. 40. 67 A se vedea Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universal Alcalay, Bucureti, 1937, pag. 18, 22, 23. 68 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 40. 69 Ibidem, pag. 40. 70 Ibidem, pag. 40. 71 Ibidem, pag. 40.
66 65

17

b) decizia, respectiv hotrrea, prin care se soluioneaz litigiul i care trebuie s reflecte constatarea obiectului litigiului pe baza unui act voliional independent al judectorului. Actele jurisdicionale n sens generic poart denumirea de hotrri judectoreti i ele pot fi sentine sau decizii (penale, civile). Prin cele de mai sus, actule jurisdicionale se deosebesc de actele legislative sau de actele administrative. Actul jurisdicional se bucur de autoritatea puterii de lucru judecat, reflectnd independena ce trebuie s caracterizeze organizarea judectoreasc n sistemul statelor de drept. Cnd ne referim la actul jurisdicional, legat de funcia judectoreasc a statului, ne referim numai la hotrrile emise de instanele judectoreti.

18

CAPITOLUL III ADMINISTRAIA PUBLIC . 1. Noiunea de administraie public Oamenii din cauza naturii lor, prin datele lor biologice i psihologice sunt obligai s triasc n comun, n ceea ce ntr-un cuvnt numim societate. Atta timp ct vor exista oameni va exista i societatea72. Leon Duguit ne arta c nevoile comune ale oamenilor nu pot fi satisfcute dect numai printr-o colaborare comun, iar nevoile diferite i aptitudinile diferite, se completeaz reciproc73. Aceast interdependen ntre oameni att de diferii este un fenomen social i pretinde o adevrat solidaritate social. Dar, pentru ca oamenii s poat tri n comun, trebuie s se organizeze i s aib reguli comune de via, de ordine i munc crora s li se supun cu toii, deci ntr-o apreciere de esen se impune ca societatea s fie organizat. Forma superioar de organizare a societii este statul. Pentru a evita ca statul s devin arbitrar sau totalitar, dup formula lui Montesquieu, punerea n valoare a principiului separaiei puterilor n stat se face prin faptul c fiecare putere se oprete una pe alta, i n consecin n mod necesar cele trei funcii politice, distincte, puterea legislativ, executiv i judiciar sunt atribuite unor organe diferite care i mpart sarcinile i se controleaz mutual74. Funcia executiv are sarcina concret de a pune n valoare voina general, exprimat n legi, i de a angaja organele executive, n limitele atribuiilor ncredinate, n nfptuirea acestei opere. Guvernanii (administratorii) organizeaz, conduc i satisfac cererile guvernailor (administrailor). Profesorul Erast Diti Tarangul arata c funcia executiv sau administrativ, are ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice, instituite n acest
A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 12-13 Ibidem, pag. 12 74 A se vedea Pierre Henri Chalvidan i Christine Houteer n Droit administratif manuel pratique - Nathan Universite- pag. 2
73 72

19

scop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de operaii materiale, prin care, pe baza legii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii75. Noiunea de administraie administratio n latin -, termenul presupune o activitate de conducere, organizare, gospodrire 76. Proveniena poate fi dat i de cuvntul latin administer, care nseamn agent, servitor, instrument77. Administraia, desemneaz att forma de activitate pentru realizarea funciei executive ct i totalitatea organelor statului prin care se desfoar aceast activitate. De aici, deducem c administraia, n mod curent poate desemna att o activitate, ct i un organ sau sistem de organe, care nfptuiesc aceast activitate78. n aceste dou sensuri, material - n primul caz, organic n cel de al doilea, cuvntul administraie poate fi folosit pentru a desemna att activiti publice, ct i pentru activiti private. Activitile cuprinse n obiectul funciei executive pot fi desfurate i de regiile autonome, societile comerciale, instituii sau persoane particulare, asociaii sau fundaii, autorizate de lege s desfoare servicii de natur public. Activitatea guvernanilor se desfoar n vederea satisfacerii nevoilor de interes general, deci este o administraie public. ntr-un sens actual i uzitat, sintagma de administraie public desemneaz un ansamblu de organe prin care sunt conduse i executate sarcinile publice79. Asupra noiunii de administraie, n literatura juridic s-au emis o serie de preri. Astfel, n Frana s-a ncercat definirea acesteia n sensul de executare a legii (Laferrire). Alii au considerat administraia ca o funcie a statului care presteaz servicii particularilor i comunitii naionale80. Administraia public nfptuit de autoritile administrative (publice) este compus dintr-o administraie activ (organe subordonate ierarhic care au dreptul de a face acte de gestiune i fapte materiale, acte juridice unilaterale i executorii), administraie consultativ ( se realizeaz pe cale de avize) i o administraie jurisdicional (exercitat de organe care au
A se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice , vol. I, TrguMure, 1993, pag. 100 76 A se vedea DEX, Academia Romn, Institutul de Lingvistic Iorgu Iordan, Editura Univers Enciclopedic, Bucureti, 1996, pag. 429 77 Despre noiune, a se vedea Ioan Alexandru, Administraia public, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 63-64. 78 A se vedea i Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 7. 79 A se vedea Jean Rivero i Jean Walin, op. cit., pag. 10. 80 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 40.
75

20

atribuii n soluionarea unor litigii juridice, prin hotrri emise n baza unor proceduri judiciare, dar care nu se bucur - hotrrile - de puterea lucrului judecat).81 Aa cum am artat, noiunea de administraie public implic un dublu sens, unul de organ (sau totalitate de organe) i altul de activitate. n primul sens, prin administraie public nelegem ansamblul organelor, instituiilor, autoritilor publice care realizeaz activitatea executiv pe baza i organizarea executrii n concret a legilor. Conceput ca un sistem de organe, administraia public poate fi o administraie public i o administraie public local. Administraia public central are n vrful piramidei Guvernul care potrivit art. 101 al. 1 din constituie exercit conducerea general a administraiei publice i prin urmare nu numai teoretic ci i practic ndeplinete funcia de ef al executivului, convieuind pe aceast poziie cu Preedintele Republicii. Administraia public central este de specialitate (am putea spune c este partea executiv a administraiei publice centrale) este alctuit din ministere, celelalte organe de specialitate organizate n subordinea Guvernului ori a ministerelor, ca autoriti administrative autonome - art. 115 al. 2 din Constituie, servicii publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, instituii publice subordonate ministerelor, altor organe centrale, de specialitate, alte structuri publice (de exemplu, regiile naionale etc.)82 Administraia public local este compus din prefect, autoritile autonome ale administraiei publice (consilii locale, primari, consilii judeene), instituii publice subordonate autoritilor autonome ale administraiei publice locale, alte structuri publice. n opinia noastr Preedintele Romniei nu face parte din categoria organelor administraiei publice, dar ndeplinete atribuii ale funciei executive. n sens contrar s-au exprimat ali autori, care s-au prevalat de unele dintre atribuiile preedintelui prevzute n Constituie, care i-ar conferi i calitatea de autoritate a administraiei publice 83. Credem c o dat ce prin art. 80 al. 2 din Constituie Preedintelui Romniei i se ncredineaz funcia de mediator ntre puterile statului, acesta nu mai poate ndeplini i funcia de ef al executivului. Tot aa, nici preedinii i nici birourile Camerei Deputailor sau Senatului, nu sunt organe ale administraiei publice dei pot face anumite acte administrative (de exemplu, numirea sau revocarea din
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 6-7. A se vedea Antonie Iorgovan, Caracteristicile generale ale reglementrii controlului administrativ, 1991, pag. 52. 83 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu , op. cit., pag. 8 subsol
82 81

21

funcie, aplicarea de sanciuni disciplinare unor funcionari din aparatul propriu). Sau preedintele Curii de Apel sau procurorul general al Parchetului de pe lng Curtea de Apel pot exercita funcii administrative, ce ntrunesc atributele puterii executive, fr ns a fi organe administrative (de exemplu, pot numi personal auxiliar, administrativ i de serviciu)84. ntr-un al doilea sens, administraia public este privit ca o activitate, ce nfptuiete funcia executiv n interes general, n limitele constituionale, prin adoptarea unor acte normative (ordonane) i prin organizarea executrii legilor, ordonanelor, ct i prin organizarea sau prestarea direct, ctre particulari a unor servicii publice85. . 2. Scopul administraiei Scopul administraiei este realizarea interesului public general. Sunt necesiti sociale la care iniiativa privat nu poate s rspund, acestea fiind vitale pentru comunitate( de exemplu, aprarea naional) luat ca un ntreg sau pentru fiecare dintre membrii care o compun. Sfera interesului public formeaz un domeniu propriu administraiei. Dac motorul normal al aciunii particularilor este obinerea unor avantaje personale, o reuit uman, unde, cel mult cei mai dezinteresai pun de acord actele lor cu un ideal comun, dimpotriv, motorul aciunilor administraiei este esenial dezinteresat n realizarea interesului general 86. Interesul general nu se limiteaz doar la interesul comunitii, considerat ca o entitate distinct fa de cei care o compun i superioar lor, dar preia i dezvolt i unele necesiti umane ale indivizilor. Aciunea administraiei tinde la satisfacerea interesului general, dar acest scop nu exclude o gestiune atent, supus rentabilitii i profitului. Astzi, exist tendina de a include, n vederea realizrii interesului general, o preocupare de ordin economic care pretinde o oarecare apropiere de activitatea privat87. Mijlocul de aciune al administraiei n vederea realizrii interesului general este puterea public.

84 A se vedea Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag. 275 i urm.; art. 13 i 112 din Legea nr. 92/1992 privind organizarea judectoreasc. 85 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 9 i Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, 1996, pag. 29. 86 A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op.cit., pag. 10. 87 Ibidem, pag. 10.

22

Puterea public reprezint ansamblul prerogativelor acordate administraiei pentru a-i permite s prevaleze interesul general, fa de interesele particularilor88. ns ntotdeauna este necesar recursul la puterea public n obinerea interesului general, voina administraiei ntlnete pe cea a administrailor i ea poate recurge la tehnica contractului. Dar apelarea la deciziile unilaterale rmne procedeul caracteristic i cel mai des uzitat al aciunii administraiei. Administraia apare n acest context descris mai sus ca o activitate a autoritilor publice, care la nevoie poate utiliza prerogativele puterii publice, pentru satisfacerea interesului general89. Uneori i societile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, ct i alte organizaii de interes public pot realiza activiti de administraie public i s emit acte administrative, ceea ce pretinde ca noiunea de autoritate administrativ s fie interpretat n sens larg, tocmai pentru ca i aceste acte administrative s poat fi atacate n justiie potrivit Legii nr. 29/199090. Din acest punct de vedere i organele de conducere ale puterii legislative sau puterii judectoreti pot emite acte administrative, ce pot fi supuse controlului Legii nr. 29/1990 (de exemplu numirea i revocarea din funcie a funcionarilor Camerei Deputailor)91. Administraia public se nfptuiete n principal prin acte administrative cu caracter normativ sau individual, prin fapte materiale juridice i operaiuni materiale tehnice. . 3. Serviciul public n literatura juridic posterioar anului 1989 s-a exprimat ideea c la noi noiunea de serviciu public i-a recptat importana interbelic, reocupndu-i locul important avut n structura dreptului administrativ92. Pentru prima dat s-a recurs la noiunea de serviciu public, n Frana n intenia lrgirii sferei de competen a tribunalelor administrative, mai ales dup ce distincia ntre actele administrative de autoritate i cele de gestiune a
A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op.cit., pag. 11; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 9; Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 82. 89 A se vedea Jean Rivero, op.cit., pag. 12. 90 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 9-10. 91 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 10. 92 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 8-11, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ vol. I., pag. 83.
88

23

fost abandonat o dat cu decizia Blanco din 8 februarie 1873 a Tribunalului Conflictelor93. Doctrina francez, marcat de evoluia practicii judiciare dup hotrrea Blanco, i-a construit o teorie n care a asigurat serviciului public un loc exclusiv n tiina dreptului administrativ, cu consecina apariiei unor adevrate coli a serviciului public, avnd ca reprezentani de seam pe Duguit, Jze, Bonnard94. n Frana, conceptul de serviciu public a evoluat o dat cu evoluia administraiei publice, caracteristice fiind dou fenomene: proliferarea de servicii publice avnd un obiect economic, respectiv servicii publice industriale i comerciale; dezvoltarea participrii particularilor la sarcinile de interes general (gestiunea serviciilor publice de persoane private este ilustrat cel mai bine de concesiunea serviciilor publice)95. Literatura francez a definit serviciul public ca fiind totalitatea activitilor unei colectiviti publice viznd satisfacerea unor nevoi de interes general (aprare naional, transporturi pe cile ferate, etc.) Diversele colectiviti publice (stat, colectiviti locale) asigur serviciile publice: relaiile externe ale Franei sunt de exemplu un serviciul public al statului i naional; un serviciu de transport ntr-un ora este un serviciu public municipal96. Este de remarcat c nu toate activitile asumate de administraie sunt servicii publice, pentru unele activiti sau creat ntreprinderi private ale administraiei avnd drept obiect exploatarea lor ntr-un interes patrimonial (de exemplu, nchirierea de imobile, exploatarea de proprieti funciare, .a.m.d.)97. n prezent noiunea de serviciu public n dreptul francez se afl ntrun declin evident, provocat de divergene mari ntre teoria abstract a serviciului public i dreptul pozitiv jurisdicional98. n consecin, doctrina francez, respingnd astzi teoria serviciului public, ncearc s pun n locul acesteia fie noiunea de utilitatea public, fie de noiunea de interes general99.
93
150.
94 A se vedea Andr de Laubadre, Jean Claude-Venezia, Yves Gaudament, Trait de droit administratif, Tome 1, Droit administratif general, 15e edition, L.G.D.F., 1999, pag. 43. 95 Ibidem, pag. 45. 96 Ibidem, pag. 42. 97 Ibidem, pag. 42. 98 Ibidem, pag. 46. 99 Ibidem, pag. 46.

A se vedea Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept , pag.

24

n Romnia interbelic definirea noiunii de serviciu public s-a fcut cel puin prin prisma a dou criterii: funcional sau organic100. Dup criteriul funcional serviciul public a fost definit ca fiind orice activitate a autoritilor administraiei publice ndeplinit pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, cu caracter regulat i continuu (de exemplu, poliia, nvmntul, asistena social, etc.)101. Profesorul Erast Diti Tarangul n susinerea acestui punct de vedere arat c prin noiunea de serviciu public se nelege numai activitatea pentru satisfacerea unei nevoi de interes general nu i organul care o exercit 102. Ca atare se desprinde ideea c noiunea de serviciu public trebuie separat de noiunea de autoritate public sau de organ public nsrcinat cu girarea unui serviciu public. Astfel, se exemplific c Universitatea este o instituie care cu organele ei gireaz activitatea sau serviciul public de nvmnt superior103. n aceeai ordine de idei, nu toate activitile particularilor realizate de societi sau fundaii, pot fi apreciate drept servicii publice, chiar dac urmresc satisfacerea unor interese generale 104. Dup criteriul organic serviciul public este definit ca o structur organizatoric menit s ndeplineasc activiti specifice. n acest sens Paul Negulescu definea serviciul public drept o creaiune a statului, judeului, sau a comunei, pus la dispoziia particularului n scopul de a satisface, n mod regulat i continuu, nevoi cu caracter general, crora iniiativa privat nu ar putea s le dea dect o satisfacie incomplet i intermitent 105. Aceast structur dihotomic o ntlnim i n prezent n doctrina dreptului administrativ romn n ncercarea de stabilire a coninutului noiunii de serviciu public. Astfel, dintr-un punct de vedere, serviciul public este definit ca fiind activitatea organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice pentru a satisface nevoi sociale de interes public106.

100 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol.II, Editura Lumina-Lex, 1998, pag. 344-345. 101 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 15. 102 Ibidem, pag. 15. 103 Ibidem, pag. 15; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 12-13. 104 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 15. 105 A se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol.II, ediia aII-a, Bucureti, 1925, pag. 217-218. 106 A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol.I, pag. 83.

25

Ali autori vd n serviciul public fie o structur organizatoric107, fie organisme administrative nfiinate prin lege sau alt act administrativ normativ emis n baza legii de stat, jude i comun ori de ctre particular 108. Prin prisma contenciosului formal reinem unele trsturi caracteristice: n primul rnd serviciul public se caracterizeaz ca fiind activitatea autoritilor publice sau a unor persoane juridice. Ne aflm n prezena unui serviciu public i n situaia n care o persoan juridic privat este autorizat de un organ al administraiei publice s presteze unele activiti de interes general sau public109. n literatura juridic s-a spus c, plecnd de la autorul lor, respectiv cel care le nfiineaz i avnd n vedere obiectul lor de activitate, persoanele juridice se pot mpri n persoane juridice de drept public i persoane juridice de drept privat. Persoanele juridice de drept public au ca obiect girarea unui serviciu public i urmresc satisfacerea unui interes general. Acestea sunt nfiinate de puterea public i sunt: statul, judeul, oraul, comuna i aa numitele stabilimente publice. Stabilimentele publice, aa cum erau denumite n doctrina interbelic sunt servicii speciale dotate cu personalitate juridic (au organe proprii), crora li s-a afectat un patrimoniu separat de patrimoniul autoritilor de care depind ele (astfel erau Universitile, Direcia general P.T.T., Regia autonom C.F.R., etc.). Persoanele juridice de drept privat se pot submprii dup scopul pe care l urmresc n persoane juridice cu scop lucrativ (cum sunt societile comerciale) i persoane juridice cu scop nelucrativ. Acestea din urm pot fi mprite la rndul lor n persoane juridice cu scop nelucrativ de interes general denumite n doctrina interbelic stabilimente de utilitate public i persoane juridice cu scop nelucrativ, care nu sunt de interes general (cum sunt asociaiile medicale sau sportive). Persoanele juridice de drept privat mai pot fi mprite n fundaii i asociaii. Legiuitorul a ncercat o precizare a noiunilor de persoan juridic public i privat, n art. 5 din Legea nr. 48/1992110- legea audiovizualului , dar care au avut un coninut mai mult descriptiv dect explicativ.
107 A se vedea Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 1996, pag. 73. 108 A se vedea Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn partea general, Editura All, Bucureti, 1996, pag. 132. 109 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit, pag. 11. 110 Abrogat prin Legea nr. 504 din 11 iulie 2002, publicat n M.Of. nr. 534 din 22 iulie 2002.

26

Astfel, persoanele juridice publice sunt calificate: instituiile de stat, regiile autonome, societile comerciale cu capital integral de stat. n nelesul art. 5 al. 3 din Legea nr. 48/1992 persoanele juridice private erau societile comerciale romne cu capital integral sau parial privat, romn sau strin. n al doilea rnd, activitatea autoritilor publice, persoanelor juridice publice i persoanelor juridice private autorizate 111 trebuie s urmreasc satisfacerea unui interes general sau public. De subliniat c dei persoanele juridice de drept privat cu scop nelucrativ urmresc satisfacerea unui interes general, ele nu fac parte din cadrul administraiei publice. Ele sunt instituii private, organizate din iniiativ privat i numai colaboreaz cu statul la satisfacerea unor nevoi de interes general112. n al treilea rnd, activitatea autoritilor publice trebuie s aib un caracter regulat i continuu. n sfrit, serviciile publice sunt supuse unui regim juridic administrativ113. Dac, n cazul serviciilor publice desfurate de autoriti ale administraiei publice sau persoane juridice de drept public, se aplic regimul de drept administrativ, n cazul persoanelor juridice de drept privat autorizate de administraia public s presteze unele activiti de interes general (stabilimente de utilitate public) se va aplica un regim juridic special, intermediar, care se afl ntre regimul juridic ce se aplic persoanelor juridice de drept public i cel ce se aplic persoanelor juridice de drept privat114. Acest regim special se caracterizeaz printre altele, prin urmtoarele: funcionarii persoanele publice de drept privat nu au calitatea de funcionari publici, emit acte administrative de autoritate prin delegaie, (vezi A.J.V.P.S) ele sunt susceptibile de a fi atacate n contencios administrativ115; aceste persoane juridice private nu sunt supuse tutelei administrative; persoanele juridice private au capacitate juridic i sunt titulare de drepturi subiective i pot s se oblige, .a.m.d.116. Profesorul Paul Negulescu, situat pe cel de-al doilea punct de vedere, cel organic, considera drept elemente caracteristice ale serviciului public: a) prin serviciile publice administraia urmrete s satisfac nevoi de interes general; b) administraia stabilete organizarea, componena
111 112

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 15. A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit, pag. 106. 113 Ibidem, pag. 16. 114 Ibidem, pag. 108. 115 A se vedea Tudor Drganu, op. cit., pag. 145. 116 A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 111.

27

serviciilor publice; c) administraia pune la dispoziie mijloacele financiare necesare atingerii scopului117. Ioan Vida arat c n principiu determinarea serviciului public care intr n competena statului este o problem variabil n timp i spaiu, apreciat n exclusivitate politic, de organele reprezentative ale statului, prin lege118. Profesorul Tudor Drganu susine c n Constituia din 1991, legiuitorul constituant folosete conceptul de serviciu public n sens organic i aduce ca argument pentru aceasta dispoziiile art. 31 al. 3 (serviciile publice de radio i televiziune sunt autonome, fiind obligate s garanteze grupurilor sociale i politice importante dreptul la anten rezult c textul se refer la structurile organizatorice, iar nu la activitile desfurate de ele, deoarece numai aceste structuri pot fi subiecte de drepturi i obligaii) sau cu ale art. 122 al. 2 al Constituiei unde, cnd se vorbete de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, autorul constituant are n vedere structurile organizatorice pe care ministerele le nfiineaz n diferite uniti administrativ-teritoriale. Ca atare, spune acelai autor, Constituia prin prevederile ei, vede n serviciile publice orice structur organizatoric instituit de o autoritate public n vederea satisfacerii, n regim de drept public, n mod regulat i continuu, a unei nevoi generale119. Statul poate s organizeze servicii publice i cu titlu de monopol, adic nu va admite particularilor s se ocupe cu acea activitate i i oblig s se foloseasc numai de serviciul public organizat de stat, (de exemplu, serviciul public al poliiei, transporturilor pe calea ferat, etc.), i fr titlu de monopol, situaie n care va admite i iniiativa particularilor (de exemplu, universitile particulare)120. n unitile administrativ-teritoriale pot funciona servicii publice dup cum urmeaz: servicii de specialitate aflate n subordinea ministerelor sau a altor organe centrale (centrele militare judeene, inspectoratele de poliie, inspectoratele colare judeene, direciile de sntate public, direciile generale ale finanelor publice, instituii publice de cultur, universiti, companii naionale sau societi naionale ( art. 2 al. 2 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 30/1997), servicii publice de interes judeean, care se nfiineaz pentru realizarea interesului tuturor consiliilor
A se vedea Paul Negulescu, op.cit., pag. 121 i urm. A se vedea Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 12. 119 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 345; n acelai sens, Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1994, pag. 296. 120 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag.111; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag.15.
118 117

28

locale din jude (drumuri, transport), activitate coordonat de consiliul judeean (art. 104 lit. b, h, k, m din Legea nr. 215/2001 121), servicii publice ale consiliului judeean organizate n compartimente subordonate acestuia serviciul juridic, secretariat-administrativ, financiar contabilitate, etc., serviciile publice organizate de ctre consiliile locale n principalele domenii de activitate potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun (art. 87 din Legea nr. 215/2001), - urbanism, amenajarea teritoriului, gospodrire comunal, stare civil, secretariat-administrativ, etc. Categoriile i natura serviciilor publice nu sunt definite sau determinate n legea organic, lsnd impresia c totul ar rmne la latitudinea autoritii care poate dispune. Satisfacerea intereselor generale ale societii se poate face i de particulari - persoane fizice ct i persoane juridice private, inclusiv prin crearea unor instituii ce ofer servicii publice, denumite n literatura interbelic stabilimente de utilitate public, urmnd regimul juridic stabilit prin Ordonana Guvernului nr. 26/2001122. Dup ntinderea teritoriului n raza cruia serviciul public i exercit activitatea, acesta poate avea un caracter naional sau local (comunal, orenesc, judeean)123. n cazul serviciilor publice descentralizate sunt de fcut o serie de observaii. Potrivit art. 87 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local124 serviciile publice ale comunei sau oraului se nfiineaz de consiliile locale n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun. n acelai sens art. 104 lit. h i k din Legea nr. 215/2001 stabilete dreptul consiliului judeean de a nfiina servicii publice specializate. Caracterul descentralizat al serviciilor publice nu poate fi pus n discuie ca o reflectare a aplicrii principiilor organizrii i funcionrii administraiei publice n unitile administrativ-teritoriale (art. 2 din Legea nr. 215/2001)125. Cu toate acestea par contradictorii prevederile art. 7 al. 3 din Legea nr. 215/2001 care stabilesc c autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici unniciun fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare a serviciilor publice ori a crerii de noi servicii publice, fr asigurarea
121 Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001. 122 Publicat n M.Of. nr. 39 din 31 ianuarie 2001. 123 A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., vol. I, pag. 68. 124 Publicat n M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001. 125 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 345-346.

29

mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. A contrario din interpretarea textului rezult c n cazul n care autoritile administraiei publice centrale asigur mijloacele financiare acestea vor putea interveni pentru a impune unele responsabiliti. Ambiguitatea de redactare a textelor i mai puina lor verificare, nate aceast ndoial care poate duce la diminuarea puterii aplicrii eficiente a principiului descentralizrii la autoritile administraiei locale. Tot aa, n cazul serviciilor publice organizate de ministere sau alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice centrale n unitile administrativ-teritoriale, potrivit art. 122 al. 2 din Constituie i art. 26 al. 2 din Legea nr. 215/2001, prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate. n opinia profesorului Tudor Drganu, o dat ce descentralizarea presupune, ca noiune, un mod de organizare administrativ n care serviciile publice judeene, locale sau speciale sunt girate de autoriti administrative autonome, aflate deci n afara ierarhiei autoritilor statului, ele nu mai pot fi considerate descentralizate deoarece sunt conduse de prefect care este reprezentantul Guvernului n teritoriu. Mai degrab, spune autorul citat, n msura n care conductorilor acestor servicii li se recunoate un drept de decizie proprie, corect ar fi ca principiul de organizare administrativ aplicabil s fie cel al descentralizrii126. Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodrie comunal stabilete cadrul juridic unitar privind nfiinarea, organizarea, monitorizarea i controlul funcionrii serviciilor de gospodrie comunal n judee, orae i comune127. . 4. Concesionarea serviciilor publice Serviciile publice pot fi concesionate. n baza unui contract, o persoan numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane numite concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de a exploata o activitate sau un serviciu public, de interes naional sau local, n schimbul unei redevene. (art. 1 al. 2 din H.G. nr. 216/1999). Dispoziiile referitoare la concesionarea serviciilor publice se regsesc n Legea nr. 219 din 25 noiembrie 1998 privind regimul concesiunilor128, n H.G. nr. 216 din 25 martie 1999 pentru aprobarea
126 127

Ibidem, pag. 346. Publicat n M.Of. nr. 359 din 4 iulie 2001. 128 Publicat n M. Of. nr.459 din 30 noiembrie 1998.

30

Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor129, precum i n alte acte normative. Concesionarea se realizeaz prin licitaie public (deschis sau deschis cu preselecie) sau prin negociere direct conform prevederilor legii. Pot face obiectul unor concesiuni: transporturile publice; autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere; serviciile potale; reele de transport i de distribuie a energiei electrice i termice; bazele sportive, locurile de recreere, instituiile profesioniste de spectacole; unitile medico-sanitare, seciile sau laboratoarele din structura acestora; precum i orice alte activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Nu pot face obiectul concesiunii activiti sau servicii publice n privina crora nu exist autoriti de reglementare i ale cror avize sunt obligatorii n ceea ce privete preurile sau tarifele practicate de concesionari. Guvernul, consiliile judeene sau locale pot aproba prin hotrre concesionarea i a altor activiti sau servicii aparinnd proprietii private a statului, care nu sunt prevzute n lege. Redevena: datorie, obligaie, rent care se pltete periodic la date fixe i sub form de cot fix. Redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. n numele statului, judeului, oraului sau comunei au calitatea de concedent: - pentru autoriti i servicii publice de interes naional, ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; - pentru activitile i serviciile publice de interes local (jude, ora, comun), consiliile judeene, consiliile locale sau instituiile publice de interes local. Orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn ori strin, poate avea calitatea de concesionar. Iniiativa concesionrii o poate avea concedentul sau orice investitor interesat. Concesionarea unor activiti sau a unor servicii publice se aprob pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, orenesc sau comunal.130 Caietul de sarcini n cazul contractului de concesionare de servicii publice are o natur juridic mixt: contractual i reglementar 131.
129 130

Publicat n M. Of. nr.140 din 6 martie 1999. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 17. 131 A se vedea Andr de Laubadere, op.cit., pag. 818; art. 49 din H.G. nr. 216/1999.

31

n literatura juridic francez s-a spus c ne aflm n cazul concesiunii de servicii publice n faa unui act juridic complex: regulamentar, stabilit pe cale unilateral i contractual, ce presupune un acord de voine ntre concedent (autoritate public) i concesionar. Pornind de la dispoziiile Legii nr. 219/1998 n literatura de specialitate s-a apreciat c exist un regim de drept public, care are ca obiect servicii publice i terenuri publice, ce presupun ncheierea unor contracte administrative i un regim de drept privat, care are ca obiect activiti economice, uniti de producie, ce nu sunt servicii publice, ori terenuri proprietate privat a statului, judeului, comunei) ceea ce presupune ncheierea de contracte civile sau comerciale 132 ce se aplic concesiunii serviciului public.

132

Ibidem, pag. 17.

32

PARTEA a II-a CAPITOLUL VI ORGANIZAREA ADMINISTRATIV . 1. Unele noiuni Organizarea administrativ presupune un sistem ce funcioneaz n cadrul ntregii societi i se exprim printr-o mare varietate de forme, care presupune o organizare a teritoriului rii pe de o parte i o structur a aparatului administraiei publice la nivel naional sau la nivelul unitilor teritorial-administrative pe de alt parte. n cadrul sistemului al organelor funcioneaz i alte forme de organizare, intervenind raporturi sociale i funcionale cu forme din sfera sistemului administraiei publice 133, explicabil, o dat ce, autoritile administraiei publice au i menirea s organizeze servicii publice administrative diverse, care, la rndul lor, trebuie s satisfac i s rspund nevoilor multiple ce exprim interesul general. n literatura juridic se explic n ce msur autoritile administrative adapteaz structurii lor organizatorice caracterul i natura serviciilor publice pe care le organizeaz134. Organizarea administrativ presupune abordarea, n primul rnd a problemei organizrii administrativ-teritoriale . Teritoriul naional a fost mprit n trecutul su n comune, pli, judee i regiuni, dup care prin Legea nr. 5/1950 privind organizarea administrativ a teritoriului rii, a cunoscut ca uniti teritoriale: regiunea, raionul, oraul i comuna 135. Prin Legea nr. 2/1968 pentru organizarea administrativ a teritoriului Romniei 136 s-a revenit oarecum la trecut, prin organizarea teritoriului n judee, municipii, orae i comune. Art. 4 alin. 3 din Constituia Romniei din 1991 revizuit consfinete faptul c teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee, iar n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii.
A se vedea Ioan Alexandru, Administraia Public Teorii, Realiti, Perspective, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 1999, pag. 235. 134 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 57 autorul afirm c autoritatea administrativ se adapteaz caracterului i naturii serviciului public. 135 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional, 1972, pag. 157. 136 Publicat n B.Of. nr. 17 din 17 februarie 1968.
133

33

Comunele, oraele i judeele sunt considerate uniti administrativteritoriale137, caracterizate printr-o component teritorial sau teritoriu administrativ (suprafa delimitat prin lege) 138 i o component demografic, socio-economic, denumit simplu colectivitate local (colectivitate teritorial n literatura juridic francez), prin care se nelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorial139. Dei n Constituia Romniei din 1991 nu mai sunt artate i alte forme de organizare administrativ-teritorial, legislaia de specialitate mai introduce dou noiuni, cea de regiune, i cea de zon metropolitan, caracterizate ns prin faptul c nu sunt uniti administrativ teritoriale i nu au personalitate juridic, chiar dac cuprind unele structuri de conducere i coordonare140. Consiliul judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot hotr, cu acordul consiliilor locale interesate, prin convenii i cu avizul Guvernului, ca zona care cuprinde teritoriile judeelor n cauz, respectiv a municipiului Bucureti, s constituie regiune de dezvoltare141. Astfel, constituite, regiunile de dezvoltare vor deveni cadrul de implementare i evaluare a politicii de dezvoltare regional, pentru a rspunde criteriilor de integrare i coeziune a Uniunii Europene. Consiliile locale i consiliile judeene din unitile-administrativ teritoriale limitrofe zonelor de frontier pot ncheia acorduri de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din rile vecine, dar numai n domenii ce in de competena acestor autoriti i cu respectarea legii interne i a angajamentelor internaionale ale statului romn 142. Prin urmare, autoritile
A se vedea art. 18 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001. 138 A se vedea Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naional Seciunea a IV-a Reeaua de localiti, publicat n M.Of. nr. 408 din 24 iulie 2001. 139 A se vedea Anexa nr. 1 la Legea nr. 351/2001 i art. 3 al. 4 din Legea nr. 215/2001. Este criticabil c n legile citate noiunile nu sunt unitare i ca definire nu au acelai coninut. 140 Regiunile de dezvoltare nfiineaz cte un Consiliu pentru dezvoltare regional ca organ deliberativ. 141 A se vedea Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regional a Romniei, publicat n M.Of. nr. 265 din 16 iulie 1998; H.G. nr. 634/1998 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 152/1998 i a Regulamentului cadru de organizare i funcionare a consiliilor pentru dezvoltare regional, publicat n M.Of. nr. 379 din 25 octombrie 1998; H.G. nr. 554/1999 privind aprobarea regulamentului de organizare i funcionare a Consiliului Naional pentru dezvoltare regional, publicat n M.Of. nr. 340 din 16 iulie 1999; H.G. nr. 382/2000 privind reorganizarea Ageniei Naionale pentru Dezvoltare Regional, publicat n M.Of. nr. 219 din 18 mai 2000. 142 A se vedea art. 12 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.
137

34

administraiei publice judeene, pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri la iniierea i realizarea unor programe de dezvoltare regional, bineneles numai n cadrul conferit de lege. n cadrul cooperrii transfrontaliere pot fi create i pe teritoriul Romniei organisme care s aib, potrivit dreptului intern, personalitate juridic fr ns s dobndeasc competene administrativ-teritoriale (art. 13 alin. 3 din Legea nr. 215/2001). Zona metropolitan se constituie prin asociere, pe baz de parteneriat voluntar, ntre marile centre urbane (municipiul Bucureti i municipiile de rang I) i localitile urbane i rurale aflate n zona imediat, la distane de pn la 30 de km, ntre care s-au dezvoltat relaii de cooperare pe multiple planuri143. Organizarea administrativ-teritorial este n direct i strns legtur cu structura autoritilor publice i a serviciilor publice organizate de acestea. Modul n care este nfptuit organizarea administrativ-teritorial influeneaz profund nsui coninutul activitii diferitelor autoriti publice144. Comunele, oraele, judeele, ca i statul sunt persoane juridice de drept public n cadrul crora se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice. n general, identificm conceptul de putere de stat cu sistemul autoritilor publice desemnate s exercite funciile fundamentale ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc. n conformitate cu Constituia din 1991, aceste autoriti sunt: Parlamentul, Preedintele Republicii, Guvernul i celelalte organe centrale ale administraiei publice, inclusiv Consiliul Suprem de Aprare al rii, autoritile administrative locale, Justiia, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi i Curtea Constituional. n ncercarea de definire a sistemului, observm c n Constituie, nu de puine ori ntlnim noiunea de organ cum ar fi n art. 61 alin. 1 (Parlament), art. 79 alin. 1, (Consiliul Legislativ) art. 116 alin. 2 (organe de specialitate). Dei, noiunea de organ este folosit n Constituie sinonim cu cea de autoritate public, sintagma de autoritate public este mult mai des folosit ceea ce nseamn c n textele constituionale i se acord o importan mai mare acesteia din urm. Este drept c nici utilizarea sintagmei de autoritate public, n locul noiunii de organ nu este urmrit cu consecven de legiuitorul constituant, demonstrnd astfel c primatul autoritii publice nu are dect un caracter aleatoriu i nu unul de substan tiinific.
A se vedea Anexa nr. 1 la Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naional. 144 A se vedea Ioan Alexandru, op.cit., pag. 239.
143

35

Astfel, dac legiuitorul constituant a plecat de la ideea ca noiunea de autoriti publice s nu o utilizeze pentru a desemna toate organele statului, ci numai pe cele care, conform teoriei clasice a principiului separaiei puterilor statului, formeaz legislativul, executivul i justiia 145, pe de alt parte, n art. 51 utilizeaz noiunea de autoriti publice ntr-un sens mai larg i anume pentru a desemna toate organele statului, fr nici o distincie. Sau, atunci cnd se refer la administraia public local, legiuitorul folosete distinctiv formula autoritile administraiei publice. Acceptnd aceast ultim identificare a structurii organiceadministrative, putem defini nNoiunea autoritilor administraiei publice se poate defini i printr-o anumit competen, determinat de sarcinile ce le revin i scopurile pentru care au fost nfiinate. Competena este dat de lege sau de alte acte normative cu o determinare exact a atribuiilor de ndeplinit.146 Competena nu este altceva dect suma atribuiilor conferite prin norme juridice autoritilor administraiei publice, unor compartimente sau persoane din structura acestora cu artarea limitelor exercitrii lor147. Atribuia este o prerogativ cu care a fost nvestit, n mod legal, organul administrativ printr-o norm juridic. Tocmai prin faptul c aceste atribuii sunt conferite organului administrativ prin norme juridice face ca exercitarea lor s fie obligatorie i nu facultativ, cu aplicabilitate erga omnes, la nevoie putndu-se apela la fora de constrngere a statului.148 Competena poate s fie material, teritorial, personal, temporal. Pe de alt parte n literatura juridic s-a spus c pe lng competen, autoritile administraiei publice au, distinct, i o capacitate administrativ care const n posibilitatea organelor administrative de a sta n nume propriu ca subiecte independente n raporturile de drept administrativ.149 De asemenea, pe lng competen, capacitate, autoritile administraiei publice se mai caracterizeaz i prin unele trsturi comune: a. Pentru ndeplinirea atribuiilor ncredinate, pot emite acte unilaterale obligatorii pentru toate subiectele de drept, chiar dac nu fac
145

A se vedea Antonie Iorgovan , Drept administrativ, vol. I, Bucureti,1993, pag.

77-80. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1997, pag. 36. 147 A se vedea Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, pag. 123-124. 148 A se vedea Ilie Iovna, op cit., pag. 181. 149 A se vedea Ilie Iovna, op.cit, pag. 120-121.
146

36

parte din structura lor. Dei definite ca organe ale statului, unele dintre autoriti nu pot emite acte obligatorii unilaterale, deoarece li s-a ncredinat un alt gen de activitate, de studiu, de avizare, de propunere, de control, dar cu toate acestea, nu pot fi integrate n cadrul unui alt sistem de organe150. b. Puterea de a emite acte unilaterale obligatorii i are izvorul ntotdeauna n lege sau ntr-un alt act normativ. c. Autoritile administraiei publice formeaz un sistem al organelor statului, care are la dispoziie, n caz de nevoie, o for de constrngere. Sunt i organizaii nestatale care dei pot emite acte unilaterale obligatorii, valabile chiar i pentru organele statului, nu au la dispoziie o for de constrngere, dar pot apela, la nevoie, la exerciiul ei. . 2. Autoritile administrative centrale, locale i regionale Statul, ca putere public reprezint colectivitatea uman de pe un teritoriu delimitat prin frontiere, dar n acelai timp se ocup de satisfacerea nevoilor de interes general sau particular. n mplinirea acestui rol, statul i creeaz autoriti la nivel central n aplicarea unitar a programelor economico-sociale pe ntreg teritoriul pe care i exercit suveranitatea i cu rol de reprezentare extern, iar pe de alt parte, cu respectarea principiilor autonomiei locale i descentralizrii i mparte teritoriul n uniti administrativ-teritoriale, n care creeaz diferite autoriti publice care s-l reprezinte i s acioneze pentru realizarea intereselor sale generale i ale particularilor n special. Profesorul Paul Negulescu afirma: n orice ar sunt dou categorii de interese unele care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetenilor, ntreaga colectivitate, cum ar fi bunoar: facerea legilor, raporturile rii cu strintatea, supravegherea i distribuirea justiiei, organizarea armatei, ordinea public i sigurana statului, altele ns sunt specifice unei anumite localiti, spre exemplu: ndestularea comunei cu articole alimentare de prim necesitate, nfrumusearea comunei, facerea unui pod peste ru, facerea de parcuri i grdini, aducerea apei, a luminii, ridicarea gunoaielor i curitul strzilor, canalizarea, bunstarea sanitar a comunei, ngrijirea de sracii din comun, dezvoltarea simului artistic prin crearea de muzee locale, orchestre comunale, dezvoltarea cultural prin crearea de coli de aduli, biblioteci, crearea de coli de meserii, etc. Este incontestabil c interesele comune ntregii colectiviti nu pot fi ncredinate dect puterii
150

A se vedea Tudor Drganu, op cit., pag. 11; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag.

38.

37

centrale. Numai astfel putem avea unitatea statului, numai astfel un stat poate fi puternic i n msur de a impune inamicului din afar sau dinuntru 151. Interesul general au ca obiect mplinirea unor nevoi, cerine ale comunitii. n literatura juridic s-a apreciat c sunt trei categorii de interese (prioriti) ale colectivitilor: a). Interese cu caracter general, care pretind aceleai condiii pe ntreg teritoriul rii (cum ar fi, de exemplu, aprarea naional, transporturile, comunicaiile, educaia, etc.). b). Interese regionale sau locale, care variaz de la localitate la localitate, sau de la regiune la regiune (cum ar fi, de exemplu, probleme de mediu, aprovizionarea cu ap, curent electric a unei localiti, planuri de urbanism etc.). c). Interese cu caracter special, specifice, cum ar fi de exemplu, acelea anumitor grupri profesionale (avocaii, medicii, comercianii, agricultorii, .a.m.d.). Aceste interese, dei i ele au un caracter general, nu prezint un caracter regional sau local, ci grupeaz nevoile unei categorii profesionale152. Tocmai avnd n vedere caracterul interesului urmrit, literatura juridic a mprit i serviciile publice n: a). servicii publice cu caracter general sau servicii publice naionale care satisfac nevoi de interes general i funcioneaz pe ntreg teritoriul n condiii identice. b). servicii publice cu caracter regional sau local care urmresc satisfacerea unor nevoi cu caracter regional sau local i a cror organizare i funcionare trebuie s varieze conform nevoilor ce le satisfac de la regiune la regiune i de la localitate la localitate (de exemplu a se vedea infracionalitatea transfrontalier). c). servicii publice cu caracter profesional care urmresc satisfacerea unor nevoi specifice unor grupri profesionale. d). ar mai fi i a patra categorie ce ar cuprinde aa numitele servicii publice speciale153. Acestea sunt serviciile publice care prin prisma coninutului noiunii prezint un caracter special i se preteaz la o organizare special i independent (de exemplu, transporturile pe cile ferate, aprovizionarea unui ora cu curent electric, etc.). Astfel de servicii publice speciale putem gsi att printre serviciile publice naionale ct i printre cele

151

A se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ , Bucureti, 1934, pag. A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 58. Ibidem, pag. 58.

621.
152 153

38

regionale, locale i profesionale 154, sau, astzi, de exemplu, zonele libere, circumscripiile Curilor de Apel, .a.m.d.. Folosind conceptul de competen ca i criteriu de clasificare, distingem dup competena material, autoriti publice cu o competen general, n orice domeniu de activitate (Guvern, consilii locale) sau o competen de specialitate ce se exercit ntr-o anumit ramur sau domeniu de activitate (ministere, alte organe de specialitate subordonate Guvernului, autoriti administrative autonome, servicii descentralizate), iar dup competena teritorial, ntlnim autoriti cu o competen teritorial central, ce se extinde asupra ntregului teritoriu (Guvern, ministere, ale organe de specialitate), o competen teritorial local, cnd competena se refer la ntinderea unei uniti administrativ-teritoriale (jude, ora, comun) i o competen teritorial a organelor specializate, regional sau local, ce revine pe anumite pri a teritoriului serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe centrale 155. Autoritile centrale sunt, acele organe ale statului, care i exercit competena asupra ntregului teritoriu al statului, i nu numai n limitele uneia sau a ctorva din unitile administrativ-teritoriale ale acestuia. Din aceast categorie fac parte: Guvernul, ministerele, alte organe de specialitate ce se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerelor sau a autoritilor autonome), abilitate de Constituie i de legi s ia msuri obligatorii pe tot cuprinsul rii. Calificarea acestor organe ca centrale poate aprea criticabil, n msura n care ea face trimitere exclusiv la poziia geografic a sediului lor principal, iar nu i la sfera teritorial n care-i exercit competena. De aceea, utilizarea sintagmei de organe naionale pentru desemnarea aa-ziselor organe centrale ar putea fi socotit mai potrivit, cci ea urmrete s sublinieze raportul existent ntre tot i parte 156. Autoritile locale spre deosebire de noiunea de autoriti centrale desemneaz, n spiritul Constituiei, acele organe care sunt constituite i funcioneaz n judee sau diferite uniti administrative subordonate judeelor (comune, orae i municipii), precum i n cele asimilate judeelor (municipiul Bucureti). Acesta este cel puin sensul dat cuvntului local de seciunea a 2-a a capitolului V din titlul III al Constituiei din 1991, unde prin sintagma administraia public local se desemneaz totalitatea organelor administrative ale judeelor, comunelor, oraelor i municipiilor. Nu este mai puin adevrat c legiuitorul constituant n utilizarea cuvntului local nu este consecvent, deoarece dup cum se poate observa, n articolul 121, numai
Ibidem, pag. 58. A se vedea Ioan Alexandru, op.cit., pag. 241. 156 A se vedea Tudor Drganu, op.cit; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 49.
155 154

39

organele colegiale autonome de conducere ale administraiei publice din comune i orae sunt denumite consilii locale, n timp ce n cazul judeelor, art. 122 vorbete de consilii judeene, ca i cum seciunea nu se refer la administraia public local. Constituia din 1991, nici chiar revizuit nu vorbete de autoriti regionale, mulumindu-se doar s enumere judeele, comunele, oraele i municipiile ca uniti administrativ-teritoriale. Cu toate acestea, n realitate, legislaiei noastre nu i este strin i mprirea n regiuni sau circumscripii. Astfel, tradiional, la noi n ar organele constituite i funcionnd n circumscripii mai ntinse dect judeele au fost calificate ca regionale. Acesta este i cazul aa-ziselor regionale de ci ferate etc. Sau, n acelai context, n prezent, se poate discuta despre organizarea i funcionarea Centrului Regional pentru Prevenirea i Combaterea Infracionalitii Transfrontaliere (SECI) la Bucureti157. Legislaia noastr nu ntotdeauna recurge la noiunea de regiune pentru a desemna unitile teritoriale mai ntinse dect judeele. Acesta este, cazul Legii nr. 92/1992, care vorbete de circumscripiile Curilor de Apel. Erast Diti Tarangul innd seama de sfera teritorial n care autoritile administrative i desfurau activitatea, le clasifica n centrale, locale, regionale i speciale158. n ceea ce privete autoritile administrative speciale, este de apreciat nu pot ns avea drept unic criteriu de clasificare raza teritorial, bunoar aa cum este n cazul zonelor libere 159. n organizarea administrativ mai ntlnim i autoriti administrative individuale (primarul) i colegiale (deliberative sau consultative cum ar fi comisia judeean consultativ sau comitetul operativ-consultativ art. 145-148 din Legea nr. 215/2001 privind administraia publica local). . 3. Sisteme de organizare administrativ Raporturile dintre autoritile administrative centrale pe de o parte, i locale sau regionale pe de alt parte, precum i modul de soluionare, mai mult sau mai puin corespunztor a situaiilor concrete care se ivesc n practica administrativ ntre aceste autoriti administrative, i au izvorul n
157

A se vedea O.U.G. nr. 175/2000, publicat n M.Of. nr. 547 din 19 noiembrie

1999. A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 57-61. A se vedea Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn, Bucureti, 1993, pag. 64-65; a se vedea i Legea nr. 82/1992 privind rezervele materiale naionale, publicat n M.Of. nr. 182 din 30 iulie 1992.
159 158

40

regimurile juridice ale centralizrii, descentralizrii, deconcentrrii i al tutelei administrative. Centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea i tutela administrativ sunt moduri sau sisteme, denumite de alii principii generale160, de organizare ale autoritilor administrative locale i regionale. n msura n care se cunoate modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a raporturilor dintre acestea se poate nelege i modul n care se desfoar controlul administrativ. n general, nu se poate spune c un stat este supus numai unui singur regim administrativ, centralizat sau descentralizat. Elementele specifice diferitelor regimuri se ntreptrund, sau fac loc unor elemente caracteristice pentru regimuri intermediare, cum sunt deconcentrarea i tutela administrativ161. Regimul de centralizare administrativ decurge din caracterul unitar i suveran al statului i se caracterizeaz prin aceea c este organizat pe structura autoritilor administraiei publice centrale Guvern, ministere, alte organe de specialitate, la care se altur instituia prefectului, serviciile publice i funcioneaz n baza principiului subordonrii ierarhice, att la nivel central, ct i local 162. Caracteristic este controlul ierarhic, care i confer superiorului drepturi considerabile, de a aproba, de a suspenda, de a anula i de a reforma actele organelor inferioare, att pentru motive de legalitate ct i pentru motive de oportunitate 163. Astfel, potrivit art. 28 alin. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, acesta, n cadrul controlului ierarhic poate anula orice act administrativ emis de un organ din subordinea sa, pe motiv de ilegalitate sau de inoportunitate. Din dispoziiile Constituiei din 1991 rezult c, att n plan organizatoric, ct i n plan funcional, exist un regim centralizat administrativ, mai ales la nivelul puterii executive a statului (Guvern, ministere, prefect), dar aceast constatare nu este valabil pentru ntreaga administraie public. Prin centralizare, spun autorii francezi Jean Rivero i Jean Waline, o voin unic, plecnd din centrul statului, se transmite pn n cele mai ndeprtate extremiti ale rii. n dreptul francez, centralizarea este vzut, pe de o parte, ca o soluie la problemele raporturilor ntre stat i colectivitile
A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag 49. A se vedea Mircea Preda, Centralizarea descentralizarea n administraia public, n Revista Dreptul, nr. 5/1995, pag. 42 i urm. 162 Ibidem, pag. 46. 163 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 69.
161 160

41

locale i, pe de alt parte, ca o metod de organizare a administraiei de stat164. n acest sistem, nevoile colectivitilor locale i pierd identitatea i se pierd n fuziunea cu interesul naional. Regimul de descentralizare administrativ se caracterizeaz prin faptul c rezolvarea problemelor de interes local sau judeean sunt date n competena unor autoriti i funcionari publici alei de locuitorii oraului sau judeului (consilieri judeeni, consilieri locali, primari), iar raporturile acestora cu autoritile centrale se ntemeiaz pe principiul respectrii autonomiei locale, n absena unui raport de subordonare. Constituia Romniei din 1991 revizuit declar, n art. 120, c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe trei principii: al descentralizrii, al autonomiei locale i cel al deconcentrrii 165 serviciilor publice. ntre autoritile publice locale (deci pe orizontal) exist raporturi ce au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii ntre ele. ntre administraia local i cea judeean nu exist raporturi de subordonare (art. 6 al. 2 din Legea nr. 215/2001). Pornind de la constatarea c n unitile administrativ-teritoriale coexist autoriti ale administraiei publice locale i servicii publice ale statului166, aa cum o vedea i literatura noastr juridic interbelic 167, descentralizarea este teritorial sau pe servicii168. Descentralizarea teritorial are la baz calitatea de persoan juridic de drept public a unitilor administrativ-teritoriale, precum i acordarea, prin lege, a unor competene proprii colectivitilor teritoriale, a cror exercitare este conferit consiliilor locale i primarilor169. Descentralizarea serviciilor presupune organizarea i funcionarea lor, independent, cu patrimoniu i conducere proprie 170, deoarece acest sistem coexist cu cel al deconcentrrii administrative.
A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op.cit. Legiuitorul constituant, practic, fr nici onicio explicaie nlocuiete noiunea de desconcentrare, folosit n literatura juridic mai veche, cu cea de deconcentrare, fr nici onicio justificare lingvistic. 166 A se vedea Decizia Curii Constituionale nr. 148 din 16 aprilie 2003 privind constituionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constituiei Romniei, publicat n M.Of. nr. 317 din 12 mai 2003. 167 A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 74. 168 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 51. 169 A se vedea Decizia Curii Constituionale nr. 148 din 16 aprilie 2003 privind constituionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constituiei Romniei, publicat n M.Of. nr. 317 din 12 mai 2003. 170 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 52-53.
165 164

42

Profesorul Erast Diti Tarangul susinea c descentralizarea administrativ este un mod de organizare administrativ n care servicii publice cu caracter regional, local sau special sunt girate de autoriti administrative care sunt n afara ierarhiei autoritilor statului.171 Serviciile publice pot fi de interes naional (de exemplu, radiodifuziunea) sau de interes local (de exemplu, gospodrirea comunal, transportul local, etc.). la rndul lor serviciile publice locale, organizate de consiliile locale sau judeene i funcionnd sub conducerea acestora, au un caracter descentralizat i deconcentrat. Altfel se pune problema n cazul serviciilor publice organizate de ministere sau de alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, deoarece atta timp ct acestea sunt conduse de prefect (art. 123 al. 2 din Constituie) i, prin intermediul lui practic subordonate Guvernului, al crui reprezentant este n unitatea administrativ-teritorial, nu vor putea fi privite cu adevrat ca servicii publice descentralizate. ns, n msura n care conductorii acestor servicii vor avea i un drept de decizie n numele competenei ce le-a fost conferit, deci un drept de decizie propriu, serviciile publice vor putea fi caracterizate ca fiind deconcentrate. Pe de alt parte de observat care acte emise de efii acestor servicii i n ce situaii rmn supuse controlului administrativ ierarhic. Un element specific descentralizrii administrative, axat pe actualul sistem constituional, const n imposibilitatea autoritilor centrale de a anula actele (chiar i cele ilegale) ale autoritilor locale autonome. De altfel, nici onicio autoritate a administraiei publice centrale Guvern, minister nu are competena s anuleze, modifice sau s suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judeean sau primar, aa cum o poate face Guvernul cu un act emis de un minister sau de ctre prefect, ori ministrul cu actul emis de conductorul unui serviciu descentralizat al ministerului. n dreptul francez, descentralizarea este privit ca un transfer, ctre un agent local al statului, a puterii de decizie exercitat pn atunci de un ef superior ierarhic172. Regimul de deconcentrare administrativ constituie un regim intermediar n administraia public, care se situeaz ntre centralizarea administrativ i descentralizarea administrativ. Faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci sunt numii de la centru o apropie de centralizare. Pe alt parte, ceea ce o apropie de descentralizare const n faptul c titularii puterii locale dei numii la centru au competena s rezolve ei problemele sau unele din problemele locale fr s le mai nainteze, n acest scop, efului ierarhic.
171 172

A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 57. A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op.cit.

43

Totui, n acest sistem, ei sunt supui controlului superiorului i obligai s se conformeze actelor sale, ordinelor i instruciunilor acestuia. Deconcentrarea administrativ nu este altceva dect un corectiv al centralizrii administrative, fiind o variant a sistemului administraiei centralizate, n care reprezentanii locali ai autoritilor centrale, adic efii serviciilor exterioare, capt drepturi de decizie proprie. Sistemul nostru constituional, dup revizuirea Constituiei pare s fi ales deconcentrarea ca principiu de legitimare a serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale i descentralizarea ca principiu ce legitimeaz autoritile administraiei publice locale 173. Regimul de tutel administrativ este o form de control special, exercitat de autoritile centrale (de regul, Guvern sau Ministerul Administraiei i de Interne, prefect) asupra autoritilor administraiei publice locale, descentralizate, autonome i deconcentrate. De menionat c, tutela administrativ se deosebete de controlul ierarhic superior, tocmai prin faptul c se poate manifesta numai ntre autoritile administrative ntre care nu exist raporturi de subordonare ierarhic, respectiv ntre un subiect din sfera puterii executive i altul din afara acestuia. Acest control arta profesorul Erast Diti Tarangul - trebuie s fie de aa natur, nct s ngrdeasc i s micoreze autonomia administraiilor descentralizate, fr ca s o desfiineze. Acest control special, exercitat de autoritatea central asupra serviciilor descentralizate este denumit de autor, tutel administrativ sau control administrativ174. Profesorul Erast Diti Tarangul definea tutela administrativ din dou puncte de vedere:

1. Tutela administrativ const n dreptul autoritilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate, att pentru motive de legalitate, ct i pentru motive de oportunitate, fr ns a mai avea dreptul de reformare pe care l avea superiorul ierarhic n regimul centralizrii administrative175. 2. Tutela administrativ se exercit numai de autoritile prevzute de lege, numai n cazurile prevzute de lege (sau pentru legalitate sau i pentru oportunitate cnd este vorba de aprobare, suspendare sau anulare) i numai asupra actelor prevzute de lege176.
173 Art. 123 al. 2 din Constituie prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate 174 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 175 Ibidem. 176 Ibidem.

44

n prezent, instituia tutelei administrative, n funcie de legislaia care o reglementeaz, i-a mai pierdut sau i-a atenuat unele trsturi clasice. Astfel, acest control presupune s fie prevzut de lege, s fie efectuat de organele autorizate, s fie un control de legalitate, nu i de oportunitate, organul de control s poat anula, suspenda sau aproba, fr s se poat substitui sau modifica actul emis de organul supus tutelei administrative 177. Dei acest tip de control special nu apare reglementat expres n Constituia Romniei din 1991 sau n Legea organic nr. 215/2001, totui din coninutul unor prevederi rezult c un astfel de control exist i se realizeaz. Faptul c legislaia n vigoare nu opereaz cu aceast noiune spune profesorul Antonie Iorgovan nu poate constitui un argument tiinific pentru a nu fi utilizat178. De exemplu, controlul efectuat de prefect n temeiul art. 135 din Legea nr. 215/2001, asupra legalitii actelor administrative emise sau elaborate de consiliile locale, consiliile judeene, ale primarului sau preedintelui consiliului judeean, constituie o form de manifestare a controlului de tutel administrativ. n literatura juridic francez se arat c att n regimul administrativ centralizat, ct i n cel descentralizat, se exercit un control administrativ de sus asupra activitii administrative subordonate, dar formele i modalitile de exercitare ale acestui control, sunt foarte diferite unele de altele, n funcie de ceea ce caracterizeaz cele dou regimuri juridice. Dac regimului centralizat i corespunde controlul ierarhic, regimului descentralizat i corespunde controlul de tutel. Fa de cele enunate putem spune: n cadrul centralizrii, controlul ierarhic al organul superior posed fa de actele organelor subordonate, cele mai largi puteri: actele pot s fie reformate, anulate, nu numai pe motiv de ilegalitate, ci i pe motiv de inoportunitate 179. Aceste puteri sunt totale, iar organele superioare le posed de plin drept, fr s fie necesar ca un text anume s li le atribuie. Deconcentrarea poate doar s atenueze aceste puteri. Controlul de tutel este exercitat de stat asupra unui organ descentralizat, n limitele fixate de lege. n acest sistem, libertatea este regula, iar controlul excepia. Controlul de tutel asupra deciziilor organelor administrative descentralizate, mult timp considerat esenial, poate s se desfoare pe fond fie pe motiv de oportunitate, fie pe motiv de legalitate i pe form, n funcie de procedura pe care poate s o foloseasc.
177 178

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu , op. cit. , pag. 54. A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit. 179 n exercitarea controlului ierarhic, Guvernul are dreptul s anuleze actele administraiei ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i al prefecilor art. 28 alin. 2 din Legea nr. 90/2001.

45

Astzi exist tendina de a dezvolta n dreptul administrativ noiunea de tutel administrativ, tocmai n ideea de a nu o confunda cu noiunea din dreptul civil, evident obiectul i scopul instituiei fiind diferite. . 4. Structura organelor executive ale statului n coninutul funciei executiv-administrative, funcie distinct a statului, se cuprind o diversitate de atribuii specifice unor autoriti publice distincte. Este adevrat c n literatura juridic s-a format o opinie care face distincie ntre funcia executiv a statului i autoritile care exercit puterea executiv i o alt opinie care nu face nici onicio distincie ntre administraia de stat i executiv, realiznd n comun ceea ce numim funcia executiv 180. Ceea ce subliniaz doctrina este faptul c puterea executiv sau executivul (care cuprinde eful statului i Guvernul), ndeplinesc funcii administrative, fr s se limiteze numai la exercitarea atribuiilor administraiei publice sau la conducerea acesteia181. Chiar dac executivul nu se confund cu administraia public 182, funcia executiv a statului este mplinit de ntreaga structur de organe administrative, avnd la conducere eful statului, respectiv Guvernul. Constituia din 1991 a consacrat organizarea i funcionarea autoritilor publice centrale i locale. Cu toate acestea n legislaie mai ntlnim i alte denumiri, cum ar fi autoriti publice teritoriale 183 sau uniti teritoriale184 n loc de autoriti locale, probabil n ncercarea unei distincii fa de coninutul restrns al noiunii de administraie public local. Administraia public central este format din autoritile puterii executive (Guvern) i din autoritile puterii centrale de specialitate (ministere, autoriti administrative autonome, autoriti administrative subordonate Guvernului sau ministerelor). n cazul administraiei publice locale prin Legea nr. 69/1991 privind administraia public local (ulterior abrogat prin Legea nr. 215/2001) 185 s-a
180 A se vedea Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 30-31. 181 Ibidem, pag. 30. 182 Ibidem, pag. 31. 183 Legea nr. 655/2001 pentru aprobarea O.U.G. nr. 243/2000 privind protecia atmosferei, publicat n M.Of. nr. 773 din 4 decembrie 2001. 184 H.G. nr. 1167/2001 privind nfiinarea Grzii de Mediu, publicat n M.Of. nr. 789 din 12 decembrie 2001. 185 A se vedea art. 2 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local: administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n

46

dat eficien principiului autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice. Ori de cte ori autonomia local se exprim cu adevrat, organele constituite n cadrul ei se nfieaz mai puin ca organe ale statului, care ar funciona n cadrul unui sistem centralizat i, se manifest ca autoriti locale autonome. ntr-un sistem descentralizat, organele locale, n limitele unei uniti administrativ-teritoriale, desfoar o activitate de conducere, organizare, gospodrire a unor servicii ctre populaie, ns independent de autoritile care ndeplinesc pe plan naional funciile statului, spre deosebire de sistemul centralizat, n care organele locale apar ca piese strict integrate n ansamblul organelor care formeaz aparatul de stat186. Dar, chiar dac vorbim de descentralizare, sau deconcentrare ntr-un stat, aceasta nu nseamn c organele locale nu vor exercita i atribuii legate de funcia legislativ sau executiv a statului. De altfel, orice organ al statului, fie central, fie local, care execut legea, n sens larg, nseamn c desfoar o activitate executiv. Prin urmare, organele locale acioneaz nu numai n temeiul nsrcinrii primite prin lege, dar au i abilitarea de a emite, pe cale unilateral, n domenii diferite, acte obligatorii, susceptibile de a fi puse n executare prin fora de constrngere a statului. Astfel de acte unilaterale i obligatorii pot privi stabilirea de impozite i taxe locale, numirea i eliberarea din funcie a membrilor consiliilor de administraie ale regiilor autonome i ale societilor comerciale cu capital integral de stat de interes local, participarea la realizarea msurilor de protecie social, asigurarea aprrii ordinii publice, respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor187. Asemenea activiti, autonome, ns, nu se desfoar de ctre organele locale n temeiul unei puteri originare, proprii, ci n virtutea competenelor impuse de o lege. De aceast dat autoritile locale, prin exerciiul acestor atribuii particip la nfptuirea politicii generale a statului i nu gestioneaz doar simple interese locale. ntocmai ca i actele administrative ale autoritilor centrale i actele autoritilor locale descentralizate, emise n exercitarea funciei executive, pot face obiectul cilor de atac prevzute de Legea nr. 29/1990 n faa instanelor de contencios administrativ. Este de observat c pn i n sistemele cu cea mai larg descentralizare, se menine un oarecare control al puterii centrale asupra administraiei locale, chiar dac acest control este mai puin semnificativ fa
temeiul principiilor autonomiei locale, al descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit . 186 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 1998, pag. 187 A se vedea art. 38 din Legea nr. 215/2001.

47

de controlul ierarhic exercitat n sistemele centralizate. Ca atare, orict de larg ar fi autonomia de care se bucur organele descentralizate, acestea se cuprind n structurile de ansamblu ale organelor, care n totalitatea lor sunt chemate s ndeplineasc funciile fundamentale ale statului. i n situaia n care organele descentralizate sunt alese de electorat i se bucur de o autonomie mai mult sau mai puin larg, o dat ce particip la realizarea funciei executive a statului, au i i pstreaz caracterul de organe ale statului. Prin urmare, indiferent de poziia lor central sau local, descentralizate sau nu, toate organele concur, ntr-o form sau alta, la realizarea, prin acte unilaterale obligatorii, a funciilor legislativ, executiv i chiar judectoreasc. n structura organelor puterii executive se cuprind organe individuale sau unipersonale, colegiale sau pluripersonale, alese sau numite, deliberative sau de executare. n exercitarea real a funciei executiv-administrative, aceste organe sunt: Preedintele Romniei; Guvernul; ministerele; alte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate (consilii, comisii, agenii) aflate n raport de subordonare (a. n subordinea Guvernului; b. n subordinea ministerelor); alte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate care funcioneaz ca autoriti administrative autonome; autoritile care fac parte din administraie public local.

48

CAPITOLUL VII PREEDINTELE ROMNIEI

. 1. Rolul i locul Preedintelui Republicii n sistemul organelor statului Puterea de stat este constituit dintr-un sistem de organe nsrcinate s exercite funciile fundamentale ale statului. Printre aceste organe i gsete locul i instituia Preedintelui Romniei. n contextul oferit de Constituia Romniei, noiunea de organ este echivalent cu aceea de autoritate public. De altfel, instituia Preedintelui Republicii este reglementat n Titlul III din Constituie, intitulat Autoriti publice 188. Alturi de Guvern, Preedintele exercit prerogativele puterii executive, adevrat, sensibil diminuate dup revizuirea Constituiei n 2003. Preedintele Republicii este un organ unipersonal sau individual, iar ca instituie cuprinde servicii publice menite s duc la ndeplinire atribuiile preediniei, s pregteasc actele acesteia i s asigure executarea lor. Ceea ce caracterizeaz ns acest organ unipersonal, singurul ales la nivelul organelor centrale ale puterii executive, este faptul c poate emite pe cale unilateral, n limitele competenei sale, acte obligatorii chiar pentru subiecte de drept care nu fac parte din propria sa structur, deci poate s recurg la acte de putere. Preedintele Republicii nu are la dispoziie propria sa for de constrngere, dar face parte dintr-un sistem de organe ale puterii executive, care la nevoie poate s asigure executarea, prin coerciie, a actelor sale. Preedinia Romniei stabilete relaii de colaborare cu celelalte autoriti publice i primete sprijinul acestora n vederea nfptuirii prerogativelor i exercitrii competenelor ce i revin. n literatura juridic de specialitate, profesorul Antonie Iorgovan susine c potrivit art. 80 din Constituie, Preedintele Romniei ndeplinete

188 Instituia Preedintelui Romniei este reglementat n Constituia Romniei din 1991, revizuit, n Titlul III, capitolul II, art. 80-101 i n Legea nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preedintelui Romniei, republicat n M.Of. nr. 210 din 25 aprilie 2001; iniial Legea nr. 47/1994 a fost denumit ca privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei.

trei funcii principale: funcia de ef al statului, funcia de ef al executivului, funcia de mediator189. Funcia de ef de stat, n trecut, deriva din faptul c n monarhiile absolute toate puterile statului erau concentrate n minile unei singure persoane190. n prezent, funcia de ef de stat implic fie exercitarea unei puteri executiv-administrative efective (n regimurile prezideniale), fie natura unei simple reprezentri la nivel intern i extern (n cazul regimurilor parlamentare). Intermediar se situeaz regimul semi-prezidenial n care autoritile puterii executive se mpart ntre Preedinte i Guvern 191. Este greu de apreciat, dac Constituia din 1991 prin suma atribuiilor i confer Preedintelui Romniei i calitatea de ef de stat, cu att mai mult cu ct din Constituie se desprinde c Romnia are un regim semiprezidenial cu o delimitare destul de clar a puterilor statului 192. Deoarece Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern i la supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil (art. 91 din Constituia revizuit), vom putea spune c aceast atribuie implic reprezentarea statului romn att pe plan intern, ct i pe plan extern, ceea ce ar fi caracteristicile funciilor de ef al statului. Funcia de ef al executivului poate fi luat n considerare, urmarea faptului c Preedintele prezideaz edinele Guvernului la care particip (art. 87 din Constituia revizuit), ndeplinete atribuiile specifice legate de aprarea Constituiei (art. 80 alin. 2 din Constituia revizuit), instituie starea de asediu sau starea de urgen (art. 92 i 93 din Constituia revizuit). Este, ns, discutabil cum, n sistemul nostru constituional, am putea avea doi efi ai executivului Preedintele Romniei i primul ministru, cu att mai mult cu ct aceast Constituie distribuie cele mai importante atribuii ale executivului ntre Preedinte i Guvern (prim ministru). Cu toate aceste observaii, pentru raiuni legate de necesitatea personificrii statului n
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, 1996, pag. 380-381; Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice , vol. II, Fundaia Chemarea, Iai, 1992, pag. 206 prezint funciile de reprezentare, garant, mediere. 190 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice , Editura Lumina-Lex, Bucureti, 1998, vol.II, pag. 236. 191 Regimul politic semi-prezidenial a izvort din combinarea unor trsturi ale regimului politic prezidenial (alegerea preedintelui prin vot direct de ctre ceteni) i ale regimului politic parlamentar (rspunderea politic a Guvernului fa de Parlament) a se vedea Cristian Ionescu, Constituia Romniei Legea de revizuire a Constituiei comentat i adnotat cu dezbateri parlamentare, Editura All Beck, Bucureti, 2003, pag. 149. 192 A se vedea Genoveva Vrabie i Rodica Narcisa Petrescu, Organizarea politicoetatic a Romniei. Drept constituional i instituii politice, vol. II, Editura Cugetarea, Iai, pag. 51.

189

relaiile externe i interne, cel puin formal, Preedintele poate fi considerat eful puterii executive193. Funcia de mediator ntre puterile statului, ntre stat i societate (autoriti publice, sindicate, .a.m.d.) este prevzut n art. 80 alin. 2 din Constituie. Iat ns, c funcia de mediator nu poate dect s exclud calitatea de ef al executivului a Preedintelui, pentru c, este de principiu c nimeni nu poate fi judector n propria sa cauz - nemo auctor in rem suam. Rolul Preedintelui este stabilit de Constituie, avndu-se n vedere, n primul rnd, rolul acestuia de reprezentare a statului pe plan internaional i intern, n al doilea rnd, rolul ce i revine pentru aprarea rii (garant al independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale) i n al treilea rnd, rolul de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Altfel spus, Preedintele poate lua toate msurile, pe care Constituia i le pune la dispoziie, iar acestea capt legitimitate tocmai datorit prevederilor art. 80 alin.1. Pentru exercitarea de ctre Preedintele Republicii a prerogativelor ce i-au fost ncredinate, prin Constituie, s-a organizat Administraia prezidenial, instituie public cu personalitate juridic. Administraia prezidenial este definit n Legea nr. 47/1994 194 ca fiind totalitatea serviciilor publice puse la dispoziia Preedintelui Romniei, pentru ndeplinirea atribuiilor sale. Funciile de conducere specifice din cadrul Administraiei prezideniale sunt consilier prezidenial, cu rang de ministru i consilier de stat, cu rang de secretar de stat. Ca o not inedit i rmas la discreia Preedintelui, n lege se arat c personalul poate fi ncadrat numai pe baza ncrederii acordate de Preedintele Romniei i cu condiia semnrii unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare i funcionare195. Retragerea ncrederii are drept efect revocarea ncadrrii, precum i ncetarea detarii, eliberarea sau destituirea din funcie ori desfacerea contractului de munc, dup caz. . 2. Atribuiile Preedintelui Republicii Constituia Romniei din 1991 a consacrat n structura statului nostru un executiv bicefal, Preedinte i Guvern, repartiznd totodat i atribuiile, stabilind raporturile dintre cele dou instituii 196. Dei, Preedintele are legitimarea direct prin votul poporului, iar Guvernul are o legitimare
A se vedea Tudor Drganu, op.cit., vol.II, pag. 238. Republicat n M.Of nr. 210 din 25 aprilie 2001. 195 Art. 5 alin. 1 din Legea nr. 47/1994 republicat. 196 A se vedea Cristian Ionescu, op.cit., pag. 149.
194 193

indirect prin votul ncrederii acordate de Parlament, se pare c prin actuala alctuire a Constituiei, n cadrul puterii executive prerogativele prezideniale au fost atenuate n favoarea activitii de guvernare. Pentru clasificarea atribuiilor Preedintelui Romniei au fost folosite mai multe criterii, cum ar fi: categoria de subiecte de drept crora li se adreseaz activitatea acestui organ, natura actelor prin care ele se realizeaz, etc197. Rodica N. Petrescu a clasificat atribuiile Preedintelui n funcie de raporturile sale cu Parlamentul, ca ef al executivului, legat de exercitarea politicii externe a statului.198 n sistemul de clasificare a atribuiilor Preedintelui Romniei am adoptat criteriul profesorului Tudor Drganu desemnat ca fiind decisiv pentru definirea poziiei rolului199 acestuia n structura autoritilor publice, respectiv dac instituia prezidenial i exercit atribuiile independent sau cu concursul altor organe200. I. Atribuii exercitate independent de Preedintele Republicii201. 1. Convocarea Parlamentului nou ales. Art. 63 alin. 3 din Constituia revizuit prevede c Parlamentul nou ales se ntrunete la convocarea Preedintelui Romniei, n cel mult 20 de zile de la alegere. Este vorba de prima sesiune a Parlamentului dup alegeri, care nc nu i-a desemnat pe Camere organele de lucru. n cazul n care Preedintele nu procedeaz la aceast convocare a Parlamentului n termenul stabilit, convocarea arat profesorul Tudor Drganu se va face de drept 202. n lipsa organelor proprii executive, apare fireasc aceast interpretare, dei exist riscul, ca n lipsa unui termen constituional, aceast convocare s fie amnat sine die.

2. Convocarea Camerelor n sesiuni extraordinare, de preedinii acestora, la cererea Preedintelui Romniei. Potrivit art. 66 alin. 2 i 3 din Constituie, preedinii Camerelor vor proceda la convocarea n sesiuni extraordinare a camerelor, numai la cererea
197 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, 1998, pag. 239. 198 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediia adugit i revizuit, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2001, pag. 52-63. 199 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, 1998, pag. 239. 200 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, 1998, pag. 239. 201 Clarificarea atribuiilor a se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 239 i urm. 202 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, 1998, pag. 240.

Preedintelui Romniei, a biroului permanent al fiecrei camere ori a cel puin o treime din numrul deputailor sau senatorilor. n aceast situaie, este de observat cum, firesc, cererea Preedintelui ar trebui s cuprind i motivele convocrii, pentru c este nendoielnic c preedinii camerelor nu o pot refuza. Mai mult, cererea Preedintelui Romniei, n lipsa vreunei distincii, poate s se adreseze numai uneia dintre Camere, dar, doar acesta, potrivit textului constituional, are dreptul de a convoca ambele Camere i chiar la aceeai or i dat. ns este adevrat, c n lipsa unei prevederi n Constituie, preedintele Camerei convocate poate amna la nesfrit stabilirea unei date de ntrunire, dei n considerarea motivrii legiuitorului constituant, aceasta ar trebui s de fac de ndat, altfel cum s-ar explica raiunea convocrii unei sesiuni extraordinare. Pe de alt parte, de remarcat c, nici Regulamentele celor dou Camere nu fac vreo referire la termenul convocrii, dar, mai mult, ndeprtndu-se vdit de prevederile constituionale, ntr-o demonstraie a orgoliului supremaiei legislativului, stabilesc c cererea trebuie s se fac n scris i va cuprinde motivul i durata sesiunii, altfel nu va fi luat n considerare. Mai mult, se consider c respectarea ordinii de zi de ctre Senat, respectiv neaprobarea ordinii de zi de ctre Camera Deputailor, mpiedic inerea sesiunii extraordinare, cea ce echivaleaz de fapt cu respingerea cererii Preedintelui 203. Considerm ca neconstituionale aceste norme din Regulamentele celor dou Camere, deoarece o dat ce legea constituional nu distinge, convocarea se poate face i verbal, iar cererea nu poate fi respins, n nici unniciun caz, nici de preedini i nici de membrii Camerelor, ea fiind obligatorie. Convocarea sesiunii extraordinare n alte condiii este neconstituional. n literatura juridic se consider c o astfel de convocare fcut de Preedinte poate s constituie o modalitate indirect de exercitare de ctre acesta a drepturilor de iniiativ legislativ n materie de legi organice i ordinare204.

3. Adresarea de mesaje i cereri Parlamentului. Potrivit art. 65 alin. 2 lit. a raportat la art. 88 din Constituie, Preedintele Romniei adreseaz un mesaj Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, n edina comun a celor dou
203 A se vedea art. 78 alin. 2-4 din Hotrrea nr. 8/1994 prin care s-a aprobat Regulamentul Camerei Deputailor, republicat n M.Of. nr. 51 din 31 ianuarie 2001, articol nemodificat prin Hotrrea nr. 23 din 11 noiembrie 2003 privind modificarea i completarea Regulamentul Camerei Deputailor, publicat n M.Of. nr. 798 din 12 noiembrie 2003. Art. 77 din Hotrrea nr. 16/12993 prin care s-a aprobat Regulamentul Senatului republicat n M.Of. nr. 58 din 2 februarie 2001,articol nemodificat de Hotrrea nr. 20 din 18 noiembrie 2003 privind modificare i completarea Regulamentului Senatului, publicat n M.Of. nr. 834 din 24 noiembrie 2003. 204 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 243.

camere. Mesajele pot fi facultative sau obligatorii (potrivit art. 92 alin. 3 din Constituie msurile luate de Preedinte pentru respingerea unei agre4siuni armate se aduc la cunotina Parlamentului printr-un mesaj). De asemenea, Preedintele Republicii se poate adresa Parlamentului i cu cereri sau solicitri. Astfel, potrivit art. 77 alin. 2, nainte de promulgare, Preedintele poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. Conform art. 93 alin. 1, Preedintele solicit Parlamentului ncuviinarea msurii prin care a fost instituit starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti. Preedintele supune tratatele internaionale ncheiate de el i negociate de Guvern spre ratificare Parlamentului, conform art. 91 alin .1. Aceste forme reprezint practic forme de sesizare a Parlamentului205.

4. Promulgarea legii. Dac se constat c nici onicio obiecie de neconstituionalitate nu s-a fcut i c nu s-a cerut reexaminarea ei, Preedintele este obligat ca, n cel mult 20 de zile de la primire, s promulge legea. Legea poate fi publicat de drept n Monitorul Oficial, chiar n absena unui act de promulgare, dup depirea termenelor prevzute de Constituie206. O dat cu promulgarea legii i publicarea ei n Monitorul Oficial legea nu va mai putea fi atacat pe motiv de neconstituionalitate dect pe calea excepiei.207 5. Preedintele poate cere, o singur dat, Parlamentului reexaminarea legii sau Curii Constituionale verificarea constituionalitii acesteia (art. 77 alin. 2 i 3 i art. 146 alin. 1 lit. a). Cele dou atribuii permit efului statului s suspende punerea n aplicare a obligaiei de a promulga legea, n termenele prevzute de Constituie.208
Preedintele desemneaz un candidat pentru funcia de prim ministru i numete Guvernul prin decret, dup votul de ncredere acordat de Parlament (art. 85 i art. 103). De regul, desemnarea se face cu consultarea partidului care are majoritatea absolut n Parlament, ori a tuturor partidelor reprezentate n Parlament, cnd nici unniciun partid nu dispune de majoritate parlamentar art. 103 alin. 1 din Constituie. Dar asta nu nseamn c desemnarea nu este posibil i fr consultarea partidelor politice, i asta cu att mai mult atunci cnd nici unniciun partid nu dispune de majoritatea parlamentar.

6.

7.
205 206

Desemnarea primului ministru interimar.

A se vedea Tudor Drganu, op cit., pag. 243. A se vedea Tudor Drganu, op cit., pag. 249. 207 Ibidem, pag. 244. 208 A se vedea Tudor Drganu, op cit., pag. 244.

n cazul n care continuitatea funciei de prim ministru nu mai poate fi asigurat demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, imposibilitatea de a-i exercita atribuiile - intervine interimatul instituiei. Preedintele Republicii va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar. Primul ministru interimar nu poate fi, ns, dect un alt membru al Guvernului. Potrivit art. 3 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor, Guvernul este alctuit din primul-ministru, minitrii, minitrii-delegai. n nelesul normei constituionale, chiar i un membru-delegat putea fi numit ca ministru interimar. Anterior revizuirii era posibil i revocarea primului ministru de ctre Preedintele Republicii, ceea ce fcea ca mputernicirile Guvernului astfel format s fie limitate putnd fi exercitate pn la depunerea jurmntului de ctre noul Guvern. Expres, prin art. 107 alin. 2 din Constituia revizuit s-a prevzut c Preedintele Romniei nu l poate revoca pe primul-ministru.

8. Participarea la edinele Guvernului. Potrivit art. 87 din Constituie Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului, din proprie iniiativ cnd se dezbat probleme de interes general privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice sau la cererea primului ministru, n alte situaii. Preedintele prezideaz edinele la care particip. ntruct nu semneaz hotrrile i ordonanele Guvernului, emise n edinele la care particip, votul su este pur consultativ. 9. Consultarea Guvernului. Constituia prevede c Preedintele Romniei poate consulta Guvernul asupra unor probleme urgente i de importan deosebit, fr ns s existe obligaia corelativ a acestuia de a rspunde solicitrii fcute (art. 86 din Constituie). Din formularea acestui text se poate nelege c preedintele nu poate consulta, separat, un membru, ci numai Guvernul, n ntregul su209. 10. n calitate de comandant al forelor armate i de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, convoac i prezideaz edinele acestui organism n care are un vot deliberativ (art. 92). 11. Numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege. Conform art. 94 lit. c i art. 99 alin. 2 din Constituie, decretele Preedintelui de numire n funcii publice nu se contrasemneaz de primul ministru, ns vor trebui emise n condiiile legii. 12. Preedintele numete trei judectori la Curtea Suprem , care sunt independeni i inamovibili (art. 142 alin. 3 i art. 145 din Constituie).
209

A se vedea Tudor Drganu, op cit., pag. 255.

13. Mediaz ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate . Medierea reglementat de art. 80 alin. 2 al Constituiei poate fi cerut sau oferit210. 14. Aprob regulamentul de organizare i funcionare a Preediniei Romniei obligaie ce deriv din Legea nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preedintelui Romniei211. 15. Preedintele are dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului, pentru fapte svrite n exerciiul funciei sau dac s-a cerut urmrirea penal poate dispune suspendarea lor (a se vedea i Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial). Aceast atribuie se exercit i fa de cei care nu mai sunt membri ai Guvernului. n cazul n care s-a cerut urmrirea penal mpotriva unui membru al Guvernului de ctre Camera Deputailor sau Senat, dreptul de a-l suspenda din funcie revine tot Preedintelui (art. 109 alin. 2 din Constituiei, art. 21 din Legea nr. 115/1999). II. Atribuii exercitate de Preedintele Romniei cu concursul altor organe 1. Atribuii exercitate de Preedintele Republicii la propunerea altor organe de stat212.

1.

Numirea judectorilor inamovibili n condiiile legii la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii (art. 125 alin. 1 i 2 din Constituie). De aceast dat, prin revizuirea Constituiei s-a introdus prevederea potrivit creia propunerea de numire n funcia de judector o face Consiliului Superior al Magistraturii (art. 125 alin. 2 coroborat cu art. 134 alin. 1), garantul independenei justiiei (art. 133 alin. 1). Numirea altor funcionari publici la propunerea unor organe de stat (cum a fost cazul consilierilor prezideniali prin Legea nr. 1/1990 abrogat prin Legea nr. 47/1994); numirea procurorilor, cu excepia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Iniiativa revizuirii Constituiei la propunerea Guvernului, a cel puin o ptrime din numrul deputailor sau al

2.

3.

A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 259. Legea nr.47/1994 a fost modificat i completat, inclusiv prin schimbarea titlului prin O.U.G. nr.1/2001 publicat n M. Of. nr.12 din 10 ianuarie 2001. 212 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 261 i urm.
211

210

4.

senatorilor, precum i de cel puin 500.000 de ceteni cu drept de vot (art. 150). Acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici, aprobarea nfiinrii, desfinrii sau schimbrii regimului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2).

2. Atribuii exercitate de Preedintele Republicii cu consultarea factorilor politici prevzui de lege213. Desemnarea unui candidat pentru funcia de prim ministru (n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament) sau atunci cnd aceast majoritate nu exist, a partidelor reprezentate n Parlament (art. 103). 2. Atribuia de a putea cere cetenilor cu drept de vot, dup consultarea Parlamentului, s-i exprime, prin referendum, voin cu privire la probleme de interes naional (art. 90 Constituie). Preedintele nu va putea legifera pe calea unui referendum iniiat de el, ocolind procedura legislativ. Totui nimic nu se opune ca referendumul prezidenial s intervin dup ce procedura parlamentar de adoptare a legilor a fost epuizat, pentru a supune scrutinului popular confirmarea sau infirmarea unei legi, deja adoptate de parlament potrivit procedurii prevzute n acest scop.214 3. Atribuiile Preedintelui exercitate de Preedintele Republicii prin decrete ce nu sunt contrasemnate de primul ministru, dar sunt adoptate cu aprobarea prealabil a Parlamentului215. O asemenea atribuie este cea de numire a Guvernului, prin decret care nu trebuie s fie contrasemnat de primul ministru. 4. Atribuiile Preedintelui exercitate fie cu aprobarea prealabil, fie cu ncunotiinarea sau aprobarea ulterioar a Parlamentului, prin decrete supuse contrasemnturii primului ministru216. 1. Declararea mobilizrii generale sau pariale (art. 92 alin. 2); 2. ncheierea tratatelor internaionale n numele Romniei (art. 91 alin. 1);
213 214

1.

Ibidem, pag. 263. A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 267. 215 Ibidem, pag. 268. 216 Ibidem, pag. 268.

3. 4.

Luarea de msuri pentru respingerea unei agresiuni mpotriva rii (art. 92 alin. 3); Instituirea strii de asediu sau a strii de urgen (art. 93 alin. 1).

5. Atribuii ale Preedintelui Romniei exercitate cu contrasemntura primului ministru217, fr s fie necesar aprobarea prealabil sau ulterioar a Parlamentului, fr nici onicio propunere din partea altui organ de stat. a. conferirea decoraiilor i titlurilor de onoare (art. 94 alin. 1 lit. a); b. acordarea gradelor de mareal, de general, de amiral (art. 94 alin. 1 lit. b); c. acordarea graierilor individuale (art. 94 alin. 1 lit. d). . 3. Actele Preedintelui Republicii Preedintele Republicii recurge la toate cele patru forme de activitate, pentru ndeplinirea funciei executive: a). acte juridice; b). fapte materiale juridice; c). operaii administrative; d). acte exclusiv politice218. n principal, Preedintele Republicii n activitatea sa de reprezentant al statului romn (art. 80 din Constituie), emite acte juridice (decrete, regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale) i acte cu caracter exclusiv politic (mesaje adresate Parlamentului cu privire la principalele probleme ale naiunii art. 88 din Constituie, declaraii, apeluri, scrisori, comunicate, etc.). n privina actelor cu caracter exclusiv politic n literatura juridic s-a exprimat opinia c i acestea sunt acte juridice prin faptul c ele nu pot fi refuzate de autoritile publice crora le sunt adresate, intrnd n categoria actelor procedurale de ordin constituional. Se consider c ele genereaz obligaii constituionale procedurale pentru aceste autoriti publice, existnd o singur deosebire fa de decrete constnd n aceea c nu exist obligaia de a fi publicate n Monitorul Oficial 219. Acest punct de vedere nu poate fi acceptat. n prima parte a cursului am artat care este distincia dintre actul juridic i actul cu caracter politic, subliniind c, actul cu caracter politic nu creeaz, modific sau stinge nici unniciun drept i nici onicio obligaie, ca urmare a manifestrii de voin care-i st la baz i nu poate fi pus n
Ibidem, pag. 274. Ibidem, pag. 279. 219 A se vedea Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, pag. 66-67.
218 217

executare la nevoie cu ajutorul forei de constrngere a statului. Prin aceste mesaje, declaraii, etc., Preedintele nu face altceva dect s-i exprime poziia fa de unele evenimente din viaa statului. Actele juridice ale Preedintelui, emise n exercitarea prerogativelor sale, sunt acte administrative i pot avea un caracter individual sau un caracter normativ220. Ele pot lua fie forma decretului, fie pe cea a regulamentului. Actele administrative cu caracter individual pot fi decrete privind aprobarea unor graieri individuale, revocarea din funcie a unui ministru, desemnarea unui ministru, numirea i revocarea din funcie a unor procurori i judectori, numirea unui judector la Curtea Constituional, eliberarea din funcie a unui consilier prezidenial, rechemarea unui ambasador, .a.m.d. Aceste acte individuale sunt emise de Preedintele Romniei n temeiul Constituiei sau al unor legi organice. Actele administrative cu caracter normative , emise de Preedintele Romniei, sunt decretele i Regulamentul de organizare i funcionare a Administraie prezideniale. Decrete cu caracter normativ sunt: 1). decretele avnd ca obiect declararea mobilizrii pariale sau totale (art. 92 alin. 2 din Constituie); 2). decretele avnd ca obiect luarea msurilor necesare pentru respingerea agresiunii armate ndreptate mpotriva rii (art. 92 alin. 3 din Constituie); 3). decretele prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale (art. 93 alin.1 din Constituie). Tot un act normativ este i Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale, prin care se stabilesc compartimentele i funciile din structura acestei instituii publice, cu personalitate juridic, organizarea, funcionarea i atribuiile acestora 221. n literatura juridic s-a exprimat opinia potrivit creia actele emise de Preedintele Romniei nu pot avea un caracter normativ, deoarece acest caracter este anulat de faptul c, prin aceste decrete, (cum ar fi cele care au ca obiect declararea mobilizrii generale sau pariale, luarea msurilor pentru respingerea agresiunii armate ndreptate mpotriva rii, instituirea strii de asediu, a celei de urgen) nu se face altceva dect s se declaneze aciuni
220 A se vedea Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, pag. 225226; Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei , vol. I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pag. 206-207; Corneliu Manda, Drept administrativ Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 328; .a. 221 A se vedea dispoziiile O.U.G. nr.1/2001 publicat n M. Of. nr.12 din 10 ianuarie 2001, aprobat prin Legea nr. 124 din 3 aprilie 2001, publicat n M.Of. nr. 170 din 4 aprilie 2001. Legea nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preedintelui a fost republicat n M.Of. nr. 210 din 25 aprilie 2001.

prevzute de lege222. n cursul su, Drept administrativ din 1993, profesorul Antonie Iorgovan confirm c la redactarea proiectului de Constituie, optica comisiei a fost ca decretele Preedintelui s nu aib caracter normativ 223, opinie la care autorul subscrie i n prezent, adugnd c nu pot avea nici caracter secret224. Considermand c aceste decrete ale Preedintelui, emise n materiile artate, ntrunesc toate caracteristicile specifice categoriei actelor administrative normative. Astfel, aceste acte sunt manifestri unilaterale de voin fcute anume n scopul de a produce efecte juridice, cu caracter general i impersonal, de aplicare repetat, a cror respectare la nevoie poate fi asigurat prin fora de constrngere a statului. Pe de alt parte, caracterul normativ al Regulamentului de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale este indiscutabil, n baza acestuia realizndu-se organizarea i desfurarea funcionrii acestei instituii. Actele administrative normative ale Preedintelui Romniei sunt date n exercitarea propriei sale puteri iure proprio, delimitarea competenei sale fiind atributul exclusiv al Constituiei. n opinia noastr, toate actele juridice ale Preedintelui au o natur administrativ i nu numai unele. ntr-o opinie, rmas singular n peisajul literaturii juridice, s-a spus c numai unele decrete ale Preedintelui Romniei sunt acte administrative, n timp ce altele nu au acest caracter. Criteriul de distincie ar fi, posibilitatea de a fi sau nu supuse controlului legii de contencios administrativ. n aceast opinie sunt supuse controlului de legalitate, instituit de legea contenciosului administrativ i decretele prezideniale privind numirile n funcii, de acordare a gradelor de mareal, de general, de amiral, conferirea unor decoraii i titluri de onoare, etc225. Nu mprtim aceast opinie, deoarece considerm c toate decretele emise de Preedinte, indiferent de obiectul lor, sunt acte de putere public de natur administrativ, avnd toate caracterele unor acte administrative. Aceasta pentru c nu denumirea autoritii emitente este important pentru natura actului, ci forma de activitate a statului n exercitarea crora intervin. Prin urmare, este mai mult dect evident c actele Preedintelui Republicii sunt acte administrative n msura n care nfptuiesc activitatea executiv a statului.226
222 223

A se vedea Ioan Vida, op.cit., pag. 68 not subsol. A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ tratat elementar, vol. II, Editura Hercules, Bucureti, 1993, pag. 268. 224 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, 2001, pag. 322. 225 A se vedea Ioan Vida, op.cit., pag. 68-69. 226 A se vedea Tudor Drganu, op. cit., pag. 282.

Actele administrative normative prezideniale ntrunesc toate caracteristicile specifice actelor administrative normative, respectiv creeaz, modific, suspend sau sting drepturi i obligaii n sarcina unui numr nedeterminat de subiecte de drept, crora li se adreseaz, i, prin urmare, au un caracter general, abstract. n legtur cu aceste trsturi specifice se impun unele observaii. 1. n legtur cu actele juridice normative emise de Preedintele Romniei, se poate pune problema, dac fa de faptul c actul vizeaz persoane cunoscute (de exemplu, ncorporabilii i rezervitii n cazul mobilizrii) i c nu ar fi de aplicabilitate repetat (situaia la care s-a aplicat a luat sfrit, sau c nu exist dou mobilizri care s se fac prin acelai act, etc.) se mai poate spune c ele au un caracter abstract? Rspunsul la aceast ntrebare nu poate fi dect afirmativ, o dat ce identificarea persoanelor crora actul li se adreseaz nu este fcut n nsui corpul lui, ci prin ordine individuale ulteriore 227. Pe de alt parte, este clar c decretul de mobilizare este de aplicabilitate repetat, o dat ce indivizii mobilizai se vor gsi n aceast situaie juridic ntreaga perioad de timp pentru care au fost chemai sub arme. Este o consecin care decurge din faptul c actele normative pot avea i un caracter temporar. 2. Actele administrative normative ale Preedintelui Romniei o dat emise sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept crora li se adreseaz, fie publice sau private, fie persoane fizice sau juridice, pentru toate autoritile publice, inclusiv pentru Parlament, cu condiia ca procedura de elaborare i emitere a lor (aprobare, publicare) s fi fost respectat. Aceast obligativitate vine din nsi prezumia de legalitate de care se bucur actul, care a fost emis n baza i n vederea executrii dispoziiilor legale n vigoare. Actul normativ este obligatoriu i pentru organul emitent, atta timp ct nu la abrogat (revocat), dar i pentru Parlament, atta timp ct acesta nu va emite o lege cu un coninut diferit, lipsind decretul Preedintelui de efecte juridice. 3. n ceea ce privete controlul legalitii actelor administrative normative ale Preedintelui Romniei, se impun unele precizri. n literatura juridic, profesorul Antonie Iorgovan a susinut c actele juridice ale Preedintelui, calificate drept acte administrative, pot fi supuse controlului judectoresc, mai puin actele cu caracter politic, deoarece intr sub incidena art. 2 lit. a, teza a II-a, din Legea nr. 29/1990 228 (desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru, numirea sau revocarea minitrilor, etc.). Pentru ca totui unele acte individuale ale Preedintelui s poat fi cenzurate de justiie, sugereaz autorul, ar fi necesar s se adopte o lege organic, prin care Guvernul s fie autorizat s fac propuneri de numire n funcii, ceea ce,
227 228

A se vedea Tudor Drganu, op. cit., vol. II, pag. 282 A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., 1993, pag. 267-268.

n opinia autorului, ar face ca aceste acte emise n relaia Guvern - Preedinte s fie cenzurabile de instanele de contencios administrativ. Explicit, autorul consider c decretul ca act administrativ, va putea fi supus controlului n contencios administrativ, n msura n care nu intr n sfera finelor de neprimire ale Legii nr. 29/1990229. Profesorul Ion Deleanu arat c decretele prezideniale sunt acte de autoritate, n sensul art. 2 din Legea nr. 29/1990, nesusceptibile de a fi supuse controlului pe calea contenciosului administrativ, referire ce nglobeaz i decretele cu caracter individual (de exemplu, decretul de graiere)230. ntr-o alt opinie, s-a spus c i aceste acte fac obiectul controlului jurisdicional, n msura n care sunt supuse Legii contenciosului administrativ, i aceasta cu att mai mult cu ct Preedintelui nici nu i se recunoate dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ. Controlul de legalitate se spune n aceast ultim opinie instituit de Constituie prin prevederile art. 48, este aplicabil i decretelor prezideniale, dac sunt considerate acte administrative i n msura n care acestea ncalc legea i vatm dreptul vreunei persoane231. Desigur, susintorii primei opinii puteau invoca, la momentul respectiv, n sprijinul tezei lor, faptul c actele cu caracter normativ ale Preedintelui aveau un caracter evident politic, precum, i faptul c domeniile n care puteau fi elaborate erau cuprinse n excepiile la care fcea referire art. 2 din Legea nr. 29/1990 (actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului, la msurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de necesitate, la actele de comandament cu caracter militar). Dup revizuirea Constituiei problema rmne n discuie, deoarece n art. 126 alin. 6 din Constituie, chiar dac implicit, art. 2 din Legea nr. 29/1990 este abrogat, rmn n categoria actelor sustrase de controlul judectoresc actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i actele de comandament cu caracter militar. Fr ndoial c n aceast categorie nedefinit a actelor de guvernmnt pot fi cuprinse i actele Preedintelui. Cu toate acestea, credem c n msura n care actele juridice ale Preedintelui nu se cuprind n categoria actelor exceptate potrivit art. 126 alin. 6 din Constituie, acestea pot fi supuse controlului de legalitate al instanelor de contencios administrativ, respectiv actele administrative individuale pe calea aciunii directe n contencios administrativ, iar actele
229 230

A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, pag. 322. A se vedea Ion Deleanu, op.cit., pag. 226. 231 A se vedea Ioan Vida, op.cit., pag. 68-69.

juridice cu caracter normativ emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale n cadrul funciei executive, pe calea excepiei de ilegalitate. Dar, nu pot face obiectul controlului judectoresc nici actele cu caracter individual i politic, n msura n care se valorific pe calea decretului prezidenial (de exemplu numirea sau revocarea n/sau din funcie a consilierului prezidenial), fiind emise n exercitarea atribuiilor funciei politice pe care o exercit Preedintele, n numele statului. Pe de alt parte, credem, ns, c toate celelalte acte individuale, cum ar fi, numirea sau eliberarea unor persoane din funciile compartimentelor Preediniei, sunt supuse controlului judectoresc, ele nefiind acte cu caracter politic i cu att mai puin, cu ct nu sunt emise n legtur cu raporturile dintre Preedinte i Guvern sau Preedinte i Parlament. n concepia Curii Constituionale, controlul legalitii tuturor actelor administrative normative este de competena instanelor judectoreti (mai puin ordonanele), chiar dac ilegalitatea unui asemenea act se invoc prin intermediul excepiei de neconstituionalitate. O dat ce nu exist nici onicio alt distincie, n cadrul acestor acte se cuprind i actele administrative normative emise de Preedintele Republicii. Pentru comparaie a se vedea c n Frana Preedintele semneaz doar ordonanele i decretele deliberate n Consiliul de Minitrii (art. 13) i ia decizii cnd, independena naional, integritatea teritorial sau respectarea angajamentelor internaionale sunt periclitate de o manier grav i imediat, i cnd funcionarea normal a puterilor statului este ntrerupt, dar dup o consultare oficial cu primul-ministru, cu preedinii Camerelor i cu Consiliul Constituional. Ordonanele care se dau n baza unei legi de abilitare (art. 389 sau n urma unui referendum prin ratificare, ct i deciziile date n baza art. 16 n materii legislative nu sunt supuse controlului judectoresc, motivat de faptul c aceste acte capt fora i natura unei legi. Pentru nelegerea rolului Preedintelui n emiterea acestor acte, este de precizat c acesta prezideaz ntotdeauna edinele Consiliului de Minitrii (art. 9 din Constituia Franei din 1958)232. Actele administrative normative sunt emise de Preedinte, aa cum am mai artat, n temeiul i pentru realizarea puterii publice cu care este nvestit instituia Preedintelui. 4. Actele cu caracter normativ ale Preedintelui, fie c se numesc decrete, fie regulament, sunt emise n temeiul Constituiei i pe baza legii, pentru organizarea i executarea n concret a legilor. Atribuiile normative ale Preedintelui deriv direct din Constituie i lege, cu obligaia respectrii ntocmai a prevederilor acestora. Preedintele Romniei instituite, potrivit
A se vedea Andr de Laubader, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op.cit., pag. 71-75, 669-670.
232

legii, starea de asediu sau starea de urgen (art. 93 din Constituie). O astfel de lege organic nu a fost adoptat de Parlament, dar cu ntrziere a fost emis Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 1/1999. Prin urmare se vor putea restrnge exerciiul unor liberti i drepturi individuale dar numai n msura n care sunt ngduite de Constituie, pentru c legea lipsete i Ordonana nr. 1/1999 nu are acest caracter. 5. Actele normative ale Preedintelui sunt executorii prin ele nsele, din oficiu, fr s mai fie necesar intervenia instanelor judectoreti sau a altor organe pentru punerea lor n executare. 6. Actele normative ale Preedintelui pe lng condiia de legalitate trebuie s o ndeplineasc i pe aceea de actualitate (oportunitate), dar controlul instanelor judectoreti are ca obiect numai legalitatea, nu i oportunitatea.

. 4. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative emise de Preedintele Romniei Ca orice act administrativ, i actele emise de Preedintele Romniei trebuie s ndeplineasc anumite condiii de valabilitate, fr de care actul poate s fie declarat ilegal. 1) Decretul prezidenial i Regulamentul de organizare i funcionare pot s fie emise numai de Preedintele Republicii, i numai n limitele competenei sale. Pentru aceasta se cere ca Preedintele s aib o nvestitur legal, iar actele sale s fie fcute n limitele competenei care i-a fost atribuit de Constituie i de lege. Preedintele are o competen material i personal stabilit prin Constituie i prin lege. Emiterea unor acte normative n materii rezervate Preedintelui de ctre un alt funcionar al statului, atrage inexistena actului. Singur Parlamentul poate interveni pe cale legislativ, modificnd, suspendnd sau abrognd reglementrile unui decret prezidenial. Astfel, n edin comun a Camerelor, Parlamentul poate declara mobilizarea total sau parial (art. 65 alin. 2 lit. c din Constituie). n caz de agresiune armat (art. 62 alin. 2 lit. d din Constituie), doar Parlamentul poate declara starea de rzboi. Starea de urgen sau starea de asediu se instituie de Preedinte, dar

potrivit unei legii i cu ncuvinarea ulterioar a Parlamentului (art. 93 al.1 din Constituie). Intervenia normativ a Preedintelui i are izvorul n obligaia ce-i incumb, ca ori de cte ori condiiile cerute de Constituie i de lege sunt ndeplinite, s-i exercite atribuiile de reprezentant al statului (art. 20 alin. 1 din Constituie)233. Conferirea, n baza art. 92 i 93 din Constituie, a unei competene normative Preedintelui Republicii se explic prin faptul c, n situaii excepionale, se impune luarea unor msuri excepionale urgente, de nlturare i de contracarare a unor pericole ce amenin nsi existena statului. Pentru ca anumite atribuii, care n fond aparin Parlamentului, competent s reglementeze el starea de mobilizare, starea de rzboi, starea de asediu starea de urgen, s fie transferate asupra Preedintelui, n stare de necesitate o competen normativ i-a fost conferit. Sfera domeniilor de reglementare normativ a Preedintelui este delimitat prin Constituie i lege (atribuii n domeniul aprrii art. 92 i atribuii pentru luarea unor msuri excepionale, atribuii pentru instituirea strii de asediu sau a strii de urgen - art. 93). Dup cum s-a subliniat n literatura juridic, n Constituie nu s-a prevzut i nici nu se putea statornici un domeniu sau altul al activitii statului ca fiind rezervat Preedintelui n dauna altora, care ar reveni astfel altor organe 234. Considernd c aceast opinie reflect voina Constituiei, ea ofer nc un argument n sprijinul tezei c Parlamentul, i pstreaz competena de a interveni oricnd n reglementarea acelor situaii caracterizate ca excepionale. Este evident, pe de alt parte, c nici Preedintele nu i poate delega nimnui aceste atribuii. n cazul n care nu ar exercita aceste atribuii normative, sau le-ar exercita incorect, Preedintele poate fi demis pentru nclcarea grav a Constituiei (art. 95 alin. 1 din Constituie). El poate rspunde i din punct de vedere penal dac faptele sale ntrunesc elementele constitutive ale naltei trdri (art. 96 din Constituie). n timpul interimatului (art. 98 din Constituie) cnd funcia de Preedinte devine vacant (art. 97 din Constituie), dac Preedintele este suspendat din funcie (art. 95 din Constituie), sau dac se afl n imposibilitatea temporar de a-i exercita atribuiile, interimatul se asigur fie de Preedintele Senatului n ordine, fie de Preedintele Camerei Deputailor. n timpul interimatului, Preedintele interimar poate emite acte cu caracter normativ, deoarece Constituia referindu-se la aceast situaie, interzice expres doar exercitarea prerogativelor funciei prevzute n articolele 88-90 (adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului, consultarea prin
233 234

A se vedea Tudor Drganu, op.cit., vol. II, pag. 280-281. A se vedea Tudor Drganu, op.cit., vol. II, pag. 224-226, 231, 276-277, 280-283.

referendum ), ceea ce nseamn c, ceea ce nu interzice legea, este permis, conform dictonului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus . Aceast ipotez devine aplicabil i n situaia n care mandatul Preedintelui ar fi prelungit (art. 83 alin. 3), prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. n orice caz, Preedintele poate emite acte cu caracter normativ numai pe durata mandatului su, i anume pn la depunerea jurmntului de Preedintele nou ales. El nu va putea ns emite acte normative n perioada de suspendare a lui din funcie sau de vacan a funciei. Orice act normativ emis cu nclcarea acestor limite ale competenei funcionale a Preedintelui atrage inexistena actului, dat fiind c el este emis de o persoan care a ncetat de a mai avea o nvestitur legal. 2). Actele administrative ale Preedintelui trebuie s fie elaborate i emise cu respectarea formelor procedurale prevzute de lege. Forma scris a decretului i regulamentului constituie condiie de valabilitate care decurge din obligaia constituional de publicare a lor. n trecut, potrivit Constituiei din 1923, regulamentele erau adoptate pe cale de decrete regale, ceea ce le conferea fora coercitiv. Decretul regelui, care era eful statului, era necesar la edictarea tuturor regulamentelor generale, fie complementare, autonome sau spontane, pentru motivul c nsui regele era titularul puterii regulamentare. Decretul regal purta un numr de ordine, era semnat de rege i era contrasemnat de un ministru i datat. Uzana constituional era, ca regele s semneze decretul fr ns s semneze i regulamentul. Acesta era semnat numai de ministru. Uneori nici ministrul nu semna regulamentul, ci numai contrasemna decretul regal. Pentru unele dintre actele emise de Preedinte, Constituia Romniei din 1991 a prevzut unele condiii de valabilitate procedurale, una concomitent contrasemntura Primului-ministru i altele posterioare aprobarea (ncuvinarea) de ctre Parlament, publicarea. Acestei reguli i se supun i actele cu caracter normativ emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor ce i revin n aceast calitate.

a. Contrasemnarea de ctre Primul-ministru a actelor emise de Preedintele Romniei este reglementat n art. 100 alin. 2 din Constituia Romniei. Sunt astfel supuse contrasemnrii Primului-ministru unele dintre decretele cu caracter individual privind supunerea spre ratificare Parlamentului a tratatelor internaionale (art. 91 alin. 1), acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici, nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 91 alin. 2), conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general sau

amiral, acordarea graierilor individuale (art. 94 lit. a, b i d). Decretele cu caracter normativ emise de Preedinte, la rndul lor sunt semnate de primulministru i privesc: a. declararea mobilizrii pariale sau generale a forelor armate (art. 92 alin. 2), b. cele prin care se iau msuri pentru respingerea unei agresiuni n caz de agresiune armat mpotriva rii (art. 92 alin. 3), c. instituirea strii de asediu i a strii de urgen n ntreaga ar, ori n unele localiti (art. 93 alin. 1). Toate celelalte decrete, emise de Preedinte, sunt exceptate de la contrasemnare (cele de promulgare a legilor, cele care au ca obiect numirea n funcii publice art. 94 lit. c, cele de dizolvare a Parlamentului, cele prin care sunt ndeplinite atribuiile de comandant al forelor armate ori de preedinte al Consiliului Suprem de aprare a rii). Faptul c unele decrete ale Preedintelui Romniei sunt supuse contrasemnrii, pe cnd altele sunt exceptate de la aceast regul, se explic, dup unii autori, prin modul concret de exercitare a atribuiilor prezideniale care fac obiectul acestor acte. Astfel, n cea mai mare parte a lor, decretele care nu sunt supuse contrasemnrii fie intr n sfera relaiilor Preedintelui Romniei cu Parlamentul, fie depind de existena altor condiii impuse de lege, de propunerile fcute de alte autoriti publice Guvern, Consiliul Suprem al Magistraturii, Curtea de Conturi, etc. cum ar fi, de exemplu, numirile n funcie235. n general, n literatura juridic, dei operaiunii de contrasemnare a actelor Preedintelui i s-au dat formulri i interpretri diferite, se admite n final c aceast condiie de valabilitate este expresia iresponsabilitii politice a acestuia n faa Parlamentului236. ntr-o opinie, contrasemnarea reprezint angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului, atestnd totodat conformitatea sa att cu prevederile legale, ct i cu voina organului pe care primulministru l reprezint. n consecin, Preedintele nu poart nici unniciun fel de rspundere pentru actele contrasemnate de Primul-ministru237. ntr-o alt opinie, axat pe ideea c decretele Preedintelui nu pot avea caracter normativ, se susine c n realitate contrasemntura nu este altceva dect o formul tehnic ce reprezint o prghie indirect de control parlamentar asupra activitii efului statului. Se consider c Primulministru rspunde politic n faa Parlamentului, inclusiv i pentru contrasemnarea decretelor Preedintelui. Fr aceast contrasemntur decretul nu exist, iar acordarea ei nu constituie o obligaie pentru PrimulA se vedea Ioan Vida, op.cit., pag. 68. A se vedea Ioan Vida, op.cit., pag. 68. 237 A se vedea Mircea Preda, Drept administrativ partea general, ediie revzut i actualizat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 45.
236 235

ministru, ci un act de angajare politic, pentru care va rspunde n faa Parlamentului238. Ali autori, consider c n cazul decretelor care sunt supuse contrasemnrii Primului-ministru, regula deriv din iresponsabilitatea Preedintelui Romniei, pentru actele emise, n faa Parlamentului. Introducerea n cauz a Primului-ministru s-a fcut pentru a se asigura un control parlamentar asupra modului n care Preedintele i exercit atribuiile, deoarece prin contrasemnarea decretelor, eful Guvernului devine responsabil n faa autoritilor legislative239. n alt opinie, contrasemntura este procedeul tehnic juridic prin care exerciiul unora dintre atribuiile Preedintelui sunt negociate nu concedate - astfel nct actul emis este produsul acordului de voine dintre Preedinte i Guvern, prin intermediul Primului-ministru. Prin contrasemnare, Guvernul nelege s-i asume responsabilitatea politic pentru aceste acte ale efului statului, iresponsabil politicete n faa parlamentului240. Contrasemnarea decretelor Preedintelui Romniei are cel puin dou semnificaii: a. se ndeplinete o condiie de valabilitate n lipsa creia actul ar fi lipsit de valoare juridic; b. angajeaz rspunderea politic a Primului-ministru i prin el a Guvernului n faa Parlamentului, ca expresie a sistemului semi-prezidenial adoptat de Constituia noastr. n consecin, Preedintele Romniei nu poate fi tras la rspundere juridic, civil sau penal, pentru decretele pe care le emite n exercitarea atribuiilor ce i-au fost conferite de Constituie, cu o singur excepie, dac se dovedete c se face vinovat de nalt trdare. n cazul contrasemnrii de ctre primul-ministru, decretele prezideniale devin acte administrative complexe, la formarea crora iau parte voina a dou organe241. Dar, o dat ce actul este i rmne al Preedintelui, aciunea n contencios administrativ se va putea purta mpotriva acestuia 242. Dac Legea nr. 37/1990 nu fcea nici onicio distincie n privina decretelor ce urmau s fie contrasemnate obligatoriu de primul ministru, din art. 17 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului reiese c primul ministru contrasemneaz numai acele decrete pentru care Constituia prevede aceast obligaie.

238 239

A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, 2001, pag. 322. A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 276. 240 A se vedea Ion Deleanu, op.cit., pag. 211. 241 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 275. 242 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 275.

b. Aprobarea (ncuviinarea) de ctre Parlament. Privit n general, aprobarea const n manifestarea de voin a unui organ superior, stabilit prin lege, prin care acesta se declar de acord, cu un act deja emis de un organ inferior, care fr aceast manifestare de voin posterioar lui, nu ar putea produce, conform legii, efecte juridice. Aprobarea pe care o d Parlamentul, n cazul actelor normative ale Preedintelui, nu este altceva dect o aprobare propriu-zis, care n acest caz reprezint o condiie de valabilitate a unui act normativ i poate proveni numai de la un organ cu o competen superioar competenei organului emitent. Faptul c ne aflm n prezena unei aprobri propriu-zise duce la urmtoarele consecine: 1. Aprobarea nu adaug nimic la efectele juridice ale actului aprobat. 2. Aprobarea nu acoper viciile juridice ale actului aprobat. 3. Aprobarea nu oblig organul emitent s treac la executarea acestui act, astfel c acesta poate s-i revoce actul Publicarea actului are loc dup aprobare. Numai n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92 alin. 2 teza a II a din Constituie). Situaiile prevzute de Constituie, n care se pretind aprobri, n cazul emiterii de Preedinte a unor acte normative sunt urmtoarele: 1. Declararea mobilizrii pariale sau generale a forelor armate, care se poate face numai cu aprobarea prealabil a Parlamentului (art. 92 al. 2 teza I din Constituie). Aa cum am mai artat, aprobarea nu este altceva dect o condiie de valabilitate a actului i poate fi, n principiu, numai, posterioar emiterii acestuia. Astfel, noiunea de aprobare prealabil este folosit impropriu n contextul dat. Literatura juridic de specialitate a caracterizat, n mod unanim, aprobarea, ca o condiie de valabilitate posterioar emiterii actului administrativ 243. Aprobarea nu poate fi prealabil, ceea ce o deosebete esenial de acord, o alt condiie de valabilitate, dar care poate fi dat n prealabil. Formularea corect n articolul 92 aliniatul 2 din Constituie ar fi fost: mobilizarea parial sau general a forelor armate se face numai cu acordul prealabil al Parlamentului. Potrivit art. 92 alin. 2 teza a II-a este posibil totui ca decretul Preedintelui s fie supus ulterior aprobrii Parlamentului, numai n cazuri excepionale, n cel mult 5 zile de la adoptarea lui. Textul articolului trebuie
A se vedea Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, pag. 97 i urm.
243

interpretat n sensul c fiind urmarea unei situaii excepionale, decretul normativ al Preedintelui, este executoriu nc din momentul publicrii lui, aprobarea Parlamentului, urmnd s fie obinut i ulterior, n cel mult 5 zile de la adoptare. Potrivit art. 65 alin. 2 lit. c din Constituie, Parlamentul ntrunit n edina comun a Camerelor, poate declara mobilizarea general sau parial. Aprobarea prealabil (art. 92 alin. 2 teza I) sau ulterioar (art. 92 alin. 2 teza a II-a) a mobilizrii generale sau pariale a forelor armate poate interveni cnd iniiativa acestei msuri aparine Preedintelui, iar iniiativa sa va fi justificat de urgena msurii. Dar, este de apreciat c Parlamentul poate s ia aceast msur n virtutea propriilor prerogative, fr s mai atepte un decret al Preedintelui n acest sens. Dac se admite c Preedintele, pe calea actului de putere, care este decretul, poate avea iniiativa declarrii mobilizrii pariale sau totale, dac se admite c n cazuri de urgen, Preedintele poate s adopte un asemenea act, chiar fr aprobarea prealabil a Parlamentului, i n sfrit dac se admite c, ulterior, actul trebuie supus aprobrii Parlamentului, consecina va fi c, pe baza acestor prevederi, va trebui s se ajung la concluzia c actul normativ al Preedintelui produce efecte juridice nc de la data adoptrii lui, chiar n lipsa aprobrii Parlamentului, dar cu condiia publicrii. Altfel, consacrarea constituional a acestei prerogative a Preedintelui ar fi lipsit de orice raiune. O problem legat de interpretarea art. 92 alin. 2 teza a II-a din Constituie are n vedere consecinele refuzului Parlamentului de a-i da aprobarea ulterioar decretului n cazul unor mprejurri excepionale. n situaia n care Parlamentul respinge cererea de aprobare, dac decretul nu a fost publicat, acesta nu va mai putea s apar n Monitorul Oficial. O dat cu publicarea actului de respingere a Parlamentului, efectele sale juridice vor nceta. O dat ce decretul de mobilizare parial sau general a fost aprobat de Parlament acesta nu mai poate fi revocat de Preedintele Republicii. Convergena celor dou manifestri de voin, duce la formarea unui act administrativ complex, iar anularea acestuia va presupune chemarea n judecat a organului care a emis actul i nu a celui care l-a aprobat 244.

2.
mpotriva rii.

Luarea de msuri n caz de agresiune armat ndreptat

A se vedea Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, pag. 98.

244

Articolul 92 alin. 3 din Constituia Romniei consacr obligaia Preedintelui, ca o form de reacie rapid, ca n caz de agresiune armat s ia de ndat msuri pentru respingerea acesteia. Pentru a avea un caracter obligatoriu i executoriu este normal ca aceste msuri s fie cuprinse ntr-un decret cu caracter normativ emis de Preedinte. n aceast situaie, nentrziat (deci imediat), decretul se aduce la cunotina Parlamentului printr-un mesaj. Pentru a produce efecte juridice, conform art. 100 alin. 1 din Constituie, acest decret trebuie s fie publicat n Monitorul Oficial. Dat fiind situaia excepional, mesajul poate fi transmis i ulterior publicrii decretului. Aducerea la cunotina Parlamentului echivaleaz cu solicitarea aprobrii actului Preedintelui, cu att mai mult cu ct, dac adunarea legiuitoare nu se afl n sesiune, ea se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. Parlamentul are mai multe posibiliti s aprobe msurile luate, s le modifice, s le suspende sau s dispun ncetarea lor. Dei nu sunt definite i nici nu se circumscriu n Constituie sau ntr-o lege organic, este cert c msurile ce pot fi luate de Preedinte, nu pot fi dect n legtur strns cu starea de pericol ce exist pentru ar i n scopul respingerii agresiunii armate.

3. Instituirea, potrivit legii, a strii de asediu sau a strii de urgen, n ntreaga ar i n unele localiti. Decretul, contrasemnat de primul ministru i, publicat de ndat n Monitorul Oficial al Romniei se aduce nentrziat la cunotina populaiei prin mijloacele de comunicare n mas, dar nu mai trziu de 2 ore de la semnarea lui (art. 11 din Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr.1/1999). ncuviinarea msurii adoptate de Preedintele Republicii se supune aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la luarea ei (art. 93 din Constituie).
3). Actele administrative ale Preedintelui, pentru a fi valabile, trebuie s aib un coninut conform Constituiei i legilor. n articolul 80 alin. 2 din Constituie se prevede c Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei fiind primul garant al aplicrii acesteia n spiritul i n litera ei. Prin urmare, el va fi obligat s asigure stricta respectare a Constituiei, nu numai n activitatea tuturor organelor statului, ci i n propria sa activitate. Nendeplinirea acestei obligaii, ce vizeaz att ipoteza ct i dispoziia sau sanciunea normei juridice, atrage ilegalitatea actului. Scopul acestor decrete este categoric definit de Constituie i anume, satisfacerea interesului public, care, n cazuri excepionale, se realizeaz

prin msuri excepionale. Scopul decretului prezidenial ine de legalitatea actului, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop in de oportunitate. Oportunitatea sau actualitatea actului normativ prezidenial presupune concordana dintre necesitatea reglementrii unei situaii de fapt i norma juridic ce se aplic acesteia. Actul normativ obligatoriu trebuie s se adapteze la realitate. Oportunitatea, n cazul acestor acte, nu poate fi controlat de ctre instanele judectoreti, dar poate constitui motiv de revocare (abrogare). Oportunitatea n acest caz nu este o condiie a legalitii. Actul administrativ al Preedintelui intr n categoria actelor inexistente pe dou ci: fie prin faptul c actul este lipsit de elemente eseniale privitoare la natura i obiectul su, fr de care el nu poate fi conceput, fie prin nepublicarea sa, situaie expres prevzut n Constituie (art. 100 alin.1). Decretele prezideniale considerate inexistente nu se pot bucura de prezumia de legalitate, de care se bucur n principiu actele administrative, ele nu sunt obligatorii i nu sunt executorii. . 5. Revocarea actelor administrative emise de Preedintele Romniei Revocarea decretelor normative ale Preedintelui Romniei se poate face de el, att nainte de a cere, ct i nainte de ncuviinarea lor de ctre Parlament. Revocarea actului normativ este posibil i dup obinerea ncuviinrii Parlamentului, dar cu respectarea procedurii ce a dus la emiterea actului, inclusiv aprobarea puterii legiuitoare. Parlamentul poate reforma actul, o dat ce starea de asediu i de urgen sunt reglementate prin lege organic, n consecin, poate fie s aprobe, fie s resping decretul normativ. Credem c organul emitent poate, nainte de ncuviinare, s procedeze la anularea parial a actului i s nlocuiasc dispoziiile ilegale. n situaia n care Camerele reunite nu ncuviineaz starea instituit, Preedintele Romniei revoc decretul, msurile dispuse ncetndu-i aplicabilitatea (art.13 din O.U.G. nr.1/1999). Revocabilitatea actelor administrative normative constituie regula general, de la care nu se poate abate nici decretul sau regulamentul prezidenial. Revocarea decretelor prezideniale reprezint o operaie posibil prin care efectele juridice ale acestora nceteaz fie ex tunc pe motiv de ilegalitate, fie ex nunc pe motiv de inoportunitate. Dac efectele juridice sunt nlturate, consecinele de fapt ale actului normativ al Preedintelui rmn, ele putnd forma obiectul unei noi reglementri normative. n materia actelor

normative, revocarea, n dreptul nostru public, are semnificaia de abrogare, putnd fi hotrt att de organul emitent, ct i de Parlament (de exemplu Decretul nr. 86/1987 a fost abrogat prin Legea nr. 1 din 16 ianuarie 1992). Potrivit practicii administrative a instituiei prezideniale, revocarea poate interveni i pentru un act administrativ individual (de exemplu, decretul de decorare a unei persoane care nu a ndeplinit condiiile cerute de lege, decretul de graiere individual). ns aceast revocare este discutabil, atta timp ct actele administrative prin care s-au conferit unele drepturi unor persoane individualizate ca atare, au fost realizate material, o dat cu publicarea n Monitorul Oficial. . 6. Rspunderea Preedintelui Romniei La nceputul ei, instituia efului de stat, de regul monarh, era caracterizat, explicabil de altfel, printr-o iresponsabilitate politic fa de Parlament i o iresponsabilitate absolut penal, situaie cel mai bine reliefat n monarhiile absolute245. Nici evoluia instituiei efului de stat, o dat cu evoluia tuturor celorlalte organe ale statului, nu a dus la schimbri majore n aceast privin, deoarece imunitatea acestuia pentru infraciunile svrite n exerciiul funciei, s-a pstrat, cu excepia naltei trdri i a rspunderii pentru alte infraciuni, care nu sunt n legtur cu funcia 246. Aceast regul este proprie republicilor cu regim prezidenial, semi-prezidenial, unde exist obligaia contrasemnrii actelor de primul-ministru sau de ministru sau n cele cu regim parlamentar247. Constituia din 1991 prevede n art. 84 alin. 2 c Preedintele Romniei se bucur de imunitate. Noiunea de imunitate, n acest caz, prin textul constituional din art. 84 alin. 2, care face trimitere la deputai i senatori (art. 72 alin. 1 din Constituie) are nelesul de iresponsabilitate i de inviolabilitate. Iresponsabilitatea Preedintelui nu nseamn numai c acesta nu rspunde pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului su248, dar presupune c este aprat de rspundere, pe durata
245 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, 1998, pag. 300. 246 Ibidem, pag. 300-301. 247 Ibidem, pag. 301. 248 Art. 84 alin. 2 teza a II-a, art. 70 din Constituie.

mandatului i dup ncetarea acestuia 249, pentru faptele penale, contravenionale sau generatoare de prejudicii svrite n legtur cu prerogativele funciei250. Inviolabilitatea Preedintelui presupune c acesta va rspunde pentru orice alt fapt svrit i care nu are legtur cu funcia exercitat 251. Prin urmare imunitatea de care se bucur Preedintele n timpul exercitrii mandatului su, nu l mai ocrotete, dup ncetarea acestuia, astfel c acesta va putea fi percheziionat, reinut, arestat sau trimis n judecat penal ori contravenional, conform regulilor dreptului comun252. n general literatura juridic consider c rspunderea Preedintelui poate fi politic sau juridic253. Rspunderea politic (definit ca o rspundere administrativ disciplinar de profesorul Antonie Iorgovan 254) presupune: a) rspunderea Preedintelui fa de alegtori; b) suspendarea din funcie urmat de demiterea Preedintelui255. Conform art. 95 alin. 1 din Constituie suspendarea Preedintelui Romniei intervine n cazul svririi, de ctre acesta a unor fapte grave, prin care se ncalc prevederile constituionale. ns, sintagma de fapte grave, nu este lmurit n textul constituional, ceea ce nseamn c nelesul acesteia este lsat la aprecierea, chiar discreionar, a iniiatorului propunerii de suspendare. Suspendarea poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor, luai mpreun i trebuie adus nentrziat la cunotina Preedintelui. De asemenea, potrivit art. 95 alin. 1 i art. 146 lit. h din Constituie, Curtea Constituional trebuie consultat, dnd un aviz consultativ, la propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei. Dac dorete, Preedintele, poate oferi Parlamentului, ntrunit n edin comun, explicaii cu privire la faptele ce i se imput, dup care se trece la vot. Propunerea de suspendare din funcie, pentru a fi aprobat, are
249 A se vedea Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei - comentat i adnotat, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag. 192. 250 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, 2001, pag. 64. 251 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, vol. II, 1996, pag. 420. 252 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 302. 253 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 64. 254 A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 421. 255 A se vedea Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice tratat, Editura Europa Nova, 1996, vol. II, pag. 365 autorul consider demiterea ca o sanciune exclusiv politic.

nevoie de votul majoritii deputailor i senatorilor. O dat aprobat propunerea, se instaleaz interimatul funciei de Preedinte, care presupune c prerogativele funciei vor fi ndeplinite temporar, fie de preedintele Senatului, fie de preedintele Camerei Deputailor, care la rndul lor rspund politic i juridic, conform art. 95 i 97 din Constituie. Suspendarea din funcie a Preedintelui nu este altceva, n acest caz, dect o procedur prealabil, obligatorie, care presupune aducerea la cunotin a faptelor grave prin care s-au nclcat prevederile constituionale de ctre acesta. Demiterea propriu-zis, ca sanciune politic i juridic, are loc numai dac Parlamentul, prin hotrrea sa, organizeaz un referendum naional, n condiiile prevzute de Legea nr. 3/2000256, iar propunerea ntrunete votul majoritii cetenilor nscrii pe listele electorale (art. 10 din Legea nr. 3/2000). Msura demiterii din funcie a Preedintelui Romniei intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a hotrrii Curii Constituionale de confirmare a rezultatelor referendumului naional (art. 45 alin. 2 din Legea nr. 3/2000). Rspunderea juridic a Preedintelui pleac de la premisa c dei acesta nu rspunde penal i civil pentru actele juridice i operaiunile tehnicomateriale svrite sau opiniile exprimate n exercitarea funciei sale 257, totui, potrivit art. 96 din Constituie, se instituie n sarcina Parlamentului un control de sesizare, potrivit cruia, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot hotr punerea sub acuzare a acestuia, pentru nalt trdare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul senatorilor i deputailor. De la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii Preedintele este suspendat de drept. Competena material de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie, n condiiile legii (art. 96 alin. 4). n primul rnd, este de observat, fa de textul constituional, c legiuitorul romn a redus aceast rspundere juridic numai la rspunderea penal, i aceasta numai pentru nalt trdare, n rest meninnd intact imunitatea penal, civil i contravenional a Preedintelui pentru faptele legate de exercitarea prerogativelor funciei. Prin dispoziia expres a art. 84 alin. 2 din Constituie, se aplic regula statornicit de Constituia revizuit n art. 72 alin. 1, dar att. Ceea ce nseamn c legiuitorul constituant nu a vrut s extind i celelalte dispoziii referitoare la Parlament, i Preedintelui. n al doilea rnd, este de observat c aceast rspundere este preluat, ntocmai, din Constituia Franei din 4 octombrie 1958. Potrivit art. 68 din Constituia Franei, Preedintele Republicii nu este responsabil de
256 257

Publicat n M.Of. nr. 84 din 24 februarie 2000. A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 162-163.

aciunile sale ntreprinse n exerciiul funciei dect n caz de nalt trdare. El nu poate fi pus sub acuzare dect de cele dou Camere, care hotrsc prin vot identic, ntr-o edin public, cu majoritate absolut a membrilor lor. Preedintele este judecat de nalta Curte de Justiie. n al treilea rnd, este de observat c competena de a stabili dac Preedintele rspunde sau nu penal, revine numai naltei Curi de Casaie i Justiie (art. 96 alin. 2 din Constituie) n prim i ultim instan. Potrivit art. 2 din Protocolul nr. 7 din 22 noiembrie 1984 la Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale , semnat la Roma la 4 noiembrie 1950, orice persoan, declarat vinovat de o infraciune, are dreptul la dou grade de jurisdicie, mai puin cel ce a fost judecat n prim instan de cea mai nalt jurisdicie. Prin decizia Consiliului Constituional din Frana din 22 ianuarie 1999 s-a hotrt c rspunderea penal a Preedintelui Republicii nu poate fi stabilit dect de Curtea Suprem de Justiie. n al patrulea rnd, este de observat c aceast competen se limiteaz numai la fapte svrite n timpul mandatului su de Preedinte i n legtur cu funcia sa. Justiia francez, obligat s se pronune asupra competenei sale de a instrumenta cazurile n care Preedintele Republicii Franceze a fost implicat nainte, de a-i prelua mandatul, a recurs la o decizie a Consiliului Constituional din octombrie 2000 prin care se statua c orice urmrire penal n faa instanelor obinuite de drept comun se suspend pe perioada exercitrii mandatului prezidenial. Infraciunea de nalt trdare este incriminat ca atare prin art. 96 (textul introdus dup revizuirea Constituiei) din Constituia Romniei i constituie o variant n form calificat i agravant a infraciunii de trdare prevzute n art. 155-157 din Codul penal. Aceast infraciune de nalt trdare are un subiect calificat, care este exclusiv numai Preedintele Romniei i poate fi svrit numai ct timp autorul ndeplinete funcia ce atrage caracterizarea ei ca infraciune. n literatura juridic s-a exprimat opinia c aceast infraciune este autonom, distinct de infraciunea de trdare prevzut de Codul penal i c Parlamentul este dator s-i motiveze hotrrea, definind elementele constitutive ale faptei dedus judecii, sub condiia admiterii acestei motivri de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie258. n opinia noastr, aceast prere este excesiv, nclcnd principiul nullum crimen sine lege, nula poena sine lege. Chiar dac aceast infraciune este ncriminat n Constituie, ea nu poate avea un caracter autonom, cu att mai mult cu ct ea trebuie s prevad i o sanciune. n consecin, o astfel de abordare a problemei are o scpare, atta timp ct infraciunea, pe lng
258

A se vedea Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, pag. 72.

faptul c nu este descris n elementele ei componente obligatorii nu are nici onicio sanciune. Ca atare, apare raional, ca n momentul analizei existenei infraciunii s se fixeze ca puncte de referin elementele infraciunii de trdare prevzut n Codul penal (obiect, subiect, latura obiectiv i latura subiectiv), iar pentru agravant s se ia n considerare dispoziiile art. 96 din Constituie. Astfel, o dat ce infraciunea nu este determinat ca atare, printro lege, fie ea constituional, ea nu poate avea drept urmare pedepsirea persoanei vinovate, o dat ce faptele sale nu au fost ncriminate ca ilicite. Singurul temei al rspunderii juridice penale este infraciunea. Este adevrat c n aplicarea art. 96 din Constituie, n Regulamentul edinelor comune ale Camerelor s-a explicitat c procedura de punere sub acuzare a Preedintelui se declaneaz numai pe baza unei cereri semnate de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor, iar cererea trebuie s cuprind descrierea faptelor care sunt imputate i ncadrarea lor juridic, dar aceasta nu schimb cu nimic faptul c n realitate nu este stabilit cadrul juridic ilicit al faptelor care ar cdea sub incidena acestei infraciuni. n aceeai ordine de idei, este de discutat dac nu cumva Parlamentul, n hotrrea sa de punere sub acuzare, prin descrierea faptei, incrimineaz retroactiv ca infraciuni (poate fi o rzbunare politic), fapte care n alte mprejurri nu ar putea duce, implicit, la sesizarea naltei Curi de Casaie i Justiie. Dac, n art. 73 lit. h din Constituie se stabilete c infraciunile i pedepsele, regimul executrii acestora se stabilete prin lege organic, cu att mai mult, o astfel de ncriminare, din raiunile artate, trebuie s fie cuprinse ntr-o lege i nu lsat la discreia unui Parlament, mai mult sau mai puin binevoitor. n actuala concepere a acestei infraciuni, n opinia noastr, nici unniciun Preedinte nu va rspunde penal pentru infraciunea de nalt trdare. O alt problem care suscit discuii este modul de sesizare al naltei Curi de casaie i Justiie. n literatura juridic s-a susinut c hotrrea Parlamentului de punere sub acuzare a Preedintelui Republicii, nu este suficient pentru nalta Curte de Casaie i Justiie n a se considera legal sesizat 259. Potrivit acestei opinii, punerea sub acuzare ar trebui s se transmit Parchetului General, care n condiiile legii de procedur penal, respectiv prin rechizitoriu, va sesiza instana competent nalta Curte de Casaie i Justiie. Ca atare, se susine n aceast opinie, c votul Parlamentului nu are dect semnificaia sesizrii Parchetului General, dar el nu poate constitui obligaie juridic, sub aspectul existenei faptei penale. Nu este exclus ca Parchetul General s ajung la concluzia c acuzaia de nalt trdare, nu se poate concretiza i ntr-o acuzaie strict tehnico-juridic, de svrire a unei infraciuni, ceea ce ar avea
259

A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 426; Ioan Vida, op.cit., pag. 72.

drept efect, scoaterea Preedintelui de sub urmrire penal 260. Aceast opinie s-a spus n literatura juridic are rolul de a reduce efectele juridice ale instituiei punerii sub acuzare de ctre Parlament la dimensiunea unui simplu denun penal, cruia Parchetul este liber s-i dea sau nu curs261. Fa de cele de mai sus, este discutabil dac Parlamentul mai are obligaia s sesizeze Procurorul General, pentru ca acesta la rndul su s nceap urmrirea penal, s pun n micare aciunea penal i prin rechizitoriu s dispun trimiterea n judecat n calitate de inculpat a Preedintelui. n opinia noastr legiuitorul constituant, cnd a folosit noiunea de punere sun acuzare a neles c Parlamentul, prin propria cercetare i dnd dovad de bona fides, se substituie oricrui organ de cercetare penal sau de urmrire penal i prin urmare hotrrea adunrii legislative echivaleaz cu punerea n micare a aciunii penale, avnd rolul rechizitoriului, sesiznd instana suprem, deoarece este o procedur special, stabilit printr-o lege special (punerea sub acuzare), care se sustrage regulilor generale i de drept comun n materia procesului penal. Chiar dac acceptm ideea c sesizarea naltei Curi de Casaie i Justiie trebuie s se fac prin rechizitoriu de ctre Procurorul General, de asemenea, nu credem c suntem n prezena unui denun penal, fcut n condiiile art. 221 i urm. Cod proc. pen. O dat sesizat cu faptele, procurorul nu mai are libertatea s aprecieze asupra vinoviei, el nu mai poate opera cu instituii ca nenceperea urmririi penale, ncetarea urmririi penale sau scoaterea de sub urmrire penal. El va proceda pur i simplu la punerea n micare a aciunii penale i va emite rechizitoriul. Procurorul General este mai degrab un organ subordonat executivului, astfel nct ar fi foarte greu s i se recunoasc un drept de a cenzura hotrrile Parlamentului, fr a nclca principiul separaiei puterilor statului i fr riscul de a diminua nsi semnificaia actului, de punere sub acuzare a Preedintelui Republicii. De abia nalta Curte de Casaie i Justiie, care judec n seciile unite va putea pronuna orice soluie, de condamnare, achitare sau s dispun ncetarea procesului penal. La data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare, Preedintele Republicii este demis de drept (art. 96 alin. 3 Constituie). De asemenea, n literatura juridic s-a mai ridicat problema dac Preedintele Republicii, n perioada mandatului su, poate s fie chemat ca martor n faa instanelor judectoreti sau a comisiilor de anchet parlamentar262. Dei dispoziiile constituionale referitoare la imunitatea Preedintelui au un caracter excepional i sunt de strict interpretare, aceasta
260 261

A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 426. A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 303 262 Ibidem, pag. 304.

nu mpiedic cu nimic ca acesta, i ct timp este n funcie, s fie ascultat ca martor, cu condiia, ca faptele pentru care este ntrebat s nu aib nimic comun cu prerogativele pe care le exercit263. Aceeai problem s-a ridicat i n Frana, unde, dintr-un punct de vedere, s-a exprimat opinia c magistraii au competena de a-l audia pe Preedinte n calitate de martor asistat pentru fapte ce au avut loc nainte de nceperea mandatului, i un alt punct de vedere, care consider c judectorii nu au competena s judece actele de instrumentare care vizeaz Preedintele n exerciiu al Republicii, cu att mai mult cu ct se apreciaz c statutul martorului asistat este asimilabil cu o aciune de urmrire. Persoana creia i-a ncetat calitatea de ef al statului romn, ca urmare a svririi unei infraciuni pentru care a fost condamnat definitiv sau ca urmare a demiterii din funcie prin referendum, nu poate beneficia de facilitile conferite prin Legea nr. 406/2001 privind acordarea unor drepturi persoanelor care au avut calitatea de ef al statului romn (folosin gratuit a unei locuine de protocol, o indemnizaie lunar, paz i protecie, folosin gratuit a unui autoturism)264.

263 264

Ibidem, pag. 304; n sens contrar Ioan Vida, op.cit., pag. 70. Publicat n M.Of. nr. 386 din 16 iulie 2001.

CAPITOLUL VIII ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL . 1. Guvernul 1. Rolul, caracteristicile, funciile, organizarea i durata Guvernului A. Rolul Guvernului. Este un organ central i colegial (pluripersonal) care exercit conducerea general a administraiei publice i asigur realizarea politicii interne i externe a rii, n temeiul atribuiilor conferite prin Constituie i legi, atribuii ce se realizeaz prin forme i proceduri specifice activitii ce o desfoar (art. 102 alin. 1 din Constituie i Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor)265. Rolul Guvernului este definit n art. 1 din Legea nr. 90/2001 i const n asigurarea funcionrii echilibrate i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Totodat, Guvernului i mai revine rolul de a organiza executarea n concret a legilor adoptate de puterea legislativ. B. Caracteristicile Guvernului O prim caracteristic a Guvernului const n faptul c este un organ al puterii executive, cruia i revine atribuia de conducere general a administraiei publice, dar fr s fie o categorie distinct de aceasta din urm266. Componena, modul de funcionare, atribuiile i actele Guvernului au fost sumar reglementate de Constituia din 1991, care, pentru dispoziii
265 266

Publicat n M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001. A se vedea Antonie Iorgovan, .a., Constituia Romniei - comentat i adnotat,

pag. 284.

mai amnunite, fcea trimitere la o viitoare lege organic. O asemenea lege a intervenit de abia n anul 2001. n aceast situaie, pe baza fostului art. 151 din Constituia din 1991, potrivit cruia instituiile republicii, existente la data intrrii ei n vigoare, rmneau n funciune pn la data constituirii celor noi, ansamblul regulilor juridice, care priveau Guvernul, au continuat s se aplice i dup data de 8 decembrie 1991, dei erau stabilite prin lege ordinar; Legea nr. 37/1990. Ulterior, prin efectul intrrii n vigoare a Constituiei din 1991 la 8 decembrie 1991 unele dispoziii ale Legii nr. 37/1990 au fost abrogate ca fiindu-i contrare. Astfel, un gol legislativ s-a produs. Era necesar, conform spiritului Constituiei din 1991, ca o lege organic s fie adoptat n materie. n loc s se procedeze astfel, organizarea i funcionarea Guvernului a fost reglementat prin mai multe hotrri guvernamentale, cum au fost H.G. nr. 860 din 31.12.1992 i H.G. nr. 196 din 29.04.1993, H.G. nr. 515/1993 i H.G. nr. 696/1993, H.G. nr. 520/1994. Era fr ndoial neconstituional ca organizarea Guvernului s se fac prin acte normative inferiore legii organice, ca s nu mai amintim de faptul c o lege, Legea nr. 37/1990, a fost modificat prin hotrri succesive de guvern. Este grav c o autoritate public de importana Guvernului a funcionat, dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, o lung perioad de timp n afara cadrului constituional i legal stabilit de ea267. O a doua caracteristic a Guvernului este aceea de a fi un organ central, adic un organ a crui competen se extinde pe ntregul teritoriu al rii. n al treilea rnd, Guvernul organizeaz, execut i asigur realizarea politicii interne i externe a rii, exercit conducerea general a administraiei publice, ca organ colegial central al administraiei publice. n al patrulea rnd, Guvernul este un organ cu competen general, cu atribuii interesnd toate sau aproape toate ramurile i domeniile (nvmnt, sntate, agricultur, industrie i comer, etc.), fiind abilitat s ia msuri interesnd fie ansamblul lor, fie numai pe unele dintre ele. n sfrit, Guvernul se mai caracterizeaz i prin poziia pe care o deine n raport cu organele administraiei publice, fiind organul de conducere i coordonare a organelor centralizate de specialitate, precum i a organelor locale ale administraiei publice, dar n acest ultim caz cu respectarea principiilor autonomiei i descentralizrii. C. Funciile Guvernului se exercit pentru realizarea Programului de Guvernare acceptat de Parlament (art. 1 alin. 5 din Legea nr. 90/2001). Aceste funcii sunt:
267

A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.II, pag.

310.

a)

funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i internaional; e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea Guvernului sau sub autoritatea Guvernului. D. Organizarea Guvernului. Fr a se confunda cu ministerele, Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri sau minitri delegai, n msura n care au fost prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Pot fi membrii ai Guvernului persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar, se bucur de exerciiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnri penale (legea se refer numai la condamnri definitive) i nu se gsesc ntr-unul din cazurile de incompatibilitate prevzute de lege (exercitarea unei alte funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau senator; exercitarea unei funcii de reprezentare profesional, salariat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; exercitarea de acte de comer, cu excepia vnzrii sau cumprrii de aciuni ori alte titluri de valoare; exercitarea funciei de administrator ori de cenzor la societile comerciale sau de reprezentant al statului n adunrile generale ale unei asemenea societi ori membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor naionale i societilor naionale; exercitarea unei funcii publice n serviciul unei organizaii strine, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte). Fr a se preciza n ce fel, legea organic consacr c starea de incompatibilitate se constat de primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia268.
A se vedea Titlul IV Conflictul de interese i regimul incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice Legea nr. 161/2003 privind unele msuri
268

ncetarea funciei de membru al Guvernului intervine prin demisie, revocare, pierderea drepturilor electorale, stare de incompatibilitate, a decesului sau a demiterii. Demisia se prezint n scris primului-ministru, se anun public i devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. Revocarea are loc n caz de remaniere guvernamental (chiar i revocarea unui ministru poate nsemna remaniere guvernamental) i se face prin decret, de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru. n cazul demisie, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta i declar vacana funciei de ministru al Guvernului. Dac un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, el este, de asemeni, demis de Preedinte, la propunerea primului-ministru. n caz de remaniere guvernamental sau vacan a postului, numirea n funcia de membru al Guvernului de face tot de Preedintele Romniei. Primul-ministru. Constituia din 1991 a vzut n primul-ministru un organ care, dei particip alturi de ceilali minitri la deliberrile care au loc n edinele Guvernului n vederea lurii unor hotrri obligatorii, totui exercit, n temeiul ei, o serie de atribuii proprii269. Astfel de atribuii, pe care le exercit individual, adic fr s aib nevoie de concursul celorlali minitri pot fi: formarea Guvernului prin prezentarea listei acestuia n edina comun a corpurilor legiuitoare, prezentarea n faa Parlamentului a programului Guvernului; conducerea Guvernului i coordonarea activitii membrilor acestuia; convocarea i conducerea edinelor Guvernului; prezentarea de rapoarte i de declaraii n faa Parlamentului cu privire la politica Guvernului; semnarea hotrrilor i ordonanelor Guvernului; contrasemnarea decretelor Preedintelui Republicii n cazurile prevzute de Constituie etc. Primul-ministru numete i elibereaz din funcie: conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, respectiv, prevzute n lista Guvernului prezentat Parlamentului i nvestit cu votul de ncredere al acestuia; secretarul general (dac nu face parte din Guvern cu rang de ministru) i secretarii generali adjunci; personalul din cadrul aparatului de

pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei publicat n M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003. 269 Ibidem, pag. 312.

lucru al primului-ministru, secretarii de stat, alte persoane care ndeplinesc funcii publice, unde prevede legea270. n cazul apariiei unor probleme operative, primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interguvernamentale Pentru caracterizarea poziiei primului-ministru n cadrul ansamblului aparatului executiv este semnificativ faptul c este suficient ca una din situaiile care duc la ncetarea mandatului lui s fi intervenit pentru ca ntregul Guvern s fie considerat demis i procedura de formare a unui nou Guvern s se deschid271. Art. 8 al Legii nr. 37/1990, abrogat, prevedea c Guvernul i constituirea un birou executiv pentru rezolvarea problemelor curente i urmrirea aducerii la ndeplinire a msurilor dispuse de Guvern. O astfel de dispoziie nu mai exist n Legea nr. 90/2001. Aparatul de lucru al Guvernului Potrivit art. 20 al Legii nr. 90/2001, modificat prin O.U.G. nr. 64 din 28 iunie 2003272 i Hotrrii Guvernului nr. 746 din 31 iulie 2003 273, n vederea exercitrii atribuiilor ce-i revin pe baza Constituiei, a legilor i ordonanelor, a hotrrilor n vigoare se organizeaz aparatul de lucru al Guvernului, n care funcioneaz, aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii speciale (compartimente pentru monitorizarea marilor programe de interes naional). n directa coordonare a primuluiministru se afl Administraia Naional a Rezervelor de Stat, A.P.A.P.S., Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Gazelor Naturale, .a. 274 Aparatul de lucru al primului-ministru este o structur organizatoric fr personalitate juridic, alctuit din corpul consilierilor primului-ministru, cabinetul primului-ministru, cancelaria primului-ministru, i alte compartimente stabilite prin legea organic de organizare. Atribuiile i organizarea aparatului de lucru se stabilesc prin decizia primului-ministru. Pe lng aparatul de lucru al primului-ministru i desfoar activitatea Comisia anti-srcie i promovare a incluziunii sociale C.A.S.P.I.S. Secretariatul General al Guvernului funcioneaz ca structur n cadrul aparatului de lucru al Guvernului i asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare i rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului,
270 271

A se vedea O.U.G nr. 292 din 29 decembrie 2000. A se vedea Tudor Drganu, op.cit, pag. 317. 272 Publicat n M.Of. nr. 464 din 29 iunie 2003 273 Publicat n M. Of. nr. 493 din 8 iulie 2003. 274 A se vedea H.G. nr. 736 din 3 iulie 2003, publicat n M. Of. nr. 493 din 8 iulie 2003.

precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Secretariatul General al Guvernului este condus de ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, ajutat de unul sau mai muli secretari de stat numii prin decizie a primului-ministru 275. n coordonarea Secretariatului General al Guvernului este Departamentul pentru relaii Interetnice. Departamentul este o structur organizatoric n aparatul de lucru al Guvernului, subordonat primului-ministru, fr personalitate juridic i uniti n subordine, care are rol de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului. Conductorul departamentului va fi un demnitar care nu are calitatea de ordonator de credite. n subordinea primului-ministru sunt urmtoarele departamente: Departamentul pentru Analiza Instituional i Social, Departamentul de Politici Sociale, Departamentul de Politici Economice, Departamentul pentru Relaii Interetnice, etc. Secretarii de stat sau subsecretarii de stat, care asigur conducerea departamentelor sunt numii prin decizie de primul-ministru i emit numai ordine cu caracter individual. Numrul maxim de posturi n aparatul de lucru al Guvernului este de 370, exclusiv demnitarii i posturile aferente cabinetului primului-ministru i cabinetului ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. La intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, se punea ntrebarea dac art. 17 din Legea nr. 37/1990, potrivit creia secretarul general al Guvernului era numit i eliberat din funcie de primul-ministru era sau nu abrogat. Conform Legii nr. 37/1990, secretarul general al Guvernului avea rang de ministru i era membru al Guvernului, participnd la edinele acestuia i, ca atare, numirea lui n funcie era de competena Preedintelui Republicii, ce trebuia s se fac cu respectarea procedurii prevzute de art. 85 al Constituiei. Dac aceast dispoziie a Legii nr. 37/1990 nu ar fi fost considerat abrogat i secretarul Guvernului ar fi fost numit tot de primulministru, el nu ar fi dispus de drept de vot n edinele Guvernului, nefiind numit ca membru al acestuia de ctre Preedintele Republicii pe baza nvestiturii date de Parlament. Aceast dilem a fost nlturat prin Hotrrea Parlamentului pentru acordarea ncrederii Guvernului nr. 39 din 28 decembrie 2000276 prin care a fost investit ministrul pentru Coordonarea Secretariatului General al Guvernului i numit n consecin prin decret de
275 A se vedea O.U.G. nr. 292/2000 pentru stabilirea unor msuri privind organizarea i funcionarea Secretariatului General al Guvernului, aprobat cu modificri prin Legea nr. 255/2001, publicat n M. Of. nr. 266 din 23 mai 2001 i H.G. nr. 747/2003 pentru organizarea i funcionarea Secretariatului General al Guvernului, publicat n M. Of. nr. 488 din 7 iulie 2003. 276 Publicat n M. Of. nr.700 din 28 decembrie 2000.

Preedintele Romniei277, practic perpetuat i n Hotrrea Parlamentului nr. 16/2003278. E. Durata Guvernului Durata mandatului presupune perioada n care i desfoar Guvernul numit activitatea. Constituia prevede c Guvernul n ansamblul su i fiecare ministru n parte i exercit mandatul ncepnd de la data depunerii jurmntului. Aceast prevedere presupune c mandatul unora din membrii Guvernului s nu coincid cu mandatul Guvernului. O asemenea situaie poate interveni, o dat ce Constituia arat c, ori de cte ori are loc o remaniere ministerial, Preedintele Republicii, la propunerea primuluiministru, numete un ministru. Constituia n art. 110 prevede c ncheierea mandatului are loc fie cu data validrii alegerilor generale pentru un nou Parlament, fie cu data demiterii Guvernului. 2. Atribuiile Guvernului Guvernul exercit conducerea general a activitii executive pe ntregul teritoriu al statului, i prin urmare Guvernului i revin numeroase atribuii. Cele mai importante atribuii sunt prevzute de Constituie, iar altele de Legea nr. 90/2001 sau de alte acte normative i de regulamentele de funcionare ale Camerelor Parlamentului. A. Atribuii ale Guvernului prevzute de Constituie: a). n domeniul politicii interne - asigur realizarea politicii interne, potrivit programului su de guvernmnt, aprobat de Parlament (art. 102 alin. 1); - exercit conducerea general a administraiei publice (art. 102 alin. 1); - exercit iniiativa legislativ (art. 74); - elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i pe cel al asigurrilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobrii Parlamentului (art. 138 alin. 2); - prezint informaiile i documentele cerute de Camera deputailor, de Senat sau de comisiile
Decretul nr.611 din 28 decembrie 2000, publicat n M. Of. nr.700 din 28 decembrie 2000. 278 Publicat n M. Of. nr. 436 din 19 iunie 2003.
277

parlamentare, prin preedinii acestora (art. 111 alin. 1); - rspunde la ntrebrile i interpelrile formulate n Parlament de deputai sau senatori (art. 112 alin. 1); - dac este cazul, i angajeaz rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun (art. 114); - n termen de trei luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al Romniei, Guvernul organizeaz alegeri pentru un nou Preedinte (art. 97 alin. 2); - guvernul, cu avizul Curii de Conturi, poate nfiina organe de specialitate n subordinea ministerelor, dac legea i recunoate aceast competen (art. 117 alin. 2); - numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti (art. 123 alin. 2); sesizeaz Curtea Constituional n vederea exercitrii de ctre ea a controlului constituionalitii legilor anterior promulgrii lor (art. 146 lit. a); - poate propune Preedintelui revizuirea Constituiei (art. 150 alin. 1). b). n domeniul politicii externe - asigur realizarea politicii externe, potrivit programului su de guvernare, aprobat de Parlament (art. 102 alin. 1); - negociaz ncheierea tratatelor internaionale (art. 91 alin. 1); - propune Preedintelui Republicii acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei (art. 91 alin. 2); - propune Preedintelui Romniei nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice (art. 91 alin. 2). B. Atribuii prevzute de Legea nr. 90/2001, de alte legi sau de regulamentele de funcionare ale Camerelor Parlamentului ncercnd s reglementeze sistematic atribuiile Guvernului, Legea nr. 90/2001 le-a enumerat n cadrul art. 11 lit. a-r. Unele din prevederile a acestui articol se regsesc n prevederile constituionale, altele sunt dezvoltate sau precizate.

Enumerarea atribuiilor Guvernului cuprins i n Legea nr. 90/2001 nu este limitativ. Legea nr. 90/2001, enumer atribuiile Guvernului i adaug o clauz general (art. 11 lit. s), potrivit creia acest organ ndeplinete i orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. De exemplu, potrivit art. 6 al Legii nr. 68/1992, Guvernul stabilete data alegerilor pentru camera Deputailor, Senat, Preedintele Republicii; art. 130 alin. 3 al Legii nr. 215/2001 prevede ca numirea i eliberarea din funcie a prefecilor se face de Guvern etc. De asemenea, regulamentele celor dou camere ale Parlamentului cuprind dispoziii n aceast materie (de exemplu art. 90 al Regulamentului Camerei Deputailor i art. 83 al Regulamentului Senatului prevd c Guvernul are dreptul de a prezenta amendamente). 3. Actele juridice ale Guvernului Atribuiile Guvernului se pot ndeplinii prin acte juridice transpuse n manifestri de voin fcute n scopul de a produce efectele juridice prevzute de lege i a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, adic prin acte juridice. Actele juridice adoptate de Guvern pot fi: hotrri i ordonane. La rndul lor sunt: a) cu caracter normativ; i b) cu caracter individual. n activitatea sa Guvernul poate emite i acte cu caracter politic (declaraii, apeluri), care ns nu produc efecte juridice. Prin actele sale politice Guvernul i exprim poziia sa fa de anumite evenimente interne sau internaionale279. n articolul 108 din Constituie se arat c Guvernul adopt hotrri i ordonane, fr s fac referiri i la emiterea altor acte. n articolul 26 din Legea nr. 90/2001 se prevede c Guvernul adopt hotrri i ordonane. ntro opinie exprimat n literatura juridic se afirm c Guvernul adopt numai hotrri i ordonane, ceea ce exclude categoria regulamentelor din rndul actelor juridice ce pot fi adoptate de ctre acesta. Aceast opinie pare s fie confirmat de practica normativ care a aplicat procedeul tehnic al aprobrii regulamentelor prin hotrre de Guvern. Puterea de reglementare general nu aparine primului-ministru, aa cum se susine ntr-o opinie, ci Guvernului, ca organ colegial, ce i ndeplinete rolul su stabilit de Constituie (art. 102). n consecin, prevederea cuprins n art. 6 alin. 1 din Legea nr. 37/1990 (abrogat), n virtutea creia hotrrile i regulamentele se adoptau cu acordul primuluiministru, trebuia a fi reconsiderat n lumina textelor constituionale, n sensul c, potrivit art. 150 alin. 1 din Constituia din 1991, revizuit, aceast
279

A se vedea Tudor Drganu, op. cit., pag. 316.

dispoziie a fost practic abrogat ea fiind contrar actului fundamental. Dar, dup o opinie, acest acord al primului-ministru ar fi i n prezent necesar. Aceast opinie nu este conform cu spiritul constituiei care permite ca hotrri i ordonane s fie adoptate cu respectarea cvorumului chiar i n absena primului-ministru, fiind semnate de ministrul care i ine locul. Practica normativ a Guvernului a demonstrat, contrar acestei opinii, c, semnarea hotrrilor nu constituie un drept exclusiv al primului-ministru, acest lucru putnd s-l fac oricare dintre minitri, care n absena sa l nlocuiesc. Cu toate acestea, n textul art. 27 din Legea nr. 90/2001 se arat c Guvernul adopt hotrrile i ordonanele n prezena majoritii membrilor si, prin consens, iar atunci cnd nu se realizeaz consensul, hotrte primulministru. Practic, primul-ministru a fost nzestrat cu un drept de veto, care nu poate fi exercitat n lipsa lui, de un alt membru, cu rol de nlocuitor al acestuia n cazul absenei. Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor (art. 26 alin. 1 din Legea nr. 90/2001). Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare sau, n cazuri excepionale, se emit ordonane de urgen, potrivit art. 114 alin. 4 din Constituie. Metodologia de elaborare i naintare la Guvern a proiectelor de hotrri i ordonane este descris n H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului280. n cazul ncetrii mandatului su, n condiiile prevzute de Constituie, Guvernul, pn la depunerea jurmntului noului Guvern, poate emite acte cu caracter individual sau normativ, dar numai necesare administrrii treburilor publice i, fr a promova politici noi. Dar, n aceast perioad Guvernul nu poate emite ordonane i nu poate iniia proiecte de lege (art. 26 alin. 3). Primul ministru poate emite decizii (art. 19 din Legea nr. 90/2001), care pot avea caracter individual sau normativ. Profesorul Tudor Drganu spune c deciziile primului ministru pot avea i un caracter normativ deoarece potrivit art. 18 din Legea nr. 37/1990 pentru organizarea intern a Guvernului aceasta ndeplinete atribuiile sale putnd emite decizii cu caracter individual sau privind organizarea intern a guvernului. n general n literatura juridic marea majoritate a autorilor afirm c deciziile au numai un caracter individual. Opinia profesorului Tudor Drganu pare a fi susinut i prin prevederile art. 3 alin. 4 din H.G. nr. 765/2002 n care se arat c atribuiile i structura organizatoric ale aparatelor de lucru al primului280

Publicat n M. Of. nr. 334 din 22 iunie 2001.

ministru se stabilesc prin decizie a acestuia care, poate, n opinia noastr, avea numai un caracter normativ. De altfel, faptul c primul-ministru poate emite acte juridice cu caracter normativ i individual este cu att mai mult de apreciat cu ct n exercitarea atribuiilor care i revin ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului acesta poate emite ordine i instruciuni, evident acte care au un caracter normativ (art. 7 alin. 3 din H.G. nr. 746/2003). Pe de alt parte legiuitorul distinge c n exercitarea atribuiilor sale conductorul departamentului nu poate emite dect ordine cu caracter individual (art. 10 alin. 5 din H.G. nr. 746/2003). HOTRRILE GUVERNULUI 1. Noiuni. Definiie. Hotrrea Guvernului constituie instrumentul de transpunere i de realizare n practica social a atribuiilor acestuia de aplicare a dispoziiilor constituionale i ale altor legi, n virtutea unui program acceptat de reprezentana naional. Hotrrea, nu este altceva dect expresie a manifestrii de voin a organului colegial, fcut cu scopul de a produce anumite efecte juridice, urmrite de organul administrativ suprem, nu este altceva dect un act administrativ de autoritate ce poate interveni, n orice domeniu, ramur sau sector de activitate, deoarece Guvernul are o competen material general. Hotrrile Guvernului au caracter individual sau normativ. Din punct de vedere material hotrrea normativ este, ca i legea, un act juridic normativ prin care se creeaz, modific sau sting pe cale general i impersonal drepturi i obligaii. Hotrrea este considerat n doctrina juridic ca expresie a unei competene originare a Guvernului, ce i are izvorul n Constituie, tipic pentru rolul acestuia de autoritate public a puterii executive, ntruct are ca scop executarea legilor. Constituia din 1991, precizeaz expres domeniile n care numai legea poate aciona, lsnd libere alte domenii de raporturi sociale reglementrii autoritii administrative. Aceast intervenie de reglementare normativ a Guvernului poate fi oricnd nlturat prin efectul abrogator sau modificator al unui act normativ cu o for juridic superioar. Dar pentru a nu nlocui domnia legii cu domnia reglementrii administrative autonome, Adunarea constituant i-a luat unele msuri de contracarare. Astfel, n primul rnd ea a subordonat unor condiii restrictive exerciiul delegrii legislative iar, n al doilea rnd, a stipulat c singura autoritate legislativ este Parlamentul.

2. Clasificarea hotrrilor normative ale Guvernului Dup obiectul lor reglementare hotrrile Guvernului se pot clasifica: a) Hotrri care sunt emise la iniiativa legii, prin care se stabilesc reguli juridice de organizare a aplicrii legii i de punere a ei n executare. Aceste hotrri nu pot crea obligaii noi i nici s stabileasc raporturi neprevzute n lege. Aceste hotrri mai sunt denumite complementare, deoarece nsui textul legii cere elaborarea unui act administrativ normativ de detaliere a normei cadru din lege. b) Hotrrile pot fi i spontane, atunci cnd Guvernul dezvolt reguli cuprinse n lege din proprie iniiativ fr s i se cear expres acest lucru. De menionat c acest tip de hotrri ale Guvernului pot s aib drept temei chiar i o ordonan a Guvernului. Astfel, H.G. nr. 543 din 24 iulie 1995 privind drepturile bneti ale salariailor instituiilor publice i regiilor autonome cu specific deosebit pe perioada delegrii, detarii i deplasrii n cadrul localitii, n interesul serviciului a fost emis de Guvern n temeiul art. 4 din Ordonana Guvernului nr. 63/1994 privind actualizarea unor normative de cheltuieli pentru autoritile i instituiile publice. c) Hotrrile autonome care reglementeaz primar raporturi juridice n diferite domenii, nerezervate legii sau care nu au fcut obiectul unei reglementri prin lege. d) Hotrri prin care se aprob regulamente, instruciuni, norme metodologice. n acest caz, regulamentele pot fi elaborate de Guvern, ministere sau alte organe de specialitate sau autoriti publice centrale, iar odat cu adoptarea lor pe aceast cale, dobndesc caracterul i fora juridic a hotrrilor cu caracter normativ ale Guvernului. Guvernul poate aproba prin hotrre, instruciuni elaborate de ministere. Astfel, n art. 38 din Ordonana Guvernului nr. 70/1994 s-a cerut ca la propunerea Ministerului de Finane, Guvernul s aprobe Instruciunile privind metodologia de calcul i formularistica corespunztoare referitoare la impozitul pe profit, lucru care s-a i fcut prin Hotrrea Guvernului nr. 974/1994. 3. Condiii de valabilitate ale hotrrilor de Guvern 1. Aa cum am artat, hotrrea poate fi emis de Guvern numai n limitele competenei conferite de Constituie i de lege. Guvernul nu poate interveni normativ n domeniile rezervate legii sau n care raporturile sociale au fost deja reglementate printr-o lege. Este cert c prin hotrre de Guvern nu pot fi reglementate raporturi juridice din

domeniul dreptului penal, nu se pot stabili competene vreunei instane, tot aa cum nu se pot institui jurisdicii speciale. Materiile rezervate legii sunt interzise interveniei puterii executive prin hotrri autonome, nu ns i celor complementare, la iniiativa legii (de exemplu n domeniul nvmntului, privind raporturile de munc, sindicatele i protecia social). Ori de cte ori, puterea executiv, n lipsa legii, va ncerca s statueze n domeniile rezervate legii, va da natere unor hotrri neconstituionale i vdit ilegale, care vor putea fi supuse controlului instanelor judectoreti. Aceast regul se impune cu att mai mult cu ct este de principiu c puterea legislativ, nu poate s-i delege puterile sale, nici prin lege organic i nici prin lege ordinar, n afara excepiilor limitativ prevzute n art. 114 din Constituie, atribuiile sale de legiferare n nici unniciun domeniu. 2. De aici consecina c hotrrea trebuie s fie conform, n ceea ce privete coninutul ei, cu Constituia i cu dispoziiile legale n vigoare . Legea este msura autoritii regulamentare 281. Practic legile instituie limitele juridice ale puterii normative ale executivului. Aceast limitare i are explicaia n principiul superioritii ierarhice a legii asupra oricrui act normativ al puterii executive. O form de limitare a puterii normative a executivului ar putea consta i n intervenia puterii legiuitoare ntr-un domeniu nerezervat ei, situaie care mpiedic Guvernul de a mai interveni pe cale autonom, printr-o hotrre, iar n cazul n care acel domeniu pn la acea dat era reglementat prin hotrre, aceasta este abrogat (fie expres, fie tacit). Chiar i atunci cnd legea invit Guvernul s elaboreze o hotrre complimentar, aceast mprejurare nu i atribuie o putere mai larg, dect cea care i revine pe baza Constituiei, ci dimpotriv, este de natur s-i limiteze exerciiul puterii normative la un obiect determinat. Prin hotrrile normative nu se poate deroga sau aduga la lege, nu se poate interveni n domeniul legilor ordinare sau organice, iar o hotrre care prevede msuri neprevzute de lege, este valabil, numai atta timp ct nu contrazice litera sau spiritul legii. Cu att mai mult, prin hotrre normativ a Guvernului nu se poate modifica legea. Cu toate acestea, n practic, intervenia Guvernului n organizarea i executarea legii poate s aib drept rezultat, fie prin detalierea pe care o face, fie prin coninutul dispoziiilor pe care le cuprinde, vdit contrare voinei legiuitorului, modificarea implicit a legii. Aceasta este o nclcare flagrant a principiului supremaiei legii. De exemplu, n art. 1 din Hotrrea Guvernului nr. 105/10 aprilie 1997 se
281

A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit.

prevede expres c, ncepnd cu anul 1997, valoarea de intrare a mijloacelor fixe, prevzut la art. 3 alin. 2 din Legea nr. 15/1994 privind amortizarea capitalului imobilizat n active corporale i necorporale, se majoreaz de la 200.000 lei la 1.000.000 lei. Aceast modificare n nici unniciun caz nu se putea face prin hotrrea Guvernului, cu numai printr-un act juridic de aceeai valoare juridic, ca legea. 3. Ca orice act administrativ normativ, hotrrea trebuie s fie elaborat i emis n forma i procedura prevzut de lege. Actele normative ale Guvernului mbrac indiscutabil forma scris, fiind o condiie de valabilitate ce decurge din faptul c obligativitatea publicrii lor este prevzut de Constituie i de lege. Propunerea, elaborarea, avizarea i prezentarea propunerilor de acte administrative normative presupune parcurgerea unor etape, fr de care acestea nu ar putea ajunge n faza final a publicrii, conform metodologiei cadru aprobate. Aceste norme metodologice se adreseaz organelor administrative chemate s elaboreze acte administrative normative, respectiv ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale (aflate n subordinea Guvernului ori a ministerelor, fie funcionnd ca autoriti administrative autonome). Prefecturile, Consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti au dreptul s fac propuneri de acte normative Guvernului, dar numai prin intermediul Ministerului Administraiei i Internelor. Hotrrea trebuie semnat de primul-ministru. Tot aa contrasemntura minitrilor care, au obligaia punerii n executare a hotrrilor art. 107 alin. 4 din Constituie - nu este o simpl condiie ce ine de forma actului, ci constituie o condiie de valabilitate a nsi actului normativ (art. 27 alin. 3 din Legea nr. 90/2001). Contrasemntura are semnificaia delimitrii competenei n executarea hotrrii i deplinei responsabiliti pentru executarea actului. Lipsa semnturii minitrilor de resort are aceeai consecin ca i lipsa semnturii primului-ministru, respectiv actul este ilegal, nevalabil, ceea ce atrage dup sine anularea sau revocarea lui, iar n cazul nepublicrii inexistena sa. Potrivit art. 102 alin. 3 din Constituie, Guvernul, este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membrii stabilii prin lege organic. n literatura juridic s-a artat c atta timp ct hotrrea (ordonana) este iniiat i pus n executare de secretarul de stat acesta poate contrasemna hotrrea dei nu are titlu de ministru282.
A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 318-319; este drept c se fcea referire la secretarul de stat, membru al Guvernului.
282

Secretarii de stat sau conductorii unor instituii centrale autonome, care nu figureaz pe lista membrilor de Guvern, supus de primul-ministru Parlamentului, (art. 86 i 87 din Constituie), nu pot lua parte la deliberrile Guvernului, cnd se adopt hotrri i, deci nu pot nici contrasemna. Dup semnare i contrasemnare hotrrea se transmite spre publicare la Monitorul Oficial prin grija Secretariatului General al Guvernului. Publicarea, n acest caz, apare ca o condiie procedural posterioar, dar obligatorie, aa cum pretinde art. 27 alin. 3 din Legea nr. 90/2001 i Constituia n art. 108 alin. 4. Nepublicarea atrage dup sine inexistena actului administrativ normativ. Publicarea actului normativ constituie regula. Constituia Romniei n art. 107 alin. 4 prevede o excepie, i anume hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate (art. 27 alin. 2 din Legea nr. 90/2001). De regul, data publicrii nseamn i intrarea lor n vigoare, dac nu se prevede n cuprinsul actelor normative o dat ulterioar, necesar pregtirii punerii n aplicare a msurilor ce le presupun. O hotrre de Guvern nu poate avea o for retroactiv, chiar dac acest lucru ar fi prevzut n mod expres. Art. 15 alin. 2 din Constituie interzice categoric retroactivitatea oricrui act normativ, indiferent de natura sa, mai puin a legii penale i contravenionale mai favorabile. Nici unNiciun argument de fapt sau de drept nu poate sta la baza vreunei ncercri de a susine producerea de efecte juridice cu caracter retroactiv. Spre deosebire, n perioada interbelic s-a considerat c, fiind emis de organul administrativ pentru a pune n aplicare legile, regulamentul retroactiveaz pn la data intrrii n vigoare a legii pe care o dezvolt. n literatura juridic se arat c actele administrative normative interpretative, care eman de la acelai organ care a emis actul interpretat, au efect retroactiv de la data aplicrii actului interpretat. Multitudinea de precizri, instruciuni sau norme metodologice de aplicare, care intervin n practica noastr de stat, de multe ori adugnd sau contravenind unei hotrri anterioare, cuprind riscul ca, sub pretextul interpretrii, s se stabileasc o dat anterioar de intrare n vigoare i astfel s se aduc grave atingeri drepturilor ctigate n mod legal de administrai. 4. Hotrrile emise de Guvern, au putere obligatorie atta timp ct nu contravin vreunui text de lege sau Constituiei, pe toat durata de timp ct sunt n vigoare. 5. Anularea hotrrii Guvernului nu poate fi pronunat de instanele de contencios administrativ sesizate cu verificarea legalitii actului. Controlul de legalitate a hotrrii Guvernului (include i controlul de constituionalitate) se poate face numai pe calea excepiei de ilegalitate.

Hotrrea, ca act de drept public, se bucur de prezumia de legalitate, care ns este relativ, deci poate fi rsturnat de organul competent, prin anularea sau constatarea nulitii absolute a actului administrativ normativ, ceea ce l lipsete de efecte juridice din momentul constatrii, de regul cu caracter retroactiv, dei consecinele lui materiale sunt o realitate care nu poate fi nlturate pur i simplu. Hotrrea se bucur de prezumia de legalitate, ceea ce nseamn c este executorie nc din momentul intrrii ei n vigoare. Dar, pot fi i hotrri care s nu prezinte nici cel puin aparena de legalitate, nclcarea legii fiind att de evident nct prezumia de legalitate este nlturat, astfel nct nici nu se mai pune problema executrii lor. Acestea sunt hotrri, aa numite inexistente, iar constatarea inexistenei lor poate fi fcut de orice instan judectoreasc, nu numai de contencios administrativ, chiar i de ctre Curtea Constituional n cadrul dezbaterii unor sesizri privind neconstituionalitate unor legi sau ordonane, de orice autoritate administrativ sau de orice persoan interesat. De altfel, legiuitorul constituional a prevzut un caz de inexisten a hotrrilor nepublicarea lor n art. 108 alin. 4 din Constituie. Credem c inexistena unui act administrativ normativ poate fi atras nu numai de cazurile anume prevzute n Constituie, ci i de alte situaii (de exemplu raportul social reglementat printr-o hotrre a fost anterior deja reglementat printr-o lege, cnd nu este definit actul respectiv ca hotrre). Hotrrile Guvernului pot s-i nceteze efectele juridice prin abrogare, expres sau tacit, ca o expresie a principiului revocabilitii actelor administrative, care n cazul actelor normative au un caracter absolut, att pe motiv de ilegalitate ct i pe motiv de inoportunitate (cnd situaiile pentru care actul a fost emis s-au schimbat). Hotrrea poate fi abrogat i prin voina organului legiuitor, deci prin lege. Guvernul, ca organ emitent poate nu numai s revoce actul, ci i s-l modifice. Hotrrea poate fi modificat, n coninutul ei i prin reglementarea ulterioar, diferit, a unor raporturi sociale prin lege. Att revocarea, ct i modificarea hotrrii trebuie s se fac cu respectarea regulilor de form prevzute de H.G nr. 555/2001, conform principiului contrarius actus. Ca atare, n cazul revocrii sau modificrii se vor cere i avizele organelor competente. Suspendarea temporar a unui act administrativ normativ se poate face, n principiu, att de organul emitent (practica nc nu cunoate o astfel de situaie) ct i de instana de judecat, n baza art. 9 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, avnd n vedere motive justificate de ilegalitate ct i de inoportunitate. Intervenia unor fapte juridice materiale, de regul, nu duce la ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative normative ale

Guvernului, singura excepie admis reprezentnd-o hotrrile cu caracter temporar, ale cror efecte nceteaz prin simpla mplinire a termenului. Pentru a se asigura aplicarea hotrrilor, fie legea, fie chiar hotrrea, preia din lege sau, de sine stttor, stabilete diferite sanciuni. n virtutea dispoziiilor constituionale este inadmisibil ca prin hotrre s se stabileasc sanciuni penale, deoarece aceast competen aparine numai legii organice (art. 73 lit. f din Constituie). Aceste sanciuni, n general, reflect natura i materia n care a fost emis hotrrea (fiscal, material, disciplinar, etc.). Atunci cnd hotrrea nu prevede astfel de sanciuni, nclcarea unora dintre prevederi poate atrage aplicarea unor sanciuni prevzute n lege, ordonan sau n alte acte normative de rang egal, chiar fr s se fac trimitere expres la acestea, n msura n care nclcarea se regsete n acel act normativ (aceasta mai ales n domeniul controlului financiar, fiscal, etc.). n general, sanciunea administrativ a contraveniei, prin amend, este reglementat prin hotrre, i acolo unde legiuitorul crede de cuviin nsoit de confiscare. Prin hotrre de Guvern nu se poate prevedea nchisoarea contravenional, iar amenda nu se poate transforma ntr-o astfel de sanciune n caz de insolvabilitate. ORDONANELE GUVERNULUI 1. Delegarea legislativ Potrivit art. 61 alin. 1 din Constituia Romniei, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii. Constituia nu exacerbeaz principiul separaiei puterilor n stat, aa cum el a fost proclamat de Montesquieu, ci mai degrab propune o separaie prin colaborare. Sub imperiul necesitii unor aciuni social-economice urgente, mai ales ntr-o perioad de tranziie spre o economie echilibrat i aezat pe baza acumulrii de capital, este posibil ca o imixtiune a executivului n sfera activitii legislative s devin indispensabil i s aib loc n limitele, destul de elastice, fixate de Constituie. De fapt, aplicarea n practic a teoriei colaborrii puterilor n stat nu nseamn altceva dect nceputul imixtiunii puterii executive n atribuiile celei legislative, fr ns ca aceasta s duc la limitarea sau suprimarea celorlalte puteri, precum i instituirea unui control al Parlamentului asupra executivului. Aceast Mmandatare special a executivului, poart n termeni constituionali denumirea de delegare legislativ (art. 115 din Constituie). Delegarea legislativ semnific mputernicirea, pe timp limitat, a unei alte autoriti dect cea legiuitoare s exercite prerogativele legislative. Delegarea legislativ nseamn de fapt abilitarea temporar i condiionat a Guvernului de a emite norme cu putere de lege, a cror valoare juridic este egal cu a legii ordinare, cu condiia de a fi emise n

conformitate cu prevederile constituionale i a legilor organice n vigoare n momentul emiterii lor. n exercitarea atribuiilor sale de realizare a politicii interne i externe a rii i de exercitare a conducerii generale a administraiei publice, Guvernul poate emite acte juridice cu caracter normativ, denumite hotrri, ordonane i regulamente. Dac hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legilor, ordonanele se emit, fie n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta i numai n domenii care nu fac obiectul legilor organice, fie n cazuri excepionale, chiar n lipsa unei astfel de legi de abilitare, dar cu aprobarea ulterioar a Parlamentului. Articolele 108 i 115 din Constituia Romniei consacr regimul delegrii legislative, separat de reglementarea strii de asediu i a strii de urgen. Delegarea legislativ este consacrat de Constituie (art. 115) dar ea nu opereaz de la sine, ci numai prin legea de abilitare. Spre deosebire, ordonanele de urgen se caracterizeaz prin faptul c sunt emise n baza unei autoriti proprii a Guvernului, conferit de Constituie, fr a mai fi nevoie de o mandatare expres cuprins ntr-o lege special de abilitare. El este cunoscut i n alte ri, mai ales n cele care fac parte din sistemul rilor cu constituii rigide. n sistemul rilor cu constituii suple, cum ar Anglia, un astfel de mandat constituional nu apare necesar, ntruct puterile parlamentului nu sunt limitate prin norme juridice cu o valoare superioar legilor ordinare, astfel nct el poate s delege oricnd, guvernului, oricare din atribuiile sale pentru a face fa unei eventuale stri excepionale. 2. Natura juridic a ordonanelor Ordonanele sunt acte juridice, de regul cu caracter normativ, emise de Guvern, care reglementeaz primar unele raporturi socialeconomice, sau modific, completeaz, abrog unele norme juridice, dar numai ntr-un domeniu susceptibil de legiferare prin lege ordinar sau ntr-un domeniu legiferat printr-o asemenea lege i n care poate aciona fora de reglementare a unei legi ordinare. Problema naturii juridice a ordonanelor este viu discutat n literatura juridic. Unii autori, fr a face o distincie, consider c ordonana are un caracter specific de act administrativ, adoptat n baza unei delegri legislative acordate de Parlament i n anumite condiii fr abilitare prealabil a Parlamentului. Ali autori, ncearc s nuaneze, susinnd c, dei suntem n prezena unor acte normative ale Guvernului care, dei au caracter legislativ, ordonana nu-i pierde caracterul de act administrativ, ca orice alt act juridic al guvernului, dar o dat cu aprobarea ordonanei, prin lege de ctre Parlament, aceasta trece din sfera actelor executivului n sfera actelor legislativului. Prin urmare, de la data publicrii, ordonana exist ca

act normativ administrativ, iar de la data ratificrii de ctre Parlament, aceasta nu mai poate fi modificat sau abrogat dect prin lege. Avnd n vedere natura juridic a organului emitent, ordonanele nu pot fi considerate dect acte administrative. Dar, n funcie de procedura prevzut cu ocazia adoptrii lor, ordonanele fie i pstreaz caracterul de act administrativ normativ, atunci cnd ele nu trebuie aprobate de Parlament, fie prin absorbie, capt caracter de lege o dat cu aprobarea lor de Parlament. Astfel, ordonanele care au nevoie de aprobarea Parlamentului, rmn acte administrativ normative, dar au valoarea juridic a unei legi ordinare, i, ca atare, pot fi modificate sau abrogate dup intrarea n vigoare numai printr-o alt ordonan, emis conform Constituiei, printr-o lege ordinar sau printr-o lege organic. Tocmai pe considerentul c sunt acte administrative normative, aceste ordonane ar putea fi controlate de instanele de drept comun i de contencios administrativ, pe calea excepiei de ilegalitate cnd contravin unei legi organice deoarece n aceast situaie ordonanele Guvernului se analizeaz ca acte normative pe care Constituia nu le mai asimileaz, cci Constituia nu permite ca legile organice s fie modificate, abrogate sau suspendate prin ordonane guvernamentale. De aici concluzia c, Oordonanele emise n baza unei legi de abilitare nu pot aciona ca legi speciale fa de legile organice, ns au acest caracter i produc efecte fa de legile ordinare. Acelai tratament este valabil i n cazul ordonanelor de urgen, astfel c ntotdeauna specialia generalibus derogat. Potrivit art. 146 lit. d din Constituie aceste ordonane pot fi supuse controlului Curii Constituionale pe calea excepiei de neconstituionalitate. n cazul ordonanelor supuse aprobrii Parlamentului, fie c aceasta este cerut prin legea de abilitare, fie de Constituie, cum sunt cele de urgen, dac sunt aprobate (inclusiv cu modificri), coninutul lor este absorbit de legea de aprobare, dobndind astfel valoarea juridic de lege. n cazul respingerii lor prin lege (art. 115 alin. 7 din Constituie), ordonanele nu mai devin legi, rmn acte administrative normative care i nceteaz efectele pe data intrrii n vigoare a legii prin care au fost respinse. Chiar respinse, ele produc efecte juridice pentru timpul ct au fost n vigoare. n literatura juridic francez se arat c pn ce parlamentul statueaz asupra proiectului de ratificare, ordonanele i conserv natura lor proprie de acte ale puterii executive. Ratificarea are drept efect s confere ordonanei natura juridic a unei legi. 4. Rspunderea Guvernului

Guvernul, n ntregul su, i fiecare dintre membrii acestuia, sunt obligai s i ndeplineasc mandatul, cu respectarea Constituiei i a legilor rii, precum i a programului de guvernare acceptat de Parlament. Sunt membri ai Guvernului primul-ministru, minitri i minitri delegai, numii de Preedintele Romniei pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Cadrul juridic privind responsabilitatea ministerial este oferit de Constituie i de Legea nr. 115/1999283, cu modificrile ulterioare Rspunderea Guvernului este una politic i juridic. a) Rspunderea politic Ca urmare a votului de ncredere acordat Guvernului de Parlament, cu prilejul nvestiturii, acesta are o rspundere politic numai n faa Camerelor. La rndul lui, fiecare membru al Guvernului, rspunde politic n mod solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia (art. 31 din Legea nr. 90/2001). Att Guvernul ct i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau senatori, n termen de cel mult 15 zile de la primirea lor. Informaiile i documentele cerute vor fi puse la dispoziia Parlamentului n cel mult 30 de zile de la primirea solicitrii. Rspunderea politic a Guvernului const n demiterea sa, fie prin retragerea ncrederii acordate prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor, n condiiile art. 113 din Constituie, fie n urma angajrii rspunderii n condiiile art. 114 din Constituie. Guvernul poate s-i angajeze rspunderea, n faa Camerelor, reunite pentru un program, declaraie de politic general, proiect de lege. Dac n termen de 3 zile de la aceast prezentare se va depune o moiune de cenzur, care este votat n condiiile art. 113 din Constituie, Guvernul este demis. b).Rspunderea juridic Pe lng rspunderea politic membrii Guvernului pot rspunde i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului comun din aceste materii. Membrii Guvernului rspund penal pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor, de la data depunerii jurmntului i pn la ncetarea funciei, iar pentru svrirea altor infraciuni, n afara exerciiului
283 Publicat n M. Of. nr. 300 din 28 iunie 1999, modificat prin O.U.G nr. 130 din 16 septembrie 1999 publicat n M. Of. nr. 454 din 20 septembrie 1999, O.U.G. nr. 289 din 29 decembrie 2000, publicat n M. Of. nr. 706 din 29 decembrie 2000, Legea nr. 468 din 25 iulie 2001 privind aprobarea O.U.G. nr. 130/1999 pentru completarea Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, publicat n M. Of. nr. 413 din 25 iulie 2001; Legea nr. 253/2001 pentru modificarea i completarea unor dispoziii ale Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, publicat n M. Of. nr. 334 din 20 mai 2002. Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, a fost republicat n M. Of. nr. 334 din 20 mai 2002.

funciei lor, rspund potrivit dreptului comun. Rspunderea penal este personal i ea privete pe fiecare ministru n exerciiul funciei, fie n afara atribuiilor de demnitar (art. 32 din Legea nr. 90/2001). Constituie infraciuni n exerciiul funciei i se pedepsesc cu nchisoarea de la 2 la 12 ani urmtoarele lapte (art. 8 alin. 7): a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitrii cu bun-credin a drepturilor i libertilor vreunui cetean; b) prezentarea, cu rea-credin, a unor date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului. Tentativa la infraciunile prevzute n art. 8 alin. 1 se pedepsete. De asemenea constituie infraciune i se pedepsete cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani, urmtoarele fapte svrite de ctre un membru al Guvernului (art. 8 alin. 2): a) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor, Senatului sau Comisiilor permanente ale acestora, n termen de 30 de zile de la data solicitrii, informaiile i documentele cerute de acestea n cadrul autoritii de informare a Parlamentului de ctre membrii Guvernului, potrivit art. 110 alin. 1 din Constituie. b) Emiterea de ordine normative sau instruciuni, cu caracter discriminatoriu pe teme de ras, naionalitate, etnie, limb, religie, categorie social, convingere, vrst, sex sau orientare sexual, apartenen politic, avere sau origine social, de natur s aduc atingere drepturilor omului. n cazul svririi de ctre membrii Guvernului a unor infraciuni n exerciiul funciei lor, altele dect cele artate mai sus, se aplic pedeapsa prevzut de legea penal pentru acele infraciuni. Numai Camera Deputailor, Senatul ( n baza raportului ntocmit de comisia permanent) i Preedintele Romniei (la propunerea unei comisii special instituite pentru analizarea acestui tip de sesizri 284) au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Att Comisia permanent a Camerelor, ct i comisia special de pe lng Preedintele Romniei, practic joac rolul unei camere de acuzare, i aceasta cu att mai mult cu ct comisia special prezint un raport Preedintelui privind urmrirea penal sau clasarea sesizrii. n atare
284 A se vedea Decretul nr. 797/2001 privind numirea membrilor Comisiei speciale pentru analiza sesizrilor cu privire la svrirea unei infraciuni n exercitarea funciei de ctre minitri Guvernului, publicat n M. Of. nr. 662 din 22 octombrie 2001.

situaie sesizarea ar trebui s se fac direct la nalta Curte de Casaie de Justiie i nu la Parchet. Urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor, potrivit art. 116 din Legea nr. 115/1999, se efectueaz de ctre Parchetul Naional Anticorupie, iar judecarea acestora, este de competena nalta Curte de Casaie i Justiie. n cazul n care s-a cerut urmrirea penal mpotriva unui membru al Guvernului, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestuia din funcie, iar n cazul trimiterii n judecat suspendarea va fi obligatorie.

. 2. Ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice 1) Clasificarea organelor centrale de specialitate ale administraiei publice n funcie de obiectul atribuiilor lor. Constituia vorbete de ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice (n art. 116). Astfel se adopt n mod implicit distincia ntre organele administraiei publice cu competen general i cele de specialitate. Aceast distincie nu se regsete mod expres n Constituie cnd se refer la administraia public local, dar ea figureaz n prevederile art. 87 din Legea nr. 215/2001 care cuprinde reglementri privitoare la serviciile publice ale comunelor sau ale oraelor organizate de consiliul local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale. Pentru a se face aceast delimitare ntre organele cu competen general i cele de specialitate, s-a considerat c ne aflm n prezena unui organ de competen general n cazul n care atribuiile acestuia se extind, fie la ntregul teritoriu al statului, fie n limitele unei uniti administrativteritoriale, la toate sau la mai multe ramuri sau domenii ale activitii executive (Guvern, consilii judeene i locale). Ne vom afla n faa unui organ de specialitate al administraiei publice ori de cte ori atribuiile acestuia se

limiteaz la o singur ramur sau la un singur domeniu de activitate (minister, serviciu public al comunei, oraului, etc). Noiunea de organe de specialitate ale administraiei publice la rndul ei se refer ori la noiunea de ramur, ori la cea de domeniu, situaie ce a dus la clasificarea organelor de specialitate ale administraiei publice n organe ale administraiei publice de ramur i organe ale administraiei publice de domeniu285. Organele de ramur se caracterizeaz prin faptul c i exercit competena ntr-un singur sector de activitate (de exemplu, Ministerul Aprrii Naionale). Organele de domeniu i extind competena la mai multe sectoare de activitate, dar desfoar activiti, n special, de ndrumare, coordonare i control interesnd competena acelor organe, fie cu competen general, fie de specialitate ale administraiei publice (Institutul Naional de Statistic culege, recenzeaz, prelucreaz, analizeaz i difuzeaz date interesnd att organele cu competen general ale administraiei publice, ct i cele de specialitate). Deoarece aceast ultim categorie de organe desfoar activiti interesnd mai multe ramuri de activitate ale administraiei publice, ele mai sunt definite ca organe interministeriale, denumire care nu reflect incidena lor n cadrul unitilor administrativteritoriale, nici mprejurarea c unele dintre ele presteaz activiti legate de exercitarea atribuiilor unor organe cu competen general. Distincia ntre organele denumite de ramur i cele de domeniu nu este ntotdeauna uor de fcut, deoarece unele organe ale administraiei publice, pe lng activitatea pe care o desfoar ntr-o anumit ramur, coordoneaz sau sprijin sub anumite aspecte i activitatea altor organe de specialitate (Ministerul Finanelor Publice). Ca atare, clasificarea organelor de specialitate ale administraiei publice n: a) organe de ramur i b) organe de domeniu, se cere completat cu nc o categorie i anume c) aceea a organelor de specialitate ale administraiei publice cu o dubl natur, de ramur i de domeniu286. 2) Clasificarea organelor centrale de specialitate ale administraiei publice n: ministere, alte organe de specialitate n subordinea Guvernului, organe de specialitate n subordinea ministerelor. Aceast clasificare este cuprins n art. 116 alin. 1 i 2 i art. 117 alin. 1,2 i 3 ale Constituiei. a) Ministerele i alte organe de specialitate n subordinea Guvernului
285 286

A se vedea Tudor Drganu, op.cit, pag. 322. Ibidem, pag. 323.

Att nainte, ct i dup cel de al doilea rzboi mondial, n Romnia a existat tendina de proliferare a ministerelor i a altor organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, este adevrat c uneori datorit dezvoltrii unor activiti economice, culturale, sociale i administrative specifice, dar alteori generat de preocuparea de a satisface o anume clientel politic287. ncercnd s limiteze, oarecum, aceast preocupare, Constituia din 1923 a prevzut c departamentele ministeriale i subsecretariatele de stat nu se pot nfiina i desfiina dect prin lege. Aceast regul, a fost reluat att n Constituia din 1938 ct i de constituiile adoptate n timpul regimului comunist. Relund prevederile din art. 93 din Constituia din 1923, Constituia din 1991, a prevzut c pentru organizarea Guvernului este necesar o lege organic art. 73 lit. d, iar n art. 102 a precizat c Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. n art. 117 alin. 1 se adug c ministerele se nfiineaz i funcioneaz potrivit legii. n lumina dispoziiilor constituionale, desprindem c, ntruct structura general de organizare i principiile fundamentale de funcionare a Guvernului trebuie s formeze obiectul unei legi organice, reglementarea prin hotrri sau ordonane, fie ele de urgen, a structurii Guvernului Romniei i a aparatului su de lucru contravenind Constituiei288. De observat c, n Constituie nu se prevede c ministerele se organizeaz prin lege, ci doar c ele se organizeaz potrivit legii. Aceasta nseamn c numai cadrul general de organizare i funcionare a ministerelor trebuie s fie stabilit prin lege, urmnd ca organizarea concret, a fiecrui minister s poat forma obiectul unor acte normative subordonate legii. Exist ministere, care sunt organizate prin legi speciale adoptate dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, dar altele formeaz obiectul unor ordonane sau hotrri guvernamentale, fr ca, prin lege, s se fi stabilit cadrul general de organizare i funcionare a lor289. Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. Potrivit art. 117 alin. 1 al Constituiei, ministerele ca organe ale administraiei publice se caracterizeaz prin faptul c sunt organizate i
Ibidem, pag. 310. A se vedea Tudor Drganu, op. cit, pag. 311. 289 A se vedea O.U.G nr. 56 din 23 decembrie 1998 privind unele msuri pentru restructurarea Guvernului publicat n M. Of. nr. 515 din 30 decembrie 1998 aprobat prin Legea nr. 157 din 12 septembrie 1999 publicat n M. Of. nr. 500 din 18 septembrie 1999.
288 287

funcioneaz potrivit legii, ceea ce nseamn c structura i regulile de baz ale desfurrii activitii lor trebuie s fie stabilite prin lege. Acest lucru s-a fcut prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Potrivit art. 116 alin. 1 din Constituie, o alt caracteristic a ministerelor este c ele sunt organizate numai n subordinea Guvernului. Prin urmare, n sensul Constituiei noastre nu pot fi nfiinate ministere autonome290. Ministerele se mai caracterizeaz prin faptul c sunt organe unipersonale avnd n fruntea lor un ministru. n prezent, componena Guvernului este stabilit prin Hotrrea Parlamentului pentru acordarea ncrederii Guvernului nr. 39 din 28 decembrie 2000291, modificat i completat prin Hotrrea Parlamentului nr. 16/ 2003292. Acest procedeu contravine dispoziiilor art. 102 alin. 3 din Constituie, potrivit crora lista membrilor Guvernului se face prin lege organic. Aceasta nseamn c, dei art. 117 alin. 1 din Constituie prevede c ministerele se nfiineaz prin lege, n realitate o asemenea lege nu poate nfiina alte ministere dect cele ale cror conductori sunt specificai n legea organic de organizare a Guvernului293. Aceeai situaie exist i n privina acelor organe de specialitate care, dei nu poart titulatura de ministere, fac parte din Guvern. Potrivit art. 102 alin. 3 i conductorii acestor organe de specialitate trebuie s fie specificai prin lege organic. Guvernul, cu avizul Curii de Conturi, poate nfiina organe de specialitate n subordinea lui, deci i organe ale cror conductori fac parte din componena Guvernului, cu condiia ca o lege s-i recunoasc aceast competen. Concluzia ce se impune este c dispoziia art. 116 alin. 2, potrivit creia Guvernul, dac o lege i recunoate aceast competen, cu avizul Curii de Conturi, poate nfiina organe de specialitate n subordinea sa, nu este aplicabil n cazul acelor organe de specialitate ale administraiei publice, ale cror conductori fac parte din componena Guvernului. Dimpotriv, n condiiile articolului citat al Constituiei, Guvernul va putea forma organe de specialitate, n subordinea sa, ori de cte ori conductorii acestora nu fac parte din componena Guvernului294. Dei, Constituia din 1991 a considerat necesar ca nfiinarea unor organe de specialitate n subordinea Guvernului s se fac doar cu avizul
290 291

Ibidem, pag. 323. Publicat n M. Of. nr. 700 din 28 decembrie 2000 292 Publicat n M. Of. nr. 436 din 19 iunie 2003. 293 Ibidem, pag. 324. 294 Ibidem, pag. 324.

Curii de Conturi cu de o mputernicire conferit prin lege, numrul acestor organe este deosebit de mare, indiferent de denumirea purtat. Astfel, avem agenii, comisii secretariate de stat, oficii, birouri, institute sau chiar administraii. n ceea ce privete conductorii acestor organe, dei sunt asimilai cu secretarii de stat, ei poart de asemenea titluri diferite (secretari de stat, preedini, directori, etc.). Deoarece Constituia, n art. 109 alin. 1, a prevzut c, Guvernul i membrii si, rspund din punct de vedere politic n faa Parlamentului, ntr-o opinie exprimat n literatura noastr juridic, conductorii organelor centrale de specialitate care nu fac parte din Guvern, dei i sunt subordonai, nu sunt supui rspunderii politice n faa Parlamentului295. Acest punct de vedere nu este mprtit ntr-o alt opinie296. Astfel, n art. 116 al Constituiei s-a stabilit c, n subordinea Guvernului, pot fi constituite i alte organe de specialitate dect ministerele. Conductorii acestor organe vor putea face parte sau nu din Guvern, dar ei toi sunt funcionari politici subordonai Guvernului. De aceea, atunci cnd Guvernul este demis, mandatul lor nceteaz. n aceste condiii, nu se poate spune c ei nu sunt rspunztori din punct de vedere politic n faa Parlamentului. Altfel s-ar ajunge la concluzia c, n cazul adoptrii unei moiuni de cenzur mpotriva Guvernului de ctre Parlament, numai membri propriu-zii ai Guvernului ar trebui socotii demii, n timp ce ceilali conductori ai organelor de specialitate din subordinea acestuia ar rmne n funcie. O asemenea situaie ar fi incompatibil cu spiritul Constituiei, cu att mai mult cu ct, unele dintre aceste organe de specialitate din subordinea Guvernului, dar care nu fac parte din componena acestuia, desfoar activiti substaniale n procesul de definire i punere n executare a programului lui politic, cum sunt: Agenia Naional de Privatizare, Agenia Romn de Dezvoltare, Comisia Naional de Prognoz, Secretariatul de Stat pentru Culte297, etc. b) Organele de specialitate constituite n subordinea ministerelor Nu numai Guvernul, ci i ministerele pot nfiina, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea lor, dac legea le recunoate aceast competen (art. 117 alin. 2). Avizul, astfel solicitat are un caracter conform, fcnd parte din formele procedurale prealabile necesare emiterii unui act administrativ. Organele de specialitate constituite n subordinea ministerelor, nu pot fi identificate cu serviciile publice descentralizate ale organelor de specialitate ale administraiei publice. Serviciile publice descentralizate care
295 296

A se vedea Mircea Preda, op cit., pag. 206. A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag. 325. 297 Ibidem, pag. 325.

iau forma unor organe de specialitate ale administraiei publice, tocmai pentru c funcioneaz pe baza principiului descentralizrii, nu sunt prinse ntr-o subordonarea ierarhic strict fa de ministere i sunt conduse pe plan local de prefect. Ele nu pot fi confundate cu organele strict subordonate ierarhic, integrate direct ntr-o form sau alta n structura ministerelor. Astfel, de exemplu, inspeciile teritoriale n construcii sunt servicii descentralizate ale Ministerului Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei (n prezent A.N.C). La fel Direciile Sanitare Judeene, Oficiile Judeene pentru Tineret i Sport, Ageniile de protecie a mediului, Inspectoratele colare, aferente unor ministere. Pe de alt parte Institutul de Cercetri n Construcii i Economia Construciilor (ICCEC) nu are caracterul unui serviciu public descentralizat, ci este un organ de specialitate al administraiei publice strict i direct subordonat din punct de vedere ierarhic acestui minister. Ca urmare a acestei distincii, va trebui s se considere c, avizul Curii de Conturi, cerut de art. 117 alin. 2 al Constituiei, nu este necesar pentru nfiinarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor, dar el va fi necesar pentru nfiinarea unor organe specializate ale administraiei publice n structurile centralizate ale ministerelor. De asemenea, pentru ca un minister s poat nfiina un serviciu public descentralizat nu va fi neaprat necesar ca aceast competen s-i fie recunoscut prin lege. . 3. Autoritile administrative centrale autonome nfiinarea unor autoriti administrative autonome este prevzut prin nsui textul Constituiei, urmnd ca organizarea i funcionarea lor s fie reglementat n mod amnunit prin lege organic (art. 117 alin. 1). Constituia permite ns i formarea a altor autoriti administrative autonome dect cele prevzute n nsui textul ei, cu condiia ca nfiinarea lor s aib loc prin lege organic (art. 116 alin. 3). Aceste organe autonome ale administraiei publice au o trstur comun cu organele administrative centrale subordonate Guvernului i anume, ntocmai ca acestea, exercit o activitate executiv, avnd ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii, precum i asigurarea bunei funcionri a serviciilor instituite n cadrul lor. Prin urmare, att prin natura activitii ndeplinite, ct i prin subordonarea lor legilor autoritile administrative autonome centrale se ncadreaz n categoria organelor administraiei publice298.

298

Ibidem, pag. 326.

Autoritile administrative autonome se deosebesc de ministere i de celelalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului prin mai multe trsturi specifice. n primul rnd, dac minitri i conductorii celorlalte organe de specialitate, care fac parte din componena Guvernului, sunt numii de Preedintele Republicii pe baza votului de nvestitur adoptat de Parlament, cele mai multe dintre organele administrative autonome, cunoscute pn n prezent, sunt numite de Camerele Parlamentului, pe baza unor propuneri venite fie din interiorul lor, fie dinafar. Astfel, de exemplu, directorul Serviciului Romn de Informaii este numit de Parlament la propunerea Preedintelui Romniei; preedintele i preedinii de secii ale Consiliului Legislativ se numesc cu votul majoritii deputailor i senatorilor reunii n edin comun, pe baza a cte trei propuneri fcute de birourile permanente ale celor dou camere ale Parlamentului pentru fiecare funcie, cu avizul comisiilor juridice reunite etc. Doar n cazul Consiliului Suprem de Aprare a rii membrii si fac parte din acest organ de drept. n al doilea rnd, organele centrale administrative autonome nu sunt dependente n activitatea lor nici de Guvern, nici de vreun minister, ceea ce d expresie caracterului lor autonom n cadrul aparatului executiv al statului. Ele sunt ns dependente fa de Parlament. Aceast dependen fa de Parlament poate s mbrace forme diferite. Astfel, de exemplu, nsi Constituia prevede, n ce privete Consiliul Legislativ, c el este organ consultativ de specialitate al Parlamentului (art. 79). Alteori, se prevede c organul respectiv este supus controlului Parlamentului, la propunerea Preedintelui Republicii. Este cazul directorului Serviciului Romn de Informaii. Dependena fa de Parlament a Consiliului Suprem de Aprare a rii i gsete concretizare n obligaia lui de a prezenta anual rapoarte Parlamentului, etc. Ceea ce caracterizeaz dependena fa de Parlament a autoritilor administrative autonome este faptul c ea este direct, spre deosebire de ministere, care rspund n faa Parlamentului prin intermediul Guvernului. n al treilea rnd, dac organele de specialitate ale cror conductori fac parte din Guvern, pot fi nfiinate de Guvern, cu condiia ca prin lege s i se recunoasc aceast competen, autoritile administrative autonome nu pot fi nfiinate dect prin lege organic i conductorii lor nu fac parte din Guvern. Dintre autoritile administrative autonome centrale, Consiliul Suprem de Aprare a rii se bucur de o poziie special. Aceast poziie este consecina faptului c, potrivit Constituiei, aceast autoritate organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional.

. 4. Actele ministerelor, ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice i ale autoritilor administrative centrale autonome Actele normative, care reglementeaz organizarea diferitelor ministere, prevd c acestea, n ndeplinirea atribuiilor lor, emit ordine i instruciuni. Nici Legea nr. 90/2001, nici alte acte normative nu precizeaz ns care sunt criteriile distinctive ntre ordine i instruciuni. Distincia ntre ordine i instruciuni nu poate fi fcut afirmnd pur i simplu c primele ar avea caracter individual, iar secundele obligatoriu caracter normativ. Tot ceea ce se poate spune este c, n timp ce ordinele au fie caracter individual, fie normativ, instruciunile au ntotdeauna caracter normativ. S-ar mai putea aduga c ceea ce caracterizeaz instruciunile este faptul c ele implic ideea obligativitii lor fa de anumite organe subordonate ierarhic, chemate s le aplice administrailor, n timp ce ordinele normative se pot adresa i direct acestora. Dac aceasta este situaia n cazul organelor centrale de ramur ale administraiei publice, ea este alta atunci cnd este vorba de organele centrale de domeniu sau a organelor cu caracter mixt, de ramur i de domeniu, cci, n lumina practicii formate pn azi, gama actelor obligatorii pe cale unilateral, la care ele pot recurge, este mult mai ampl. Astfel, se poate observa c Ministerul Finanelor Publice recurge n activitatea sa la acte ntitulate precizri, calculatoare, norme tehnice, dar i convenii. Banca Naional emite, pe lng ordine, regulamente, circulare, principii, norme, norme obligatorii, norme metodologice. Centrul naional al Cinematografiei emite dispoziii i norme metodologice. Academia Romn procedeaz pe cale de hotrri. Comisia pentru aplicarea unitar a prevederilor legale n domeniul impozitelor indirecte recurge la decizii, ca i Consiliul Naional al Audiovizualului. Ministerul Muncii i Proteciei Sociale a emis mpreun cu Ministerul Finanelor Publice, un act intitulat "criterii". Toate aceste acte, indiferent de denumire, au un caracter normativ. SUCCINT DESPRE GUVERN!!

CAPITOLUL IX ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

. 1. Organizarea i structura autoritilor administraiei publice locale

Cadrul general al organizrii i funcionrii administraiei publice locale este descris n seciunea a 2 - a din capitolul V privind administraia public din Constituie. n acest scop, ea a prevzut c administraia public din unitile administrativ-teritoriale (judee, municipii, orae, comune, sate)299, se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i al deconcentrrii serviciilor publice300, fr ca aplicarea principiilor enunate s aduc vreo atingere caracterului de stat naional unitar al Romniei (art. 2 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local) 301. Pe lng aceste principii, administraia public se organizeaz i funcioneaz i pe principiile eligibilitii, legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit.302 Autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n orae, comune i municipii sunt: consiliile locale (organe alese) i primarii (organ ales). Prin consacrarea acestor dou categorii de organe, practic legiuitorul constituant a consacrat i dubla natur a comunei i oraului, de colectivitate teritorial i de unitate administrativ-teritorial.303
299 A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 428; art. 2 alin. 2 din Legea nr. 69/1991, modificat prin O.U.G. 22/1997, n M. Of. nr. 105/29 mai 1997. 300 A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 430, Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., pag. 269 i urm.; Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, 1996, pag. 532 i urm. 301 Publicat n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001. 302 A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 434 i urm; art. 2 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.

Comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice. Ele au patrimoniu, un buget propriu i hotrsc n tot ceea ce privete administrarea intereselor publice locale, exercitnd n condiiile legii autoritatea n limitele administrativ-teritoriale stabilite. Pentru coordonarea activitii consiliilor locale comunale, oreneti i municipale n domeniile afectate serviciilor publice de interes judeean, se alege n fiecare jude un consiliu judeean, organ cu dubl natur, de autoritate a autonomiei judeene i de autoritate a administraiei publice locale (art. 122 din Constituie, art. 101 alin. 1 din Legea nr. 215/2001).304 Consiliul judeean alege, din rndul membrilor si, pe preedinte i pe vicepreedini. Deci, n conceptul de administraie public local se cuprind att comuna, oraul i municipiul ct i judeul. Raporturile dintre administraia public organizat la nivelul judeului i cea organizat la nivel de comun i ora au la baz principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i eligibilitii n rezolvarea problemelor ntregului jude (art. 6 din Legea nr. 215/2001). n relaiile dintre autoritile administraiei publice, organizate la diferite nivele ale unitilor administrativ-teritoriale, nu exist nici unniciun fel de raporturi de subordonare (art. 6 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). Nici autoritile administraiei publice centrale nu pot interveni n domeniile care nu in de competena lor exclusiv, dect, dac, i, n msura n care obiectivele aciunii nu pot fi realizate de autoritile administraiei publice locale, datorit dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma s le produc. Pentru reprezentarea pe plan local, pentru conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale n unitile administrativ teritoriale, Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Instituia prefectului 305 are att o funcie politic ct i una administrativ. Prefectul exercit, n condiiile legii, i controlul legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale, putnd ataca actele acestora n faa instanei de contencios administrativ, n cazul n care consider necesar. Aceasta pentru c ntr-un stat de drept, este de neconceput s se nesocoteasc legea, invocndu-se autonomia local. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul
303 A se vedea Pierre Henri Chalvidan i Christine Houteer, op.cit., pag. 55 i urm. i Jean Rivero i Jean Waline, op.cit., pag. 287, vorbesc de colectivitate i circumscripie. 304 A se vedea Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., pag. 273, Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 539 - vorbete de faptul c art. 122 din Constituie consacr principiul tutelei administrative. 305 Este de sorginte napoleonian, creat n fiecare departament n Frana prin Legea din 17 februarie 1800, n Pierre Henri Chalvidan, Christine Houteer, op. cit., pag. 53.

general i special oferit de statul de drept 306. Dar, pe de alt parte Legea nr. 215/2001 stabilete i o rspundere administrativ, civil sau penal a prefectului n cazul n care actul administrativ a fost atacat n mod abuziv. . 2. Consiliul local Organizarea i funcionarea consiliilor locale a fost reglementat prin Legea administraiei publice locale din 2001, cu modificrile ulterioare, ntr-un capitol special din lege - capitolul II. Consiliile locale, consiliile judeene i primarii se aleg prin vot, universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale. Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale stabilete condiiile pentru a fi alegtor ct i cele pentru a fi candidat. Alegtor poate fi persoana care are cetenie romn, a mplinit 18 ani (inclusiv cei care mplinesc vrsta n ziua alegerilor) i care au domiciliul pe raza comunei, oraului, municipiului sau subdiviziunii administrativ - teritoriale, n care i exercit dreptul de vot. Cei care i-au stabilit reedina ntr-o alt unitate administrativ - teritorial, trebuie s o fi fcut cu cel puin 6 luni naintea alegerilor pentru a-i exercita dreptul de vot n acea unitate administrativ - teritorial. Consilier poate fi, persoana care a fi mplinit, pn n ziua alegerilor inclusiv, 23 de ani, care nu are interdicie de asociere n partide politice, care are domiciliul pe teritoriul unitii administrativ - teritoriale n care urmeaz s fie ales. Candidaturile se propun de partidele politice, de alianele politice sau se pot depune i candidaturi independente sau de ctre aliane electorale. Pot fi candidai independeni att pentru funcia de consilier (art. 41 din Legea nr. 70/1991) ct i pentru funcia de primar (art. 41 alin. 2 din Legea nr. 70/1991). O persoan poate candida att pentru funcia de consilier ct i pentru funcia de primar (art. 38 alin. 1 i art. 5 din Legea nr. 70/1991). Data alegerilor se stabilete prin hotrre de Guvern, cu cel puin 45 de zile nainte de alegeri. Alegerile au loc ntr-o singur zi, care poate fi numai duminica. Pentru alegerea consiliilor locale i primarilor, fiecare comun, ora, municipiu i subdiviziune administrativ - teritorial a municipiului
A se vedea n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., pag. 275.
306

constituie o circumscripie teritorial. Pentru alegerea consiliului judeean, fiecare jude constituie o circumscripie electoral. Numerotarea circumscripiilor electorale judeene se face prin hotrre de Guvern, iar a celor din fiecare jude se face de ctre prefeci. Calitatea de consilier este incompatibil cu funcia de primar sau viceprimar, prefect sau subprefect, cu calitatea de funcionar public n aparatul propriu sau de conductor al regiilor autonome sau societi comerciale de interes local sau judeean i al serviciului public de specialitate al consiliului local sau judeean, calitatea de deputat, senator, secretar de stat, subsecretar de stat sau membru al Guvernului, .a.m.d. Alte incompatibiliti sunt stabilite n art. 88 i urmtoarele din Legea 161/2003307. Constituirea consiliilor locale se face n termen de 20 de zile de la data n care au avut loc alegerile. Convocarea consilierilor n edina de constituire se face de ctre prefect, care poate participa personal sau reprezentantul lui la aceast edin. La aceast edin poate fi convocat i primarul, chiar dac procedura de validare nu a fost finalizat (art. 31 din Legea nr. 215/2001). Cvorumul stabilit de lege pentru prima convocare este de cel puin 2/3 din numrul consilierilor alei, ns n cazul n care nu se realizeaz numrul cerut se face o a doua convocare, peste 3 zile, cu acelai cvorum. Dac nici la a doua convocare reuniunea nu se poate constitui legal, se va proceda la o nou convocare, a treia, peste alte trei zile. Dac nici la a treia convocare edina nu poate avea loc, prefectul poate declara vacante locurile consilierilor alei care au lipsit nemotivat la toate cele trei convocri anterioare, dac n prealabil nu s-a reuit nlocuirea lor cu supleani aflai pe liste. n acest caz, n 30 de zile prefectul va organiza alegeri de completare (art. 16 alin. 2 din Legea nr. 70/1991). Ordinul prefectului prin care se declar vacana locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat poate fi atacat n termen de 5 zile de la comunicare, la instana de contencios administrativ. Hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil, deci legea nu prevede cale de atac. Autonomia local presupune recunoaterea unei competene materiale generale, n limitele legii, organelor alese de corpul electoral n unitile administrativ - teritoriale, cu excluderea oricrei subordonri fa de alte autoriti ale administraiei publice.
Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, capitolul III seciunea a II-a publicat n M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003 a abrogat O.U.G. nr. 5/2002 privind instituirea unor interdicii pentru aleii locali i funcionarii publici, publicat n M. Of. nr. 90 din 2 februarie 2002, aprobat prin Legea nr. 378/2002, publicat n M .Of. nr. 448 din 26 iulie 2002.
307

Constituia nu definete noiunea de autonomie local, dar acest lucru se face prin art. 3 din Legea nr. 215/2001. Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept de exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene. Autonomia local este numai administrativ i financiar, i se exercit numai n baza i n limitele prevzute de lege308. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile (ca i cum competena nu ar fi suma atribuiilor date de lege unui organ), precum i gestionarea resurselor, care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. Dei, n Legea administraiei publice locale s-a spus c aceste competene i atribuii se stabilesc numai prin lege i c sunt depline i exclusive, cu excepia cazurilor prevzute de lege, n literatura juridic s-a exprimat punctul de vedere potrivit cruia consiliile locale pot avea atribuii n orice domeniu sau sector de activitate, dac nu exist o interdicie a legii, expres sau implicit309. Printre atribuii subliniem: alege, din rndul consilierilor, viceprimarul sau viceprimarii, dup caz; aprob statutul comunei sau al oraului i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului; aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a resurselor bugetare; administreaz domeniul public i privat, exercit drepturile prevzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a nfiinat; nfiineaz instituii i ageni economici de interes local, hotrte asupra concesionrii sau nchirierii de bunuri sau servicii publice de interes local, precum i asupra participrii cu capital sau bunuri la societile comerciale pentru realizarea de lucrri i servicii de interes public local, n condiiile legii, etc. Mijlocul de realizare a acestor atribuii este actul juridic administrativ pe care l are la ndemn consiliul local. Acest act poart numele de hotrre. Este singurul act administrativ pe care l poate elabora i adopta. El poate s aib un caracter normativ sau individual. Condiii de validitate Hotrrile normative ale consiliilor locale, ca orice act juridic, trebuie s ndeplineasc un numr de condiii de valabilitate.
308 309

Pe larg n Tudor Drganu, op.cit., pag. 335 i urm. A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 568.

Astfel, n primul rnd, aceste hotrri trebuie s fie emise de organul competent i n limita competenei sale. Pentru ca aceste hotrri s poat produce efecte juridice este necesar ca ele s fie adoptate de consiliul local n limitele competenei lui materiale i teritoriale, cu respectarea regulilor de funcionare ale organului emitent i a legilor n vigoare. Consiliul local i desfoar activitatea i i realizeaz principalele atribuii ca autoritate deliberativ i colegial. 310 Limitele aplicrii n spaiu ale hotrrilor normative ale consiliilor locale coincid cu limitele administrative ale comunei, oraului, municipiului care le-a adoptat. Oricine se afl pe teritoriul localitii respective, chiar dac nu locuiete n limitele lui i chiar dac este numai n trecere, are obligaia de a respecta hotrrile normative ale consiliilor locale.311 n al doilea rnd, hotrrile consiliilor locale trebuie s fie emise n forma i cu procedura prevzute de lege. Att Legea nr. 215/2001, cu modificrile ulterioare, ct i regulamentele de organizare i funcionare ale consiliilor locale, cuprind reguli detaliate privind legalitatea funcionrii acestora i adoptrii actelor juridice administrative normative.312 n cadrul acestei condiii, legea formuleaz mai multe cerine obligatorii de ndeplinit pentru valabilitatea hotrrii. a) Convocarea Consiliului local s se fac cu respectarea dispoziiilor legale. Consiliul local poate lua hotrri valabile numai n edine ordinare, care sunt lunare, la convocarea primarului, i n edine extraordinare, care au loc ori de cte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puin o treime din numrul membrilor consiliului (art. 140 din Legea nr. 215/2001). Convocarea consiliului local se face cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare, sau cu cel puin trei zile naintea edinelor extraordinare. Stabilirea altor termene este ilegal. 313 n caz de for major i de maxim urgen, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau a oraului, convocarea consiliului local se poate face de ndat.
A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 490; art. 5 din Legea nr. 69/1991. A se vedea alin. E. Silvian, op. cit., pag. 147. 312 De exemplu, Regulamentul de organizare i funcionare a Consiliului municipal Trgu-Mure, aprobat prin Hotrrea nr. 54/31 octombrie 1996 Prin aceast hotrre s-a aprobat i Statutul municipiului Trgu-Mure. 313 n acest sens s-a pronunat prin sentina civil 1262/30 mai 1997 Tribunalul Mure, n dosar nr. 53/1997, nepublicat.
311 310

Convocarea se face n scris (se consemneaz n procesul verbal al edinei n cazul n care se cere de consilieri) i va cuprinde propunerile pentru ordinea de zi, data, ora i locul desfurrii. Se comunic i personal la domiciliul fiecrui consilier (mai ales cnd edina este convocat de primar). Se anexeaz la actul de convocare i materialele de edin (informri, proiecte de hotrri, etc). Convocarea se aduce la cunotin i prin publicarea n pres sau prin orice alte mijloace. Ordinea de zi - n care se cuprind i proiectele de hotrri - se aduce i la cunotina locuitorilor comunei, oraului sau municipiului, prin presa local ori prin alt mijloc de publicitate. n unitile administrativteritoriale n care o minoritate are o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunotin cetenilor i n limba acesteia, la cerere. b) Organizarea i desfurarea edinei s se fac n forma i cu procedura prevzut de lege. edinele consiliului local sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. O sanciune cu totul nou este cuprins n textul legii. Astfel, dac consiliul nu se ntrunete timp de trei luni consecutiv sau nu a adoptat n trei edine ordinare consecutive nici onicio hotrre sau, n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unul i nu se poate completa prin supleani, acesta se dizolv de drept, urmnd a se proceda n consecin la noi alegeri (art. 58 din Legea nr. 215/2001). edinele consiliului local sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca acestea s se desfoare cu uile nchise. n consiliile locale n care consilierii unei minoriti reprezint cel puin o treime din numrul consilierilor la edinele de consiliu, la cerere, se poate folosi i limba minoritii respective. n aceste cazuri, primria va asigura prezena unui traductor atestat. Documentele edinelor de consiliu se ntocmesc n limba romn. Dezbaterile din edinele consiliului se consemneaz ntr-un proces-verbal, semnat de preedintele de edin (consilier), i de secretar. Procesul verbal i documentele care au fost dezbtute n edin se depun ntr-un dosar special al edinei respective, care va fi numerotat, semnat i sigilat de preedintele de edin, de secretar, dup aprobarea procesului verbal. La nceputul fiecrei edine, secretarul prezint procesul verbal al edinei anterioare, coninutul su putnd fi contestat de ctre consilieri, care au dreptul s cear menionarea exact a opiniilor exprimate. Dup aprobarea procesului verbal, secretarul propune alegerea de ctre consilieri a preedintelui de edin.

Ordinea de zi propus pentru edin se aprob de consiliu la propunerea celui care a cerut ntrunirea consiliului. Modificarea ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente i numai cu votul majoritii consilierilor prezeni. Valabilitatea hotrrilor normative ale consiliului local este condiionat de respectarea n totalitate a cerinelor legii privind convocarea, organizarea i desfurarea edinelor. Ca autoritate administrativ deliberativ, consiliul local poate adopta hotrri numai n edine, care se desfoar n forma i cu respectarea legii. Cum hotrrile sunt singurele acte administrative ce pot fi emise de consiliul local, acestea pot fi adoptate numai n edine, convocate i desfurate potrivit condiiilor artate mai sus. Orice act adoptat n afara acestui cadru, chiar purtnd semntura tuturor consilierilor sau aprobat de acetia n cadrul unei adunri generale, nu are valoarea unui act juridic al consiliului local i nu poate produce efecte juridice.314 c) Adoptarea hotrrilor s se fac cu votul majoritii consilierilor prezeni, n afar de cele pentru care legea sau regulamentele consiliului cer o alt majoritate. Pentru a se adopta hotrri valabile, este necesar ca la fiecare edin s fie ntrunit quorumul cerut de lege. n acest sens, art. 41 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 dispune c edinele consiliului local sunt legal constituite dac sunt prezeni majoritatea consilierilor n funcie (deci jumtate plus unul dintre consilieri). De aici rezult c nu se poate stabili un alt cvorum pentru a declara edina ca fiind legal.315 Cu toate acestea, n art. 46 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 se arat c: n exercitarea atribuiilor ce-i revin, consiliul local adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea, sau regulamentul de funcionare a consiliului cere o alt majoritate316. De aici, s-a tras concluzia n literatura juridic, ntr-o opinie, c prin textul de mai sus s-a introdus un principiu procedural, de la care exist trei excepii cu surse normative cu naturi juridice diferite: a. o prim excepie ar consta n faptul c odat ce regimul general al autonomiei locale fiind expres exceptat ca domeniu de reglementare accesibil legii ordinare (art. 72 pct. 3 lit. o din Constituie), nseamn c numai prin lege organic se pot introduce alte condiii cu privire la majoritate, dect cea reglementat ca principiu prin art. 46 alin. 1 din Legea nr. 215/2001; b. o a doua excepie
314 315

A se vedea Mircea Preda, op.cit. pag. 495. Sentina civil nr. 1262/30 mai 1996 a Tribunalului Mure, n dosar nr. 53/1997,

nepublicat. Iniial textul a fost cuprins n art. 29 din Legea nr. 69/1991 devenit art. 28 prin modificarea i renumerotarea fcut prin Legea nr. 24 din 12 aprilie 1996.
316

ar reiei chiar din prevederile art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 317, care excepteaz de la regula votului majoritii membrilor prezeni anumite hotrri (de exemplu, cele privind administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, urbanistica localitilor, etc.); c. cea de-a treia excepie ar reprezenta-o dispoziiile cuprinse n regulamentul consiliilor locale, prin care s-ar stabili o alt majoritate de voturi, dar numai pentru domenii care sunt de competena acestora i chiar cu un caracter prioritar fa de dispoziii similare cuprinse n Legea nr. 215/2001.318 O dat ce consiliile locale pot s-i desfoare edinele n mod legal doar n prezena majoritii consilierilor n funcie (art. 41 din Legea nr. 215/2001), nseamn c hotrrile vor putea fi adoptate cu votul majoritii membrilor prezeni (art. 46 din Legea nr. 215/2001), realiznduse astfel majoritatea simpl n cadrul cvorumului stabilit prin lege. Alte hotrri vor putea fi adoptate, fie prin votul majoritii absolute, fie prin votul majoritii calificate (art. 46 alin. 2 i 3 din Legea nr. 215/2001). 319 n sensul art. 46 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 condiiile acestei majoriti pot fi modificate n cazurile n care legea (n text nu se precizeaz dac legea prezent, organic sau ordinar) sau regulamentul de funcionare a consiliului vor cere o alt majoritate. Aa cum am mai artat, pentru unele hotrri, legea cere o majoritate simpl, pentru altele o majoritate absolut sau o majoritate calificat. Astfel, hotrrile privind administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, amenajarea teritoriului i asocierea cu alte consilii, instituii publice sau comerciani din ar sau strintate se adopt cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Hotrrile privind bugetul local, precum i cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale, se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie. Dac bugetul nu poate fi adoptat, dup dou lecturi consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult apte zile, activitatea se va desfura pe baza bugetului anului precedent, pn la adoptarea noului buget. n caz de paritate de voturi, hotrrea nu se adopt i se reiau dezbaterile n edina urmtoare. Consiliul local poate stabili ca unele
317

Modificat prin Ordonana de urgen nr. 22, publicat n M. Of. nr. 105 din 29

mai 1997.
318 Pe larg aceast opinie a se vedea n Eugen Popa, Corelaia principiului de autonomie cu controlul de legalitate a actelor administraiei publice locale , articol n Revista Dreptul nr. 9/1992, pag. 8 i urm. 319 Pentru distincia dintre majoritatea simpl, majoritatea absolut i majoritatea calificat a se vedea Ilie Iovna, Drept administrativ, vol. II, Editura Servo Sat, Arad, 1997, pag. 44.

hotrri s fie luate prin vot secret (hotrrile individuale cu privire la persoane vor fi adoptate ntotdeauna prin vot secret). La deliberare i la adoptarea hotrrilor normative nu poate lua parte consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afin sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterii consiliului. Hotrrile luate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule de drept, n condiiile legii. Nulitatea se constat de ctre instana judectoreasc de contencios administrativ d) Condiii premergtoare adoptrii hotrrii. Proiectele de hotrri pot fi propuse de ctre consilieri sau de ctre primar. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu spijinul secretarului. Proiectele de hotrre nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local sunt nsoite de raportul de specialitate al compartimentului de resort din primrie, precum i de avizul comisiei de specialitate a consiliului din domeniul lor de activitate. Intervenia compartimentului de resort din primrie, n sensul ntocmirii unui raport de specialitate, are un caracter consultativ i nu conform. Proiectele de hotrri ale consiliului local se avizeaz de secretarul primriei, care astfel i asum rspunderea pentru legalitatea acestora. f) Condiii posterioare adoptrii hotrrii normative. Dup dezbaterea i adoptarea hotrrii, aceasta se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care, preedintele de edin, care pe o perioad de cel mult 3 luni, lipsete sau refuz s semneze, hotrrea va fi semnat de cel puin 3 consilieri (pot semna pn la 5 consilieri, dar legiuitorul nu ofer criteriile pentru care s-a oprit la aceast soluie). Secretarul este liber s nu contrasemneze o hotrre n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau c depete competenele ce revin, potrivit legii, consiliului local. n acest caz, secretarul trebuie s expun consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. Hotrrile consiliului local se comunic, de ctre secretar, primarului i prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de la data adoptrii. Comunicarea hotrrii poate fi nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitatea actului, se face n scris i va fi nregistrat ntr-un registru special destinat acestui scop (art. 49 din Legea nr. 215/2001). n termen de 5 zile de la comunicare, prefectul, dac apreciaz actul ca ilegal, poate cere consiliului local s reanalizeze hotrrea, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii a acesteia.

Dac, n termen de 5 zile prefectul nu intervine pe calea recursului graios, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public (afiare, pres, s.a.), iar cele cu caracter individual se comunic. De la data aducerii la cunotin public, respectiv de la data comunicrii, hotrrile devin obligatorii i produc efecte juridice (art. 150 din Legea nr. 215/2001). Prin Ordonana nr. 75/2003 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitii administrativ-teritoriale320, s-a stabilit cadrul general pentru nfiinarea serviciului public de editare a monitoarelor oficiale ale judeelor, municipiilor i oraelor. Unitile administrativ-teritoriale care nu au monitoare proprii vor publica n monitorul oficial al judeului din care fac parte. De regul, data publicrii nseamn i data intrrii n vigoare a actului, dac nu este prevzut n hotrre o dat ulterioar. 321 Nepublicarea atrage inexistena actului normativ. Ca orice act administrativ normativ, nici hotrrea nu poate retroactiva datei de publicare (chiar dac se prevede n actul normativ o dat pentru intrarea n vigoare, anterioar publicrii), aceasta va produce efecte juridice numai de la data publicrii. n practica judiciar mai veche, nalta Curte de Casaie a decis c un regulament comunal de simpl poliie poate avea efect retroactiv 322, soluie care nu mai este compatibil cu principiile Constituiei din 1991. Hotrrile normative ale consiliilor locale nu sunt supuse aprobrii organelor aezate pe o treapt superioar n ierarhia administrativ. Hotrrile se aduc la cunotin cetenilor comunei sau oraului n care minoritatea are o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor i n limba acesteia, la cerere. n al treilea rnd, se cere ca aceste hotrri normative s fie conforme din punctul de vedere al coninutului cu Constituia i cu dispoziiile legale n vigoare. Aceast condiie presupune conformitatea hotrrilor i cu normele cuprinse n hotrrile guvernului, ordinele, instruciunile sau alte acte normative, indiferent de denumire, ale minitrilor sau conductorilor altor organe centrale de specialitate, atta timp ct hotrrea consiliului
Publicat n M. Of. nr. 619 din 30 august 2003, aprobat prin Legea nr. 534/2003, publicat n M. Of. nr. 895 din 15 decembrie 2003. 321 Hotrrea nr. 2 din 30 ianuarie 1997 a Consiliului municipal Trgu-Mure, privind modificarea Hotrrii nr. 16 din 22 octombrie 1996 a intrat n vigoare cu data de 1 martie 1997, Hotrrea nr. 16 din 22 octombrie 1992, a Consiliului municipal Trgu-Mure, a intrat n vigoare la 20 de zile de la publicare. 322 A se vedea alin. E. Silvian, op. cit., pag. 147, Cas. II, Dec. 1912 din 7 septembrie 1911.
320

local opereaz n domenii supuse reglementrii acestor organe din cadrul administraiei publice.323 n literatura juridic interbelic se recunotea c regulamentele comunale nu puteau conine dispoziii contrare legilor i regulamentelor generale, dar se considera c ele puteau contraveni simplelor instruciuni ministeriale.324 n temeiul principiului autonomiei organelor locale ale administraiei publice, ntre hotrrile normative ale consiliilor locale i consiliilor comunale i cele judeene nu exist un raport de subordonare, ci doar o diferen funcional, de competen. De aceea, n cazul unui conflict intervenit ntre activitatea unui consiliu comunal i o reglementare a consiliului judeean, urmeaz s se decid n fiecare caz, dndu-se precdere hotrrii fcute cu respectarea competenei materiale innd seama de faptul c legea administraiei publice locale definete atribuiile fiecrui organ. De aici concluzia fireasc c nu ntotdeauna hotrrile normative ale consiliilor judeene primeaz 325. Legea nr. 215/2001 cuprinde dou sanciuni, cu totul inedite, pentru activitatea consiliilor locale. Astfel, ntr-un prim caz, consiliul local poate fi dizolvat dac a adoptat ntr-un interval de cel mult 6 luni, cel puin 3 hotrri care au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil. n acest caz, dizolvarea consiliului local se va face prin hotrre a Guvernului, propunerea motivat a prefectului, bazat pe hotrrile judectoreti rmase definitive i irevocabile. Hotrrea de dizolvare poate fi atacat de oricare dintre consilieri la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la data publicrii actului n Monitorul Oficial, caz n care procedura prealabil nu se mai face, iar msura de dizolvare este suspendat de drept. Hotrrea instanei de contencios este supus recursului. Cum legea nu face nici onicio distincie, hotrrile anulate de instanele de contencios administrativ, pot avea, fie caracter normativ, fie caracter individual, i prin urmare dizolvarea consiliului local, n orice moment, n care dorete Guvernul, nu va putea constitui o problem. O mai veche reglementare, cuprins n art. 33 alin. 1 din Legea nr. 69/1991,
323 n acest sens, Hotrrea nr. 54 din 5 octombrie1995 a Consiliului municipal Trgu-Mure, privind rectificarea bugetului local pe anul 1995 care are n vedere dispoziiile Ordonanei Guvernului nr. 40 din 2 septembrie 1995 i ale Legii nr. 22/1995 privind bugetul de stat pe anul 1995. 324 A se vedea Alexandru E. Silvian, op cit., pag. 147. 325 A se vedea Alexandru E. Silvian, op. cit., pag. 147, Planiol, Trait lmentaire de droit civil, vol. I, pag. 66.

modificat prin O.U.G. nr. 22/1997, cerea ca hotrrile anulate de ctre instan s fie contrare intereselor generale ale comunei, oraului, subdiviziunilor administrativ-teritoriale, ale municipiului, ale statului sau s fi contravenit Constituiei sau legilor rii. O astfel de cerin nu mai exist n noua reglementare, deci msura poate fi luat, doar la aprecierea discreionar a Guvernului, deoarece legiuitorul, se exprim: consiliul poate fi dizolvat. n cel de-al doilea caz nu mai exist facultatea de a alege ntre soluii, deoarece prin dispoziia legii, consiliul local se consider dizolvat de drept atunci cnd nu se ntrunete timp de 3 luni consecutive sau nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nici onicio hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Lund act de situaia de dizolvare, care opereaz de drept, n virtutea legii, prefectul propune Guvernului organizarea de noi alegeri. Ordinul prefectului poate fi atacat la instana de contencios administrativ, de consilierii interesai, n termen de 10 zile de la comunicare sau de la luare la cunotin. Instana de contencios este obligat s se pronune (deci nu numai s judece) n termen de 30 de zile, hotrrea fiind definitiv i irevocabil. Chiar dac hotrrea nu este supus recursului, poate fi supus cilor extraordinare de atac. Nici n acest caz nu se mai efectueaz procedura prealabil. Nu fr rost, s-a instituit rspunderea solidar a consilierilor pentru activitatea consiliului local din care fac parte, pentru hotrrile pe care le-au votat (n funcie de votul pentru sau mpotriv). Iat de ce, fiecare consilier rspunde pentru propria activitate desfurat n exercitarea mandatului ncuviinat. Tocmai de aceea, n vederea stabilirii rspunderilor, consilierii pot cere ca votul lor s fie consemnat nominal n procesul verbal al edinei (art. 53 din legea nr. 215/2001). n al patrulea rnd, hotrrile normative trebuie s fie conforme cu interesul public urmrit de lege, ceea ce implic nu numai legalitatea actului, ci i oportunitatea sa.326 Legalitatea i oportunitatea sunt controlate de consiliile locale care au dreptul de revocare, anulare a hotrrilor normative ilegale i inoportune. Instanele de contencios administrativ pot controla numai legalitatea hotrrii nu i oportunitatea ei. Hotrrile normative ale organelor locale sunt numeroase i poart denumiri n funcie de domeniul sau sectorul n care opereaz.327

326

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 203-204.

Hotrrile normative locale sunt elaborate n condiii procedurale asemntoare cu cele ale organelor centrale ale administraiei. Ele sunt prezentate n form de proiect, nsoite de o expunere de motive din partea iniiatorului. Aceast expunere de motive nu trebuie confundat cu raportul de specialitate al compartimentului de resort din primrie i nici cu avizul comisiei de specialitate din cadrul Consiliului local. Hotrrile normative apar n final ca oper a unor organe colective (organe plurale), care nu i pot delega aceast putere. Hotrrile normative devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public sau persoanelor interesate328 sau la o dat ulterioar, prevzut n cuprinsul lor. Hotrrile normative ale consiliilor locale pot dezvolta norme stabilite de acte juridice superioare, dar i s instituie norme primare cu condiia de a se proceda n limitele legii i n conformitate cu aceasta. 329 n mare parte, hotrrile normative locale, adoptate conin norme juridice autonome (mai pot s conin i norme juridice de aplicare), n sensul c ele nu se regsesc cuprinse n legi, ci sunt expresia problematicii, diversitii i intereselor locale. ns, aceasta nu nseamn c organele alese ale comunelor, oraelor i judeelor vor putea emite acte normative prin care s modifice, s abroge sau s suspende legile n vigoare, ci, din contr, sunt obligate s se conformeze principiilor i cadrului stabilit de acestea 330. Iat, n ce cadru se poate spune c, n activitatea lor, consiliile locale sunt autonome. Dac se ia n considerare specificul raporturilor sociale reglementate prin hotrrile normative, pot fi deosebite dou categorii de asemenea acte: - hotrri normative externe, care cuprind reguli referitoare la organizarea i funcionarea altor organe sau organizaii, precum i la activitatea cetenilor de pe raza teritorial de competen a consiliilor locale (de exemplu, hotrrile pentru stabilirea i sancionarea contraveniilor);

327 Hotrre cu privire la modificarea i anularea unor prevederi din Statutul municipiului Trgu-Mure i Regulamentului de organizare i funcionare; Hotrre privind stabilirea unor msuri pe linia bunei gospodriri, pstrarea cureniei, respectarea normelor de igien i nfrumuseare a municipiului Trgu-Mure; Hotrre pentru aprobarea Programului de dezvoltare i modernizare a pieelor agroalimentare i modificarea taxelor percepute n centrele publice de desfacere; Hotrre privind acordarea de nlesniri pentru pensionarii cu venituri mici din municipiul Trgu-Mure, la transportul urban cu autobuzele .a.m.d. 328 A se vedea Ioan Santai, op. cit., pag. 147. 329 A se vedea Alexandru E. Silvian, op. cit., pag. 150. 330 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice - tratat elementar, vol. II, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, pag. 338.

- hotrri normative interne, ce cuprind reguli al cror obiect const n organizarea i funcionarea consiliilor locale ce le emit i a aparatului lor (regulamentele de organizare i funcionare, statutele).331 Serviciile publice ale comunei sau ale oraului se organizeaz de ctre Consiliul local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor legale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispune. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din serviciile publice ale comunei sau oraului se fac de ctre conductorii acestora n condiiile legii. . 3. Primarul Instituia primarului a fost introdus n sistemul administraiei romne, n comunele rurale i urbane, prin Legea din 31 martie 1864, ca organ executiv, alturat celui deliberativ, care era consiliul comunal. Primarul era numit de Domn, dintre primii trei consilieri care obineau majoritatea sufragiilor n alegeri, ndeplinind o dubl calitate: de ef al administraiei locale i de reprezentant al Guvernului n comun. Primarul supraveghea executarea legilor i a regulamentelor generale, avnd dreptul s emit ordonane i regulamente de poliie.332 Aceast instituie a evoluat, rolul ei a crescut mai ales prin dispoziiile Legii de unificare administrativ din anul 1925. Primarul avea atribuii n ceea ce privete publicarea i executarea legilor i regulamentelor, n executarea deciziilor consiliului i ale delegaiei permanente. Ca ef al poliiei comunale, avea dreptul de a lua msuri, pentru asigurarea ordinii i siguranei publice, salubritii i igienei, poliia spectacolelor i de igien social. n Legea administrativ din 1938 s-a prevzut c primarul se numea de prefect, n comunele rurale i urbane, de ctre rezidentul regal n comunele reedin de jude i de ctre rege n staiunile climaterice i municipii. Prin Constituia din 1948 i urmtoarele din prima etap a perioadei comuniste, aceast instituie dispare pentru a fi reintrodus prin Legea nr. 57/1968.
A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, 1972, pag. 416. 332 Pe larg despre aceast instituie, Mircea Preda, op.cit., pag. 508 i urm.
331

Constituia din 1991 stabilete c primarul este o autoritate a administraiei publice locale prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae (art. 121 alin. 1)333. Primarul funcioneaz n condiiile legii ca autoritate autonom i rezolv treburile publice ale comunei sau oraului (art. 121 alin. 2 din Constituie), fiind eful administraiei publice locale. El rspunde totodat n faa Consiliului local de buna funcionare a acestei administraii (art. 66 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). Deci, primarul este att agentul comunei, al oraului sau subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, care reprezint comuna sau oraul n relaiile cu persoanele fizice sau juridice din ar i din strintate, precum i n justiie (art. 67 alin. 1 din Legea nr. 215/2001) dar, n anumite situaii, este i agent al statului - n exercitarea atribuiilor de ofier de stare civil i de autoritate tutelar, precum i a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfurarea alegerilor, la aducerea la cunotina cetenilor a legilor, a altor asemenea atribuii stabilite prin legi, precum i a celor care asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei i ale legilor rii, ale decretelor Preedintelui Romniei, ale hotrrilor Guvernului, ale actelor emise de ministere i alte autoriti ale administraiei publice centrale, precum i a prevederilor hotrrilor Consiliului judeean (art. 68 lit. a din Legea nr. 215/2001). Primarul este ales n condiiile stabilite de Legea nr. 70/1991, cu respectarea condiiilor generale i incompatibilitilor prezentate pentru funcia de consilier. Primarii se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal. Candidaii independeni pentru funcia de primar trebuie s prezinte lista susintorilor, care va cuprinde minimum 1% din numrul total al alegtorilor nscrii n liste pentru circumscripia pentru care candideaz, dar nu mai puin de 150 de persoane. Susintorii pot fi numai ceteni cu drept de vot i pot sprijini numai un singur candidat la funcia de primar. Pentru funcia de primar centralizarea voturilor se face de ctre biroul electoral de circumscripie. candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor valabil exprimate este declarat primar. n cazul n care nici unniciunul dintre candidaii la funcia de primar nu a ntrunit aceast majoritate se organizeaz un alt tur de scrutin, n cel mult dou sptmni, ntre candidaii aflai pe primele dou locuri. n aceast situaie este declarat primar candidatul care va obine cel mai mare numr de voturi valabil exprimate.
Vezi Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., pag. 272.
333

Dac cel puin doi candidai la funcia de primar au acelai numr de voturi se declar balotaj i se vor organiza de drept noi alegeri, n termen de dou sptmni. Este evident c aceast situaie, n tcerea legii, se interpreteaz c este valabil numai cnd nu exist un alt candidat cu un numr mai mare de voturi i aflat naintea lor. Primarul depune jurmntul n faa consiliului local. Dac refuz s depun jurmntul primarul este considerat demisionat de drept. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de primarul nou ales i poate fi prelungit, prin lege organic, n timp de rzboi sau catastrof. Mandatul primarului nceteaz de drept, nainte de termen, n caz de deces, demisie, incompatibilitate, schimbare de domiciliu ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, imposibilitatea de a fi exercitat pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, n cazul n care s-a constatat prin hotrre judectoreasc rmas definitiv dup validarea mandatelor, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a legii privind alegerile locale, n cazul condamnrii definitive la o pedeaps privativ de libertate, precum i n cazul punerii sub interdicie pentru debilitate sau alienare mintal ori n cazul pierderii drepturilor electorale. Cnd, n exercitarea atribuiilor ce i revin prin lege, a emis 3 dispoziii cu caracter normativ n intervalul de 3 luni, care au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrri judectoreti rmase definitive i irevocabile, mandatul nceteaz de drept. n toate situaiile mai sus artat, prefectul emite un ordin prin care ia act de ncetarea de drept a mandatului, mai puin n cazul imposibilitii de a fi exercitat mandatul pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive. n nelesul legii, acest ordin de constatare nu ar putea fi atacat n faa instanelor de contencios administrativ, aa cum se prevede expres cu ordinul prefectului emis n cazul imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni. n virtutea principiului constituional al liberului acces la justiie, ordinul prefectului emis pentru oricare dintre cazurile de ncetare de drept a mandatului poate fi atacat n justiie. O singur observaie se mai impune, referitoare la faptul c n vechea reglementare se prevedea c primarul putea fi demis din funcie n situaia n care adopta dispoziii repetate, care au fost anulate irevocabil de ctre instana de judecat, ntruct contraveneau intereselor generale ale statului sau au nclcat Constituia i legile rii. Cum legiuitorul nu fcea nici onicio distincie, msura intervenea indiferent dac era vorba de o dispoziie individual sau normativ. n acest caz, demiterea se face prin hotrre a Guvernului, la propunerea motivat a prefectului, fcut dup rmnerea definitiv a hotrrilor instanelor de judecat.

Am prezentat i vechea reglementare pentru a se vedea comparativ c fa de scprile acesteia, nici noua prevedere nu este consistent n a asigura primarului o linitit exercitarea a atribuiilor. Mandatul primarului mai poate nceta i n cazul n care i se cere expres acest lucru de locuitorii comunitii, i rezultatul referendumului organizat potrivit legii, i este nefavorabil Primarul este o autoritate executiv, creia i se recunoate dreptul de a emite acte juridice n vederea realizrii competenei sale materiale i funcionale, dar numai n raza sa teritorial de competen. Pentru ndeplinirea atribuiilor sale emite nu numai acte juridice, dar svrete i fapte materiale i desfoar diferite operaiuni tehnicomateriale neproductoare de efecte juridice prin ele nsele (fapte de serviciu, activiti materiale, acte pregtitoare, avize, rapoarte, aprobri, procese verbale, etc.)334 Primarul poate emite acte de drept administrativ, acte de drept civil, acte de dreptul muncii, etc. n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Despre caracterul actelor juridice emise de primar, astzi nu se mai nate nici onicio discuie, fiind nlturat vechea reglementare, care nu fcea nici onicio distincie n acest sens. Totui, i sub vechea reglementare, doctrina i practica judiciar, au admis c primarul, chiar i n lipsa unei meniuni exprese a legii, putea emite i dispoziii cu caracter normativ335. Aceste acte juridice emise de primar sunt supuse controlului de legalitate al prefectului, cruia i se comunic n mod obligatoriu. Dac prefectul nu solicit, n termen de 5 zile pe calea recursului graios, reanalizarea actului, n vederea modificrii sau revocrii lui, dispoziiile sunt aduse la cunotin public sau se comunic persoanelor interesate, dup caz, dat la care devin obligatorii i executorii. n practica autoritilor locale sunt frecvent ntlnite dispoziii ale primarului336 cu caracter normativ. Dispoziiile normative sunt manifestri unilaterale de voin, ce creeaz drepturi sau obligaii pentru un numr nedeterminat de persoane, au un caracter de actualitate i sunt obligatorii pe ntreg teritoriul comunei sau
A se vedea pe larg n Mircea Preda, op. cit, pag. 532. A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 583; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 111; Mircea Preda, op. cit, pag. 533; n sens contrar, Valentin I. Prisacaru, op.cit., pag. 506. 336 Dispoziia nr. 87 din 21 martie 1997 a Primarului municipiului Trgu-Mure, privind acordarea dreptului de a constata i a sanciona contraveniile reglementate de unele dispoziii legale; Dispoziia Primarului municipiului Trgu-Mure nr. 147 din 9 mai 1997 de modificare a Dispoziiei nr. 87/1997.
335 334

oraului, executarea lor fiind asigurat la nevoie prin for public.337 Dispoziiile pot intervenii n domeniul edilitar-gospodresc, social, cultural, administrativ, aprarea ordinii i linitii publice338. Dispoziiile normative devin executorii dup ce sunt aduse la cunotina persoanelor interesate. Dispoziiile normative ale primarului trebuie s ndeplineasc condiiile de form i de fond cerute pentru orice alt act administrativ normativ, forma scris, semnarea acestuia i aducerea la cunotin prin publicare sau afiare fiind condiii obligatorii de ndeplinit. Dispoziiile cu caracter normativ ale primarilor se public n monitorul oficial propriu sau al judeului, potrivit dispoziiilor O.G. nr. 75/2003. Nepublicarea atrage inexistena actului. Nici dispoziiilor nu li se poate recunoate caracterul retroactiv. Primarul este ocrotit de lege, dar numai pentru actele juridice, faptele materiale ori operaiunile tehnico-juridice svrite, n exercitarea funciei, n buna-credin a respectrii principiilor legalitii (art. 77 din Legea nr. 215/2001). Ocrotirea conferit de lege este oferit n sensul ocrotirii autoritii de care se bucur funcia public a acestuia, dar nu i confer primarului nici unniciun privilegii. n consecin, primarul va rspunde juridic att pentru actele i faptele sale svrite n exerciiul funciei, o dat ce a nclcat legea (de exemplu, va rspunde penal pentru luare de mit, pentru daunele cauzate prin dispoziiile sale ilegale, .a.m.d.), ct i pentru actele sau faptele svrite n afara atribuiilor de primar, ca orice alt cetean (art. 154 din Legea nr. 215/2001). nfptuirea necorespunztoare a atribuiilor de ctre primar, atrage o rspundere politic (n calitate de ef al administraiei publice locale), dar, nu i una juridic, n faa consiliului local. Aceasta deoarece ntre consiliul local i primar nu exist raporturi de subordonare 339, astfel c suspendarea sau demiterea celui din urm nu se poate face dect de prefect, respectiv de Guvern, atta timp ct prefectul este numit de acesta. Mandatul primarului este suspendat de drept, numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Deci, dac primarul a fost trimis n judecat pentru svrirea vreunei infraciuni, chiar n legtur cu exercitarea funciei, dar n stare de libertate, mandatul nu poate fi suspendat de drept. Este adevrat ns, c n cazul condamnrii definitive, dar numai la o pedeaps privativ de libertate ( nelegem din lege c nu i n cazul suspendrii executrii pedepsei sau obligrii la munc corecional), punerii sub interdicie judectoreasc i a
337 338

A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 532. Ibidem, pag. 532. 339 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, 1996, pag. 585.

pierderii drepturilor electorale, mandatul nceteaz, fapt constatat prin ordin de prefect. Msura arestrii preventive se comunic de ndat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunic primarului, iar efectele dureaz pn la ncetarea situaie care a dat natere acestei msuri. Chiar dac legea nu o spune, ncetarea acestui ordin se face, de fapt, n momentul n care hotrrea judectoreasc rmne definitiv. n cazul condamnrii definitive, prefectul este obligat s procedeze la emiterea unui nou ordin, prin care s se constate ncetarea de drept, prin efectul legii a mandatului, deschiznd astfel calea la alegeri anticipate. Dac primarul suspendat din funcie, este gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri. Fa de reglementarea coninut n legea nr. 69/1991, actuala prevedere asigur primarului a mai mare stabilitate i garanie n exercitarea funciei. n vechea reglementare suspendarea putea interveni cnd primarul era trimis n judecat pentru fapte penale svrite cu intenie, cnd s-a pus n micare aciunea penal i s-a luat msura arestrii preventive. Viceprimarul este ales de consiliul local din rndul membrilor si, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie340. Din acest moment, pentru viceprimarul ales nceteaz ope legis calitatea de consilier, deoarece n art. 61 alin. 1 din legea nr. 215/2001 se spune c viceprimarii nu pot fi n acelai timp i consilieri. Locul su de consilier va fi ocupat de urmtorul candidatul de pe lista partidului su. Durata mandatului viceprimarului este egal cu cea a mandatului consiliului local (art. 78 alin. 1 din Legea nr. 215/2001), dar exerciiul funciei poate nceta i mai repede, fie prin schimbarea din funcie a viceprimarului (art. 78 alin. 2 din Legea nr. 215/2001), fie prin ncetarea de drept a mandatului n condiii identice cu ale primarului (art. 80 din legea nr. 215/2001). n cazul ncetrii de drept a mandatului viceprimarului, nu mai este necesar ca prefectul s constate i s emit un ordin n consecin, c, consiliul local ia act de ncetarea mandatului prin hotrre i trece la alegarea unui nou viceprimar. Primarul poate s-i delege unele dintre atribuii viceprimarului, dar nu poate delega dreptul de a emite dispoziii, cu att mai puin normative. n cazul n care funcia de primar devine vacant, n caz de suspendare din funcie (inclusiv intervenit ca urmare a numirii primarului ca membru al Guvernului), viceprimarul care exercit de drept atribuiile acestuia, va putea emite dispoziii, inclusiv cu caracter normativ, pn la validarea mandatului noului primar, sau dup caz, pn la ncetarea suspendrii. n situaia n care att primarul ct i viceprimarul sunt suspendai din funcie, consiliul local va delega un consilier care va ndeplini atribuiile
340

Art. 78 din Legea nr. 215/2001.

primarului, ct i ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii, deci va putea emite i dispoziii individuale i normative. . 4. Consiliul judeean Consiliile judeene fac parte din sistemul administraiei publice locale341. Aceast caracterizare rezulta i din modificarea adus de Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 22/1997 342 articolului 60 alin. 1 din Legea nr. 69/1991 (n prezent, abrogat), potrivit cruia consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, organizat la nivelul judeului. n vechea formulare a Legii nr. 69/1991, se spunea i consiliul judeean este autoritatea administraiei publice judeene. Aceast modificare era corect deoarece potrivit Constituiei, consiliul judeean face parte dintre organele cuprinse la Capitolul V, seciunea a 2-a, sub titlul Administraia public local. n aceeai ordine de idei, n art. 22 din Legea nr. 215/2001 pentru administraia public local, se arat c n fiecare jude se constituie un consiliu judeean, ca autoritate a administraiei publice locale. Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice nvestit cu coordonarea activitii consiliilor locale ale comunelor i oraelor, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean (art. 122 alin. 1 din Constituie, art. 101 alin. 1 din Legea nr. 215/2001). Aa cum am artat Ca si n cazul consiliilor locale i consiliile judeene au o dubl natur: a) autoriti autonome locale; b) autoriti din cadrul administraiei publice locale.343 mprirea administrativ-teritorial n judee sau inuturi este evideniat n documente nc de la sfritul secolului al XIV-lea i nceputul secolului al XV-lea. n Muntenia, nc din timpul domniei lui Mircea cel Btrn, teritoriul era mprit n judee, conduse de un cpitan de jude, iar n Moldova sunt cunoscute, n timpul lui Alexandru cel Bun, inuturile, ce aveau n frunte un prclab. n anul 1740 Constantin Mavrocordat nlocuiete cpitanii de jude cu ispravnici, denumire ce o ntlnim i n Moldova. Prin Regulamentele Organice (1831 n Muntenia i 1832 n Moldova) s-a fcut mprirea judeelor n comune. Legea pentru consiliile judeene nr. 396 din 2/14 aprilie 1864, adoptat sub domnia lui Cuza, dei nu expres, recunoate judeelor personalitate juridic, situaie consfinit ulterior i expres prin Legea din 31 mai 1904. Totodat, prin
A se vedea Eugen Popa, Autonomia local n Romnia, Editura All Beck, Bucureti, 1999, pag. 2. 342 Publicat n M. Of. nr. 105 din 29 mai 1997. 343 Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit. pag. 273.
341

Legea lui Cuza din 1864, s-au creat organe de conducere, respectiv consilii judeene i prefeci. Astfel, n art. 1 alin. 1 se arat c n fiecare jude se statornicete un consiliu, care se adun periodic i, reprezint interesele locale, colective i economice ale judeului.344 Potrivit Constituiei din 1866, teritoriul Romniei era mprit n trei categorii de uniti administrativ-teritoriale i anume: judee, pli i comune. Legea din 1864 (cu modificrile ulterioare din 1872, 1883, 1886, 1894, 1898, 1904 i 1909, unele cu tendin de descentralizare, altele cu tendin de centralizare), a rmas n vigoare pn la Legea pentru unificarea administrativ din 14 iunie 1925, care d judeului o nou organizare n cadrul Romniei ntregite, pstrat i prin legile de organizare administrativ din 3 august 1929 i din 1936 (teritoriul Romniei era mprit n judee, pli i comune urbane sau rurale). n toate aceste legi, judeul a avut menirea s ndeplineasc un dublu rol: de unitate administrativ descentralizat i de circumscripie administrativ n care funcioneaz serviciile exterioare ale unor ministere. 345 Consiliul judeean elabora regulamente pentru care va cere i avizul comisiunii administrative a judeului (art. 229 alin. ultim din Legea pentru organizarea administraiei locale). n general, regulamentele judeene aveau ca obiect: organizarea serviciilor judeene, msuri de paz mpotriva incendiilor, pompierii rurali, salubritatea public, drumuri, canale, taxele pe drumurile judeene, trgurile i iarmaroacele, msuri i greuti, msuri mpotriva accidentelor cu maini agricole i orice alte chestiuni lsate la aprecierea Consiliului judeean, n limita atribuiilor legal stabilite, deoarece enumerarea cuprins n art. 299 din Legea din 1929 era enuniativ.346 Legea administrativ din 1938, rod al dictaturii carliste, desfiineaz judeul ca unitate administrativ-local i l transform ntr-o circumscripie administrativ i de control (art. 96). Judeul nu mai are personalitate juridic. n locul judeului, Legea administrativ din 1938 nfiineaz inutul, ca unitate administrativ descentralizat, dar i ca circumscripie teritorial pentru serviciile exterioare ale ministerelor (au fost nfiinate zece inuturi). Prin Decretul-lege din 21 septembrie 1940 s-a desfiinat inutul i sa renfiinat judeul ca unitate administrativ descentralizat, cu organe
344 Pe larg n Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 167; V. I. Prisacaru, op. cit., pag. 63 i urm. i 525 i urm. 345 Pe larg, Erast Diti Tarangul, op. cit, pag. 167-168. 346 A se vedea Alexandru E. Silvian, op. cit, pag. 151.

proprii, respectiv prefect, consiliul de prefectur i consiliul de colaborare a judeului. Dup Constituia din 1948, att la nivel judeean, ct i al comunelor, au fost alese consilii populare, nlocuite apoi, prin Legea nr. 5/1950, cu sfaturi populare, la nivelul unei noi organizri administrative n regiuni, raioane, orae i comune.347 Prin Legea nr. 2/1968 s-a reintrodus din nou organizarea n judee, iar prin Legea nr. 57/1968 s-a optat pentru consilii populare ca organe locale ale puterii de stat i comitete executive ca organe locale ale administraiei de stat. Constituia din 1991, Legea nr. 215/2001, Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, reglementeaz n prezent alegerea, organizarea i funcionarea consiliilor judeene. Prin modificrile aduse prin Legea nr. 25/1996, Legii nr. 70/1991, s-a eliminat sistemul alegerii indirecte prin electori a consilierilor judeeni i s-a trecut la alegerea acestora prin vot direct. n general alegerea consiliului judeean, candidaturile, constituirea comisiilor judeene sunt supuse acelorai condiii ca cele cerute de lege n cazul consiliilor locale. Funcionarea consiliului judeean ales se face pe baza mandatului acordat de alegtori, pe o durat de 4 ani. Acest mandat poate fi prelungit, ope legis, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Consiliul judeean i exercit mandatul de la data constituirii pn la declararea ca legal constituit a noului consiliu ales (art. 105 din Legea nr. 215/2001). Consiliul judeean se ntrunete, n edine ordinare, o dat la dou luni i extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui acestuia, a cel puin o treime din numrul membrilor si, sau la solicitarea prefectului adresat preedintelui. Convocarea consiliului judeean se face de ctre preedintele acestuia, cu cel puin 5 zile nainte, n cazul edinelor ordinare sau, cu cel puin 3 zile naintea celor extraordinare. Convocarea se face n scris, prin intermediul secretarului general al judeului i se consemneaz n procesul verbal al edinei. Invitaia la edin, care se adreseaz fiecrui consilier, va cuprinde ordinea de zi, data, ora i locul desfurrii acesteia. n exercitarea atribuiilor ce le revin, consiliile judeene adopt hotrri. n legtur cu aceste hotrri unele observaii se impun: 1. Hotrrile consiliilor judeene pot avea fie un caracter normativ, fie unul individual. Consiliul judeean adopt hotrri normative n exercitarea atribuiilor stabilite de legiuitor n art. 104 din Legea nr.
347

A se vedea Mircea Preda, op. cit, pag. 553-554.

215/2001348 cum ar fi de exemplu: aprob regulamentele de funcionare ale serviciilor publice judeene (lit. b), adopt bugetul propriu al judeului (lit. e), instituie norme pentru regiile autonome sau pentru societile comerciale pe care le nfiineaz (lit. h). Consiliul judeean poate emite hotrri i n ndeplinirea altor atribuii stabilite prin lege (art. 104 alin. 2). 2. Hotrrile normative la fel ca i cele individuale sunt acte administrative, fiind adoptate de o autoritate administrativ public local cu caracter judeean - autoritate deliberativ, 349 cu toate trsturile i consecinele unor acte de autoritate.350 3. Ca orice act administrativ, i hotrrea normativ a Consiliului judeean trebuie s mplineasc condiiile generale de valabilitate pentru a produce efecte juridice, respectiv: a) S fie emis de organul competent i n limitele competenei sale. Potrivit art. 104 din Legea nr. 215/2001, domenii n care poate interveni consiliul judeean pentru a-i exercita puterea normativ sunt: administrarea domeniului public i privat al judeului, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; bugetul local, impozite i taxe, .a.m.d.351 b) S fie emis n forma i cu procedura prevzut de lege . Adoptarea hotrrilor normative se face cu votul majoritii membrilor prezeni, edinele Consiliului judeean fiind legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. Pentru unele hotrri, legea pretinde pentru adoptare, fie votul majoritii consilierilor n funcie, fie votul a cel puin 2/3 din numrul consilierilor n funcie. n caz de paritate de voturi, hotrrea nu este adoptat, iar dezbaterile se reiau n edina urmtoare. Aceste hotrri se pot adopta n edine fie ordinare, fie extraordinare, convocate cu respectarea prevederilor legale. Convocarea o poate face preedintele Consiliului judeean (prin dispoziie), la cererea a cel puin 1/3 din numrul consilierilor sau a prefectului, dar i a delegaiei permanente, atta timp ct i mai exercit atribuiile potrivit Legii nr. 215/2001.
Publicat n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., vol. I, pag. 117. 350 A se vedea Valentin I. Prisacaru, op. cit., pag. 533. 351 De exemplu, Hotrrea Consiliului judeean Mure nr. 18 din 28 noiembrie 1996 privind msurile luate n vederea impulsionrii activitii serviciului de ambulan judeean; Hotrrea Consiliului judeean Mure nr. 22 din 28 noiembrie 1996 privind stabilirea tarifelor de baz lunare, pe mp, la chiriile pentru spaiile cu alt destinaie din fondul locativ de stat; Hotrrea nr. 9 din 30 ianuarie 1997 privind stabilirea taxele aferente eliberrii avizelor pentru obinerea autorizaiei de construcie, pe linie de protecie civil, publicate n M.Of al Consiliului judeean Mure, nr. 1/1997.
349 348

Dei n textele privitoare la activitatea normativ a Consiliului judeean nu se prevede nimic despre forma i procedura de adoptare a hotrrilor normative, potrivit art. 110 din Legea nr. 215/2001, pentru cazurile concrete, se face trimitere la dispoziiile legii privitoare la organizarea i funcionarea consiliilor locale, cu excepia celor referitoare la atribuii, care se aplic n mod corespunztor consiliului judeean i preedintelui acestuia. Proiectele de hotrri sunt redactate de cei care le propun i trebuie s fie nsoite de rapoartele compartimentelor de specialitate din prefecturi, de avizele comisiilor de domeniu ale Consiliului judeean i de avizul secretarului general al judeului. c) Hotrrile normative sau individuale sunt obligatorii i executorii de la data aducerii lor la cunotina public sau de la data comunicrii persoanelor interesate, respectiv de la data publicrii sau, de la data ulterioar, prevzut n cuprinsul lor pentru intrarea n vigoare. Consiliile judeean pot publica actele lor normative ntr-un Monitor Oficial al judeului352. Dei aceast modalitate nu i-a gsit loc expres n textul Legii nr. 215/2001, prin O.G. nr. 75/2003 s-a creat cadrul legal general valabil, pentru organizarea i funcionarea serviciului public de editare a monitorului oficial din cadrul unitilor administrativ-teritoriale. Nepublicarea atrage inexistena actului normativ. Spre deosebire de hotrrile locale, hotrrile se semneaz de preedintele consiliului judeean (nu de preedintele de edin) sau de vicepreedintele care a condus edina i se mai contrasemneaz pentru legalitate de secretarul general al judeului353. 4. Hotrrile individuale i normative trebuie s fie conforme din punctul de vedere al coninutului cu Constituia i cu dispoziiile legale n vigoare. Consiliul judeean ca autoritate a administraiei publice locale nu poate s-i delege puterea normativ, nici chiar comisiilor pe domenii, direciilor sau compartimentelor care formeaz aparatul propriu de specialitate. O astfel de practic normativ este neconstituional i categoric nu poate s produc efecte juridice. 354 n msura n care se dorete
De exemplu, Monitorul Oficial al Consiliului judeean Mure. Modificare adus de art. 109 alin. 2 din Legea nr. 215/2001. 354 Sub titlul Alte acte normative n M. Of. nr. 1/1997 al Consiliului judeean Mure, au aprut publicate: Planul comisiei tehnice judeene de prevenire i stingere a incendiilor cuprinznd msurile de autoaprare mpotriva incendiilor pe anul 1997; ndrumar pentru Consiliile locale privind metodologia achiziionrii de bunuri i servicii - nesemnat i fr s se arate organul emitent; Informare privind realizarea controlului financiar de gestiune...; Not comun a direciei buget, finane, control i asisten economic a Consiliului judeean Mure i D.G.F.P.C.F.S Mure din cadrul Ministerului Finanelor.
353 352

ca astfel de acte, elaborate de diferite direcii i compartimente s produc efecte juridice, n mod obligatoriu trebuie s urmeze filiera i procedura de elaborare i adoptare a hotrrilor normative. Dovedind inconsecven, fa de tratamentul egal ce s-ar fi impus fa de autoritile deliberative ale administraiei publice locale, n spe consiliul local, legiuitorul a prevzut dizolvarea de drept a consiliilor judeene, dar numai atunci cnd nu se ntrunete timp de 6 luni consecutiv sau nu a adoptat, n 3 edine ordinare consecutive, nici onicio hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor s-a redus sub dou treimi i nu se poate completa cu supleani. Secretarul general al judeului comunic situaia ivit prefectului, care prin ordin constat dizolvarea de drept i propune Guvernului organizarea de noi alegeri. Prin urmare, n cazul consiliului judeean, nu sunt aplicabile dispoziiile art. 57 alin. 1 potrivit cruia consiliul local poate fi dizolvat prin hotrre a Guvernului, dac ntr-un interval de cel mult 6 luni, cel puin 3 hotrri au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre definitiv i irevocabil. Consiliul judeean nou ales, va ncheia mandatul precedentei autoriti publice locale i nu i va exercita atribuiile pe o nou perioad de 4 ani, ci pe perioada de timp care a rmas pn la alegerile locale. 5. Hotrrile normative trebuie s fie emise avnd ca suport interesul colectivitii, interesul general, ocrotit de lege. Interesul public presupune i actualitatea i oportunitatea actului administrativ normativ sau individual. . 5. Preedintele consiliului judeean Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe durata mandatului, un preedinte i doi vicepreedini (art. 113 din legea nr. 215/2001). Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Eliberarea din funcie a preedintelui consiliului judeean se face prin votul secret a cel puin 2/3 din numrul consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin 1/3 din numrul acestora, dac a emis n decurs de trei luni, cel puin 3 dispoziii care au fost anulate de instana de contencios administrativ ntruct au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeului sau au nclcat Constituia i legile rii. Din textul art. 113 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 deducem c numrul maxim de dispoziii (3) cerut de lege, nu face nici onicio distincie ntre acestea, dac au caracter normativ sau individual.

Mai mult, legea n generalitatea ei stabilete c i vicepreedinii pot fi eliberai din funcie, n aceleai condiii ca i preedintele, dac s-a constatat, prin hotrre judectoreasc irevocabil, c acetia au contravenit, n exercitarea sarcinilor ce le-au revenit, intereselor generale ale statului ori ale judeului sau au nclcat Constituia i legile rii. Aceast prevedere, prin gradul ei mare de generalitate nu poate s-i gseasc niciodat aplicarea n practica administraiei publice. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie, dar n acelai timp i rspunde, n faa consiliului judeean, de buna funcionare a administraiei publice judeene, a aparatului propriu de specialitate pe care l conduce i l controleaz. Din reglementarea legal a organizrii i funcionrii instituiei preedintelui consiliului judeean rezult i natura juridic a acesteia, respectiv preedintele este un organ executiv, unipersonal al consiliului judeean355. n art. 72 din Legea nr. 69/1991 (abrogat n prezent) se prevedea expres c preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter individual, ceea ce nsemna, a contrario, c nu putea emite dispoziii cu caracter normativ. Pe aceast baz, n acest sens s-a pronunat unanim i literatura juridic356. Doar ambiguitatea redactrii textului art. 72 din Legea nr. 69/1991, meninut i prin modificarea fcut prin Ordonana de Urgen nr. 22/1997, permitea ca n sarcina preedintelui consiliului judeean s nu se rein i atribuia de emitere de dispoziii cu caracter normativ. Existau o serie de argumente care induceau aceast idee. Astfel, n textul art. 72 din Legea nr. 69/1991 se spunea c dispoziiile devin executorii dup ce au fost aduse la cunotina persoanelor interesate. Legiuitorul, n acest text, nu spunea, aa cum o fcea cnd vorbea de actele cu caracter individual, c aceste dispoziii se comunic, ci fcea o trimitere general, se aduc la cunotin persoanelor interesate, proprie mai degrab, actelor normative. Pe de alt parte, i unele dintre atribuiile specifice funciei de preedinte al consiliului judeean pledau n sensul recunoaterii competenei acestuia de a emite acte administrative cu caracter normativ. i nu n ultimul rnd, n sprijinul acestei teze a fost invocat practica emiterii unor acte administrative cu acest caracter normativ de ctre preedintele consiliului judeean. Astfel, prin Dispoziia nr. 132 din 13
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., vol. I, pag. 121. A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 592; Mircea Preda, op. cit., pag 565566; V. I. Prisacaru, op. cit. pag. 536-536; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 120.
356 355

noiembrie 1996 a preedintelui Consiliului judeean Mure s-a aprobat Regulamentul de funcionare a comisiei judeene pentru ocrotirea unor categorii de minori devenind un act juridic normativ cu caracter complex, 357 sau a fost adoptat Dispoziia nr. 175 din 20 decembrie 1996 privind organizarea evidenei, circulaia actelor i folosirea sigiliului n cadrul Consiliului judeean Mure, etc. 358 Din aceste exemple, luate din practica administrativ a autoritilor administraiei publice, rezult c nu toate aceste norme au un caracter neaprat intern. Tocmai pentru a nltura orice dubiu n art. 117 din Legea nr. 215/2001 s-a prevzut c n exercitarea atribuiilor sale preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, care sunt supuse controlului de legalitate al prefectului. Dispoziiile devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate. Practic, n calitatea sa de preedinte al consiliului judeean, acesta semneaz hotrrile consiliului judeean, dispoziiile sale, ct i actele comisiei judeene consultative (comitetul operativ-consultativ) i ale delegaiei permanente. Pe durat ndeplinirii funciei, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz calitatea de consilier (spre deosebire de viceprimar), iar mandatul este valabil pe o perioad egal cu cea a mandatului consiliului judeean. Un nou consiliu judeean presupune un nou preedinte, respectiv vicepreedini. Secretarul general al judeului este un funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative, numit de Ministerul Administraiei i Internelor n urma unui concurs sau examen. Secretarul general al judeului coordoneaz compartimentele de stare civil i autoritate tutelar din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean. . 6. Delegaia permanent a consiliului judeean Potrivit dispoziiilor art. 153 din Legea nr. 215/2001 delegaia permanent aleas mai funcioneaz pn la constituirea noilor autoriti ale administraiei publice locale ca urmare a noilor alegeri generale. Prin urmare, n caz de alegeri anticipate, la nivel local, delegaia permanent rmne n funciune.

357 358

Publicat n M. Of. nr. 1/1997 al Consiliului judeean Mure. Publicat n M. Of. nr. 1/1997 al Consiliului judeean Mure.

Delegaia permanent a Consiliului judeean nu are calitatea de autoritate public, ci constituie un organ executiv al acesteia, dup cum afirm unii autori n literatura juridic 359. Ali autori calific delegaia permanent drept organ al administraiei publice judeene, cu activitate permanent, care realizeaz conducerea operativ a treburilor administraiei publice360. Sunt autori care, plecnd de la ideea c delegaia permanent avea dreptul de a emite decizii proprii, calific categoric delegaia permanent ca organ administrativ distinct de consiliul judeean 361. Delegaia permanent poate fi caracterizat ca un organ executiv, operativ i colegial al consiliului judeean, nzestrat n cadrul administraiei publice locale cu o anumit competen material exercitat n limita teritorial a judeului i fr putere de decizie362. Delegaia permanent a consiliului judeean apare, n sistemul administraiei publice locale nc prin Legea pentru consiliile judeene din 2 aprilie 1864 i a fost meninut ca atare pn n anul 1938 363. Delegaia judeean avea menirea s decid n locul consiliului judeean, pe timpul ct acesta nu era ntrunit, dar numai n anumite domenii (de exemplu, nu putea hotr nimic n chestiunea bugetului). Ea ndeplinea i un rol consultativ pe lng prefect. Cnd prin Legea administraiei din 14 august 1938 s-a desfiinat judeul ca unitate administrativ autonom, s-a desfiinat i consiliul judeean i delegaia consiliului. Decretul-lege din 21 septembrie 1940 care renfiineaz administraie public descentralizat nu mai renfineaz aceste organe colegiale364. Conform art. 67 alin. 3 din Legea nr. 69/1991, delegaia permanent s-a ales cu votul majoritii consilierilor n funcie i era alctuit din preedinte i doi vicepreedini ai consiliului judeean, precum i din 4-6 consilieri, respectndu-se pe ct posibil configuraia politic a acestuia. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean sunt i preedinte i vicepreedini ai delegaiei permanente. Delegaia permanent are atribuii proprii (art. 153 alin. 2 din Legea nr. 215/2001), dar, fr s mai ndeplineasc, ntre edinele ordinare ale consiliului judeean, unele dintre atribuiile acestuia (cum prevedea art. 68 alin. 11 din Legea nr. 69/1991).
A se vedea Mircea Preda, op. cit. pag. 566-568. A se vedea Valentin I. Prisacaru, op. cit. pag. 533-537. 361 A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit, pag. 590-593. 362 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 119. 363 Pentru detalii istorice a se vedea Valentin I. Prisacaru, op. cit., pag. 533, Erast Diti Tarangul, op. cit., pag, 172. 364 A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 171-173.
360 359

Atribuiile delegaiei permanente stabilite prin Legea nr. 215/2001, avnd n vedere caracterul lor temporar, sunt n general, de redactare, propunere, pregtire, supunere spre aprobare, .a., lipsind elementul decizional. Delegaia permanent poate ndeplini i alte atribuii stabilite prin lege sau prin regulamentul de funcionare a consiliului judeean. Delegaia permanent lucreaz valabil numai n edine, la care poate asista prefectul, sau reprezentantul acestuia. n vechea reglementare Legea nr. 69/1991 - pentru ndeplinirea atribuiilor sale, delegaia permanent putea emite n nume propriu decizii, acte administrative care se adoptau n edine, cu votul stabilit prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean 365. Deciziile pot avea un caracter normativ sau un caracter individual366. Este interesant de observat c n redactarea iniial, art. 64 alin. 2 din Legea nr. 69/1991 se prevedea c, deciziile delegaiei permanente deveneau executorii dup ce erau aduse la cunotina persoanelor fizice i juridice interesate. De aici, s-a plecat n literatura juridic, pentru a se susine c deciziile delegaiei permanente pot avea i un caracter normativ. Atunci, s-a artat c prin specificul unor atribuii ncredinate delegaiei permanente (art. 64 alin. 2), actele emise n exercitarea lor, urmau s fie aduse la cunotin persoanelor interesate prin publicare, ct i prin comunicare, ceea ce demonstra c legiuitorul a avut n vedere ca delegaia permanent s poat emite i decizii cu caracter normativ367. Cu toate acestea, reglementarea cuprins n Legea nr. 215/2001 nltur dreptul delegaiei permanente de a mai emite decizii, indiferent de caracterul acestora, normativ sau individual i, mai mult, limiteaz n timp, existena acesteia pn la alegerile locale generale. . 7. Prefectul Instituia prefectului are o veche istorie i o ntlnim nc din Roma antic, fie ca funcie public (de exemplu prefectus urbis), fie ca unitate administrativ (prefectura).368 Frana a redat acestei instituii importana din trecut, n timpul lui Napoleon, care a renfiinat funcia, numind n fruntea departamentelor cte un prefect, reprezentant al guvernului i ef al ntregii administraii. Funcia
365 366

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 118-119. A se vedea Ioan Santai, op. cit, vol. I, pag. 146. 367 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit, pag. 119. 368 A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 575.

de prefect din toate timpurile a avut un dublu caracter: politic i administrativ. Prin legi ulterioare, n Frana, departamentele s-au regrupat n cadrul regiunilor care vor avea n frunte un prefect. Constituia Franei din 1958 a consacrat constituional instituia prefectului, artnd n art. 72 alin. 3 c n departamente, delegatul guvernului are sarcina de interes naional de a controla administraia i de a face respectat legea. n sistemul francez, ntr-o vedere de ansamblu, atribuiile prefectului se exercit pe cel puin patru direcii: ca reprezentant al statului n departamente, ca reprezentant al guvernului - ceea ce subliniaz aspectul politic al rolului su, ca organ al administraiei generale, ca ef al serviciilor statului n departamente.369 Prin Decretul din 10 mai 1982 prefectul a primit n regiune aceeai autoritate cu cea conferit prefectului n fiecare departament. Deciziile prefectului din departamente mbrac forma hotrrilor. Hotrrile sunt fie individuale (numiri, autorizaii), fie regulamentare (normative), acestea din urm mai ales n materie de poliie administrativ. Aceste acte, uneori, trebuie s fie precedate de avizul unui organ consultativ (un numr mare dintre aceste consilii cu rol consultativ au fost suprimate n anul 1953). Uneori, de asemenea ele sunt supuse aprobrii ierarhice a ministrului, dar n principiu, tcerea pstrat timp de dou luni de acesta constituie tacit aprobare. Prefectul poate delega o parte din puterile sale de decizie unora dintre colaboratorii si (secretar general, subprefect).370 n Romnia, instituia prefectului apare dup Unirea Principatelor, prin cele dou legi ale lui Cuza - Legea comunal din 1 aprilie 1864 i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene din 2 aprilie 1864. Prefectul era capul administraiei judeene i comisar al Guvernului, pe lng Consiliul judeean. n aceast calitate, prefectul putea sesiza cu recurs Guvernul ori de cte ori considera c s-au adoptat acte de ctre consiliul judeean i delegaia permanent, cu nclcarea legalitii.371 Potrivit reglementrilor cuprinse n Legea pentru organizarea administraiei locale din 1929, prefectul avea o tripl calitate: delegat al autoritii centrale, reprezentant al Guvernului i eful poliiei n jude. Atribuiile prefectului de ef al administraiei judeene descentralizate au fost date n competena preedintelui delegaiei consiliului judeean. Prin legea din
A se vedea Jean Rivero i Jean Waline, op. cit., pag. 307-314. Ibidem, pag. 312. 371 A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 169-170, Valentin I. Prisacaru, op. cit., pag. 548.
370 369

1931 aceste atribuii au fost redate din nou prefectului. 372 Legile ulterioare (1936, 1938) nu mai aduc modificri eseniale n statutul funciei de prefect. n calitate de ef al judeului, nu n calitate de reprezentant al puterii centrale373, prefectul emitea ordonane, care nainte de a fi publicate se comunicau Ministerului de Interne. Ordonanele aveau ca obiect msuri sanitare, veterinare, lucrri publice i agricole, etc., i erau emise dup consultarea efilor serviciilor respective care trebuiau s le contrasemneze actele. Ministerul de Interne putea oricnd s anuleze ordonanele n totul sau n parte.374 Prin Legea nr. 17/1949 privind organizarea consiliilor populare, funcia de prefect a fost desfiinat pentru ca ea s fie renfiinat prin Legea nr. 69/1991 i Constituia din 1991. Legea nr. 69/1991 stabilea c prefectul era reprezentantul Guvernului n teritoriu, autoritate a administraiei publice locale375 i conductor al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti centrale ale administraiei publice. Acest rol de reprezentant al Guvernului pe plan local i de conductor al serviciilor publice descentralizate, este recunoscut prefectului i de noua reglementare cuprins n Legea nr. 215/2001376 privind administraia public local prin care s-a abrogat Legea nr. 69/1991. n mod greit H.G. nr. 1019/2003 privind organizarea i funcionarea prefecturilor377, se arat n art. 1 c prefectura se organizeaz i funcioneaz ca instituie public cu personalitate juridic, menit s ndeplineasc prerogativele prefectului, conferite prin Constituie, Legea administraiei publice locale i alte acte normative. n realitate, prefectura, ca instituie public nu trebuie s reprezinte altceva dect aparatul de lucru pus la dispoziia prefectului, n vederea ndeplinirii prerogativelor acestuia i nu invers. Organizarea n cadrul prefecturii a unui aparat de lucru nu schimb ns caracterul de organ unipersonal al prefectului, deoarece numai

372 373

A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 170. A se vedea Berthlemy Trait lmentaire de droit administratif, 1908, ediia a

5-a pag. 139. A se vedea Alexandru E. Silvian, op. cit, pag. 151. Pentru discuii n legtur cu faptul dac prefectul este autoritate a administraiei publice locale, a se vedea Mircea Preda, articol Discuii n legtur cu natura juridic a instituiilor prefectului i prefecturii, n Revista Dreptul, nr. 12/1992, pag. 17 . 376 Publicat n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001. 377 H.G. nr. 9/2001, publicat n M. Of. nr. 18 din 11 ianuarie 2001, care a abrogat H.G. nr. 383/1997, publicat n M. Of. nr. 177 din 30 iulie 1997; H.G. nr. 9/ 2001 a fost abrogat prin H.G. nr. 1019/2003 publicat n M. Of. nr. 639 din 8 septembrie 2003.
375 374

manifestrile de voin ale acestuia, concretizate n acte administrative individuale sau normative, sunt generatoare de efecte juridice.378 n calitatea pe care o are, prefectul, conform Constituiei, are competena de a verifica legalitatea actelor emise de consiliile locale, primar, consiliile judeene, preedinii consiliilor judeene, ceea ce nseamn i dreptul de control asupra oricrui act individual sau normativ emis de aceste organe (art. 22 i 135 din Legea nr. 215/2001). De subliniat c ntre prefect pe de o parte i consiliile locale i judeene, primari, delegaiile permanente i preedinii consiliilor judeene pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare, ci de conlucrare i colaborare (art. 132 alin. 2 din legea nr. 215/2001)379. Guvernul numete cte un prefect, ca reprezentant al su n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Totodat numete i cte un subprefect, iar n municipiul Bucureti chiar doi subprefeci. Numirea i eliberarea din funcie a prefectului se face prin hotrre a Guvernului, iar a subprefecilor prin decizie a primului-ministru la propunerea prefectului i a Ministrului Administraiei i Internelor. Pentru a fi numit n funcie, prefectul sau subprefectul trebuie s aib studii superioare, fr ca vrsta minim de 30 de ani s mai fie cerut, ca o condiie, de Legea nr. 215/2001. Nu pot fi prefeci sau subprefeci cei care sunt deputai sau senatori, consilierii judeeni sau locali, primarii, cei ce ndeplinesc o funcie de reprezentare profesional, o alt funcie public sau o funcie ori o activitate profesional salarizat n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale cu capital de stat sau privat380. Tocmai de aceea, cel ce este numit n funcia de prefect sau subprefect poate s fie eliberat din funcie, s i dea demisia din funcia ce o ocup sau poate s beneficieze de faptul c pe toat durata ndeplinirii funciei de prefect i de subprefect, contractul de munc al acestora la instituiile publice sau la agenii economici cu capital de stat sau majoritar de stat, se suspend n virtutea legii (art. 130 alin. 5 din Legea nr. 215/2001). Prefectul este nu numai reprezentantul Guvernului pe plan local, calitate n care vegheaz ca activitatea consiliilor locale i judeene i a primarilor s se desfoare conform legii, dar el conduce i serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din
378 A se vedea n acest sens, Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice - tratat elementar, vol. II, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, pag. 347. 379 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 125. 380 A se vedea Titlul V Capitolul III din Legea nr. 161/2003.

unitile administraiei teritoriale (art. 132 alin. 1 i art. 133 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 i art. 123 alin. 2 din Constituia revizuit). Atribuiile principale ale prefectului ca reprezentant al Guvernului sunt urmtoarele: a) asigur realizarea intereselor naionale, respectarea legilor, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i a ordinii publice; b) exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritilor publice locale i judeene; c) avizeaz (aviz consultativ) numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ teritoriale; d) dispune luarea msurilor corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor, prin organele legal constituite; e) rspunde, n condiiile stabilite prin lege, de pregtirea i aducerea la ndeplinire a msurilor de aprare care nu au un caracter militar; autoritile militare i organele locale ale Ministerului de Interne au obligaia s informeze pe prefect asupra oricrei probleme care poate avea importan pentru jude; f) prezint, anual, Guvernului un raport asupra stadiului realizrii sarcinilor ce i revin potrivit programului de guvernare, precum i n legtur cu controlul exercitat asupra legalitii actelor administraiei publice locale. Pe de alt parte, ca i conductor al serviciilor deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, prefectul are atribuia de a prezenta anual o informare consiliului judeean sau consiliului general al municipiului Bucureti, cu privire la activitatea desfurat de acestea. Prefectul poate ndeplini i alte atribuii prevzute de lege (art. 123 alin. 3 din Constituie) sau nsrcinri date de Guvern (art. 134 din Legea nr. 215/2001). n art. 123 alin. 5 din Constituie se prevede c prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal, cu excepia prevzut de art. 135 din Legea nr. 215/2001 actele de gestiune curent. n art. 27 i 135 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, adugnd la Constituie, se prevede c prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ i actele preedintelui consiliului judeean, dac le consider ilegale, cu excepia celor de gestiune curent. Tot aa, dei nu se arat expres, prefectul poate ataca n contencios administrativ actele delegaiei permanente, cel puin ct va mai funciona aceast autoritate respectiv deciziile emise pn la apariia legii nr. 215/2001. Nici dup revizuire, prevederea referitoare la actele preedintelui consiliului judeean nu a fost cuprins n Constituie.

n termen de 5 zile de la comunicare, prefectul va solicita motivat organului emitent, s reanalizeze actul socotit ilegal, n vederea modificrii sau dup caz a revocrii acestuia. Introducerea aciunii de ctre prefect se face n termen de 30 de zile de la comunicarea actului. Potrivit art. 49 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 secretarul comunic i nainteaz de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de la adoptare hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, prefectului, iar n termen de 10 zile, dac legea nu prevede altfel, autoritilor i persoanelor interesate, actele emise de ctre consiliul local sau de ctre primar. Dei legea nu prevede expres, secretarul general al judeului sau prefecturii, ar putea nainta, n termenul artat, i actele preedintelui consiliului judeean sau ale delegaiei permanente. Aceasta s-ar putea face i din propria iniiativ a organelor citate sau la cererea prefectului, iar de la data comunicrii curge termenul de 5 zile. Termenul de 5 zile este un termen de decdere, ceea ce face inutil orice discuie n literatura juridic legat de natura acestui termen. Unii autori, au considerat c termenul anterior de 10 zile prevzut n vechea reglementare, nu era un termen de decdere sau de prescripie, ci un termen de procedur administrativ381. Depirea termenului de 30 de zile are ca efect pierderea dreptului prefectului de a se adresa instanei de contencios administrativ. O dat cu atacarea sa, actul nu mai produce efecte, este suspendat de drept. Aciunea prefectului este scutit de tax de timbru. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine, cu caracter normativ sau individual, n condiiile legii (art. 137 alin. 1 din Legea nr. 215/2001). Potrivit precizrii fcute de art. 137 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, ordinele se emit n condiiile legii, ceea ce nseamn c aceste acte, normative sau individuale, trebuie s ndeplineasc toate condiiile de valabilitate cerute oricrui alt act administrativ i anume: s fie emis de organul competent i n limitele competenei sale, s respecte condiiile de fond i form, s fie conforme cu Constituia, legea i celelalte acte normative superioare, s fie conforme cu interesul public, s reprezinte actualitate sau oportunitate. Fa de aceste condiii se impun unele observaii: 1. Autoritatea competent s emit un ordin este prefectul. Unii autori au considerat c subprefectul nu are calitatea de reprezentant al Guvernului, o dat ce legea nu-i confer atribuii proprii, astfel nct nu poate emite ordine (deci nici acte cu caracter normativ), aa cum face prefectul382. Se pare c intenia legiuitorului a fost aceea de a conferi
381 382

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 169. A se vedea Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, 1996,

pag. 579.

subprefectului dreptul de a emite ordine, inclusiv cu caracter normativ, n anumite mprejurri. Astfel, n lipsa prefectului, subprefectul ndeplinete, n numele prefectului atribuiile ce-i revin acestuia, i aceasta n toate cazurile prevzute de actele normative n vigoare (art. 140 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). Dar, lipsa de claritate a textului, vine n concurs cu principiul c, atribuiile anume conferite autoritilor administraiei publice locale nu pot fi exercitate de substitui. Este clar c instituia subprefectului nu constituie, n nelesul Constituiei, un organ al administraiei publice locale nzestrat, de exemplu, cu putere de reglementare a unor raporturi sociale i, n consecin, nu poate exercita atribuiile prefectului, deci nu poate emite acte administrative cu caracter normativ. De altfel, n sprijinul acestei idei, vine i coninutul art. 26 alin. 4 din H.G. nr. 555/2001 care precizeaz expres c: ordinele se semneaz numai de ctre conductorii autoritilor publice emitente, ceea ce vine s confirme c numai prefectul, nu i subprefectul, poate s emit ordine normative. 2. Ordinele prefectului pot fi emise numai n exercitarea atribuiilor proprii i n limitele impuse de acestea , care de altfel delimiteaz competena i puterea regulamentar a prefectului de competena i puterea regulamentar a celorlalte autoriti ale administraiei publice locale. De exemplu, actele normative ale prefectului pot avea ca obiect luarea unor msuri de aprare, care nu au un caracter militar (de exemplu Ordinul nr. 3 din 8 ianuarie 1997 al Prefectului judeului Mure, privind actualizarea Comisiei judeene de aprare mpotriva dezastrelor 383 care conine norme de organizare, stabilete atribuiile specifice i obligaii pentru agenii economici i organe locale). 3. Ordinele care stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate sunt emise dup consultarea serviciilor descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativteritoriale i sunt contrasemnate de conductorii acestora (art. 137 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). De aici rezult c prefectul, nu are obligaia de a consulta aceste organe, la emiterea tuturor ordinelor, ci numai n cazul acelor ordine, n care se stabilesc msuri tehnice i de specialitate. Ce-i drept, legea, prin formularea adoptat, este destul de ambigu, nu precizeaz ce nelege prin msuri tehnice sau mai ales prin msuri de specialitate, ceea ce las un cmp larg, de liber apreciere, prefectului. O alt problem care se ridic n legtur cu interpretarea acestui text este aceea de a ti care sunt organele sau serviciile de specialitate abilitate s fie consultate. ntr-o opinie, legiuitorul a avut n vedere serviciile publice descentralizate n judee.384 O alt prere, consider c
383 384

M. Of. al Consiliului judeean Mure, nr. 1/1997. A se vedea Valentin I. Prisacaru, op. cit., pag. 555.

aceast consultare poate fi oferit nu numai de serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale ale administraiei publice, ci, i de orice alte organe sau servicii de specialitate care au ca obiect de activitate problemele tehnice i de specialitate la care se refer ordinul prefectului, deoarece dispoziiile legii nu se refer stricto sensu numai la serviciile descentralizate. 385 Potrivit textului legal, aceste ordine cu caracter tehnic sau de specialitate se contrasemneaz de conductorii organelor tehnice sau de specialitate, dup consultarea acestora. Mircea Preda este de prere c obligaia contrasemnrii subzist numai la efii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei publice, deoarece numai acetia sunt ntr-un raport de subordine fa de prefect.386 Credem c intenia legiuitorului nu a fost de a impune prefectului obligaia de a colabora cu organe sau servicii din alte sectoare de activitate, ci prin sintagma organe sau servicii de specialitate a vizat numai compartimentele de specialitate din cadrul aparatului propriu de specialitate al prefecturii (direcia juridic i contencios, direcia de coordonare a serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale, avnd n structur servicii cum ar fi: coordonarea serviciilor publice, serviciul analize, sinteze i rapoarte; direcia secretariat, administrativ i relaii cu publicul, etc.) i eventual serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale. De altfel, prin completrile aduse de Legea nr. 215/2001 s-a urmrit s se sublinieze caracterul de instituie a prefecturii (prefectura are un aparat propriu de specialitate, ale crui structur i atribuii se stabilesc prin hotrre a Guvernului - art. 141 alin. 1). Prin H.G. nr. 1019/2003 privind organizarea i funcionarea prefecturilor387 s-a stabilit c prefectura, ca instituie public, dispune de un aparat propriu, organizat pe direcii, servicii, birouri i alte compartimente. Aparatul propriu, printre alte sarcini, are i atribuia de a elabora i fundamenta proiectele de ordin ale prefectului, avnd ca obiect stabilirea de msuri cu caracter tehnic sau de specialitate, ceea ce vine s confirme cele artate mai sus. n sprijinul tezei susinute n acest loc pot fi invocate i prevederile HG nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile
A se vedea Mircea Preda, op. cit. pag. 599. Ibidem, pag. 599. 387 H.G. nr. 9/2001 publicat n M. Of. nr. 18/2001; abrogat prin H.G. nr. 1019/2003.
386 385

pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului 388, care se aplic i actelor normative elaborate de prefect. n art. 26 alin. 3 al acestei Hotrri de Guvern se spune c, ordinele cu caracter normativ vor fi elaborate cu consultarea compartimentelor de specialitate din cadrul autoritii publice respective i vor fi n mod obligatoriu avizate de compartimentul juridic propriu. Potrivit art. 27 alin. 2 din H.G. nr. 555/2001 ordinele emise de prefeci se vor publica numai n Monitoarele Oficiale ale judeelor. Consultarea organelor sau serviciilor de specialitate de ctre prefect, nainte de elaborarea ordinului, este obligatorie. Prefectul este ns liber s in cont sau nu de prerea exprimat (aviz consultativ). Nerespectarea acestei obligaii atrage nulitatea ordinelor. 4. Ordinul prefectului devine executoriu, numai dup ce a fost adus la cunotin public, prin afiare i publicare sau de la data comunicrii. Operaia n sine o face aparatul propriu al prefecturii aflat n subordinea prefectului (H.G. nr. 1019/2003). Publicarea se face n Monitorul Oficial editat de consiliul judeean i n pres. Potrivit textului (art. 79 din Legea nr. 24/2000389), pentru ca ordinul normativ s devin obligatoriu i executoriu, publicarea trebuie s fie simultan i cumulativ cu afiarea. Procedural, s-ar impune ndeplinirea unor formaliti scrise (procese verbale) din care s rezulte mplinirea cerinei de afiare. Dei potrivit competenei materiale nu credem c este cazul, n msura n care ordinul prefectului va avea ca obiect de reglementare sectorul de aprare, ordine public i sigurana naional, acest act normativ nu va fi supus regimului de publicare. 5. Pentru a mplini cerina de legalitate, ordinele prefectului trebuie s fie, din punctul de vedere al coninutului, conforme cu Constituia, cu legile, hotrrile i ordonanele Guvernului, dar i cu ordinele, instruciunile i toate celelalte acte normative, indiferent de denumire, ale minitrilor sau ale conductorilor celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale (subordonate sau autonome). n acest context, n art. 26 alin. 1 din H.G. nr. 555/2001, se arat c ordinele cu caracter normativ ale prefecilor se emit n baza i n executarea legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului.

Publicat n M. Of. nr. 334 din 22 iunie 2001. A se vedea art. 79 din Legea nr. 42/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n M.Of. nr. 139 din 31 martie 2000, n vederea intrrii lor n vigoare actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se aduc la cunotin public prin afiare n locuri autorizate i prin publicarea ntr-un cotidian local de mare tiraj.
389

388

Ordinele normative vor fi elaborate cu respectarea normelor de tehnic legislativ prevzut n Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative.390 Prefecturile sunt obligate s analizeze, periodic, stadiul aplicrii actelor i vor face propuneri, temeinic justificate, prefectului n vederea adaptrii reglementrilor n vigoare la cerinele impuse de evoluia vieii economico-sociale. Pe ntreg parcursul elaborrii propunerilor i proiectelor de acte normative, personalului din cadrul aparatului de lucru i este interzis s furnizeze date sau informaii cu privire la acestea. Aparatul propriu de specialitate al prefectului are un secretar general, funcionar public de conducere, cu studii de specialitate, de regul juridice sau administrative, ce se bucur de stabilitate n funcie n condiiile legii. Ordinele prefectului, indiferent de caracterul acestora, pot fi anulate de ctre Guvern la propunerea Ministrului Administraiei i Internelor, n exercitarea controlului ierarhic al acestuia, pe motiv de ilegalitate sau inoportunitate. Aceast msur este o noutate introdus de Legea nr. 215/2001, cu att mai mult, cu ct, potrivit art. 138 alin. 2, ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat Ministrului Administraiei i Internelor. n judeele cu o suprafa ntins, cu localiti amplasate la mari distane de reedina de jude sau n mari aglomerri urbane, se pot organiza oficii prefecturale, n cadrul structurii aparatului propriu al prefectului, conduse de un director. . 8. Comisia judeean consultativ n fiecare jude i n municipiul Bucureti se organizeaz pe lng prefecturi, Comisia judeean consultativ. Comisia judeean consultativ este format, printre alii, din prefect, preedintele consiliului judeean, subprefect, vicepreedintele consiliului judeean sau primarul general al municipiului Bucureti, primarul municipiului reedin de jude, conductorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale organizate la nivelul judeului i al municipiului Bucureti, din directorii sucursalelor regiilor autonome de interes naional din judeele respective, .a. Convocarea comisiei administrative o face prefectul, din proprie iniiativ, sau preedintele consiliului judeean (primarul general al municipiului Bucureti), o dat la dou luni sau ori de cte ori este necesar.
390

Publicat n M. Of. 139 din 31 martie 2000

La lucrri pot fi invitate orice alte persoane a cror prezen este apreciat ca necesar. Atribuiile comisiei administrative sunt: a) pe baza Programului de guvernare dezbate i i nsuete prin consens programul anual orientativ al judeului sau al municipiului Bucureti, pe care l comunic serviciilor descentralizate, precum i spre informare, autoritilor administraiei publice locale i judeene; b) sprijin serviciile publice descentralizate, activitatea regiilor autonome de interes naional sau a acestora cu activiti pe teritoriul judeului, precum i pe cele ale administraiei publice judeene. Pentru dezbaterea i elaborarea unor soluii operative, la nivelul fiecrui jude, n cadrul comisie judeene consultative, se constituie un comitet operativ-executiv format din prefect, preedintele consiliului judeean, subprefect, vicepreedintele consiliului judeean, secretarul general al judeului, secretarul general al prefecturii i primarul municipiului reedin de jude. Comitetul operativ-executiv se ntrunete sptmnal i are rol de a iniia proiecte de hotrri ale Guvernului, emiterea de ordine ale prefectului, .a. Msurile luate nu au dect un caracter consultativ, fr s creeze vreo obligaie legal vreuneia dintre autoritile participante. Prin competen i atribuii, rolul acestui organism se presupune a fi lipsit de eficien.

CAPITOLUL X FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARUL PUBLIC

. 1. Funcia public 1. Noiunea de funcie public

coala interbelic romneasc de drept public, aflat sub influena doctrinei juridice franceze, s-a exprimat poate cel mai bine, prin teza lui Gaston Jze, potrivit creia, funcia public reprezint o situaie juridic general, impersonal, obiectiv, creat i organizat prin legi i regulamente i modificabil n orice moment numai prin legi i regulamente. 391 Paul Negulescu vedea n funcia public un complex de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, ce urmeaz a fi ocupat, n chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic, care, exercitnd puterile n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea.392 n general este de observat c autorii interbelici au respins orice apropiere de teoria civilist a contractului de mandat, pentru c acel contract ncheiat ntre autoritate i funcionar, nu are elementele de fond i de form ale unui contract civil. Drepturile i ndatoririle funcionarului public se stabileau prin legi i regulamente, iar funcionarul era numit, ceea ce ntrea expresia voinei unilaterale a autoritii i nu reprezenta un schimb de consimmnt.393 n art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, se arat c funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre autoritile administrative centrale i
391

A se vedea Gaston Jeze, Cours de droit publique, Le Statut des fonctionnaires, Paris, 1929, pag. 23-24. 392 A se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 331. 393 A se vedea Verginia Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira, 1998, pag. 23.

locale. n aliniatul 4 legiuitorul arat c funciile publice sunt prevzute n anexa la lege. Conceptul de funcie public poate fi ntlnit n Frana - function publique, n Regatul Unit - civil service, Italia - impiegato civile dello stato, Spania - funcionario, Belgia agent de lEtat, terminologie ce are relevan i pe planul realitilor juridice.394 Funcia public exprim att suma atribuiilor cu care a fost nvestit legal persoana nsrcinat, ct i totalitatea drepturilor i ndatoririlor pe care le are n realizarea competenei legale a organului n numele i pentru care lucreaz. Funcia public reprezint situaia juridic a persoanei nvestit legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice, ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care a nvestit-o.395 Noiunea de funcie public poate avea mai multe accepiuni: ntr-o prim accepiune, noiunea de funcie public include pe toi aceia ce sunt nvestii cu prerogative de putere public pe care o exercit n numele i cu ncredinarea unor autoriti publice. ntr-o a doua accepiune, noiunea de funcie public se definete prin raportarea la prerogativele unei funcii sau demniti de stat, indiferent de tipul nvestiturii, de tipul organului sau de nivelul la care se exercit. 396 n aceast accepiune a funciei publice sunt inclui demnitarii la nivel central, alei (preedintele) sau numii (minitri), demnitarii locali alei (primarii i consilierii), numii (prefectul), funcionarii publici de carier. ntr-un sens mai restrns n aceast accepiune, am putea include n noiunea de funcie public, numai funciile ocupate de funcionarii publici de carier (numii) i funciile de demnitate public (numite sau alese). Dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici (formnd dreptul comun n materie) se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, n msura n care acestea nu dispun altfel (autoritatea vamal, cadrele didactice, personalul silvic), dar nu intr sub incidena acestui act normativ, de exemplu, persoanele numite sau alese n funcii de demnitate public, cadrele didactice, etc. (art. 6)397.

394 395

A se vedea Verginia Vedina, op. cit, pag. 27. A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura ALL, Ediia a II-a, Bucureti, 1996, pag. 152. 396 Verginia Vedina, op. cit, pag. 30. 397 H. G. nr. 1009/2000 privind corelarea gradelor profesionale prevzute n statutul personalului silvic cu categoriile, clasele i gradele aferente funcionarului public, prevzute n Statutul funcionarilor publici, publicat n M. Of. nr. 552 din 8 noiembrie 2000.

Din prevederile actului normativ citat, nelegem c unora dintre funciile publice le este aplicabil dreptul comun, adic regimul stabilit prin Statutul funcionarilor publici, iar altora li se aplic regimuri speciale statutare.398 2. Cadrul legislativ al funciei publice

n art. 16 alin. 3 din Constituie se face vorbire de funciile publice i demnitile publice. Potrivit art. 73 lit. j din Constituie, statutul funcionarilor se adopt prin lege organic, de unde concluzia c funcia public i funcionarul public se supun unui regim juridic unilateral, respectiv un regim de drept public. Conceptele de funcie public, funcie de conducere sau funcie de execuie le ntlnim n Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, n Legea nr. 40/1991 cu privire la salarizarea Preedintelui i a Guvernului Romniei, precum i a personalului Preediniei, Guvernului i al celorlalte organe ale puterii executive, n Legea nr. 52/1991 cu privire la salarizarea personalului din organele puterii judectoreti, O.U.G. nr. 245/2000 privind stabilirea sistemului unitar de salarizare a funcionarilor publici, etc. n prezent cadrul legislativ este conferit de Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcionarului public399, cu modificrile i completrile ulterioare. Cele mai importante modificri i completri au fost aduse de Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei400. n prezena izvoarelor de drept, a literaturii i a practicii juridice, concepia despre instituia funciei publice i a funcionarului public tinde s se transforme de unii autori, ntr-o ramur nou de drept, dreptul funciei publice, ce se desprinde din dreptul administrativ.401 3. Principiile funciei publice

La baza exercitrii funciei publice stau urmtoarele principii: a). Legalitate, imparialitate i obiectivitate; b). transparen; c). eficien i eficacitate; d). responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e).

398

401

A se vedea n acest sens, Antonie Iorgovan, op. cit, pag. 319-320. Publicat n M.Of. nr. 600 din 8 decembrie 1999. 400 Publicat n M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003. A se vedea Verginia Vedina, op. cit., pag. 15 s-a nfiinat Ministerul Funciei
399

Publice

orientare ctre ceteni; f). Stabilitate n exercitarea funciei publice; g). subordonare ierarhic. 4. Trsturile specifice ale funciei publice

Funcia public se caracterizeaz prin: a). cuprinde suma atribuiilor determinate i specificate prin lege sau alte acte normative, ce exprim n totul sau n parte, competena material, funcional i teritorial a unei autoriti sau serviciu public; b). pentru exercitarea atribuiilor funciei, funcionarul este anume nvestit potrivit legii, ceea ce i confer drepturi i ndatoriri conform legii i statutelor proprii; c). funcia n sine are un caracter de continuitate. Regimul juridic aplicabil funciei publice determinat constituional i prin Legea nr. 188/1999 este un regim de drept public, regim de altfel aplicabil i funcionarului public.402 Funcii publice pot fi ndeplinite i de persoane particulare autorizate n condiiile legii s presteze un serviciu public n regim de putere public. 403 n literatura juridic strin se teoretizeaz i se ncearc s se impun aa numita privatizare a funciei publice, problem strns legat de criza n general a teoriei serviciului public.404 5. Clasificarea i ierarhia funciilor publice

A. Clasificarea funciilor publice

a. Dup nivelul competenelor, funciile publice se mpart n funcii publice generale i funcii publice specifice. - funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice. Sunt considerate funcii publice generale, de exemplu, cea de secretar general al Guvernului, secretar general din minister, director general din cedrul ministerului, secretar al municipiului, director executiv a serviciilor publice deconcentrate a ministerelor, director executiv n cadrul aparatului propriu al autoritii administraiei publice locale, ef serviciu, ef birou, referent, etc405. Fr s spun cine anume o va face, legiuitorul arat c alte funcii publice generale, dect cele prezentate n Anexa 1 la Legea nr.
402 403 404

A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 300. Ibidem, pag. 300. Pentru detalii a se vedea Verginia Vedina, op. cit., pag. 70 i urm. 405 A se vedea Anexa 1 la Legea nr. 188/1999.

188/1999 se stabilesc cu avizul, credem noi, conform, al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici406. - funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unei autoriti i instituii publice. De exemplu, sunt considerate funcii publice specifice, cele de arhitect-ef, inspector de concuren, inspector vamal, inspector de munc, comisar, etc407. Alte funcii specifice dect cele stabilite n Anexa 1 la Legea nr. 188/1999, pot fi stabilite de autoritile i instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. n acest caz, nseamn c prin acte administrative ierarhic inferioare se va putea aduga la dispoziiile legii. Considerm c avizul nu poate fi dect conform408. Funciile specifice din aparatul de lucru al prefectului se stabilesc prin ordin al acestuia, cu avizul consultativ al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Funciile specifice din aparatul de lucru al autoritilor administraiei publice locale se stabilesc la propunerea preedintelui consiliului judeean sau, dup caz, a primarului, prin hotrre a consiliului judeean sau dup caz, a consiliului local i cu avizul consultativ al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. b. Dup nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice , acestea se mpart n urmtoarele clase:

clasa I cuprinde funcii publice pentru a crei ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent (de exemplu, sunt funcionarii public de execuie, numii ca experi, consilieri juridice, inspectori, etc) 409; clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom (de exemplu, referentul de specialitate)410;

406 A se vedea art. 1 pct. 2 lit. d din Regulamentul de organizare i funcionare a Agenia Naional a Funcionarilor Publici, aprobat prin H.G. nr. 634 din 29 mai 2003, publicat ]n M.Of. nr. 410 din 11 iunie 2003. 407 A se vedea Anexa 1 la Legea nr. 188/1999. 408 A se vedea Regulamentul de organizare i funcionare a Agenia Naional a Funcionarilor Publici, aprobat prin H.G. nr. 634 din 29 mai 2003, publicat ]n M.Of. nr. 410 din 11 iunie 2003 409 A se vedea art. 13 alin. 1 din legea nr. 188/1999. 410 A se vedea art. 13 alin. 2 din legea nr. 188/1999.

clasa a III-a cuprinde funcii publice pentru ocuparea crora se cer studii medii liceale, absolvite cu diplom (de exemplu, referentul)411.

c. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice 412, funciile publice se mpart n: - funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici (de exemplu, secretarul general al Guvernului, consilierul de stat, prefectul, secretarul general al prefecturii, etc)413; - funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor public de conducere, care implic activiti de conducere i acte de decizie (de exemplu, secretarul municipiului, director general adjunct din aparatul ministerului, ef serviciu, etc)414; - funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie415. Funcia de execuie se concretizeaz prin activiti de executare a actelor de decizie. Funcionarii publici numii n funcii publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvent cu diplom sau studii medii liceale, absolvite cu diplom, pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute n legi speciale. Funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale: superior, principal, asistent, debutant. Prin actul de nfiinare a unei autoriti sau instituii publice se va stabili numrul maxim de posturi aferente funciilor publice. Prin statutul de funciuni se stabilete denumirea funciei, clasa, numrul de posturi, nivelul salariilor. Totodat se ntocmete i statul de personal care va cuprinde persoanele care nu exercit atribuiile unei funcii publice.

A se vedea art. 13 alin. 3 din legea nr. 188/1999. Credem c formularea legiuitorului este greit, deoarece atribuiile sunt ale funciei publice i nu ale titularului. 413 A se vedea art. 11 din legea nr. 199/1999. 414 A se vedea art. 12 din legea nr. 199/1999. 415 A se vedea art. 13 din legea nr. 199/1999.
412

411

B. Ierarhia funciilor publice presupune o clasificare a lor, n care funciile publice de execuie i gsesc subordonarea fa de funciile publice de conducere. Prin statute proprii se stabilesc diferite ierarhii i subordonri. Funcionarii publici care ocup o funcie situat pe o poziie inferioar sunt subordonai celor care ocup o funcie situat pe o poziie juridic superioar (eful de serviciu, directorul, .a.m.d.).
. 2. Funcionarul public 1. Noiune Funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public (art. 2 din legea nr. 188/1999). Aceast numire pretinde o nvestire n mod legal n vederea ndeplinirii atribuiilor funciei publice. Unii autori au considerat remunerarea funcionarului public, respectiv plata periodic a unui salariu, ca un element necesar pentru ca cineva s fie considerat funcionar public.416 Dar salariul constituie un drept al funcionarului public pentru activitatea depus (art. 29 din Legea nr. 188/1999) i nu o condiie pentru numirea sa ntr-o funcie public. Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice, din administraia public central i local, constituie corpul funcionarilor publici. Funcionarii publici sunt numii de ctre conductorul unitii sau instituiei publice, cu respectarea dispoziiilor legale. Raporturile de serviciu se nasc i se execut pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii i supus regimului de drept administrativ. De regul, raporturile de serviciu se realizeaz pe durat nedeterminat i, prin excepie, atunci cnd o cere legea, funciile publice pot fi ocupate pe perioad determinat. Pe de alt parte, sunt i persoane care ocup funcii n aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, etc, care sunt angajate cu contract individual de munc. Prin urmare aceste persoane nu au calitate de funcionar public i li se aplic legislaia muncii. Unele categorii de funcionari publici care i desfoar activitatea n cadrul unor servicii publice, pot beneficia de statute speciale (structurile Parlamentului, serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal, poliie, etc.)417.
416

417

A se vedea Paul Negulescu, op. cit., pag. 162. A se vedea art. 5 din legea nr. 199/1999

De asemenea sunt categorii speciale crora nu li se aplic prevederile Legii nr. 188/1999, cum ar fi corpul magistrailor, cadrele didactice, etc418, deoarece nu exercit prerogativele care implic puterea public. Condiiile generale pentru ca o persoan s poat ocupa funcia public sunt modificate prin Legea nr. 161/2003. n art. 49 din Legea nr. 188/1999 sunt prezentate toate condiiile ce se cer pentru ca o persoan s poat ocup o funcie public, dup cum urmeaz: a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia (prevederea anterioar cerea numai cetenia romn, sensul restrictiv fiind nlturat, ceea ce nseamn c o persoan ce are i alt cetenie poate ocupa o astfel de funcie419;pentru ndeplinirea funciei publice credem c domiciliul trebuie s fie stabil i permanent n Romnia); b) cunoate limba romn, scris i vorbit (i aceasta este o condiie nou introdus prin modificarea legii, ceea ce presupune, n cazul unui strin care a dobndit cetenia romn s posede i un certificat de competen lingvistic); c) are vrsta de minim 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat de un examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului, contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals sau a unor fapte de corupie sau a unor infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia cazului n care a intervenit reabilitarea (o dat ce legiuitorul a trecut categoria infraciunilor svrite cu intenie, toate celelalte prezentri ale altor infraciuni devin inutile, conform dictonului pars est in toto); i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitatea de poliie politic, astfel cum este definit prin lege (persoanele care doresc s ocupe o funcie public sunt obligate s depun o declaraie autentic, pe propria rspundere, potrivit legii penale; orice cetean romn, presa scris i audio-vizual, organizaiile
A se vedea art. 6 din legea nr. 199/1999 Prin Legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003 modificarea a fost operat i n art. 16 alin. 3; a se vedea Ion Deleanu, Revizuirea Constituiei, articol n Revista Dreptul nr. 12/2003, pag. 12.
419 418

neguvernamentale, autoritile i instituiile publice, la cerere, au dreptul s fie informate; prin poliie politic se neleg toate acele structuri ale securitii, create pentru instaurarea i meninerea puterii totalitare comuniste, precum i pentru suprimarea sau ngrdirea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului420). Trsturile funcionarului public. Funcionarul public este o persoan fizic numit n funcie conform legii i care ndeplinete condiiile cerute de lege; funcionarul public este nvestit n mod legal prin actul de voin unilateral al conductorului unitii sau instituiei publice, urmat de jurmntul de credin; funcionarul public exercit o funcie public cu caracter continuu; funcionarul public ndeplinete atribuiile unei funcii publice ce exprim competena unei autoriti sau instituii publice. Funcionarul public este legat de autoritatea sau instituia public pentru care exercit atribuiile funciei publice, printr-un raport juridic statutar expresie a unui statut legal care i confer totodat drepturi i obligaii specifice.421 3. Categorii de funcionari publici A. Categoria funcionarilor publici debutani sau definitivi Funcionarii debutani sunt persoanele care ocup, n urma concursului, o funcie public pn la definitivare. Perioada de funcionar public debutant este de la 6 luni la 12 luni, n funcie de perioada de stagiu i poate fi prelungit cu durata ntreruperilor (art. 10 i 50 din Legea nr. 188/1999)422. Funcionarii publici debutani intr n categoria funcionarilor publici executivi i se mpart n 3 clase, definite n raport cu nivelul studiilor necesare pentru ocuparea unei funcii publice. Pentru funcionarii publici de execuie debutani durata perioadei de stagiu este de 12 luni - pentru funcionarii din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a i 6 luni pentru cei din clasa a III-a. Numirea funcionarilor publici debutani se face prin actul administrativ emis de conductorul autoritii sau instituiei publice 423.
420 A se vedea Legea nr. 187/1999 privind accesul liber la dosar i deconspirarea securitii ca poliie politic. 421 A se vedea Rodica N. Petrescu, op. cit., pag. 106. 422 A se vedea organizarea perioadei de stagiu art. 26-34; reguli specifice aplicabile funcionarilor publici debutani, art. 35-39 din H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, publicat n M.Of. nr. 757 din 29 octombrie 2003. 423 Art. 27 alin. 2 din H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea carierei funcionarilor publici, publicate n M.Of. nr. 757 din 29 octombrie 2003.

2.

Funcionarii public de execuie definitivi sunt: a) funcionarii publici debutani care au efectuat perioada de stagiu i a obinut la evaluarea activitii calificativul corespunztor, ceea ce a dus la transformarea postului ntr-o funcie public de execuie din clasa corespunztoare studiilor absolvite, n gradul profesional de asistent424. Obinerea calificativului de necorespunztor, duce la eliberarea din funcie prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. b) persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i are vechimea n specialitatea corespunztoare funciei publice, de minimum durata stagiului n funcie de nivelul studiilor absolvite. c) persoanele care au promovat programe de formare i perfecionare n administraie public. B. Categoria nalilor funcionari publici Pot face parte din aceast categorie doar persoanele care ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: - ndeplinesc condiiile cerute unei persoane pentru ocuparea unei funcii publice (cetenie romn, domiciliul n Romnia, cunoaterea limbii romne, scris i vorbit, etc); - au studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - au absolvit programe de formare specializare i perfecionare n administraie public sau alte domenii specifice de activitate, n organizarea Institutului Naional de Administraie sau de alte instituii specializate, sau au obinut titlul de doctor n specialitatea funciei publice respective; - au cel puin 7 ani vechime n specialitatea funciei publice respective; - au promovat concursul organizat pentru ocuparea funciei. Fr s explice sintagma, legiuitorul a prevzut posibilitatea ca n cazuri excepionale vechimea de 7 ani poate s fie redus cu pn la 3 ani de persoana care are competena legal de numire n funcia public. Admiterea la programele de formare specializat i perfecionare organizate de Institutul Naional de Administraie se face prin concurs 425. Numirea sau ncetarea raporturilor de serviciu a nalilor funcionari publici se face, pentru funciilor publice aflate n structura lor, de ctre
424 425

Art. 34 alin. 1 din H.G. nr. 1209/2003. A se vedea H.G. nr. 615/2003 pentru aprobarea regulamentului privind organizarea i desfurarea concursului naional de admitere la programele de formare specializat n administraia public 2003, publicat n M.Of. nr. 415 din 13 iunie 2003.

Guvern, primul ministru, ministrul administraiei publice, ministrul sau conductorul autoritii sau instituiei publice. C. Categoria funcionarilor publici de conducere Funcionarii publici de conducere sunt cei care organizeaz, coordoneaz, ndrum i controleaz activitile ce implic exercitarea prerogativelor de putere public (punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative, elaborarea proiectelor de acte normative, gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare, etc), sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. D. Categoria funcionarilor publici de execuie Este format din trei clase, care cuprind persoane numite dup nivelul studiilor ce le dein. 4. Structura carierei funcionarilor publici este format din categorii, clase i grade. Funcionarii publici se mpart n categoriile artate mai sus. Funcionarii publici de execuie, la rndul lor se mpart n trei clase, dup nivelul studiilor. n cadrul fiecrei clase, sunt structurate urmtoarele grade profesionale: asistent (vechime necesar 1 an, 8 luni, 6 luni n funcie de nivelul studiilor necesare); principal (vechime minim 3 ani) i superior (vechime minim 5 ani)426. Fiecrui grad i va corespunde un nivel al salariului de baz din grila de salarizare, nivelul maxim fiind socotit gradul superior. Persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. 5. Managementul funciilor publice i al funcionarilor publici Acest aspect presupune organizarea i funcionarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i evidena funciei publice i a funcionarilor publici. a) Agenia Naional a Funcionarilor publici Pentru crearea i dezvoltarea unui corp profesionist de funcionari publici, s-a nfiinat ca organ de specialitate al administraiei publice centrale n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor 427, Agenia Naional a
A se vedea art. 48 lit. c, d i e din H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, publicat n M.Of. nr. 757 din 29 octombrie 2003. 427 H.G. nr. 624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, publicat n M.Of. nr. 410 din 11 iunie 2003.
426

Funcionarilor Publici, organ cu personalitate juridic. Agenia Naional a Funcionarilor Publici, este condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit prin decizie de primul ministru. Agenia are urmtoarele atribuii: a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; b) elaboreaz i avizeaz propuneri de acte normative privind funcia public i funcionarii publici; c) verific modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; d) elaboreaz reglementri comune tuturor autoritilor i instituiilor publice privind funciile publice, gradarea i clasificarea posturilor; e) elaboreaz proiectul legii pentru crearea unui sistem unitar de salarizare aplicabil tuturor funcionarilor publici; f) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici; g) organizeaz sistemul de formare profesional a funcionarilor publici; h) colaboreaz cu Institutul Naional de Administraie la stabilirea tematicii de pregtire i perfecionare a funcionarilor publici; i) ntocmete i administreaz baza sa de date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; j)aprob condiiile de participare i procedura de organizare a seleciei i recrutrii pentru funciile publice generale, avizeaz i monitorizeaz recrutarea pentru funciile publice specifice; k) realizeaz redistribuirea funcionarilor publici crora le-au ncetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor; l) acord asisten de specialitate i coordoneaz metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale i locale; m) particip la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici i Ministerul Administraiei i Internelor; n) colaboreaz cu organisme i organizaii internaionale din domeniul su de activitate; o) elaboreaz anual, cu consultarea autoritilor i instituiilor publice, a organizaiilor sindicale reprezentative la nivel naional, Planul de ocupare a funciilor publice, pe care l supune spre aprobare Guvernului; p) ntocmete raportul anual cu privire la managementul funciei publice i a funcionarilor publici, pe care n prezint Guvernului. Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege. Pe lng preedintele Ageniei se organizeaz i funcioneaz Colegiul Ageniei Naionale a Funcionarilor publici ca organ consultativ428. n anumite situaii, ope legis, Agenia se poate sesiza din oficiu i dobndete legitimare procesual activ, ceea ce i confer obligaia de a sesiza cu ilegalitatea actului instana de contencios administrativ competent.
428 Art. 5 din H.G. nr. 624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, publicat n M.Of. nr. 410 din 11 iunie 2003.

Astfel: - atunci cnd, urmare a activitii proprii de control, constat nclcri al legislaiei referitoare la funcia public i funcionarii publici n acte ale autoritilor sau instituiilor publice. - atunci cnd autoritile i instituiile publice refuz s aplice prevederile legale n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici Actul administrativ atacat este suspendat de drept, din momentul sesizrii instanei judectoreti. n cazul actelor administrative emise de autoritile sau instituiile publice locale, preedintele Ageniei poate sesiza i prefectul n legtur cu ilegalitatea lor. Aceast prevedere pune la ndemna Ageniei sesizarea indirect a instanelor de judecat, dar credem c numai sesizarea nu creaz i obligaia de a-i da curs n sarcina prefectului. Acesta, n baza competenei conferite de art. 135 din Legea nr. 215/2001, i va verifica propria competen, dup care va face acelai lucru cu sesizarea i n consecin, putnd s refuze investirea instanei de contencios administrativ. Pe de alt parte, dei legiuitorul nu o mai spune, probabil din considerente de economie a textului, obiectul sesizrii trebuie s se circumscrie obligatoriu sferei n care i desfoar activitatea Agenia. b) Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena naional a funciilor publice i a funcionarilor publici pe baza datelor transmise de autoritile i instituiile publice. Totodat autoritile i instituiile publice ntocmesc pentru fiecare funcionar public un dosar profesional, actualizat n derularea carierei. n caz de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau instituia public pstreaz o copie a dosarului profesional i nmneaz originalul funcionarului public. Dosarul profesional conine toate documentele ce atest evoluia carierei funcionarului public, de la numire, jurmnt, evaluare anual, promovri, sanciuni disciplinare, etc. Toate aceste documente vor fi ordonate cronologic, i fr discontinuiti. Ca o form de protejare i de garantare a drepturilor sale ceteneti, n dosarul profesional al funciei publice, nu pot fi introduse documente cu referire la actele sau la opiniile sale politice, sindicale, religioase sau de orice alt natur. La cerere, funcionarului public i se vor elibera copii de pe actele existente n dosarul su profesional, n nelesul legii, fr nici onicio restricie.

6. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici

A. Drepturile funcionarilor publici. Drepturile funcionarilor publici, sunt prevzute anume n Legea privind statutul funcionarilor publici nr. 188/1999, capitolul V, seciunea I. n literatura juridic interbelic s-a artat c drepturile funcionarilor publici sunt drepturi obiective, determinate de stat pe cale general, impersonal i unilateral pentru toi funcionarii publici.429 Dintre drepturile cele mai importante ale funcionarilor publici, menionm: 1. Dreptul la stabilitate Stabilitatea este situaia juridic a funcionarului public, care nu poate fi suspendat, nlocuit sau transferat dect n interes de serviciu, respectndu-se condiiile i formele prevzute de lege. 430 Stabilitatea funcionarului public nu este prevzut anume, ca un drept, n textul Statutului funcionarilor publici aprobat prin Legea nr. 188/1999 (cap. V art. 26) dar, n art. 4 lit. f, printre principiile care stau la baza exercitrii funciei publice este amintit i cel privind stabilitatea funcionarilor publici. n aceast situaie, dac legiuitorul a ncercat s ridice stabilitatea funcionarului public la rang de principiu, este de neles c reprezint deja un drept, chiar dac nu e menionat expres printre drepturile funcionarilor publici. Desigur aceast situaie i permite autoritii sau instituiei publice o mai mare mobilitate n nelegerea i aplicarea drepturilor de care se bucur funcionarul public. 2. Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat Este interzis orice discriminare ntre funcionarii publici pentru opiniile lor, sau pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material, origine social, sau de orice alt natur. 3. Dreptul de asociere n organizaii sindicale sau profesionale Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici n condiiile legii, iar cei interesai pot n mod liber s nfiineze astfel de organizaii, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. De asemenea, funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale, sau n alte organizaii, avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor. Nu au acest drept de asociere funcionarii publici din categoria nalilor funcionari publici, funcionarii publici de conducere i alte categorii de funcionari public crora le este interzis acest drept prin statute speciale. 4. Dreptul la grev Poate fi exercitat de funcionarii publici n condiiile legii, cu respectarea ns a principiului continuitii i celeritii serviciului public.
429 430

A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 304. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., vol II ,pag .120

5.

Dreptul la salariu

6. Este un drept ce revine funcionarilor publici pentru activitatea depus i se compune din salariul de baz, sporul pentru vechime n munc, suplimentul postului, suplimentul gradului. Mai pot beneficia de prime i alte drepturi salariale431. Sistemul de salarizare a funcionarilor publici se stabilete prin lege, pe urmtoarele criterii: a). necesitatea de a restrnge costurile administraiei publice, n condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai n mod corespunztor. b). crearea unei ierarhii de salarizare pe categorii, clase i grade bazate pe evaluarea postului. c). stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a salariului, care s in seama de activitatea depus i de importana ei. 6. Dreptul la o durat normal a timpului de lucru Durata normal a timpului de lucru pentru funcionarii publici este de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn. Pentru orele lucrate, din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice, peste durata normal a timpului de lucru, sau n zilele de srbtori legale, ori declarate zile nelucrtoare, funcionarii publici de execuie au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz, cu condiia ca numrul orelor pltite cu acest spor s nu depeasc 360 ntr-un an. 7. Dreptul la o perfecionare continu Pe aceast perioad, funcionarii publici beneficiaz de drepturile salariale cuvenite, n condiiile stabilite de lege. Pentru acoperirea cheltuielilor cu programul de formare i perfecionare profesional, autoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n bugetul anual propriu sumele necesare. 8. Dreptul, n condiiile legii, la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii Pe lng indemnizaia de concediu, funcionarul public are dreptul la o prim egal cu salariul de baz din luna anterioar plecrii n concediu, care se impoziteaz separat. Ca o garanie a stabilitii, legiuitorul a dispus ca n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu s nu poat nceta i s nu poat fi modificate, dect din iniiativa funcionarului n cauz.
A se vedea O.U.G. nr. 192/2002 privind reglementarea drepturilor de natur salariale ale funcionarilor publici, publicat n M.Of. nr. 949 din 24 decembrie 2002, aprobat prin Legea nr. 228/2003, publicat n M.Of. nr. 360 din 27 mai 2003 (spor de confidenialitate de exemplu, personalul din cadrul Administraiei Prezideniale, Consiliul Legislativ, etc, sporuri specifice, indemnizaie de conducere, .a.m.d).
431

9. Dreptul la condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc funcionarilor publici sntatea i integritatea fizic. Corelativ, legiuitorul a instituit obligaia instituiilor publice de a asigura funcionarilor publici condiii normale de munc i igien. n mod excepional, pentru motive de sntate, funcionarilor publici li se poate aproba schimbarea compartimentului n care i desfoar activitatea, cu pstrarea clasei i gradului avute. Este drept c schimbarea se poate face numai dac funcionarul public n cauz este apt profesional s ndeplineasc noile atribuii ce i revin. Adiacent acestui drept, funcionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i medicamente n condiiile legii. 10. Dreptul la pensie, precum i la celelalte drepturi de asigurri sociale de stat, potrivit legii. n caz de deces al funcionarului public, membri familiei, care au potrivit legii, dreptul la pensia de urma, primesc pe o perioad de 3 luni, echivalentul salariului de baz din ultima lun de activitate a funcionarului public decedat. n cazul n care decizia pentru pensia de urma nu a fost emis din vina autoritii sau a instituiei publice n termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita n continuare drepturile bneti cuvenite, pn la emiterea deciziei pentru pensia de urma. 11. n exercitarea atribuiilor lor, funcionarii publici beneficiaz de dreptul la protecia legii. Autoritatea sau instituia public n care funcionarul public i desfoar activitatea este obligat s i asigure protecia mpotriva ameninrii, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei sau n legtur cu aceasta. 12. Dreptul funcionarului public de a fi despgubit de ctre autoritatea sau instituia public n serviciul creia se afl, n situaia n care acesta a suferit n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu, din culpa acesteia, un prejudiciu material . 13. Dreptul de a fi ales sau numit ntr-o funcie de demnitate public n condiiile legii Unele categorii de funcionari publici au anumite drepturi cu caracter special, cum ar fi de exemplu dreptul funcionarilor publici, care potrivit legii sunt obligai s poarte uniform n timpul serviciului, s o primeasc gratuit (de exemplu, funcionarii publici din cadrul Grzii Financiare, a Autoritii Naionale a Vmilor, .a.m.d). B. ndatoririle funcionarilor publici

1. Funcionarii publici sunt obligai s-i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle de

serviciu, i s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. Aceast ndatorire imprim un caracter de fidelitate al funcionarului public fa de autoritatea sau instituia public cu care are un raport de serviciu. Pe de alt parte, corectitudinea funcionarului public face ca acestuia s-i fie interzis s solicite, s accepte, direct sau indirect, pentru el sau pentru altul, n considerarea funciei lui publice, daruri sau alte avantaje. Nu degeaba legiuitorul a prevzut c la numirea, precum i la eliberarea din funcie, funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere.

2. Funcionarii publici au obligaia ca n exerciiul atribuiilor ce le revin s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor sau preferinelor lor politice. Funcionarii publici pot face parte din partide politice, dar numai ca simpli membrii, nun i n organele de conducere ale acestora.
Funcionarii publici rspund, potrivit legii, de ndeplinirea atribuiilor ce le revin din funcia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate.

3.

4. Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor date de funcionari cu funcii publice de conducere, crora le sunt subordonai direct, cu excepia cazurilor n care apreciaz c aceste dispoziii sunt ilegale. Atunci cnd funcionarul public apreciaz c dispoziiile sunt ilegale, are obligaia s motiveze n scris refuzul ndeplinirii dispoziiei primite. Dac funcionarul public care a dat dispoziia apreciat de funcionarul public subordonat drept ilegal struie n executarea acesteia, va trebuia ca dispoziia s o formuleze n scris. n aceast situaie, dispoziia va fi executat de cel care a primit-o, cu excepia cazului n care acesta este vdit ilegal, situaie ce va fi adus la cunotina superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia. 5. Funcionarii publici au ndatorirea s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei, cu excepia informaiilor de interes public432. 6. Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice.
432 A se vedea Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaii de interes public, publicat n M.Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001; Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicat n M.Of. nr. 70 din 3 februarie 2003.

7. Funcionarii publici au ndatorirea de a rezolva lucrrile repartizate de conductorul compartimentului n care funcioneaz. Legiuitorul interzice funcionarilor publici de execuie s primeasc direct, cereri a cror rezolvare intr n competena lor ori s intervin pentru soluionarea acestor cereri. 8. Funcionarii publici au ndatorirea s i perfecioneze pregtirea profesional, urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop. n cazul n care cursurile de perfecionare sunt organizate n alte localiti dect cea de domiciliu, funcionarii publici beneficiaz i de drepturile de delegare, potrivit legii. Funcionarii publici care urmeaz o form de specializare sau perfecionare mai mare de 90 de zile, i primesc pentru aceasta drepturile salariale, sunt obligai s se angajeze n scris, c vor lucra pentru o perioad de cel puin 5 ani n autoritatea sau instituia public, n caz contrar vor suporta cheltuielile, proporional i cu timpul rmas pn la mplinirea termenului. n cazul n care funcionarul public nu mai deine funcia public din motive neimputabile sau n urma transferului n interesul serviciului, el nu mai poate fi obligat la despgubiri. Rezultatele obinute la cursurile de perfecionare de ctre funcionarii publici, vor fi avute n vedere la evaluarea anual activitii acestora. Pentru pregtirea i perfecionarea profesional a funcionarilor publici, n ara noastr s-a reorganizat coala Naional de Studii Politice i Administrative433. Aceast instituie de nvmnt funcioneaz la nivel universitar i postuniversitar, avnd drept scop sprijinirea reformei sociale, economice i administrative, formarea i perfecionarea de specialiti n domeniul tiinelor politice, comunicrii sociale i a relaiilor internaionale. Ca instituie public de nvmnt superior, cu personalitate juridic, este n subordinea Ministerului Educaiei i Cercetrii. De asemenea, este de remarcat c dup 1990, n nvmntul universitar, au aprut faculti de profil, respectiv Facultile de Administraie Public, ce pregtesc specialiti pentru a putea ocupa i a fi investii n funcii publice. Absolvenii acestor instituii universitare vor trebui s fie desemnai cu prioritate pentru ocuparea unor funcii publice. De exemplu, n Frana, pentru ocuparea unor posturi importante n organele administrative, se cere s fii absolvent al colii Naionale de Administraie (L ecole Nationale de L Administration). Pentru elaborarea strategiei i asigurarea formrii i perfecionrii pregtirii profesionale n administraie, pentru funcionarii publici, dar i pentru persoanele angajate cu contract individual de munc, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, s-a nfiinat Institutul naional de
433

H.G. nr. 542/1995 n M.Of. nr. 166 din 31 iulie 1995.

Administraiei. Institutul organizeaz cursuri de formare profesional specializat de 2 ani (pentru absolvenii cu studii superioare de lung durat cu diplome de licen, n vrst, de regul, pn la 30 de ani inclusiv), cursuri de formare continu n administraie, de un an, pentru funcionarii publici, pentru persoane numite sau alese n funcii de demnitate public sau asimilate acestora, n vrst de pn la 45 de ani inclusiv, cursuri de formare continu de scurt durat, de pn la 3 luni, pentru funcionarii publici din administraia public central, prefeci, subprefeci, etc. n coordonarea metodologic a Institutului Naional de Administraie s-au reorganizat fostele centre teritoriale de formare continu sub form de centre regionale de formare continu pentru administraia public local. 7. Acorduri colective. Comisii paritare

n cadrul sistemului autoritilor i instituiilor publice, contractul colectiv de munc, este nlocuit cu acorduri 434, care se pot ncheia anual, cu sindicatele reprezentative ale funcionarilor publici sau cu reprezentanii acestora. Acordul cuprinde prevederi referitoare la: a) constituirea i folosirea fondurilor destinate mbuntirii activitii la locul de munc; b) sntatea i securitatea n munc; c) programul zilnic de lucru; d) perfecionarea profesional, e) alte msuri dect cele prevzute de lege, referitoare la perfecionarea celor alei n organele de conducere ale organizailor sindicale. n funcie de numrul funcionarilor publici din cadrul autoritilor i instituiilor publice, n cadrul acestora sau pentru mai multe autoriti sau instituii publice, prin act administrativ al conductorului, se constituie o comisie paritar435. n alctuirea comisiei paritare intr, n mod egal, reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice, respectiv de sindicat sau, acolo unde nu exist, desemnat dintre funcionari. Reprezentanii desemnai de conductorul autoritii trebuie s fie funcionar public, dar nu trebuie s fac parte din sindicat. n art. 49 din H.G. nr. 1210/2003 sunt prevzute atribuiile comisiei paritare: - particip la negocierea acordurilor, dar au numai un rol consultativ (n acest sens emit avize consultative art. 48 lit. e): - particip la stabilirea msurilor de mbuntire a activitii;
A se vedea art. 59 din legea nr. 188/1999. A se vedea art. 60 din Legea nr. 188/1999, art. 39 i urm. Din H.G. nr. 1210 din 14 octombrie 2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice, publicat n M.Of. nr. 757 din 29 octombrie 2003.
435 434

- urmrete permanent realizarea acordurilor stabilite; - ntocmete, trimestrial, rapoarte cu privire la respectarea acordurilor ncheiate, comunicndu-le prilor. . 3. Organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici Ansamblul situaiilor juridice i efectele produse, care intervin de la data naterii raportului de serviciu pn in momentul ncetrii acestui raport, n condiiile legii, constituie cariera n funcia public436. n perioada interbelic ntrarea n corpul funcionarilor publici avea dou componente: unul politic i altul tehnico-juridic, care presupunea gsirea unor mijloace adecvate de aceeai natur 437. Recrutarea funcionarilor publici se fcea prin alegeri, trageri la sori i prin numire de ctre superiorul ierarhic, sau prin combinarea acestor sisteme438. n prezent, cariera funcionarului public, care cuprinde ansamblul organizatoric i de promovare, este reglementat n art. 16 alin. 3 din Constituie439, capitolul VI din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcionarilor Publici440, H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici (Anexa nr. 1 cuprinde Regulamentul de organizare i desfurare a concursurilor, Anexa nr. 2 procedura de evaluare a activitii funcionarilor publici debutani; Anexa nr. 3 Metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici). Prevederi referitoare la recrutarea funcionarilor publici mai ntlnim i n alte acte normative speciale, cum ar fi Statutul personalului vamal 441, Statutul personalului silvic442. La baza organizrii i dezvoltrii carierei n funcia public stau urmtoarele principii:

436 A se vedea capitolul VI din legea nr. 188/1999, H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, publicat n M.Of. nr. 757 din 29 octombrie 2003. 437 A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 250-260. 438 Ibidem, pag. 260. 439 Modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publicat n M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003. 440 Modificat i completat prin Legea nr. 161/2003, publicat n M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003. 441 O.G. nr. 16/1998 privind Statutul personalului vamal, aprobat prin Legea nr. 74/2002, publicat n M.Of. nr. 99 din 5 februarie 2002. 442 O.U.G. nr. 59/2000, publicat n M.Of. nr. 238 din 30 mai 2000, aprobat prin Legea nr. 427/2001, publicat n M.Of. nr. 406 din 23 iulie 2001.

a) competena, potrivit creia persoanele care doresc s accead sau s promoveze ntr-o funcie public trebuie s dein i s confirme cunotinele i aptitudinile necesare. b) competiia, care presupune confirmarea cunotinelor i aptitudinilor necesare exercitrii funciei publice prin concursuri sau examen. c) egalitatea de anse, care nseamn recunoaterea vocaiei la carier a oricrei persoane care ndeplinete condiiile cerute de lege. d) profesionalismul, care presupune c exercitarea funciei publice se face cu respectarea principiilor prevzute de lege. e) motivarea, care pretinde ca autoritile i instituiile publice s identifice i s aplice, potrivit legii, instrumente de motivare moral i material a funcionarilor publici, precum i s sprijine iniiativele privind dezvoltarea profesional individual a acestora. f) transparena, const n obligaia de a pune la dispoziia celor interesai a informaiilor de interes public referitoare la cariera n funcia public. Managementul carierei n funcia public se asigur de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, autoritile publice, funcionarul public. Stabilirea posibilitilor de carier n funcia public se realizeaz anual prin Planul de ocupare a funciilor publice. 1. Recrutarea funcionarilor publici Ocuparea funciilor publice vacante se poate face prin concurs, promovare, transfer i redistribuire. Concursul este un procedeu tehnico-juridic organizat n prealabil n vederea recrutrii i ocuprii funciilor publice, n limita posturilor rmase vacante. De regul, concursul se organizeaz anual n limita funciilor publice vacante sau n mod excepional n cursul anului la vacantarea unei funcii. Condiiile de participare i procedura de organizare vor fi stabilite: a) de ctre comisia de concurs constituit pentru recrutarea nalilor funcionari public, b) de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante, cu excepia funciilor publice de ef birou i ef serviciu, c) de ctre autoriti i instituii publice din administraia public central i local, pentru ocuparea funciilor publice de execuie, a funciilor publice de conducere de ef serviciu i de ef birou i, respectiv a funciilor

publice specifice vacante (se cere i avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici), d) de ctre Institutul Naional de Administraie pentru admiterea la programele de formare specializat n administraie public, organizate n scopul numirii ntr-o funcie public (se organizeaz cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici). Condiiile specifice generale de participare la concurs se aprob de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, iar condiiile specifice pentru ocuparea funciilor specifice se stabilesc de ctre autoritile i instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Prin grija autoritii sau instituiei publice, condiiile de desfurare a concursului se public n Monitorul Oficial partea a III-a, iar bibliografia i alte date se afieaz la sediul autoritii publice. Concursul are trei etape: 1. selectarea dosarelor de nscriere 2. proba scris 3. interviu. Persoana care a reuit la concurs va fi numit n funcia public printr-un act administrativ. La actul de numire se adaug fia postului. Pe lng comisia de concurs se nfiineaz i o comisei pentru soluionarea contestaiilor. Concursurile organizate cu nclcarea condiiilor stabilite de lege, sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instanele de contencios administrativ. 2. Perioada de stagiu Perioada de stagiu reprezint durata n timp dintre numirea ca funcionar public debutant, n urma promovrii concursului de intrare n corpul funcionarilor publici, i data numirii ca funcionar public definitiv. Stagiul urmrete confirmarea aptitudinilor profesionale, formarea practic, nsuirea specificului activitii. Stagiul, ca durat stabilit de lege, trebuie ndeplinit efectiv, orice suspendare a raportului de serviciu nu se ia n considerare la calculul perioadei. La terminarea stagiului, activitatea funcionarului public este evaluat, iar debutanii care au obinut calificativul corespunztor vor fi numii, prin transformarea postului, n funcionari publici definitivi. La trei zile de la emiterea actului administrativ de numire, funcionarul public depune jurmntul. Refuzul de a depune jurmntul are drept consecin revocarea actului administrativ de numire.

3. Evaluarea performanelor profesionale ale funcionarilor publici Evaluarea presupune stabilirea unui raport real ntre activitatea funcionarului public i cerinele funciei publice. Evaluarea se face anual i are drept scop: a) avansarea n gradele de salarizare; b) retrogradarea n grade de salarizare; c) promovarea ntr-o funcie public superioar; d) eliberarea din funcia public; e) stabilirea cerinelor de formare profesional a funcionarilor publici. 4. Promovarea Promovarea constituie un mod de dezvoltare a carierei funcionarului public prin ocuparea unei funcii publice superioare vacante. Promovarea poate fi: - definitiv funcia public superioar se ocup prin concurs sau examen, - temporar funcia public de conducere sau, dup caz, funcia public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici se ocup pe perioade determinate. Examenul constituie un procedeu tehnico-juridic prin care sunt verificate cunotinele profesionale ale funcionarilor publici ce urmeaz a fi numite ntr-o funcie public. Concursul sau examenul de promovare se organizeaz n limita funciilor publice vacante, rezervate n scopul promovrii. Funcionarii publici de execuie care dobndesc o diplom de studii de nivel superior n specialitatea n care i desfoar activitatea pot participa la concursul sau examenul organizat pentru promovarea ntr-o funcie de execuie vacant de un nivel superior. Avansarea presupune trecerea funcionarului public n grade de salarizare superioare corespunztoare funciei publice deinute. Persoanele care au ocupat funcii de demnitate public, alese sau numite ori funcii asimilate acestora potrivit legii, precum i cele care au deinut funcii de specialitate n afara autoritii sau instituiei publice, pot fi numite, n urma unui examen, n funcii publice definitive. Numirea se va face n categoria corespunztoare studiilor absolvite, n clasa i gradul corespunztoare vechimii n funcia de demnitate public sau de specialitate la care se adaug, dac este cazul, vechimea n funcii publice deinute anterior. Pentru ca un funcionar public s fie investit n mod legal cu atributele funciei, se impun 2 condiii: a) s se fac numirea ca funcionar public definitiv, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice respective

(aceast numire se face i n cazul funciilor publice de conducere). b) funcionarul public definitiv s depun jurmntul de credin n faa conductorului autoritii sau instituiei publice, i n prezena a doi martori, dintre care unul va fi conductorul compartimentului n care este numit, iar cellalt un alt funcionar public din cadrul aceleiai autoriti sau instituii publice. Jurmntul are urmtorul coninut: Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, i s pstrez secretul profesional. Aa s mi ajute Dumnezeu! Jurmntul se poate depune i fr formula religioas de ncheiere. Refuzul depunerii jurmntului, atrage revocarea deciziei de numire n funcie. 5. Incompatibiliti Profesorul Paul Negulescu nelegea prin incompatibilitate, imposibilitatea legal ca un funcionar public s exercite anumite funciuni, mandate sau profesiuni443. Incompatibilitatea se justific fie ca o consecin a aplicrii principiului separrii puterilor n stat, fie ca raiuni ce privesc exercitarea unei anumite funcii444. Unele incompatibiliti sunt prevzute n Constituie (Preedinte Romniei nu poate fi membru al unui partid i nu poate ndeplini orice alt funcie, public sau privat - art. 84 alin. 1; funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau senator, sau cu exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial art. 105), iar altele n legi. Calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public, cu excepia calitii de cadru didactic. Funcionarii publici, nu pot deine funcii n regii autonome, societi comerciale, ori n alte uniti cu scop lucrativ. De asemenea, ei nu pot exercita la societile comerciale cu capital privat activiti cu scop lucrativ care au legtur cu atribuiile ce le revin din funciile publice pe care le dein, i nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia pe care o ndeplinesc. Funcionarii publici pot fi alei sau numii pentru exercitarea unei funcii de demnitate public, cu excepia funcionarilor publici civili, din
443 444

A se vedea Paul Negulescu, op. cit., pag. 607-608. A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 127.

ministerele privind aprarea naional, ordinea public i sigurana naional. Pe durata exercitrii funciei de demnitar public, ei sunt suspendai din funcia public pe care o dein i i pstreaz clasa i gradul avute. Dup expirarea mandatului pentru care au fost alei sau numii, persoanele ce au exercitat funcia de demnitate public i au fost suspendai din exerciiul ei, i ocup funcia anterioar sau una echivalent, aceasta constituind o obligaie a autoritilor sau instituiilor publice n cadrul crora au funcionat. Perioada n care aceste persoane ocup o funcie de demnitate public, se consider vechime n funcia public. . 4. Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie (intenie sau culp), a ndatoririlor de serviciu, atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, conform legii. n general, n literatura juridic interbelic, autorii de drept administrativ s-au preocupat mai mult de rspunderea penal i disciplinar a funcionarilor publici445. 1. Rspunderea disciplinar446 intervine n momentul n care funcionarii publici ncalc cu vinovie ndatoririle de serviciu, svrind abateri disciplinare, ceea ce atrage sancionarea disciplinar a acestora. n statutul funcionarilor publici se consider c sunt abateri disciplinare: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absenele nemotivate de la serviciu; d) atitudinile irevenioase n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor care au acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice din care face parte; h) desfurarea n timpul programului de lucru, a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii privind funcionarii publici; k) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; l) stabilirea de ctre funcionarii publici de execuie de relaii directe cu petenii n vederea soluionrii cererilor acestora.
445 446

A se vedea Erast Diti Tarangul, op. cit., pag. 278 i urm. H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice, publicat n M.Of. nr. 757 din 29 octombrie 2003.

Sanciunile disciplinare sunt stabilite prin lege: a) mustrarea scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la un la 3 ani; d) trecerea ntr-o funcie inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului; e) destituirea din funcia public. La individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care acestea au fost svrite, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n serviciu a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare, care nu au fost radiate de drept. Sanciunea disciplinar se aplic dup cercetarea prealabil a faptei imputate i dup audierea funcionarului public. Audierea funcionarului public se consemneaz n scris, sub sanciunea nulitii. Dac funcionarul public refuz s se prezinte la audiere sau s semneze declaraia privind abaterile imputate, aceasta se consemneaz ntr-un proces verbal. n astfel de situaii, sanciunea poate fi aplicat. Sanciunile disciplinare cum ar fi avertismentul i mustrarea, se pot aplica direct de ctre conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public. Este de menionat c n cadrul autoritilor i instituiilor publice, se constituie comisii de disciplin competente s cerceteze i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici din autoritile sau instituiile publice respective447. mpotriva acestor sanciuni disciplinare aplicate n condiiile de mai sus, funcionarul public se poate adresa cu contestaie la conductorul autoritii sau instituiei publice, n termenul general de 30 de zile de la data comunicrii sanciunii aplicate, conductor care emite, pe baza propunerii comisiei de disciplin, ordinul sau dispoziia definitiv. Dovada comunicrii sanciunii funcionarului public trebuie naintat o dat cu dosarul de cercetare prealabil a faptei imputate. Sanciunile disciplinare ce constau n diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioad de pn la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare pe o perioad de 1-3 ani, trecerea ntr-o funcie inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului, destituirea din funcie, se aplic de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin.

447

Modul de constituire, componena, atribuiile, modul de sesizare i procedura de lucru a comisiilor de disciplin sunt stabilite prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat, se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare. Sanciunile disciplinare se radiaz, de drept, dup cum urmeaz: a) n termen de 6 luni de la aplicare, pentru mustrare, dac funcionarul public sancionat nu a mai svrit o abatere disciplinar n aceast perioad. b) n termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate celelalte sanciuni disciplinare ce se pot aplica de autoritile sau instituiile publice, cu excepia celei de la lit. e, dac funcionarul public sancionat nu a mai svrit o abatere disciplinar (chiar i dintre cele prevzute la lit. a) n aceast perioad. c) ntr-un termen de 7 ani de la aplicare, pentru abaterea ce a dus la destituirea din funcie. n urma apariiei statutului funcionarilor publici, este de observat c rspunderea disciplinar a funcionarului public nu mai opereaz n condiiile Codului muncii. Pentru evidenierea situaiei disciplinare a unui funcionar public s-a procedat la consemnarea tuturor sanciunilor disciplinare, ce nu au fost radiate, ntr-un cazier administrativ. 2. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu, cum ar fi spre exemplu, nerespectarea disciplinei financiare, nerespectarea normelor privind protecia mediului ambiant, .a.m.d.448 mpotriva procesului verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la Judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care i desfoar activitatea funcionarul public sancionat. 3. Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; b) pentru nerestituirea n termen legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

448

A se vedea Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei , vol I , Sibiu,

pag. 94-95.

c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent pentru tere persoane, n temeiul unor hotrri judectoreti definitive i irevocabile. n situaiile prevzute la literele a i b, repararea pagubelor se dispune prin emiterea n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, sau prin asumarea unui angajament de plat de ctre funcionarul public. Legiuitorul s-a oprit n cazul acestui tip de rspundere la denumirea de rspundere civil449, dei n literatura juridic au fost autori care au denumit aceast form de rspundere a funcionarilor publici ca fiind fie patrimonial450, fie material sau pecuniar451. Este de observat c prin apariia Legii nr. 188/1999, funcionarii publici sunt supui regimului juridic instituit de aceast lege, i nu se mai aplic elementele rspunderii materiale, instituie specific dreptului muncii. De altfel, potrivit art. 13 din Legea nr. 29/1990, aciunile n justiie puteau fi formulate i mpotriva funcionarilor vinovai de vtmarea unui drept subiectiv al unei persoane, care a avut drept urmare i producerea unor pagube. n cazul n care aciunea se admitea, funcionarul vinovat putea fi obligat la plata daunelor. n aceast situaie, funcionarul public la rndul su, putea chema n garanie pe funcionarul su ierarhic superior de la care a primit ordin scris legat de actul a crei legalitate este supus judecii. Dei este definit ca o rspundere civil, ne raliem opiniei care susine c n ceea ce privete natura acestei rspunderi ea trebuie calificat ca o rspundere patrimonial de drept public, i nu ca o rspundere de drept civil452. n sprijinul acestei idei, argumentm i prin faptul c mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare, funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ i nu instanei de drept comun. Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordine sau dispoziii de imputare, se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei. 4. Rspunderea penal a funcionarului public, intervine pentru faptele svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup i care ntrunesc elementele unor infraciuni
449 450

A se vedea Valentin I. Prisacaru, op. cit, pag. 78. A se vedea Rodica N. Petrescu, op. cit, vol. II, pag. 133.; Mircea Preda, op. cit., pag

92.
451 452

A se vedea M. T. Oroveanu, op cit, pag 243 i urm. A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar , vol. III, Bucureti, 1993, pag. 196.

pedepsite ca atare de legea penal. (abuzul n serviciu, neglijena n serviciu, luarea de mit, traficul de influen, .a.m.d.) n cazul n care n urma sesizrii parchetului sau a organelor de urmrire penal s-a dispus nceperea urmririi penale, conductorul autoritii sau instituiei publice va lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia public pe care o deine, msur ce este obligatorie i nu facultativ. Suspendarea din funcie se va face i n cazul n care a nceput urmrirea penal mpotriva funcionarului public pentru o infraciune de natur s l fac incompatibil cu funcia public pe care o ocup. Suspendarea din funcie nceteaz n cazul n care procurorul dispune scoaterea de sub urmrire penal sau ncetarea urmririi penale sau n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, iar hotrrea este definitiv. n aceast situaie, autoritatea sau instituia public datoreaz drepturile salariale cuvenite funcionarului public pe perioada suspendrii. Dac totui fapta constituie abatere disciplinar va fi sesizat comisia de disciplin competent. . 5. Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu A. Modificarea raporturilor de serviciu 1. Delegarea Funcionarii publici pot fi delegai sau detaai de conductorul autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz s ndeplineasc anumite activiti n afara autoritii sau instituiei publice, n aceeai localitate sau n alt localitate Delegarea, se dispune n interesul autoritii sau a instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Pe timpul delegrii, funcionarul public i pstreaz funcia i salariul, iar autoritatea sau instituia public ce l deleag este obligat s suporte costul egal al transportului, cazrii i a indemnizaiei de delegare. Indemnizaia de delegare este egal cu salariul cuvenit pentru 8 ore de munc. Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile se poate face doar cu acordul scris al funcionarului public, dar nu mai mult de 90 de zile calendaristice ntr-un an. Funcionarul public poate refuza delegarea n una dintre aceste situaii: graviditate; i crete singur copilul minor; starea sntii dovedit cu certificat medical, face contraindicat delegarea. 2. Detaarea se dispune i n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s i desfoare activitatea funcionarul public, pe o

perioad de cel mult 6 luni. n cursul unui an calendaristic, funcionarul public poate fi detaat mai mult de 6 luni, numai cu acordul su scris. Pe perioada detarii funcionarul public i pstreaz funcia i drepturile salariale. Dac salariul corespunztor funciei publice pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Dac este detaat n alt localitate, autoritatea sau instituia public beneficiar este obligat s i suporte costul legal al transportului dus i ntors, cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare. Detaarea poate fi refuzat, dac funcionarul public se gsete ntruna din aceste situaii: a) graviditate; b) i crete singur copilul minor; c) dac starea sntii dovedit cu certificat medical face contraindicat detaarea; d) detaarea se face ntr-o localitate n care nu se asigur condiii corespunztoare de cazare; e) este singurul ntreintor al familiei; f) motive familiale temeinic justific refuzul de a da curs detarii. 3. Transferul poate fi un transfer n interesul serviciului sau prin aprobarea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a cererii de transfer a funcionarului public la o alt autoritate sau instituie public. Transferul n interesul serviciului, ntr-o funcie public echivalent, se poate face numai cu acordul scris al funcionarului public transferat, situaie n care acesta i pstreaz clasa i gradul dobndite anterior. n cazul transferului n interesul serviciului n alt localitate, funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public la care se face transferul. 4. Mutarea n cadrul altui compartiment poate fi definitiv sau temporar. Mutarea definitiv se face cu acordul scris al funcionarului public i se aprob de conductorul autoritii sau instituiei publice. Mutarea temporar, se dispune motivat, n interesul autoritii de conductorul acesteia, pe o perioad de maxim 6 luni, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului. 5. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante. Este o promovare temporar, dispus de conductorul autoritii, pe o perioad de maxim 6 luni i cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. i n cazul n care titularul funciei de conducere este

suspendat, nlocuirea temporar se face n aceleai condiii. Dac salariul este mai mare, funcionarul public substituent va primi salariul mai mare. B. Suspendarea raporturilor de serviciu Raportul de serviciu se suspend de drept sau la iniiativ funcionarului public. Suspendarea de drept intervine dac funcionarul public este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, este ncadrat la cabinetul unui demnitar, desfoar activitate sindical, este arestat preventiv, efectueaz tratament medical n strintate etc (art. 87 din legea nr. 188/1999). Suspendarea la iniiativa funcionarului public poate interveni n una din urmtoarele situaii: concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani; concediu pentru ngrijirea copilului bolnav nvrsta de pn la 7 ani; pentru participare la campania electoral etc. Reluarea activitii se dispune prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. C. ncetarea raporturilor de serviciu ncetarea raporturilor de serviciu poate interveni de drept, prin acordul prilor, consemnat n scris, prin eliberare din funcia public, prin destituire din funcia public, prin deces. Raportul de serviciu nceteaz de drept la data decesului; la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; la pierderea unor condiii impuse de art. 49 lit. a, d i f; la data comunicrii deciziei de pensionare; ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public; cnd funcionarul public a fost condamnat penal; ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau funciei; la data expirrii termenului. Eliberarea din funcia public se face de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n urmtoarele situaii: a a). s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate; b). autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu vrea s o urmeze; c). pentru incompeten profesional;

d). autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii prin reducerea unor posturi ca cel ocupat de funcionarul public, i acesta refuz oferta Ageniei Naionale a Funcionarului Public; e). nu mai ndeplinete una din condiiile cerute de lege la ocuparea funciei (nu mai are cetenia romn sau domiciliul n Romnia, a pierdut capacitatea deplin de exerciiu, nu mai are o stare de sntate corespunztoare, a pierdut condiiile de studii, a fost condamnat). n toate aceste cazuri, autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarului public un preaviz de 30 zile calendaristice. n aceast perioad, conductorul autoritii sau instituiei publice poate acorda o reducere a programului de lucru pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. Dac nu este posibil acordarea preavizului, funcionarul public are dreptul ca la eliberarea din funcie s primeasc o despgubire egal cu salariul de baz cuvenit pentru aceast perioad. Funcionarul public poate cere instanei de contencios administrativ anularea ordinului sau a dispoziiei de eliberare din funcie, n termen de 30 de zile de la eliberare. Destituirea din funcie public constituie o sanciune disciplinar, i se produce n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau atunci cnd funcionarul public a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv, de natur s l fac incompatibil cu funcia public pe care o ocup.

SUCCINT!!