Introducere

Statul, prin natura sa, este ceva multiplu i dac devine o unitate mai strns, din stat se face familie i din familie omul. Plutarh

Statul , cea mai important instituie a societii , este privit ca sum a trei elemente :teritoriul , populaia (naiunea) i suveranitatea ,dar i ca form organizat a puterii poporului ,adic mecanismul sau aparatul statal .Statul are nu numai putere de comand sau n principiu de coeziune i de durat, ci este un instrument de organizare constituit dintr-un ansamblu de servicii ce acioneaz prin organele (autoritiile) sale n vederea atingerii ,n interes public , a binelui comun . deci o colectivitate uman nu poate tri dect dispunnd de o administraie ce are ca obiect general satisfacerea nevoilor importante ale vieii aceste comunitai,viaa implicnd administrarea. A administra reprezint o activitate executiv pus sub semnul comenzii sau a delegarii de atribuii , iar cnd aceast activitate realizeaz obiectivele slujindu-se de puterea public prin derogarea de la regulile dreptului comun , ea dobndete atributele administraiei publice . Administraia public, prin intermediul autoritailor publice ,respect i ocrotete viaa intim,de familie i privat ,potrivit competenelor ce i revin (Constituia Romniei,art.26,alin.1).

Administraia public, n orice societate , reprezint aparatul de gestiune al problemelor publice ,este un instrument al statului indispensabil n atingerea unor deziderente ,a unor abiective majore determinate de elementele de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice n scopul satisfacerii interesului general,prin aciunea puterii publice .Administraia reprezint, de alt fel ,organizarea oricrui grup social evoluat , instrumentul de coeziune i de coordonare indispensabil,fr de care societatea se dezintegreaz. Administraia public, prin nsi natura sa fr filosofie proprie ,este subordonat unor scopuri exterioare , dar ea i trage legitimitatea din sistemul de valori dominante, din puterea public, care fixeaz, n general scopurile i mijloacele pe care trebuie s le utilizeze pentru atingerea acestor scopuri .Se spune ,astfel, c administraia public este permanent plasat sub nivelul politic , subliniindu-se c, n sfera administraiei publice , deasupra instituiilor administrative exist instituiile publice care faciliteaz existena statului i satisfacerea nevoilor comune ale colectivitii n conformitate cu deciziile instituiilor publice 1. Ideea esenial a administraiei este aceea de organizare , ordinea este buna organizare (Lithe ),ceea ce relev un alt sens al noiunii acela de organizare ierarhic, n virtutea creia organul ordon sau organizeaz este superior organelor care execut. n concluzie, noiunea de administraie i accepiunea de administraie public desemneaz ansamblul de organe care nfaptuiesc , conduc i execut treburile publice. Administraia cuprinde , n sens larg ,o activitate ce semnific faptul de a administra, de a gestiona i organulcare exercit o asemenea activitate .

Piere Baudet, Suciu Marcel op.cit., p.81-82

Capitolul I

Noiuni introductive referitoare la funcia i funcionarul public

Plutarh spunea c legea este regina tuturor muritorilor i nemuritorilor. Existena noastr ntru respectul legii, construirea propriului sistem de valori n consonan cu sistemul social de valori concentrat n norme juridice sunt adevruri care dltuiesc destinul, care ne ajut s trim n armonie unii cu alii i toi cu societatea, cu statul, cu autoritile. Cci statul, prin natura sa, este ceva multiplu i dac devine o unitate mai strns, din stat se face familie i din familie, om2. Starea de armonie a omului cu sine nsui i cu ceilali a preocupat omenirea nc din zorii civilizaiei, germenii marilor teorii pe care s-a cldit lumea modern (s amintim doar teoria contractului social, al crei printe a fost filozofulgrec Lycophron, sau cea a separaiei puterilor, formulat prima dat de Aristotel ) regsindu-se nc din Antichitate. n ceea ce privete problematica funciei publice i a statului celor care o exercit, este bine de tiut c primul statut al funcionarilor publici l-a fcut mpratul Hadrian. Roma antic era preocupat de buna administrare a statului,
2

Aristotel, Politica, Editura Cultura Naional, Bucureti, 1924, p.56

iar n Bizan seviciile publice - aa cum au fost numite mai trziu n texte teoretice erau organizate n zece ramuri, cu nenumrate ministere. Diogene, filozof pitagorician se ntreba retoric: Care este principiul oricrui stat ? Educaiunea copiilor. Revenind la funcia public, istoria dovedete c decadena administraiei n Antichitate a aprut cnd mpraii au nceput s ncalce regulile pentru numirea i naintarea funcionarilor. Se manifest astfel traficul cu slujbele nepotismul i favoritismul, boli ale timpurilor dintotdeauna, inclusiv ale celui prezent. S-au cutat i chiar s-au gsit formule juridice pentru vnzarea de posturi, este vorba de contractus sufragii reprezentnd un contract potrivit cruia cel care dorea s fie ncadrat ntr-o slujb ffgduia o sum de bani unui demnitar pentru ca acesta s struiasc s-l numeasc n nslujba respectiv. n scrierile lor, politice sau juridice, filozofice sau literare, marile spirite ale lumii au fost preocupate i au abordat, de multe ori ntr-o manier vehement critic, reporturile funcionarilor cu statul i cu cetenii. A plti pe cineva cu puin i a-I cere n schimb toat munca de fiecare zi, nseamn ca statul s organizeze furtul i mizeria. Dar a voi ca un om cruia i d 1200 de franci s se devoteze rii sale nseamn un contract i aceasta poate ispiti capacitile, considera Stendhal. Marele om politic I. C. Brtianu, spre pild I-a trimis la nchisoarea Vcrei pe generalul Angelescu, fostul su ministru de rzboi, i pe fraii Maican, toi colaboratori politici ai si, pentru c furaser de la armat n timpul rzboiului de independen. Statutul juridic i economic al funcionarului public influeneaj ntr-o msur fundamental bunul mers general n viaa unui stat. Un funcionar public recrutat dup criterii obiective i echitabil remunerat constituie prima condiiune a unui aparat de stat respectuos pentru drepturile garantate de legi particularilor i cumpetent a soluiona problemele impuse de satisfacere a intereselor generale 3.
3

Corneliu Rdescu, Gheorghe Marghidan, Statutul funcionarilor publici i statutul salariailor comunali, Bucureti, 1947, p.1

n istoria poporului romn calitatea de slujba public este legat indisponibil de calitatea de boierie aprut n datinile poporului romn fie prin motenire de la vechii slavi, locuitori ai Daciei romanizate, fie de la bizantini, prin filtrul aezmuntelor bulgare pe care muntenii le-au mprumutat adeseori 4. n secolele XIV-XV, unii boieri erau i sfetnici ai domnului, ndeplinind diferite atribuii de natur administrativ (postelnicul, sptarul, paharnicul), jurisdicional (logoftul, vornicul, marele ban al Olteniei), sau militar (hatmanul, n Moldova). Avndu-i originea n nevoile politice specifice provinciilor romnesti,instituia boieriei i pierde n timp caracterul militar i dobndete aspecte civile, judectoreti i administrative. Boierii dobndeau, corelativ cu sarcinile ncredinate, i diferite suprafee de pmant de la domn, nsemnate avantaje materiale care constau, de cele mai multe ori, n perceperea unori venituri de la locuitorii tinuturilor pe care le administrau.Ca i nobilii din Apus, erau scutii de darile catre Domn iar dac svreau anumite nereguli, pedepsele care li se aplicau erau mai reduse dect cele care se aplicau norodului. Pe masura trecerii timpului i patrunderii principiilor i instituiilor din apus, boieria ii vdete caracterul vetust, anacronic, urmnd a fi desfiinata prin Convenia de la Paris din 1858. Un alt aspect prin care se releva modul n care a fost nteleas semnificaia funciilor publice i tradiiile romneti n materie, l reprezint faptul ca din prima jumatate a secolului trecut dateaz i primele reglementri privind pregtirea celor care urmau s fie numii n diferite slujbe. Este vorba de anaforaua Sfatului administrativ din Moldova 25 octombrie 1842 i Legea din 1 iulie 1852 prin care se organiza pregatirea n coli deschise pe langa ministere.

Anibal Teodorescu, Tratat de Drept administrativ, Institutul de Arte grafice Eminescu, Bucureti, 1929, p.273 i urm.

Conceptul statut este folosit pentru prima data n 1847, cnd se adopt, la 31 ianuarie, Statutul slujbailor poliiei din Capital urmat de alte legiuiri prin care se reglementeaz regimul diferitelor slujbe. Ceea ce caracterizeaz aceast perioad este faptul c legiuirile adoptate erau disparate, speciale pentru diferitele funcii existente, i c nu exista o armonizare a regimurilor juridice corespunzatoare pentru diferite funcii publice existente.Varietatea acestora mergea de la salarizare pn la poziia ierarhic i celelalte drepturi ale funcionarilor. Nici in timpul regimului totalitar, constituantul nu a eliminat orice diferen dintre muncitori i salariai. Constituia din 1965 facea vorbire, in mod separat, i despre muncitori, i despre salariai, de exemplu articolul 20(2), care recunoate dreptul de asigurare material pentru muncitori i funcionari. Acest text relev o concepie n care regimului celor dou categorii profesionale le erau recunoscute unele deosebiri. C.G.Dissescu, in volumul III al Cursului de drept public, consacrat dreptului administrativ, rezerv o leciune special materiei funcionarilor publici.n limbajul arhaic presrat cu metafore 5 autorul i motiveaz astfel importana instituiei abordate:Precum omul pentru ca s respire are trebuin de un organ special, de plmni, tot astfel i n stat ne trebuie un organ determinat care sa exercite puterea legiuitoare, un altul puterea executiv, i altul puterea judecatoreasc6. mpartind concepia fiziologic a sfritului de secol, al carei promotor a fost Bluntschli, profesorul definete funciunea n organizaiunea social ca i fisiologie activitatea organului. Organele sunt funcionarii i activitatea lor sunt funciunile pe care le mplinesc7. Autorul fundamenteaz mai multe sensuri ale conceptului de funcionar public:
5 6

C.G.Dissescu, Cursul de drept public romn, Bucureti, 1981, pp.853-870 C.G.Dissescu, op.cit; p.853 7 C.G.Dissescu, op.cit; p.853

a) Un sens larg : orice serviciu cerut de stat sau facut statului este o funciune public. Rezult c oricare persoan care realizeaz o activitate prin intermediul creia se satisface o anumit nevoie social, o trebuin, este funcionar. b) Un sens restrns, n care se regsesc mai multe accepiuni: O persoan investit cu o proporiune din suveranitate (ministrul, Persoanele care dein o parte din suveranitate, din puterea parlametarul etc). public, dar, n acelai timp, se afl sub dependena direct a puterii executive. Astfel ministrul i prefectul sunt funcionari publici pentru c primul se afl dependent de capul statului, iar cel de-al doilea de ministrul, dar judectorul nu mai este funcionar public, nefiind subordonat executivului. Ultima accepiune reiese din definiie: funcionarul public e acela care detine sau , far a deine o parte din suveranitate, contribuie la mersul lucrului pubic, fiind retribuit i prestnd i jurmnt. De altfel, conchide autorul, aceasta este accepiunea sub care se regsete, n limbajul curent, termenul de funcionar public. Toi funcionarii publici sunt desemnai printr-o expresie generic, birocraie, determinat de faptul c activitatea lor se deruleaz, ntr-un fel sau altul, n birouri.Agenii care formeaz birocraia nu au autoritate proprie, nu domin nimic, dar, n fapt, din cauza formalismului i aroganei lor, vulgul se recunoate la fel de putere ascuns, care rspndete i mai mult antipatia. Abordnd problema drepturilor i obligaiilor (datoriilor), el se oprete asupra urmtoarelor: a) Datoria de a depune jurmntul, nainte de a intra n exerciiul funciunii sale, recunoscut ca un principiu n dreptul public romnesc, e criticat de autor, pe considerentul c este inutil i prejudiciabil.Inutil pentru c experiena a dovedit c nu el confer o siguran Guvernului.Peste tot unde se petrec

rsturnri de guverne, n fruntea lor se afl cei care, cu o zi nainte, juraser credin. Ct privete aspectul prejudiciabil, acesta se manifest prin aceea c jurmntul se traduce, adesea, prin violena moral, el constrnge pe individ la credine pe care este posibil sa nu le mprtaeasc. b) Funcionarul este obligat sa-i ndeplineasc misiunea cu exactitate i personal, nu prin delegaie (care este admis doar n cazuri cu totul i cu totul excepionale). Funcionarul e obligat s-i consacre timpul su, n principal, indeplinirii funciei, ceea ce a nscut ideea inadmisibiliti, n principiu, a cumulului, funciunile fiind create n interes public, iar nu n cel al titularilor lor. c) Funcionarul datoreaz supunere superiorilor si i discreie n exercitarea prerogativelor sale. Aceasta nu poate duce la concluzia c funcionarul este un instrument orb n minile superiorului su ierarhic, revenindu-I doctrinei misiunea de a preciza marginile datoriei de supunere i discreiune iar funcionarului tactul de a ti s pstreze linia de mijloc. Dei concepia ilustrului dascl este limitat de nivelul la care sa gsea gndirea juridic romneasc i european la sfritul secolului trecut, considerm c ea cuprinde cteva din liniile de for ale teoriei funciei publice, ce urmeaz a fi dezvoltat ulterior n coala interbelic. Cu privire la natura juridic a funciei publice, nc de la sfritul secolului trecut i nceputul actualului secol, s-au conturat doua teze fundamentale. Prima este cea a situaiei contractuale care n Germania a fost susinut cu prioritate de Paul Laband, iar n Frana, cu oarecari diferenieri, o gasim la Laferriere. Diferena dintre cele dou concepii const n aceea c autorii germani explic funcia public prin referire la concepia mandatului reprezentativ, inspirat la rndul ei din instituia civil a mandatului n timp ce promotorii colii

franceze fundamenteaz funcia public prin intermediul unui contract de drept public, care este un contract administrativ. Cea de-a doua tez, promovat tot de coala francez este teoria statutului legal regasit la marii dascli ai dreptului public francez, Esmeine, Hauriou, Duguit i Jeze. Acetia porneau de la ideea c actul de instituire a funciei publice este ntotdeauna un act de autoritate, iar cel care ndeplinete o funcie exercit implicit autoritatea statal i nicidecum drepturile i obligaiile care ar rezulta dintr-un contract. Doctrina romneasc interbelic i-a fundamentat concepia n materia funciei publice pornind de la incapacitatea normelor de drept comun de a acoperii toate situaiile din dreptul public; de aici, teza existenei unor norme speciale i a unui regim juridic derogatoriu. n baza acesteia, se susine ideea c funcia de stat este o instituie a dreptului administrativ, prin care se realizeaz puterea de stat. Trei sunt curentele de idei sub influiena crora s-au exprimat reprezentanii colii interbelice: teza contractului de drept privat a autorilor germani; teza contractului de drept public a autorilor francezi; teza statutului legal, a actului de autoritate prin care se instituia funcia public, promovat de coala clasic francez i nsuit cum am mai artat, i n gndirea romneasc a acestei perioade.

1.1. coala interbelic

Principii rezultate din Constituiile interbelice Este un adevr unanim admis faptul c doctrina unei anumite perioade se fundamenteaz pe prevederile legii fundamentale i pe normele legale n vigoare la acea dat.

Ct privete prevederile legii fundamentale din 1923, ne oprim asupra ctorva principii care, n esena lor, reprezint adevrate constante n materie: principiul admisibilitaii n funciunile publice, civile sau militare, doar a cetaenilor romni (art. 8 al.3); consacrarea, prin articolul 107 a instituiei contenciosului administrativ n cadrul creia regsim principiul raspunderii materiale a funcionarului vinovat, alturi de autoritatea administrativ, pentru pagubele suferite de cel vtmat n drepturile sale prin acte administrative ilegale. La 19 iunie 1923 a fost adoptat Legea pentru statutul funcionarilor publici care prin art.1 include n categoria funcionarilor publici toi cetenii romni, fr deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu public pemanent, civil sau ecleziastic, la stat, jude, comun a cror buget este supus aprobrii Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeene sau comunale. Legea exclude de la prevederile sale: funciile civile i elective, mitropoliii i episcopii, funcionarii corpurilor legiuitoare, specialitii strini, crora li se ncredineaza, vremelnic sau prin contract, o funcie public i personalul angajat pe o perioad sau lucrare determinate. Regimul funciei publice este un regim derogatoriu de la dreptul comun, c funcionarului public i este aplicabil un regim de drept public. Noiunile de serviciu public i de noiune public sunt n raport de parte fa de ntreg. Funciunea care face parte dintr-un serviciu public, dar dintr-un serviciu public concesionat nu sunt funcionari publici afirm profesorul Paul Negulescu. El identific un numr de apte trsturi ale funciei publice i anume: a) permanena, b) sunt titulare de puteri si atribuii conferite de legiuitor, c) sunt opera legiuitorului, d)continuitatea, e)scopul funciei publice l reprezint satisfacerea intereselor particulare, f) fasciculul de atribuii conferite de legiuitor, g) specializarea. Din punctul nostru de vedere, trsturile prevzute la punctele b), c), f) i g) ar putea fi concentrate ntr-una singura, aceea de a fi creeate prin

10

lege, care i stabilete competena potrivit principiului specializrii funciei publice. Persoanele care ocup n mod temporar sau definitiv o funcie public sunt funcionari publici. Specific lor este faptul c reprezint instrumentele de a voi i de a aciona ale organelor sau a funcionarilor. Un mare reprezentant al colii interbelice este Anibal Teodorescu, n concepia cruia funcionarul public reprezint persoana care, n schimbul unei remuneraiuni, ndeplinete sau colaboreaz n mod permanent la ndeplinirea unui serviciu public depinznd de autoritatea administrativ a statului, judeelor sau comunelor8. Constatm c, spre deosebire de Negulescu, Anibal Teodorescu recunoate calitatea de funcionar public numai persoanelor care ocup permanent o funcie public. Autorul respinge totodat distincia, specific majoritii autorilor acelei perioade, ntre funcionarii de autoritate i cei de gestiune. Dei recunoate c unii dintre funcionari emit, n executarea legii acte producatoare de efecte, alii emit acte al cror efect l reprezint numai funcionarea serviciului i pregtirea celor dinti, existnd i o ultim categorie niciodat acte, ci realizeaz simple fapte, autorul conchide c acest lucru nu determin cu necesitate mprirea funcionarilor n doua categorii distincte. Cu att mai mult cu ct acelai funcionar poate adopta acte care se circumscriu ambelor categorii i poate mplini, n acelai timp i fapte materiale. Situaiunile de drept public nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, orict de puternice ar fi aparenele. La baza funciei publice st actul de numire, care este un act unilateral de voin, un act administrativ de autoritate prin intermediul cruia statul confer persoanei numite o situaie legal. Iar raportul juridic care se nate este un raport de drept obiectiv, legal, i nu unul contractual. Concluzia care se impune este c i litigiile ce se vor nate din executarea prerogativelor derivnd din exercitarea funciei publice vor fi judecate de instanele de contencios administrativ, iar regulile aplicabile instituiei sunt reguli de drept public.
8

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.1, ed. aIII-a, Bucureti, 1929, p.261

11

1.2. coala romneasc postbelic n materie

Dup 1944, dreptul muncii i contureaz identitatea, mai ales c la 8 iunie 1950 a fost adoptat primul Cod al muncii (Legea nr.3/1950), n fond o lege cadru al crei coninut constituie un drept general al muncii. Se cuvine precizat c n Constituia din 1965 se consacra att termenul de muncitori ct i cel de funcionari, ceea ce poate fi interpretat c nici n concepia constituantului de atunci termenii nu se suprapuneau. Este vorba de art. 20 (2), care prevedea modalitaile n care se realiza dreptul de asigurri sociale pentru muncitori i funcionari, respectiv prin pensii, ajutoare de boal, asisten medical etc. n cursul profesorului Romulus Ionescu, titlul IV este consacrat funcionarilor de stat. Lsnd la o parte tributul pltit epocii remarcm efortul autorului de a definii conceptele de funciune i funcionar de stat prin relevarea corelaiei dintre ele i valorificnd anumite constante exprimate n timp. Funciunea de stat este definit ca fiind acel complex de drepturi i obligaii cu care este investit o persoan fizic, ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate i care se exercit pentru realizarea puterii de stat, pentru ndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului.Autorul respinge trstura de permanen a funciei publice, care nu se confund cu continuitatea, ea nsemnnd existena funciei pe un timp nedeterminat.Credem c autorul face o inexact interpretare a conceptului, raportndu-l la durat i nu la sensul ei adecvat, i anume la caracterul de perpetuitate, care deriv din faptul c funcia public se creeaz prin lege i pentru a satisface un interes general, far limit n timp i far intermitene, cum considera Paul Negulescu.Apreciem c dei conceptele de permanen i continuitate au sensuri ce pot prea

12

apropiate, n ceea ce privete funcia public primul dintre ele se refer la existena nsi a funciei i a nevoii sociale, care are un caracter perpetuu, pe cnd cel de-al doilea se refer la modul de exercitare, care are caracter de continuitate. Fcnd parte din cadrul unui organ de stat, acesta fiind o persoan care o exercit n mod contiunuu i pentru care primete n general o n lucrearea sa din 1982, Mihai Oroveanu exprim ideea valoroas a necesitii pregtirii funcionarilor n coli speciale. Ca orice specialitate, i cea de funcionar trebuie nvat, deoarece diversitatea sarcinilor administraiei solicit o formaiune difereniat a personalului administrativ, n raport cu specificul fiecrei funciuni. Definind funcionarul public, autorul arat c este persoana investit n mod legal cu o funciune de stat, pe care o exercit n mod continuu i pentru care primete, n general, o remuneraie. n lucrrile profesorului Alexandru Negoi remarcm terminologia specific doctrinei franceze, de personal al administraiei de stat, dar de funcionari de stat i, respectiv, funcia n administraia de stat pe care o definete ca un ansamblu de atribuii stabilite prin legi sau prin acte juridice emise pe baza i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan fizic ncadrat n munc ntr-un organ al administraiei de stat i care are abilitatea legal de a ndeplini anumite atribuiuni, iar persoana care le ndeplinete are calitatea de funcionar al administraiei de stat 10. remuneraie9.

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagocic, Bucureti, 1970, p.76 Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p.156

10

Capitolul II

13

Funcionarul public vzut prin prisma analizei Statutului funcionarilor publici i Codului muncii
Funciunea este n organizaiunea social, ca i n fiziologie, activitatea organului. Organele sunt funcionarii i activitatea lor sunt funciunile pe care le ndeplinesc. C.G. Dissescu

2.1. Funcionarul public - Un alt tip de salariat

Teza fundamental regsit n lucrrile de drept al muncii din perioada postbelic este aceea a unicitii izvorului raportului juridic de munc, potrivit creia singurul fundament al raportului de munc este contractul individual de munc. n cazul funcionarului public, actele de numire, repartizare sau alegere nu puteau constitui dect nite condiii subsecvente, speciale, cerute pentru ncheierea contractului individual de munc 11. Astfel, se arat c la ncheierea contractului individual de munc trebuie ndeplinite condiii generale (capacitatea juridic a prilor, condiii de studii,
11

Sanda Ghimpu, Ion Traian tefnescu, erban Beligrdeanu, Gheorghe Mohanu, Dreptul muncii, Tratat, vol.1, Editura Didactic i Enciclopedic, Bucureti, 1978, vol.1, pp.84-104

14

vechime etc.) dar n afara condiiilor generale privind ncheierea contractului de munc, prevtute mai sus pentru ncadrarea n anumite funcii sau n cadrul anumitor categorii de personal, n lege sunt prevzute i alte condiii speciale. Printe acestea din urm se numr i alegerea sau numirea n funcii de demnitari sau dispoziia de repartizare care precede ncheierea contractului individual de munc, n cazul absolvenilor nvmntului universitar. Concepia, cu limitele ei, merit a fi reinut, ea avnd meritul de a recunoate, n statutul funcionarului public, att elemente aparinnd dreptului administrativ, ct i elemente aparinnd regimului juridic al salariatului, deci dreptul muncii. Ea depete astfel limitele modului categoric manifestat pn atunci de promotorii celor dou curente, de instituie exlusiv a dreptului public sau exclusiv a dreptului privat. Ceea ce nu poate fi acceptat este mprirea artificial ntre cele dou tipuri de regimuri juridice, exprimat cu exactitate matematic i anume faptul cregimul de putere public sfrete o dat cu monentul ncheierii unui contract de munc pentru cel numit ntr-o funcie public. Noi considerm c i pe parcursul muncii propriu-zise, adic a derulrii reportului de funcie public, se ntreptrund, coexist, instituii ale dreptului muncii, grefate pe un regim juridic de putere. Sau, invers exprimat, n dimensiunile specifice dreptului administrativ ale statutului funcionarului public se regsesc elemente ale regimului juridic al salariatului.

2.2. Trsturile definitorii ale salariatului i ale funcionarului public

15

Regimul juridic al funcionarului public, supus unui statut exclusiv legal, a generat ample analize n doctrin. Ni se pare oportun s concentrm, n cteva idei, ceea ce noi considerm c este specific salariatului i funcionarului public, departajnd aceste dou instituii juridice sau, dimpotriv, apropiindu-le prin trsturile comune. 1. Primul element de fond care distinge cele dou instituii rezid n felul muncii. n ceea ce privete salariatul, munca acestuia o reprezint activitatea precizat n contractul individual de munc ncheiat prin negocierea dintre angajat i angajator. Funcionarul public ns acioneaz n numele i pentru organul de putere public. Aa-zisa munc a acestuia o reprezint ndeplinirea comandamentelor dictate de autoritatea public i care, n esen, reprezint exercitarea competenei materiale a acelei autoriti. 2. Un alt element important l reprezint manifestarea voinei salariatului i respectuv a funcionarului public. n cazul salariatului avem de-a face n mod incontestabil cu un acord de voin ncheiat ntre el i patronul care l angajeaz, prin intermediul cruia salariatul are un cuvnt determinant, efect al negocierii, n ceea ce privete stabilirea felului muncii, a condiiilor n care se va realiza, a salariului etc. i n cazul funcionarului public ntlnim, i vom dezvolta un tip de consimmnt. Nu se poate face o numire ntr-o funcie public fr acordul celui n cauz. ns ntre consimmntul funcionarului i cel al salariatului exist deosebiri importante, astfel : a) Consimmntul funcionarului public nu se exprim uno icito, ci n trepte. El se exprim anterior numirii prin nscrierea i participarea la concurs sau, dup caz examen, cu respectarea condiiilor prescrise de lege. Ulterior parcurgerii procedurilor de selecie, consimmntul se consfinete, se nchide, prin jurmnt.

16

b) Consecinele i obiectul acestui consimmnt sunt diferite. Dac n cazul salariatului, acesta vizeaz felul i condiiile muncii negociate cu patronul, la funcionarul public coninutul funciei publice, deci drepturile i obligaiile titularului acestei funcii sunt stabilite de lege. Funcionarul nu poate influena coninutul raportului juridic de funcie, acesta fiind opera legiuitorului. Atribuiile care formeaz coninutul funciilor din administraia public nu pot face obiectul unor tranzacii ntre pri i nu pot fi stabilite prin contract 12. Aceste atribuii, din punct de vedere al coninutului lor n cazul funcionarului, se caracterizeaz prin dou elemente fundamentale: sunt stabilite numai prin lege; pot fi modificate tot prin lege sau prin acte subsecvente legii.

Ambele etape se realizeaz n mod unilateral, fr a se impune acordul celor care au misiunea ducerii la ndeplinire a respectuvelor funcii. Salariatul, n schimb poate influena coninutul acestui raport juridic. Sintetiznd, putem afirma c drepturile i obligaiile salariatului sunt rodul negocierii, pe cnd drepturile i obligaiile funcionarului public sunt stabilite prin lege. 3. Pe parcursul derulrii raportului de funcie public sau a celui de munc, regsim, de regul, instituii similare(delegare, detaare,transfer,etc.), ns comport particulariti evidente n cadrul funcionarului public, pe care le vom dezvolta pe parcursul prezentei lucrri. a) O prim particularitate o prezint regimul avansrii sau promovrii, n funcii sau grade profesionale sau n funcii de conducere. b) O importan deosebit pentru distincia intre funcionarul public i salariat o reprezint regimul rspunderii disciplinare a acestora.Difer,sub aspect procedural, toate msurile aplicabile funcionarului public.n dreptul muncii se precizeaz numai c salariatul este rspunztor pentru nclcarea normelor de

12

Alexandru Negoi, op.cit., p.80

17

disciplin a muncii. Instrumentul prin care se cerceteaz abaterea, procedura de urmat, nu sunt prescrise de lege. Situaia este cu totul alta n cazul funcionarului public unde regsim o comisie de disciplin, competent s achiteze fapta i s propun sau, dup caz, s aplice sanciunea. Ea nu se poate n nici un caz echivala cu cercetarea disciplinar efectuat n cazul salariatului. 4. Regimul general al rspunderii funcionarului public este diferit de cel al salariatului.Exist forme de rspundere specifice exclusiv funcionarului public, cum ar fi rspunderea administrativ patrimonial prevzut de articolul 48 din Constituie i dezvoltat de Legea nr. 29 din 1990 a contenciosului administrativ. Deosebiri regsim i n ceea ce privete cumulul diferitelor forme de rspundere, procedura de urmat, ci de atac etc., aspecte asupra crora vom reveni n capitolul consacrat rspunderii funcionarului public. 5. Un alt element de for care distinge funcionarul de salariat l reprezint competena special, a instanelor de contencios administrativ, n a judeca litigiile care ii privesc pe funcionarii publici.

Capitolul III

18

Tipuri de funcionari publici

Administraia este imaginea cotidian a puterii, funcionarul public personalizeaz statulpentru cea mai mare parte a cetenilor. Jacques Rigaud

3.1. Funcionarul de fapt

Una dintre trsturile tradiionale ale funciei publice o reprezint caracterul legal al investiturii, ceea ce semnific faptul c cel care o exercit a fost mputernicit, dup o procedur prevzut de lege, cu dreptul de a exercita prerogativele funciei respective.De aici rezult funcionarul de drept. Funcionarul de fapt, este acel ins care exercit, pe o anumit perioad de timp, atribuiile unui funcionar public, ndeplinind acte productoare de efecte juridice, dei nu este regulat investit de o funcie public. n doctrina interbelic s-a fcut distincie ntre: funcionarul de fapt, prin care se evoca ceea ce am enunat uzurpatorul, cel care ocupa funcia, exercita competene i funcionarul incompetent, care era cel regulat investit, dar fcea anterior; desvrea acte, fr nici o investitur; acte n afara cadrului legal, deci cu exces de putere. Situaia funcionarului de fapt poate deriva din urmtoarele conjuncturi:

19

a) n cazuri de micri revoluionare, cnd administraia legal investit este incapabil s coordoneze toate ariile ei de competen sau s reprime activitatea funcionarilor de fapt. b) n situaii excepionale, de rzboi sau de asediu, cnd autoritile legal investite sunt absente iar intervenia funcionarului de fapt este justificat de necesitatea de a se realiza anumite acte sau fapte juridice(de exemplu, diferite acte de stare civil). c) Exist anumite mprejurri, mai puin ntlnite i mai puin fireti, cnd cel care apeleaz la anumite servicii nu tie care este adevratul titular al serviciului respectiv i atunci se adreseaz celui care pare a fi adevratul titular (de exemplu, situaia unor alegeri care au fost contestate). d) O ultim situaie o reprezint cea n care veritabilul titular al unei funcii publice devine complice la uzurparea propriei puteri, delegnd n mod ilegal anumite prerogative unui subordonat al lui, dei legea interzice s fac acest lucru. Potrivit Legii nr. 69/1991 republicat, primarul nu poate delega viceprimarului atribuiile prevzute de articolul 43(1), cu excepia celor de stare civil.Rezult c n situaia n care primarul deleg viceprimarului atribuii interzise de textul citat, se creeaz situaia juridic prevzut la litera d. Dou sunt, n opinia noastr, elementele eseniale ale statutului funcionarului de fapt: el nu beneficeaz de o investire legal: pe cale de consecin, este incompetent s nfptuiasc faptele

i actele juridice pe care le indeplinete. Aceste elemente I-au determinat pe unii autori s exprime ideea c teoria funcionarului de fapt este un corectiv al consecinelor juridice normale ale incompetenei, funcionarului de fapt este un agent incompetent, n general el nsui neinvestit sau neregulat investit cu funcia, dar toate actele sale sunt declarate valide.

20

Cauzele care favorizeaz apariia funcionarului de fapt pot fi grupate n dou mari categorii: a) Situaii normale, cnd imprejurrile rezonabile mpiedic publicul s realizeze iregularitatea situaiei deoarece persoana care exercit funcia public respectiv prezint toate aparenele unui funcionar public legal investit. Gaston Jeze a exprimat aceast situaie prin conceptul de investitur plauzibil. b) Situaii de natur excepional, cnd ndeplinirea unei funcii de ctre o persoan neinvestit n acest sens este justificat de necesitatea funcionrii administraiei, a serviciilor publice eseniale, dar autoritile legal abilitate nu mai exist (de exemplu, mprejurrile insurecionale, cnd autoritile publice legale au fost nlturate, iar atribuiile lor au fost preluate de organismele revoluionare).

Statutul juridic al funcionarului de fapt 1. Nu are calitate oficial de funcionar public.Nu a fost investit n mod legal i, n consecin, nu poate fi considerat ca fcnd parte dintre funcionarii publici. 2. Nefiind funcionar public, pe cale de consecin, rezult c nu poate avea obligaii i nici nu poate beneficia de drepturile recunoscute de lege pentru funcionarii publici. 3. n cazul n care, prin actele i faptele sale, prejudiceaz terii, nu va putea fi angajat o rspundere administrativ patrimonial a sa, ci va rspunde potrivit dreptului comun. 4. Nefiind supus regimului funcionarilor publici, abaterile pe care le svrete nu pot atrage rspunderea administrativ disciplinar specific funcionarului public.

21

5. Funcionarul de fapt nu poate fi nlturat din funcia public pe care o exercit fr drept prin procedeele juridice specifice funcionarilor publici ca, de exemplu, revocarea, pe considerentul c aceast msur presupune c cel supus ei a fost iniial legal numit, ceea ce nu este cazul. Fora juridic i efectele juridice ale actelor emise de funcionarul de fapt Rspunsul la aceast problem trebuie s in seama de dou aspecte: a) Pe de o parte, n sens riguros juridic, ar trebui s nelegem c actele funcionarului de fapt sunt nule. Nu poate fi productor de efecte juridice un act emis de o persoan care nu avea puterea s-l emit.O soluie contrar nseamn a se deschide porile anarhiei. b) Pe de alt parte, soluia nu poate s ignore interesele terilor, care intr n relaie cu funcionarii de fapt i care ar fi afectai dac actele ce le-au fost eliberate ar fi, ulterior, anulate. Considerm c soluia valorii juridice a actelor funcionarului de fapt trebuie circumstaniat in funcie de trei ipostaze: 1. Dac terii au avut cunotiin de faptul c cel care instrumenteaz o anumit situaie nu are investire legal i, cu rea credin, au apelat la serviciile lui, atunci actele emise de funcionarul de fapt vor fi nule.Avem n vedere situaiile mai puin ntlnite, care nu se ncadreaz n categoria celor excepionale. 2. n situaii excepionale, dei terii aveau cunotin de existena unei investiri legale, actele sunt valabile(cazuri de rzboi, insurecii etc.).Soluia este impus de caracterul evenimentelor i de necesitatea ca numite servicii i acte s fie instrumentate. 3. Daca terii nu au avut cunotina de faptul c persoana creia I se adreseaz nu are o investitur legal, aflndu-ne n situaia unei investituri

22

plauzabile, cum o numea Jeze, fiind deci de bun credin, actele respective trebuie considerate ca valabile. Doctrina mai adaug acestor criterii i pe cel al importanei valorilor angajate, apeciind c n situaia n care acestea au o semnificaie special, se cuvine s recunoatem ca valide actele nfptuite. Legislaia romneasc a recunoscut i recunoate i n prezent valoarea actelor funcionarului de fapt. Avem n vedere vechea reglementare privind actele de stare civil, dar i actuala lege care n articolul 7 prevede c Actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate.

3.2. Categorii de funcionari pubici

Concepia colii interbelice Autorii interbelici au avut n vedere mai multe criterii de determinare a diferitelor categorii de funcionari publici. Un prim criteriu l-a reprezentat regimul juridic aplicabil, distingndu-se ntre: funcionari, respectiv persoane care exercitau o funcie public cu agenii angajai, care nu aparineau cadrelor permanente ale caracter permanent i se supuneau unei situaii juridice excepionale; serviciului public i care desfurau activiti n baza unui contract ncheiat cu instituia respectiv. Sau, n ali termeni,funcionari statutari i funcionari contractuali. Autorul citat mai distinge ntre funcionarii de carier i cei politici, primii exercitnd o funcie cu caracter permanent, ca pe o profesiune, far s mai fie

23

nevoie s se bucure de ncrederea autoritilor care dein puterea politic, iar ceilali trebuind s se bucure de aceasta, ei rmnnd n funcie atta timp ct Parlamentul sau Guvernul decid acest lucru. Un alt autor, ntr-o lucrare de referin pentru teoria funciei publice, nu se rezum numai la determinarea unor categorii de funcionari publici, ci realizeaz o analiz a diferitelor categorii profesionale(notari, preoi, militari, avocai), pentru a stabili dac titularii lor sunt sau nu funcionari publici. Am exemplifica prin abordarea statutului consilierului local sau judeean, pe care Jeze l considera ca aparinnd funciei publice, iar Hauriou i Duguit contestau asemenea apartenen, acestei ultime preri raliindu-se i Rodica Narcisa Petrescu, pe considerentul c lipsete elementul de pemanen, care este esenial pentru orice funcie public. De fapt, autoarea doar pune n discuie aceast problem, abinndu-se s o traneze.Dar argumentele de fond invocate conduc spre concepia potrivit creia consilierii nu au statut de funcionari publici. Prudent, autoarea consider c legiuitorul este cel care va decide asupra acestei probleme. Profesorul Paul Negulescu13 clasific funcionarii publici n raport de obiectul principal al activitii lor, respectiv: funcionaride deciziune sau direciune, cei aflai la conducerea i controlul unor funcionari publici(minitri, prefeci, etc); funcionari de preparaiune, cei care pregtesc deciziile administrative; funcionaride execuiune cei care le pun n practic. Este greu de fcut o departajare rigid ntre aceste trei categorii, pe considerentul, valabil oricnd i oriunde, c n competena funcionarilor publici nu se regsete un singur fel de activitate, majoritatea fcnd acte i fapte care se ncadreaz n toate cele trei categorii enunate anterior. Profesorul Romulus Ionescu14 apreciaz c patru sunt criteriile in funcie de care pot fi clasificai funcionarii publici:

13 14

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Editura a II-a, vol.2, Bucureti, pp.561-562 Romulus Ionescu, Drept administrativ i tiina administraiei, 1970, p.181

24

a) Gradul de independen in exercitarea fnciei, potrivit caruia identificn o categorie a funcionarilor cu munci de rspundere i alta a celor fr munci de rspundere; b) Gradul de strictee a disciplinei, deteaminnd existena a dou categorii de funcionari civili i militari. c) Gradul de technicitate, potrivit caruia unii funcionari exercit funcii cu caracter mai pronunat tehnic i alii funcii cu caracter mai pronunat productiv. d) Modul de recrutare, atrgnd dupa sine imprirea funcionarilor in alei i numii. coala de la Cluj, prin unul din reprezentanii si marcani 15 recunoate trei categorii de funcionari ai administraiei de stat in funcie de rolul lor in realizarea activitaii executive, respectiv, funcionari de decizie, de control si de execuie. Concepia actual privind categoriile de funcionari publici Dei doctrina vdete serioase eforturi pentru conturarea unei concepii solode in materie, fructificnd tradiiile romaneti i in acord cu reperele actuale ale doctrinei occidentale, demersurile ei sunt ngreunate in mod cert de inexistena unui statut al funcionarului public. Un autor16 se oprete la trei categorii de clasificare, respectiv: gradul de pregtire profesional, care determin existena funciilor cu studii superioare, cu studii liceale sau cu studii generale (cu precizarea c este vorba de studii cerute de funcia public, iar nu de cele absolvite de persoana fizic); natura funciei, dup care sunt identificai funcionarii de conducere i cei de execuie;
15

Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pp. 177-180 16 Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureti, 1995, p.172-173

25

modul de investire, dup care funcionarii pot fi alei sau numii.

Profesoara Rodica Narcisa Petrescu, reprezentant a colii clujene, se oprete la dou criterii de clasificare, i anume: importana funciei, care nate funcii de conducere si funcii de execuie i regimul juridic aplicabil potrivit cruia unor funcii li se aplic dreptul comun, adica regimul stabilit de Statutul funcionarilor publici, iar altora li se aplic regimuri statutare speciale 17. In ceea ce ne privete, credem c pot fi identificate urmtoarele criterii de clasificare a funciilor publice i, in baza lor, urmtoarele categorii de funcionari publici: 1. Un prim criteriu il reprezint regimul juridic aplicabil, care determin existena a dou mari categorii: a) funcionari contractuali, b) funcionari statutari, care, la rndul lor, pot fi: funcionari supui statutului general; funcionari supui unor statute speciale;

2. Din punct de vedere al rigurozitii disciplinei, credem c pot fi identificate trei categorii; funcionari publici civili; funcionari publici militari; funcionari civili din armata sau poliie, (categorie intermediar)

3. Criteriul modului de desemnare a titularilor atrage existena a trei categorii i anume: funcionari numii; funcionari alei; funcionari desemnai in alte moduri (prin promovare, respectiv

retrogradare, prin repartizare etc.) 4. Din punct de vedere al independenei fa de politic, identificm:
17

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol.II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, p.102 i 128131

26

funcionari publici, cu caracter politic (de ex. prefecii, inalii funcionari publici de carier, care sunt sustrai jocului politic, mai

funcionari publici etc. ) mult chiar, crora le este interzis s fac politic, politica lor fiind aceea de a-i indeplini cu profesionalism i responsabilitate funcia. 5. Din punct de vedere al preponderenei unor activitai in competena funciei respective, pot fi identificate; funcii publice de conducere; funcii publice de execuie.

Reinem elementul de preponderen pe considerentul c este greu de identificat existena unor activitai aparinnd exclusiv unui amunit tip. Persoanele care ocupa funcii pubice de conducere presteaz si activitai de execuie, i invers. 6. Un ultim criteriu l reprezint natura autoriti publice din care face parte funcia public exercitat de titular, rezultnd: funcionari publici care fac parte din structura unor autoritai de funcionari publici locali natur statal;

Acest ultim criteriu nu trebuie privit cu rigiditate, existnd funcionari publici care, din punct de vedere al naturii autoritii publice din care fac parte, cu caracter local, ins indeplinesc i atribuii de natur statal. De exemplu, primarul, care in sistemul constituional i legal actual are o dubl natur: autoritate executiv a autonimiei locale, autoritate investit i cu atribiii statale ( alegerile, starea civil, recesmntul etc. ).

27

Capitolul IV

Cariera i managementul funciei publice

28

4.1.Gestionarea funciei publice

Agenia naional a funcionarilor publici Diversitaea i complexitatea funciilor publice, organizarea i exercitarea lor la nivel microsocial sau macrosocial, ncepnd cu autoritile i instituiile publice locale i pn la nivelul de vrf al autoritilor i institiiilor publice ridic i problema gestionrii lor ntr-un sistem global coerent, corelat i bazat pe principii i norme comune tuturor funciilor publice, aplicabile tuturor funcionarilor publici. Ca atare, ansamblul funciilor publice, exprimnd prin fiecare dintre ele un interes general, trebuie s fie organizat i s funcioneze ca un mecanism bine pus la punct, dnd satisfacie interesului social pe care l exprim. Sub acest aspect, Statutul funcionarilor publici reglementeaz ntr-un capitol special Capitolul IV-Managementul funciilor publice i al funcionarilor publici, iar literatura de specialitate vorbete de gestiunea funciei publice. Aa cum administraia, n general, i administraia public, n particular, este definit n literatura de specialitate att sub aspect organizatoric (ca structuri organizatorice, sub forma actelor administrative i operaiilor tehnicoadministrative), tot aa i gestionarea funciilor publice poate fi privit i analizat sub aceste aspecte, ea constituind, n fapt i n drept, un segment determinat al activitii administrative, deci al unor anumite structuri ale administraiei publice. n plan funcional, gestionarea funciilor publice presupune un ansamblu de activiti care vizeaz, n principal:elaborarea politicilor i a strategiilor n aceast problem, a proiectelor de acte normative referitoare la funcia i funcionarul public, precum i aplicarea acestora, salarizarea funcionarilor publici, evaluarea activitiilor pe criterii obiective, pregtirea i perfecionarea lor profesional, intrarea n corpul funcionarilor publici i promovarea lor

29

profesional, asigurarea aplicrii normelor ce constituie statutul funcionarilor publici, n general, inclusival unor categorii de funcionari publici cu statute speciale. n plan organizatoric, gestiunea funciilor publice presupune constituirea unor structuri organizatorice speciale, care s ndeplineasc activitile menionate mai sus i s funcioneze corelat, pe baza unor principii i norme juridice. n considerarea celor de mai sus, am putea defini gestionarea funciilor publice ca fiind ansamblul activitilor desfurate, n condiiile legii, de ctre structuri organizatorice anume create pentru elaborarea i aplicarea politicii i strategiei, precum i a reglementrilor referitoare la funcionarii publici. Pentru gestionarea funciilor publice, Statutul funcionarilor publici a instituit organizarea i funcionarea unor structuri organizatorice n subordinea unor autoriti sau instituii publice, centrale sau de interes local, crora le-a precizat i competena. Aceste structuri organizatorice sunt:AGENIA NAIONAL a FUNCIONARILOR PUBLICI i Comisiile paritare. AGENIA NAIONAL a FUNCIONARILOR PUBLICI,este organizat n subordinea Guvernului, ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, fiind condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru.Este finanat de bugetul de stat i are urmtoarele atribuii: a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; b) elaboreaz i avizeaz propuneri de acte normative privind funcia public i funcionarii publici; c) verific modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; d) elaboreaz reglementri comune tuturor autoritilor i institiiilor publice privind funciile publice, gradarea i clasificarea posturilor;

30

e) elaboreaz propuneri pentru crearea unui sistem unilateral de salarizare aplicabil tuturor funcionarilor publici; f) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici; g) organizeaz sistemul de formare profesional a funcionariolor publici; h) elaboreaz i urmrete punerea n aplicare a unor programe de pregtire i perfecionare a funcionarilor publici: i) creeaz i administreaz baza sa de date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; j) ntocmete rapoarte anuale cu privire la managementul funciilor publice i al funcionarilor publici, pe care Guvernul le supune spre dezbatere Parlamentului; k) elaboreaz i urmrete punerea n aplicare a normelor de organizare a concursurilor pentru intrarea n corpul funcionarilor publici; l) coordoneaz prezentei legi; m) acord asisten de specialitate i coordoneaz metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale i locale; n) colaboreaz cu organisme i cu organizaii internaionale din domeniul managementului resurselor umane. AGENIA NAIONAL a FUNCIONARILOR PUBLICI ine evidena funciilor publice i a tuturor funcionarilor publici.n termen de 30 de zile de la aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a AGENIEI NAIONALE a FUNCIONARILOR PUBLICI autoritile i instituiile publice transmit acesteia datele personale ale funcionarilor publici, precum i funciile publice vacante. Funciile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate i instituie public de ctre conductorul acesteia ori prin hotrre a consiliului judeean i monitorizeaz implementarea prevederilor

31

sau, dup caz, a consiliului local, pe baza activitilor prevzute la art.9 alin.(2) i cu avizul consultativ al AGENIEI NAIONALE a FUNCIONARILOR PUBLICI. Datele personale ale funcionarilor publici privesc:numele i prenumele, domiciliul, data naterii, funcia public pe care o ocup, precum i alte funcii publice ocupate anterior, studiile, titlurile didactice sau tinifice i limbile strine pe care le cunosc. Fiecare funcionar public are un dosar profesional care cuprinde: documentul de numire n funcie, documentul de atestare a studiilor i cel privind depunerea jurmntului; documentele privind evaluarea anual a activitii acestuia, avansrile n funcii, grade, clase sau categorii, precum i sanciunile disciplinare ce i-au fost aplicate, ordonate cronologic i fr discontinuiti. n dosarul profesional al funcionarului public nu sunt introduse documente care fac referire la activitile sau la opiniile sale politice, sindicale, religioase sau de orice alt natur. Funcionarului public i se elibereaz, la cerere, copii de pe actele existente n dosarul su profesional. Comisiile paritare, se constituie n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice, n a cror competen intr, n numr egal, reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de sindicatul funcionarilor publici interesai. Comisiile paritare particip la stabilirea msurilor privind: condiiile de minc, sntatea i securitatea muncii funcionarilor publici n timpul exercitrii atribuiilor lor, buna funcionare a autoritii sau instituiei publice.Avizul comisiilor paritare are caracter consultativ i este ntotdeauna dat n scris i motivat 18.

18

A se vedea Ion Popescu Slniceanu, Teoria funciei publice, Editura Evrika, Brila, 1989, p.142 i urm. i Verginia Vedina, Editura Nemira, 1998, p.25 i urm. A se vedea Hotrrea Guvernului nr.77/2000 publicat n Monitorul Oficial nr.51 din 02.02.2000

32

4.2.Recrutarea, publici

selectarea

avansarea

funcionarilor

Din Titlul II din Constituia Romniei, capitolul II, atr.38 se statueaz faptul c dreptul la munc nu poate fi ngrdit, iar pe de alt parte libertatea alegerii profesiei i a locului de munc. Aceasta nseamn c toi cetenii au acces la funciile publice, n msura n care au pregtirea profesional necesar. Accesul la funcia public este condiionat de condiiile generale i condiiile speciale ale aptitudinii, caracterului sau a unei moraliti acceptabile sau condiia loialismului. Selectarea candidailor se face numai pe baz de concurs, n limita posturilor vacante; condiiile de organizare, desfurare i validare a rezultatelor se stabilesc prin Hotrre de Guvern. Concursul reprezint dreptul comun n materia recrutrii ntr-o funhcie public. Concursul se organizeaz cnd se nscriu mai multe persoane pentru ocuparea funciei vacante, iar examenul cnd s-a nscris o singur pesoan. Sunt mai multe tipuri de concursuri: concurs n toate cele trei forme: scris, oral i practic; forma scris i oral; concurs de dosare.

Etapele necesare pentru efectuarea concursului: ezistena uni post vacan i declararea lui oficial; nscrierea candidailor la concurs; numirea comisiei care va verifica candidaii;

33

stabilirea rezultatelor finale; publicarea rezultatelor finale; numirea n funcie, n baza rezultatelor concursului.

Actualul proiect instituie procedura investirii n trepte. Astfel, cel care a promovat examenul sau a ctigat concursul, cel numit are calitatea de debutant. Funcionarul este definitivat dup expirarea perioadei de debutant ( cel puin 6 luni, dar nu mai mare de 2 ani), n urma examinrii de ctre o comisie compus din trei membrii, comisie care poate s propun fie definitivarea, fie prelungirea perioadei de debutant sau eliberarea din funcie. Definitivare n funcie trebuie urmat de prestarea jurmntului, care are caracter obligatoriu. Refuzul de a depune jurmntul atrage revocarea deciziei de numire n funcie. Statutul de funcionar public se dobndete din momentul numirii n funcie i se exercit din momentul depunerii jurmntului. Noiunea de carier evoc dezvoltarea n timp a situaiei juridice a funcionarului, de la recrutare pn la sfritul activitii profesionale, deci de la emiterea actului din care se nate raportul de funcie public pn la emiterea actului de ncetare a acestui raport. Elementul cel mai important al carierei funcionarului public l reprezint avansarea. Aceasta are loc n urma evalurii performanelor individuale ale activitii funcionarilor publici, innd seama de criteriile stabilite de AGENIA NAIONAL a FUNCIONARILOR PUBLICI, de standardele de performan pe cale le stabilesc i gradele n cadrul aceleiai categorii, n funcie de care primesc i drepturile salariale. Pentru realizarea evalurii i pentru ca funcionarul public s cunoasc parametrii de performan ca trebuie atini, la nceputul anului conductorii de compartimente comunic aceste standarde funcionarilor publici. Evaluarea se face anual de ctre conductorul de compartimente prin acordarea unuia dintre calificativele: excepional, foarte bun, bun, satisfctor, insuficient.

34

Evalarea are consecine pe planul ncadrrii profesionale astfel: funcionarul public notat cu calificativul insuficient sau satisfctor nu poate fi avansat n anul urmtor; dac n ultimii doi ani a fost notat cu calificativul insuficient, conductorul va propune funcionarului public fie trecerea ntr-o treapt inferioar ( propunere pe care, dac nu o accept, atrage eliberarea din funcie), fie diminuarea salariului pentru o perioad. Evaluarea profesional are ca efect i posibilitatea legal pentru funcionarul public de a avansa n treapt, clas, grad sau categorie ( n ultima situaie dac a dobndit diploma de studii superioar celei avute): Avansarea n treapta urmtoare se face n cadrul aceluiai grad i n cadrul aceleai clase. Aceasta se face anual, i produce efecte pentru toi funcionarii publici care au obinut la evaluarea anual a performanelor profesionale individuale cel puin calificativul bun. Avansarea cu o treapt n clasa urmtoare se face n cadrul aceluiai grad, de la treapta I a unei clase la treapta a III-a a clasei imediat superioare. Funcionarii publici sunt avansai n clas dac au o vechime de minim 3 ani n clasa din care sunt avansai i dac au obinut evaluarea anual a performanelor profesionale individuale din ultimii 2 ani cel puin cu calificativul foarte bun. Avansarea cu o treapt n gradul urmtor se face n cadrul aceleiai categorii, de la treapta I a ultimei clase a unui grad, la treapta a III-a a primei calse a gradului imediat superior. Pot beneficia de avansarea n grad numai funcionarii publici nscrii n tabelul de avansri, care se ntocmete i se completeaz anual de ctre autoritatea sau instituia public. Pentru aceasta trebuie s fi obinut, la evaluarea anual a performanelor profesionale individuale n ultimii 2 ani premergtori nscrierii calificativul excepional. Avansrile n grad se fac n ordinea nscrierii pe tabelul de avansri, n cadrul numrului de posturi vacante, fr a se depi numrul maxim de titulari

35

pentru fiecare grad stabilit n condiiile legii. Acest numr se stabilete prin hotrrea Guvernului sau, dup caz, a Consiliului Judeean sau Local. Avansrile stabilite de autoritile sau instituiile publice vor fi comunicate, n termen de 30 de zile, AGENIEI NAIONALE a FUNCIONARILOR PUBLICI. Pentru avansarea n funciile de conducere se organizeaz concurs, de ctre AGENIA NAIONAL a FUNCIONARILOR PUBLICI, n limita posturilor vacante, pe baza unei proceduri stabilite prin Hotrre de Guvern, la propunerea Ageniei. Un element de baz al avansrii este pregtirea profesional i de cultur general, care are o natur complex, de drept i de obligaie n acelai timp, deoarece de esena fiinei umane este dreptul su de a evolua permanent, de a acumula cunotine, informaii i drepturi care s i lefuiasc personalitatea. n doctrina francez regsim tratat problema formrii profesionale, ceea ce d posibilitatea interpretrii c formarea funcionarului public nu reprezint o etap, ci un proces ce dureaz att ct dureaz cariera funcionarului public, i care i permite realizarea a trei obiective: s fac fa atribuiilor de moment ale funciei; s se adapteze exigenelor de perspectiv generate de mutaiile provenite n timp; s poat accede la funcii superioare.

Pregtirea profesional, mai presus de faptul c este un drept i o obligaie a funcionarului public, este n primul rnd o necesitate, deoarece formarea funcionarilor publici este una din cheile reuitei reformei administraiei publice, deci ea trebuie s constituie o prioritate. Administraia public trebuie s asigure funcionari profesioniti i cu anumite caliti (onestitate, moralitate, responsabilitate, corectitudine etc.), avnd n vedere c acetia sunt n contact direct cu publicul i c de modul n care i ndeplinesc atribuiile depinde n mare msur imaginea instituiei unde sunt

36

angajai, aprecierea populaiei asupra modului n care sunt administrate i soluionate problemele colectivitii. Un pas important s-a fcut prin adoptarea Statutului funcionarilor publici, care le ofer acestora stabilitate, n unele cazuri inamovibilitate, i un cadru absolut necesar pentru schimbrile care vor avea loc (avnd n vedere n special necesitatea alinierii la funcia public european). Important de menionat ar fi c obiectivul reformei administraiei publice este acela de a mri performana serviciilor publice, iar aceasta se poate realiza numai cu oameni bine pregtii profesional. Atribuiile deosebite ce revin funcionarilor publici, att celor care dein funcii de conducere ct i de execuie, pun n prim plan problema pregtirii i perfecionrii profesionale n mod temeinic i ntr-un cadru organizat. Informatizarea i automatizarea tot mai accentuat a activitilor din administraia public, sporirea eficienei organismelor i instituiilor publice care realizeaz aceste activiti se poate face doar cu funcionari pregtii la nivelul dezvoltrii contemporane a tiinei i tehnicii de specialitate. O asemenea cerin este n permanent actualitate dac avem n vedere i faptul c n administraia public i desfoar activitatea un numa important de funcionari, cu profesii i nivel de studii foarte variate, grade diferite de nelegere a rolului social deosebit pe care l are funcionarul public. La unii funcionari din administraia public se manifest atitudini de formalism i birocraie, de comoditate i plictiseal n exercitarea unor atribuii ale funciei lor. In unele cazuri, n relaiile cu cetenii n special, confund funcia public cu un bun personal, ceea ce are consecine negative pe plan social. nlturarea acestor carene se poate realiza ntr-un cadru organizat de pregtire i perfecionare profesoional, cu caracter continuu i sistematic, care are totodat drept scop actualizarea i mbuntirea cunotiinelor de specialitate ale funcionarilor publici pentru a evita ca ei s fie depii profesional, iar eficiena lucrrilor lor s aib o calitate ndoielnic.

37

O schimbare corespunztoare n modul de abordare a activitilor de formare i perfecionare n cadrul fiecrei administraii publice locale ar avea ca efect un plus de performan i ar crea premisele necesare pentru: elaborarea unei politici flexibile de personal; atragerea, meninerea i stimularea personalului competent; schimbarea viziunii asupra profesiei funcionarului public; crearea unui sistem coerent, care s rspund ateptrilor salariailor legate de avansarea n carier, motivare; definirea clar a elementelor unui post, ca parte integrant a sistemului; amplificarea capabilitii de a transmite i nregistra informaiile n sistem. Astfel, s-ar putea nregistra o mbuntire din punct de vedere calitativ a proceselor de management i execuie din instituiile publice. Pentru sprijinirea reformei administraiei publice s-au realizat, la nivel naional i teritorial, o serie de programe de perfecionare profesional. Astfel, la nivel naional, exist un Centru Naional de Pregtire i Perfecionare Profesional, cu sediul la Bucureti, care trimite anual n jude instituiilor publice liste cu diferite cursuri de specialitate. Centrele teritoriale de perfecionare profesional au fost nfiinate prin Hotrre de Guvern nr. 542/1995, ca o consecin a Programului de Asisten Tehnic PHARE pentru administraia public local romn, n municipiile Bucureti, Craiova, Cluj Napoca, Iai i Sibiu. n concluzie, nevoia de perfecionare continu reprezint un element sine qua non al Statutului funcionarului public.

38

Capitolul V

Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici

39

5.1. Cadrul constituional al drepturilor i ndatoririlor fundamentale ale persoanelor ncadrate n munc
Drepturi i ndatoriri specifice tuturor persoanelor ncadrate n munc Dreptul la protecia social. Din coninutul articolului 38 intitulat munca i protecia social i chiar din denumirea articolului, ne considerm indreptii s firmm c n concepia leguitorului constituant, munca si protecia social sunt dou instituii indisolubil legate intre ele. Faptul c legiuitorul constituant folosete termenul de salariat nu trebuie s determine o concluzie restrictiv, orice persoane ncadrate n munc se bucur de protecie social. Libertatea de alegere a profesiei i a locului de munc Este prevazut de articolul 38 (1) din Constituie. Aceasta desipoziie constituional i vizeaz n egal masur pe toi cei care presteaz o activitate indiferent de regimul juridic cruia i sunt supui i ea trebuie interpretat n sensul c garantarea unei asemenea liberti nu interzice, din contr ngduie, ca exerciiul ei efectiv s fie supus condiiilor legale generale privind ncadrarea n munc i, respectiv, accesul ntr-o funcie public. Dreptul de asociere Face parte din categoria drepturilor colective, fiind prevzut de articolul 37, dar n ceea ce privete salariaii, el nu comport nici o discuie n ceea ce

40

privete funcionarul public, el impune anumite precizri, pe care le vom dezvolta n seciunea consacrat drepturilor acestora. Dreptul la grev Este recunoscut salariaiilor de articolul 40, Constituia circumstaniind exerciiul acestui drept de aprarea intereselor profesionale, economice i sociale. De altfel acest caracter al grevei a fost prevzut expres n articolul 24, aliniatul 1 i 2 din Legea cu numrul 15 din 1991 19. Au fost exprimate mai multe moduri de definire a grevei, att n doctrina romneasc dar i n cea de drept comparat 20; noi considerm c aseasta reprezint o ntrerupere cu caracter colectiv i voluntar a lucrului pentru soluionarea unor revendicri profesionale cu caracter economic i social pe care angajatorul refuz s le satisfac.

Libertatea de opinie Prevzut de articolul 30 din Constituie intitulat libertatea de exprimare, n coninutul ei se regsete dreptul nengrdit al ceteanului de a putea exprima gndurile, opiniile i credinele sale, precum i libertatea creaiilor de orice fel, prin viu grai, scris, imagine, sunete i orice alt mijloc de comunicare n public. Libertatea de exprimare la salariat nu ridic probleme, ns n ceea ce privete funcionarul public prezint aspecte specifice, ea trebuie corelat cu
19

Publicat n Monitorul Oficial nr.33 din 11.02.1991 i intitulat Lege pentru soluionarea conflictelor colective de munc Prin decizia nr.110/1995, Curtea Constituional s-a pronunat n sensul c exist concordan ntre textul legii i cel constituional 20 Din doctrina romneasc reinem definiia potrivit creia greva reprezint ncetarea total sau parial a muncii de ctre salariai n scopulobinerii unor rezultate economice i sociale legate de condiiile de munc, de plat a mincii i de securitate social.(Gheorghe Brehoi, Andrei Popescu, Conflictul colectiv de munc, Ed. Forum, 1991, p.12

41

ndeplinirea unei obligaii de rezerv a acestuia, respectiv acea stare a funcionarului care l oblig ca n manifestarea public a opiniilor sale s-i msoare cuvintele i forma n care le exprim. Unii autori occidentali exprim o concepie mai liberal, potrivit creia pentru exerciiul libertilor publice, funcionarul public este un cetean ca oricare altul. Dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale Reprezint o dimensiune a dreptului general la nvtur, prevzut de articolul 32, care l consacr ca pe unul din drepturile fundamentale ale ceteanului romn. El se regsete analizat n doctrin ca unul din principiile dreptului muncii i consacrat de legislaie sub forma complex, de drept i de obligaie n acelai timp, care revine tuturor salariailor, n vederea perfecionrii pregtirii lor profesionale i de cultur general. La funcionarul public, capt valene deosebite, rezultate din necesitatea de a se satisface, exigenele unei funcii publice determinate, ceea ce presupune un efort continuu de cunoatere, de informare, am putea spune de desvrire profesional.

5.2. Drepturile funcionarului public

Dreptul la carier al funcionarului public Se regsete tratat la toi autorii care au abordat instituia funciei publice, att n dreptul romnesc ct i n cel comparat, sub denumiri diferite, n cadrul crora sunt ns abordate dimensiunile eseniale ale carierei funcionarilor

42

publici(stabilitatea, inamovibilitatea, avansarea). Doctrina interbelic, fr a vorbi despre cariera funcionarilor publici ca un drept, l recunoate implicit acest caracter prin recunoaterea elementelor carierei ca drepturi ale funcionarilor 21. Sub aceast titulatur vom aborda aspectele legate de stabilitatea i, acolo unde este cazul, de inamovibilitatea funcionarului public, de avansarea i alte aspecte legate de cariera funcionarului. Stabilitatea, ca i inamovibilitatea i au obria n nevoia gsirii unui instrument care s stopeze amestecul mereu crescnd al politicii n administraie. Ele materializeaz deci reacia mpotriva unui asemenea amestec, urmrindu-se crearea unei independene, inerente bunului mers al serviciului public respectiv. Absena statutului funcionarului public se impune a fi suplinit prin mijloacele pe care Constituia nsi ni le pune la dispoziie. Potrivit articolului 11(2), tratatele internaionale ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern.Unul din tratatele ratificate de Parlament este i Cartea European. Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, care prevede n articolul 6 c Statutul personalului colectivitilor locale trebuie s permit o recrutare de calitate, fondat pe principiile de merit i de competen; n acest scop ele trebuie s reuneasc condiiile adecvate de formare, de remunerare i de perspectiv de carier. Doctrina interbelic face vorbire expres despre un drept la stabilitate al funcionarului public, prin care se evoc acel drept, care i este garantat funcionarului public numit n mod legal, c nu va fi suspendat, revocat dect pentru motive i dup o procedur disciplinar, i nu va putea fi transferat dect n interes de serviciu ntr-o funcie echivalent n grad i salariu. Inamovibilitatea reprezint, ca i stabilitatea, o garanie pe care statul o acord funcionarului su, c nu va fi suspendat sau revocat dect pentru cauze disciplinare;ea se deosebete de stabilitate prin aceea c funcionarul inamovibil nu va putea fi mutat nici n interes de serviciu, nici macar prin avansare.Cum se
21

Paul Negulescu, op.cit., p.553-555; Anibal Teodorescu, op.cit., p.517-526

43

exprim constant gradul i cu locul, pe cnd funcionarul stabil e legat numai cu locul. Stabilitatea i inamovinilitatea devin drepturi obiective, garantate funcionarilor prin lege, iar cel nlocuit, transferat sau pus n retragere ilegal se poate adresa pentru valorificarea lor, instanei de contencios administrativ.n situaia n care cererea va fi admis, instana va decide ca funcionarul n cauz s-i pstreze leafa, gradul i vechimea, i va dispune i cu privire la acordarea de daune cominatorii. Dreptul la asociere sindical ( art.27,alin.1 din Statut prevede garantarea acestui drept). Sindicatele sunt organizaii profesionale care se constituie n temeiul dreptului de asociere. Scopul lor este aprarea drepturilor profesionale, economice, sociale, culturale ale membrilor lor. Funcionarii publici pot s nfiineze n mod liber organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. Ei se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii, avnd ca scop reprezentarea intereselor lor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor.

Dreptul la grev (art.28 din Statut) Este unul dintre cele mai controversate drepturi ale funcionarului public. Prohibirea grevei a fost expres prevzut prin statutul din 1923, care consider att greva general, ct i cea parial o dizertaiune de la datorie 22, care atrgea dup sine sanciunea cea mai drastic destituirea. Exist state n care acest drept este n continuare interzis.
22

Anibal Teodorescu, op.cit., p.364

44

Ceea ce este determinant pentru regimul juridic al grevei i este constant recunoscut, este faptul c nu poate avea ca obiect dect aprarea drepturilor profesionale; dreptul la grev este n esen o garanie profesional. Legea face precizarea potrivit creia salariailor care dein funcii de specialitate n aparatul Parlamentului, Guvernului, Ministerelor, al altor organe ale administraiei de stat, prefecturilor i primriilor le este interzis dreptul la grev; din contr, restul titularilor de funcii care nu se ncadreaz n cele prevzute de lege au deschis posibilitatea acestei ci de protest.

Dreptul la protecie social (art.37 ) Se concretizeaz n cteva elemente de baz, cum ar fi: condiii normale de munc i igien, care s le ocroteasc asisten social gratuit n instituiile sanitare, potrivit legii; dreptul la asisten medical, proteze i medicamente; diferite tipuri de ajutoare n cazul diferitelor accidente de munc sau stabilirea duratei zilei de munc la cel mult 8 ore pe zi i 40 de ore sntatea, integritatea fizic i psihic;

boli profesionale; pe sptmn; pentru orele lucrate din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale sau declarate nelucrtoare, funcionarii publici au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz. Numrul orelor pltite cu sporul de 100% nu poate depii 360 ntr-un an. stabilirea unor msuri de protecie special pentru femei i copii; concedii anuale pltite i concedii medicale; diferite concedii pentru naterea copiilor, creterea acestora sau

ngrijirea copilului bolnav;

45

pensia de invalidatate.

Pentru motive de sntate, funcionarilor publici li se poate aproba, n mod excepional, schimbarea comportamentului sau a autoritii publice n care i desfoar activitatea, cu pstrarea gradului, a clasei i treptei avute. Schimbarea se poate face numai dac funcionarul public n cauz este apt s ndeplineasc noile atribuii care i revin. n cadrul proteciei sociale intr i: dreptul la concediu de odihn, timp n care funcionarul public are dreptul, pe lng indemnizaia de concediu, la o prim egal cu salariul de baz din luna anterioar plecrii n concediu (care se impoziteaz separat), dreptul la decontarea cheltuielilor de transport n timpul concediului (cnd transportul se face cu alt mijloc dect trenul), ase cltorii cu reducere la clasa I (de care beneficeaz i soul nencadrat n munc i copiii minori); dreptul la concediu medical; dreptul la concedii de studii; dreptul la concediu fr plat; dreptul la zile libere pltite (3-5 zile pentru evenimente familiale dreptul la protecie n exercitarea atribuiilor.

deosebite);

Autoritatea sau instituia public n care funcionarul public i desfoar activitatea este obligat s i asigure protecie mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj, crora le-ar putea fi victim, n exercitarea funciei sau n legtur cu aceasta. n art.40 din Statut se prevede cautoritatea sau instituia public este obligat s l despgubeasc pe funcionarul public n situaia n care a suferit (din cauza autoritii sau a instituiei publice) un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu. Drepturile materiale ale funcionarilor publici

46

Pentru activitatea depus, funcionarilor publici le sunt garantate anumite drepturi de natur material, care se concentreaz n drepturi salariale. Acestea se compun din salariul de baz, sporuri i indemnizaii. Sistemul de salarizare al funcionarilor publici se stabilete prin lege. Sunt dou categorii de drepturi materiale ale funcionarului public: 1. drepturi cuvenite n perioada exercitrii funciei (salariu, sporuri, indemnizaie); 2. drepturi acordate pentru ncetarea raportului de funcie public (dreptul la pensie). 1. Drepturi cuvenite n perioada exercitrii funciei Salariul de baz al salariatului reprezint contravaloarea muncii prestate, determinndu-se prin acordul de voin dintre patron i salariat. Retribuia funcionarului public, n schimb, nu este stabilit n consideraiunea unei persoane determinate, ci n mod general i impersonal 23.Adic funcionarul public nu i negociaz retribuia precum salariatul, ci i este stabilit. Remuneraia funcionarului public trebuie fcut astfel nct s permit funcionarului s in rangul social corespunztor funciei sale. Astfel, s-a afirmat mereu c remuneraia nu reprezint contravaloarea muncii prestate de funcionar. Spre deosebire de contractul de funcie public, contractul individual de munc este n esen oneros, ambele pri urmresc contraprestaii reciproce. Exist unele funcii publice prestate onorific, sau pentru o sum de bani acordat cu titlu de indemnizaie. Funcionarul public are dreptul de a renuna la retribuia sa, n totalitate sau n parte. Retribuia funcionarului public reprezint un efect al actului de numire; salariul nu a fost reglementat n primul rnd n interesul funcionarului, ci n acela al serviciului public, care are nevoie, pentru buna sa funcionare regulat i
23

Paul Negulescu, op cit., p.604-606

47

continu de colaboratori devotai, nefrmntai n orice clip de greutatea traiului, de via. La stabilirea sistemului de salarizare24 se vor avea n vedere urmtoarele; a. necesitate de a restnge costurile administraie publice, n condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai n mod corespunztor; b. crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, clase, grade i trepte, bazate pe evaluarea postului; c. stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a salariului, care s in seama de activitatea depus i de importana ei. Veniturile obinute de funcionarul public din retribuie sunt completate cu venituri reprezentnd diferite indemnizaii: funcionarul public poate primi un salariu de merit, ce reprezint sporurile de vechime, de stabilitate, de noapte, existena unor 15% din salariulu de baz; condiii vtmtoare.

2. Drepturi pecuniare cuvenite dup ncetarea raportului de funcie public Dreptul la pensie (art.37 din Statutul funcionarilor publici) reprezint totodat unul din drepturile constituionale ale cetenilor romni (art.43 din Constituia Romniei, intitulatNivelul de trai). Pensionarea reprezint una din modalitile de ncetare a raportului juridic de munc, inclusiv a celui de funcie public.
24

Monitorul Oficial, partea I, nr. 600/8 dec 1999, art.30

48

Pensia poate fi consecina propunerii unitii sau la cererea salariatului. Din punctul de vedere al cauzei care o determin, putem identifica: pensia pentru munca depus i limit de vrst sau, altfel spus, pensia pensia de invaliditate; pensia de urma. de vechime;

Pensia de vechime este un tip de remuneraie cuvenit funcionarului public la ncetarea exercitrii funciei, ca urmare a retragerii sale din activitate. coala francez a tratat pensia ca o prelungire a remuneraiei prin care administraia asigur fostului su funcionar putina de a tri n chip cuviincios atunci cnd boala, vrsta sau infirmitiile nu I-ar mai putea permite s i desfoare serviciul su n mod normal. Condiiile de acordare a pensiei se mpart pe categorii de funcionari publici, recunoscui prin competena lor profesional deosebit, de a fi meninui n funcie i dup ndeplinirea vrstei legale de pensionare (cazul elitelor profesionale). n statut se d dreptul funcionarilor cu o competen deosebit s fie meninui n serviciu i dup mplinirea vrstei de pensionare, dar fr a depi 70 de ani brbaii, respectiv 65 de ani femeile. n caz de deces al funcionarului public, membrii familiei au, portivit legii, dreptul la pensie de urma, primind pe o perioad de 6 luni echivalentul salariului de baz din ultima lun de activitate a funcionarului public decedat 25. Funcionarii publici care, potrivit legii, sunt obligai s poarte uniform n timpul serviciului, o primesc gratuit ( art. 31 di Statut). Dreptul la cumul de funcii Dei de-a lungul timpului, printre interdiciile libertilor individuale ale funcionarului public se numr i aceea care l oprete s ndeplineasc dou

25

Monitorul Oficial, partea I, nr.600/8 dec 1999. art.38, alin.1

49

funcii publice n acelai timp, cu excepiile tradiionale din nvmnt, cercetare tiinific, medico-sanitar, art. n doctrin26 s-a propus o alt viziune, n sensul admisibilitii de principiu a cumulului inclusiv a dou funcii publice, sau una public i una privat, cu excepia cazurilor de incompatibilitate prevzute de lege, conform cu natura, importana i demnitatea funciei publice respective. Incompatibilitile prevzute de lege sunt: 1. interdicia de a ndeplini o funcie n cadrul unei regii autonome, societi comerciale sau a altei uniti cu scop lucrativ, cu excepia desemnrii n Consiliile de Administraie, ca mandatar al statului, sau ca cenzor ntr-o societate comercial n care statul sau unitatea administrativteritorial deine 10% din capitalul subscris; 2. interdicia pentru funcionarii publici de a fi membrii n Consiliile de administraie sau cenzori la societile comerciale cu capital de stat; 3. interdicia exercitrii de activiti cu scop lucrativ, care au legtur cu atribuiile ce le revin din funciile publice pe care le dein, n cadrul unor societi comerciale cu capital privat, sau de a fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte ce au legtur cu funcia lor; 4. funcionarilor publici, cu excepia funcionarilor civili din Ministerul de Interne i din cel al Aprrii Naionale, le este permis exercitarea unui mandat public eligibil; pe durata exercitrii mandatului sunt suspendai din funcie, la expirarea acestuia relundu-i vechile posturi, pe care serviciul public are obigaia s le pstreze . Dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale

26

Monitorul Oficial, partea I, nr.600/8 dec 1999. art.39, alin2

50

Acest personalitatea.

drept este esena fiinei umane, este dreptul su de a evolua

permanent, de a acumula cunostine, informaii i deprinderi care s i lefuiasc Dreptul la perfecionare profesional reprezint totodat i o ndatorire din partea funcionarilor publici pentru a face fa progresului, pentru o administraie flexibil i modern.

5.3. ndatoririle funcionarilor publici

ndatoririle funcionarilor publici se refer att la ndatoririle ce i revin din ndeplinirea funciei, dar are i ndatoriri ce se refer la viaa sa particular (spre deosebire de salariat). n capitolul IV din Statut, seciunea a II-a, sunt reglementate ndatoririle funcionarilor publici: public; ndatorirea de a-i consacra viaa profesional ndeplinirii sarcinilor ndatorirea de a-i ndeplini cu loialitate, profesionalism, (art.41); corectitudine i contiincios sarcinile; obligaia de rezerv, n formularea de a se abine de la obligaia de supunere fa de superiorul ierarhic(art.43, alin.2); pstrarea secretului de serviciu (art. 44); obligaia de discreie profesional(art.45); obligaia unui comportament corespunztor fa de colegi, efi, manifestarea opiunilor lor politice(art.42);

51

interdicia de a solicita, accepta sau face s li se promit daruri sau obligaia de a purta uniform, dac specificul serviciului o impune; obligaii legate de ndeplinirea serviciului (art.47); ndatorirea de perfeciune profesional (art.48); obligaia de a preda lucrrile i bunurile ncredinate la ncetarea

alte avantaje (art.46);

raportului de funcie public. Deci,aa cum am amintit, ndatoririle funcionarilor publici se mpart n dou categorii: 1. ndatoriri legate de ndeplinirea funciei 2. Obligaii care privesc viaa privat a funcionarului public 1. ndatoriri legate de ndeplinirea funciei Obligaia de a se consacra funciei Aceasta reprezint una dintre ndatoririle fundamentale ale funcionarilor publici, prima n ierarhia acestora. Funcionarul public este obligat s i consacre ntreaga sa activitate profesional ndeplinirii n mod ct mai apropiat de ideal a sarcinilor ce i revin. Statutul actual nu prevede obligaia de reziden printre obligaiile fundamentale ale funcionarilor publici, care, de altfel, ar fi n contradicie cu Constituia, aceasta garantnd, n art. 22, dreptul ceteanului de a-i stabili domiciliul sau rezidena oriunde dorete. De aceea, pentru realizarea obligaiilor sale fundamentale de a se consacra ndeplinirii ct mai bune a funciei cu care a fost investit, este dator s i organizeze astfel viaa profesional i privat, nct acest deziderat s fie realizat.

52

Obligaia de discreie profesional Exerciiul acestei obligaii vizeaz toate faptele i informaiile de care are cunotiin funcionarul i care au legtur cu serviciul su, interese de natur s i compromit independena. Deci el are obligaia s pstreze secretul de serviciu. Obligaia de discreie profesional satisface att interesele statului (i anume secretul diplomatic, militar, parlamentar etc.),ct i pe cele ale ceteanului. Discreia profesional i publicarea documentelor La ora actual, obligaia de discreie profesional trebuie armonizat cu problema transparenei n administraia public, care constituie subiect de discuie n doctrina tuturor statelor. n 1982, cele patru ri scandinave (Finlanda, Danemarca, Suedia i Norvegia) garantau cetenilor dreptul de a avea acces la documentele deinute de autoritile administrative. La aceast or li se adaug SUA i Frana. n Austria i Germania autoritile nu sunt obligate s divulge tot ce tiu. n Elveia autoritile cultiv opacitatea (mult secret, puin transparen), publicnd doar dezbaterile, dosarele proprii nefiind obligate s le deschid. Transparena este conceput ca mijloc de cunoatere public a modului cum sunt luate deciziile, cantitatea de informaie pus la dispoziia publicului pentru ai permite s participe la acest proces i s controleze coninutul deciziilor administrative. Constituia Romniei garanteaz n art.31, alin.1 dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public. Obligaia de rezerv

53

Prin art. 42 din Statutul funcionarilor publici se prevede c:funcionarii publici au obligaia ca n exercitarea funciilor ce le revin s se abin de la exprimarea ori manifestarea convingerilor lor politice. Aceas obligaie se regsete n toate rile, dar sub denumiri diferite, distinct de cea de loialitate i de discreie profesional, care impune funcionarului public o anumit reinere n exprimarea opiniilor, variabile n funcie de moment, de loc i de responsabilitile specifice funcionarului n cauz. Obligaia de neutralitate i imparialitate Aceast obligaie are o reglementare constituional, dar i Statutul o include parial n obligaia de rezerv. Prin aceasta nelegem c funcionarului public i revine, potrivit legii noastre fundamentale, obligaia de a manifesta imparialitate absolut n exercitarea atribuiilor sale, care l oblig s trateze de o manier egal uzagerii serviciului public cu care intr n relaie. Obligaia de supunere Aceasta deriv din obligaia de supunere fa de eful ierarhic, care rezult din organizarea funciei publice. Funcionarul public, fiind plasat ntr-o ierarhie, poate primi de la superiorii si ierarhici ordine pe care trebuie s le execute, n caz contrar fiind pasibil de sanciuni. Aceast putere de a da ordine, care aparine superiorului, se numete putere ierarhic i presupune dreptul de a anula, suspenda sau reforma drepturile inferiorului, att pentru motive de legalitate, ct i pentru motive de neoportunitate. Art.7 din Legea responsabilitii ministeriale, din 2 mai 1879, califica drept complice al ministrului i l pedepsea penal pe funcionarul care ndeplinea ordine care nu sunt de resortul ministrului sau al cror caracter ilegal este evident. Constituia din 1923 prevedea n art.99 c funcionarul rspunde solidar cu

54

ministrul pentru actul ilegal emis, cu excepia cazurilor n care funcionarul a sesizat n scris pe ministru privind ilegalitatea ordinului. Ceea ce este de reinut pentru regimul juridic al acestei obligaii este faptul c ea este datorat numai superiorilor care fac parte din aceeai ierarhie administrativ. Din acest caracter deriv i obligaia pentru funcionar de a urma calea ierarhic, aceasta impunndu-I s reclame la eful imediat superior n ierarhie. Obligaia de fidelitate n toate rile din Uniunea European se consacr obligaia funcionarului public de a fi loial naiunii pe care o slujete, instituiilor democratice ale acesteia, i n particular instituiei n care este numit. n Statutul funcionarului public regsim aceast obligaie strecurat printre modurile n care trebuie s i ndeplineasc funcia, fiind vorba despre profesionalism, loialitate, corectitudine i contiinciozitate, abinndu-se de la faptele care ar putea s aduc prejudicii serviciului public n care i desfoar activitatea. Obligaia unui comportament profesional corespunztor Aceast obligaie acoper toate ipostazele exprimrii unei persoane n exerciiul profesrii sale. Ea vizeaz urmtoarele categorii de relaii: relaii cu ceilali colegi; relaii cu ntreg personalul dintr-o instituie; relaii cu superiorii; relaii cu subalternii; respectul de sine, sau relaia cu sine nsui, care oblig pe

funcionar s fie consecvent ntr-un comportament corespunztor rangului su i ateptrilor celorlali.

55

Obligaia de dezinteresare Aceasta vizeaz interzicerea funcionarilor s aib ei nii sau prin persoane interpuse anumite beneficii care I-ar putea compromite. Prin art.46 se stipuleaz cfuncionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor, daruri sau alte avantaje. ndatorirea de perfecionare a pregtirii profesionale Aceasta se poate realiza att n cadrul autoritii sau instituiei publice, ct i urmnd cursuri de calificare organizate n acest scop. Dac cursurile de perfecionare sunt organizate n alt localitate dect cea de domiciliu, funcionarii beneficeaz i de drepturi de delegare. Funcionarii publici care urmeaz o form de perfecionare sau specializare cu o durat mai mare de 3 luni i primesc pe aceast perioad drepturile salariale sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra 1-5 ani n cadrul autoritii sau instituiei publice respective. n cazul nerespectrii acestui angajament, acetia vor suporta cheltuielile autoritii proporional cu timpul rmas pn la ndeplinirea termenului. Aceast obligaie nu se aplic n cazul n care funcionarul public nu mai deine funcia public din motive neimputabile acestuia sau n cazul transferului n interes de serviciu.

2. Obligaii care privesc viaa privat a funcionarului public obligaia de dezinteresare; obligaia de moralitate.

Puterile cu care funcionarul este investit i prestigiul ataat situaiei sale interzic s i fie conferit deplina libertate n viaa privat.

56

Moralitatea vieii private a funcionarului public face parte din obligaiile generale ale acestuia. Ea poate s priveasc n egal msur viaa privat a funcionarului public nainte de intrarea n funcie, n timpul exercitrii funciei sau dup ncetarea raportului de serviciu27. Viaa privat a funcionarului public nu trebuie s dea loc la scandaluri sau conduit necorespunztoare notorie. n afara serviciului, funcionarul public trebuie s dea dovada unui comportament adecvat, care vizeaz dup funcia i rangul su n ierarhia administrativ. Ca o formulare a acestei obligaii, se consider cfuncionarul public este obligat la un comportament moral n timpul i n afara serviciului, corespunztor funciei pe care o ocup.

Capitolul VI
27

A se vedea: Alexandru Negoi, op.cit., p.104

57

Rspunderea juridic a funcionarului public

Precum omul ca s respire are trebuin de un organ special, plmnii, tot astfel i n stat ne trebuie un organ determinat care s exercite puterea legiuitoare, un altul puterea executiv i altul puterea judectoreasc. C.G. Dissescu Problema rspunderii juridice a funcionarilor publici se pune numai n legtur cu nclcarea de ctre acetia a normelor juridice, n calitatea lor de funcionari publici sau n legtur cu funcia public pe care o dein. Dac nclcarea normelor nu are legtur cu funcia public,rspunderea lor va fi o rspundere de drept comun, adic identic cu rspunderea oricrui alt cetean, care nu are calitatea de funcionar public. n al doilea rnd, rspunderea se pune numai dac s-a svrit o abatere i dac nu exist o cauz care, potrivit legii, nltur rspunderea. n al treilea rnd, rspunderea i implicit sanciunea care I se aplic funcionarului public are att un scop preventiv-educativ, ct i unul sancionat i reparator al prejudiciului care s-a produs prin fapta (abaterea) svrit. Statutul funcionarilor publici reglementeaz rspunderea disciplinar, contravenional, civil i penal, care intervine n cazul n care funcionarii publici ncalc ndatoririle de serviciu, cu vinovie (art.69).

A.Rspunderea disciplinar a funcionarului public

58

Statutul funcionarilor publici definete rspunderea disciplinar ca fiind nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor de serviciu. Rspunderea disciplinar reprezint un ansamblu de norme care reglementeaz actele i faptele (aciunile i inaciunile) svrite de funcionarul public n exercitarea atribuiilor sale n legtur cu acestea, sanciunile care se alic i normele procedurale corespunztoare. Abaterea disciplinar este n toate cazurile o fapt concret, care trebuie analizat sub toate elementele ce-I constituie coninutul: subiect, obiect, latur obieciv, latur subiectiv, sanciune, iar normele juridice care o definesc trebuie s determine, cu rigoara necesar, toate aceste elemente. Dac ne referim la subiect, acesta este, n toate cazurile numai o persoan fizic cu o calificare determinat, adic este funcionar public, parte a unui raport juridic de putere public. Dac nu are aceast calificare, rspunderea disciplinar va fi fundamentat pe contractul individual de munc i poate atrage alte sanciuni dect cele aplicabile funcionarilor publici. Subiect al abaterii disciplinare poate fi funcionarul public delegat sau detaat la o alt autoritate sau instituie public.n cazul celui delegat, constatarea abaterii i aplicarea sanciunii este de competena autoritii sau instituiei publice unde este ncadrat, iar n cadrul celui detaat, competena aparine autoritii sau instituiei publice la care a fost detaat, cu excepia aplicrii sanciunii destituirii din funcie, care nu poate fi aplicat dect numai din autoritatea sau instituia care l-a detaat. Obiectul abaterii disciplinare l constituie valoarea social lezat prin aciunea sau inaciunea funcionarului public. Ct privete latura obiectiv, acesta trebuie s aib un caracter descriptiv, adic s precizeze aciunile sau inaciunile apreciate ca abateri disciplinare, astfel nct acestea s poat fi receptate ca atare att de ctre funcionari publici, ct i de ctre cei abiliti s le constate i s le sancioneze.

59

n latura obieciv pot intra elemente care privesc timpul n care se petrece aciunea sau inaciunea (exemplu n timpul orelor de program sau a orelor suplimentare sau chiar n afara orelor de program), ori locul (chiar i n afara autoritii sau instituiei publice, la unitatea la care funcionarul public a fost delegat sau detaat). Pe planul laturii subiective, abaterea disciplinar se svrete ntotdeauna cu vinovie, care poate mbrca fie forma inteniei, cnd funcionarul public prevede i urmrete producerea rezultatului (intenie direct) sau prevede rezultatul , fr a urmrii producerea lui (intenie indirect), fie forma culpei cnd funcionarul public prevede rezultatul faptei sale dar sper, fr temei, c nu se va produce (culp din uurin), ori el nu prevede rezultatul faptei, dei trebuie i putea s-l prevad (culpa simpl). Trsturile abaterii disciplinare, aa cum acesta rezult i din literatura de specialitate, am putea spune c acestea sunt n principal urmtoarele: este o rspundere de drept public, spre deosebire de dreptul muncii, care este una de drept privat; intervine numai n cazul svririi unei abateri disciplinare calificat ca atare prin norme ale dreptului public, deci n cadrul unor raporturide drept public; subiectul activ este un funcionar public, iar subiect pasiv este autoritatea sau instituia public la care acestea este ncadrat; procedura de constatare, aplicare i contestare a sanciunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere de lege sau, n baza acestora , prin statute speciale. Statutul funcionarilor publici prevede n art.70 alin.1 o dispoziie general de ordin principal, care statueaz cnclcarea cu vinovie de ctre funcionari publici a ndatoririlor de serviciu constituie abatere disciplinar i atrage sancionarea disciplinar a acestora.

60

ndatoririle funcionarilor publici sunt prevzute de Statut la art.41-48. Nu nclcarea, n mod generic, a oricrei ndatoriri de serviciu constituie abatere disciplinar, ci numai a celor prevzute la alin. 2. Acestea sunt urmtoarele: ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; absene nemotivate la serviciu; interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; atitudinile ireverenioase n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu; nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii

lucrrilor care au acest caracter; refuzul nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu; neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice din care face parte funncionarul public; exprimarea sau desfurarea, n calitate de funcionar public, ori n timpul programului de lucru, a unor opinii sau activiti publice cu caracter politic; nclcarea prevederilor legale referitoare la incompatibiliti i interdicii privind funcionarii publici. Statutul funcionarilor publici prevede n alin. 3 al art. 70 i sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor publici. Acestea sunt: avertismentul; mustrare; diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioad de 1-3 luni; suspendarea dreptului de avansare pe o perioad de 1-3 ani;

61

trecerea ntr-o funcie inferioar, pe o perioad de 6-12 luni, cu diminuarea corespunztoare a salariului; destituirea din funcie.

n legtur cu aceste sanciuni disciplinare, sunt de fcut unele precizri: sanciunile disciplinare se stabilesc numai prin norm cu putere de lege; sanciunile disciplinare sunt instituite ntr-un sistem ierarhic, dar ierarhia nu are un caracter absolut, ci unul relativ, putndu-se aplica o sanciune mai sever chiar dac, n prealabil, nu s-a aplicat alta mai uoar; sanciunile disciplinare nu sunt stabilite pentru fiecare abatere disciplinar, aa cum n dreptul penal fiecrei infraciune i este precizat o anumit pedeaps; sanciunile disciplinare are caracter personal, n sensul c ele se aplic funconarilor publici care au svrit abaterea disciplinar; pentru aceeai fapt nu se pot aplica dou sau mai multe sanciuni disciplinare, n schimb se poate aplica o sanciune disciplinar i una de alt natur (contravenional, civil sau penal); sanciunea disciplinar se aplic printr-un act administrativ de autoritate cu caracter individual (dispoziie, decizie, ordin, dup caz) emis de autoritatea abilitat s aplice sanciunea respectiv; n unele statute sau legi speciale care se refer la animite categorii de funcionari publici (de ex: poliitii, militarii etc.), pot fi prevzute i alte sanciuni disciplinare specifice lor; unele sanciuni disciplinare au un caracter moral iar altele caracter material; din punct de vedere al autoritii abilitate cu dreptul de a aplica sanciunile disciplinare, este de reinut c ele nu pot fi, aplicate de o

62

autoritate din exterior, dect numai n cazul n care legea prevede a asemonea competen. Avertismentul este sanciunea disciplinar cea mai uoar i const ntr-o comunicare scris prin care se atrage atenia funcionarului public asupra faptei svrite punndu-i-se n vedere c dac va mai svri vreo abatere disciplinar, I se va aplica o sanciune mai sever. Mustrarea, const n punerea n vedere funcionarului public c nu i-a ndeplinit n mod corespunztor obligaiile de serviciu i I se cere a se ndrepta pe viitor. Aceast sanciune se aplic, de regul, numai dup ce funcionarul public a mai fost, n prealabil, sancionat cu avertisment pentru o alt fapt. Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioad de 1-3 luni se aplic pentru o abtere mai grav svrit cu intenie, sau chiar pentru una uoar dac cel n cauz a mai fost sncionat n prealabil cu mustrare sau cu avertisment. Suspendarea dreptului de avansare pe o perioad de 1-3 ani, ca i trcerea ntr-o funie inferioar pe o perioad de 6-12 luni, cu diminuarea corespunztoare a salariului, sunt sanciuni mai severe, care se aplic pentru abateri mai grave, care au produs i unele prejudicii materiale. Ele se pot aplica fr s se cear ca cel n cauz s fi fost sancionat n prealabil cu o sanciune disciplinar mai uoar. Destituirea din funcie este sanciunea disciplinar cea mai sever, care are ca efect ncetarea raportului de serviciu. Ea este echivalent cu sanciunea desfacerii disciplinare a contractului de munc, pe planul dreptului muncii. Ea se aplic atunci cnd abaterea disciplinar svrit se ncalc grav, eventual repetat, ndatoririle de serviciu, ori se tulbur actitatea autoritii sau instituiei publice sau i se aduce o pagub important.

B.Rspunderea contravenional a funcionarilor publici

63

Rspunderea contravenional de drept comun i are sediul n Legea nr.32 /1996 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, n timp ce rspunderea contravenional a funcionarilor publici i are sediul n prevederile Statului funcionarilor publici, dar i n alte legi speciale, inclusiv referitoare la unele categorii de funcionari publici. n msura n care aceste legi speciale i statute nu cuprind reglementri distincte, se vor aplica cele din Legea nr 32/1968. Chiar i Legea nr.32/1968 prevede n art.5 alin 3 c pot fi sancionai contravenional conductorii unitilor, funcionarii i angajaii acestora, pentru nclcarea normelor care prevd atribuii date n competena lor. Cu privire la elementele faptei ce constituie contravenie sunt de reinut urmtoarele: a. subiectul contraveniei este n toate cazurile i n exclusivitate numai funcionarul public, neles nu numai aa cum este el definit de Statutul funcionarilor publici, ci n sens larg, inclusiv a celor alei i a celor din sfera celorlalte puteri ale statului (legislativ i judectoreasc). Rspunderea contravenional poate privi fie pe funcionarul public, ca funcionar public, dar n considerarea funciei publice pe care o deine, fie autoritatea sau instituia public, n calitatea sa de persoan juridic. Cnd este vorba de rspundere contravenional a persoanei juridice, aceasta nu se poate face dect prin fora juridic a legii, n timp ce rspunderea contravenional a funcionarului public poate fi cuprins i n acte normative de nivel inferior. b. latura subiectiv se caracterizeaz tot pe existena vinoviei n svrirea faptei, sub forma inteniei (diract sau indirect) i a culpei (cu uurin sau a culpei simple); c. obiectul are n vedere valorile sociale periclitate prin faptele funcionarilor publici care sunt protejate prin normele care le sunt aduse;

64

d. latura obiectiv are trsturi proprii, chiar dac const tot n aciuni i inaciuni, acesta fiind expres prevzutede actul care le calific drept contravenii. Elementul cel mai important, care definete latura obiectiv l constituie gradul de pericol social al acestora i implicit, rezultatul lor care, pentru a fi considerate contravenii trebuie ca gradul lor de pericol social s fie de o anumit gravitate i anume s fie mai redus dect a acelorai aciuni sau inaciuni care sunt certificate n fraciuni. e. ct privete sanciunea, n principiu funcionarilor publici li se aplic aceleai sanciuni contravenionale pentru orice cetean sau pentru salariai. Prin Ordonanele Guvernului nr. 18/1993 i nr. 24/1993, sunt prevzute ca sanciuni i avertismentul scris i avertismentul publicat, dei, potrivit Legii nr.32/1968 avertismentul are, de regul, form nescris, aplicndu-se verbal. f. cauzele care nltur rspunderea contravenional a funcionarului public sunt, de asemenea, cele care sunt avute n vedere i de dreptul comun. Totui, unele dintre acestea (cum este, de pild, minoritatea fptuitorului) sunt excluse n materia rspunderii contravenionale a funcionarului public: a) abaterea contravenional a funcionarului public reprezint o nclcare a raportului de subordonare ierarhic, trstur care o deosebete de abaterea contravenional svrit de un salariat, unde abaterea contravenional reprezint o nclcare a raportului de subordonare, n general, nu neaprat ierarhic; b) o alt trstur specific rspunderii contravenionale a funcionarului public este caracterul ei personal, chiar i cnd este vorba de rspunderea contravenional a persoanei juridice, fiind exclus rspunderea solidar a autoritilor cu structur de conducere colegial. Am putea defini abaterea contravenional a funcionarului public ca fiind fapta svrit cu vinovie de ctre acesta n exercitarea atribuiilor de serviciu sau n legtur cu atribuiile de serviciu, care prezint pericol social mai redus dect infraciunea, prevzut i sancionat ca atare de lege sau potrivit legii .

65

C.Rspunderea civil a funcionarului public

Este antrenat desvrirea de fapte personale pe care fucionarul le comite datorit slbiciunilor inerente fiinei umane, imperfeciunii acesteia, dac provoac prejudici fie autoriti fie instituiei publice, fie terilor, prin fapte ilicite. Aceast rspundere se angajeaz: pentru pagubele aduse cu vinovie patrimoniului autoritii /instituiei publice in care funcioneaz; pentru nerestituirea in termen legal a sumelor ce I-au fost acordate necuvenit; pentru daunele pltite de autoritatea/ instituia public, in calitate de comitent, unor persoane in temeiul unei hotrri judectoreti definite i irevocabile. Repararea pagubelor aduse autoritii / instituiei publice pentru primele dou situai se dispune prin emiterea de ctre conductorul autoritii/ instituiei publice respective a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare,in termen de 30 zile de la constatarea pagubei, sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, in aceast situaie pe baza unei hotrri judectoreti rmas definitiv i irevocabil (art.78. alin.1) Impotriva ordinului sau dispoziiei de imputare funcionarul public in cauz se poate adresa instanei de contecios administrativ Dreptul conductorului autoritii/ instituiei publice de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie in termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

D. Rspunderea penal

66

Intervine atunci cnd funcionarul public svrete infraciuni in timpul serviciului sau in legtur cu funcia public pe care o ocup si este sancionat potrivit Legii penale (art.79). In situaia in care, in urma sesizrii Parchetului sau a organelor de cercetare penal s-a dispus inceperea urmriri penale, conductorul autoritii/ instituiei publice va lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia public pe care o deine. Suspendarea din funie intervine i in cazul n care s-a dispus nceperea urmaririi penale mpotriva funcionarului public care a svrit o infraciune de natur s l fac incompatibil cu funia public pe care o ocup. Dac Parchetul dispune scoaterea de sub urmrire penal sau ncetarea urmriri penale, precum i in cazul cnd instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcie nceteaz. n situaia scoateri de sub urmrire penal autoritatea/ instituia public datoreaz drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendrii.

E. Rspunderea administrativ-patrimonial
Aceast rspundere nu este reglementat de Legea 188, dar trebuie totui reinut dei reglementarea expres creeaz serioase i legitime rezerve n a o recunoate, din urmtoarele cauze: nici o dispoziie a acestei legi nu o abrog; ar rmne n afar rspunderea pentru pagubele create de funcionarii publici prin emiterea acelor acte reprezentnd partea cea mai important a activitii funcionarilor.

67

Aceast rspundere este reglementat de art.1 din Legea 29/1990 i funcioneaz atunci cnd funcionarul public este chemat alturi de autoritatea administrativ s rspund de pagubele create prin emiterea actului. Rspunderea administrativ patrimonial imbrac dou forme, n funcie de subiectul de drept judecat: rspunderea administrativ-patrimonial a funcionarului public pentru pagube aduse particularului (ceteanului)-i are izvorul in prevederile Constituiei (art.48) i ale Legii 29/1990. rspunderea administrativ patrimonial a funcionarului public fa de instituia din structura creia face parte-reglementat de Codul muncii (art.102-110). Rspunderea administrativ-patrimonial fa de un particular In cadrul acestei rspunderi este important s menionm principiul c orice persoan care se consider vtmat n drepturile , libertile i interesele sale legitime, printr-un act administrativ al unei autoriti publice sau prin nesoluionarea in termen legal a unei cereri este indreptit s se adreseze justiiei i s obin recunoterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Dup obictul lor, avem mai multe tipuri de aciune: aciunile n anularea unui act administrativ; aciunile n obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ; aciunile n despgubiri, legea recunoscnd att posibilitatea obinerii de daune materiale, ct i de daune morale. Din articolele 1 i 13 se desprinde concluzia c funcionarul public poate fi chemat, ca parte de sine stttoare, intr-un litigiu de contencios administrativ, numai dac se solicit despgubiri, sau dac alturi de celelalte dou posibiliti se solicit i despgubiri.

68

Potrivit prevederilor Legii 29/1990 raportate la Constituie se desprind urmtoarele elemente ale regimului juridic al rspunderii administrativpatrimoniale: Funcionarul public poate s fie parte ntr-un proces de contencios administrativ numai dac cel vtmat solicit despgubiri, materiale sau morale. Aciunea n reparaie poate mbrca una din urmtoarele forme: aciunea numai mpotriva autoritii publice; aciune numai mpotriva funcionarului public; aciune att mpotriva autoritii publice, ct i mpotriva

funcionaruli public. Dintre cele trei tipuri de aciune, cea care corespunde cel mai bine spirtului legii este aciunea concomitent indreptat mpotriva funcionarului i autoritii publice. Prejudiciul moral sau material care nate dreptul la reparaii trebuie provocat printr-un act administrativ, care poate fi: un act administrativ tipic, emis cu nclcarea legii; un act administrativ asimilat, care imbrac dou forme i anume tcerea administartiv si respectiv tardivitatea sau faptul de a nu rspunde ntr-un termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede alt termen. n cazul admiterii aciunii, legea instituie principiul solidaritii dintre funcionar si autoritatea public, n virtutea urmtoarelor ratiuni: Reclamantul care are hotrre de obligaie solidar are posibilitatea s solicite executarea integral fiecaruia din cei doi pri, fr posibilitatea pentru codebitorul obligat de a opune beneficiul de diviziune.n acest fel, plata efectuat de unul dintre debitori l elibereaz pe cellalt de obligaie, ns cel ce a suportat integral despgubirea, s se intorc cu pretenii mpotriva celuilalt debitor. Reclamantul este aprat de riscul insolvabilitii funcionarului public, putndu-i recupera paguba de la autoritatea public.

69

n cazul n care funcionarul public este singurul vinovat pentru emiterea actului ilegal, autoritii publice i revine vina de a nu i selecta riguros funcionarii si, de incapacitate n a le supraveghea activitatea i de intervenie cnd acetia comit abateri. Se urmrete creterea spiritului de responsabilitate al funcionarilor publici, care vor ti c rspund personal, solidar cu autoritatea pentru actele lor ilegale. Dreptul funcionarului public de a chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin s semneze actul a crei legalitate este supus judecii (art.13,alin.2 din Legea 29/1990). Rspunderea admistrativ-patrimonial a funcionarului public fa de instituia n care ii desfaoar activitatea Aceast raspundere este echivalent cu rspunderea salariatului in dreptul muncii. Articolul 150 din Constituie contureaz cadrul general al acestu tip de rspundere pentru orice persoan care desfaoar o activitate, cu titlul de salariat sau funcionar public.mpreun cu art.103-110 evideneaz elementele regimului juridic al acestei forme de rspundere: Scopul instituirii ei este aprarea valorilor morale si spirituale ale societii, care este o indatorire fundamental a celor ce muncesc(art.102) Al doilea scop al regimului acestui chip de raspundere este necesitatea de ai a apara pe salariai, respectiv pe funcionarii publici, de eventualele abuzuri comise mpotriva lor. Rspunderea patrimonial a funcionarului public este o rspundere bazat pe vinovie, iar unitatea trebuie s fac dovada vinoviei autorului prejudiciului respectiv. Rspunderea patrimonial e condiionat de existena unui raport juridic de funcie public.

70

Regula caracterului individual al acestui tip de rspundere menit s l pun pe cel in cauz la adpost de riscul de a achita o sum de bani mai mare dect cea cauzat efectiv din munca sa. Recuperarea prejudiciului se poate face att pecuniar, dar nu exclude posibilitatea recuperri lui in natur. Acest tip de rspundere presupune o procedur special, att din punct de vedere al stabilirii, executari ct i al exercitrii cilor de atac. ncetarea raportului de serviciu public Raportul juridic de serviciu nu are, de regul, o determinare prestabilit n timp, dect n cazul funcionarilor publici eligibili sau a celor numii, potrivit legii, pe un anumit termen. De aceea, ce aceste excepii, pentru ca acest raport juridic s nceteze, trebuie s intervin un fapt material sau un act juridic (un act de voin ) de care legea s lege ncetarea raportului juridic. ncetarea raportului de serviciu poate s survin din iniiativa funcionarului public sau din iniiativa autoritii sau instituiei publice. Raportul de serviciu fiind un raport de drept public, pentru ncetarea lui nu este, n principiu, necesar acordul de voin al prilor, aa cum acesta este necesar ntr-un contract de drept privat, fiind, de regul suficient voina unei singure pri a raportului de serviciu. Statutul funcionarilor publici prevede n art. 89 situaiile n care pot nceta raporturile de serviciu ale funcionarilor publici. Acestea sunt: demisia; transferul; eliberarea din funcie; destituirea din funcie; pensionare pentru munca depus i limit de vrst, ori pentru invaliditate de gradul I sau II;

71

deces.

Demisia este un act de voin unilateral a funcionarului public prin care acesta aduce la cunotiin celui care l-a numit n funcie intenia sa de a nceta raporturile de serviciu cu autoritatea sau instituia sa respectiv. Prin urmare, demisia nu este o cerere, ntruct pentru a produce efecte, nu este necesar aprobarea ei, motiv pentru care nici nu se pune condiia motivrii. Avnd n vedere c ea produce, totui, efecte juridice deosebite, legislaia de profil, ca i doctrina i jurisprudena au subliniat c manifestarea de voin cuprins n actul de demisie trebuie s fie expres i exprimat n scris. Statutul funcionarilor publici prevede c demisia produce efecte dup 15 zile de la nregistrare, cu excepia cazului n care funcionarul public i conductorul autoritii sau instituiei publice nu aconvenit un termen mai scurt. n cazul funciilor de conducere, acest termen este de 30 de zile. Raiunea prevederii acestor termene const n faptul c autoritatea sau instituia public n cauz s aib la dispoziie o oarecare perioad pentru a-i lua msurile necesare cu privira la exercitarea atribuiilor pe care le are cel ce demisioneaz, astfel nct demisia s nu influeneze exercitrii funciei. De reinut n aceast perioad, funcionarul public are obligaia s-i exercite atribuiile de serviciu i s respecte normele cuprinse n regulamentul de organizare i funcionare al instituiei respective. Dei legea nu prevede, considerm c prile ar putea s convin nu numai un termen mai mic dect cel de 15 zile i, respectiv, de 30 de zile, ci unul mai mare. Totodat, apreciem c pn la expirarea termenelor de 15, respectiv de 30 de zile, sau a celor convenite de prile raportului de serviciu, funcionarul public ar putea s revin asupra inteniei de a demisiona, conductorul autoritii sau instituiei publice fiind obligat s nu mai procedeze la emiterea actului prin care ia act de demisie.Dup expirarea acestor termene, raportul juridic de serviciu nceteaz, cu toate efectele care decurg din aceasta. negativ continuitatea

72

Transferul are ca efect ncetarea raporturilor de serviciu, ca urmare a schimbrii locului de munc al funcionarilor publici la alt autoritate sau instituie public. Transferul se poate produce fie din iniiativa autoritii sau instituiei publice transfer n interesul serviciului-, fie din iniiativa funcionarului public transfer la cerere. n acest sens, dispoziiile art.91 alin. 1 din statutul funcionarilor publici prevd c ncetarea raporturilor de serviciu poate interveni i prin transferul n interesul serviciului sau prin aprobarea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a cererii de transfer a funcionarului public la o alt autoritate sau instituie public. Transferul n interesul serviciului se aprob de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care este ncadrat funcionarul public, la cererea conductorului unitii la care urmeaz a se transfera 28. Transferul se poate face numai cu acordul scris al funcionarului public. n acest cazel i pstreaz clasa i gradul dobndite anterior. Dac transferul se face ntr-o alt localitate, funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public la care se face transferul. Transferul la cerere nu ridic probleme juridice speciale. Este, totui, de precizat c el se poate face numai cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice de la care funcionarul public urmeaz s plece, iar funcionarul n cauz nu mai beneficiaz de drepturile prevzute de lege pentru funcionarul public care se transfer n interesul serviciului n alt localitate.

28

A se vedea: Verginia Vedina, op.cit., p.154-156

73

Eliberarea din funcie Dac n cazul transferului ncetarea raporturilor de serviciu era rezultatul iniiativei autoritii sau instituiei publice ori al funcionarului public, dup cum era vorba de un transfer n interesul serviciului sau de un transfer la cerere, n cazul eliberrii din funcie nu mai poate fi vorba de iniiativ vreuneia din prile raportului juridic, deoarece msura intervine n virtutea prevederii legii, avnd caracter obligatoriu. n partea introductiv a atr. 92 din Statutul funcionarilor publici se prevede imperativ obligaia conductorului autoritii sau instituiei publice de a dispune eliberarea din funcie a funcionarului public n cazurile prevzute la lit. a) i b). Aceste cazuri sunt urmtoarele: s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate; autoritatea sau instituia i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu vrea s o urmeze; pentru incompeten profesional n situaia n care funcionarul public a fost notat n ultimii 2 ani cu calificativul nesatisfctor i a refuzat propunerea conductorului autoritii sau instituiei publice de a fi trecut pe o funcie inferioar ori la sfritul perioadei de stagiu, dup repetarea acesteia, s-a apreciat c este incompetent profesional; autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii, prin reducerea unor posturi de natura celei ocupate de funcionarul public, i acesta refuz oferta Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici prin care i se ofer un alt post; nu mai ndeplinete una dintre condiiile de acces al funcia public.

Cu privire la apariia unei cauze de incompatibilitate. Incompatibilitile funciei publice sunt expres i limitativ precizate la articolul 56 i 57 din Statutul

74

funcionarilor publici; iar pentru anumite categorii de funcionari publici i prin unele legi speciale sau statute care le privesc. n conformitate cu prevederile Statutului funcionarilor publici, funcionarul public va fi eliberat din funcie n urmtoarele situaii: cnd exercit orice alt funcie public, cu excepia celei de cadru didactic; cnd deine funcii n regiile autonome, societile comerciale, ori n alte uniti cu scop lucrativ; cnd exercit activiti cu scop lucrativ la societile comerciale cu capital priva, care au legtur cu atribuiile care le revin din funciile publice pe care le dein; cnd sunt mandatari ai unor persoane iar mandatul privete i efectuarea unor acte n legtur cu funcia pe care o exercit; cnd este vorba de un funcionar public civil din ministerele privind aprarea naional, ordinea public i sigurana naional, care a fost numit sau ales pentru exercitarea unei funcii de demnitate public. Statutul funcionarilor publici prevede c n toate cazurile n care se ia msura eliberrii din funcie, autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarului public un preaviz de 15 zile calendaristice. Rolul preavizului const n a i se oferi celui n cauz posibilitatea ca n aceast perioad s-i poat gsi singur un alt serviciu. n perioada de preaviz, funcionarul public poate beneficia de reducerea programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. Dac nu este posibil acordarea preavizului, el are dreptul ca la eliberarea lui din funcie s primeasc o sum de bani egal cu salariul de baz cuvenit pe perioada respectiv. ndeplinirea cerinelor de legalitate privind msura eliberrii din funcie este asigurat i prin dreptul pe care Statutul funcionarului public l confer celor liberai din funcie d ea se adresa instanei

75

de contencios administrativ i a solicita anularea ordinului sau a dispoziiei prin care s-a dispus aceast msur. n acest sens, este prevzut i un termen, i anume de 30 de zile de la comunicarea ordinului sau deciziei de eliberare din funcie. Destituirea din funcie nu mai este ca n cazul eliberrii din funcie, o msur determinat de situaii care, n principiu, nu i sunt imputabile funcionarului public ci, dimpotriv, este o msur de sancionare disciplinar a funcionarului public, ea fiind prevzut nu numai ca situaie de ncetare a raporturilor de serviciu ( potrivit art. 89 lit.d) din Statutul funcionarilor publici ), ci i ca sanciune disciplinar (prevzut de art. 70 alin. 3 lit. f) din Statut ). Dispoziiile art. 94 din Statutul funcionarilor publici precizeaz c destituirea se dispune ca sanciune disciplinar n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau atunci cnd funcionarul public a fost condamnat penal printr-o hotrre definitiv. Textul acestui articol, cel puin n prima sa parte, nu este suficient de precis, deoarece se refer la svrirea repetat a unor abateri disciplinare, fr a rezulta, cu rigoarea juridic necesar, pe de o parte, dac se au n vedere toate abaterile disciplinare prevzute la art. 70 alin. 2 lit. a) j) din Statut, sau nu mai unele din ele, iar, pe de alt parte , ce trebuie s se neleag prin expresia svririi repetate. Totodat, din text ar rezulta c nu ar fi posibil destituirea din funcie dect dac abaterea este repetat, nu i dac fapta ce constituie abatere disciplinar este svrit pentru prima oar, orict de grav ar fi aceasta. Chiar i cu privire la cerina repetrii unor abateri disciplinare, ar trebui neles c nu simplarepetare are relevan juridic mai ales cnd este vorba de abateri mai puin grave, ci repetarea s semnifice o gravitate care s determine destituirea din funcie. Cnd este vorba de abateri mai uoare, s-ar cere o

76

frecven mai mare a repetrii ( de mai multe ori ), n timp ce, n cazul unei abateri mai grave ar fi suficient chiar i numai repetarea ei o singur dat. Cu privire la condamnarea funcionarului public printr-o hotrre penal definitiv, este de subliniat c legiuitorul nu face distincie ntre sanciunile penale, deci nu are n vedere numai pedeapsa nchisorii, ci i pe cea a amenzii, neavnd relevan nici dac a fost condamnat cu suspendarea executrii pedepsei nchisorii. i n cazul demisiei, ca i n cel al al eliberrii din funcie, garania juridica a respectrii cu strictee a prevederilor legale este asigurat i prin consacrarea dreptului funcionarului public demis de a cere instanei d econtencios administrativ anularea ordinului sau dispoziiei de destituire din termen de 30 de zile de la comunicare. Este totui de reinut c se are n vedere numai o condamnare penal, o condamnare cu nchisoare contravenional nedeterminnd destituirea din funcie. Nu are relevan nici natura faptei penale pentru care a fost condamant definitiv, ea putnd avea sau nu legtur cu exercutarea atribuiilor de serviciu. Pensionarea pentru munca depus i limit de vrst ori pentru invaliditate de gradul unu sau doi. Potrivit legii, pensionarea pentru munca depus i limit de vrst se face la cererea funcionarului public dac acesta a mplinit vrsta de 60 de ani brbaii i 55 de ani femeile sau la cererea autoritii ori instituiei publice, cnd brbaii au mplinit vrsta de 62 de ani, iar femeile 57 de ani. ncetarea raporturilor de serviciu are loc la dat aprobrii pensionrii prin decizia Comisiei judeene d epensii sau a celei a municipiului Bucureti, dup caz. n cazul pensionrii pentru invaliditate de gradul I sau II , data ncetrii raporturilor de serviciu se face tot la data emiterii deciziei de pensionare de ctre funcie, n

77

aceste comisii, dar propunerea de pensionare este de competena comisiilor de expertiz medical i recuperare a capacitii de munc. n cazul persoanelor pensionate pentru invaliditate de gradul III , raporturile de serviciu nu ncetez. Autoritile sau instituiile publice au obligaia de a le trece pe locuri corespunztoare de munc, dac meninerea lor n munca avut la pensionare nu mai este posibil. De asemenea, autoritile sau instituiile publice au obligaia s repun n munca deinut anterior sau ntr-o munc adecvat persoanelor care, dup pensionare pentru invaliditate, au devenit capabile de munc. Pe plan procedural, msura ncetrii raporturilor de serviciu se ia de conductorul autoritii sau instituiei publice prin dispoziie scris, prin care trebuie s se precizeze i motivele lurii msurii, dispoziiile legale pe care se ntemeiaz, autoritile la care msura poate fi constatat i n termen.Lipsa formei scrise este o cauz de nulitate a ncetrii raportului de serviciu 29. Dispoziia se comunic n termen de 5 zile persoanei n cauz i produce efecte juridice de la data comunicrii. Cu privire la precizarea motivelor lurii msurii de ncetare a raporturilor de serviciu, este de subliniat c acestea nu mai pot fi schimbate ulterior, iar ntrun eventual litigiu cu acest obiect instana va aprecia ca atare legalitatea motivelor ce au constituit temeiul msurii. Celelalte elemente care trebuie prevzute n dispoziia de ncetare a raporturilor de serviciu-termenul n care msura poate fi contestat i organul cruia i se adreseaz contestaia- sunt cerine formale, lipsa lor neatrgnd nulitatea dispoziiei, aceasta i pentru faptul c, fiind prevzute de lege, se prezum c ele sunt cunoscute i de funcionarul public interesat. Dac msura ncetrii raporturilor de esrviciu a fost anulat de ctre instana de contencios administrativ, conductorul autoritii sau instituiei publice are obligaia de a-l reintegra n funcie, iar autoritatea sau instituia, de a-l despgubii material i/sau moral pentru prejudiciul svrit.
29

A. Negoi, op.cit., (1996), p.197

78

n toate cazurile de ncetare a raporturilor juridice de munc, funcionarul public are obligaia s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu.

Capitolul VII
79

Funcia public european (studiu de caz)

Confruntat cu existena unor dezechilibre economice majore, lipsa unei infrastructuri moderne, fragilitatea structurilor instituional-legislative, cu o productivitate a muncii sczut, lipsa unui sector bancar i de sigurri extins, cu inexistena unui model clar structurat al economiei de pia i cu perceperea greit a pluralismului politic i a democraiei, ara noastr a trebuit s fac fa mai multor provocri: de natur politic, ce deriv din trecerea spre democraie, din pluralismul politic; de natur strategico-militar, dictat de nevoia de securitate n interior i n relaiile cu exteriorul; de natur economic. n faa acestei situaii, Romnia a fost obligat s reconsidere cile i modalitile de depire a acestor dificulti. Printre alternativele aflate la dispoziie un loc aparte l ocup apropierea economiei romneti de spaiul integrat economic din vestul continentului pe calea asocierii n vederea integrrii n structurile acesteia, prin compatibilizarea aparatului tehnic de producie i a sistemelor de distribuie, adoptarea i adaptarea unor norme i prevederi legislative specifice ale Uniunii Europene, a compatibilizrii sistemului naional de securitate cu cele ale rilor europene ale Uniunii Europene de Vest i a structurilor NATO. Comunitatea european trece printr-o faz n care nu se poate spune c vechile state suverane mai exist n forma lor clasic, dar nici nu se poate vorbi

80

de o real integreare. A fost creat un tip de ordine federal care este sub controlul statelor care au generat-o. Acestea privesc att aspectele constitiionale ale comunitii, ct i aspectele administrative. Astfel, aceast construcie incomplet a sistemului comunitar se reflect i n administraie. ntre administraiile naionale (din cadrul Comunitii Europene) i administraia Comunitii Europene exist anumite relaii. Astfel, s-au creat mai multe organisme. Dintre acestea, Consiliul este un organ multinaional, iar Comisia este un organ transnaional care apr interesul Comunitii i este conceput ca o entitate separat de Consiliu, acesta reprezentnd interesele naionale. Comisia European a fost creat pentru a face legtura dintre birocraiile naionale i cele transnaionale. n perimetrul European predomin trei modele administrative, caracterizate printr-o extrem diversitate n ceea ce privete structurile lor ierarhice, precum i n maniera lor de organizare i operare: modelul englez, modelul francez i modelul german. Modelul englez este caracterizat printr-un nivel superior (secretari permaneni), cu un statut nalt (Oxford, Cambridge), salarii foarte mari, dar cu arie restrns de aciune. Acest model este dominat de flexibilitate, att a structurilor, ct i a birocraiei. Modelul francez are un nivel superior, cu un statut foarte nalt (ENA, grands corps), dar i cu o prezen politic remarcabil (20% din parlamentari provin din rndul funcionarilor publici). Este caracterizat prin rigiditatea structurilor i flexibilitaea birocraiei. Modelul german este caracterizat prin dou categorii de nivel superior: politischer Beamter, cu un statut nalt, dar cu o stabilitate mic i funcionarul civil de carier, cu o poziie relativ minor, dar stabil. Acest model este dominat de legalism, rigiditate i planificare administrativ. Recrutarea oficialilor organismelor europene din administraiile naionale, folosirea unor nali funcionari publici din administraiile naionale, care continu

81

s se considere dependeni de acestea, declararea faptului c administraiile naionale controleaz anumite poziii cheie, intervenia administraiilor naionale pentru a proteja propulsarea unor funcionari publici n organismele europene, toate acestea ridic probleme pentru adaptarea Europei la propria sa pluritate i integrare. Avnd n vedere funciile administraiei publice, ca principal instrument de implementare a opiunilor politico-economice, studiile de tiin administrativ i drept public comparat elaborate n multe ri din Europa au ncercat s rspund la ntrebarea dac poate fi conceput un model European de administraie public. n ceea ce privete funcia public, n cadrul Comunitii Europene i desfoar activitatea ageni supui unor norme speciale, care reprezint dreptul funciei publice. Principiile care definesc acest drept se regsesc n Statutul funcionarilor europeni din 1949 i n regimul aplicabil celorlali ageni. Acestea sunt formate din elemente preluate din regimurile naionale, ct i aspecte speciale, tipice doar funciei publice europene. De exemplu, funcionarului public i se comunic deciziile care se iau n ceea ce l privete. Regula comunicrii dosarului a fost preluat din administraia francez i este instituit prin Legea din 22 aprilie 1905. n legislaia muncii, de asemenea, n cazul rspunderii disciplinare, se impune ca decizia s fie comunicat salariatului, pornind de la aceasta i de la Statut care (prin art. 25, alin. 1) prevede acest lucru. Deciziile trebuie, ns, motivate i s aib form scris pentru c: constituie mijloc de prob; asigur securitatea juridic, adic fundamentarea pe motive juridice a unei msuri date pentru a prentmpina arbitrariul. Caracterul obligatoriu este motivat prin urmtoarele aspecte:

82

se realizeaz fundamentarea de facto i de iure a deciziei: funcionarului i sunt puse la dispoziie elementele care justific decizia luat;

se asigur astfel transparena aciunii autoritii i se faciliteaz controlul jurisdicional exercitat de autoritile competente.

Autoritatea investit cu peterea de a numi ntr-o funcie public european are puteri depline i n a sanciona. n dreptul funciei publice europene exist o serie de dispoziii prin care se recunoate organului comunitar capacitatea de a se folosi de puterea discreionat n ceea ce privete funcionarul, dar aceasta este limitat de respectarea procedurilor i condiiilor de fond i form care au ca scop: pe de o parte caracterul corect al deciziei, din punct de vedere obiectiv; pe de alt parte, realizarea unui echilibru firesc, necesar pentru interesele individuale i necesitile administraiei. Astfel, se desprind cteva aspecte ce caracterizeaz dreptul funciei publice: existena unor principii generale, preluate din legislaiile naionale, privind regimul salariatului i al funcionarului public; existena unor aspecte specifice care particularizeaz regimul funciei publice europene; exist o stare de echilibru ntre capacitatea de care dispune organul comunitar de a decide soarta funcionarului public i necesitatea ca deciziile s fie luate n limitele legii. Dreptul funciei publice reprezint ansamblul normelor care guverneaz regimul funciei publice europene, deduse din reglementrile comunitare i completate jurisprudenei Curii Europene de Justiie.

83

Problemele care se ridic astzi n legtur cu funcionarii publici europeni sunt locul i rolul ocupat de acetia n viaa comuniti, i de aici n ce mod se implic ei n realizarea politicii europene. Un prim rspuns cara s-a dat este cel prin care funcionarilor publici li se recunoate doar un rol executiv, deoarece autoritile politice iau deciziile. Al doilea rspuns le recunoate funcionarilor publici un drept efectiv de a influena politica Uniunii n elaborarea deciziilor. Gsirea unei soluii adecvate este dificil, datorit faptului c Unitatea European este alctuit dintr-un conglomerat de state cu tradiii diferite n ceea ce privete funcia public, i care influeneaz funcia european. Instituiile europene cele mai importante sunt: Parlamentul, Consiliul de Minitri, Comisia, Curtea de Justiie, Comitetul Economic i Social, Curtea de Conturi, Banca European de Investiii, precum i organele constituite pe lng Comisie, i anume: Oficiul de Publicaii, Centrul European pentru Formare i Dezvoltare Profesional i Fundaia European pentru Ameliorarea Condiiilor de Via i Munc. Fiecare organism are o politic proprie de personal, care are ca baz Statutul funcionarilor publici europeni.

Cariera funcionarilor publici europeni

Funcionarii publici europeni sunt mprii n 5 categorii: -categoria A, alctuit din salariaii bugetari cu atribuii n elaborarea politicilor, pregtirea proiectelor actelor juridice i a raporturilor, aplicarea legislaiei comunitar(n 1994 erau n numr de 4421); -categoria LA, n care sunt inclui interpreii i traductorii; -categoria B, alctuit din cei care primesc i analizeaz informaiile necesare pentru elaborarea politicilor Uniunii sau pentru a supraveghea i a face s fie respectat legislaia (aproximativ 2892);

84

-categoria C, din care fac parte cei ce ndeplinesc activiti de secretariat, arhiv (aproximativ 4800); -categoria D, alctuit din personalul de serviciu (aproximativ 850 de angajai). Fiecare categorie, la rndul ei, are propria sa structur intern n care sunt ierarhizai funcionarii publici europeni. Cele 5 categorii de ageni statutari se mpart, la rndul lor, n dou categorii: ageni permaneni (funcionarii); ceilali ageni, care pot fi temporari (adic angajai pe o perioad de 5 ani), auxiliari (recrutai cel mai adesea pentru 1 an, pentru a nlocui un funcionar permanent aflat n imposibilitatea de a-i realiza atribuiile pe o perioad determinat); locali (cel mai adesea antrenai n delegaii). O carier normal permite agenilor europeni s avanseze n interiorul aceleai categorii.

Selecia funcionarilor europeni

Organizaiile europene au adoptat sistemul potrivit cruia funcionarii sunt recrutai i numii de eful ierarhic, care, la rndul su, este ales de delegaii statelor. La recrutarea unui funcionar public se iau n considerare dou categorii de condiii: fixe i variabile. Condiiile fixe sunt aceleai pentru toi candidaii, i anume: naionalitatea, care impune ca persoana respectiv s aparin unui stat membru Uniunii Europene; condiia privind exerciiul drepturilor civile i prestarea serviciului militar, pentru brbai;

85

garanii de moralitate, care reies din cazierul judiciar, deoarece un individ care nu este moral n ara sa de origine (..) nu poate face parte dintr-o comunitate supranaional n care obiectivul principal este servirea intereselor rii resorsitante;

aptitudini fizice; alte condiii (de exemplu interzicerea existenei ntr-o instituie a dou rude).

Condiii variabile, care includ: titluri, diplome, nivel de experien; cunoaterea de limbi strine.

La baza seleciei se afl dou criterii: criteriul meritului; elemente obiective.

Criteriul meritului se stabilete n funcie de calificativele pe care le-au primit funcionarii. Procedura de promovare implic agenii cu funcii de rspundere (directori, directori generali), dar n acelai timp i un comitet de recrutare a crui misiune este s fac cercetri i s aleag dintre propunerile formulate de directori pe cei care urmeaz a fi selectai. Angajarea ntr-o funcie de grad superior prezint aspecte specifice. n primul rnd trebuie respectate criteriile geografice, ceea ce oblig repartizarea armonioas ntre rile membre a acestor funcii. Din punct de vedere procedural, postul vacant este ocupat temporar de un alt funcionar care ndeplinete condiile, iar dup afiarea vacanei postului se declaneaz procedura pentru ocuparea postului respectiv. Elementele obiective sunt legate de vrst, vechimea n munc, vechimea n grad. Foarte important pentru cariera funcionarilor publici europeni este pregtirea lor profesional, deoarece este de neconceput ca o persoan care ndeplinete o funcie european s stagneze din punct de vedere al devenirii.

86

n 1980 s-a adoptat Programul social de progres, care are ca element de baz formarea profesional continu, nentrerupt, din momentul investirii pn n momentul ncetrii funciei.

Raportul funciei cu politica

Funcionarii publici de categoria A sunt sustrai procedurii de numire a celorlali funcionari, fiind vorba de funcionarii politici. Acetia sunt selectai att n funcie de criterii politice, ct i pe criteriul naionalitii, care oblig la o repartizare proporional ntre ri a funciilor europene, dei anumite ri vor s i menin preponderena. n structura organismelor comunitare, pe lng funcionarii permaneni gsim i experi detaai din diferite ri, care nu au acces la toate funciile comunitare, ci doar la unele anume. O alt preocupare a Comunitii Europene este adoptarea unor reglementri pentru realizarea unei politici n materia funciei publice europene, pentru accesul i meninerea unor persoane apte s fac fa problemelor complexe cu care se confrunt. Aceasta prezint, ns, dificulti, deoarece nici o regul juridic, orict de bine conceput ar fi ea nu va mpiedica, de una singur, clientelismul, nepotismul i toate celelalte forme de corupie.

Sindicalismul

87

Dreptul la asociere sindical reprezint un drept fundamental al salariatului, recunoscut i garantat i funcionarului public de ctre legislaiile naionale, precum i de Statutul funcionarilor europeni (art.24). La ora actual sunt recunoscute i funcioneaz 6 sindicate, dintre care dou sunt mai importante: Federaia Funciei Publice Europene (FEPE), care are o orientare profesional i mai puin sindical; Uniunea Sindical, care are o orientare sensibil socialist, fiind afiliat Confederaiei Europene a Sindicatelor.

Regimul juridic al funciei publice europene

Acesta este constituit din ansamblul de condiii de fond i de form care particularizeaz instituia funciei publice europene n ansamblul dreptului comunitar, n ganeral, i al dreptului administrativ, n special. O problem care trebuie studiat este formarea funcionarilor publici europeni. Astfel, la nivel comunitar s-a nfiinat Colegiul European de la Bruges (Belgia), unde se fac trei specializri: drept, economie politic i administraie, n limba francez i englez. Recrutarea se face pe baz de concurs, cu excepia funciilor politice. Modul de concepere i desfurare a concursului este diferit n funcie de nivelul diplomei i experienei profesionale a candidailor. Fiecare instituie i organizeaz concursul propriu, ns pentru categoriile B i C se pot realiza concursuri inter-instituionale. Candidatii care au reuit la concurs sunt nscrii pe o list de rezerv, oferta pentru ocuparea unui post putnd s vina dup cteva luni sau imediat. Pentru a se asigura transparena procedurilor de selecie, au fost formulate mai multe soluii: organizarea de concursuri n fiecare an, publicarea de anale privind posturile precedente i publicarea numrului de posturi.

88

Drepturile i obligaiile funcionarilor comunitari

Dintre acestea putem deosebi: dreptul la asociere sindical; dreptul de a i fi comunicat dosarul su; recunoaterea i garantarea dreptului la carier; dreptul de a fi antrenai n pregtirea reglementrilor crora li se vor supune, i pe care le vor pune n aplicare; dreptul la concediu de odihn (24 de zile lucrtoare), plus zile suplimentare n funcie de vrst i grad; aici se ncadreaz i concediul pentru exercitarea unei funcii elective i concediul pentru creterea unui copil mai mic de 5 ani sau handicapat: dreptul de-a candida la funcii elective; n aceast situaie funcionarul poate s ndeplineasc prin cumul att funcia public, ct i cea electiv, sau poate fi considerat n concediu pe perioada mandatului; dreptul la pensie, la mplinirea vrstei de 60 de ani, iar pentru o vechime de 35 de ani cuantumul pensiei este calculat la 70% din retribuia de baz; pensionarea pentru limit de vrst se face la 65 de ani; detaarea se face att n interesul servisiului ct i la cerere, durata fiind stabilit de autoritatea care l-a numit n funcie; eliberarea din funcie se realizeaz exclusiv n situaia n care are loc o reducere a numrului de posturi respective; n aceast situaie

89

celui n cauz i este acordat o indemnizaie care variaz funcie de vrst sau de perioada serviciilor prestate; drepturile bneti ale funcionarilor comunitari: n literatura occidental, acestea sunt analizate sub denumirea de les traitements des fonctionnaires communautaires; salariile sunt stabilite pe grade, iar n interiorul acestora pe ealoane; fiecare grad are 8 ealoane (cu unele excepii); la salariul de baz se adaug diferite sporuri (pentru cmin, pentru copii, coal etc); funcionarii care lucreaz n alt ar primesc o indemnizaie de deplasare de 16%. Obligaiile funcionarilor publici: obligaia de a se achita de sarcinile funciei cu maxim de contiin profesional: revine fiecrui funcionar, indiferent dac i desfoar activitatea ntr-o autoritate public, naional sau n cadrul unui organism internaional; obligaia de supunere: intervine conflictul dintre datoria de supunere i supunerea fa de principiul legalitii; obligaia de discreie, de a nu divulga informaiile de care are cunotin prin exercutarea funciei sale; obligaia de loialitate deplin fa de instituia unde i desfoar activitatea prezint aspecte complexe, deoarece trebuie mbinat cu loialitatea fa de ara de origine; obligaia de a se abine de la orice act care poate aduce atingere demnitii funciei sau care este de natur s prejudicieze moral sau material organizaia unde lucreaz; obligaia de independen a funcionarului internaional fa de orice alt autoritate dect organizaia care l-a angajat.

90

Funcionarii internaionali nu i pot ndeplinii cum trebuie misiunile dect dac sunt siguri c nu au nici o obligaie fa de ara lor i dac nu se emite nici o pretenie n ceea cel privete. Doctrina recunoate c fundamentul statutului funcionarilor internaionali, al privilegiilor i imunitilor lor, rezid n necesara independen, imperativ cerut de funciile internaionale i supranaionale, n interesul evident al organizaiei care l-a angajat.

Rspunderea funcionarilor europeni

Rspunderea disciplinar presupune existena unui consiliu dedisciplin care, n funcie de elemente, precum caracterul faptei, circumstanele, persoana fptuitorului etc., poate da sanciuni variabile, de la cea mai simpl (avertisment) pn la cea mai drastioc (revocarea din funcie), care poate fi nsoit de o sanciune suplimentar ( reducerea sau suprimarea dreptului la funcie). O alt sanciune este comcedierea pentru incapacitate de munc. Funcionarul are dreptul de a depune contestaie organului ierarhic superior celui care a dispus sanciunea. n cazul n care i este respins, el se poate adresa Curii Supreme de Justiie. Statutul funcionarilor europeni presupune un regim de privilegii i imuniti, de garanii, care le confer un regim de protecie, al crui fundament se regsete n principiul egalitii dintre state i al independenei funciei. Aciuni introduse de funcionarii pubblici comunitari la organele

comunitare de jurisdicie Beneficiariii acestui drept sunt att funcionarii, oficiali ai Comunitii, ct i ali funcionari.

91

Funcionarii oficiali sunt persoanele numite n funcii stabile n cadrul personalului unei autoriti comunitare prin decizia scris a autoritii competente s numeasc, potrivit regulamentului de personal n vigoare. Ceilali funcionari sunt funcionari temporari, personalul auxiliar i local, consilieri speciali etc. Situaii n care se pot adresa organelor jurisdicionale comunitare: cnd se impune avizul autoritii care I-a numit n funcia pe care o ocup; adresarea se face prin intermediul superiorilor direci; aciunea formulat are caracterul unei aciuni n anulare; funcionarii pot aciona mpotriva oricrui act care i afecteaz, chiar dac actul nu le-fost adresat; funcionarul are dreptul de a introduce o plngere direct la instan dupce a notificat-o autoritii care l-a numit, deoarece instana nu se poate pronuna definitiv dect dup ce autoritatea de numire nu a luat o decizie expres sau implicit cu privire la plngerea fcut.

ncetarea actului de funcie public

Regimul statutar al funciei europene confer acestuia garania unei anumite stabiliti pentru a nltura supunerea acestuia arbitrariului i abuzurilor. ncetarea raportului de funcie publica poate interveni att la iniiativa uniti, ct i la iniiativa instanei comunitare, astfel: demisia ce presupune preavizul; decesul funcionarului; revocarea disciplinar determinat de abaterea disciplinar; concedierea pentru motive obiective; pensionarea;

92

demiterea, ce poate fi dispus de organismul internaional respectiv, n anumite situaii prevzute de normele comunitare.

Funcia public internaional i rezultatele obinute de un organism internaional depind de competena i independena persoanelor care l compun. Pentru a atrage persoanele cele mai competente, se impune ca oranismul internaonal s garanteze o adevrat independen fa de statele membre, s garanteze dreptul la protecie, fr concedieri arbitrare i s existe un sistem independent care s asigure pronunarea unor soluii obiective. Un element important este ca funcionarul public s fie animat de un spirit internaional ce presupune loialitate fa de instituia unde funcioneaz i s relizeze un echilibru special ntre spiritul internaional i patriotismul fa de ara cruia i aparine.

93

Concluzii
Adoptarea Legii 188 / 1999 privind Statutul funcionarilor publici a reprezentat un pas important n ceea ce privete legislaia romneasc n materie, pas care s-a realizat n urma unor studii i dezbateri ndelungate. Adoptarea acestei legi de ctre Parlamentul romnesc a fost o prim etap necesar, i mult ateptat n privina integrrii Romniei n Comunitatea European. Statul ofer un cadru juridic (dei i acesta reprezint unele deficiene), dar problema cea mai mare a reformei n administraie este shimbare mentalitii , a profesionalizrii instituiilor publice.Se impune, deci, att o schimbare de fond, ct i una de form. n aceast context amintesc faptul c n Frana funcioneaz cu succes, o instituie de nvmnt superioar, specializat n livrarea de funcionari publici cu experien pentru mediul administrativ francez. Este vorba de coala Naional de Administraie (ENA), care n procesul de pregtire a viitorilor funcionari superiori ce urmeaz a activa la nivelele superioare din administraia francez, utilizeaz att un studiu teoretic, ct i practic al administraiei publice franceze. Cel mai important proces prin care se realizeaz profesionalizarea funcionarului public francez este realizarea unui stagiu de practic n managementul firmelor din mediul privat. Reforma nu presupune neaprat restructurare, ci mai ales o eficientizare a activitii, iar aceasta se poate realiza doar cu oameni competeni i bine pregtii. n acelai timp este de dorit creterea eficienei serviciilor publice furnizate de administraie, ct i reducerea birocraiei n sensul n care este perceput de populaie.

94

Odata cu adoptarea Statutului, problema ncadrrii funcionarului n normele de drept privat sau drept public nu nlatur interferena celor dou ramuri de drept, neputnd elimina faptul c la baza raportului de funcie public stau elemente ale raportului de munc.

95

Bibliografie
1. Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977 2. Anibal Teodorescu, Tratat de Drept administrativ, Institutul de Arte grafice Eminescu, Bucureti, 1929 3. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.1, ed. aIII-a, Bucureti, 1929 4. C.G.Dissescu, Cursul de drept public romn, Bucureti, 1981 5. Corneliu Rdescu, Gheorghe Marghidan, Statutul funcionarilor publici i statutul salariailor comunali, Bucureti, 1947 6. Gheorghe Brehoi, Andrei Popescu, Conflictul colectiv de munc, Ed. Forum, 1991 7. Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977 8. Ion Popescu Slniceanu, Teoria funciei publice, Editura Evrika, Brila, 1989 9. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Editura a II-a, vol.2, Bucureti 10. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca 11. Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagocic, Bucureti, 1970 12. Romulus Ionescu, Drept administrativ i tiina administraiei, 1970 13. Sanda Ghimpu, Ion Traian tefnescu, erban Beligrdeanu, Gheorghe Mohanu, Dreptul muncii,

96

14. Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureti, 1995 15. Verginia Vedina, Editura Nemira, 1998 16. Legea nr.188 din 08.12.1999, publicat n Monitorul Oficial nr.600 din 08.12.1999

97