POLTICA EDUCATIVA

EL BONO EDUCATIVO
Y LA CALIDAD DE LA EDUCACIN
Es el bono educativo la puerta de entrada a la calidad de la educacin? La respuesta es no. Nada parece ms alejado de la realidad que la creencia de que las escuelas privadas son mejores que las pblicas. Igualmente alejada de la realidad es la creencia de que el bono educativo, voucher, resolver nuestros problemas de calidad (Andere, 2006, 183).1

Eduardo Andere M.*

Primero tenemos que resolver otros problemas

E
* Profesor investigador de medio tiempo del ITAM, analista y asesor en temas de poltica educativa y escolar.

l bono educativo que en 1955 se le bautiz como voucher por su primer proponente Milton Friedman, es uno de los tantos instrumentos de la poltica educativa. Es un instrumento utilizado, no sin quid pro quo, en algunos sistemas educativos alrededor del mundo. El bono educativo es utilizado slo en forma parcial y sus resultados son ambivalentes. En ningn otro lugar como en Estados Unidos de Amrica la discusin del bono educativo es tan abierta y polmica.

Una de las organizaciones que ms promueve el voucher y el principio filosfico eleccin libre detrs del mismo es la fundacin constituida por Milton Friedman y su esposa Rose en 1996 (http:/ /www.friedmanfoundation.org; portal para informarse de primera instancia del debate educativo y de las opiniones de quienes se encuentran a favor de la idea de eleccin libre de escuelas y de mayor participacin privada en la educacin). Pero el otro lado de la moneda se encuentra en quienes sostienen que slo la educacin pblica asegurar una educacin de calidad para todos y evitar la

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segregacin social entre escuelas de primer nivel y escuelas de segunda clase. La ms prominente quizs, por su peso poltico, es la asociacin/sindicato conocida como la National Education Association (Asociacin Nacional de Educacin) que afilia alrededor de 3.2 millones de socios de todos los niveles educativos. La NEA se opone a los vouchers cuando estos estn dirigidos a otorgar eleccin libre a los padres de familia para transitar de una escuela pblica a otra privada. Es una organizacin que defiende la educacin pblica de pe a pa (http://www.nea.org/vouchers/ index. html). Su lema lo dice claramente: Great Public Schools for Every Child (Escuelas pblicas grandiosas para cada nio). Ningn pas o sistema educativo en el mundo ha adoptado el esquema de vouchers de manera ilimitada o completa. Aun en Estados Unidos el diseo y ejecucin del voucher estn contenidos. La Fundacin Friedman que sigue de cerca el crecimiento del voucher, cita slo a 13 estados de la Unin Americana ms el Distrito de Columbia como entidades que han iniciado uno o ms de los 21 programas de

bono educativo vigentes (http:// www.friedmanfoundation. org/ friedman/schoolchoice/Show Program.do). Fuera del debate poltico e ideolgico, el voucher ha recibido tambin la atencin de los acadmicos quienes no han escrito, tampoco, las ltimas lneas sobre la efectividad o no del bono educativo para mejorar los indicadores, incluida la calidad de los aprendizajes. La literatura acadmica sobre el tema es amplia e imposible de seguir para todos los sistemas educativos. Se han hecho intentos tanto por organizaciones especializadas como por acadmicos de resumir el estado de las artes en el tema del bono educativo (ver, por ejemplo, el trabajo de Rand Corporation de 2001 en http://www.rand.org/news/ Press/vouchers.html). La lectura de muchos de estos trabajos nos arroja, en el mejor de los casos, un expediente mixto: positivo en ciertas condiciones, negativo en otras. As que cualquier investigador u observador del fenmeno educativo escolar bien podra escribir un ensayo con tono positivo en alusin a una rama de la literatura; otro investigador, por su parte, arropado por

los resultados de estudios diversos podra llegar a la conclusin de que el voucher es negativo. Lo que s parece cierto es lo siguiente: 1) no existe un sistema educativo en el que el voucher sea aplicado de manera ilimitada; 2) los resultados de los programas voucher medidos por calidad educativa son ambivalentes y de muy corta aplicacin; 3) las definiciones y alcances de los programas de bono educativo varan de pas a pas y de sistema a sistema, ya sea dentro de un mismo pas o regin o entre pases o regiones; 4) normalmente, los ms altisonantes defensores o detractores de los vouchers provienen de terrenos ideolgicos o polticos muy definidos. La academia es mucho ms cauta. Por ejemplo, lase el trabajo de Cathie Wylie2 del New Zealand Council for Educational Research, ella concluye que no existe evidencia contundente sobre la efectividad de los vouchers. La pregunta crucial para nosotros es si un esquema de vouchers funcionara para Mxico. La respuesta es no. Y es no porque, con independencia de la ambivalencia de sus resultados, simplemente no existen las condiciones financieras, polticas y sociales para echar andar un esquema de seleccin libre de escuelas con subsidio pblico. Aun en el caso del cuasi-bono o cuasi-voucher (bono educativo limitado) como existe en Estados Unidos y Chile, las probabilidades de aumentar la segregacin o estratificacin social en Mxico aumentaran. De manera genrica, el voucher es un cheque en blanco (dinero o autorizacin) que la autoridad educativa de un sistema otorga a los padres de familia para que inscriban a su hija/hijo en una escuela diferente a la de su circunscripcin. De manera especfica, existen muchas modalidades de voucher, entre otras: 1) Ilimitado, en la que los padres de familia pueden optar por la escuela pblica o privada de su eleccin sin importar el costo de

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inscripcin, colegiaturas, transporte, etc. De acuerdo con mi conocimiento, no existe ningn sistema educativo con este tipo de voucher. 2) Limitado (cuasi-voucher) por subsidio, cuando la autoridad educativa o fiscal otorga un subsidio limitado a las familias para la seleccin de escuela de acuerdo con condiciones especficas de financiamiento. 3) Limitado por sostenimiento. En este caso la autoridad autoriza slo la libre eleccin de escuelas cuando se trata de establecimientos pblicos, en algunos casos, o privados, en otros. En Mxico ya existe un sistema de cuasi-voucher en algunas entidades del pas como el Distrito federal, a travs del programa conocido como SAID.3 4) Crdito fiscal. La autoridad fiscal autoriza la deduccin del impuesto sobre la renta a los gastos en educacin particular. 5) Limitados por desempeo. La autoridad otorga el subsidio o permite el cambio de escuela slo cuando los padres demuestran que la escuela pblica, donde se encuentra su hija/hijo, es de bajo desempeo y lo ha sido por algn tiempo. Este es uno de los instrumentos de apoyo de la controvertida Ley Ningn Nio Rezagado (No Child Left Behind Act) en Estados Unidos. 5) Control de precios o ecualizacin del financiamiento educativo. Los coreanos de plano estatizaron el sistema educativo al establecer un control de precios estricto sobre la educacin particular y al nacionalizar los planes y programas de estudios. En este sentido existe un voucher virtual en la medida que el costo de la educacin es el mismo en escuelas pblicas y privadas. 6) Educacin gratuita obligatoria. En los sistemas educativos de Finlandia y Suecia ninguna escuela tiene la capacidad de cobrar colegiatura, ni siquiera aqullas que operan con fines lucro. En este sentido los padres de familia tienen la capacidad de seleccionar escuelas privadas o pblicas. En Suecia, a diferencia de Finlandia, los padres de familia

pueden seleccionar la escuela de su predileccin, aun escuelas privadas con fines de lucro. Pero incluso en este caso extremo, el voucher es limitado. Las escuelas pblicas en Suecia pueden aceptar a nios fuera de su circunscripcin siempre y cuando tengan cupo, pues estn obligadas a aceptar a los nios de su circunscripcin que as lo soliciten. En Finlandia, solamente en casos muy especiales, los nios pueden salirse de su rea de circunscripcin. En Finlandia como en Suecia y en casi todos los pases, las escuelas que reciben financiamiento pblico deben aceptar a los nios de su circunscripcin. Y aunque en muchos sistemas educativos se juega con la idea de la libre eleccin4 por su nitidez y belleza terica, la realidad es que la mayora de los sistemas han impuesto la regla de la escuela ms cercana. Es decir, los nios pueden asistir y las escuelas deben aceptar a quienes se encuentran en su circunscripcin. En Inglaterra, donde tambin opera un sistema limitado de vouchers para cierto tipo de escuelas, como las grammar schools, los padres de familia en general no tienen la facultad de seleccionar la escuela de su predileccin debido a elevados costos de transaccin in-

cluyendo la informacin. Finalmente, alrededor del mundo, la mayora de los habitantes sin recursos para mudarse de residencia terminan asistiendo a la escuela de su circunscripcin, la ms cercana al hogar. Los padres de familia que mudan de un sistema educativo a otro o de una escuela a otra son los ms informados o los ms ricos. En general, los ms ricos son tambin los ms informados. Al final, quienes menos utilizan el voucher son los padres de familia con menos recursos que son los que en teora, ms los necesitan. No hay manera de que en Mxico se establezca un programa nacional de vouchers ya sea limitado o ilimitado. Un programa de alcance nacional, independientemente de su debilidad terica, es imposible e impensable, no hay recursos, financieros o polticos. Un programa limitado, digamos por una cantidad de dinero reducida no hay recursos para cantidades generosas para que los padres de familia lleven a sus hijos a otra escuela, beneficiara a los padres de familia favorecidos econmicamente pues de cualquier manera las familias tendran que solventar el pago de la colegiatura no cubierta por el voucher limitado. En este caso, las es-

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cuelas particulares seguramente se ajustaran a las nuevas reglas del juego. Ante el anuncio de un programa as, no sera irracional esperar un aumento en la demanda por educacin particular. La reaccin de las escuelas particulares sera subir los precios y/o elevar los requisitos acadmicos de admisin. Y si esto sucede regresaramos al punto de partida, slo que ahora con escuelas ms costosas y ms selectivas. As sucedi en Chile y sucede en Estados Unidos: las escuelas elitistas se volveran ms elitistas pues para protegerse de una posible incursin socioeconmica incrementaran sus barreras de entrada, sobre todo en un mundo donde las autoridades educativas, bajo el velo de la evaluacin y rendicin de cuentas, fomentan la competencia entre escuelas y alumnos. Por un lado haran ms estricta la admisin acadmica; por el otro, elevaran sustancialmente las cuotas y colegiaturas escolares. El resultado sera una ms aguda segregacin social. Una medida como la del voucher virtual donde se estatizara la educacin privada en Mxico sera muy difcil de lograr. Aqu sucedera algo similar, aunque en sentido opuesto, con la polmica de privatizar PE-

MEX. Suponiendo sin conceder que la estatizacin o ecualizacin fuera aceptada por la sociedad, simplemente no hay recursos para una decisin de esta magnitud. Estatizar o ecualizar la educacin equivaldra a que ninguna escuela particular podra cobrar cuotas o colegiaturas. La consecuencia de ello es que el gobierno tendra que financiar la educacin privada, al menos en sus flujos. A duras penas el gobierno tiene recursos para solventar los gastos de las escuelas pblicas. Adems, estatizada o igualada la educacin privada con la pblica, al estilo Corea del Sur, Finlandia o Suecia, el gobierno tendra que igualar las condiciones financieras de todas las escuelas. Esto

las escuelas elitistas se volveran ms elitistas pues para protegerse de una posible incursin socioeconmica incrementaran sus barreras de entrada, sobre todo en un mundo donde se fomenta la competencia entre escuelas y alumnos

significara llevar a las escuelas particulares al nivel de financiamiento de las escuelas pblicas. Si el financiamiento es importante para generar oportunidades para le enseanza y el aprendizaje (OPAS), y si las OPAS son importantes para elevar la calidad educativa, lo que obtendramos, en consecuencia, sera un sistema menos segregado, quizs, pero mucho ms deficiente. La brecha entre educandos de escuelas pblicas y escuelas privadas se reducira, pero no por un aumento en la calidad de los aprendizajes de los nios y jvenes que asisten a las escuelas pblicas sino por una disminucin en las OPAS de todos. En este sentido, muy probablemente, la calidad educativa promedio del pas disminuira. Una posible salida a la segregacin es obligar a las escuelas privadas a aceptar a todos los estudiantes de su zona o circunscripcin. Esto sera impensable en Mxico. Sera tanto como nacionalizarlas al estilo coreano, finlands o sueco. Para que esto ocurra en Mxico el gobierno debera estar preparado para financiar subsidiar a las escuelas privadas con montos suficientes para su sostenimiento como actualmente se sostienen. En las condiciones presupuestales de Mxico donde cerca de 24% del gasto pblico total es absorbido por el sector educativo (cuando en la OCDE este nivel asciende a poco ms de 13%) esto sera imposible. Entonces, la nica forma de ecualizar a las escuelas privadas es obligarlas a ser pobres, lo que aumentara an ms el grave problema de la calidad educativa. La evidencia internacional tambin parece indicar que cuando los padres de familia tienen la libertad de eleccin, los nicos que realmente la utilizan son los padres de familia de mejores niveles socioeconmicos que, con acceso a mejor informacin, migran, con relativa facilidad, hacia las escuelas de mayor estatus o ms populares. Esta migracin de padres de familia de

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escuelas de menor estatus a escuelas de mayor estatus deja a las escuelas de origen todava ms desprovistas pues sus mejores estudiantes emigran. Las escuelas que enfrentan esta migracin se quedan con los estudiantes de menor estatus socioeconmico lo que las har escuelas an ms pobres y, por tanto, con resultados acadmicos todava ms bajos. Por si fuera poco, estas escuelas sern castigadas, adems, con menores recursos para atender a una poblacin que requiere de mayores recursos. En fin, no hay evidencia de que los vouchers, por muy bonito que suene desde el punto de vista de la libertad y la competencia, se traduzcan en calidad educativa e integracin social. Ms bien parece que los resultados son perversos a sus objetivos. Los casos que parecen demostrar mejora educativa, sta se concentra slo para unos cuantos nios. Pero hay que recordar que en casi todos los casos los nios con voucher, cuando acuden a una escuela privada, son examinados en habilidades acadmicas. Si pasan los requisitos de la escuela entran a la escuela. En estas condiciones no sabemos, entonces, si lo que explica la mejora es el voucher o la habilidad acadmica que el nio traa ya consigo. Algunos pases o sistemas educativos que han sostenido la seleccin libre de escuelas por parte de padres de familia, han optado tambin por atender con sper escuelas o escuelas alternativas a los nios rechazados. Esta solucin tampoco es muy aceptada por los crticos porque sostienen que es una forma sutil o no de estigmatizar a los nios y las escuelas. Al final las escuelas de estos nios sern socialmente reconocidos como las escuelas de los rechazados. Reconozco que es importante la facultad de los padres de familia de seleccionar a la mejor escuela para sus hijos. La realidad, sin embargo, nos indica que muchas veces esa libertad de eleccin est limitada por

el origen socioeconmico de los padres de familia y la zona donde se ubica su domicilio. Adems, esa facultad est tambin limitada porque no tenemos un padrn verdadero, justo y confiable de la calidad de las escuelas, pblicas o privadas. Finalmente, la capacidad de decisin tambin est limitada por consideraciones prcticas. En muchas localidades del pas, sobre todo donde ms necesitamos mejores escuelas, slo hay una escuela al alcance de las familias. Para estos padres de familia, la nueva poltica de libertad de eleccin sera una medida ms para beneficiar a quienes menos lo necesitan. Muchas cosas necesitamos resolver en Mxico en equidad y oportunidades antes de embaucarnos en una aventura que en el mejor de los casos tiene resultados inciertos. La reforma a travs de la competencia y libertad debe provenir de otras partes. Debemos insistir mucho ms en la calidad y certificacin de los maestros; debemos asegurarnos de que los mejores estudiantes de educacin media-superior ingresen a la profesin magisterial, primero a la licenciatura y luego al aula; debemos instaurar instrumentos de evaluacin holstica de las escuelas; debemos

aumentar las opciones de escuelas para que cada localidad cuente, al menos, con dos escuelas del mismo nivel educativo para que los padres de familia de todo Mxico puedan mudarse a la escuela de enfrente; debemos asegurarnos de que las poblaciones ms pobres reciban los mejores y mayores recursos. En suma, debemos, con obstinacin, disear un sistema educativo en el que todos los nios y nias de Mxico sean exitosos y no slo unos cuantos. p
Notas 1 Andere M. Eduardo. 2006. Mxico sigue en riesgo: el monumental reto de la educacin. Mxico, Planeta (Col. Temas de hoy). 2 Wylie, Cathy. 1998. Can Vouchers Deliver Better Education? A Review of the Literatura, with Special Referente to New Zealand. Wellington: New Zealand Council for Educational Research. 3 Para una descripcin de SAID ver: Andere M. Eduardo. 2007. Cmo es la mejor educacin en el mundo? Polticas educativas y escuelas en 19 pases, Mxico, Santillana, pp. 468-469. 4 Los lmites de la eleccin libre en la educacin son explorados en: Marshall, Ray y Tucker, Marc. 1992. Thinking for a Living: Education and the Wealth of Nations, New Cork, Basic Books.

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