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Luciana Cardoso Pilati Marcelo Buzaglo Dantas

Coordenacao
Conhea outros ttulos da coleo

Jose Rubens Morato Leite

direito simplificado
Direito Penal - parte geral Direito Penal - parte especial Execuo Penal Legislao Penal Especial Processo Penal

ISBN 978-85-02-09246-4

O.S::.:.va Rue Hennque5<houmonn,


170,CerqueiroCesar- sao Poulo- SP CEP05413909 PABX:(II) 3613 3000 SAUUR:0800 055 7688 De 2' 0 6', dos 8:30 os 19:30 soroivoiur@editorosoroivo.com.br Acesse: www.soroivoiur.com.br
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Porto Alegre

ISBN 9788501091464 Dodos Internocionois de Cotologoloo no PublicOIOO (CIP) (Comoro Brosileiro do Livro, SP, Brosil) Piloti, Luciono Cordoso Direito ombientol simplificado / Luciano Cordoso Piloti, Morcelo BU10gi0 Dantos. - Soc Poulo : Soraiva, 1011, - (coordenador Jose Rubens Moroto Leite) Bibliogrofio. I. Direito ombientol . Brosill. Dantos, Morcelo BU10g10. II. Leite, Jose Rubens Moroto. III. Titulo. IV. Serle. 1000085 (oU34:501.7(81)

Sumarie
I. CRISE AMBIENTAL, SOCIEDADE DE RISCO E ESTADO DE DIREITO DO AMBIENTE """"."""""""""",,",,"""""""",,",,"""",,.,,""",,",, Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati e a sociedade de risco ""'.'.,.,.,.,."".".,.,.""".,, 9 9

1,1, A crise ambiental

1,2. 0 Estado de direito ambiental "".""",.",.,.,.""'''''''".",.,,.,,.,,''''''''


L POLITICA CONSTITUCIONAL AMBIENTAL.. Jose Rubens Morato , ", , ",.......

10
12

indice paro colo logo sistematico: l. Brosil : Direito ombientol 34502.7(81)

Leite e Luciana Cardoso Pilati .."",.

2,1, 0 art, 225 da Constitu ic;ao.,.,.",."".,.,.,.,.""",.,.,.,.",.,.",.",.,.,., 2,2, Outros dispositivos


Diretor editorial Antonio luiz de ToledoPinto Diretor de produriio editorial luiz Rober1rJ Curio Gerente de produriio editorial ligia Alves Editora Manuel/a Santos de Castro Assistente editorial DanielaLeite Silva Assistente de praduriio editorial ClarissaB0lltschi Moria Preparoriio de originais Moria lucia de OliveiraGodoy CamillaBazzoni de Medeiros Arte e diagramariio CrisffnoAporecidoAgudo de Freitos Henrique Favaro Revisiio de provos Rito de Cassia Oueiroz Gorgon Ana Maria 1. F. Benfico Serviros editoriais Ana Paulo MOllOCO ViniciusAsevedo Vieira Capo Guilherme P. Pinto constitucionais ambientais

12 16 18

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3, PRINCfplOS FUNDAMENTAlS DO DIREITO AMBIENTAL." Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati ,.",.".,.,.,."""

3,1, Breve nocao sobre principios 3,2,1, Principio da participacao

.."""",.",.,.".,.",.,.,,,.,,

18 18 19 19 20 21 22 22 23
, 24

3.2, Principios estruturantes do direito ambiental..."",,,,,,,,.,,,,,,.,,,,,


",.,."""""""".,,,,,,,,,,,.,,,,,,,,,,,,,,,,.,,

3.2.2. Principios da precaucao e da prevencao """""""""'.,.,,'" 3.2.3. Principio da responsabilizacao .",.,.,.,.""."."",." 3,2.4, Principio do poluidor-pagador 3.2,6. Principio da cooperacao
...,.,.,,",.,,.,

'.""'.".'.:,;."'''.'.'.'.' ..'.'.''.'.''.'.

3,25, Principio do usuario-pagador ,."",.,.,.,.,.",.,.'.,., .."",.,.,.,.,,,,.


,."",,"""""",,""',, ..,.,,",,",,""",.,," ,.,,"

3,2.7, Principio da funcao socioambiental


4, COMPETENCIAS AMBIENTAIS " Jose Rubens Morato
Data de fechamento da edicao: 262010 Dlividas? Acesse www.saraivajur.com.br Nenhumo parte desto publico(oo poder, ser reproduzido por quolqoer meio au formo sem II previa {]ulorizo~oo do Editoro Soroivo. Aviolo(oo dos direilos oulorois; crime esfobelecido no lei n. 9.610/98 e punido pelo OIligo 184 do (,digo Penol.

da propriedade ,..,."

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Leite e Luciana Cardoso Pilati de cornpetencias ".""""."".,,"""",,., ambientais"""""""""""",,,.,., ..,., 24 25 25

4.1, Reparticao constitucional

4,2. Reparticao das competencies

4,2.1, Cornpetencia material exclusiva"",.""".""",, 4.2,1,1, Uniao.i., ..,.,.".".""".,."",.".".".,.,.,.",.,.,., 4,2,1.2, Estados """"""""""",.,.,.,

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sAo PAULO Av.Anhirtico,92 - BoffOFundo fooe: PABX(11) 36163666 - SOOPooIo

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26
2

.....,...".,.,.,.,., ....,.,,.,.,.,.,".,,"

4.2.1.3. Municfpios 4.2.2. Cornpetencia 4.2.3. Cornpetencia 4.2.3.2. Estados 4.2.3.3. Municfpios 4.2.4. Cornpetencia legislativa concorrente................................. material comum legislativa privativa........................................

27 27 28 28 29 29 29

8.2.2. Dano ambiental....................................................................... 8.2.2.1. 0 dana como elemento necessario a responsabilizacao civil.......................................................... 8.2.2.2. Conceito de dana ambiental.................................. 8.2.2.3. Classificacao de dana ambiental 8.2.2.4. Formas de reparacao do dana ambiental............. a) Restauracao in situ ou restauracao b) Cornpensacao b.1) Substituicao b.3) Indenizacao por equivalente pecuniaria natural...... in situ ecoI6gica.....................................

64 64 65 66 68 69 69
70

4.2.3.1. Uniao............................................................................

5. MEIO AMBIENTE: CONCEITO, CARACTERISTICAS E POLITICA NACIONAL............................................................................................. 31 Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati 5.1. Conceito de meio ambiente........................................................... 5.2. Caracteristicas do bem ambiental................................................. 5.3. A Politica Nacional do Meio Ambiente 6. LlCENCIAMENTOAMBIENTALE EIA/RIMA Marcelo Buzaglo Dantas 6.1. Consideracoes 6.3. Cornpetencia iniciais 36 37 31 31 33 36
(J.

b.2) Substituicao por equivalente em outro local 8.2.3. Autoria 8.2.4. Nexo de causalidade 8.2.4.1. Excludentes de causalidade: caso fortuito e forca maior.................................................................. RESPONSABILIDADEADMINISTRATIVA AMBIENTAL Marcelo Buzaglo Dantas 9.1. Introito................................................................................................ 9.2. Poder de policia 9.3. Processo administrativo 42 46 ambiental...............................................

70 71 72 72 73 76

6.2. Licenca ambiental............................................................................. 6.4. Estudo de Impacto Ambiental pacto de Vlzinhanca - EIV - EIA e Estudo de Im-

76 77 78 81

.~................................................................................... 39

10. RESPONSABILIDADECRIMINAL AMBIENTAL: A LEIN. 9.605/98....

7. ESPA~OS TERRITORIAISAMBIENTALMENTE PROTEGIDOS........... Marcelo Buzaglo Dantas 7.1. Areas de Preservacao Permanente - APPs

Marcelo Buzaglo Dantas 10.1. Consideracoes iniciais penal da pessoa juridica 81 82 84 85 88

46 51 52 56 62

10.2. A responsabilidade

7.2. Reserva florestal legal...................................................................... 7.3. Unidades de conservacao da natureza 7.4. Mata Atlantica.................................................................................... 8. RESPONSABILIDADECIVILAMBIENTAL............................................ Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati 8.1. Nocoes gerais de responsabilidade 8.2. Responsabilidade civil......................................

10.3. Crimes ambientais em especie.................................................... 10.4. Acao e processo penal.................................................................. II. FORMAS DE COMPOSI~AO DO CONFLITO AMBIENTAL:TAC E TRANSA~AO Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

62 63 64

12. PROCESSO CIVILAMBIENTAL

91

civil por danos ao meio ambiente

Marcelo Buzaglo Dantas '12.1. Acao civil publica e acoes coletivas............................................ 91 7

8.2.1. Atividade................................................................................... 6

12.2. Acao popular................................................................................... 12.3. Mandado de seguran<;:a coletivo................................................. 12.4. Acao de improbidade administrativa

94 96 98

1
1.1.

CRISE AMBIENT AL. SOCIEDADE DE RISCO E ESTADO DE DIREITO DO AMBIENTE

13. DIREITO INTERNACIONAL AMBIENTAL

102 102 102

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati 13.1. Conceito 13.2. Sujeitos e fontes do direito internacional publico
Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

A CRISEAMBIENTAL E A SOCIEDADE DE RISCO

13.3. Conceito de tratado internacional e mcorporacao ao direito interno 103 13.4. Evolucao do direito internacional ambiental.. 104 13.5. Principais instrumentos internacionais de protecao ambiental 107
Referencias
111

Nos seculos XIX e XX, 0 sentimento humano de apropriacao, fruto da ideologia liberal-individualista, somado aos avanc;:ot secnol6gicos e cientificos da Revolucao Industrial e da pos-Revolucao Industrial, intensificou a exploracao dos recursos naturais, deixando-os exclusivamente amerce das regras de mercado. A crise ambiental e reflexo dessa contraposicao entre os interesses do homem - 0 desenvolvimento - e da natureza - a preservac;:ao e 0 equilibrio ambientais. Apenas a partir da decada de 1970,a conscientizacao do esgotamento dos recursos naturais, do risco de catastrofes ambientais e da incompatibilidade entre 0 modele econornico capitalista e a rnanutencao da qualidade de vida trouxe a tona a necessidade de inserir 0 meio ambiente no rol dos direitos merecedores de protecao juridica, com 0 estabelecimento de urn aparato legislative capaz de conter os excessospraticados contra a natureza e de gerir os riscos ambientais. Nesse contexto, destaca-se a chamada teoria da sociedade de risco, desenvolvida por Ulrich Beck], segundo a qual a sociedade de risco, p6s-industrial ou moderna, esta a sofrer as consequencias do modele econornico adotado pela sociedade industrial. A sociedade de risco e caracterizada pelo permanente perigo de catastrofes ambientais, em face de seu continuo e insustentavel crescimento econornico. Verifica-se, de urn lado, 0 agravamento dos problemas ambientais e a conscientizacao da existencia desses riscos; de outro, observa-se a ineficacia de politicas de gestae ambiental, caracterizando 0 fenorneno da irresponsabilidade organizada. A teoria da sociedade de risco atenta, ademais, para 0 uso ilimitado do bern ambiental, para a sua apropriacao, para a sua mercantilizacao, para a expansao dernografica e para 0 capitalismo predat6rio. Estabelece a neces-

I. BECK,Ulrich. La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona: Piad6s, 2001.

sidade de reestruturacao do Estado, com vistas a transferir coletividade a gestae e as decisoes ambientais.

a populacao

o marco internacional do direito ambiental e da difusao da crise ambiental foi dado na Conferencia de Estocolmo, em 1972. Nela, 0 meio ambiente foi tratado, pela primeira vez, como urn bern juridico autonomo, como algo a ser protegido por si so, independentemente dos interesses de apropriacao e de desenvolvimento do homem. Estabeleceu-se a necessidade de compatibilizar 0 progresso com a preservacao do ambiente - 0 chamado desenvolvimento sustentavel,
Diante disso, passou-se a verificar 0 fenorneno do esverdeamento das Constituicoes, vale dizer, a incorporacao do direito ao ambiente equilibrado como urn direito fundamental constitucional. E 0 que se veri fica nas Constituicoes do Brasil, de Portugal, da Colombia, da Espanha, do Panama e de Cuba, por exemplo. 1.2.

No Brasil, a Lei da Politica Nacionaldo MeioAmbiente (Lei n. 6.938/81), a Lei da Acao Civil Publica (Lei n. 7.347/85) e a Constituicao da Republica lcderativa do Brasil de 1988 foram os instrumentos responsaveis pela estruI uracao de urn Estado de direito ambiental a medida que estabeleceram principios proprios e criaram uma politica de protecao do meio ambiente. Contudo, mesmo com uma aproximacao do Estado de direito ambiental, a cfctiva implernentacao de urn modelo de protecao eficaz do meio ambiente .iinda esta em curso e necessita de interesse politico e de conscientizacao da populacao.

0 ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL

o Estado de direito ambiental e urn conceito de cunho teorico-abstrato que abarca elementos juridicos, socia is e politicos na busca de uma situacao ambiental ecologicamente sustentavel. 0 Estado de direito ambiental pauta-se, fundamentalmente, nos principios da precaucao e da prevencao, na democracia participativa, na educacao ambiental, na equidade intergeracional, na transdisciplinaridade e na responsabilizacao ampla dos poluidores, com adequacao de tecnicas juridicas para salvaguarda do bern ambiental.
A construcao do Estado de direito ambiental pos-rnoderno e, na realidade, uma utopia democratica porque a transforrnacao a que asp ira pressupoe a repolitizacao da realidade e 0 exercicio radical da cidadania individual e coletiva, incluindo nela uma carta dos direitos humanos da natureza. Sua implementacao demanda uma transforrnacao global, nao so dos modos de producao, mas tam bern dos conhecimentos cientificos, dos quadros de vida, das formas de sociabilidade, pressupondo, acima de tudo, uma nova relacao com a natureza. As normas juridicas correspondem, portanto, a apenas uma das facetas do Estado de direito ambiental. Porern, constituem elemento essencial nessa construcao. As disposicoes constitucionais exprimem os valores basicos da comunidade, transformando meras proclamacoes filosoficas em garantias juridicas. 0 status que uma Constituicao confere ao ambiente e capaz de revelar a proximidade de deter min ado Estado em relacao a realidade propugnada pelo conceito de Estado de direito ambiental. 10 11

2
o

POLITICA CONSTITUCIONAL

AMBIENT AL

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

Conforme dito, 0 bern ambiental e tambern protegido como bern autonorno, independentemente do interesse economico. Nessa medida, nao se restringe a urn mero conjunto de bens materiais (florestas, lagos, rios) sujeitos ao regime juridico privado ou mesmo publico; 0 ambiente constitui urn bern de uso comum do povo, uma entidade una e abstrata, cuja titularidade e difusa. Trata-se de urn macrobem que esta ligado a qualidade de vida para todos. Outra questao interessante a ser observada no caput do art. 225 da CF/88 diz respeito a titularidade do dever de preservacao ambiental. A Constituicao, a par do direito fundamental ao ambiente, confere 0 que se pode denominar deveres fundamentais de protecao do meio ambiente. Tais deveres sao acometidos tanto ao Estado quanta a coletividade. Assim, a protecao do meio ambiente ecologicamente equilibrado nao e responsabilidade do Estado apenas, mas sim de toda a coletividade, podendo-se observar a adocao de uma responsabilidade compartilhada. Foi erigido, em termos de protecao ambiental, urn sistema de responsabilidade solidaria e etica com vista as futuras geracoes. Trata-se da chamada equidade intergeracional, que corresponde a obrigacao das presentes geracoes de legar as geracoes futuras o meio ambiente equilibrado. Os deveres da coletividade provenientes da responsabilidade compartilhada e solidaria tam bern se relacionam com a lirnitacao de direitos subjetivos dos sujeitos da coletividade, po is tendem a incidir, reduzindo a rnanifestacao de determinadas liberdades, como, por exemplo, 0 direito de propriedade. Destaque-se que nao apenas os individuos estao obrigados a protecao do bern ambiental, mas, principalmente, 0 setor produtivo, por meio da responsabilidade social, e 0 proprio Poder PUblico,como tutor do bern comum do povo. No 1Qdo art. 225, a Constituicao estabelece a maneira pela qual 0 Poder Publico deve exercer 0 seu dever fundamental de protecao do ambiente: " 1QPara assegurar a efetividade desse dire ito, incumbe ao Poder Publico: I - preservar e restaurar os processos ecologicos essenciais e prover 0 manejo ecologico das especies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimonio genetico do Pais e fiscalizar as entidades dedicadas a pesquisa e manipulacao de material genetico: III - definir, em todas as unidades da Federacao, espac;:ot serritoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteracao e a supressao permitidas somente atraves de lei, vedada qualquer utilizacao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua protecao, IV - exigir, na forma da lei, para instalacao de obra ou atividade poten13

2.1. 0 ART. CONSTITUI<;AO

225

DA

direito ao ambiente equilibrado adquiriu status constitucional a partir da Constituicao da Republica Federativa do Brasil. 0 art. 225, caput, da Carta Magna, preceitua que "todos tern direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bern de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Publico e a coletividade 0 dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras geracoes" do art. 225 destaca a dupla dimensao da protecao do bern ambiental: como urn direito subjetivo do individuo e da coletividade, ja que constitui pressuposto da vida human a; e, tarnbem, como bem autbnomo, que merece protecao por si so, independentemente do interesse humano. Trata-se de uma visao antropocentrica alargada, porquanto repele a protecao ambiental em funcao do interesse exclusivodo homem. Como direito subjetivo, 0 meio ambiente equilibrado passou a integrar o patrirnonio indisponivel do individuo e da coletividade, adquirindo a qualidade de direito fundamental. 0 direito fundamental ao ambiente equilibrado constitui limitacao a atuacao dos particulares e tarnbem a atuacao do proprio Estado, que deve sempre agir em consonancia com a preservacao do meio ambiente. Esta presente, pois, em todo tipo de relacao juridica: entre individuo e Estado, entre particulares, entre Estados, tudo isso em face da multifuncionalidade dos direitos fundamentais, pautado pelo interesse intergeracional de justica ambiental. Cum pre destacar que os direitos fundamentais, na Carta Magna de 1988, formam urn sistema aberto e flexivel,receptivo a novos conteudos e integrado ao restante da ordem constitucional (art. 5Q, 2Q, da CF/88), nao se limitando aqueles constantes do art. 5Q. OS direitos fundamentais representam, ademais, limite material a reforma constitucional; contra eles nao ha poder de emenda. Trata-se de clausulas petreas (art. 60, 4Q, da CF/88), qualidade que os distingue das outras normas constitucionais, conferindo-lhes imutabilidade e intangibilidade, 0 que impede 0 retrocesso ecologico. 12

o caput

cialmente causadora de significativa degradacao do meio ambiente, estudo previo de impacto ambiental, a que se dara publicidade; V - controlar a producao, a cornercializacao e 0 emprego de tecnicas, metodos e substancias

que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e 0 meio ambiente; VI - promover a educacao ambiental em todos os niveis de ensino e a conscientizacao publica para a preservacao do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as praticas que coloquem em risco sua funcao ecologica, provoquem a extincao de especies ou submetam os animais a crueldade". Nesse passo, a Lei n. 9.98512000 regulamentou os incisos I, II, III eVIl e criou 0 Sistema Nacional de Unidades de Conservacao da Natureza SNUC. No que tange aos incisos III e VII, incide tambern 0 Codigo Florestal (Lei n. 4.771/65), que trata das areas de preservacao permanente, como outra especiedo genero espaios territoriais ambientalmente protegidos. Quanto a fauna, especificamente, a Lei n. 5.197/67 regula parcialmente a materia. A Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/98) tambern disciplina os incisos mencionados. Da mesma forma, a Lei n. 11.105/2005 disciplina os incisos II, IV e V do lQ do art. 225, no que tange aos Organismos Geneticamente Modifica- dos - OGM. Criou 0 Conselho Nacional de Biosseguranca CNBS e re- estruturou a Comissao Tecnica Nacional de Biosseguranca CTNBio, dispondo, ainda, sobre a Politica Nacional de Biosseguranca PNB . Note-se que os incisos IV e V, especificamente, trazem, em seu bojo, elementos preventivos e precaucionais. Consignam a necessidade de 0 Poder Publico exigir estudo previo de impacto ambiental (ver item infra) para a instalacao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradacao ambiental, alern da deterrninacao do controle da producao, comercializacao e emprego de tecnicas, metodos e substancias que comportem risco para a vida, para a qualidade de vida e para 0 meio ambiente. No que se referea gestae de riscos,expressano incisoV,convem destacar a Lein. 7.802/89, que dispoe sobre a utilizacao dos agrotoxicos.Alern disso, compete ao Poder Publico a utilizacao de todos os mecanismos tendentes a avaliacaode impactos ambientais, sempre com diretrizes precaucionais e preventivas. o inciso VI dispoe sobre educacao e conscientizacao ambientais, temas importantes para a implementacao do direito e da cidadania ambiental. Trata-se de instrumento indispensavel a democracia ambiental, pois somente com inforrnacao e transparencia e possivelque os cidadaos interfiram nos conflitos ambientais. Nesse sentido, foi editada a Politica Nacional de Educacao Ambiental- a Lei n. 9.795/99.
14

Ao instituir a Politica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), 0 legislador preocupou-se, ainda, em estabelecer uma relacao de colaboracao e fiscalizacao reciproca entre 0 Poder Publico e a sociedade, no que tange it educacao ambiental. Nessepasso, a definicao de diretrizes, normas e criterios para educacao ambiental e da alcada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios, observados os principios da Politica Nacional de Educacao Ambiental e a reparticao constitucional de competencias. Avancando na analise do art. 225, 0 2Q dispoe que: "Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar 0 meio ambiente degradado, de acordo com solucao tecnica exigida pelo orgao publico competente, na forma da lei".Trata-se de disposicao constitucional autoaplicavel, que importa na internalizacao dos custos ambientais e na socializacao do lucro obtido com os recursos ambientais. Surge, assim, a obrigacao de recuperacao do ambiente utilizado na atividade economica, da melhor forma possivel.

o 3Q, por seu turno, preve a tripla responsabilizacao dos causadores de danos ambientais, ja que uma mesma conduta degradadora pode desencadear a responsabilizacao civil (Leis n. 6.938/81 e 7.347/85), criminal (Lei n. 9.605/98) e administrativa (Lei n. 9.605/98), de forma concomitante e independente. Ademais, preve a possibilidade de responsabilizacao criminal das pessoas juridicas, Diz 0 dispositivo: "As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarao os infratores, pessoas fisicas ou juridicas, a sancoes penais e administrativas, independentemente da obrigacao de reparar os danos causados" o 4Q atribui a Floresta Amazonica brasileira, it Mata Atlantica' a Serra do Mar, ao Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira 0 status de patrimonio nacional: "A Floresta Amazonica brasileira, a Mata Atlantica, a Serra do Mar, 0 Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira sao patrimonio nacional, e sua utilizacao far-se-a, na forma da lei, dentro de condicoes que assegurem a preservacao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais".
Sobre esse dispositivo, assim ja se manifestou 0 Supremo Tribunal Federal:"0 preceito consubstanciado no art. 225, 4Q, da Carta da Republica, alem de nao haver convertido em bens publicos os imoveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlantica, Serra do Mar, Floresta Amazonica brasileira), tam bern nao impede a utilizacao, pelos proprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas areas que estejam sujeitas ao dominio privado, desde que observadas as prescricoes
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legais e respeitadas as condicoes necessarias a preservacao ambiental'", Vale dizer, a Floresta Amazonica, a Mata Atlantica, a Serra do Mar, 0 Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira nao foram alcados a condicao de patrirnonio da Uniao, mas passaram a constituir patrimonio nacional, pertencente a toda a coletividade. Por fim, dispoe 0 5Qque: "sao indisponiveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por acoes discriminat6rias, necessarias a protecao dos ecossistemas natura is", e 0 6Q: "as usinas que operem com reator nuclear deverao ter sua localizacao definida em lei federal, sem 0 que nao poderao ser instaladas" A exploracao de usinas nucleares, citada no 6Q, encontra-se submetida a urn regime especifico, de natureza constitucional (art. 177 da CF/88). A atividade e monop6lio da Uniao! e inclui a pesquisa, a lavra, 0 enriquecimento, 0 reprocessamento, a industrializacao e 0 comercio de minerais nucleares e seus derivados, bern como os services e as instalacoes nucleares de qualquer natureza, inclusive as destinadas a geracao de energia". Sobre a ternatica, 0 texto constitucional brasileiro fixa uma importante restricao de conteudo precaucional: a finalidade de uso (pacifica) somente sen! admitida mediante a sua aprovacao pelo Congresso Nacional'. 2.2. OUTROS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS AMBIENTAIS tangenciam a

naturais e da preservacao do meio ambiente. In verbis: ''Art. 186. A funcao social e cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo criterios e graus de exigencia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizacao adequada dos recursos naturais disponiveis e preservacao do meio arnbiente" o cumprimento da funcao social da propriedade urbana esta condicionado a observancia do plano diretor, respaldado no planejamento ambiental, con forme preceitua 0 2Qdo art. 182 da Constituicao,

o art. 220, por sua vez, diz que: "Ao sistema unico de saude compete, alern de outras atribuicoes, nos term os da lei: ( ... ) VIII - colaborar na protecao do meio ambiente, nele compreendido 0 do trabalho" o 3Qdo
art. 174 contempla a necessidade de protecao do meio ambiente no desenvolvimento da atividade garimpeira: "0 Estado favorecera a organizacao da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a protecao do meio ambiente e a prornocao econornico-social dos garirnpeiros"

o art. 216 da Carta Magna alude ao patrimonio hist6rico-cultural, que integra, ao lado do ambiente natural, artificial e do trabalho, 0 amplo conceito juridico do meio ambiente, con forme se vera adiante.

Alern do art. 225, outros dispositivos constitucionais questao ambiental.

o art. 170, ao assegurar a livre-iniciativa na ordem econornica, coloca a defesa do meio ambiente como principio geral da atividade econornica. Diz 0 artigo: "A ordem econornica, fundada na valorizacao do trabalho humano e na livre-iniciativa, tern por fim assegurar a todos existencia digna, conforme os ditames da justica social, observados os seguintes principios: ( ... ) III - funcao social da propriedade; VI - defesa do meio ambiente".
Na mesma diretriz, 0 art. 186, ao dispor sobre a funcao social da propriedade rural, assevera que a utilizacao econornica do ambiente deve ser realizada mediante 0 aproveitamento racional e adequado dos recursos

2. RE 134.297,ReI. Min. Celso de Mello, DIU de 22-9-1995.

3. Constituicao da Republica, art. 177,Y,da CF/88.


4. A exemplo dos recursos minerais.

5. Constituicao da Republica, art. 21, XXIII, a.

16

17

3
3.1.

PRINC{PIOS FUNDAMENTAlS AMBIENTAL

DO DIREITO

cornpreensao global da ordem constitucional; 2) uma dimensao declarativa, pois estes principios assumem, muitas vezes, a natureza de superconceitos, de vocabulos designantes, utilizados para exprimir a soma de outros subprincipios e de concretizacoes de normas plasmadas". No sistema normative) brasileiro, os principios de direito ambiental sao encontrados, precipuamente, na Constituicao da Republica, nos tratados e nos documentos internacionais, ratificados pelo Brasil, bern como na Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81). No direito ambiental, destacarn-se os seguintes principios: principio da participacao, principio da precaucao, principio da prevencao, principio da responsabilizacao, principio do poluidor-pagador, principio do usuario-pagador, principio da cooperacao e principio da funcao socioambiental da propriedade. 3.2.1. Principio da participacao

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

BREVE NOC;AO SOBRE PRINClplOS As normas juridicas Sao divididas em regras e principios.

As regras sao normas juridicas que preveem uma hip6tese fatica (cond~ta ou fato abstrato), irnpondo-Ihe uma determinada consequencia juridica. Ocorrendo a conduta ou 0 fato abstrato, vislumbra-se a ocorrencia do resultado juridico previsto. As regras sao comandos excludentes entre si, po is cada qual se dirige a urn fato abstratamente previsto. Nao ha duas regras que regulem 0 mesmo fato. Havendo conflito quanta a sua aplicacao, utilizarn-se criterios antin6micos que determinarao a incidencia de uma ou outra. As reg~as servem, ~ortanto, a seguranca juridica. Sao impositivas a medida que proibem, perrrutern ou exigem algo. Os principios, ao contrario das regras, nao estao ligados a urn pressuposto ~e fato. Sao norm as juridicas que contemplam os principais valores da sociedade, e, nessa rnedida, exigem 0 seu rnais alto grau de realizacao, consoante as possibilidades faticas e juridicas. Sao, portanto, mandados de otimizacao, cuja aplicacao, em maior ou menor medida, sera determinada pelas circunstancias do caso concreto. Os principios, diferentemente das regras, nao sao excludentes entre si; sao ponderados, segundo 0 criterio da proporcionalidade. Os principios legitimam 0 ordenamento juridico e as dec.isoes juridicas, conferindo-lhes harmonia e unidade. Sao uteis para a verificacao da validade das leis, para a interpretacao das regras e para a integracao de lacunas norrnativas. 3.2. PRINClplOS ESTRUTURANTES DO DIREITO AMBIENTAL

o principia da participacao

decorre da forma republican a de governo

adotada pela Republica Federativa do Brasil, em que a titular ida de do poder pertence ao povo (arts. lQ, paragrafo unico, e 18 da CF/88). Preleciona esse principio a participacao ativa da coletividade nas decisoes ambientais. Pressupoe educacao, inforrnacao e consciencia ambiental.

. Os principios estruturantes, segundo Canotilho", possuem: "1) uma dimensao constitutiva, dado que os principios, eles mesmos, na sua fundamentalidade principal, exprimem, indicam, denotam ou constituem uma

o ordenamento juridico brasileiro preve expressamente a participacao popular em audiencias publicas (art. 43, II, da Lei n. 10.257/2001), na propositura de acoes civis publicas (art. 5Q, I e II, da Lei n. 7.347/85), na propositura de acao popular (art. 5Q, LXXIII, da CF/88; art. lQ da Lei n. 4.7l7/65), alern da participacao nos orgaos colegiados de protecao ambiental, como CONAMA, CTNBio, CONSEMA, CONDEMA (Lei n. 6.938/81). A Lei n. 9.985/2000, por seu turno, estabelece a consulta publica para criacao de unidades de conservacao, fortalecendo 0 sistema participativo. 0 Estatuto da Cidade (Lei n.l0.25712001), mecanismo de planejamento ambiental e de urbanizacao, preve a necessidade da participacao e da realizacao de audiencias publicas na elaboracao do plano diretor. No caso do Estudo Previo de Impacto Ambiental, a norma preve a possibilidade de audiencia publica como mecanismo da gestae de risco (Resolucao CONAMA n. 911987).
3.2.2. Principios da precaucao e da prevencao Os principios da precaucao e da prevencao sao aqueles que se antecipam do dana ambiental. Reforcam a regra de que as agressoes ao meio ambiente, uma vez consumadas, sao, norrnalmente, de reparacao incerta, dificil e custosa.

a ocorrencia
6 CANOTILHO, Jose Ioaquirn Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituiriio. Cairn bra: Almedina, 1998, p. 1058.

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19

o principia da precauiao, especificamente, determina que os perigos uo mcio arnbiente sejam eliminados antes mesmo da comprovacao cientifi':I do ncxo de causalidade entre 0 risco e 0 dano ambientaL Esse preceito rccorncnda urn cornportamento in dubio pro ambtente. E previsto no art. 15 da Dcclaracao da RiO-92,que diz: "De modo a proteger 0 meio ambiente, 0 principio da precau~ao deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades, Quando houver ameaca de danos series ou irrcversiveis,a ausencia de absoluta certeza cientifica nao deve ser utilizada como razao para postergar medidas eficazes e economicamente viaveis para prevenir a degradaca-, arnbiental" No ordenamento juridico brasileiro, 0 principio da precauca., consta expressamente da Convencao sobre Mudanca do Clima (art. 3Q, item 3) e do art. lQ da Lei de Biosseguranca (Lei n. 11.105/2005).Na Constituicao, e previsto de forma implicita. o principio da precaucao e, portanto, urn meio de combater prematuramente 0 perigo e a incerteza cientifica. Seu conteudo pode ser assim sintetizado:
1) e pressuposto de todas as decisoes poli ticas sobre gestao de riscos; 2) e importante instrumento de redistribuicao do onus da prova; 3) deve considerar os seguintes principios: proporcionalidade, nao discriminacao, coerencia e balanceamento; e 4) deve ser considerado no momento da conduta e na responsabilizacao pela atividade. A fundamentacs., juridica desse principio baseia-se na insuficiencia, na imprecisao e na inconclusao dos dados cientificos da cognicao do risco, e, ainda, na conviccao do acentuado potencial de perigo (risco de risco).

rcsponsabilizacao do poluidor funciona como urn sistema de retaguarda, que atua quando 0 dano nao pode ser impedido. Tarnbem apresenta funcao precaucional e preventiva, pois a certeza da punicao acaba inibindo novas condutas lesivas. No ordenamento juridico brasileiro, ha urn sistema multiple de responsabilizacao, ja que 0 mesmo fato pode desencadear a responsabilizacao civil, penal e administrativa (art. 225, 3Q, da CF/88). A responsabilizacao civil visa, sobretudo, a reparacao do dano, restaurando a situacao juridica anterior a sua ocorrencia (Leis n. 6.938/81 e 7.347/85). Diz 0 art. 4Q da Lei 11. 6.938/81: "A Politica Nacional do Meio Ambiente visara: (...) VII a imposicao, ao poluidor e ao predador, da obrigacao de recuperar e/ou indenizar os danos causados". A responsabilizacao criminal desencadeia a imposicao de penas e tern o intuito de inibir acoes humanas lesivasao meio ambiente (Lein. 9.605/98). lustifica-se em razao da relevancia do bern ambientaL A sancao criminal e irnputavel a pessoa fisica e, ate rnesmo, a pessoa juridica por meio da qual 0 crime ambiental tenha sido praticado. A responsabilizacao adrninistrativa, por seu turno, importa na aplicacao de sancoes administrativas, que vao desde 0 embargo da obra ou da atividade, ate a destruicao da construcao e a multa. Decorre da supremacia c da indisponibilidade do interesse coletivo. Por fim, vale destacar que 0 art. 13 da Declaracao da Rio-92 dispoe sobre a necessidade de elaboracao de legislacao relativa a responsabilidade civil pelos Estados. In verbis: "Os Estados deverao elaborar legislacao nacional relativa a responsabilidade civil e a compensacao das vitimas da poluicao e de outros prejuizos ambientais. Os Estados deverao tam bern cooperar de urn modo expedito e mais determinado na elaboracao de legislacao internacional adicional relativa a responsabilidade civil e compensacao por efeitos adversos causados por danos ambientais em areas fora de sua jurisdicao, e causados por atividades levadas a efeito dentro da area de sua jurisdicao de controle"
3.2.4.

o principio da prevencao, por seu turno, assegura a eliminacao dos perigos cientificamente ja comprovados, isto e, risco concreto e conhecido pela ciencia. 0 principio da prevencao atua quando existe certeza cientifica quanta aos perigos e riscos ao meio ambiente, determinando obrigacoes de fazer ou de nao fazer, Urn exemplo da aplicacao de tal principio eo licenciamento ambiental e 0 estudo previo de impacto ambientaL Com esses instrumentos de gestae de riscos, os impactos negativos ambientais sao identificados, mitigados e compensados depois da avaliacao.
3.2.3. Principio da responsabilizacrao

Principio do poluidor-pagador

o principio da responsabtlizacao, por seu turno, possibilita a aplicacao de sancao aquele que ameacar ou lesar 0 meio ambiente. Permite que 0 poluidor seja obrigado juridicamente a responder por sua conduta lesiva.A
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o principio do poluidor-pagador impoe a internalizacao, pelo proprio poluidor, dos custos necessaries a diminuicao, a eliminacao ou a neutralizacao do dano, realizado no processo produtivo ou na execucao da atividade. [ssoporque aquele que lucra com uma atividade e quem deve responder pelo risco ou pela desvantagem dela resultante. Tal principio impede que ocorra a privatizacao dos lucros e a socializacao dos prejulzos, procurando corrigir
21

poluidor deve internalizar os custos ambientais e reparar os danos causados de forma intoleravel,
as externalidades negativas trazidas pela atividade poluidora. Assim,
0

gestae ambiental. Trata-se, portanto, da propria democracia ambiental.

E previsto no art. 16 da Declaracao do Rio-92: "Tendo em vista que 0 poluidor deve, em principio, arcar com 0 custo decorrente da poluicao, as autoridades nacionais devem procurar promover a internalizacao dos custos ambientais e 0 uso de instrilmentos econornicos, levando na devida conta 0 interessepublico,sem distorcer 0 cornercio e os investimentos internacionais".
3.2.5. Principio do usuario-pagador

o principio do usuario-pagador exprime a ideia de que a utilizacao economics do bern ambiental deve ser cobrada. Isso porque 0 uso economico dos recursos ambientais transgride a sua finalidade essencial,que e a manutencao da vida no plan eta. Nesse sentido, aquele que envasar agua para a sua cornercializacao,por exemplo, deve pagar por esse uso anormal.
A medida que 0 bern ambiental passa a rarear, tam bern deve ser tarifado 0 seu uso normal. E 0 caso do uso residencial de agua, por exemplo.

o preco a ser cobrado pela utilizacao do bern ambiental deve embutir os custos para a sua renovacao; alern disso, deve refletir a sua escassez.
Note-se que a figura do usuario-pagador pode ou nao ser urn poluidor. Esse principio foi contemplado pela Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente (Lein. 6.938/81). Dispoe 0 seu art. 4Q: "APolitica Nacional do Meio Arnbiente visara: (...) VII - a imposicao, (...) ao usuario, da contribuicao pela utilizacao de recursos ambientais com fins economicos" Com relacao a agua, especificamente, a Lei da Politica Nacional de Recursos Hidricos (Lei n. 9.433/97) imp6e a cobranca pelo seu uso. Diz 0 art. SQ: "Sao instrumentos da Politica Nacional de Recursos Hidricos: (...) IV - a cobranca pelo uso de recursos hidricos"
3.2.6. Principio da cooperacac

o principio

da cooperacao, calcado nos efeitos transfronteiricos e pla-

netarios do dana ambiental, preleciona uma politica solidaria e de cooperacao entre os Estados, no sentido de fornecimento de informacoes e de elaboracao de tratados. Esse principio decorre, tambern, da equidade intergeracional, vale dizer, da obrigacao de garantir as geracoes futuras 0 acesso ao meio ambiente ecologicamenteequilibrado.Abrange 0 direito de informacao, de transparencia e de responsabilidade compartilhada na 22 23

3.2.7.

Principio da funcao socioambiental

da propriedade

o principia da [uncao socioambiental da propriedade e contemplado pelo ordenamento juridico brasileiro no art. 1.228, paragrafo unico, do Codigo Civil: "0 direito de propriedade deve ser exercido em consonancia com suas finalidades economicas e sociaise de modo que sejam preservados, de conformidade com 0 estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, 0 equilibrio ecologico e 0 patrimonio historico e artistico, bern como evitada a poluicao do ar e das aguas" Tambem, no ambito constitucional,o art. 186, no que tange a propriedade rural, e 0 art. 182, com relacao a propriedade urbana, disciplinam 0 tema, conforme ja referido anteriormente. Dessa forma, 0 cumprimento da funcao socioambiental e pressuposto do reconhecimento do direito de propriedade.

22

23

4
4.1.

COMPETtNCIAS

AMBIENT AIS

Quanto a classificacao, as cornpetencias constitucionais podem ser agrupadas conforme 0 vinculo com a funcao de governo (competencia material e legislativa) e, ainda, de acordo com a existencia ou nao de cumulacao com uma ou mais entidades estatais (competencia exclusiva, privativa, comum e concorrente). No que concerne a forma, as competencias podem ser: a) enumeradas ou expressas, que sao as competencias explicitas;

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

REPARTI<;AOCONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS

A reparticao de competencias decorre da forma federativa de Estado. o Brasil adota 0 chamado federalismo quadripartite, atribuindo 0 status de ente federativo a Uniao, aos Estados-Membros, ao Distrito Federal e aos Municipios (arts. lQ, caput, 25, 29, 60, 4Q, I, da CF/88). A federacao caracteriza-se pela unidade politica e pela descentralizacao administrativa. Vale dizer, 0 poder politico e repartido no espaco territorial, gerando, em urn mesmo lugar, uma multiplicidade de fontes de poder politico. Ha, portanto, uma fonte geral, fontes regionais e fontes locais de poder politico, ao contrario do Estado unitario, em que existe uma unica fonte de poder politico em todo 0 territorio. federativo e, ainda, marcado pela rigidez da Constituicao, pelo controle de constitucionalidade, pela indissolubilidade da uniao de seus entes, pela existencia de urn orgao de manifestacao da vontade dos Estados-Mernbros, pela autonomia financeira dos Estados-Membros e pela autonomia reciproca entre os entes federativos. Note-se que nao existe hierarquia entre os entes federativos; cada qual atua em conformidade com as respectivas atribuicoes, conferidas pela Constituicao, As competencias sao poderes atribuidos as entidades estatais para que possam desempenhar suas funcoes. Sua reparticao e que viabiliza a descentralizacao politico-administrativa. No Brasil, essa distribuicao constitucional de atribuicoes entre os entes federativos atende 0 criterio da predorninancia do interesse. Assim, em regra, havendo interesse nacional, a competencia sera da Uniao; se a questao envolver interesse regional, a atribuicao sera dos Estados e do Distrito Federal; existindo interesse local, a cornpetencia cabera aos Municipios. A Constituicao brasileira adotou, ademais, a tecnica da enumeracao exaustiva dos poderes da Uniao, com remanescentes ou residual para os Estados e para 0 Distrito Federal e com poderes indicativos para os Municipios. Preve, ainda, a possibilidade de delegacao nos aspectos comuns e concorrentes. 24

. b) re,manescentes ou reservadas, constituindo a "sobra" para uma entidade, apos a enumeracao das competencias de outra; c) residuais, que sao as competencias que "sobram', apos a enumeracao de competencias de todas as entidades; , d) implicitas, resultantes, inerentes, decorrentes, que sao as competencias necessarias ao exercicio dos poderes expressos. Quanto ao conteudo, as competencias podem ser econornicas, sociais politico-adrninistrativas, financeiras, tributarias e internacionais. ' No tocante a extensao, as cornpetencias podem ser: a) exclusivas, quando insuscetiveis de delegacao a outro ente; b) privativas, quando delegaveis a outro ente; c),comuns, cumulativas ou paralelas, quando preveem atuacao comum, sem mutua exclusao; d) concorrentes, quando cabivel a Uniao a elaboracao das normas gerais (art. 24, lQ, da CF/88); e) suplementares, que sao cornpetencias para s~plementar as norm as gerais, nas cornpetencias concorrentes (art. 24, 2Q, da CF/88). Quanto a origem, as competencias podem ser originarias ou delegadas. 4.2. REPARTI<;AODAS COMPETENCIAS AMBIENTAIS

o Estado

4.2.1. Competencia material exclusiva A competencia material esta ligada a funcao executiva do Estado. C~nfere ao ente public~ 0 poder de definir e estabelecer politicas publicas, alem, do poder de policia. A cornpetencia material e exclusiva quando nao adrnite delegacao, A cornpetencia material exclusiva tern intima relacao com a competencia legislativa privativa. 25

4.2.1.1. Uniao

4.2.1.3. Municfpios

A competencia material ambiental exclusiva da Uniao e prevista no art. 21 da Constituicao da Republica Federativa do Brasil. Segundo esse dispositivo, compete a Uniao: "IX - elaborar e executar pianos nacionais e regionais de ordenacao do territorio e de desenvolvimento econornico e social; (... ) XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades publicas, especialmente as secas e as inundacoes: XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hidricos e definir criterios de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para 0 desenvolvimento urbano, inclusive habitacao, saneamento basico e transportes urbanos; ( ...) XXIII - explorar os services e instalacoes nucleares de qualquer natureza e exercer monopolio estatal sobre a pesquisa, a lavra,o enriquecimento e reprocessamento, a industrializacao e 0 cornercio de minerios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes principios e condicoes: a) toda atividade nuclear em territorio nacional somente sera admitida para fins pacificos e mediante aprovacao do Congresso Nacional; b) sob regime de perrnissao, sao autorizadas a comercializacao e a utilizacao de radioisotopes para a pesquisa e usos medicos, agricolas e industriais; c) sob regime de perrnissao, sao autorizadas a producao, comercializacao e utilizacao de radioisotopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existencia de culpa; XXIV - organizar, manter e executar a inspecao do trabalho; XXV - estabelecer as areas e as condicoes para 0 exercicio da atividade de garimpagem, em forma associativa".
4.2.1.2. Estados

A competencia material exclusiva dos Municipios esta disciplinada no art. 30 da Constituicao: "Art, 30. Compete aos Municipios: ( ... ) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupacao do solo urbano; IX - promover a protecao do patrimonio historico-cultural local, observada a legislacao e a acao fiscalizadora federal e estadual" 4.2.2. Competencia material comum Conforme ja dito, a cornpetencia material esta ligada

a funcao

execu-

tiva do Estado. Confere ao ente publico 0 poder de definir e estabelecer politicas publicas, alem do poder de policia. A competencia material e comum quando preve a atuacao dos entes federativos, sem mutua exclusao. A cornpetencia material comum e disciplinada pelo art. 23 da Constituicao e distribuida entre a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal e os Municipios. No que concerne a materia ambiental, cabe a esses entes: "III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor historico, artistico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notaveis e os sitios arqueologicos; IV - impedir a evasao, a destruicao e a descaracterizacao de obras de arte e de outros bens de valor historico, artistico ou cultural; ( ...) VI _ proteger 0 meio ambiente e combater a poluicao em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora". Ainda quanta a competencia material com urn, a Constituicao estabeleceu 0 federalismo cooperativo (art. 23, paragrafo unico), que significa a utilizacao de servidores e de logistica uns dos outros, a uniformidade de legislacao para rnaterias de interesse comum, alern da reparticao e do repasse de receitas tributarias.

Cabe aos Estados a cornpetencia material remanescente, vale dizer, aquilo que nao foi incluido na alcada da Uniao e dos Municipios. E 0 que se depreende do art. 25, lQ, da Constituicao, que diz: "Sao reservadas aos Estados as cornpetencias que nao lhes sejam vedadas por esta Constituicao" A Carta Magna, no entanto, atribui aos Estados, expressamente, 0 direito de exploracao dos services de gas canalizado e a competencia para a instituicao de regioes metropolitanas, microrregioes e aglomeracoes urbanas. E 0 que dispoem os 2Qe 3Qdo art. 25: " 2Q Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessao, os services locais de gas canalizado, na forma da lei, vedada a edicao de medida provisoria para a sua regulamentacao; 3Q OS Estados poderao, mediante lei complementar, instituir regioes metropolitanas, aglomeracoes urbanas e microrregioes, constituidas por agrupamentos de municipios limitrofes, para integrar a organizacao, 0 planejamento e a execucao de funcoes publicas de interesse comum"

o art. 23 da Carta Magna, contudo, ao prever a cumulacao de competencia material ambiental entre os entes federativos, acabou criando incerteza e inseguranca juridicas, pois dificulta, no caso concreto, a definicao do ente politico responsavel,
Visando evitar, portanto, a atuacao multipla ou a completa ornissao dos entes federativos (a medida que urn ente aguarda a atuacao do outro), a doutrina propos diversos criterios para deterrninacao do ente competente, em cada caso concreto. 0 primeiro deles, liderado por Paulo Affonso Machado, preleciona que todas as tres pessoas politicas (Uniao, Estado ou Distrito Federal e Municipio) podem agir no caso concreto, independentemente de a lei pertinente ter sido editada por outro indi27

26

viduo. Esse entendimento respalda a atuacao concomitante das entidades politicas. Outra corrente afirma que a atuacao ~o ente politic,o. competente para legislar deve prevalecer sobre as dernais pessoas politicas, ~m terceiro entendimento preleciona a subsidiariedade da atuacao da Uniao, que apenas deve agir em caso de omissao do Poder P~b~i~o munici~a~ e estadual (art. 14, 2~, da Lei n. 6.938/81). Urn outro cnteno de definicao da cornpetencia material comum ambiental e 0 art. 109 da Constituicao, que determina a competencia jurisdicional federal sempre que a questao envolva interesse da Uniao, de suas entidades autarquicas ou de suas empresas publicas. Outro criterio que pode ser utiliza~o e 0 princi~io da predominancia do interesse. Assim, em regra, havend? interesse n~clOnal, a cornpetencia sera da Uniao; se a questao envolver interesse regional, a atribuicao sera dos Estados e do Distrito Federal; existindo interesse local, a cornpetencia caber a aos Municipios. Note-se, pois, que a disciplina constitucional da competencia mate~ial comum ambiental e criticavel. A norma juridica nao e clara, 0 que traz JDseguranca juridica. De urn lado, pode provocar a atuacao multipla d~ todos os individuos federativos, concomitantemente; de outro, pode ocasionar a completa omissao, a medida que urn ente aguarda a atuacao do outro. De qualquer forma, com 0 atual regramento da materia, e recomendavel que 0 particular, ao idealizar urn empreendimento que necessite de licenciamento ambiental, obtenha-o junto as tres esferas da Adrninistracao: federal, estadual e municipal. Dessa forma, faz-se necessario urn novo regramento, via lei complementar, visando harmonizar e reformular a cooperacao entre os ente~ publicos, tendo em vista as regras de cornpetencia com urn, conforme eXlge 0 art. 23, paragrafo unico, da Constituicao.

iclecomunicacoes, radiodifusao, jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia, alern de atividades nucleares de qualquer natureza. Trata-se de competencia privativa, pois permite a delegacao aos Estados, no que toea a questoes espedficas. Diz 0 paragrafo unico do art. 22: "Lei complementar podera autorizar os Estados a legislar sobre questoes especificas das materias relacionadas neste artigo".
3.2. Estados

Aos Estados, por seu turno, cabe a cornpetencia legislativa privativa residual, conforme disciplina 0 art. 25, j s, da Carta Magna: "Sao reservadas aos Estados as cornpetencias que nao Ihes sejam vedadas por esta

Constituicao"
No mais, poderao legislar sobre os seus pr6prios bens (art. 26), alern de instituir, por lei complementar, regioes metropolitanas, aglomeracoes urban as e microrregioes, de acordo com 0 que elucida 0 3~ do art. 25: "Os Estados poderao, mediante lei complementar, instituir regioes metropolitanas, aglorneracoes urbanas e microrregioes, constituidas por agrupamentos de municipios limitrofes, para integrar a organizacao, 0 planejamento e a execucao de funcoes publicas de interesse com urn':
4.2.3.3. Municfpios

De acordo com 0 art. 30 da Constituicao, "compete aos Municipios: I -legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislacao federal e a estadual no que couber" Nesse passo, e da alcada dos Municipios, por exemplo, a elaboracao do seu plano diretor, a legislacao sobre licenciamento ambiental e sobre uso e ocupacao do solo.

4.2.4. Competencia legislativa concorrente


A competencia legislativa concorrente, assim como a competencia legislativa privativa, tam bern esta relacionada com a funcao legislativa do Estado, com a diferenca, porem, de que, nela, cabe a Uniao a elaboracao das norm as gerais (art. 24, l~, da CF/88), e aos Estados e ao Distrito Federal a competencia para suplementar essas normas (art. 24, 2~). Apenas inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerao a cornpetencia legislativa plena (art. 24, 3~). Contudo, a superveniencia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficacia da lei estadual, no que !he for contrario (art. 24, 4~). A competencia legislativa concorrente e prevista no art. 24 da Constituicao, que diz: "Compete a Uniao, aos Estados e ao Distrito Federallegislar

4.2.3. Cornpetencia legislativa privativa


A cornpetencia legislativa esta vinculada a atuacao do Poder Legislati~ yo, vale dizer, determina 0 ente competente para a elaboracao das leis. E privativa quando for delegavel a outro ente. A cornpetencia legislativa privativa encontra-se intimamente nada com a cornpetencia material exclusiva.
4.2.3.1. Unioo

relacio-

A cornpetencia legislativa privativa da Uniao esta disciplinada no art. 22, IV, XII e XXVI, da Constituicao da Republica. De acordo com esses dispositivos, compete a Uniao legislar sobre aguas, energia, informatica, 28

29

concorrentemente sobre: I - direito tributario, financeiro, penitenciario, econornico e urbanistico; ( ...) VI - florestas, caca, pesca, fauna, conservacao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, protecao do meio ambiente e controle da poluicao; VII - protecao ao patrirnonio hist6rico, cultural, artistico, turistico e paisagistico; VIII - responsabilidade por dana ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artistico, estetico, hist6rico, turistico e paisagistico" Embora a Constituicao nao faca mencao no seu art. 24, os Municipios tarnbern de tern competencia legislativa suplementar quanto a assuntos de interesse local. Tal prerrogativa e assegurada pelo art. 30 da Carta Magna, in verbis: "compete aos Municipios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislacao federal e a estadual no que couber".
5.1

MEIO AMBIENTE: CONCEITO, CARACTERfsTICAS E POLiTICA NACIONAL

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

CONCEITO DE MEIO AMBIENTE

Atualmente, nao se pode definir 0 meio ambiente sem considerar a interacao existente entre homem e natureza. Nao mais prevalece 0 antropoccntrismo classico, a partir do qual 0 meio ambiente era tido como objeto de satisfacao das necessidades do homem. 0 meio ambiente deve ser pensado como valor autonomo, como urn dos polos da relacao de interdependencia hornem-natureza, ja que 0 homem faz parte da natureza e sem ela nao tcria condicoes materiais de sobrevivencia. De acordo com a Lei n. 6.938/81, no seu art. 3Q, I, meio ambiente e "0 conjunto de condicoes, leis, influencias e interacoes de ordem fisica, quimica e biol6gica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas". A definicao legal e ampla, incluindo 0 ambiente natural, artificial, cultural e do trabalho. Confere igual protecao a todas as formas de vida, inclusive a humana, que e posta apenas como mais urn elemento da natureza. Alern disso, esse conceito juridico engloba nao apenas os bens naturais, mas, ainda, os artificiais que fazem parte da vida humana, como, por exernplo,o patrimonio historico-cultural, que ganhou vies constitucional no art. 216 da Carta Magna: "Constituern patrimonio culturafbrasileiro os bens de natureza material e imaterial, tornados individualmente ou em conjunto, portadores de referencia a identidade, a acao, a memoria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressao; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criacoes cientificas, artisticas e tecnologicas: IV - as obras, objetos, documentos, cdificacoes e demais espa<;:osdestinados as rnanifestacoes artistico-culturais; V - os conjuntos urban os e sitios de valor historico, paisagistico, artistico,

urqueologico, paleontologico, ecologico e cientifico"


5.2.

CARACTERlsTICAS DO BEM AMBIENTAL

o texto

constitucional

brasileiro, no art. 225, caracteriza

bern am-

biental como bern de uso comum do povo, pertencente a toda a coletividade, incorporeo, supraindividual, indisponivel, indivisivel, intergeracional, 30 31

insuscetivel de apropriacao exclusiva, cujos danos sao de dificil ou impossivel reparacao, Note-se que a Constituicao da Republica enquadrou 0 meio ambiente na categoria bem de uso comum do povo. Adotou, com isso, a classificacao civilista dos bens juridicos (arts. 98 e 99 do C6digo Civil), segundo a qual os bens juridicos sao divididos apenas em publicos e privados. Contudo, nao se trata de urn bern publico nem de urn bern privado, mas de urn bern pertencente a toda a coletividade, indistintamente, nao condizente com a classificacao adotad a pelo C6digo Civil.

o meio ambiente e urn bem incorporeo porque nao e urn objeto material suscetivel de medida de valor. 0 meio ambiente - como macrobem - e urn complexo ambiental composto de entidades singulares,os microbens (por exemplo,rios, arvores, ar), Em uma visao integrada e globalizada, e bern como entidade e, portanto, indivisivel, nao se confundindo com esta ou aquela coisa. Os microbens, por seu turno, tern regime de propriedade variado - publico ou privado - em relacao a titularidade dominial.
Como 0 meio ambiente pertence a toda a coletividade, sendo insuscetivel de apropriacao exclusiva,trata-se de urn bem indisponivel.

Os interesses individuais homogeneos sao, na verdade, direitos individuais que foram artificialmente inseridos no genero metaindividual por r.izoes de economia processual. Caracterizam-se pela divisibilidade do objcto e pela origem comurn, causadora da coletivizacao desse tipo de interessc, Urn exemplo seria a contarninacao de leite produzido por fazendeiros de dcrerrninada regiao em razao de poluicao industrial no local.Vislumbra-se, ncssa hip6tese, a divisibilidade do objeto, pois cada fazendeiro poderia individual e independentemente pleitear em juizo a reparacao do dana a sua producao de leite pela industria poluidora. Poderiam, no entanto, em face da insercao dos interesses individuais homogeneos no genero da supraindividualidade, pleitear seus direitos coletivamente, por meio de acao civil publica. Ademais, verifica-se que os danos possuem origem comum, pois rodos decorreram da poluicao industrial. Em face da sua metaindividualidade, costuma-se dizer, ainda, que 0 direito ao ambiente equilibrado e urn direito de terceira dimensao, caracterizado pela solidariedade. A classificacaodos direitos fundamentais em dimensoes e bern sintetizada por aresto da lavra do Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, in verbis: "0 direito a integridade do meio ambiente - tipico direito de terceira geracao - constitui prerrogativa juridica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirrnacao dos direitos human os, a expressao significativa de urn poder atribuido, nao ;10 individuo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeirarnente mais abrangente, a pr6pria coletividade social.Enquanto os direitos tic primeira geracao (direitos civis e politicos) - que compreendem as liberdudes classicas,negativas ou formais - realcam 0 principio da liberdade e os direitos de segunda geracao (direitos econornicos,sociais e culturais) - que sc identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas - acentuam (J principio da igualdade, os direitos de terceira gerafao, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuidos genericamente a todas as formacoes sociais, consagram 0 principia da solidariedade e constituem urn momento importante no processo de desenvolvimento, expansao e reconhecimente dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponiveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade" (MS 22.164, rel. Min. Celso de Mello, DJU de 17-11-1995).
5.3. A POLITICA NACIONAl DO MEIO AMBIENTE

E, ademais, urn bem

intergeracional, porque pertence, desde logo, as

futuras geracoes, Atribui, portanto, 0 dever de as geracoes presentes transferirem 0 meio ambiente ecologicamente equilibrado as geracoes futuras, sem destrui-Io ou degrada-lo. Por fim, a metaindividualidade do direito - tambem chamada supraindividualidade ou transindividualidade - significa que 0 meio ambiente transcende a esfera de urn individuo isoladamente considerado; refere-se sempre a urn grupo de pessoas. E urn interesse coletivo lato sensu. Costuma-se dividi-Io em tres especies (art. 81, paragrafo unico, do CDC): interesses difusos, coletivos stricto sensu e individuais hornogeneos. Os interesses difusos sao aqueles direitos transindividuais, de natureza indivisivel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstancias de fato. 0 dana causado a urn interesse difuso po de incluir toda uma comunidade. Seria 0 caso, por exemplo, de derramamento de petr6leo no mar por navio petroleiro, atingindo a costa Iitoranea e todo 0 mar. Os interesses coletivos "stricto sensu", por seu turno, sao aqueles direitos transindividuais, de natureza indivisivel,de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contraria por uma relacao juridica de base. Seria, por exemplo, a hip6tese de poluicao sonora em fabrica com consequencias sobre a coletividade de empregados. 32

Na esferainfraconstitucional,a Leida PoliticaNacionaldo MeioAmbientc, tendo como parametro 0 NEPA(lei federal,a National Environmental Policy Acl of 1969,que estabeleceuos objetivose os prindpios da politica ambiental norte-americana),instituiu 0 SistemaNacionaldo MeioAmbienteSISNAMA, 33

formado por uma rede de agencias ambientais dos niveis nacional (IBAMA e Ministerio do Meio Ambiente - MMA), regional (CETESB e FATMA, por exemplo) e local (Secretarias Municipais do Meio Ambiente), responsaveis pela irnplernentacao e pelo controle da gestao ambiental.

Iinalidade a execucao da politica nacional do meio ambiente como orgao lcdcral.


No ambito da Politica Nacional do Meio Ambiente, cum pre destacar, instrumentos para a implernentacao da gestae ambiental: a) 0 zoneamente ambiental; b) 0 estudo previo de impacto ambiental; c) 0 Iicencia111Cl1t a O mbiental; d) 0 planejamento ambiental (estrategico, urbano e rural); c) as sancoes ambientais; e f) as auditorias ambientais.
lOI1l0

o SISNAMA apresenta graves problemas de implernentacao, em face de questoes politicas, desigualdades tecnicas, rivalidades regionais, opcoes econornicas em detrimento do meio ambiente.
Os entes publicos responsaveis pelo controle publico da gestae de risco ambiental sao os seguintes: a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal e os Municipios, bern como as Fundacoes instituidas pelo Poder Publico. De acordo com art. 69.da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), 0 SISNAMA e composto pelos seguintes orgaos: orgao superior (Conselho de Governo), orgao consultivo e deliberativo (CO NAMA), orgao central (IBAMA/Ministerio do Meio Ambiente), orgaos seccionais (secretarias estaduais de meio ambiente) e orgaos locais (secretarias municipais de meio ambiente). Os objetivos centrais da Politica Nacional do Meio Ambiente sao a preservacao, a melhoria e a recuperacao da qualidade ambiental propicia a vida, visando assegurar, no pais, condicoes ao desenvolvimento socioeconomico, aos interesses nacionais e a protecao a dignidade da vida (art. 29.). Para uma visualizacao completa do organograma do SISNAMA, recomenda-se consulta ao sitio do Ministerio do Meio Ambiente: <www.mma. gov.br>. Ao Ministerio do Meio Ambiente compete: a) gerir a politica nacional do meio ambiente e dos recursos hidricos; b) gerir a politica de preservacao, conservacao e utilizacao sustentavel de ecossistemas, biodiversidade e florestas; c) propor estrategias, mecanismos e instrumentos econornicos e sociais de melhoria ambiental e do uso sustentavel dos recurs os naturais; d) gerir a politica para a integracao do meio ambiente e da producao; e) gerir as politic as e os programas ambientais para a Amazonia Legal; e f) gerir 0 zoneamento ecologico-econornico. Destaque-se, ainda, a atuacao do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, que tern a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de politicas governamentais para 0 meio ambiente e recursos naturais, alem de deliberar sobre padroes ambientais compativeis (art. 89.da Lei n. 6.938/81); e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis - IBAMA, que tern como 34

35

6
6.1.

LlCENCIAMENTO

AMBIENT AL E EIAIRIMA

mente, editasse a Lei n. 10.650/2003, que "dispoe sobre 0 acesso publico dados e inforrnacoes existentes nos orgaos e entidades integrantes do SISNAMA", cujo art. 42, I, impoe a obrigatoriedade de se por a disposicao da coletividade relacoes, dentre outras, dos "pedidos de licenciamento, sua rcnovacao e a respectiva concessao"
.IIlS

Marcelo Buzaglo Dantas

CONSIDERA<;OES INICIAIS

constituinte, no art. 225, 42, da Lei Maior, nao fez mencao express a ao licenciamento ambiental, mas apenas a uma de suas eventuais eta pas, qual seja, 0 Estudo de Impacto Ambiental - EIA. Isso, contudo, nao the retira a irnportancia como instrumento da Politica Nacional do Meio Ambiente, que e consoante previsao expressa do art. 92, IV, da Lei n. 6.938/81. A Resolucao CONAMA n. 237/97 conceitua 0 licenciamento ambiental como sendo 0 "procedimento administrativo pelo qual 0 orgao ambiental competente licencia a localizacao, instalacao, arnpliacao e a operacao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradacao ambiental, considerando as disposicoes legais e regulamentares e as normas tecnicas aplicaveis ao caso" (art. 12, I). Ve-se, portanto, que toda e qualquer atividade potencialmente causadora de poluicao ou degradacao ambiental est a sujeita ao licenciamento. Isso, alias, e 0 que deflui do disposto no art. 10, caput, da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente. Mas que atividades sao essas? 0 Anexo I da Resolucao CONAMA n. 237/97 previu algumas hip6teses de atividades sujeitas ao licenciamento ambiental. Trata-se de rol meramente exemplificativo. Diga-se, ainda, que, como ato complexo da Adrninistracao Publica, o licenciamento ambiental esta sujeito ao principio da publicidade, insito no art. 37, caput, da Constituicao Federal de 1988. Tanto e assim que 0 12 do art. 10 da Lei n. 6.938/81 estabelece a obrigatoriedade de publicacao dos pedidos de licenciamento e da respectiva concessao da licenca ambiental, tanto no orgao oficial de imprensa quanta em peri6dico de grande circulacao. De teor similar e a norma do art. 17, 42, do Decreto n. 99.274/90, que acrescenta a importante ressalva do "sigilo industrial". Ainda, a Resolucao CONAMA n. 6/86 estabelece os modelos de publicacoes. A relevancia da materia levou a que 0 legislador ordinario, mais recente36

o legislador

Alern da legislacao federal pertinente (Lei n. 6.938/91, Decreto n. ')9.274/90 e Resolucoes do CONAMA), os Estados-Membros e os Muni.Ipios podem tambern estabelecer normas relativas ao licenciamento .unbiental, desde que, e 6bvio, respeitem os limites impostos pelos arts. !J e 30 da CF/88. Assim, essas regras jamais poderao contrariar a legisla~'ao federal, porquanto a cornpetencia para ditar normas gerais sobre a protecao do meio ambiente e da Uniao (art. 24 e 12), cabendo aos Estados e aos Municipios apenas suplementar a legislacao federal, no que .ouber (arts. 24 e 30, II). Apenas na hip6tese de inexistir lei federal disciplinando 0 assunto e que 0 Estado exercera a competencia legislativa plena ( 32 do mesmo art. 24).
6.2.

lICEN<;A AMBIENTAL

art. 12, II, da mesma Resolucao CONAMA n. 237/97 fornece 0 conccito de licenca ambiental nos seguintes termos: "ato administrativo pelo qual 0 orgao ambiental competente estabelece as condicoes, restricoes e mcdidas de controle ambiental que deverao ser obedecidas pelo empreendcdor, pessoa fisica ou juridica, para localizar, instalar, ampliar e operar cmpreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer Iorma, possam causar degradacao ambiental". Uma das peculiaridades da licenca ambiental em relacao as demais cspecies de licencas do direito administrativo consiste na sua subdivisao em I res modalidades: a Licenca Previa - LP, a Licenca de Instalacao - LI e a l.icenca de Operacao - LO (art. 82, I a III, da Resolucao CONAMA n. 237/97). Cada uma dessas subespecies de licencas e expedida em uma determido empreendimento, sendo que os respectivos prazos de analise nao podem ultrapassar seis meses, exceto nos casos de haver necessidade de elaboracao de EIA/RIMA e/ou a realizacao de audien'ia publica, hip6teses em que 0 prazo podera atingir ate doze meses (art. 14, nurut, da aludida Resolucao n. 237/97).

nada fase da implantacao

E de se lembrar que a EC n. 45/2004 acrescentou urn novo inciso ao 52 (LXXVIII) da Carta Magna, segundo 0 qual "a todos, no ambito julicial e administrativo, sao assegurados a razoavel duracao do processo e os
irt.

37 37

meios que garantam a celeridade de sua trarnitacao", aplicavel tanto judicial quanta a administrativa.

a esfera

Para alguns, a licenca ambiental e ato administrativo vinculado e definitivo, no que se identifica com as demais licencas do dire ito administrativo. Para outros, contudo, e mera autorizacao, porquanto e discricionaria e precaria. Outros, ainda, entendem que depende da hipotese, podendo 0 ato respectivo ser consider ado licenca ou autorizacao, con forme a lei reguladora. Com efeito, nao ha duvidas de que, embora tenha tido sua inspiracao no direito administrativo, a licenca ambiental goza de peculiaridades que nao permitem seja ela compreendida nos modelos classicos de classificacao dos atos autorizativos. Logo, ter-se-ia ai urn tertium genus, que nao se enquadra de modo absoluto em nenhuma das modalidades referidas. As licencas ambientais possuem prazo de validade, podendo ser renovadas, a teor do que estabelecem os arts. 92, IV, da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente, e 18 da Resolucao CONAMA n. 237/97. Segundo esse ultimo dispositivo, cada modalidade de licenca ambiental estaria sujeita a prazos maximos de valida de (cinco anos para aLP, seis anos para aLI e dez anos para a LO), 0 que lhes retiraria 0 carater de definitividade. Isso porque 0 desenvolvimento tecnologico avanc;:acom grande celeridade, 0 que fez com que fosse necessario dotar-se 0 orgao ambiental de mecanismos de controle sobre as atividades licenciadas. Assim, uma determinada atividade que, no momento do licenciamento, se revelava de baixo impacto ambiental, pode transformar-se em uma expressiva fonte de poluic;:aoou degradacao no futuro. Dai a necessidade de estabelecer-se limites de validade para a licenca ambiental, os quais, uma vez expirados, fazem com que 0 empreendedor tenha de submeter-se a novo processo de licenciamento, permitindo, com isso, que 0 orgao ambiental possa aquilatar a extensao dos impactos causados pela atividade no momenta da expedicao do novo ato autorizativo. Pode-se dizer, portanto, que a licenca ambiental e definitiva "enquanto dure", i.e., enquanto ainda nao expirado 0 seu prazo de validade. Contudo, podem surgir situacoes extremas em que, mesmo durante a vigencia da licenca ambiental, torne-se necessario revoga-la, por forca de circunstancias que, embora inexistentes no momenta da sua expedicao, passaram a representar prejuizos a coletividade. Perceba-se que ai se trata de revogafao e nao de anulacao ou cassafao do ato administrativo. Como se sabe, a revogadio da-se por forca de interesse publico superveniente, so podendo ser imposta pela propria Administracao. Ja a anulacao ocorre quando se percebe que 0 ato foi concedido em 38

.rfronta a lei, podendo ser determinada tarnbern pelo Poder Iudiciario, alern da propria Adrninistracao. Por fim, a cassacao decorre do descumprimento, pclo empreendedor, dos preceitos constantes da licenca. Revogada a licenca, entendemos que ha direito de indenizacao ao titular em favor de quem esta foi expedida. De fato, se, de urn lado, e evidente a necessidade de protecao ambiental, de outro, nao se pode olvidar que 0 cmpreendedor despendeu recursos e, sofrendo prejuizos por ato unilateral oriundo da Adrninistracao Publica, deve ser indenizado. Entendimento cuntrario levaria a uma situacao de impor urn onus exclusivo a alguern, em luvor da coletividade, sem qualquer cornpensacao pelo ocorrido. Nao se dcfende aqui 0 prosseguimento da atividade que se revelou altamente lesiva .1() meio ambiente. Apenas se sustenta que 0 onus decor rente do beneficio huurido pela coletividade seja com ela dividido. Lembre-se de que, como ja dito, a protecao ambiental esta no mesmo patamar constitucional da livreiniciativa e do desenvolvimento econornico, e que a protecao ambiental e clever de todos (art. 225, caput, da CF/88) e nao de urn so. Dai por que nao se pode admitir a interpretacao segundo a qual a rcvisao, a que alude 0 art. 92, IV, da Lei n. 6.938/81, significaria a possibili~ade de alteracao unilateral das condicionantes nela existentes. Como ja ifirmado, durante 0 prazo de vigencia da licenca ambiental, ela goza de cstabilidade e so excepcionalmente, por interesse publico manifesto, podexc admitir alteracces dos criterios que fundamentaram a sua concessao, indenizando-se, nesse caso, 0 prejudicado. Portanto, a "revisao de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras", a que alude 0 dispositivo legal iuvocado, deve ser entendida como a renovacao da licenca, uma vez findo u scu prazo de validade. 3.
pcito

COMPETNCIA

Urn dos pontos mais complexos do licenciamento ambiental diz respara a expedicao das licencas. Essa circunstancia deve-se razoes de ordens pratica e juridica. Do ponto de vista pratico, isso se da jlorque, dependendo da atividade, ha interesse de todos os orgaos em licenI iur.Outras, contudo, nao chamam a atencao de qualquer deles, que preferem nmitir-se. Sob a otica juridica, ou, mais precisamente, legislativa, a materia Ii 10 parece estar solucionada a contento, 0 que leva a uma serie de divergenI .IS. Com efeito, pode-se identificar tres correntes interpretativas, no trato II materia.

,I

a competencia

A primeira delas baseia-se na Constituicao da Republica Federativa do Brasil de 1988, que, em seu art. 23, estabelece ser cornpetencia comum de 39

todos os entes da Federacao "proteger 0 meio ambiente e com bater a poluicao em qualquer de suas forrnas" (inciso VI) e "preservar as florestas, a fauna e a flora" (inciso VII). A forma de cooperacao destinada a isso, contudo, ficou para ser disciplinada por lei complementar (paragrafo unico do mesmo dispositivo), ate hoje nao editada. Assim, segundo a Lei Maior, todos os orgaos ambientais ligados ao Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, possuem cornpetencia para 0 licenciamento ambiental, 0 que, muitas vezes, pode gerar certa inseguranca juridica para quem obteve uma licenca outorgada por apenas um ou dois deles. Uma segunda corrente de interpretacao, contudo, sustenta a aplicabilidade, ao tern a em foco, do disposto no art. 10 da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente. Para esses autores, a competencia para 0 licenciamento ambiental e, a principio, do orgao estadual, sem prejuizo de outras licencas exigiveis (caput). Ao orgao federal de meio ambiente (IBAMA) resta a competencia supletiva ( 3Q) e aquela relacionada a atividades de significativo impacto ambiental, de ambito nacional ou regional ( 4Q). Sobre essas ultimas, convern examinar-se 0 conteudo da Resolucao CONAMA n. 378/2006, que justamente "define os empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional para fins do disposto no inciso III, j s, art. 19, da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965". Desse modo, a Lei n. 6.938/81, embora ordinaria, teria sido recepcionada pela Constituicao como lei complementara exemplo do que se deu com 0 Codigo Tributario Nacionalsuprindo-se, assim, a exigencia do art. 23, paragrafo unico, da mesma Carta. Esse parece ser 0 entendimento da maior parte da doutrina especializada. Entretanto, mesmo ai, existem controversias quanto it competencia dos Municipios e do IBAMA. Quanto a este ultimo, parece nao restar duvida de que 0 carater supletivo, a que alude a lei, deve configurar-se somente em duas hipoteses, quais sejam, a inexistencia de orgao estadual e quando esse seja inepto ou omisso, como sempre sustentou Paulo Affonso Leme Machado e decidiu recentemente 0 egoSTJ (REsp 818.666/PR, reI. Min. Francisco Falcao, DJU de 28-92006). Desse modo, a atuacao do IBAMA nao e substitutiva da do orgao estadual, mas sim suplementar.

vituada em area de propriedade da Uniao, Data venia, nao ha como assim sustentar-se. E que 0 criterio estabelecido pelo art. 10, 4Q, da Lei n. 6.938/81, loi 0 do raio de influencia do impacto ambiental e nao 0 da dominialidade do //('111. Assim, nao e pelo fato de tratar-se de atividade pretensamente a ser cxcrcida em area pertencente it Uniao que a competencia para 0 licenciamente seja atribuida ao orgao federal de meio ambiente. Ha que se refutar, tambem, 0 argumento segundo 0 qual as areas referidas no art. 225, 4Q, da Constituicao de 1988, seriam bens da Uniao Federal. Ora, patrirnonio nacional, a que alude 0 referido dispositivo, e patrimonio de todos e nao da Uniao, esta que tern seus bens arrolados no art. 20 da mcsma Carta. Nesse passo, e possivel afirmar que tambern nao e 0 fato de 0 ccossistema atingido ser considerado patrirnonio nacional que estabeleceria .1 cornpetencia para 0 licenciamento pelo IBAMA. A diferente conclusao se hcga, contudo, quando a obra ou atividade, situada nos ecossistemas constantes daquele dispositivo, seja potencialmente causadora de impactos regionais ou nacionais. Ai sim, por certo, a cornpetencia e do IBAMA. Resta, ainda, a analise da questao relativa it competencia dos Municipios licenciamento ambiental. Muito particularmente, entende-se que 0 proprio art. 10, caput, da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente ja uutorizaria a expedicao de licencas municipais, quando, em sua parte final, sc refere a "outras licencas exigiveis". Mas, mesmo que assim nao se entenda, () lato e que a Constituicao da Republica Federativa do Brasil permite aos Municipios estabelecer normas proprias ace rca do licenciamento ambiental. llasta uma leitura conjugada do art. 23, VI e VII, da CF/88, que estabelece a ornpetencia administrativa comum entre os tres entes federativos para a protecao ambiental, com 0 disposto no art. 30 da mesma Carta, segundo 0 qual compete aos Municipios "legislar sobre assuntos de interesse local" (inciso I), assim como "suplementar a legislacao federal e a estadual no que cnuber" (inciso II). Percebe-se, pois, que, havendo disciplina normativa espccifica, editada pelo proprio Municipio, pode ele, sim, exercer a competencia para 0 licenciamento de atividades potencial mente causadoras de impac10 local, i.e., no ambito de seu territorio. para
0

Alern desses casos,

orgao federal de meio ambiente possui compe-

ten cia para 0 licenciamento em casos de obras ou atividades potencialmente causadoras de imp acto ambiental de ambito nacional ou regional (art. 10, 4Q, da Lei n. 6.938/81). A lei, contudo, nao precisou no que consistem tais conceitos. Em vista disso, e comum, p. ex., querer-se vincular a competencia do IBAMA ao fato de a obra ou atividade sujeita ao licenciamento estar 40

Por Ultimo, ha, ainda, 0 entendimento baseado na Resolucao CONAMA n. 237/97, que estabeleceu que "os empreendimentos e atividades serao licnciados em urn unico nivel de competencia" (art. 7Q). 0 criterio adotado, ,IiI'OSSO modo, foi 0 da area de influencia dos potenciais danos, tocando aos Municipios 0 licenciamento de atividades de impacto local (art. 6.Q), ao orgao -stadual, daquelas de impacto que ultra passe as fronteiras de urn municipio (urt. 5Q) e, ao IBAMA, das atividades de impacto nacional ou que ultrapassem 41

dois ou rna is Estados (art. 4Q). Apesar de merecer aplausos, por ter sistematizado a materia, 0 entendimento amplamente majoritario na doutrina e no sentido da ilegalidade e inconstitucionalidade do referido ate administrativo norrnativo, seja por ferir 0 art. 10 da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente, seja por se tratar de norma hierarquicamente muito inferior it lei complementar exigida pelo art. 23, paragrafo unico, da CF/88. A jurisprudencia, contudo, por vezes admite a validade da aludida norma. Como se ve, sao varias as normas juridicas que disciplinam a materia, nao sen do possivel adotar-se urn posicionamento uniforme sobre sua aplicacao. 6.4. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTALTO DE VIZINHANC;:A - EIV EIA E ESTUDO DE IMPAC-

De outro lado, pela diccao constitucional, 0 estudo deve ocorrer antes d,l instalacao da obra ou inicio da atividade. Nao se pode descartar, contudo, II possibilidade excepcional de ser posterior (EIA a posteriori), como forma dl' regularizar atividade licenciada sem a sua realizacao. Como regra, contudo, deve ocorrer e ser analisado antes da expedicao da Licenca Ambiental l'rcvia. Lernbre-se, ainda, de que 0 EIA constitui-se em uma condicao para 0 Iiccnciamento arnbiental, a teor do que estabelecem 0 art. 2Q, caput, da Re',oluyao CONAMA n. 001/86 e 0 art. 17, lQ, do Decreto n. 99.274/90. Do art. lQ, caput, da Resolucao CONAMA n. 001/86 extrai-se 0 conceito dl' impacto arnbiental, como sen do "qualquer alteracao das propriedades fisi.IS, quimicas e biologicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de materia ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam: I - a saude, a seguranya e 0 bem-estar da populacao; II - as II ividades sociais e economicas, III - a biota; IV - as condicoes esteticas e sunitarias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais". Segundo 0 ja referido mandamento constitucional, para que seja exiglvd 0 EIA/RIMA, e necessario que a obra ou a atividade objeto do licenciaIII .nto ambiental seja potencialmente causadora de significativa degradacao do meio ambiente (art. 225, 1Q, IV).

Uma das etapas do pracesso administrativo de licenciamento ambiental, a ser exigida sempre que a obra ou atividade pretendida puder causar significativa degradacao do meio ambiente, e a realizacao do Estudo de Impacto AmbientalEIA, especie do genera Avaliacao de Impacto Ambiental-

AlA.
Trata-se de instrumento preventivo por excelencia, que permite aquilatar, com precisao, os possiveis impactos que poderao vir a ser causados caso a atividade seja autorizada. Na pratica, contudo, 0 EIA muitas vezes tem-se constituido em urn entrave para 0 desenvolvimento sustentavel, pelas mais variadas razoes. A primeira oportunidade em que esse instrumento surgiu na legislacao brasileira foi por meio da Lei n. 6.803/80, que disciplinava 0 zoneamento industrial nas areas criticas de poluicao e irnplantacao de zonas de uso estritamente industrial destinadas it localizacao de polos petroquimicos, cloriquimicos, carboquimicos e instalacoes nucleares. Posteriorrnente, a Lei n. 6.938/81 relacionou, dentre os instrumentos da Politica Nacional do Meio Ambiente, a entao chamada avaliacao de impactos ambientais (art. 9Q, III). Tambem os Decretos regulamentadores (n. 88.351/83, posteriormente revogado pelo de n. 99.274/90) cuidaram da materia. Foi, po rem, a Resolucao CONAMA n. 001/86, 0 ate normativo que mais detidamente tratou do terna, que estabeleceu os criterios basicos e as diretrizes gerais para 0 Relatorio de Impacto do Meio Ambiente - RIMA. Erigido a nivel constitucional pela Carta de 1988, 0 agora chamado Estudo Previo de Impacto AmbientalEPIA, passou a ser obrigatorio para a instalacao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradacao do meio ambiente (art. 225, lQ, IV). 42

o art. 2Qda Resolucao CONAMA n. 001/86, em seus 17 incisos, apre.nta um rol de obras e atividades obrigatoriamente sujeitas ao EIA/RIMA. 'lruta-se de ral meramente exemplificativo, vale dizer, outras modalidades Ii -lc nao constantes podem tambern ser alvo da exigencia, a criterio da Administracao Publica. Contudo, aquelas obras e atividqdes ali previstas nao podcrn ser licenciadas sem a realizacao do estudo, sob pena de nulidade do Ii l'nciamento,o que pod era ser declarado pelo proprio orgao licenciador till pelo Poder Iudiciario.
Lembre-se, ainda, por derradeiro, de que os Estados-Membros e os Municipios podem ainda estabelecer outras regras sobre a exigencia e a lonna de realizacao do EIA/RIMA, desde que, e claro, sejam compativeis om a Constituicao de 1988 e com as legislacoes federal e estadual reguladoras da materia.
0 art. 7Qda Resolucao CONAMA n. 001/86, por uma equipe multidisciplinar, independente dn proponente do projeto. De um lado, isso significava que os tecnicos I 'sponsaveis pela confeccao do estudo deveriam pertencer a diferentes r 'as tecnicas, de modo a permitir 0 exame dos possiveis impactos sob (I

Consoante determinava

EIA deveria ser elaborado

43

diversos aspectos (biologico, geologico, florestal, minerario, social etc.). De outro, a independencia da equipe em relacao ao empreendedor visava tentar garantir imparcialidade nas conclus6es do EIA. A sistematica em questao sofreu inumeras criticas da doutrina especializada, seja por haver vinculacao da equipe ao proponente do Projeto, que e quem custeia os trabalhos (art. 8Q da Resolucao CONAMA n. 001/86), seja por ter extrapolado os limites ditados pela Constituicao de 1988 e pela Politica Nacional do Meio Ambiente, ambas que nao se referem a qualquer especie de independencia da equipe. Seja como for, 0 fato e que 0 dispositivo normativo em comento foi expressamente revogado pela Resolucao CONAMA n. 237/97, 0 que permite concluir que nao ha mais qualquer regra que discipline a formacao da equipe responsavel pelo EIA, a qual, inclusive, pode ser constituida por tecnicos vinculados diretamente ao empreendedor. A disciplina agora e ditada pelo art. II, caput, da referida Resolucao, segundo 0 qual "os estudos necessaries ao processo de licenciamento deverao ser realizados por profissionais legaImente habilitados, as expensas do ernpreendedor" Ja 0 art. 8Q da Resolucao CONAMA n. 001/86, que trata do custeio do EIA, continua em plena vigencia, De outro lado, consoante 0 que estabelece 0 art. 9Q da Resolucao CONAMA n. 001/86, 0 Relat6rio de Impacto do Meio Ambiente - RIMA constitui-se no resultado do EIA, devendo conter, no minimo, os elementos indicados em seus oito incisos. Como se trata de urn relat6rio tecnico, bastante pertinente e a advertencia constante do paragrafo unico, do mesmo dispositivo, que exige seja ele "apresentado de forma objetiva e adequada a sua cornpreensao", "em linguagem acessivel" e "de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto". Tais normas possuem carater obrigat6rio, como forma de permitir a participacao popular no processo de licenciamento ambiental. Alias, pode-se mesmo afirmar que essas disposicoes cumprem a exigencia constitucional de publicidade do EIA, pois de nada adianta permitir 0 acesso ao RIMA se este e incompreensivel. A proposito, tambern acerca da publicidade, a Resolucao CONAMA n. 001/86, em seu art. II, estabelece que "respeitado do sigilo industrial, assim solicitado e demonstrado pelo interessado, 0 RIMA sera acessivel ao publico" e "suas c6pias perrnanecerao a disposicao dos interessados" junto aos orgaos licenciadores. Mas a participacao popular por excelencia no procedimento do EIA da-se com a realizacao das audiencias publicas, disciplinadas, de modo 44

I'

prcsso, na Resolucao CONAMA n. 009/87, cujo art. 1Q dispoe terem "por 111l,tI idade expor aos interessados 0 conteudo do produto em analise e do seu 11'll-ridoRIMA, dirimindo duvidas e recolhendo dos presentes as criticas e IIt~cSIoes a respeito" Ressalte-se, ainda, que dita audiencia devera ser realizada sempre que II 111'14,10 ambiental julgar necessario ou quando solicitada por associacao I vii, pelo Ministerio Publico ou por pelo menos cinquenta cidadaos (art. 2Q till 11lCSma Resolucao). Se isso nao ocorrer, em tais casos, a licenca porventlliol cxpedida nao tera validade.
tllIl";1

De outro lado, quando a obra ou atividade for potencialmente causade significativo impacto urbanistico, a Lei n. 10.257/2001, conhecida I umo Estatuto da Cidade, que regulamentou 0 art. 182 da Constituicao de II)KK, preve, em seu art. 4Q, VI, a possibilidade de realizacao do Estudo Previo tI" t mpacto de Vizinhanca - EIV (art. 4Q, VI). A disciplina normativa do novel instrumento veio regulada na Secao II do referido Estatuto, mais precisamente, nos seus arts. 36 a 38. A primeiIII qucstao que exsurge diz respeito a necessidade, ou nao, de regulamentacao dn UV por lei municipal, para que possa ser exigido.
I,

Entende-se que nao, Com efeito, 0 Estatuto da Cidade, lei federal que riou 0 instituto, que e exigivel em to do 0 territ6rio nacional desde a di, an do respectivo diploma. As leis municipais que hao de vir limitar-se-ao I dcfinir quais as atividades que estarao sujeitas ao Estudo, observadas as II' IIIiaridades locais. Nao terao 0 condao, porern, de estabelecer a exigencia, I 1.1 que decorre da lei federal. Alern disso, ha de se atentar para 0 fato de que 0 EIV e uma especie do EIA, este ultimo instituido pel a Constituicao da Republica (art. 225, lv, IV,ja referido), de modo que nao ha 0 que justifique a necessidade de I' uguardar as leis municipais, para, somente entao, torna-lo exigivel.
IIl"fO

Logo ap6s 0 art. 36, 0 Estatuto da Cidade menciona os aspectos que cssariamente deverao ser objeto de analise (art. 37, I a VII), alern de ser I Igida a publicidade dos documentos constantes do Estudo, os quais deveIIHI ficar "disponiveis para consulta, no orgao competente do Poder Publico uumicipal, por qualquer interessado" (art. 37, paragrafo unico).
II'

Por fim, 0 art. 38 estabelece que "a elaboracao do EIV nao substitui a luhoracao e a aprovacao de estudo previo de impacto ambiental (EIA), I qucridas nos termos da legislacao ambiental".
I'l)l -ncialmente impactante atinja apenas

Uma ressalva, contudo, merece ser feita. Caso a obra ou atividade 0 meio ambiente artificial e nao 0 III ,in natural, nao ha por que exigir-se 0 EIA, mas apenas 0 EIV. 45

7
7.1.

ESPA<;;:OS TERRITORIAIS PROTEGIDOS

AMBIENTALMENTE

Marcelo Buzaglo Dantas AREAS DE PRESERVA<;AO PERMANENTE APPs

Dito isso, passa-se ao conceito legal de area de preservacao permunente, que, consoante 0 preceituado no art. 1Q, 2Q, II, da Lei n. 11.771/65 - Codigo Florestal Brasileiro -, e por aquela "protegida nos u-rrnos dos arts. 2Q e 3Q desta Lei, coberta ou nao por vegetacao nativa, c orn a funcao ambiental de preservar os recursos hidricos, a paisagern, II estabilidade geologica, a biodiversidade, 0 fluxo genico de fauna e llora, proteger 0 solo e assegurar 0 bem-estar das populacoes humanas" (rcdayao dada pela MP n. 2.166-67/2001). Embora isso nao reste claro no dispositivo em questao - nem tampouco em qualquer outra norma contida no Codigo Florestal-, a doutrina I pacifica no sentido de que nas APPs e proibida a supressao ou modificacao lin vegetacao existente, salvo nas hipoteses de existir autorizacao legal exI'rcssa para tanto. Os arts. 2Qe 3Q, a que se refere 0 aludido mandamento legal, estabeleI'm duas modalidades de APPs, sendo as primeiras ex vi legis, i.e., so pelo clcito da lei e as ultimas a serem criadas por ato do Poder Publico, essas em lreas destinadas ao seguinte: "a) a atenuar a erosao das terras; b) a fixar as rlunas; c) a formar faixas de protecao ao longo de rodovias e ferrovias; d) a nuxiliar a defesa do territorio nacional a criterio das autoridades militares; I') ,I proteger sitios de excepcional beleza ou de valor cientifico ou historico, I) .I usilar exemplares da fauna ou flora arneacados de extincao; g) a manter 11 .unbiente necessario a vida das populacoes silvicolas; h) a assegurar condi~()cs de bem-estar publico".

Muitos anos antes do advento da Constituicao de 1988, 0 Codigo FlorestalLei n. 4.771165 ja estabelecia que "as florestas existentes no territorio nacional e as demais form as de vegetacao reconhecidas de utilidade as terras que revestem sao bens de interesse comum a todos os habitantes do Pais, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitacoes que a legislacao em geral e especialmente esta Lei estabelecem" (art. js, caput). Alem disso, segundo 0 paragrafo unico do mesmo dispositivo, as acoes ou omissoes contrarias ao preceito do Codigo representam uso nocivo da propriedade, devendo-se aplicar as acoes judiciais respectivas 0 procedimento sumario previsto no CPC (redacao da MP n. 2.166-67/2001). Mais recentemente, a Lei n. 11.284/2006 dispos sobre a gestio de florestas publicas para a producao sustentavel, que pode ser feita diretamente pelo Poder Publico (art. 5Q), ou mediante concessao (art. 7Q). Antes des sa ultima, porern, podem as florestas publicas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais ser destinadas a estas (art. 6Q), por meio de urn dos seguintes mecanismos: a) criacao de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentavel (inciso I); b) concessao de usa (inciso II); c) outras formas previstas em lei (inciso III). 0 processo de outorga e todo regulado pela lei (arts. 12 e B), que cuida ainda da fixacao do objeto da concessao (arts. 14 a 17), do licenciamento ambiental (art. 18), da habilitacao (art. 19), do edital de licitacao (art. 20), dos criterios de selecao (art. 26), do contrato de concessao (arts. 27 a 35), dos precos florestais (arts. 36 a 40), da criacao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF (art. 41), das auditorias florestais (arts. 42 e 43), da extincao da concessao (arts. 44 e 45) e das florestas nacionais, estaduais e municipais (art. 48). 0 Titulo III da referida lei cuida dos "orgaos responsaveis pela gestae e fiscalizacao', a saber: a) Poder concedente (art. 49); b) orgaos do SISNAMA (art. 50); c) orgao consultivo, que e a Comissao de Gestae de Florestas Publicas, do Ministerio do Meio Ambiente (arts. 51 e 52); e d) orgao gestor (art. 53). Por fim, 0 Titulo IV cria e regulamenta 0 Service Florestal Brasileiro - SFB (arts. 54 a 68). 46

o art. 2Q, por sua vez, tern urn objetivo claro, qlJal seja, proteger as [lurcstas e demais formas de vegetacao natural situadas nos seguintes ecosstcmas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'agua desde 0 seu nivel mais alto em faixa marginal cuja largura minima sera: I - de 30 metros para os cursos d'agua de menos de 10 metros de largura; 2 - de 50 metros para os cursos d'agua que tenham de 10 a 50 metros de largura; 3 - de 100 metros para os cursos d'agua que tenham de 50 a 200 metros de largura; 4 - de 200 metros para os cursos d'agua que tenham de 200 a 600 metros de largura; 5 - de 500 metros para os cursos d'agua que tenham largura superior a 600 metros; 47

b) ao redor das lagoas, lagos ou reservat6rios d'agua naturais ou artificiais; c) nas nascentes, ainda que interrnitentes, enos chamados "olhos d'agua", qualquer que seja a sua situacao topografica, em urn raio rninirno de 50 metros de largura; d) no topo de rnorros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive; f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 metros em projecoes horizontais; h) em altitude superior a 1.800 metros, qualquer que seja a vegetacao,

de Areas de Preservacao Permanente de reservat6rios artificiais e dl' lIS0 do entorno"; a segunda trata do tema de forma geral.

regime

Em alguns pontos, ambas as Resolucoes limitam-se a repetir os preceiIt I~ j,\ contidos no C6digo Florestal. Em outros, contudo, vao alern, estabe-

Incndo Iimites de afastamento nao contidos na legisla~ao que visam regu1,IIIH:ntar. De outro lado, preceitua 0 art. 4Q, caput, da Lei n. 4.771/65 que "a su1'1 essao de vegetacao em area de preservacao permanente somente podera
~I'r uutorizada III -nic

o paragrafo

unico deste mesmo dispositivo estabelece que, em areas

em caso de utilidade publica ou de interesse social, devidacaracterizados e motivados em procedimento adrninistrativo pr6prio, qu.indo inexistir aIternativa tecnica e locacional ao ernpreendimento proIH)~lo".

urbanas, devera ser observado 0 disposto no Plano Diretor, observando-se sempre os limites impostos no caput. Logo, a legislacao dos Municipios nao pode jamais contemplar limites menos restritivos do que aqueles instituidos pelo C6digo F1orestal. Alias, isso decorre da cornpetencia para legislar em materia de meio arnbiente, que, nos termos do art. 24, VI, da Constituicao de 1988, e concorrente a Uniao e aos Estados, podendo os Municipios somente "suplernentar a legislacao federal e a estadual no que couber" (art. 30, II, da mesma Carta). Apesar disso, ha quem sustente que, em termos de protecao da mata ciliar (circundante dos cursos d'agua), 0 C6digo Florestal nao se aplica a areas urbanas. Em tais casos, invoca-se 0 disposto no art. 4Q, III, da Lei n. 6.766/79 - Lei do Parcelamento do Solo Urbano -, com a redacao da Lei n. 10.932/2004, segundo 0 qual "ao longo das aguas correntes e dormentes e das faixas de dominio publico das rodovias e ferrovias, sera obrigat6ria a reserva de uma faixa nao edificavel de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigencias da legislacao especifica" Nesse sentido, posiciona-se parcela da jurisprudencia do ego Tribunal de Iustic;:ade Santa Catarina (Apelacao Civel em Mandado de Seguranca n. 2004.019089-1, de Timbo, reI. Des. Cesar Abreu; Agravo de Instrumento n. 2004.025736-8, de Ioacaba, de mesma Relatoria; Arguicao de Inconstitucionalidade e Apelacao Civel n. 2004.018657-6, de Xanxere, reI. Des. Francisco de Oliveira Filho). Ainda sobre 0 tema, e de se fazer mencao as Resolucoes n. 302 e 303 do CONAMA. A primeira "dispoe sobre os parametres, definicoes e limites 48

Os conceitos de utilidade publica e interesse social sao dados pela pi opria lei, em seu art. lQ, 2Q, IV e V, com a redacao dada pela MP n. 2.166(1112001, nos seguintes termos: ..Para efeitos deste C6digo, entende-se por:
( ... ) IV -

utilidade publica:

1/) as atividades de seguranca nacional e protecao sanitaria; /J) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos servicos publicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais obras, pianos, atividades ou projetos previstos em resolucao do

Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; V - interesse social: II) as atividades imprescindiveis a protecao da integridade da vegetacao nativa, tais como: prevcncao, combate e controle do fogo, controle da erosao, erradicacao de invasoras e protecao de plantios com especies nativas, conforme resolucao do CONAMA; iJ) as atividades de manejo agroflorestal sustentavel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que nao descaracterizem a cobertura vegetal e nao prejudiquem a funcao ambiental da area; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolucao do CONAMA". Sempre se questionou a constitucionalidade de ser possivel autorizar upressao de vegetacao de preservacao permanente por meio de procediII 1110 administrativo, porquanto 0 referido art. 225, lQ, III, da Lei Maior I fie que os espacos ambientalmente protegidos somente possam ser alteI I IllS por meio de lei.
II

49

Em vista dis so, 0 Procurador-Geral da Republica promoveu a AD In n. 3.540-1-DF, perante 0 c. STF, que, por meio de seu entao Presidente, 0 Ministro Nelson Iobim, deferiu a medida cautelar liminarmente, para 0 fim de suspender 0 art. 4ll., caput e Ill. a 7ll., da Lei n. 4.771/65 (DJU de 2-8-2005). Essa decisao foi submetida a referendo do Plenario da Corte, que, por maio ria de votos, optou por indeferir a pretensao acautelat6ria, restabelecendo integralmente os efeitos do dispositivo acoimado de inconstitucional. Foi Relator 0 e. Ministro Celso de Mello e ficaram vencidos os Ministros Carlos Britto e Marco Aurelio. que prevaleceu foi no sentido de que "sornente a alteracao e a supressao do regime juridico pertinente aos espa<;:osterritoriais e especialmente protegidos qualificam-se, por efeito da clausula inscrita no art. 225, [z, III, da Constituicao, como materias sujeitas ao principio da reserva legal" (DJU de 3-2-2006). Chancelou-se, portanto, ainda que provisoriamente, a norma juridica que autoriza a supressao de APPs em casos de utilidade publica e interesse social, como tais entendidas aquelas definidas no C6digo Florestal. Sobreveio, entao, a Resolucao CONAMA n. 369/2006, que "dispoe sobre os casos excepcionais, de utilidade publica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervencao ou supressao de vegetacao em Area de Preservacao Permanente - APP': Dentre as principais novidades trazidas pelo ato normativo em apre<;:0 esta a inclusao, no rol das hip6teses de utili dade publica, das "atividades de pesquisa e extracao de substancias minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto argila, saibro e cascalho" (art. 2ll., J, c, e arts. 7ll. e 8ll.). Essas excecoes, por sua vez, passam a ser consideradas atividades de interesse social, a teor do mesmo art. 2ll., II, d, da Resolucao. Tambern a "regularizacao fundiaria sustentavel de area urbana" passa a ser assim considerada (art. 2ll., c, e art. 9ll. da aludida Resolucao). Alern disso, torna-se possivel a autorizacao para supressao de vegetacao eventual e de baixo impacto ambiental (art. 2ll., III), de acordo com os parametres estabelecidos na propria Resolucao (arts. 10 e 11). Algumas das disposicoes do novel diploma normativo editado pelo CONAMA sao de legalidade e constitucionalidade bastante duvidosas, cabendo aos juizes e tribunais manifestar-se a respeito, assim que lhes forem submetidas as respectivas controversias, 50

I 2.

RESERVA FLORESTAL LEGAL

Segundo 0 que dispoe 0 art. Ill., 2ll., III, da Lei n. 4.771/65, entende-se pm reserva legal a "area localizada no interior de uma propriedade ou posHr rural, excetuada a de preservacao permanente, necessaria ao uso sustenI. vel dos recursos naturais, it conservacao e reabilitacao dos processos ecologicos, it conservacao da biodiversidade e ao abrigo e protecao de fauna e flora nativas".

o entendimento

o regime juridico de tais areas e disciplinado pelo art. 16 do C6digo l'lorcstal, que estabelece limites minirnos de preservacao da vegetacao existcute nas areas rurais, nos seguintes percentuais: a) 80% nas propriedades vituadas na Amazonia legal (inciso J); b) 35% naquelas situadas em areas de u-rrado localizadas na Amazonia legal, sendo 20% na pr6pria area e 15% em uut ra, a titulo de cornpensacao (inciso II); e c) 20% nas propriedades exislcnles nas demais regioes do pais (inciso III). Ainda segundo 0 caput, ficam I -ssalvadas as florestas e outras formas de vegetacao nativa situadas em I rcas de preservacao permanente.
A vegetacao existente em tais areas nao pode ser suprimida, mas apenas utilizada sob regime de manejo sustentavel ( 2ll.). De outro lado, a teor do 4ll. do mesmo dispositivo, a localizacao da

rca de reserva legal deve ser aprovada pelo orgao ambiental estadual compctcnte - ou pelo municipal, mediante convenio -, devendo-se levar em
I

nnta a funcao social da propriedade, bern como: a) 0 plano de bacia hidroWMica (inciso 0; b) 0 plano diretor municipal (inciso II); c) 0 zoneamento I' .ologico-economico (inciso III); d) outras categorias de zoneamento amhicntal (inciso IV); e e) a proximidade com outra reserva)egal, APP ou unidude de conservacao ou outra area protegida nos termos da lei (inciso V). Ja 0 6ll. permite sejam computadas, no calculo da reserva legal, as rcas compostas de vegetacao de preservacao permanente, desde que isto mto implique a conversao de novas areas para uso alternativo do solo e quando a soma das duas modalidades de espacos protegidos exceda a 80% I" propriedade rural situada na Amazonia Legal, 50% naquelas localizadas nus demais regioes do pais e 25% da pequena propriedade, como tal definilin pelo art. Ill., 2ll., J, b e c, do mesmo C6digo. Importante
ultcra ( 7ll.).

deixar claro que, em tais hip6teses, 0 uso das APPs nao se

Deve-se averbar a existencia da area de reserva legal junto it matricula do im6vel, sendo absolutamente vedada a alteracao de sua destinacao, em ISOS de transferencia, desmembramento ou retificacao ( 8ll.). Alias, 0 STJ 51

ja decidiu que essa averbacao e condicionante a tra.ns~riyao de titulos de propriedade (REsp 831.212/MG, reI. Min. Nancy Andrighi.Die de 22-9-2009). Tratando-se de posse, a reserva legal sera garantida por termo de ajustamento de conduta firmado com orgao ambiental estadual ou federal competente, 0 qual devera conter pelo menos a localizay~o ~a area, as su~s caracteristicas ecologicas basicas e a proibicao de ser suprimida a vegetaya.o existente, aplicando-se 0 mesmo regime da propriedade ( 10). Descumpndos os preceitos contidos no Termo de Ajustamento ~e .Conduta ~ TAC, que adquire forca de titulo executivo, podendo-se exigir 0 cumpnmento mediante demand a coletiva especialmente intentada para esse fim. Pode haver reserva legal em condominio entre mais de uma propriedade, adotando-se 0 mesmo regime, ou seja, aprovacao pelo orgao ambiental estadual competente e averbacao desta em todas as matriculas dos imoveis envolvidos ( 11). Ainda sobre 0 tema, tratou a MP n. 2.166-67/2001 de dar nova redacao ao art. 44 do Codigo Florestal, para 0 fim de determinar, ao proprietario ou possuidor de imovel rural que contenha qualquer forma de veg~ta?ao, a adocao das seguintes providencias: a) recompor a reserva legal (inciso I), casu em que deve receber 0 apoio do orgao ambiental estadual competente ( lQ); b) conduzir a regeneracao natural (inciso II), mediante aprovacao do orgao ambiental estadual competente, apos constatada a sua viabilidade por laudo tecnico, sendo cabivel, inclusive, 0 isolamento da area ( 3Q); c) compensar a reserva legal por area equivalente em importancia ecologic a e extensao, desde que pertenca ao mesmo ecossistema e se localize na mesma microbacia (inciso III), exceto se isso nao se revelar possivel, caso em que 0 orgao ambiental estadual competente devera aplicar 0 criterio da maior proximidade possivel entre a propriedade desprovida de .rese.rvaleg~l e a area escolhida para cornpensacao, desde que na mesma bacia hidrografica e no mesmo Estado ( 4Q).

A referida lei sistematizou a materia, instituindo 0 que chamou de Sistema Nacional de Unidades de Conservacao - SNUC, composto pelo co njunto de unidades de conservacao municipais, estaduais e federais (art. 3Q). OS objetivos do SNUC encontram-se .ipontadas no art. 5Q, I a XIII. A sua gestae sera feita pelos seguintes orgaos (art. 6Q): a) CONAMA, orgao consultivo e deliberativo que deve acompanhar a implementacao do sistema (inciso I); b) Ministerio do Meio Ambiente, orgao central que tern 01 missao de coordenar 0 sistema (inciso II); c) IBAMA e orgaos estaduais e municipals integrantes do SISNAMA, que tern a finalidade de implementar () SNUC e subsidiar as propostas de criacao e adrninistracao das UCs (inci~o II!). Importante ressaltar que, excepcionalmente, unidades de conservacao lcdcrais, estaduais e municipais podem integrar 0 SNUC quando seus objetivos nao se enquadrem em qualquer das categorias instituidas pela lei (paragrafo unico). Saliente-se, ainda, que com a criacao do Instituto Chico Mendes esse passou a exercer as funcoes relacionadas a protecao das Unidades de Conservacao Federais, consoante 0 disposto no art. lQ, I a V, da Lei n. 11.516/2007 - e nao mais 0 IBAMA, que passou a ter cornpetencia meramente supletiva (paragrafo unico). As unidades de conservacao dividem-se em dois grupos, a saber: a)
'I\! da lei, ao passo que as diretrizes norteadoras

arrolados nos 13 incisos do art. do sistema encontram-se

uuulades de protecao integral, cujo objetivo e a preservacao da natureza (art.


{V, I, lQ), como tal entendido 0 "conjunto de metodos, procedimentos e poltticas que visem a protecao a longo prazo das especies, habitats e ecossistcmas, alern da rnanutencao dos processos ecologicos, prevenindo a simpli':lyao dos sistemas naturais" (art. 2Q,V); b) unidades""de usa sustentavel, cujo nhjctivo e compatibilizar a conservacao da natureza com 0 usa sustentavel ill' parte de seus recurs os (art. 7Q, II, 2Q). Por conservacao da natureza.a lei i onceitua "0 manejo do usa humano da natureza, compreendendo a preser11,';ioa , manutencao, a utilizacao sustentavel, a restauracao e a recuperacao do arnbiente natural, para que possa produzir 0 maior beneficio, em bases ustcntaveis, as atuais geracoes, mantendo seu potencial de satisfazer as I xcssidades e aspiracoes das geracoes futuras, e garantindo a sobrevivencia d()~ seres vivos em geral" (art. 2Q, II).

7.3.

UNIDADES DE CONSERVAC;AO DA NATUREZA

Outra especie de espacos ambientalmente protegidos, a que alude a Carta Constitucional (art. 225, j s, III), e a chamada unidade de conservacao da natureza, que, nos termos da Lei n. 9.985/200?, e. 0 .":spa~o territorial e seus recursos ambientais, incluindo as aguas jurisdicionais, com caracteristicas naturais relevantes, legalmente instituido pelo Poder Publico, com objetivos de conservacao e limites definidos, sob regime especial de administracao, ao qual se aplicam gar anti as adequadas de protecao" (art. 2Q, I). 52

As unidades de protecao integral sao compostas pelas seguintes cateI nrias (art. 8Q): a) estacao ecologica (inciso I c/c 0 art. 9Q); b) reserva bioloI (inciso II c/c 0 art. 10); c) parque nacional (inciso III c/c 0 art. 11); d) IIIOl1umento natural (inciso IV c/c 0 art. 12); e) refugio de vida silvestre ( II iso V c/c 0 art. 13). 53

Ja as unidades de uso sustentavel, por sua vez, sao compostas pelas seguintes categorias (art. 14): a) area de protecao ambiental (inciso I c/c 0 art. 15); b) area de relevante interesse ecologico (inciso II c/c 0 art. 16); c) floresta nacional (inciso III c/c 0 art. 17); d) reserva extrativista (inciso IV c!c 0 art. 18); e) reserva da fauna (inciso V c/c 0 art. 19); f) reserva de desenvolvimento sustentavel (inciso VI c/c 0 art. 20); g) reserva particular do patrimonio natural (inciso VII c/c 0 art. 21). As unidades de conservacao devem ser criadas por ato do Poder PUblico (art. 22), sempre precedidas de estudos tecnicos e consulta publica ( 22), em que 0 Poder Publico e obrigado a prestar inforrnacoes adequadas e inteligiveis Ii populacao local e a outras partes interessadas ( 32), sendo dispensavel em se tratando de estacao ecologica e reserva biologica ( 42). As unidades de uso sustentavel podem ser transformadas em unidades de protecao integral, total ou parcialmente, por instrumento normativo de semelhante nivel hierarquico daquele que criou a unidade, observada a necessidade de consulta publica ( 52). 0 mesmo se diga da ampliacao dos limites de uma unidade de conservacao ( 62). Contudo, a desafetacao ou reducao desses limites somente po de ser feita por meio de lei ( 72). A Lei do SNUC estabeleceu ainda a imposicao de uma medida compensatoria ao empreendedor responsavel por atividade potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, a qual se consubstancia na obrigatoriedade de este apoiar a implantacao e manutencao de uma un idade de protecao integral, no valor correspondente a, no minima, 0,5% dos custos totais previstos para a implantacao do empreendimento (art. 36, caput e 12). Recenternente, contudo, 0 Pleno do c. STF, por maioria de votos, declarou a inconstitucionalidade das expressoes "nao pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos na implantacao de empreendimentos" e "0 percentual", constantes do 12em questao (ADI 3.378-6/DF, ReI. Carlos Britto, DIU de 20-6-2008). De qualquer sorte, compete ao orgao ambiental licenciador, com base nas propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido 0 ernpreendedor, definir a( s) unidade( s) de conservacao a sereem) beneficiada (s), podendo, inclusive, contemplar-se a criacao de novas UCs (art. 36, 22). Alern disso, quando 0 empreendimento afetar unidade de conservacao ou sua zona de amortecirnento, a cornpensacao sera destinada a ela, sendo que a licenca ambiental somente pod era ser expedida apos autorizacao dada pelo orgao responsavel por sua administracao (art. 36, 32). Ainda sobre 0 tema da compensacao ambiental instituida pela Lei do SNUC, e de ressaltar-se que 0 Decreto n. 4.340/2002, alterado pelo Decreto 54

fl. 6.848/2009, que a regularnentou, valores (arts. 31, 31-A e 31-B).

estabeleceu regras para a fixacao dos

Alern disso, 0 regulamento preve a criacao de carnaras de compensacao .unbiental na esfera do Ministerio do Meio Arnbiente, com as seguintes 1"11 ncoes: a) estabelecer prioridades e diretrizes para aplicacao da compensa,;to ambiental (inciso I); b) avaliar e auditar, periodicarnente, a metodologia l' os procedimentos de calculo de cornpensacao arnbiental, de acordo com os estudos ambientais realizados e percentuais definidos (inciso II); c) propOl' diretrizes necessarias para agilizar a regularizacao fundiaria das unidades de conservacao (inciso III); d) estabelecer diretrizes para elaboracao e impluntacao dos planos de manejo das unidades de conservacao (inciso IV). E mais. Estabeleceu-se uma ordem de prioridade na destinacao dos fl'(UrSOS oriundos da compensacao ambiental (art. 33), qual seja: a) regularizacao fundiaria e demarcacao das terras (inciso I); b) elaboracao, revisao Ill! implantacao do plano de manejo (inciso II); c) aquisicao de bens e servi'os necessaries Ii implantacao, gestao, monitoramento e protecao da unidade, Inclusive de sua area de amortecimento (inciso III); d) desenvolvimento de estudos necessaries a criacao de nova UC (inciso IV); e) desenvolvimento de p .squisas necessarias ao manejo da UC e respectiva area de amortecimento (inciso V). Contudo, em se tratando de reserva particular do patrimonio natural, monumento natural, refugio da vida silvestre, area de relevante inI .rcsse ecologico e area de protecao ambiental, quando as areas nao pertenu-rcrn ao Poder Publico, os recursos oriundos da compensacao somente podcrao ser aplicados nas seguintes atividades (paragrafo unico do art. 33): I) claboracao do plano de manejo (inciso I); b) realizacao de pesquisas para I) manejo (inciso II); c) implantacao de programas de educacao ambiental (inciso III); d) financiamento de estudos de viabilidade econornica para uso ustentavel dos recursos naturais da unidade afetada (inciso IV). Ainda e de se ressaltar que 0 art. 60 da Lei n. 9.985/2000 revogou expn:ssamente 0 art. 18 da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente, que Iru nsformava as APPs do art. 22 do Codigo Florestal em reservas ou estacoes ol6gicas. A advertencia e feita porque muitos acordaos e sentencas (incluvc de Tribunais Superiores) continuam a fundamentar seu entendimento 1I11 aludido dispositivo, que nao mais existe no ordenamento juridico em Igor. Alias, aqui e conveniente fazer-se uma distincao: nem todo espaco umbientalmente protegido e area de preservacao permanente; est a e apenas 1IIIIa especie daquele. Assim, as UCs, por exernplo, sao espa~os territoriais proicgidos, mas nao sao APPs. As APPs, por sua vez, nao sao UCs, embora uubas sejam espa~os ambientalmente protegidos, nos term os do que estatui I(.onstituicao. 55

7.4.

MATA ATLANTICA

art. 225, 4Q, da Constituicao

de 1988, estabelece que a floresta

atlantica, dentre outros ecossistemas, e "patrimonio nacional, e sua utilizacao far-se-a, na forma da lei, dentro de condicoes que assegurem a preservacao do meio ambiente, inclusive quanta ao uso dos recursos naturais". Ante a ornissao do legislador ordinario em editar a norma regulamentadora,o Presidente da Republica, a epoca, emitiu 0 Decreto n. 750/93, que regulou a materia durante mais de 15 anos. Finalmente, sobrevern a Lei n. 11.428/2006, essa sim em consonancia com 0 preceito constitucional que exige a existencia de lei disciplinadora da utilizacao da mata atlantica - e nao de simples decreto. Apesar do veto ao art. 50 da referida lei, que revogava expressamente 0 Decreto n. 750/93 e convalidava as obrigacoes decorrentes de sua obrigacao, 0 fato incontestavel e que a Nova Lei da Mata Atlantica, como ficou conhecida a Lei n. 11.428/2006, ainda que de modo tacite, revogou todas as disposicoes daquele ato administrativo norrnativo, porquanto incompativel a coexistencia dos dois diplomas (LICC, art. 2Q, Is), Convern salientar tambern, desde logo, a total diferenca existente entre a mata atlantica e as areas de preservacao perrnanente, que nao se confundem, em qualquer hipotese, De fato, nessas ultirnas, consoante ja se assinalou, nao e possivel qualquer especie de exploracao economics, ao contrario do que ocorre com a mata atlantica, que 0 proprio mandamento constitucional acima referido expressamente admitiu fosse utilizada pelos proprietaries, na forma da lei. Nao e por outro motivo que 0 c. STF ja decidiu que "0 preceito consubstanciado no art. 225, 4Q, da Carta da Republica, alern de nao haver convertido em bens publicos os imoveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlantica, Serra do Mar, Floresta Amazonica brasileira), tambern nao impede a utilizacao, pelos proprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas areas que estejam sujeitas ao dominio privado, desde que observadas as prescricoes legais e respeitadas as condicoes necessarias a preservacao ambiental" (RE 134.2978/SP, reI. Min. Celso de Mello, in: Revista dos Tribunais 7231146). De outro lado, no tocante a lei em si, diga-se que ela regula somente os remanescentes de vegetacao nativa no estagio primario enos estagios secundario inicial, medio e avancado de regeneracao, consoante previsao expressa contida no seu art. 2Q, paragrafo unico.

estreita relacao com 0 ambiente natural, dependendo de seus recursos naturais para a sua reproducao sociocultural, por meio de atividades de baixo impacto ambiental" (art. 3Q, II). Tanto e que 0 assunto volta a tona outras vczes no corpo do texto legal, como, por exernplo, nos arts. 6Q, paragrafo unico, 9Q, caput e paragrafo unico, 13, caput, e 23, III). Destaque especial merece ser dado ao disposto no art. 5Qda lei, segundo 0 qual a vegetacao primaria ou secundaria, qualquer que seja 0 seu estaI'io de regeneracao, nao perde a sua caracteristica por forca de incendio, dcsmatamento ou qualquer outra especie de intervencao nao autorizada ou nao licenciada. Em outras palavras, 0 ato ilicito nao gera qualquer beneficio 110 seu causador, que continua submetido as restricoes legais, ainda que a vcgetacao tenha sido extinta por ato de sua responsabilidade.

o art.

6Q, de modo bastante avancado, estabelece, no caput,

objetivo

gnal da lei (desenvolvimento sustentavel), assim como os seus objetivos rspecificos (salvaguarda da biodiversidade, da saude humana, dos valores pa isagisticos, esteticos e turisticos, do regime hidrico e da estabilidade social) c, no paragrafo unico, invoca, de modo expresso, a necessidade de observaniu aos seguintes principios: funcao socioambiental da propriedade, equidad ' intergeracional, prevencao, precaucao, usuario-pagador, transparencia dus inforrnacoes e atos, gestae democratica, celeridade procedimental, graIII idade dos services administrativos prestados ao pequeno produtor rural l' ,)5 populacoes tradicionais e respeito ao direito de propriedade. Segundo 0 que dispoe 0 art. 9Q, a exploracao eventual de especies da Ilora nativa, para consumo pelas populacoes tradicionais ou de pequenos produtores rurais, nao depende de autorizacao, corte, a supressao e a exploracao da vegetacao de mata atlanconforme se trate de vegetacao prirnaria ou secundaria, nesse caso levando-se em conta 0 estagio de rcgeneracao (art. 8Q).
0

Ia

Iica serao feitos de forma diferenciada,

E de se destacar, ainda, a irnportancia que 0 aludido diploma da as chamadas populacoes tradicionais, entendidas como aquelas "vivendo em
56

Assirn, segundo 0 art. 11 da lei, sao proibidos 0 corte e a supressao de vcgetacao primaria ou nos estagios avancado e media de regeneradio da mata utlantica quando: I - a vegetacao: a) abrigar especies da flora e da fauna xilvestres arneacadas de extincao, em territorio nacional ou em ambito estalual, assim declaradas pela Uniao ou pelos Estados, e a intervencao ou 0 parcelamento puserem em risco a sobrevivencia dessas especies: b) exercer 1I f U ncao de protecao de mananciais ou de prevencao e controle de erosao; c) [ormar corredores entre remanescentes de vegetacao primaria ou secundaria '111 estagio avancado de regeneracao, d) proteger 0 entorno das unidades de 57

conservacao: e) possuir excepcional valor paisagistico, reconhecido pelos orgaos executivos competentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA; II - 0 proprietario ou posseiro nao cumprir os dispositivos da legislacao ambiental, em especial as exigencias da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, no que respeita as areas de preservacao permanente e it reserva legal. Ja a supressao de vegetacao primaria e secundaria no estagio avancado de regeneracao so mente podera ser autorizada em caso de utilidade publica, sendo que a vegetacao secundaria em estagio medic de regeneracao podera ser suprimida nos casos de utilidade publica e interesse social, em todos os casos devidamente caracterizados e motivados em procedimento adrninistrativo proprio, quando inexistir alternativa tecnica e locacional ao empreendimento proposto, ressalvado 0 disposto no inciso I do art. 30 enos 12 e 22 do art. 31 dessa lei (art. 14, caput). A nova Lei da Mata Atlantica manteve os criterios de cornpetencia para 0 licenciamento previstos no art. 42 do Codigo Florestal - Lei n. 4.771/65 -, com a redacao da MP n. 2.166-67/2001. Assim, a supressao de vegetacao de mata atlantica nos casos em que e passivel de autorizacao devera dar-se pelo orgao ambiental estadual competente, com anuencia previa, quando couber, do orgao federal ou municipal de meio ambiente (art. 14, 12). Em se tratando de vegetacao no estagio medic de regeneracao situada em area urbana, a autorizacao devera ser dada pelo orgao arnbiental municipal competente, desde que 0 municipio possua conselho de meio ambiente, com carater deliberativo e plano diretor, mediante anuencia previa do orgao ambiental estadual competente fundamentada em parecer tecnico (art. 14, 22). Ainda sobre 0 tema, a lei impoe, em seu art. 17, caput, a obrigatoriedade de cornpensacao ambiental como condicionante para 0 corte ou a supressao de vegetacao primaria ou secundaria nos estagios medio ou avancado de regeneracao, na forma da destinacao de area equivalente a extensao da area desmatada, com as mesmas caracteristicas ecologicas, na mesma bacia hidrografica, sempre que possivel na mesma micro bacia hidrografica, e, nos casos previstos nos arts. 30 e 31, ambos dessa lei, em areas localizadas no mesmo Municipio ou regiao metropolitana. Nao sendo possivel compensar, consoante verificacao pe!o orgao ambiental, 0 Municipio devera exigir a reposicao florestal, com especies nativas, em area equivalente a desmatada, na mesma bacia hidrografica, sempre que possivel na mesma microbacia hidrografica ( 12). Ja no que se refere a vegetacao prirnaria de mata atlantica, 0 corte e a supressao somente serao autorizados em carater excepcional quando neces58

sarios a realizacao de obras, projetos ou atividades de utilidade publica, pcsquisas cientificas e praticas preservacionistas (art. 20, caput), sendo que, em se tratando de utilidade publica, deve ser observado 0 disposto no art. 14, bern como a realizacao de EIA/RIMA (paragrafo unico). No tocante a vegetacao secunda ria em estagio avancado de regeneracao de mata atlantica, 0 corte, a supressao e a exploracao somente serao autoriI.ados nas seguintes hipoteses: a) em carater excepcional, quando necessaries ,) execucao de obras, atividades ou projetos de utilidade publica, pesquisa l ientifica e praticas preservacionistas; e b) nos casos previstos no inciso I do .irt. 30 dessa lei (art. 21). Esse dispositivo exige que, nos perimetros urbanos .iprovados ate a data de inicio de vigencia dessa lei, a supressao de vegetacao secunda ria em estagio avancado de regeneracao dependera de previa autorizacao do orgao estadual competente e somente sera admitida, para fins de loteamento ou edificacao, no caso de empreendimentos que garantam a preservacao de vegetacao nativa em estagio avancado de regeneracao em no minimo 50% da area total coberta por essa vegetacao, ressalvado 0 disposto nos arts. 11, 12 e 17 dessa lei e atendido 0 disposto no Plano Diretor do Municipio e nas demais normas urbanisticas e ambientais aplicaveis. Ademais, o corte e a supressao previstos na alinea a acima serao realizados na forma do art. 14, alern da realizacao de EIA/RIMA, bern como na forma do art. 19 para os casos de praticas preservacionistas e pesquisas cientificas (art. 22). Em relacao a vegetacao secundaria em estagio rnedio de regeneracao, o corte, a supressao e a exploracao serao autorizados somente nas seguintes hipoteses: a) em carater excepcional, quando necessaries a execucao de obras, III ividades ou projetos de utilidade publica ou de interesse social, pesquisa .icntifica e praticas preservacionistas; b) quando neeessarios ao pequeno produtor rural e populacoes tradicionais para 0 exercicio de atividades ou lISOS agricolas, pecuarios ou silviculturais imprescindiveis a sua subsistencia . de sua familia, ressalvadas as areas de preservacao permanente e, quando lor 0 caso, apos averbacao da reserva legal, nos termos da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965; e c) nos casos previstos nos 12 e 22 do art. 31 dessa I 'i (art. 23). A autorizacao para 0 corte, a supressao e a exploracao da vegetacao sccundaria em estagio inicial de regeneracao de mata atlantica sera dada pelo irgao estadual competente (art. 25, caput). Contudo, 0 paragrafo unico dcsse mesmo dispositivo estabelece que 0 corte, a supressao e a exploracao de que trata esse artigo, nos Estados em que a vegetacao prirnaria e secundar ia remanescente de mata atlantica seja inferior a 5% (cinco por cento) da rca original, submeter-se-ao ao regime juridico aplicavel a vegetacao secun59

daria em estagio medic de regeneracao, ressalvadas as areas urban as e regioes metropolitanas. A prop6sito, nessas e absolutamente vedada a supressao de vegetacao primaria de mata atlantica, para fins de loteamento ou edificacao, aplicando-se, ainda, it supressao da vegetacao secundaria em estagio avancado de

regeneracao, as seguintes restricoes: a) nos perimetros urban os aprovados ate a data de inicio de vigencia dessa lei, a supressao de vegetacao secundaria em estagio avancado de regeneracao dependera de previa autorizacao do orgao estadual competente e somente sera admitida, para fins de loteamento ou edificacao, no caso de empreendimentos que garantam a preservacao de vegetacao nativa em estagio avancado de regeneracao em no minirno 50% da area total coberta por essa vegetacao, ressalvado 0 disposto nos arts. 11, 12 e 17 dessa lei e atendido 0 disposto no Plano Diretor do Municipio e demais norm as urbanisticas e ambientais aplicaveis: e b) nos perirnetros urbanos aprovados ap6s a data de inicio de vigencia dessa lei, e vedada a supressao de vegetacao secundaria em estagio avancado de regeneracao do bioma mata atlantica para fins de loteamento ou edificacao (art. 30). Ja a vegetacao secundaria, em estagio medio de regeneracao existente nessas mesmas areas (regioes metropolitan as e areas urbanas, assim consideradas em lei), 0 parcelamento do solo para fins de loteamento ou qualquer edificacao devem obedecer ao disposto no Plano Diretor do Municipio e demais normas aplicaveis, e dependerao de previa autorizacao do orgao estadual competente, ressalvado 0 disposto nos arts. 11, 12 e 17 (art. 31, caput). Contudo, nos perimetros urbanos aprovados ate a data de inicio de vigencia da lei, a supressao de vegetacao secundaria em estagio medio de regeneracao somente sera admitida, para fins de loteamento ou edificacao, no caso de empreendimentos que garantam a preservacao de vegetacao nativa em estagio medic de regeneracao em no minimo 30% da area total coberta por essa vegetacao ( 12). Enos perimetros urbanos delimitados ap6s a data de inicio de vigencia dessa lei, a supressao de vegetacao secundaria em estagio medic de regeneracao fica condicionada it manutencao de vegetacao em estagio medio de regeneracao em no minimo 50% da area total coberta por essa vegetacao ( 22). Dita ainda 0 art. 32 que a supressao de vegetacao secundaria em estagio avancado e medio de regeneracao para fins de atividades minerarias somente sera admitida mediante: a) licenciamento ambiental, condicionado it apresentacao de EIA/RIMApelo empreendedor, e desde que demonstrada a inexistencia de alternativa tecnica e locacional ao empreendimento pro60

posto; e b) adocao de medida compensat6ria que inclua a recuperacao de area equivalente it do empreendimento, com as mesmas caracteristicas ecol6gicas, na mesma bacia hidrografica e sempre que possivel na mesma microbacia hidrografica, independentemente do disposto no art. 36 da Lei 11. 9.985, de 18 de julho de 2000 (compensacao ambiental). Saliente-se, ainda, que 0 art. 15 reforca a necessidade de exigencia de EIA/RIMAnos casos de atividades potencialmente causadoras de significa[iva degradacao ambiental - 0 que, alias, seria desnecessario em face do disposto no art. 225, 12,IV,da Constituicao da Republica. E a norma do art. 35, caput, determina que a conservacao, em im6vel rural ou urbano, da vegetacao primaria ou da vegetacao secunda ria em qualquer estagio de regeneracao da mata atlantica cumpre funcao social e e de interesse publico, podendo, a criterio do proprietario, as areas sujeitas it restricao de que trata essa lei ser computadas para efeito da reserva legal e seu excedente utilizado para fins de cornpensacao ambiental ou instituicao de cota de que trata a Lei n. 4.771/65. Apesar disso, 0 paragrafo unico do dispositivo assinala que, salvo as hip6teses previstas em lei, as areas de preservacao permanente nao integrarao a reserva legal.

61

8
8.1.

RESPONSABILlDADE

CIVIL AMBIENT AL

A principal diferenca entre a responsabilidade subjetiva e a responseI ilidade objetiva e que a primeira exige a cornprovacao do elemento culpa, cnquanto a segunda dispensa tal requisito. Para a configuracao da responsabilidade subjetiva, exige-se, portanto alern da cornprovacao da conduta, do dano, da autoria e do nexo de l ausalidade entre a atividade e 0 dano -, a prova da culpa lato sensu (culpa (Ill dolo). A responsabilidade objetiva, por seu turno, pressupoe apenas a prova da atividade, do dano, da autoria e do nexo de causalidade entre a atividade l' 0 dano. Isso porque aquele que exerce profissionalmente uma atividade cconornica, organizada para a producao ou distribuicao de bens e services, dcve arcar com todos os onus resultantes de dano decor rente do processo produtivo ou distributivo. Assim, 0 explorador de uma atividade licita, mas potencialmente perigosa (para outras pessoas ou para 0 meio ambiente), e responsavel por eventuais consequencias danosas.
8,2.

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

NO<;CES GERAIS DE RESPONSABILIDADE CIVIL

Em regra, 0 prejuizo causado ao bern juridicamente tutelado deve ser suportado pelo pr6prio proprietario da coisa danificada, ou pela pr6pria pessoa lesada fisica ou psiquicamente, A excecao a essa regra e a atribuicao da obrigacao de reparar 0 dano a uma outra pessoa, configurando a responsabilidade, que e a possibilidade de a pessoa lesada poder exigir de outra a reparacao de danos. A responsabilidade civil, na acepcao ampla, consiste na obrigacao de reparar danos causados a pessoa, ao patrimonio, ou a interesses coletivos ou transindividuais, sejam eles difusos ou coletivos stricto sensu. A responsabilidade civil ampla decorre da obrigacao geral de nao causar danos. A responsabilidade e essen cia!. civil apresenta duas acepcoes restritas, cuja nocao

RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS AO MEIO AMBIENTE A responsabilidade

por danos causados ao meio ambiente e do tipo e nao negocia!. Mais do que isso, a responsabilizacao civil dos causadores de danos ambientais e do tipo objetiva, OIl por risco, dispensando a comprovacao da existencia de culpa.

rrsponsabilidade civil geral, ou seja,

A responsabilidade negocial (contratual) e aquela obrigacao de reparar danos decorrentes do inadimplemento de obrigacoes negociais. Constitui direito especial, com regras especificas (arts. 389-420 do CC). Quando inexistir norma especial, aplicam-se as regras da responsabilidade civil gera!. A segunda acepcao e a responsabilidade civil geral, em sentido estrito. Refere-se a obrigacao de reparar danos causados a pessoas que nao estavam ligadas ao lesante por urn neg6cio juridico. A responsabilidade civil geral corresponde a obrigacao de reparar danos decorrentes da violacao, ainda que nao culposa, do dever geral de nao lesar ninguern (neminem laedare) ou de nao lesar outrem (alterum non laedare). Tambern e chamada responsabilidade extracontratua!' Constitui direito comum, apresentando regras gerais de responsabilidade (arts. 927-954 do CC), que se aplicam subsidiariamente ao direito especial (responsabilidade negocial). A responsabilidade civil geral tern como fundamento a culpa (responsabilidade civil geral subjetiva) ou 0 risco (responsabilidade civil geral objetiva, ou por risco), 62

IlO

Trata-se de hip6tese excepcional de responsabilizacao, uma vez que, ordenamento juridico brasileiro, a regra e a responsabilidade subjetiva (art, 927, caput, do CC). A objetivacao da responsabilidade civil ambiental foi feita pela Lei n. 0,938/81- Lei da Politica Nacional do Meio Ambienje - cujo art. 14, 1Q, dispoe: "Sern obstar a aplicacao das penalidades previstas neste artigo, e 0 poluidor obrigado, independentemente da existencia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade ( ...)". A Constituicao da Republica Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 25, 3Q, recepcionou a Lei n. 6.938/81, man tendo a responsabilizacao ob'I iva do causador do dano ambiental. Preceitua 0 dispositivo: "As condutas . atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarao os infratores, I'cssoas fisicas au juridicas, a sancoes penais e administrativas, independentcrnente da obrigacao de reparar as danos causados"

o novo C6digo Civil brasileiro manteve, como regra geral, a responsabilizacao civil subjetiva au par culpa, mas contemplou, paralelamente, a responsabilizacao objetiva, estendendo-a a quaisquer atividades de risco, e
63

nao rna is apenas aos riscos ambientais. Diz 0 seu art. 927, paragrafo unico: "Havera obrigacao de reparar 0 dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, riscos para os direitos de outrern" A partir de agora, serao analisados os pressupostos da responsabilizacao civil arnbiental, vale dizer, a atividade, 0 dano, a autoria e 0 nexo de causalidade. 8.2.1. Atividade Atividade e a conduta causadora de dano ambiental. Essa conduta pode ser acao ou ornissao, Pode ser, ainda, ilicita ou licita. Note-se que, conforme ja salientado, a responsabilidade objetiva nao exige a ilicitude da conduta danosa. 0 pr6prio risco criado pela atividade constitui 0 elemento antijuridico. 8.2.2. Dano ambiental

situacoes de configuracao de ilicito, em que 0 dana nao foi verificado; rcparatoria, destinada a reparacao de urn dano ja ocorrido.

A tutela inibit6ria lata sensu, inspirada nos principios da prevencao e da precaucao, atua com a finalidade de impedir 0 dano. Subdivide-se em Iu tela inibit6ria e tutela de remocao do ilicito. A primeira, tarnbern denominada prevencao do ilicito, objetiva impedir a pratica ou continuacao do ilicito; sem configuracao do dano. Utiliza-se, assim, da tecnica mandamental, impondo ao agente medida coercitiva (norrnalmente, uma multa, para coagi-lo ao cumprimento da obrigacao fazer ou nao fazer). A tutela de rernocao do ilicito (repressao do ilicito ou prevencao do dano) atua em urn estagio urn pouco mais avancado: depois da ocorrencia do ilicito, mas antes do dano, refletindo no sistema de responsabilidade civil ambiental. A tecnica processual utilizada e a executiva lata sensu, que determina 0 cumprimento da obrigacao por meio de terceiro e as expensas do dcvedor (agente do ilicito). 82 2.2. Conceito de dana ambienta!

8.2.2.1.0

dana como elemento necessaria

a responsaoiiizacao

civi!

o dano

ambiental e, na maioria das vezes, urn dana complexo, pois,

Em primeiro lugar, faz-se necessaria a distincao entre ilicito e dano. Com base nessa diferenciacao, e possivel determinar a incidencia da tutela inibit6ria ou da tutela ressarcit6ria.

o ilicito e 0 ato de violacao da norma. Nao implica necessariamente a ocorrencia de dano. 0 dano e apenas uma das possiveis consequencias do ilicito. Muitas vezes 0 ilicito pode provocar urn dano ambiental futuro, consider an do 0 risco da atividade. Nessa hipotese, pode ocorrer elementos de interferencia no modelo de responsabilizacao ambiental por risco, obrigando 0 agente produtor do dano futuro intoleravel. o dana e conceituado como 0 prejuizo causado a urn bern juridicamente tutelado, e a sua extensao e considerada para fins de reparacao, Pode ter natureza individual ou coletiva, economics ou nao economics. Atinge valor inerente a pessoa humana ou coisa juridicamente tutelada. Resulta de ato ou fato contrario ao ordenamento juridico, mas tarnbem pode decorrer de ato ou fato praticado em conformidade com a lei. Exemplo disso e a pratica de atividade licenciada, mas que resulta em poluicao ou degradacao, tal qual a extracao de minerios,
A ocorrencia ou inocorrencia do dano, por seu turno, determina a classificacao das tutelas processuais ambientais. Segundo esse criterio, existern duas categorias de tutela processual: a inibit6ria lata sensu, aplicavel as

ulern da dificuldade ou, ate mesmo, da impossibilidade de recomposicao do scu estado anterior (status qua ante), 0 dano ao ambiente apresenta particularidades temporais (intervalo entre a causa e a manifestacao do dano), espaciais (efeitos transfronteiricos) e causais (multiplicidade de causa do res e curnulatividade de efeitos). Nao ha conceito legal de dano ao meio arnbiente, mas a Lei n. 6.938/81 degradacao - como "a alteracao adversa das caracterisiicas do meio arnbiente" (art. 3Q, II) - e poluicao - como "a degradacao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamentc: a) prejudiquem a saude, a seguranya e 0 bem-estar da populacao; b) criem condicoes adversas as atividades socia is e economicas: c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condicoes esteticas ou sanitarias do meio ambiente; e e) Ian cern materia ou energia em desacordo com os padroes arnbientais estabelecidos" (art. 3Q, III). Degradacao, portanto, e 0 genero, e refere-se a qualquer alteracao adversa do meio ambiente; poluicao e especie, e consiste na degradacao causada pelo hom em.
I raz a definicao de

A doutrina, portanto, encarregou-se de apresentar urn conceito de dana nmbiental, definindo-o como a alteracao indesejavel de quaisquer dos recursos naturais, afetando a natureza e 0 pr6prio homem, a medida que viola 0 dire ito fundamental de todos ao ambiente equilibrado. 65

64

o dano e elemento imprescindivel para a caracterizacao da responsabilizacao civil.


8.2.2.3. Classifica~ao de dana ambiental

Inicialmente, e importante distinguir 0 dano perpetrado contra um recurso natural suscetivel de apropriacao (cuja vitima e 0 proprietario do bem) do dana ao bem ambiental como interesse supraindividual (que vitima toda a coletividade). o primeiro caso representa 0 bem ambiental como microbem, em que o dano e individual e de reparabilidade direta. Nessa hip6tese, ocorre 0 dana individual ambiental ou reflexo, em que a agressao a um elemento do meio ambiente resvala no individuo, lesando os seus interesses pr6prios, relativos ao microbem ambiental. No segundo caso, 0 bern ambiental e tornado como macrobem e, portanto, e reparavel indiretamente. Vale dizer, a reparacao refere-se ao bern ambiental em si pr6prio, inexistindo 0 objetivo de ressarcir interesses individuais. Sao os chamados danos ambientais coletivos "lato sensu", que se subdividem em: dana difuso, quando atinge um numero indeterminado de pessoas ligadas por pressupostos de fato; dana coletivo stricto sensu, quando fere interesses pertencentes a um grupo de pessoas deterrninaveis, ligadas pela mesma relacao juridica de base; e, ainda, dano individual homogeneo, que se refere a lesoes de origem comum. E possivel que um mesmo dano apresente cumulativamente a dimensao individual (microbem) e a coletiva (macrobem). E 0 caso, por exemplo, da construcao de uma hidreletrica, em que se faca necessaria a inundacao de areas de plantio. Alern do dano coletivo, representado pelo desaparecimento da paisagem e de varias especies da fauna e da flora, vislumbra-se 0 dana individual de cada um dos agricultores da regiao, cuja reparacao ha d ser feita diretamente. A classificacaodo dana ambiental pode ser feita, ainda, em relacao a outros criterios. Quanto it amplitude do bem protegido, 0 dana ambiental pode ser ecologica puro, quando afetar apenas componentes naturais do ecossistema, e nao 0 patrimonio cultural ou artificial. Pode ser, ainda, dana ambiental "lato sensu", ao atingir todos os componentes do meio ambiente, inclusiv o patrimonio cultural. Quanto it reparabilidade e ao interesse envolvido, 0 dana pode ser: d reparabilidade direta, quando diz respeito a interesses pr6prios individual e individuais hornogeneos, apenas reflexos com 0 meio ambiente (caso em 66

que 0 interessado que sofreu a Iesaosera diretamente indenizado); ou, a inda, de reparabilidade indireta, quando diz respeito a interessesdifusos e coletivos, em que a protecao recai sobre 0 macrobem ambiental e a reparacao e feita ao bern ambiental de interesse coletivo, nao tendo 0 objetivo de ressarcir interesses pr6prios e individuais. Ja quanta it sua extensao, 0 dana pode ser classificado em patrimonial c extrapatrimonial. E patrimonial quando se refere it perda material sofrida pela coletividade, relativamente it restituicao, recuperacao ou indenizacao do bern ambientallesado. 0 dano extrapatrimonial esta ligado it sensacao de dor experimentada pelo lesado, E a ofensa a um bem nao conversivel em pecunia,pois se relaciona com valoresde ordem espiritual ou moral. Tambem c possivelsubdividir 0 dana ambiental extrapatrimonial em coletivo, quando viola 0 macrobem ambiental, e reflexo,a titulo individual, quando concernente ao interesse do microbem ambiental. Quanto aos interesses atingidos, 0 dana pode ser individual, individual homogeneo, coletivo stricto sensu ou, ainda, difuso. 0 dana a interesse individual configura-se como 0 mais simples, sendo um dano reflexo. Sua rcparacao pode ser buscada em juizo, individualmente, por aquele que teve prejuizo particular em funcao de uma agressao ao meio ambiente. As outras tres especiesde dana representam danos coletivos lato sensu, subdividindo-se em interesses individuais homogeneos, coletivos e difusos.

o
;II'

interesse individual hornogeneo

e aquele decorrente

de urn fato

cornum, que causa prejuizo a varies particulares, que podem ou nao pleite-

a reparacao do dano, por se tratar de interesse particular, e, portanto, disponivel. 0 que 0 caracteriza e a possibilidade de os particulares lesados por urn fato comum defenderem seus interesses conjuntamente, em uma ucao coletiva. Os interesses difusos, ainda seguindo 0 CDC, sao os transindividuais indivisiveis, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por l ircu~stancias ~e fato. Realmente, ha danos a~bientais qu;.prejudicam uma quantidade rnuito grande de pessoas, as quais nao podem ser identificadas Individualmente. E 0 caso das chuvas acidas ou da poluicao do ar, que atinj.\l:m toda uma coletividade dificilmente suscetivel de delimitacao. Ja os interesses e direitos coletivossao transindividuais indivisiveis,dos quais e sempre titular uma coletividade ligada por uma relacao juridica base. Ncsse caso, a coletividade e identificavel:sao os empregados de uma fabrica OU os moradores de um condominio. 0 grupo que sofre reflexamente com J dana tem a legitimidade para buscar em conjunto a reparacao deste.

67

Por fim, cumpre destacar que os danos ambientais sao normalmente danos indiretos ou reflexos (tarnbem cham ados danos por ricochete). Danos indiretos sao aqueles em que 0 fato nao provoca 0 dano; desencadeia outra condicao que diretamente 0 suscita. Ja os danos reflexos fazem vitimas mediatas, atingindo pessoas que, em principio, nao estariam sujeitas as consequencias do ato lesivo. Registra-se, ainda, que os danos ambientais podem ser presentes, cuja verificacao se da concomitantemente a deflagracao do ato lesivo; ou, tambem, futuros, cuja rnanifestacao e posterior a ocorrencia do fato, podendo prolongar-se no tempo. A prova dos danos futuros e de dificil producao, irnpondo obices a responsabilizacao do poluidor. Deve-se considerar, ainda, para fins de caracterizacao dos dan os ambientais, os danos remotos, que tern por causa outros fatores; os danos imprevisiveis, cuja pessoa normal nao pode prever; e os dan os eventuais, cujos prejuizos sao de verificacao duvidosa e hipotetica.
8.2.2.4. Formas

Cumpre destacar a existencia de hierarquia entre as formas de reparado dano ambiental. A restauraiiio natural deve prevalecer diante da ompensacao ecologica lato sensu. Ia entre as medidas cornpensatorias, deve~l' privilegiar a substituicao por equivalente "in situ", utilizando-se apenas -ubsidiariamente a substituuiio por equivalente em outro local. Apenas quantil) inviaveis a restauracao e a cornpensacao, e que se deve converter a repa1,1\';10 do dano em quantia indenizatoria,
"l()

Ademais, vale dizer que as formas de reparacao sao cumulaveis entre vi, pois 0 que se objetiva e a reparacao integral do meio ambiente.
.1)

Restauracao in situ ou restauracao

natural

A restauracao natural consiste na reparacao do dano por meio da reuperacao dos bens naturais afetados. Essa forma de reparacao atinge seu lim desde que oportunize, na medida do possivel, 0 restabelecimento do cquilibrio do ecossistema.

de reparacao do dano ambiental

Con forme ja visto, 0 dano ambiental po de possuir tanto uma dimensao material quanta uma dimensao extrapatrimonial. Nesse senti do, e necessaria a existencia de formas diversas de reparacao, capazes de reconstituir o bern lesado e tam bern de ressarcir a coletividade. Denornina-se reparacao em sentido amplo aquela que abarca tanto a reparacao dos danos materiai como morais, A reparacao do dano ao meio ambiente e feita mediante a recuperacao da area degradada e/ou da cornpensacao ecologies, obtendo-se 0 ressarcimento material e imaterial (ou extrapatrimonial).

o ordenamento juridico brasileiro privilegiou esse tipo de reparacao. I )cssa forma, a cornpensacao ecologica lato sensu assume carater subsidiario, ..rbendo apenas quando impossivel ou desproporcional a recuperacao in
natura.
A primazia da restauracao natural decorre de varies dispositivos. A Lei 6.368/81 estabelece, como objetivo da Politica Nacional do Meio AmbienIe, a "recuperacao da qualidade ambiental" (art. 2Q,caput). Preve, entre seus principios, a "recuperacao de areas degradadas" (art. 2Q,VIII). No art. 4Q,VI, rontempla "a preservacao e restauracao dos recursos naturais com vistas a sua utilizacao racional e disponibilidade permanente", e, ainda, no inciso VII, dispoe sobre a imposicao, ao poluidor e ao predador, da obrigacao de recupcrar e/ou indenizar os danos causados.
11.

o quadro

abaixo apresenta as formas de reparacao do dano ambiental,

QUADRO HIERARQUICO DAS FORMAS DE REPARA<;:AO DO DANO AMBIENTAL

h) Cornpensacao ecologica Cornpensacao ecologies e genero que abrange a substituicao por equivalente in situ, a substituicao por equivalente em outro local e, ainda, a inlcnizacao pecuniaria. A cornpensacao ecologica esta expressamente prevista na Convencao da Biodiversidade, ratificada pelo Brasil (Decreto Legislativo n. 2, de 3 de fcvereiro de 1994), e, tambern, no art. 3Q da Lei n. 7.347/85, que preve a possibilidade de a acao civil publica perseguir uma condenacao em dinhei[0 ou 0 cumprimento de obrigacao de fazer ou nao fazer. 69

a) Restauracao in situ ou restauracao natural. b) Cornpensacao ecol6gica lata sensu (dano extrapatrimonial ou imaterial): b.l ) substituicao por equivalente in situ; b.2) substituicao por equivalente em outro local; b.3) indenizacao pecuniaria. Ressalte-seque pode haver cumulacao da restauracao natural com a compensacao ecol6gica.

II
I

68

Importa salientar que essas obrigacoes podem ser, tambern, objeto de termo de ajustamento de conduta, de acordo com 0 art. 5Q, 6Q, da LACP, desde que obedecida a referida esc ala hierarquica, b.l) Substituicao por equivalente in situ A substituicao por equivalente deve ser feita preferencialmente no local do dano. E a chamada substituicao par equivalente "in situ': Nao sendo possivel 0 reflorestamento de uma area desmatada pelo plantio de especies originais (0 que configuraria a restauracao natural), essa modalidade de cornpensacao consiste no plantio de outras especies que possam adaptar-se a regiao e cumprir funcao ecol6gica semelhante aquela desempenhada pela flora degradada. A substituicao por equivalente sera parcial qualitativamente apenas algumas funcoes forem substituidas, ou quantitativamente a capacidade das funcoes lesadas nao for integralmente reposta. b.2) Substituicao por equivalente em outro local A substituidio par equivalente em outro local s6 quando quando

h.3) Indenizacao pecuniaria A indenizacao pecuniaria somente deve ser utilizada quando inviavel utilizacao das demais formas de reparacao do dana ambiental, ou ainda como forma de cornplementacao da reparacao do meio ambiente.
.t

o numerario deveria ser destinado primordialmente a investimentos local afetado pelo dana, possibilitando a diminuicao dos impactos cau\ados pela degradacao a natureza e a comunidade. No entanto, a indenizacao c revertida para 0 Fundo de Reparacao de Bens Lesados - FRBL, de acordo om 0 art. 13 da Lei n. 7.347/85, permitindo-se que a utilizacao do montantc seja redirecionada para outra area.
110

Urn outro problema

e a dificuldade

de auferir

valor pecunia rio do

hem ambiental afetado. Nao existem parametres legais para isso, mas existe lima metodologia que utiliza urn valor de troca para chegar a uma quantia.

E importante

ressaltar que a verdadeira reintegracao do bern lesado e

e possivel

quando de-

monstrada a impossibilidade tecnica, por meio de pericias e demais provas admitidas em direito, da substituicao no local. Urn exemplo que bern ilustra a aplicacao dessa modalidade de compensacao e a condenacao que sofreu a empresa Habitasul Empreendimentos Imobiliarios Ltda., de Fiorian6polis/SC, que implementou loteamento balneario sobre urn rio.

preco. Apenas 0 valor econornico de seus elementos corp6reos e que pode scr estimado, apesar da tentativa de incorporar em seus elementos materiais valores relativos a sua importancia para 0 equilibrio do ambiente como urn Indo. De fato, a valoracao ambiental constitui-se em urn mecanismo utilitarista, dentro do paradigma da sociedade capitalista, mas trata-se de importunte mecanismo para 0 sistema reparat6rio do bern degradado.

irnpossivel, pois a salubridade do meio ambiente como macrobem nao tern

o valor econornico do meio ambiente pode ser calculado por meio da scguinte expressao:
Valor econornico total valor de existencia

o Ministerio Publico de Santa Catarina celebrou termo de ajustamento de conduta extrajudicial, com efeito de medida compensat6ria, uma vet. que 0 restabelecimento da situacao anterior do rio foi tido como impossivel,
A cornpensacao ecol6gica consistiu basicamente em dois pontos: a) a construcao de urn lago para a captacao de aguas pluviais, 0 que acarretaria a substituicao de uma das finalidades do rio (observe-se que, no caso, a cornpensacao ecol6gica foi parcial em termos qualitativos - apenas a funcao de captacao de aguas foi substituida); b) a Habitasul comprometeu-se a pagar uma indenizacao no valor de R$ 75.000,00, a ser repassada a Secretaria do Meio Ambiente, Migracao e Habitacao do Municipio de Palhoca, para ser investida na sede do Parque Ecol6gico Municipal do Manguezal. Tal compromisso foi fundamentado no entendimento de que os manguezais d Palhoca exercem influencia ambiental sobre a Ilha de Santa Catarina.

valor de uso

+
.,..,'

valor de op<;:iio

o valor de usa e aquele

atribuido ao meio ambiente pelas pessoas que

Inzern uso dos recursos naturais. Costuma ser dividido em "uso produto"
- valor dos recursos natura is negociados no mercado - e "uso comurn" - valor dos bens consumidos sem passar pelo mercado. 0 valor de opcao, por sua vez, guarda relacao com 0 risco da perda dos beneficios que 0 amhicnte proporciona as presentes e futuras geracoes, Por fim, 0 valor de rxistencia reporta-se a uma dimensao etica, e 0 valor e atribuido pelo simples fato de 0 meio ambiente possuir certas qualidades, ainda que nao possuam valor de uso atual ou futuro. 71

70

II
A indenizacao deve ser fixada em quantia capaz de desestimular outras condutas danosas, de modo que 0 poluidor nao obtenha luero, mas prejuizo com a atividade.
8.2.3. Autoria

A autoria (ou nexo de imputacao) eo fundamento da atribuicao da responsabilidade a uma determinada pessoa; e 0 elemento que estabe!ece a ligacao entre 0 fato danoso e 0 responsavel. 0 nexo de imputacao aponta a pessoa a quem pode ser atribuido urn determinado fato gerador de danos, seja a titulo de culpa, seja a titulo de risco. Na responsabilizacao por danos ambientais, 0 nexo de imputacao C baseado no risco, dispensando-se a existencia de culpa. Dispoe 0 art. 14, lQ, da Lei n. 6.938/81: "Sem obstar a aplicacao das penalidades previstas neste artigo, e 0 poluidor obrigado, independentemente da existencia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente eaterceiros, afetados por sua atividade (...)". Por seu turno, 0 art. 927, paragrafo unico, do C6digo Civil, corrobora: "Havera obrigacao de reparar 0 dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pe!o autor do dana implicar, por su natureza, riscos para os direitos de out rem': A Lei n. 6.938/81 (art. 3Q, IV) preceitua que poluidor e "a pessoa fisica ou juridica, de direito publico ou privado, responsavel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradacao ambiental".
8.2.4. Nexo de causalidade

causa de 11mdana quando, segundo 0 curso normal das coisas, seja capaz de produ/i-lo. Se imprevisivel 0 dano, a causalidade rest aria excluida, em razao de 0 dana ter sido consequencia de circunstancias extraordinarias e improvaveis; contudo, se previsivel, configurada estaria a causalidade adequada, haven do possibilidade de responsabilizacao. A teoria da causalidade adequada e reputada pela doutrina ambiental como impr6pria para a responsabilizacao civil por danos ambientais, uma vcz que dificulta a reparacao do meio ambiente sempre que 0 dana for considerado imprevisivel. Nesse sentido, tem-se recorrido a teoria da equivalencia de condicoes e a causalidade alternativa como opcao a responsabilizacao civil ambiental. A teoria da equivalencia de condicoes considera causa de urn dana rodas as condicoes sem as quais e!e nao teria sido produzido. Sendo assim, I) agente e responsabilizado por todos os danos que nao se teriam verificado sc nao houvesse ocorrido 0 fato que the e atribuido (conditio sine qua non). Na causalidade alternativa, ha duvida quanta a causa do dano e, conscquentemente, quanta a sua autoria. Sabe-se que 0 dana foi causado por 11munico autor, mas nao e possivel precisar quem, dentre varios possiveis causadores, efetivamente 0 fez. Nesse caso, deve-se ajuizar acao contra todos os possiveis responsaveis, resguardado 0 direito de regresso dos demandados .ontra os demais causadores. Em qualquer hip6tese, havendo pluralidade de poluidores, estabelccer-se-a entre e!es a solidariedade passiva (art. 7Q, paragrafo unico, do CDC), vale dizer, a acao civil po de ser promovida em face de qualquer lim, ou, ate mesmo, de todos os poluidores, assegurada posterior acao rcgressiva, se for 0 caso.
8.2.4.1. Excludentes

10. Essa teo ria preleciona que uma condicao deve ser considerada

o nexo de causalidade

e a relacao de causa e efeito capaz de indicar 0

danos que podem ser considerados consequencia do fato verificado. 0 nexo causal indica quais sao os danos que podem ser considerados consequenci da atividade em questao. Causa e a condicao determinante para ocorrenci do dana ou para agravamento de seus efeitos. Assim, ocorrido 0 dano, e necessario que se apure quais foram as sua causas (nexo de causalidade), para, em seguida, perquirir a quem a caus pode ser atribuida (nexo de imputacao).

de causalidade: coso fortuito e for~a maior

Outra discussao travada no ambito do nexo causal diz respeito a inciMncia das excludentes da causalidade - 0 caso fortuito e a forca maior. Caso fortuito e forca maior sao acontecimentos imprevisiveis, irresistlveis e externos a atividade, normalmente, inevitaveis, que determinam 0 rornpimento do nexo de causalidade entre a atividade e 9 dana causado. 'Irata-se de acontecimento anonimo, nao imputavel aquele que desenvolve lima atividade de risco. Requerem, para a sua caracterizacao, a imprevisibilidade, a irresistibilidade e a externalidade. 0 caso fortuito esta mais ligado [ ideia de imprevisibilidade, enquanto a forca maior esta mais re!acionada nocao de irresistibilidade.

o direito civil apresenta varias teorias da causalidade, que procurarn selecionar os fatores determinantes do dano, para, consequentemente, est belecer a responsabilizacao, o ordenamento juridico patrio ainda aplica a teoria da causalidad adequada (art. 403 do CC) para determinacao da relacao entre causa e efel
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73

A incidencia ou nao dessas excludentes de causalidade na responsabilizacao por danos ambientais varia de acordo com a teo ria adotada - a teoria do risco criado ou a teoria do risco integral. A teo ria do risco criado, equivalente it responsabilidadeobjetivacornum,

contenta-se com a criacao de riscos ambientais e com as concausas, sem cxigir que a atividade de risco seja a causa exclusiva do dano. Cum pre destacar, por fim, que - em qualquer circunstancia - a observancia fiel do ordenamento jurldico, a existencia de degradacao precxistente ou a obtencao previa de licenca ambiental nao excluem a obrigacao de reparar 0 dana causado.

admite a incidencia das excludentes do caso fortuito e da forca maior, determinando, por consequencia, 0 afastamento da responsabilizacaocivilsempre que 0 dana decorrer de urn fator irresistivel, imprevisivel e externo it atividade de risco. Nesse caso, a ocorrencia do caso fortuito ou da forca maior rompe 0 nexo de causalidade, afastando a responsabilizacao daquele que desenvolveuma atividade de risco, por se tratar de urn acontecimento anonimo, a ele nao imputavel. E a hipotese, por exernplo, de urn dana ambiental causado por urn abalo sismico ou por urn tsunami. De acordo com a teoria do risco criado, portanto, apenas nao hayed obrigacao de indenizar quando: 0 risco nao foi criado; 0 dana nao existiu; ou, ainda, quando 0 dana nao guardar relacao de causalidade com 0 risco criado. Ademais, se, de alguma forma, 0 agente concorreu para 0 dana, nao podera eximir-se da obrigacao de indenizar, prevalecendo a regra segundo a qual a imprevisibilidade relativa nao exclui a responsabilidade do agente. No entanto, a responsabilidade por risco integral, ou a responsabilidade objetiva agravada, tambem baseada no risco, tern carater excepcional, aplicando-se a hip6teses de alta potencialidade de risco. Dispensa, para a configuracao da obrigacao de indenizar, 0 nexo de causalidade adequada entre a atividade do responsavel e 0 dana ocorrido. Assim sendo, os casos fortuitos ou de forca maior que puderem ser considerados riscos inerentes da atividade nao terao 0 condao de excluir a responsabilizacao civil.Note-se, contudo, que nem todos os danos ocorridos serao indenizaveis, mas apenas aqueles que possam ser considerados riscos tipicos da atividade em questao, Eo caso, por exernplo, da explosao de uma usina nuclear, causada pela queda de urn meteorito. Tambem se aplica na hip6tese de derramamento de petroleo em alto-mar, causado pela ruptura do casco do navio petroleiro, ap6s colidir com urn iceberg que se desprendeu de uma geleira.A ruptura do casco e 0 derramamento de petroleo sao riscos inerentes it atividade de transporte de petr61eo;logo, mesmo decorrendo de forca maior, nao exclui o nexo de causalidade e nao afasta a responsabilizacao do transportador, pois se trata de risco inerente it atividade em questao, A responsabilidade objetiva na modalidade risco integral coaduna-se com a necessidade de urn sistema amplo e adequado de responsabilizacao civilpor danos ao ambiente. Para a caracterizacao da obrigacao de indenizar,
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75

9
9.1.

RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

ADMINISTRATIVA

Marcelo Buzaglo Dantas

ofen de 0 principio constitucional da legalidade, segundo 0 qual "ninguern sera obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senao em virtude de lei" (art. 5Q, II). Lei, por obvio, nao se confunde com simples decreta, que jamais pode impor qualquer especie de penalidade. De fato, 0 que fez 0 Presidente da Republica no caso, desconsiderando toda a doutrina dos atos administrativos normativos, foi simplesmente transfarmar os tipos penais criados pela Lei de Crimes Ambientais em infracoes administrativas, 0 que, evidentemente, nao the era dado fazer. 9.2. PODER DE POLICIA

INTROITO

o art. 225, 3Q, da Constituicao de 1988 e 0 fundamento da triplice responsabilidade (civil, penal e administrativa) em materia ambientaI.
A Lei n. 6.938/81, em seu art. 9Q, IX,ja estabelecia, como instrumentos da Politica Nacional do Meio Ambiente, "as penalidades disciplinares ou compensat6rias ao nao cumprimento das medidas necessarias a preservacao ou correcao da degradacao ambiental". Essas sancoes, durante muito tempo, foram previstas na legislacao esparsa, isto e, cada diploma legal relativo a defesa de um bem ambiental juridicamente tutelado trazia, em seu bojo, as penalidades administrativas a ser impostas na hip6tese de descumprimento dos preceitos ali contidos. A pr6pria Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 14, I a IV e paragrafos, ja disciplinava a questao, instituindo algumas sancoes administrativas em virtude do "nao cumprimento das medidas necessarias a preservacao ou correcao dos inconvenientes e danos causados pela degradacao da qualidade arnbiental" Assim, pode-se considerar urn dos mais notaveis avances da Lei n. 9.605/98, conhecida como Lei de Crimes Ambientais, que disciplinou tarnbem aspectos da chamada Adrninistracao Publica Ambiental, 0 fato de unificar as sancoes administrativas por conduta infracional praticada contra 0 meio ambiente, 0 que fez em seu art. 72. Sao elas: advertencia (inciso I); multa simples (inciso II); multa diaria (inciso III); apreensao dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veiculos de qualquer natureza utilizados na infracao (inciso IV); destruicao ou inutilizacao do produto (inciso V); suspensao de venda e fabricacao do produto (inciso VI); embargo de obra ou atividade (inciso VII); demolicao de obra (inciso VIII); suspensao parcial ou total das atividades (inciso IX); e restritiva de direitos (inciso XI).

o C6digo Tributario Nacional, em seu art. 78, estabelece que "considera-se poder de policia a atividade da adrninistracao publica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a pratica ou a abstencao de fato, em razao do interesse publico concernente it seguranca, it higiene, a ordem, aos costumes, a disciplina da producao do mercado, ao exercicio de atividades econornicas dependentes de concessao ou autorizacao do Poder Publico, a tranquilidade publica ou ao respeito it propriedade e aos direito individuais e coletivos".
Aplicando-se esse conceito legal a disciplina da tutela administrativa do meio ambiente, ve-se que este consiste na limitacao ao exercicio das atividades produtivas que causem impactos ambientais intoleraveis e contraries a legislacao em vigor. Sao manifestacoes do chamado poder de policia ambiental 0 licenciamento (art. 9Q, IV, da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente) e a fiscalizacao (art. 2Q, III, da mesma lei), 0 primeiro de indole preventiva e 0 ultimo de carater repressivo.

o fundamento que justifica essa possibilidade de intervencao administrativa sobre a atividade privada reside no principio da supremacia do interesse publico, que tern expressao na funcao social da propriedade, a que se refere 0 ordenamento juridico constitucional e infraconstitucional (art. 5Q, XXIII, e 170, III e VI, da CF/88; art. 1.228, [s, do CC).
Como ato administrativo que e, 0 ato de policia esta submetido a presenca dos elementos aquele inerentes, quais sejam, competencia do agente, finalidade (interesse publico), forma, motivo (causa) e objeto (conteudo). De outro lado, e de se lembrar que 0 exercicio do poder de policia, em qualquer de suas modalidades, esta sujeito a limites, sob pena de se malferir direitos individuais e de ficar configurado 0 abuso de poder. Esses limit encontram respaldo no principio da proporcionalidade. Assim, pod dizer que 0 poder de policia esta limitado pela proporcionalidade d ato m

o mesmo nao se pode dizer, contudo, do Decreto n. 6.51412008, que, na parte em que pretende impor para condutas tipificadas como crimes,
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77

relacao ao bin6mio interesse publico x interesse particular. Nao pode, pois, extra polar os seus limites, maculando 0 direito individual, sob pena de restar configurado 0 abuso de poder. Alern desses elementos, 0 ato de policia possui, como atributos, a coercibilidade e a autoexecutoriedade. E, como ato administrativo, goza de presuncao juris tan tum de legitimidade, elidivel mediante prova em contrario. A fim de evitar equivocos, e conveniente que 0 ato sancionatorio se faca acompanhar de prova tecnica que 0 respalde. Alern dis so, nao se pode olvidar da necessidade de observancias as garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditorio e da ampla defesa (art. 5Q, LIV e LV), expressamente aplicaveis aos processos administrativos em geral. Segundo 0 que estabelece 0 ja referido art. 23, VI e VII, da mesma Carta Magna, a cornpetencia para 0 exercicio do poder de policia em materia ambiental e comum aos tres entes federativos, quais sejam, a Uniao Federal, os Estados-Membros e os Municipios. Tambem nessa seara, como em outras, ha problemas praticos decorrentes da cornpetencia para 0 exercicio da fiscalizacao ambienta!' Para alguns, com base no que dita 0 referido art. 23 da CF/88, qualquer dos entes federativos pode atuar na repressao aos ilicitos administrativos ambientais. Outros, contudo, entendem aplicavel 0 disposto nos arts. 10, 3Q, e 11, 1Q, da Lei n. 6.938/81, ambos que se referem a atuacao do IBAMA em carater supletivo dos orgaos estaduais e municipais competentes. Esses ultimos, repita-se, sustentam que a Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente e a lei complementar a que se refere 0 paragrafo unico do art. 23 da Lei Maior.

em

E de se lembrar, ainda, que, ao menos em termos de previsao legal, esta-se diante do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA (art. 6Q da Lei n. 6.938/81),0 que pressupoe uma atuacao coordenada entre os orgaos que 0 cornpoem. Desse modo, deve-se evitar a atuacao administrativa de urn orgao em atividade licenciada por outro, sob pena de inviabilizar-se a existen cia do proprio SISNAMA.
9.3. AMBIENTAL PROCESSOADMINISTRATIVO

Dita 0 art. 70 da Lei n. 9.605/98 que "considera-se infracao administrativa ambiental toda acao ou ornissao que viole as regras juridicas de uso, gozo, promocao, protecao e recuperacao do meio ambiente". Ja 0 4Q do mesmo dispositivo estabelece que "as infracoes ambientais sao apuradas 78 78

processo administrativo proprio, assegurado 0 direito de ampla defesa e contraditorio, observadas as disposicoes desta Lei".

Com efeito, como ja referido, urn dos aspectos a ser observado na pratica do police power e justamente essa garantia constitucional, ins ita no art. 5Q, LV,da Carta Magna. Assim, a cada ato de policia praticado pelo ente publico ambiental deve corresponder urn respectivo processo adrninistrati- vo de imposicao de penalidade, com as garantias a ele inerentes.

o processo administrativo de imposicao de penalidades tern inicio com a lavratura do auto de infracao ambiental ou documento analogo, ao que se segue 0 prazo de 20 dias para 0 autuado oferecer defesa, nos termos do que estatui 0 art. 71, I, da Lei n. 9.605/98.
Nao se trata de prazo perernptorio, porquanto em feitos dessa nature- za vigora 0 principio do formalismo moderado, que, segundo a diccao legal, significa "adocao de formas simples, suficientes para propiciar 0 adequado grau de certeza, seguranc;:a e respeito aos administrados" (art. 2Q, IX, da Lei 11.9.784/99, que regula 0 processo administrativo no ambito da Administrac;:aoPublica Federal). De fato, na esfera administrativa, especialmente em materia de tutela do meio ambiente, a busca pela verdade real deve prevale- cer em detrimento do formalismo exacerbado caracteristico do processo judicial de natureza civel. Assirn, apesar de a regra ser a exigencia do cumprimento dos prazos estabelecidos pela legislacao em vigor, quer parecer-nos seja perfeitamente possivel a dilacao deste, em especial, quando haja justificativa e requerimen- to expresso nesse sentido. Havendo, na defesa apresentada, discussao acerca de aspectos de ordem tecnica constantes do auto de aplicacao de penalidade, recomendavel e a oitiva do setor competente, para esclarecimentos. Assim, p. ex., se 0 autuado, ao se insurgir contra a sancao administra- tiva, alegar que 0 local onde edificou sua residencia esta fora dos limites da Area de Preservacao Permanente - APP, seja porque distante mais de 30 metros da margem do curso d'agua, seja porque em local de declividade inferior a 450 (art. 2Q, a e e, do C6digo Florestal), e de todo relevante que urn ge6grafo, in loco, constate a veracidade da assertiva. 0 mesmo se diga de eventual questionamento quanto a especie de vegetacao suprimida por ato do infrator, 0 que pode ser verificado por biologo ou engenheiro florestal. Ainda, a exploracao indevida de uma jazida pode ser confirmada por ge6logos. Sempre, e claro, possibilitando-se ao autuado fazer-se presente as vistorias, inclusive, se for de seu interesse, indicando assistente tecnico para acompanhar as respectivas diligencias, 79 79

Elaborado 0 competente laudo ou parecer tecnico, devem OS autos ser remetidos a procuradoria ou assessoria juridica do orgao, a fim de examinar a questao controvertida sob 0 prisma da correta aplicacao da lei.

E nesse momenta que tera lugar a analise de questoes como a da alegacao de eventual direito adquirido em face de atos licenciatorios da atividade impugnada, previamente expedidos. Tambern questionamentos acerca da consequencia legal atribuida ao fato objeto da autuacao e mesmo a questao da inconstitucionalidade de determinados diplomas que embasaram 0 auto de infracao, rnerecerao analise do corpo juridico do orgao publico ambiental. Instruido 0 feito, com as manifestacoes tecnica e juridica, deve a autoridade competente, apos confronta-las com as alegacoes do autuado, proferir decisao administrativa, mantendo, total ou parcialmente, ou nao, 0 auto de infracao ambiental que deu origem ao processo. 0 prazo para tanto e de "trinta dias, contados da data da sua lavratura apresentada ou nao a defesa ou impugnacao" (Lei n. 9.605/98, art. 71, II). Ainda na esfera administrativa, a aludida decisao esta sujeita ao duplo grau, consoante determina 0 proprio art. 71, III, da Lei n. 9.605/98, sendo que, nos termos dessa norma, 0 recurso devera ser dirigido, tam bern em 20 dias, "a instancia superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA".

to

RESPONSABILIDADE A LEI N. 8.805/88

CRIMINAL AMBIENT AL:

Marcelo Buzaglo Dantas 10.1. CONSIDERAC;OES INICIAIS

Tambern fundada no art. 225, 32.,da Constituicao de 1988, a responsabilidade penal em materia de meio ambiente hoje esta devidamente sistematizada por meio da Lei n. 9.605/98, a chamada Lei de Crimes Arnbientais. Antes disso, porem, os diferentes tip os penais e contravencionais relativos a condutas lesivas ao meio ambiente encontravam-se espalhados na lcgislacao extravagante, podendo-se mencionar, dentre outros, os seguintes diplomas: a) Lei n. 4.771/65: Codigo Florestal Brasileiro; b) Lei n. 5.197/67: Codigo de Caca; c) Lei n. 6.453177: danos nucleares; d) Lei n. 6.766/79: parcelamento do solo urbano; e) Lei n. 7.802/89: uso indevido de agrotoxicos; f) Lei n. 7.804/89, que alterou 0 art. 15 da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente: poluicao sob qualquer forma; g) Lei n. 7.805/89, que alterou 0 Decreto-lei n. 227/67: pratica de garimpagem sem autorizacao do orgao competente; h) Lei n. 8.974/95: engenharia genetics. Com 0 advento da Lei n. 9.605/98, muitos dos dispositivos legais que tipificavam condutas como crimes ou contravencoes penais ambientais foram revogados, embora ainda haja alguns outros delitos previstos na legislacao extravagante. E 0 que se da, p. ex., com algumas contravencoes florestais e com os crimes previstos na Lei de Biosseguranca. Sobre a Lei de Crimes Arnbientais em si, a doutrina tern tecido as seguintes consideracoes: a) tern urn carater altamente criminalizador; b) contem inumeros conceitos vagos e genericos, com um excesso de norm as penais em branco; c) possui inumeras imperfeicoes tecnicas: e d) teve 0 rnerito de sistematizar as condutas lesivas ao meio ambiente sob a otica penal, assim como as infracoes administrativas ambientais. Com efeito, apesar de algumas impropriedades redacionais - como "exportar para 0 exterior" (art. 30) - e mesmo tecnicas - como causar dana indireto as DCs (art. 40) e maltratar plantas ornamentais (art. 49) -, a lei, de urn modo geral, representa urn significativo avanco no tscante a protecao ambiental, porquanto a sancao penal, ao mesmo tempo em qu

o tern a encontra-se hoje inteiramente regulamentado 6.514/2008, com as alteracoes do Decreto n. 6.68612008.

pelo Decreto n.

80

81 81

deve ser a ultima ratio, costuma ter urn carater altamente intimidatorio pratica de condutas lesivas. 10.2. A RESPONSABILIDADE
PENAL DA PESSOA JURIDICA

da

bito do mesmo tribunal, como e Santa Catarina.

que ocorre no Tribunal de Iustica de

Ab initio, diga-se que


oria da responsabilizacao

Brasil foi 0 primeiro pais latino a adotar a tepenal da pessoa juridica.


0

Tema dos mais tormentosos na doutrina e na jurisprudencia, a possibilidade de se responsabilizar criminal mente a pessoa juridica tern seu fundamento no proprio art. 225, 3Q, da Constituicao de 1988, que foi expresso nesse sentido. Na esteira da Lei Maior, 0 art. 3Q da Lei de Crimes Ambientais estabeleceu que "as pessoas juridicas serao responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme 0 disposto nessa Lei, nos casos em que a infracao seja cometida por decisao de seu representante legal ou contratual, ou de seu orgao colegiado, no interesse ou beneficio da sua entidade". Apesar dis so, parcela expressiva da doutrina e contraria a teo ria em apreco, aduzindo os seguintes argumentos: a) a sancao penal como ultima ratio; b) ofens a aos principios constitucionais da legalidade (art. 5Q, II), do devido processo legal (art. 5Q, LIV), da pessoalidade (art. 5Q, XLV), da individualizacao da pena (art. 5Q, XLVI) e da proporcionalidade da pena (art. 5Q, XLVII); c) a CF/88 proibe a pena de morte (art. 5Q, XLVII, a), que, conforme o caso, pode vir a ser aplicada a pessoa juridica com base na Lei de Crimes Ambientais; d) a punicao deve dar-se em relacao a pessoa fisica dirigente; e) principio societas delinquere non po test, por faltar-Ihe: capacidade de acao no sentido penal estrito (consciencia e vontade), capacidade de culpabilidade (que seria fundamentada em fato alheio, ou seja, de seus dirigentes) e capacidade de pena (art. 5Q, XLV,da CF/88); f) todos os tipos penais descrevern condutas praticadas por pessoa fisica, cujas penas sao privativas de lib erdade, ao passo que as penas da pessoa juridica encontram-se na parte geral da lei; nao ha normas de integracao: 0 problema da dosimetria da pena; g) 0 texto constitucional refere-se a pessoa juridica apenas como sujeita a ser sancionada nas esferas civil e administrativa; h) a adocao da teoria implica responsabilidade objetiva, vedada por nosso ordenamento. Apesar de tudo isso, a doutrina ambientalista, de urn modo geral, vern aceitando plenamente a possibilidade de penalizacao da pessoa juridica por conduta lesiva ao meio ambiente. A situacao nao e outra no que tange a jurisprudencia dos tribunais, sendo possivel encontrar decisoes em ambos os sentidos, inclusive no am82 82

o egoSuperior Tribunal de Iustica, contudo, embora em urn primeiro momenta tenha sido contrario a aplicacao da teoria em aprec;:o(REsp 665.2121 SC, reI. Min. Felix Fischer, DIU de 14-2-2004), acabou por sedimentar a tese oposta, como se po de inferir dos mais recentes julgados daquela Corte (REsp 564.960/SC, reI. Min. Gilson Dipp, DIU de 2-6-2005; HC 43. 75 liES, reI. Min. Jose Arnaldo da Fonseca, DIU de 15-9-2005; REsp 610.114/RN, reI. Min. Gilson Dipp, DIU de 19-12-2005).
E importante salientar que, para que seja possivel a responsabilidade penal da pessoa juridica por crime ambiental, e necessario que tambern a pessoa fisica que atua em seu nome ou em seu beneficio seja simultaneamente imputada, sob pena de inepcia da denuncia, consoante recente e iterativa jurisprudencia daquela mesma egoCorte Superior (RMS n. 16.696/ PR, reI. Min. Hamilton Carvalhido, DIU de 13-3-2006; RMS 20.601/SP, reI. Min. Felix Fischer, DIU de 14-8-2006; RHC 19.119/MG, reI. Min. Felix Fischer, DIU de 4-9-2006).
Alguns outros aspectos relevantes necessitam ser considerados, quais sejam: a) ha necessidade de que 0 ato tenha sido praticado em beneficio da sociedade: nesse sentido, somente a pessoa juridica de direito privado estaria sujeita a penalizacao, em virtude do interesse publico que deve nortear as demais,o que, embora seja 0 entendimento predominante, comporta divergencias; b) decisao do orgao colegiado: impossibilidade da pratica de crime culposo; c) existencia de problemas ligados a questoes procedimentais: citacao, interrogatorio, dever de dizer a verdade, dire ito ao silencio.
'r

as seguintes penas art. 21 da Lei de Crimes Ambientais estabel ece o passiveis de ser aplicadas as pessoas juridicas que tenham praticado crime ambiental: a) multa (inciso I); b) restritiva de direitos (inciso II); c) prestacao de services a comunidade (inciso III). As penas restritivas de direitos, por sua vez, podem consistir em (art. 22): a) suspensao parcial ou total de atividades (inciso 1), quando nao estiverem observando as disposicoes legais ou regulamentares relativas a protecao ambiental ( 1Q); b) interdicao ternporaria de estabelecimento, obra ou atividade (inciso II) quando funcionando sem autorizacao, em desacordo com a concedida ou com violacao de disposicao legal ou regulamentar ( 2Q); c) proibicao de contratar com 0 Poder Publico, bern com dele obter subsidios, subvencoes ou doacoes (inciso III), que nao pod fa exceder 0 prazo de dez anos ( 3Q).

Ia 0 art. 24, da mesma lei, preve expressamente a possibilidade d desconsideracao da personalidade juridica constituida ou utilizada, de modo preponderante, com 0 fim de permitir, facilitar ou ocultar a pratica de crime ambiental.
10.3. CRIMES AMBIENTAIS EM ESPECIE

cstas aplicaveis tambern aquele que deixa de adotar providencias de precaucao em casu de risco de dana ambiental grave ou irreversivel, quando assim exigido pela autoridade competente ( 3Q). Tendo em vista 0 veto ao art. 59 da mesma lei, que tratava do crime de poluicao sonora, entende-se que na hipotese legal do art. 54 estipula-se uma forma gcnerica de poluicao, inclusive no casu do crime de poluicao sonora. Da-se destaque, ainda, ao disposto no art. 55, que preve 0 crime de cxecutar pesquisa, lavra ou extracao de recursos minerais sem estar devidamente autorizado ou em desacordo com 0 ate permissivo (caput), bern como

A Lei n. 9.605/98 dividiu os tipos penais ambientais em cinco grupos, a saber: a) fauna (arts. 29 a 37); b) flora (arts. 38 a 53); c) poluicao e outrot crimes ambientais (arts. 54 a 61); d) ordenamento urbano e patrimonio cultural (arts. 62 a 65); e e) administracao ambiental (arts. 66 a 69-A), esse ultimo, a exemplo do art. 50-A, acrescentado pela recente Lei de Protecao das Florestas - Lei n. 11.284/2006. Dentre os crimes contra a fauna, e de destacar-se 0 tipo previsto no art. 32, qual seja, 0 de "praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, dornesticos ou domesticados, nativos ou exoticos" A questao inevitavel que logo vern a tona nessa seara diz respeito a pratica d chamada "farra do boi", manifestacao cultural muito forte no Estado d Santa Catarina e que, segundo se entende, configuraria a conduta criminosa prevista no dispositivo legal em questao. Examinando 0 tema, 0 c. STP decidiu que a pratica da Farra do boi significa submeter os animais a crueldade, ofendendo-se, assim, 0 disposto no art. 225, lQ, VII, da Constituicao da Republica Federativa do Brasil (RE 153.531-8/SC, reI. Min. Marco Aurelio, DJU de 3-6-1997). Ficou vencido, na ocasiao, 0 e. Min. Mauricio Correa, que entendia aplicavel 0 disposto no art. 215, lQ, da mesma Carta, qu estabelece ser dever do Estado proteger as manifestacoes culturais populares. Nesse sentido tambern e a opiniao de parcela da doutrina, capitaneada por Celso Antonio Pacheco Fiorillo. No rol dos crimes contra a flora, percebe-se uma grande preocupaca com as condutas praticadas em detrimento das florestas e demais formas d vegetacao (arts. 41, 42, 44, 48, 50-A), inclusive aquelas de preservacao permanente (arts. 38, 39 e 49), assim como das Unidades de Conservacao (arts. 40, 40-A e 52) e da Mata Atlantica (art. 38-A, introduzido pela Lei n. 11.428/2006). Na Secao III do Capitulo V, que trata da poluicao e outros crim ambientais, grande atencao merece ser dada ao art. 54, que tipifica como delito "causar poluicao de qualquer natureza em niveis tais que resultem ou possam resultar em danos a saude humana, ou que provoquem mortandade de animais ou a destruicao significativa da flora". Existe previsao de crime culposo ( lQ) e de circunstancias agravantes ( 22), 84

uquele que deixa de recuperar a area pesquisada ou explorada (paragrafo


unico ).

Tambern 0 art. 60 tern sido de grande utilizacao pratica, porquanto se rcfere a pratica de atos potencialmente causadores de poluicao ou degrada~'aoambiental sem a devida licenca, exigivel segundo 0 disposto no art. 10, caput, da Lei n. 6.938/81, ja referido. Dentre os crimes contra 0 ordenamento urbano e 0 patrimonio culmerecem mencao os tipos previstos nos arts. 62 (destruir, inutilizar ou dcteriorar bens de valor reconhecido em sede administrativa ou por decisao judicial) e 64 ("promover construcao em solo nao edificavel, ou no seu entorno, assim considerado em razao de seu valor paisagistico, ecologico, artlstico, turistico, historico, cultural, religioso, arqueologico, etnografico ou monumental, sem autorizacao da autoridade competente ou em desacordo com a concedida"). 0 art. 65 cuida do crime de grafitagem.
I ural,

Por fim, os chamados crimes contra a adrninistracao ambiental dirigem-se, em geral, aos servidores publicos dos orgaos de licenciamento (arts. 66 c 67) e fiscalizacao (art. 68), podendo ainda atingir aquele que "obstar ou dificultar a acao fiscalizadora do Poder Publico no trato das questoes ambientais" (art. 69).
10.4.

Af;.AO E PROCESSO PENAL

Dita 0 art. 26 da Lei n. 9.605/98 que os crimes nela previstos sao de acao penal publica incondicionada. Examinando-se os tipos penais ambientais, previstos ou nao na Lei n. 9.605/98, percebe-se que a maioria deles submete-se ao instituto da transacao penal, porquanto contemplam pena maxima nao superior a dois anos, ou multa (art. 61 da Lein. 9.099/95, com a redacao dada pela Lei n. 11.313/2006). toque se da, dentre inumeros outros, com os delitos previstos nos arts. 29,

,.

85

31,32,44,46, todos da Lei n. 9.605/98, alern daqueles previstos no art. 26, e, j, I e m, do C6digo Florestal. Outros tantos submetem-se a possibilidade de suspensao do processo, desde que aceitas determinadas condicoes. Sao aqueles a que a lei comine pena minima igual ou inferior a urn ana (art. 89 da Lei n. 9.099/95). Como exemplos, pode-se citar os crimes previstos nos arts. 30,33,34,35,38, caput, e 39, entre outros, todos da Lei n. 9.605/99. Dai por que os arts. 26 e 27 da Lei de Crimes Ambientais fazerem rernissao express a ao procedimento previsto na Lei dos Iuizados Especiais, aplicavel a quase totalidade dos tipos penais em materia de meio ambiente, com as respectivas particularidades. Com efeito, 0 mencionado art. 27 estabelece, como conditio sine qua non para que seja oferecida a proposta de transacao penal, a previa composicao do dano ao meio ambiente, ressalvada a hip6tese de absoluta impossibilidade. Evidentemente, essa composuiio do dano, a que se refere a norma em aprec;:o,nao e a efetiva recomposicao, est a que pode levar varios anos, mas sim 0 compromisso assumido pelo autor do fato de reparar os prejuizos supostamente causados por sua conduta. Ja 0 art. 28, que cuida da suspensao do processo-crime ambiental, determ ina que a extincao da punibilidade, em tais casos, somente se dara ap6s ter sido apresentado laudo de constatacao da reparacao do dano ao meio ambiente, ressalvada, por 6bvio, a hip6tese de impossibilidade (inciso I). Ficando constatado, mediante 0 laudo respectivo, que a reparacao nao foi completa, 0 prazo de suspensao do processo podera ser prorrogado, por ate mais quatro anos, acrescido de mais urn, com suspensao do prazo prescricional, no qual nao serao aplicadas as condicoes exigidas nos incisos II a IV, do lQ, do art. 89, da Lei dos Iuizados Especiais (incisos II e III). Decorrido 0 prazo de prorrogacao, novo laudo de constatacao devera ser elaborado, a fim de que se verifique a ocorrencia da efetiva recuperacao ambiental. Inatingida esta, e possivel que se prorrogue novamente 0 prazo, ate 0 maximo de cinco anos, nas mesmas condicoes da prorrogacao anterior (inciso IV). Finalmente, expirado esse ultimo prazo, a declaracao de extincao da punibilidade somente se dara ap6s a elaboracao de urn terceiro laudo de constatacao, que aponte a reparacao do dano ou, na impossibilidade desta, que 0 denunciado tenha tornado todas as providencias destin ad as a esse fim, nao tendo obtido exito por razoes absolutamente alheias it sua vontade (inciso V). 86

Questao interessante refere-se it hip6tese de descumprimento das condicionantes estabelecidas no acordo para a suspensao do processo-crime ambiental. Nesse caso, a Lei n. 9.099/95 e expressa ao estabelecer que "a suspensao sera revogada se, no curso do prazo, 0 beneficiario vier a ser processado por outro crime ou nao efetuar, sem motivo justificado, a reparacao do dano" ( 3Q do mesmo art. 89) ou, ainda, "se 0 acusado vier a ser processado, no curso do prazo, por contravencao, ou descumprir qualquer outra condicao imposta" (art. 89, 4Q).Assim, celebrado 0 acordo para a suspensao do processo e, no prazo estabelecido (de dois a quatro anos, ut art. 89, caput, da Lei n. 9.099/95), nao sendo cumprida alguma das condicoes impostas, por exemplo, 0 beneficio sera revogado, devendo prosseguir 0 processo em seus ulteriores termos. E 0 que se da quando 0 infrator nao repara o dano ambiental no prazo estabelecido, apesar da prorrogacao autorizada pelo inciso II do art. 28 da Lei de Crimes Ambientais. Como ja foi oferecida denuncia, basta que 0 juiz a receba e determine 0 prosseguimento do feito, na forma estabelecida pelo C6digo de Processo Penal. Contudo, se 0 descumprimento das condicionantes pactuadas se da em sede de transacao penal, a questao nao e tao simples, uma vez que a lei silencia a respeito da providencia a ser adotada em tais casos. Recentemente, 0 ego Superior Tribunal de Iustica parece haver pacifi- cado a orientacao no sentido de que, em tais situacoes, impossivel se revela o oferecimento da denuncia, devendo-se promover a respectiva execucao da pena pecuniaria (HC 33.487/SP, rel. Min. Gilson Dipp, DIU de lQ-7-2004; REsp 226.570/SP, rel. Min. Hamilton Carvalhido, DIU de 22-112004; REsp 612.4111PR, rel, Min. Felix Fischer, DIU de 30-8-2004). Conforme ja referido, tratando-se de transacao'penal que envolve a suposta pratica de crime contra 0 meio ambiente, a previa composicao do dano e indispensavel (art. 27 da Lei de Crimes Ambientais), de modo que, descumpridas as condicionantes e nao reparado 0 dano, forma-se 0 titulo executive judicial (art. 475-N, II, do CPC), surgindo a possibilidade de ser exigi do 0 respectivo adimplemento, seja para 0 fim de cobranca dos valores inscritos em divida ativa do Estado ou da Uniao (carater penal), seja para a busca do pagamento das importancias decorrentes do dano ambiental ou, se possivel, da tutela reparat6ria especifica (carater civil).

H7

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FORMAS DE COMPOSI<::Ao

DO CONFUTO

AMBIENT AL: TAC E TRANSA<::Ao

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

o termo de ajustamento de conduta constitui instrumento de composicao do conflito ambiental. Visaevitar 0 ajuizamento, ou 0 prosseguimento, de uma demanda judicial, assim como propicia uma nova oportunidade para que 0 infrator cumpra a sua obrigacao, sob pena de torna-Ia liquida e certa, com eficacia de titulo executivo.
TACesta previsto no art. sQ, 6Q, da Lei n. 7.347/85, que disp6e: "Os orgaos publicos legitimados poderao tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta as exigencias legais, mediante corninacoes, que tera eficacia de titulo executivo extrajudicial': Com efeito, muito embora prevaleca na doutrina e na jurisprudencia o entendimento de que 0 TAC constitui modalidade de transacao, 0 fato e que nele nao e possivel dispor do direito material envolvido. Em se tratando - 0 meio ambiente - de urn bern juridico indisponivel e irrenunciavel, 0 termo de ajustamento de conduta somente pode versar sobre prazos ou condicoes para 0 efetivo cumprimento das normas legaispertinentes; jamais pode estabelecer obrigacao estranha a integral reparacao dos danos ambien- tais. 0 TAC deve conternplar, assim, aquilo que seria 0 objeto da acao civil reparat6ria ou inibit6ria. Estao autorizados a tomar 0 compromisso de ajustamento de conduta dos interessados os orgaos publicos legitimados para propositura da acao civil publica, vale dizer, 0 Ministerio Publico, a Defensoria Publica, a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal, os Municipios, as autarquias e as fundacoes publicas de direito publico (art. SQ da Lei n. 7.347/85). As empresas publicas e as sociedades de economia mista sao pessoas juridicas de direito privado e, nesse sentido, nao podem celebrar 0 TAC. Quando 0 TAC nao for proposto pelo Ministerio Publico, deve ser submetido a sua apreciacao, na qualidade de custos legis dos interesses difusos e indisponiveis da coletividade (art. 129, III, da CF/88). 88

o Termo de Ajustamento de Conduta as ExigenciesLegais-

o termo de ajustamento de conduta deve estabelecer ao poluidor as obrigacoes de fazer, de nao fazer, ou de indenizar em pecunia. E possivel a cumulacao dessas obrigacoes sempre que qualquer delas seja, isoladamente, insuficiente para a recuperacao integral do dano. Isso ocorre, por exemplo, quando presentes, concornitante, 0 dano material (reparavel por obrigacao de fazer) e 0 dano extrapatrimonial (reparavel por obrigacao de pagar). Da mesma forma, a indenizacao pecuniaria proporciona a reparacao da comunidade pela privacao do bern ambiental durante 0 tempo em que ele nao for lotalmente recomposto pela obrigacao de fazer (ate as arvores replantadas crescerern, v. g.). A indenizacao pecuniaria tam bern se justifica quando a recomposicao in natura nao for capaz de restabelecer integralmente 0 status quo
ante.

A lei qualifica esse compromisso de ajustamento como urn titulo executivo extrajudicial; porem, tambern e possivel que 0 TAC seja firmado judicialmente, nos autos de urn processo em andamento. Nesse caso, revestir-se-a de urn titulo executivo judicial, mediante homologacao pelo juiz (art. 269,III, do CPC). Note-se que e facultado ao magistrado recusar a anuencia sempre que 0 termo estiver em desacordo com os fins almejados. Para que 0 TACconstitua, de fato, urn titulo executivo,e preciso, ainda, que contenha: 0 nome e a qualificacao das partes (legitimados e poluidores), observada a correta representacao das pessoas juridicas; a descricao e a individualizacao completa do dano, dos bens ambientais afetados e da comunidade envolvida; as obrigacoes imputadas aos poluidores; a fixacao de multa cominat6ria para 0 caso de descumprimento, 0 periodo de sua incidencia, a forma e 0 prazo de recolhimento, assim como a previsao de que 0 pagamento da multa cominat6ria nao substitui 0 cump~imento dos termos do acordo; por fim, deve conter a assinatura das partes. Eventual descumprimento do TAC pode ensejar 0 ajuizamento de execucao,na hip6tese de titulo executivoextrajudicial, ou, ainda, 0 chamado cumprimento de sentenca (arts. 461, 461-A, 475-1 a 47s-R do CPC), se 0 acordo foi homologado judicialmente. A doutrina e a jurisprudencia tern defendido, ainda, a pr6pria possibilidade de ajuizamento de acao civil publica.Nesse caso, 0 TAC- celebrado pelo poluidor, mas por ele descumpri- do servira de importante elemento probat6rio para a responsabilizacao civil. No entanto, se cumpridas todas as exigencias constantes do acordo, cxtinguir-se-a eventual interesse na demanda. Cum pre destacar que se 0 TAC nao abranger todos os elementos necessariosa integral reparacao do bern ambiental, remanescera a possibilida-

88

de de ajuizamento de eventual acao civil publica pelos legitim ados. Da mesma forma, quando impregnado de vieio capaz de lesar os interesses ambientais coletivos, subsiste aos legitimados da acao civil publica a possibilidade de desconstituir judicialmente 0 compromisso de ajustamento.

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PROCESSO CIVIL AMBIENT AL

E importante mencionar que 0 pararnetro do TAC deve ser a perieia ambiental e, nos casos mais simples, os subsidios tecnicos pertinentes. Alem disso, deve-se atentar para as formas de reparacao citadas no capitulo da responsabilidade civil.

Marcelo Buzaglo Dantas

12.1. A~AO CIVIL PUBLICA E A~OES COLETIVAS

E mais do que sabido que a acao civilpublica ambiental teve sua origem na "acao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente", prevista no art. 14, 1.22 .,l!parte, da Lei n. 6.938/81.
Contudo, a epoca, a disciplina do instituto era ditada pelo C6digo de Processo Civil,instrumento inteiramente inapto a tutela de interesses outros que nao os intersubjetivos. Essa situacao somente veio a mudar em 1985,com 0 advento da Lei n. 7.347, que tratou, com detalhes, da tutela jurisdicional da coletividade, regulando aspectos relevantissimos como a legitimidade ativa ad causam e a coisa julgada material, que passaram a ter disciplina pr6pria em relacao ao sistema processual vigente, de indole individualista. Posteriormente, com 0 advento da Lei n. 8.078/90,0 chamado C6digo de Defesa do Consumidor, a materia foi aprimorada. Embora 0 referido Estatuto nao mencione a expressao afao civil publica, entende-se que a acao coletiva, a que este iterativamente se refere, possui identica natureza juridica aquela. Alias,ha uma interacao absoluta entre os dois diplomas, propiciada pelo disposto no art. 21 da Lei n. 7.347/85, com a redacao ditada justamente pelo CDC. '.. Consagrou-se, assim, no ambito da jurisdicao coletiva, a tutela especificadas obrigacoes de fazer e nao fazer,antecipada e definitiva (art. 84, caput e paragrafos), prevista de modo timido pela Lei da Acao Civil Publica (arts. 11 e 12) e que s6 foi transportada para 0 sistema individualista mais tarde, com as novas redacoes atribuidas aos arts. 273 e 461 do CPc. Ademais, previu-se a distincao entre as tres especies de interesses metaindividuais, quais sejam, os difusos, os coletivos e os individuais homogeneos (art. 81, paragrafo unico, I, II e III). Os primeiros pertencem a uma gama indeterrninavel de individuos; os segundos sao aqueles que tocam a uma gama indeterminada porem deterrninavel de pessoas, quais sejam, os membros de urn determinado grupo, categoria ou classe; e os ultimos sao interesses individuais que tenham a mesma origem e, por esse motivo, mereceram do legislador a possibilidade de ser tratados coletivamente. 90

Embora 0 direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado normalmente se apresente em juizo sob a forma de interesse difuso, como e 0 caso, por exemplo, da devastacao das florestas ou a ernissao de poluentes na atmosfera, nada impede que tam bern tenha uma conotacao coletiva ou individual homogenea. E 0 que se da em relacao as condicoes ambientais de urn grupo de trabalhadores ou quando vizinhos sao atingidos por uma atividade causadora de poluicao sonora, por exemplo. Tudo depende da pretensao deduzida em juizo, sendo licito afirmar-se que uma mesma acao coletiva pode pretender a tutela de interesse ambiental difuso, coletivo ou individual hornogeneo, inclusive, de modo cumulado, se for a hipotese. Basta pensar em uma acao destinada a recuperacao de urn determinado elemento hidrico afetado pela ernissao de poluentes (derramamento de oleo, p. ex.), que tenha por fim tambern a condenacao do responsavel a ressarcir os pescadores lesados pela conduta degradadora. A urn so tempo esta-se diante da tutela do bern ambiental difuso e individual homogeneo. 0 mesmo se diga da poluicao sonora causada em determinado local circundado por residencias. A legitimidade ativa para a propositura de acao civil publica ambiental e ditada pelo art. SQda LACP (esse com a redacao da Lei n. 11.448/2007) e pelo art. 82 do CDC, ou seja, podem ser autores da demanda os seguintes entes: a) 0 Ministerio Publico federal e 0 estadual; b) a Defensoria Publica: c) a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal, os Municipios, suas autarquias, fundacoes e tambem os entes despersonalizados: d) as associacoes civis constituidas ha pelo menos urn ana e que tenham a protecao do meio ambiente como finalidade institucional. A legitim ida de passiva decorre do conceito de poluidor, contido no art. 3Q, IV, da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente. Vigora, nessa seara, 0 principio da solidariedade, vale dizer, a acao pode ser proposta contra urn, alguns ou todos os pretensos causadores do dano ambiental. A formacao de litisconsorcio em ambos os polos da relacao processual e possivel, bern como a assistencia (art. SQ, 2Q, da LACP).

ao adiantamento da prestacao jurisdicional postulada, seja qual for a natureza em que ela se apresente (acautelatoria ou satisfativa), a qual, em vez de ser concedida com 0 transite em julgado da sentenca de procedencia, e deferida initio litis. A sentenca podera consistir em condenacao em dinheiro ou cumprirnento de obrigacao de fazer ou nao fazer (art. 3Qda LACP), sendo perfeitamente admissivel a cumulacao entre as respectivas pretensoes (art. 292 do CPC), quando cabivel, como vern decidindo recentemente 0 ego STJ, refor- mulando entendimento anterior (REsp 60S.323/MG, rel. pi 0 acordao Min. 'Ieori Albino Zavascki, DIU de 17-10-200S; REsp 62S.249/PR, rel. Min. Luiz Fux, DIU de 31-8-2006; REsp 684.712/DF, rel. Min. Jose Delgado, DIU de 23-11-2006, este ultimo relativo a defesa do consumidor).

o cumprimento das obrigacoes de fazer e nao fazer seguirao 0 regime dos arts. 11, da LACP, 84, do CDC e, subsidiariamente, 461, do Cl'C, o regime da coisa julgada e ditado pelos arts. 16, da LACP, e 103, do CDC, ou seja: a) se 0 interesse tutela do e difuso, sera erga omnes, salvo a hipotese de improcedencia por insuficiencia de provas, caso em que qualquer outro legitimado podera propor novamente a acao (inciso I); b) se 0 direito tutelado e coletivo, sera ultra partes, limitada ao grupo, categoria ou classe (inciso II)j se individual hornogeneo, sera erga omnes apenas no caso de procedencia do pedido, para beneficiar as vitimas e seus sucessores (secundum eventum litis in utilibus) (inciso III). A pretendida Iirnitacao dos efeitos da sentenca ao territorio do orgao prolator (art. 16, com a redacao dada pela Lei n. 9.494/97), alern de ineficaz, e absolutamente inconstitucional, porquanta confunde institutos processuais elementares, que sao a cornpetencia territorial e os limites subjetivos da res iudicata. Inobsjante, parte da jurispruden cia vern entendendo 0 contrario.
Acerca da execucao da sentenca, a legislacao limitou-se a estabelecer que "decorridos 60 (sessenta) dias do transite em julgado da sentenca condenatoria, sem que a associacao autora lhe promova a execucao, devera faze-10 0 Ministerio Publico, facultada igual iniciativa aos demais legitim ados". Assim, e evidente a subsidiariedade do regime do Codigo de Processo Civil, inclusive no tocante a possibilidade de execucao proviso ria (art. 47S-0), especialmente em virtude do fato de que a apelacao, em regra, nao esta dotada de efeito suspensivo (art. 14 da LACP). Ademais, segundo 0 que estabelece 0 art. 47S-1 do CPC, a sentenca condenatoria sera executada na forma do que estabelecem os arts. 47S-J e 5S., do mesmo Estatuto, ao passo que aquela que imponha urn comando a urn facere ou non facere, deve ser cumprida de acordo com 0 que determinam

E possivel a concessao de urn dentre os seguintes provimentos de urgencia: a) medida cautelar, que visa assegurar a satisfacao da pretensao de direito material que sera (ou ja esta sendo) discutida em outro processo, esse chamado de principal, variando-se conforme se trate de cautela prep aratoria ou requerida incidenter tantum (art. 4Qda LACP)j b) medida antecipatoria do meritum causae, que consiste na entrega, ao autor, do proprio bern da vida que ele busca com 0 julgamento definitivo da causa (art. 12 da LACPj art. 84, 3Q, do CDCj art. 273 do CPC); c) medida liminar, que cor responde
92

os arts. 11, da LACP, e 84, do CDC, aplicando-se subsidiariamente 0 disposto no art. 461 do CPC - porquanto a entrega de coisa (art. 461-A do CPC) dificilmente se veri fica na seara ambiental.
12.2. A~AO

De outro lado, e de se rememorar que "pessoa juridica nao tern legitimidade para propor acao popular", consoante a diccao da Sumula 365 do c. STF. Qualquer cidadao podera habilitar-se como assistente litisconsorcial do autor popular (art. 6Q, 5Q, da LAP). Da legitirnacao passiva ad causam, cuida 0 caput do art. 6Qda LAP, que instituiu hip6tese de litiscons6rcio passivo necessario entre todos aqueles que tenham "autorizado, aprovado, ratificado ou praticado 0 ato impugnado, ou que, por ornissao, tiverem dado oportunidade a lesao, e contra os beneficiaries diretos do mesmo", alern das pessoas juridicas de direito publico ou privado e as entidades referidas no art. 1Q da mesma lei. 1nsta lembrar que "a pessoa juridica de direito publico ou de direito privado, cujo ate seja objeto de impugnacao, podera abster-se de contestar o pedido, ou podera atuar ao lade do autor, desde que isso se afigure uti! ao interesse publico, a juizo do respectivo representante legal ou dirigente", conforme consta do art. 6Q, 3Q, da LAP. Sobre a atuacao do Ministerio Publico no processo, diga-se que 0 mesmo oficiara como custos legis, podendo opinar pel a irnprocedencia do ato impugnado, em que pese a literalidade do disposto no art. 6Q, 4Q, que, no particular, parece ofender 0 principio da independencia funcional do Parquet (art. 127, lQ, da CF/88). Ademais, exercera a legitimacao ativa subsidiaria, na hip6tese de desistencia do autor, ficando assegurada igual prerrogativa a qualquer outro cidadao (art. 9Q da LAP). Ha previsao de liminar antecipat6ria de tutela, consubstanciada na suspensao dos efeitos do ato impugnado (art. 5Q, 4Q, da LAP), como e 0 caso de uma licenca ambiental indevidamente concedida, por exemplo. Da sentenca cuidam os arts. 11 e 12 daLei n. 4.7r.:7/65,de que seextrai a sua eficacia constitutiva negativa ou desconstitutiva do ate i!egal e lesivo, do mesmo modo que a condenacao dos responsaveis e beneficiaries ao respectivo ressarcimento, bern como nos onus da sucumbencia e de rna is despesas, inclusive extrajudiciais. Se possivel, dela deve constar 0 valor da lesao, para fins de execucao (art. 14, caput). Julgada improcedente a demanda e considerada esta como manifestamente temeraria, 0 autor sera condenado ao pagamento do decuplo das custas (art. 13 da LAP). A sentenca esta sujeita a reexame necessario, nas hip6teses de improcedencia do pedido ou extincao do processo sem resolucao do mer ito por carencia de acao (art. 19). Transitada em julgado, a sentenca fara coisa julgada erga omnes, salv a hip6tese de improcedencia por insuficiencia de provas, caso em que qut [,

POPULAR

1nstituida pela Lei n. 4.717/65, a actio popularis, originariamente destinada apenas a tutela do patrimonio publico, teve seu campo de abrangencia alargado com a Constituicao de 1988, que, em seu art. 5Q, LXXIII, previu, de modo expresso, 0 cabimento daquela especie de demanda coletiva para, dentre outras coisas, anular atos lesivos ao meio ambiente e ao patrimonio cultural. Assim, duvidas nao rna is existem acerca do cabimento da acao popular para a defesa do meio ambiente, toda vez em que urn determinado ate administrativo cause ou esteja em vias de causar danos ambientais. Ha quem sustente que 0 requisito da lesividade do ate seja desnecessario, bastando, para a procedencia do pedido formulado na acao popular, a ilegalidade. Outros entendem que ambos os pressupostos devem fazer-se presentes, a fim de que possa ser desconstituido 0 ato. A jurisprudencia do ego STJ parece estar caminhando nesse sentido, como se infere do acordao majoritario proferido pela Primeira Secao da Corte, nos autos dos EREsp 260.82 liSP, rel. Min. Ioao Otavio de Noronha, no qual restou assentado que "0 fato de a Constituicao Federal de 1988 ter alargado as hip6teses de cabimento da acao popular nao tern 0 efeito de eximir 0 autor de comprovar a lesividade do ato, mesmo em se tratando de lesao a moralidade ad ministrativa, ao meio ambiente ou ao patrimonio hist6rico e cultural" (DIU de 13-2-2006). 1nstrumento de exercicio da cidadania por excelencia, 0 que se vern percebendo na pratica e que a acao popular, muitas vezes, tern side utilizada com vistas a objetivos escusos, que nao se referem a tutela do meio ambiente ou do patrimonio cultural (arts. 225 e 216 da CF/88). Dito isso, e de se lembrar que a competencia para 0 processo e julgamento da acao popular rege-se pelo disposto no art. 5Q, ou seja, e estabelecida de acordo com a origem do ate impugnado (art. 5Q, caput, da LAP). Havendo interesse da Uniao ou de algum de seus entes, a competencia sera da Iustica Federal (art. 109, I, da CF/88; art. 5Q, 2Q, da LAP). A legitimidade ativa para a propositura da demanda, por sua vez, e outorgada exclusivamente ao cidadao (art. 5Q, LXXIII, da CF/88), como tal entendido 0 eleitor (art. lQ, 3Q, da LAP). Em que pese a critica de renomados autores, esse e 0 entendimento que vern prevalecendo na jurisprudencia, 94

quer outro cidadao podera promover outra demand a, ainda que com mesmo fundamento juridico, valendo-se de nova prova (art. 18).

RMS 4.821/RJ, reI. Min. Edson Vidigal,DJU de 31-5-1999), embora tambem haja jurisprudencia da Corte em term os contraries. A nova Lei do Mandado de Seguranca, contudo, estabeleceu que os direitos passiveis de ser de fen didos nesta via seriam apenas os coletivos e os individuais homogeneos (art. 21, paragrafo unico, I e II). A constitucionalidade da norma e duvidosa, uma vez que impoe restricao a remedio constiIucional que a Magna Carta nao previu. De to do modo, como ja referido, nao se pode esquecer que 0 mandado de seguranca, em qualquer de suas modalidades, exige, para 0 seu cabimen10, prova pre-constituida, i. e., prova documental por si s6 suficiente a demonstracao da lesao ou ameaca ao direito liquido e certo. Em sede de tutela do meio ambiente, muitas vezes, as questoes postas em jogo sao de dificil comprovacao de plano, exigindo, para tanto, uma cognicao mais aprofundada, 0 que nao e possivel em sede de acao mandamental. Preferivel, portanto, no mais das vezes, 0 uso da acao civil publica ou mesmo da acao popular, em vez do mandamus coletivo. De qualquer sorte, admitido como cabivel 0 writ coletivo para a tutela do meio ambiente, a legitimidade para impetra-lo e ditada pelo art. sQ, LXX, da Constituicao de 1988, regulamentado pelo art. 21, caput, da Lei n. 12.016/2009, ou seja, e atribuida aos partidos politicos com representacao no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legitimos relativos a seus integrantes ou a finalidade partidaria, ou por organizacao sindical, entidade de classe ou associacao legalmente constituida e em funcionamento ha pelo menos urn ana em defesa dos direitos liquidos e certos da totalidade ou de parte dos membros ou associados, na forma dos estatutos e desde que pertinentes as suas finalidades, dispensada autorizacao. De outro lado, a decisao antecipat6ria da tute[a na acao de mandado de seguranca coletivo impetrado em defesa do meio ambiente encontra guarida no disposto no art. 7Q, III, da Lei n. 12.016/2009, devendo-se ouvir previamente, no prazo de 72 horas, 0 representante judicial da pessoa juridica de direito publico (art. 22, 2Q). A sentenca (art. 14) possui eficacia preponderantemente mandamental, vale dizer, consiste na determinacao ao cumprimento de urn fazer ou urn nao fazer, dirigido a autoridade coatora, que deve observar aquele comando, sob as penas da lei (art. 26). Pense-se, por exemplo, na concessao de uma licenca ambiental destin ada a suprimir vegetacao de preservacao permanente, qualquer que seja a sua especie (arts. 2Qe 3Qdo C6digo Florestal), para a implantacao de urn empreendimento particular, por exemplo. Sendo inconteste a circunstan-

. . ~e~orr~do.s 60 dias da publicacao do acordao em segundo grau, 0 M~msteno Publico prornovera a execucao do julgado, caso 0 autor ou tercerro nao 0 tenham feito (art. 16). 12.3. MANDADO DE SEGURAN<;A COLETIVO Previsto no ordenamento juridico constitucional brasileiro desde 1934, o mandado de seguranc;:a foi durante varias decadas disciplinado pela Lei n. 1.533/51, ate 0 advento da Lei n. 12.01612009. Dentre suas principais caracteristicas, esta a necessidade de existencia de prova pre-constituida do direito liquido e certo a embasar a concessao da orde~, requisit? indispe~savel a admissibilidade do mandamus, sem 0 qual es~e e de ser extmto sem julgarnento do merito, por ausencia de interesse de aglr (art. 267, VI, do CPC). rito sumario empreendido nao comporta dilacao probat6ria, de ~o~o q.ue os documentos comprobat6rios da lesao ou arneaca de lesao ao ~l~e.lto invocado pelo impetrante, que devem acompanhar desde logo a lm~l~1 (arts. 283 e 396, 1~parte, do CPC; art. 6Q, caput, da LMS) ou ser requisitados ( 1Q), representam toda a prova passivel de ser produzida. A Constituicao da Republica Federativa do Brasil previu, ao lado do tradicional writ individual, a possibilidade de ser impetrado mandado de seguranc;:a coletivo pelos partidos politicos e entidades sindicais de cia sse ou associaC;:6e~e , ssas na defesa dos interesses de seus integrantes (;rt. sQ,LXX). Embora nao expressamente prevista, a legitimidade do Ministerio Publico para a impetracao, e amplamente defendida, em virtude do que preceitua o art. 129, III, da Constituicao de 1988. Prevalece 0 entendimento que nao se trata de novo instituto destacado do individual, mas sim uma especie daquele mesmo genero. ' . De o~tro lado, a norma constitucional nao disciplinou a questao relatrva ao cabimento do mandamus em defesa de outros interesses metaindividuais, como os difusos ou os individuais hornogeneos. Ora, como a defesa do meio ambiente ~~rmalmente revela a protecao a urn direito difuso, i. e., p.e~t~ncente a.coletlvldade como urn todo, e fundamental verificar-se a possibilidade da impetracao do writ visando a tutela de urn bern ambiental. Embora tenha havido certa controversia na doutrina, 0 entendimento que s.empre prevalece~ foi no se~tido de admitir 0 mandado de seguranc;:a c~letlvo em defesa de mteresses difusos, Nesse senti do, ha prestigiosos ac6rdaos do STJ (AgRg no MS 266/DF, reI. Min. Carlos Velloso, DJU de 19-2-1990; 96

cia de fato, e perfeitamente possivel a qualquer legitimado a impetracao do mandamus coletivo, que, julgado procedente, implica a cassacao do

efeitos do ato coator, impedindo-se, por conseguinte, a pratica de um conduta flagrantemente ilegitima e que podera causar prejuizos irrepara veis a coletividade.
12.4. AAODE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Com vistas a disciplinar 0 4Q do art. 37 da Constituicao de 1988, II Lei n. 8.429/92 dispos sobre 0 sancionamento dos agentes publicos em fun cyao da pratica de atos tidos como atentat6rios a probidade administrativa. Ap6s prever uma serie de condutas que passaram a ser tipificadas como atos improbos (arts. 9Q a 11), estabeleceu urn sancionamento bastante rigo roso, que varia desde a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrirnonio do agente, ate a perda da funcao publica, suspensao dos direito politicos e proibicao de contratar com 0 Poder Publico, variando a intensidade da pena de acordo com a conduta (art. 12,] a Ill). Na esfera processual, foram disciplinados a legitimidade ativa e passiva ad causam, 0 destino do produto de eventual condenacao, 0 procedimento previo ao recebimento da peticao inicial, alern de diferentes modalidades de provimentos de urgencia, que e 0 objeto de nossa analise. Saliente-se, desde logo, que 0 uso de tal medida, pela drasticidade de suas consequencias, deve ser sempre objeto de profunda reflexao por parte daqueles que a intentam, dado que a simples propositura da actio, rnuitas vezes,ja representa urn prejuizo irreparavel aquele que e indicado para figurar em seu polo passivo. Antes, po rem, de exarnina-los, convern sejam feitas duas observacoe de extrema relevancia. A primeira diz com a plena possibilidade do manejo da acao de improbidade em sede de tutela judicial do meio ambiente. Basta pensar na possibilidade, em tese, de propositura de acao dessa natureza contra os responsaveis pelo verdadeiro cornercio de Autorizacoes de Transporte de Produtos F1orestais-ATFPs, realizado ha quase 15 anos no ambito do IBAMA, com repercussoes em varies Estados da Federacao. De outro lado, caso celebre em que se promoveu acao de improbidade administrativa em materia ambiental foi a tentativa de impugnacao, pelo parquet paulista, de urn empreendimento licenciado pelo Poder Publico, no qual, segundo se alegou, teriam havido irregularidades na expedicao do ato autorizativo. Embora 0 pedido de sancionamento dos reus nas sancoes da Lei n. 8.429/92 tenha sido rejeitado em ambos os graus de jurisdicao, 0 fato
98

rclevante e que se admitiu a propositura de acao de improbidade em sede de tutela ambientaF. Outro aspecto importante refere-se a significativa diferenca existen~e entre a acao de improbidade e a acao civil publica. De fato, em que pese hap torte corrente que defenda 0 contrario, entende-se que se trata ~e duas mo.dalidades inteiramente distintas, que nao podem ser confundldas entre S1. Iientre as principais diferencas. pode-se apontar as seguintes: a) legitimidade ativa ad causam: segundo 0 art. 5Qda Lei n. 7.347/85 e ()art. 82 da Lei n. 8.078/90, podem propor acao civil publica todos os entes ali indicados, ou seja, alem do Ministerio Publico e as pessoas juridicas de direito publico, as associacoescivis que preencham os requisitos exigidos.J.a a propositura da acao de improbidade administrati~a es~alimitada ao ~Inisterio Publico e a pessoa juridica de direito publico mteressada (Lei n. K.429/92, art. 17, caput); b) transacao: embora nao expressamente prevista em lei, a transacao e algo perfeitamente possivel no ambito da acao civil publica, consoante defen dido pela doutrina predominante e pela jurisprudencia- Pode-se ate falar em analogia com 0 que preceitua 0 art. 5Q, 6Q, da Lei da Acao Civil Publica, que cuida do chamado termo de compromisso de ajustamento de con.duta. ja na acao de improbidade, e absolutamente vedada qualque: modalidade de conciliacao, em face do que estabelece 0 art. 17, js, da LeI n. 8.429/92; c) produto de eventual condenacao: segundo 0 que.pre~eitua 0 art. 13 da Lei da Acao Civil Publica, havendo condenacao em dl~he~r~,0 produto devera ser revertido ao chamado Fundo para a ReconstltU1<;:ad oos Bens Lesados_ FRBL.0 mesmo nao ocorre com a acao de improbidade administrativa, em que 0 resultado de qualquer condenacao tera como destino a pessoa juridica prejudicada pelo ilicito (art. 18 da Lei n. 8.429/92); d) rito processual: a acao civil publica deve tramitar sob 0 rito comum ordinario. Jii 0 sistema da acao de improbidade administrativa preve uma fase previa ao recebimento da peticao inicial, co.nsoante previsao e.xpressa contida em varies dos paragrafos do art. 17 da Lei n. 8.429/92, especialmente aqueles incluidos pela MP n. 2.225-45/2~01. ~~t~belece-s~,inclusive~a possibilidadede indeferimento liminar na peticao inicial,inclusivepor razoes de merito, 0 que decorre das expressoes"inexistencia de ~to d~ imp.r~bida~e" e "improceciencia da acao",constantes do 8Q, do refendo dISPOSlttvO A.inda nesse particular, a lei preve a possibilidade de inversao de polo da pessoa
7. A peticao inicial e sentenca encontram-se publicadas na Revista de Direito Ambiel'llai, v. 9/215 0
16/319-26, respectivamente.

(I

juridica, caso a acao tenha sido proposta pelo Ministerio Publico, a qual podera atuar ao lado deste, a exemplo do que se da na hipotese analoga de acao popular (art. 17, 3Q,da Lei n. 8.429192). Em que pese tudo isso, e plenamente admissivel a cumulacao de pedid~s formulados com base em uma e em outra lei, des de que, e claro, sejam fe~tos pelo mesmo legitimado ativo (art. 292 do CPC), que, na hipotese, reitere-se, so pode ser 0 Ministerio Publico ou a pessoa juridica interessada. a existencia de uma licen(art. 11, I, da Lei n. 8.429192), a demanda podera ter por objeto a decretacao de nulidade do respectivo ato cumulada com a tutela especffica da obrigacao de fazer, essa consubstanciada na reparacao dos prejuizos ja causados, alern da condenacao do reu nas sancoes por improbidade administrativa, nos casos de haver ele obrado com dolo ou culpa. Assim, e evidente que, p. ex., constatando-se

Nao se pode esquecer, ademais, que, no caso de alegado enriquecimento ilicito do agente, 0 sequestro esta limitado aos bens adquiridos apos a pratica do ato apontado como improbo, como bern decidiu 0 egoSuperior Tribunal de Iustica, em precedente por demais conhecido (RMS 6. 1821DF, reI. Min. Adhemar Maciel, DJU de lQ-12-1997). Ainda sobre 0 tern a, e de ressaltar-se que a providencia acautelatoria, seja de que natureza for, podera ser pleiteada em procedimento preparatorio ou requerida incidenter tantum no curso da acao de improbidade. No primeiro caso, nao se deve esquecer da necessidade de plena observancia ao disposto nos arts. 806, I, e 808, do CPC, sob pena de perda da eficacia da medida. E, no segundo, poder-se-ia mesmo aventar da aplicabilidade do disposto no 7Q do art. 273 do CPC, ou seja, que a providencia, embora cautelar, seja requerida no bojo do proprio processo principal, como se antecipacao de tutela fosse. Resta-nos 0 exame do disposto no art. 20, paragrafo unico, da Lei de Improbidade Administrativa, que trata do afastamento ternporario do agente publico "quando a medida se fizer necessaria a instrucao processual". Trata-se de providencia nitidamente cautelar, porquanto destinada a garantia de uma instrucao processual tranquila, sem percalcos ou interferencias indesejaveis. Isso pode ocorrer, por exemplo, quando a autoridade requerida na acao de improbidade administrativa ambiental dificulte a producao de provas, 0 que pode se dar por meio do impedimento ao aces so a documentos constantes do processo administrativo (EIA/RIMA, laudos, pareceres etc.), ou em virtude de pressao psicologica exercida perante os servidores que serao ouvidos como testemunhas. Em tais hipoteses, havepdo fundado receio de que isso esteja ocorrendo, e possivel, em carater excepcional, seja deferida a providencia acautelatoria respectiva, consubstanciada no afastamento temporario da autoridade reo Sempre, reitere-se, em carater excepcional, como bern decidiu 0 ego Superior Tribunal de Iustica (MC 2.299-SP, reI. Min. Franciulli Neto, DJU de lQ-8-2000). Em especial quando se tratar de agente investido no cargo por meio do sufragio popular ou gar anti do pela vitaliciedade, como acontece com os magistrados e membros do Ministerio PUblico (arts. 95, I, e 128, I, a, da CF/88). A sentenca de procedencia condenara os responsaveis a reparacao d dano, decretara a perda dos bens havidos ilicitamente e determinara 0 pagamento ou a reversao dos bens, conforme 0 caso, em favor da pessoa juridica de direito publico prejudicada pelo ato de improbidade (art. 18).

ca ambiental concedida em flagrante desrespeito

a Iegislacao em vigor

Alem das modalidades tradicionais, oriundas da aplicacao subsidiaria do CPC (arts. 273 e 461, 3Q) e da possivel cumulacao de pedidos com base na Lei da Acao Civil Publica e no CDC, a Lei de Improbidade Administrativa previu, de modo expresso, duas outras especies de provimentos de urgencia, quais sejam, a indisponibilidade/sequestro de bens (arts. 7Q e 16) eo afastamento ternporario do agente publico (art. 20, paragrafo unico). Quanto a indisponibilidade de bens, ressalte-se que sua previsao provern da propria Carta Magna, que, em seu art. 37, 4Q, fez constar, de modo expresso, essa possibilidade, em tais casos. Nao ha duvidas de que se trata de providencia nitidamente acautelatoria e, ao que tudo indica, nao se distingue, em qualquer hipotese, do sequestro ou do arresto, 0 primeiro previsto na propria lei (art. 16) e no CPC (arts. 822 a 825) eo segundo, apenas no Estatuto Processual (arts. 813 a 824). Na verdade, ambas as medidas cautela res podem ser concedidas, havenda indicios suficientes da pratica de ato que configure improbidade administrativa. A diferenca entre uma e outra esta na hipotese de seu cabimento. Assim, sera cabivel 0 sequestro se a eventual execucao futura destinar~se a entrega de coisa, vale dizer, quando 0 ato apontado como improbo importar em enriquecimento ilicito (art. 9Qda Lei n. 8.429192), caso em que a sentenca devera determinar a perda dos bens e valores acrescidos ao patrirnonio do agente (art. 12, I).

_J~ nas demais hipoteses (prejuizo ao erario e ofens a aos principios da Adrninistracao Publica, arts. 10 ell, respectivamente), eventual execucao futura sera por quantia certa, de modo que a acao cautelar a ser intentada com vistas a obter-se a indisponibilidade dos bens do agente devera ser 0 arresto.
100

1 () I

13

No direito internacional DIREITO INTERNACIONAL AMBIENT AL

ambiental, e possivel citar, como exemplo de

soft law, a Declaracao do Rio, firrnada durante a ECO-92. Tal documento nao
constitui tecnicamente urn tratado, em face do nao recolhimento de assinaturas dos Estados-partes, mas e uma importante declaracao de principios a ser seguidos pe!os Estados em materia de meio ambiente e desenvolvimento. No en tanto, as hard law sao normas que detern forca coercitiva, de observancia obrigat6ria, cujo descumprimento implica imposicao de sancao, Sao exemplos de hard law os tratados, os costumes e a jurisprudencia, 13.3. CONCEITO DE TRATADO INTERNACIONAL E INCORPORA<;AO AO DIREITO INTERNO Os tratados internacionais direito internacional. constituem a principal Fonte formal de

Jose Rubens Morato Leite e Luciana Cardoso Pilati

13.1. CONCEITO Direito internacional e 0 conjunto de principios e regras destinados a disciplinar as relacoes entre Estados, organizacoes internacionais intergovernamentais e individuos. 0 direito internacional ambiental, por seu turno, rege tais atividades no que concerne ao meio ambiente. Atualmente, as normas de protecao internacional ao meio ambiente tern sido consideradas como urn complemento aos direitos do homem, em particular 0 direito a vida e a saude hurnana", 13.2. SUJEITOS E FONTES DO DIREITO INTERNACIONAL PUBLICO OS sujeitos de dire ito internacional publico sao os Estados (principais sujeitos), as organizacoes internacionais intergovernamentais e os individuos. Sao consideradas Fontes formais do direito internacional publico, sem qualquer hierarquia: os tratados, os principios gerais de direito, os costumes, a doutrina e a jurisprudencia. Cum pre diferenciar, ainda, soft law de hard law.

Tarnbem chamados de convencoes, pactos ou protocolos, os tratados internacionais sao acordos internacionais celebrados entre Estados ou organizacoes internacionais intergovernamentais, por escrito, e regidos pelo direito internacional. De acordo com 0 art. 2Qda Convencao de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, "tratado significa urn acordo internacional concluido por escrito entre Estados e regido pe!o Direito Internacional, quer conste de urn instrumento unico, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denorninacao especifica" Cumpre destacar que 0 Brasil adotou a Teoria Monista, de Hans Kelsen, no que concerne as relacoes do direito internacional publico com 0 direito interno estatal. Vale dizer, 0 direito internacional publico e 0 direito interno estatal fazem parte de uma mesma ordem juridica.ainica. Como se ve, ao contrario da teo ria dualista, de Triepel, em que se vislumbram do is sistemas juridicos independentes e distintos, a teoria monista nao requer a transforrnacao do direito internacional em direito interno. Nesse sentido, 0 decreto de prornulgacao, como se vera adiante, nao internaliza 0 tratado. Trata-se apenas de meio de publicacao do instrumento na ordem interna. Formaliza, assim, algo que ja vigora desde a ratificacao. o que se aplica na ordem interna e 0 tratado e nao 0 decreto (que e apenas uma forma de publicacao). Acrescente-se que, havendo conflito entre 0 dire ito interno vigente e 0 direito internacional, prevalecera 0 direito internacional, porquanto no Brasil se aplica 0 monismo internacionalista. E 0 que dispoe 0 art. 27 da Convencao de Viena sobre 0 dire ito dos tratados, de 1969: "Uma parte n o

Soft law sao Fontes de dire ito internacional com baixo grau de normatividade. Trata-se do chamado "direito bran do" ou de instrumentos quase juridicos, com vistas a comportamentos futuros dos Estados. As soft law nao tern status de normas juridicas, porquanto despidas de forca coercitiva. Representam uma obrigacao moral aos Estados, cujo descumprimento nao implica a imposicao de sancoes, Possuem, assim, carater inteiramente voluntario.
Os instrumentos de soft law sao uteis a medida que fixarn metas para futuras acoes politicas nas relacoes internacionais. Alern disso, podem conter recornendacoes de adequacao das normas do ordenamento juridico interno as regras internacionais contidas na soft law.

8. SOARES,Guido Fernando Silva. A protecao internacional do meio ambiente. Barueri: Manole, 2003, p.
173.

102

10J

pode invocar as disposicoes de seu direito interno para justificar

0 descum-

prirnento de um tratado" No Brasil, a incorporacao dos tratados internacionais ao direito interno depende da observancia das seguintes fases:
III fase) Negocuuiies e assinatura. Trata-se de fase internacional, relativa

peculiaridades temporais (intervalo entre a causa e a manifestacao do dano), espaciais (efeitos transfronteiricos) e causais (multiplicidade de causadores e cumulatividade de resultados), cujos efeitos somente podem ser combatidos, com exito, por meio de providencias transnacionais.

as

negociacoes, it elaboracao do texto e it assinatura do tratado. A assinatura do instrumento, nesse momento, consiste em aceite precario e formal, concedido pelos Estados, que nao assegura a futura ratificacao do documento. Consiste em mero compromisso moral.
2ll fase) Referendo congressual. Trata-se de fase intern a, em que 0 Congresso Nacional, por forca do art. 49, J, da Constituicao da Republica Federativa do Brasil, aprova ou rejeita 0 tratado. Em caso de aceitacao, e emitido urn deereto legislativo,oficializando a aprovacao do tratado. 3ll fase) Ratijicacao: manifestacao do consentimento. Trata-se de fase internacional, em que a autoridade do Estado ou da organizacao internacional, com poderes plenipotenciarios, confirrna 0 tratado, aceitando que ele se torne definitivo e obrigat6rio e comprometendo-se a executa-lo, A partir do dep6sito do instrumento de ratificacao junto ao Estado deposita rio, inicia-se a vigencia do tratado no plano externo (exigibilidade internacional).

E nesse sentido que se observa a falibilidadedos instrumentos nacionais de protecao ambiental, assinalando-se para a necessidade de um ordenamento juridico ambiental internacional.

o principio da cooperacao, calcado nos efeitos transfronteiricos e planetarios do dana ambiental, preleciona uma politica solidaria e de coopera<;:30 entre os Estados, no sentido de fornecimento de informacoes e de elaboracao de tratados.
Ate a decada de 1970, os diplomas internacionais relacionados it materia ambiental tinham carater eminentemente economico, estabelecendo limites a degradacao do meio ambiente apenas de forma incidental, como maneira de resguardar os interesses da atividade produtiva. Nesse sentido, destacam-se a Convencao para a Regulamentacao da Pesca da Baleia (1931), a Convencao Internacional da Pesca da Baleia (1946) e 0 Tratado da Antartida (1959). Em 1972, uma organizacao nao governamental constituida por cientistas, economistas, industriais e lideres politicos de varies paises, que ficou conhecida como 0 Clube de Roma, publicou seu primeiro e mais famoso relat6rio, intitulado as limites do crescimento. 0 documento continha progn6sticos catastr6ficos para 0 futuro da humanidade, e alertava para 0 esgotamento dos recurs os naturais e para a possibilidade de urn colapso na economia mundial. A consolidacao do direito internacional ambiental passou a verificar-se a partir de 1972, com a Conferencia das Nacoes Unidas sobre 0 Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, na Suecia, entre os dias 5 e 16 de junho. A Conferencia Internacional de Estocolmo, como ficou mais conhecida, representa urn marco na evolucao do direito ambiental, porquanto reuniu, pela primeira vez,paises industrializados e em desenvolvimento para discutir problemas relativos ao meio ambiente. Nela, adotou-se a Declaracao sobre 0 meio ambiente humano, instrumento pioneiro em materia de direito internacional ambiental, voltado it necessidade de forrnulacao de criterio e principios comuns para a preservacao e melhoria do meio ambiente hurnano. 0 documento, formado por um preambulo e 26 principios, reconhec a dependencia da vida humana em relacao it natureza, 0 potencial destruid r do progresso da ciencia e da tecnologia, e a necessidade de esforco cornum 10

fase) Decreto de promulgacao e publicacao no Diario Oficial. Trata-se de

fase interna, consistente na publicacao do decreto de prornulgacao. A partir desse momento, inicia-se a vigencia do tratado no plano interno.

o status do tratado no plano interno e, em regra, equivalente ao de lei ordinaria, inclusive quando versar sobre meio ambiente. Apenas convencoes que versem sobre direitos humanos - e que sejam aprovadas pelo Congresso Nacional por 3/5 de seus membros, nos termos do art. 5Q, 3Q, da Constituicao da Republica Federativa do Brasil- serao equivalentes a emendas constitucionais. Do contrario, ate mesmo tratados referentes a direitos humanos tern status de leis ordinarias,
13.4. EVOlU<;AO DO DIREITO INTERNACIONAl AMBIENTAl

o direito ambiental e uma disciplina vocacionada a internacionalidade, justamente pelo carater difuso do bem juridico que protege - 0 meio ambiente -pertencente a toda a humanidade, indistintamente.
A eficacia da protecao do meio ambiente e da reparacao dos danos ambientais perpassa necessariamente por um regramento que transcend a os limites fronteiricos dos Estados. 0 dana ambiental, por exemplo, apresenta
104

- de todos os povos e Governos - para preservar e melhorar 0 meio ambiente, em beneficio das presentes e futuras geracoes. Destaquern-se os termos do art. 21 da Declaracao, que diz: "Os Estados, de acordo com a Carta das Nacoes Unidas e os principios do direito internacional, tern 0 direito soberano de explorar seus proprios recursos, nos term os de suas proprias politicas ambientais, desde que as atividades levadas a efeito, dentro da jurisdicao ou sob seu controle, nao prejudiquem 0 meio ambiente de outros Estados ou de zonas situadas fora de toda a jurisdicao nacional". Em 1982, foi promovido em Nairobi, no Quenia, como forma de avaIiacao dos dez anos da Conferencia de Estocolmo, urn encontro para a formacae de uma Comissao Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento. o encontro resultou no Relatorio Brundtland, apresentado em 1987, que falou, pela primeira vez, em "desenvolvimento sustentavel" Entre os dias 3 e 14 de junho de 1992, foi realizada no Brasil, na cidade do Rio de Janeiro, com a participacao de 175 paises, a Conferencia das Nacoes Unidas sobre 0 Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como Rio-92 ou ECO-92. Na ocasiao, foram celebradas duas convencoes - a Convenfao sobre Diversidade Biologica e a Conveniao sobre Mudancas Climaticas -, documentos que buscaram definir politicas essenciais para 0 des en- volvimento sustentavel. A ECO-92 tambern resultou na Declaracao do Rio, que - embora nao constitua tecnicamente urn tratado, em face do nao re- colhimento de assinaturas dos Estados-partes - e uma importante decla- racao de principios a ser seguidos pelos Estados em materia de meio am- biente e desenvolvimento. Estabeleceu, por exernplo, 0 principio da precau- cao", 0 principio do poluidor-pagador" e 0 principio da responsabilizacao civil". Destacarn-se, ainda, a Declaracao de Principios sobre Florestas e a

Agenda 21, essa ultima concernente a urn plano de acao para viabilizar desenvolvimento sustentavel em todos os paises.

Saliente-se, adernais, a realizacao da 19l!Sessao Especial da Assembleia Geral das Nacoes Unidas - a Rio + 5 - realizada em 1997, em Nova York, com 0 intuito de avaliar os cinco primeiros anos de implernentacao da Agenda 21. 0 encontro reafirmou 0 compromisso dos paises participantes com os principios e programas contidos na Declaracao do Rio e na Agenda 21. Tarnbern em 1997, foi celebrado, no Iapao, 0 Protocolo de Quioto a Convencao-Ouadro das Nacoes Unidas sobre Mudanca do Clima, com a finalidade de limitar e reduzir as ernissoes de gases pelos Estados, assinalando para a necessidade de mudancas dos sistemas energeticos e das fontes renovaveis de energia. Em 2000, foi celebrado, em Montreal, Canada, 0 Protocolo de Cartagena sobre Biosseguranca da Convenfao sobre Diversidade Biologica, que buscou assegurar urn nivel adequado de protecao no campo da transferencia, da manipulacao e do uso seguros dos organismos vivos modificados resultantes da biotecnologia moderna. Em 2002, foi realizada, na Africa do Sui, a Conferencia de Ioanesburgo, com a finalidade de avaliar a implernentacao da Agenda 21. Nessa Conferencia, foram ampliadas as chamadas "metas do milenio", que passaram a abranger a protecao da pessoa humana, em uma clara aproximacao entre meio ambiente e direitos humanos. 13.5. PRINCIPAlS INSTRUMENTOS INTERNACIONAIS DE PROTE<;AO AMBIENTAL
Instrumento Local Data da Celebracao Referendc Congressual Ratificacao pelc Brasil Promulgacao e Publicacao no Brasil Decrero n. 75.963,de J 1de Objetivos

Tratado da

9. Art. 15 da Declaracao do Rio. "De modo a proteger 0 meio arnbiente, 0 principia da precaucao deve ser amplarnente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver amea5a de danos series au irreversiveis,a ausencia de absoluta certeza cientifica nao deve ser utilizada C0l110 razao para postergar medidas eficazes e economicamente viaveis para prevenir a degradacao ambiental". 10. Art. 16 da Declaracao do Rio. "Tendo em vista que 0 poluidor deve, em prindpio, arcar_com 0 custo decorrente da poluicao, as autoridades nacionais devem procurar promover a mterna".zacraodos. custos ambientais e 0 usa de instrumentos econornicos, levando na devida conta 0 interesse publico, sem distorcer o cornercioe os investimentos internacionais" 11.Art. 13 da Declaracao do Rio. "Os Estados deverao elaborar legislacao nacional relativa it responsabilid~. de civil e a cornpensacao das vitimas da poluicao e de outros prejuizos ambientais ', Os ~st~dos de~erao tarnbern cooperar de lim modo expedito e mais determinado na elaboracao de legislacao internacional adicional relativa a responsabilidade civil e cornpensacao POf efeitos adver~oscausados ~or danos a~~le~tais em areas fora de sua jurisdicao, e causados par atividades levadas a efeito dentro da area de sua jurisdi~ao de controle".

Antartida

Washington! EUA

J!!. de dezembro de

Decreto legislative n. 56, de 29 de junho de


1959

Reconhecea Anrartida como

1959

julho de 1975

area de interesse de toda a humanidade, estabelecendc sua utilizacao exclusivamente para fins pacfficos. Proibc explosoes nuclenres na Antarrida, asslru como 0 lancamcnto de lixo e reslduos radioafivos

106

I 7

Tratado de proscricao das experiencias com armas nucleares na atmosfera, no espaco c6sm ico e sob as aguas

Moscou! Russia

5 de agosto
de 1963

Decreta Legislative n.
30, de 1964

Decreto Jl.
58.256, de 26 de abril de 1966

Proibe qualquer explosao experimental. de armas nucleares au qualquer Dutra explosac nuclear em qualquer lugar sob jurisdicgo Oll contrale dos Estados-parte,
especialmente

Convencao-Quadro das Nacoes Unidas sabre Mudanca do Clima

Nova York!

9 de maio de 1992

Decreto
Legislative

Decreto n.
2.652, de ls de

EVA

n. I.de 3 de fevereiro de
1994

julho de 1998

Alcaucar a estabilizacao das concentracoes de gases de efeito estufa na atmosfera em urn nlvel que impeca urua interferencia antropica perigosa no sistema climatico Conservacao da biodiversidede biol6gica, urilizacac sustentavel de sells cornponentes e reparricao justa
e equitativa dos

na atmosfera, no espaco c6smico e sob as aguas Convencac


internacional

Ccnvencac sobre Biodiversidade Biol6gica

Rio de Janeiro/Brasil

5 de junho de 1992

Decreto
Legislative

Decreto n. 2.519,deI6de

n. 2, de 3 de fevereiro de
1994

marco de 1998

Bruxelasl Belgica

29 de

novembro
de 1969

Decreta legislative 11.


74, de 30 de

Decreta 11.
79.437, de 28

sabre responsabilidade civil em danos causados por poluicao por oleo Declaracao sobre 0 meio ambiente humane (Declaracao de Estocolmo) Estacolmol Suecia

de marco de
1977

Responsabilizar civilmente 0 proprietaric de


navic por qualquer

setembro de
1976

dana por poluictc en usado por oleo


Prcrocolo

beneflclos derivados da utilizacao dos recursos geneticos Ouioro/Iapao


II de

5 a 16 de

junho de
1972

Estabelecer princlpios comuns para inspirar e guilt, os povos do mundo na preservacao e nn melhoria do meio ambiente

de Quioto a Convencao-Quadro das Nacces Unidas sobre Mudanca do Clima

dezembro de
1997

Convencao sobre o comercio internacional das especies da fauna e flora selvagensem perigo de extincao

Washingtonl

EVA

3 de marco de 1973

Decreto Legislative n. 54, de 24 de junho de


1975

Decrero n.
76.623, de 17

de novembro
de 1975

Estabelecer regulamentacac rigorosa contra o comercio internacional de especies da fauna e da flora selvagens em extincao ou em pengo de extinc 0 Estabelece 0 regim juridico do mar territorial e da rom. conttgua

(Terceira Conferencia das Partes da Convencao-Quadro das Nacoes Unidas sobre Mudanca do
Clirna)

Dccreto Legislative n. 144,de 20 de junho de


2002

23 de

Decreto n.
5.445, de 12 de

agosto de
2002

maio de 200S

Cumprir compromissos quantificados de limitacao e reducac de emissoes (art. 3i1).

Protocolo de Cartagena sobre Bicsseguranca da Convencao sobre Diversidade Biol6gica

Montreal/ Canada

29 de janeiro de 2000

Decreto Legislative n.
908,de21 2003 de

24 de

Decreto n.
5.70S,de 2006 16

novembro
de 2003

de fevereiro de

novembro de

Convencao das Necoes Unidas sobre 0 Direito do Mar

Montego Bayl 10 de Jamaica dezembro de


1982

Decreto
Legislative n. 5, de 9 de

Decreto n. 1.530, de 22 de

junho de 1995

novembro de
1987

de Viena para a prorecao da camada de ozonic


Convencao

Viena/Austria

rnan;o de
1985

Decreto Legislativon.
91, de IS de

Decreto n.
99.280, de 6 de

junho de 1990

dezembro de
1989

Proteger a saude humana e 0 melo ambiente contra efeitos adversos que resultem, ou possam resulrar, df atividades human.. que modifiquem, ou possam modificar,. cam ada de oz6nio

Assegurar urn nivel udequado de protecao no campo da transferencia, da manipulacdo e do uso seguro dos organismos vivos modificados resultantes da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na conservacao e no uso sustentavel da diversidade biol6gica, levando em conta os riscos para a saude humane, e enfocando especificamente os movimentce transfronteiricos

108

10

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