Perspectivas de Insero Internacional: Integrao Regional na Amrica Latina

Gustavo Henrique Feddersen

Introduo O presente artigo se prope a fazer uma anlise das perspectivas de insero internacional a partir dos processos de integrao regional na Amrica Latina, materializado nas duas iniciativas de maior impacto nos dias atuais, isto , na Unio de Naes Sul Americanas (UNASUL) e na Aliana do Pacfico. O objetivo avaliar como, dentro do continente, os pases podem melhor se posicionar para se adaptar nova realidade internacional, marcada pela crescente multipolaridade e deslocamento do centro dinmico da economia mundial. O presente estudo tem sua importncia no fato de que a crtica acadmica, amparada em um corpo terico consolidado, cumpre o objetivo de tornar mais cnscio o debate em poltica externa, bem como a elaborao e execuo desta. Do ponto de vista da literatura acadmica, supre o papel de comparar as perspectivas de concertao para o continente de um ponto de vista progressista, tendo em vista que a maior parte das anlises atuais enfatiza o sucesso da Aliana do Pacfico comparado ao ceticismo quanto UNASUL. O artigo est estruturado em trs sees, alm destes pargrafos iniciais e da concluso. Primeiramente, a atual situao da Amrica Latina, no que tange sua insero internacional, analisada, propondo-se, face s contingncias observadas, diretrizes a serem consideradas na elaborao de poltica externa para os pases da regio. Mostra-se como a integrao regional essencial para o momento em que vivemos, e como o melhor modelo a ser seguido o proposto no mbito da UNASUL. Na segunda parte do trabalho a Aliana do Pacfico, o contraponto essa Unio, analisada juntamente com sua proposta de reemergncia do modelo do Regionalismo Aberto. Tal seo serve de embasamento para a terceir parte do artigo, quando se passa comparao das vises que deram origem aos processos concorrentes da UNASUL e da Aliana do Pacfico que partem de seus principais proponentes, Brasil e Peru respectivamente. Tal anlise se dar por base dos fins, dos meios, e da viso e posiocionamento externo de seus pases idealizadores. O resultado observado a existncia de projetos com objetivos dspares coexistindo geograficamente. Por fim, os resultados preliminares so sistematizados nas concluses finais.

Integrao Regional: Soberania e Desenvolvimento A iniciativa integracionista no continente americano quase to antiga quanto o prprio precesso de independncia das repblicas que o compem. Tal mpeto vem da percepo de seus visionrios da necessidade de se conjugar esforos no mbito regional para poder fazer frente aos desafios sistmicos e interferncia das potncias extrarregionais. No perodo atual, a integrao se faz ainda mais premente. Isso se d por uma srie de motivos, os mais importantes elencados em recente estudo realizado pelo Instituto Sul-Americano de Poltica e Estratgia, o ISAPE (SEBBEN et al., 2012). Primeiramente, deve-se compreender o contexto poltico e econmico mundial contemporneo e qual a sua relao com a insero internacional dos pases do nosso continente. Como demonstra o Instituto, essa transformao ocorre em duas frentes:
A ordem internacional liderada pelos Estados Unidos, nascida na prpria era da bipolaridade, parece esgotar-se, transitando da unipolaridade no imediato psGuerra Fria para uma multipolaridade crescente. Paralelamente, a ascenso da sia, no contexto da Terceira Revoluo Industrial (Revoluo Cientfico-Tecnolgica RCT), deslocou o centro dinmico da economia global para o Pacfico. (SEBBEN et al., 2012)

Encontrar-se nessa realidade, de transio de poder combinada com reestruturao do centro dinnamico capitalista, representa um momento crtico para os pases latinoamericanos. Isso porque coloca a iminncia do risco de marginalizao, por causa da perda de importncia relativa e diminuio da margem de barganha, juntamente com a chance de aumentar seu protagonismo, se os ganhos relativos de aproveitar-se das oportunidades econmicas que surgem nessa nova conjuntura forem capturados. Ter uma estratgia de concertao regional torna-se imprescindvel dada essa situao, tanto para evitar a marginalizao quanto para se inserir com autonomia nessa nova realidade. Em segundo lugar, cabe especificar porque o modelo da integrao regional representa o melhor modelo, atualmente, para realizar a estratgia proposta acima. Continuando na linha de pensamento de Fernando Sebben e do ISAPE, para se adaptar nova lgica internacional, mais do que nunca a insero dos pases deve se basear em duas frentes, defesa da soberania e promoo do desenvolvimento. Alm de relacionarem-se entre si, essas duas variveis respondem s duas novas facetas do panorama mundial citadas anteriormente, isto , transio da polaridade e deslocamento do centro dinmico da economia. Essa mentalidade no

novidade contempornea, entretanto, visto que historicamente, como dito no primeiro pargrafo, uma dessas duas linhas se encontravam presentes nas propostas integracionistas:
Em relao soberania, desde cedo houve a preocupao com a interferncia de potncias extrarregionais, a demarcao de fronteiras, e as guerras em torno de recursos naturais. A respeito do desenvolvimento, importa o esforo secular de superao do modelo econmico de enclave empenho que no obteve xito completo pelas dificuldades envolvidas no processo de industrializao e se manteve como rastro nos elevados ndices de desigualdade econmica e social. Para enfrentar tais desafios, os Estados buscaram a integrao como meio de fortalecimento mtuo. (SEBBEN et al., 2012)

O problema foi, na verdade, conciliar essas duas questes mencionadas em um nico esforo. As iniciativas sempre primaram por um lado em detrimento do outro, apresentando xitos apenas parciais, quando muito:
[O] Pacto de No Agresso, Consulta e Arbitragem (Pacto do ABC) firmado em 1915 entre Argentina, Brasil e Chile, poca da gesto do Baro do Rio Branco, tinha como prioridade a soberania territorial. Por sua vez, iniciativas como a da Operao Pan-Americana (OPA), lanada pelo Presidente Juscelino Kubitschek em 1958, privilegiava a busca de recursos externos para financiar exclusivamente o desenvolvimento. (SEBBEN et al., 2012)

Questes de ordem prtica tambm precisam ser levados em conta quando se projeta a estratgia de concertao. Mais especificamente, cumpre selecionar o melhor modelo de integrao, bem como o escopo territorial no qual ele deva ser aplicado. No que tange o modelo, a iniciativa integracionista precisa conter em si mesma aspectos econmicos, que viabilizem o aumento da competitividade regional, e securitrios, que embasem a construo de capacidades estatais de seus membros. Economicamente, a assimetria entre os pases deve ser combatida atravs da integrao infraestrutural e do desenvolvimento tecnolgico compartilhado. Essa faceta da integrao auxilia tambm a esfera da soberania na medida que fomenta a capacidade estatal. Deve haver tambm, entretanto, um arranjo securitrio complementar que garanta o crescimento estvel e a proteo dos recursos naturais de nossos pases. Para aliar tudo isso, o escopo territorial precisa levar em conta a realidade geopoltica no qual se insere nosso continente. A infraestrutura logstica existente que melhor possibilita o projeto embasado nas diretrizes elencadas acima, bem como a influncia e afinidade poltica necessria para viabiliz-lo se localiza na Amrica do Sul, e no na Amrica Latina ou na Amrica como um todo. O que isso quer dizer que para alm do Panam a divergncia estrutural, em termos logsticos, atrapalharia a consecuo do projeto. Alm disso, a

experincia histrica mostra que a aproximao Brasil-Argentina representou o centro de processos de integrao no continente e que estes necessitam de da iniciativa de liderana, mesmo que seja para adaptao dos meios a serem adotados para se atingirem os objetivos propostos. Expandir o escopo territorial da Amrica do Sul para a Amrica Latina traria um ator de peso a mais para a instituio, o Mxico, que possui interesses contrastantes queles que se julgam benficos para um projeto bem sucedido, como pode se observar pelas outras iniciativas das quais o pas participa, como o Projeto Mesoamericano, a rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte e a Aliana do Pacfico. Do ponto de vista da conciliao pragmtica de tais diretrizes, portanto, o projeto que melhor apresenta uma resposta s contingncias atuais a UNASUL. Alm de possuir o escopo regional ideal, a preocupao com a dade soberania e desenvolvimento pode ser percebida pelos rgos criados para gerir as aes do processo de integrao, tais como, o Conselho de Defesa Sul-Americano, o Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento, e o Conselho Sul-Americano de Economia e Finanas. Ao surgir da fuso expanso de duas propostas integracionistas j existentes, o Mercosul e a Comunidade Andina, a UNASUL j conta com um histrico de dcadas de experincia combinado com um projeto novo que insere o mpeto da integrao em reas inditas. A proposta da UNASUL sofre concorrncia, entretanto. A principal, por contar com amplo apoio internacional e apresentar objetivos antagnicos aos que guiam a Unio, a Aliana do Pacfico. Como se ver na prxima sesso, o modelo desta ltima se baseia na expectativa positiva acerca das livres foras de mercado, reproduzindo a dependncia internacional histrica e abandonando ao mesmo tempo, tanto os direitos de soberania, quanto os de desenvolvimento.

Contraponto UNASUL: a Aliana do Pacfico e o Regionalismo Aberto A Aliana do Pacfico um bloco comercial atualmente formado por Chile, Colmbia, Peru e Mxico, que teve seu tratado constitutivo, o Acordo Marco da Aliana do Pacfico (AMAP), posto em vigor em junho de 2012. A Costa Rica est em processo de incorporao. Rene as economias mais abertas ao comrcio de maior peso relativo da Amrica Latina, com um PIB de US$ 3,1 trilhes, e em 2012 j exportou 60% mais do que o Mercosul (ETONIRU, 2013). A Aliana foi formalmente concebida ainda em abril de 2011, na assinatura da Declarao de Lima entre os presidentes dos pases que viriam a ser membros do bloco (GARCIA, 2011). Os objetivos dessa Declarao eram aumentar a competitividade pela

integrao econmica e permitir o livre fluxo de capital, bens, pessoas e servios entre seus membros, alm de expandir o comrcio com pases da sia-Pacfico (ETONIRU, 2013). A criao da Aliana do Pacfico marca um retorno ao Regionalismo Aberto, conceito desenvolvido pela Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL) na dcada de 1990. A ideia central dessa concepo seria fortalecer o regionalismo e ali-lo abertura comercial, para se auferir maiores lucros da liberalizao com ganhos de escala, proporcionados pela integrao econmica (NAES UNIDAS, 1994). Na definio original, uma iniciativa integracionista calcada no regionalismo aberto se configuraria em:
um processo de crescente interdependncia no nvel regional, promovida por acordos preferenciais de integrao e por outras polticas, num contexto de liberalizao e desregulao capaz de fortalecer a competitividade dos pases da regio e, na medida do possvel, constituir a formao de blocos para uma economia internacional mais aberta e transparente. (NAES UNIDAS, 1994, traduo livre)

poca do advento da proposta do Regionalismo aberto, o paradigma vigente na economia internacional era o Consenso de Washignton, e pode-se entender, a partir disso, a conjuno da viso estruturalista da CEPAL com as novas teorias do regionalismo, de tendncia neoliberal. Como afirmou Corazza:
O novo regionalismo no v a integrao regional como um obstculo, mas como uma etapa no processo de liberalizao, pois a integrao regional mais vivel que a proposta utpica da plena liberdade comercial. Os acordos regionais, embora limitem o multilateralismo, merecem ser apoiados como a segunda melhor opo. O regionalismo aberto v o mercado comum latino -americano como meio de superar o modelo de industrializao atravs da substituio de importaes, de diversificar a estrutura produtiva e de diminuir a vulnerabilidade externa. (CORAZZ A, 2005: 146)

A partir dessa conceitualizao, podemos ver como a Aliana do Pacfico se encaixa nesse paradigma, e o prprio prembulo do AMAP, em seu quinto pargrafo, j demonstra isso:
[as partes signatrias], decididas a fortalecer os diferentes esquemas de integrao na Amrica Latina, como espaos de concertao e convergncia, orientados a fomentar o regionalismo aberto, que insere as partes eficientemente no mundo globalizado e as vincule a outras iniciativas de regionalizao; [...] (CHILE, 2012: 2, traduo livre, grifos do autor)

 interessante reparar na montagem dessa clusula, e as palavras escolhidas. Fortalecer os diferentes esquemas de integrao, mas com condicionantes, isto , aqueles que fomentam o regionalismo aberto. Podemos notar como tal instituio, dotada dessa orientao, criada em meio crticas aos processos de integrao do Mercosul e da Comunidade Andina, que culminam no ceticismo quanto eficcia da prpria UNASUL. Por exemplo, escreve o peridico ingls Financial Times em um de seus editoriais sobre Amrica Latina:
[] there has been a lot of talk about regional integration over the past two decades, but far less action. The Mercosur trade bloc, forged in the 1990s by Brazil and Argentina, is foundering as both countries respond to economic problems by withdrawing behind trade barriers. The Andean Community has meanwhile been part dismembered by socialist Venezuela. The Pacific Alliance, with its talk of the free movement of goods, capital and labour, is a return to the liberal spirit of the past: a group of countries that believe the best route to development is open markets, foreign investment and free trade. (FINANCIAL TIMES, 2012)

Existe a viso, portanto, de que houve uma alterao de postura dos processos de integrao da Amrica Latina em especial do Mercosul, que teria sido criado sob os auspcios do Regionalismo Aberto, mas alterado diametralmente sua postura no perodo recente (THE ECONOMIST, 2013). O foco teria ido do liberalismo para o protecionismo, segundo os proponentes dessa viso, por causa da ascenso de governos de esquerda pelo continente combinada com uma competitividade industrial relativa decrescente. Entretanto, o que escapa analise desses autores que, mais profundamente hoje do que em qualquer perodo passado, a integrao regional passa a ser mais um meio de insero autnoma internacional para os pases da regio do que um dos objetivos da agenda neoliberal, como ficou demonstrado na primeira seo do trabalho. Se houve alterao no foco econmico porque houve antes uma reformulao poltica dos fins desses processos. Podemos notar isso a partir da comparao da postura brasileira e da postura peruana para as iniciativas de integrao regional que encabeam, isto , Unasul para o primeiro e Aliana do Pacfico para o segundo.

Projetos Concorrentes: Integrao Regional Comparada Passemos ento comparao da UNASUL com o seu principal projeto antagnico, a Aliana do Pacfico. Tal anlise se dar por base dos fins, dos meios, e da viso e posiocionamento externo de seus pases idealizadores. Como ficou demonstrado na primeira parte desse Trabalho, a Unasul surgiu da convergncia da nova percepo da realidade internacional mutante no sculo XXI por parte dos pases componentes do Mercosul e da

Comunidade Andina. O principal proponente da UNASUL, defende-se, o Brasil (MUOZ, 2012). O pas passa a propalar os princpios propostos pela Unio a partir da concepo do Paradigma Logstico aps o final do governo Fernando Henrique Cardoso, como desenvolvido por Amado Cervo:
A ideologia subjacente ao paradigma do Estado logstico associa um elemento externo, o liberalismo, a outro interno, o desenvolvimentismo brasileiro. Funde a doutrina clssica do capitalismo com o estruturalismo latino-americano. Admite, portanto, manter-se na ordem do sistema ocidental, recentemente globalizado . (CERVO, 2003: 21)

Nota-se como, em paralelo com os pensamentos ps-Consenso de Washington, procurase fundir o liberalismo mundialmente difundido com o interesse nacional. Coaduna-se com essa viso, entretanto, a necessidade de se abordar os gargalos advindos da situao estrutural latino-americana. Enquanto que a liberalizao benfica para os mercados de commodities dos pases latino-americanos, busca-se concomitantemente oferecer as condies necessrias superao de assimetrias entre as naes, ou seja, elevar o patamar nacional ao nvel das naes avanadas (CERVO, 2003: 21). Diferentemente de adotar uma postura unicamente desenvolvimentista, o Estado Logstico ir repassar o empreendedorismo para o setor privado, mas ir tambm promover as condies de elevao do desempenho aos nveis de competitividade internacional das empresas nacionais, atravs do apoio logstico dos investimentos. Da mesma forma que um Estado Normal, como classifica Cervo (2003), buscar polticas neoliberais internamente e se alinhar a iniciativas de integrao alinhadas ao Regionalismo Aberto, o Estado Logstico entende que tem no apenas a funo de prover a estabilidade econmica, mas a de secundar a sociedade na defesa de seus interesses, na suposio de que no convm sejam simplesmente entregues s leis do mercado (CERVO, 2003: 21). Assim, fica claro que, no advento desse novo paradigma logstico, a posio brasileira no que concerne os esforos de integrao no se resuma adoo de um ambiente mais liberalizado como propala o Regionalismo Aberto, mas sim como um meio de regionalizar os esforos de fomento estrutural para insero internacional econmica. Como consta na Declarao de Cuzco, que deu origem Unasul:
O espao sul-americano integrado se desenvolver e se aperfeioar impulsionando os seguintes processos: [...] O aprofundamento da convergncia entre o MERCOSUL, a Comunidade Andina e o Chile, atravs do aprimoramento da zona de livre comrcio; [...] A integrao fsica, energtica e de comunicaes na

Amrica do Sul como base do aprofundamento das experincias bilaterais, regionais e subregionais existentes, com a considerao de mecanismos financeiros inovadores e as propostas setoriais em curso, que permitam uma melhor efetivao dos investimentos em infraestrutura fsica para a regio. (BRASIL, 2005: 16)

Os dois processos descritos no trecho acima demonstram a agenda do Estado Logstico para a integrao regional, como explicado nos pargrafos anteriores. O Brasil considerado como o principal proponente da integrao regional nos moldes da Unasul (MUOZ, 2012). As vises desse organismo e do Paradigma Logstico so complementares, como se pode ver comparando a Declarao de Cuzco com a nova linha de Poltica Externa apresentada por Cervo (2003). Da mesma forma que o Brasil tido como visionrio da Unasul, o proponente da Aliana seria o Peru: This initiative was developed by then Peruvian President Alan Garca to supplement the existing bilateral trade agreements between the four countries and create an economic bloc to negotiate and trade with other economies as a unified group (ETONIRU, 2013). Alan Garca faz parte do Partido Aprista Peruano, social-democrata, e sua poltica econmica foi considerada como de continuao de reformas neoliberais implementadas pelos governos predecessores. Assim que eleito, indicou como seu Ministro das Finanas o economista ortodoxo Luis Carranza, indicando a aderncia de seu governo aos princpios liberais (WEITZMAN, 2006). A partir dessa tica, a proposio de uma iniciativa integracionista que resgatasse o Regionalismo Aberto fica contextualizada em um pas que teve uma srie de governos economicamente identificados com o liberalismo at a criao da Aliana do Pacfico. A Unasul se coloca como arranjo muito mais complexo em termos de objetivos e meios, tendo em vista a mirade de frentes estruturais e econmicas que a iniciativa pretende abordar para promover a convergncia do desenvolvimento regional. A Aliana, pelo contrrio, e como pode se ver no Artigo 3 de seu Acordo constitutivo, busca a liberalizao simples da circulao de bens, servios, capitais e pessoas. Como os avanos necessrios para se atingir tal patamar se localizam na esfera legal, principalmente, a evoluo tende a ser muito mais rpida se avaliada somente em si mesma ou seja, com os objetivos prprios em mente apenas quando comparada com a mesma avaliao dos avanos da Unasul.

Concluso A existncia de uma estratgia integracionista para o continente que combine soberania e desenvolvimento condio essencial diante do contexto mundial em que vivemos. Tal

objetivo, entretanto, no pode ser feito dentro do escopo territorial maior das Amricas ou da Amrica Latina, devendo se restringir Amrica do Sul. A plena soberania deve ser buscada pela construo de capacidade estatal e arranjos securitrios que protejam os recursos naturais do continente. O desenvolvimento tem como base a convergncia infraestrutural e o fomento de produo de tecnologia compartilhada. O modelo que melhor se encaixa nessas diretrizes o da UNASUL. Entretanto, como pde ser observado ao longo do trabalho, a busca de um processo de integrao regional que d conta dessas duas variveis esbarra na volta do paradigma do Regionalismo Aberto, adotado pela Aliana do Pacfico. Ao se amparar nas frmulas neoliberais, tal iniciativa abre mo tanto da soberania quanto do desenvolvimento quando reproduz a lgica de dependncia internacional. Enquanto o Brasil reformula sua poltica externa e entende que a insero global e diminuio das assimetrias s sero advindas se a iniciativa privada local tiver o amparo do Estado no fomento da infraestrutura necessria competitividade internacional, e leva tal iderio para a UNASUL, o Peru caminha no sentido oposto, e trazendo a possibilidade de que os investimentos em infraestrutura feitos no mbito da Unio sirvam apenas como escoadouro para manufaturados baratos importados dos pases asiticos, com os quais a Aliana do Pacfico promete liberalizar o comrcio. Os pases do continente precisam aproveitar o momento atual para consolidar seu desenvolvimento e capacidades, a fim de se posicionar no sculo que se inicia. Caso contrrio, um novo sistema internacional, que ainda no est definido, pode se consolidar, ficando mais uma vez nosso continente marginalizado.

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