Scott Mainwaring Matthew Soberg Shugart (Compiladores)

PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA

INTRODUCCION Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart Este libro trata dos cuestiones fundamentales. En primer lugar se refiere al actual debate acerca de las ventajas y desventajas del gobierno presidencial Es acaso cierto que el presidencialismo hace mas difcil el manejo del conflicto poltico por parte de los gobiernos democrticos, como lo han sostenido recientemente importantes estudiosos del tema? Nuestro aporte a este debate consiste en inyectar escepticismo respecto de la afirmacin que sostiene que el presidencialismo en general ha contribuido en forma significativa a los problemas de la gobernabilidad (governance) y la estabilidad democrticas, pese a que reconocemos que puede haber sido as en ciertos casos especficos. Estos interrogantes acerca de lo deseable que es en general el presidencialismo han estado en el centro de la primera generacin de estudios comparativos del presidencialismo que comenzaron esencialmente con la crtica seminal hecha por Juan Linz a este tipo de rgimen. En segundo lugar, examinamos las variaciones entre diferentes sistemas presidencialistas, las implicaciones de estas variaciones para las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y sus consecuencias para la gobernabilidad y la estabilidad democrticas. Sostenemos que los sistemas presidencialistas varan en formas importantes, sobre todo en relacin con (1) los poderes constitucionales asignados al presidente y (2) el tipo de partidos y de Sistema de partidos. Exploramos tambin el modo en que esas variaciones en los poderes presidenciales y en el sistema de partidos afectan al desempeo de la democracia presidencial. Creemos que la primera y reciente generacin de estudios comparativos sobre el presidencialismo no siempre prest suficiente atencin a esto temas. Aunque reconocemos las importantes contribuciones de esta primera generacin de estudios comparativos, creemos que las cuestiones relativas a las variaciones entre sistemas presidencialistas y sus implicaciones deberan ser colocadas en el centro de una nueva generacin de estudios. Estos temas reciben en el presente libro una cuidadosa atencin. Desde mediados de los aos ochenta el presidencialismo se ha convertido en objeto de un vivaz debate intelectual y poltico. Polticamente, este debate ha sido alimentado por la sucesin de transiciones a la democracia que barrieron

Estamos muy agradecidos a Alex Holzman y Helen Wheeler, de Cambridge University Press, y al editor, Robert Racine. Queremos agradecer tambin a Daniel Levine y a dos lectores annimos de dicha universidad por sus tiles comentarios.

el sur de Europa, Amrica latina, Europa Central, Asia y frica. Los lderes polticos buscaron formas de disear instituciones de modo tal de mejorar las perspectivas de consolidacin de las nuevas democracias, En Amrica latina, en particular, muchos se preguntaron si acaso el presidencialismo habra contribuido en forma significativa al fracaso de las democracias en el pasado, dado el predominio abrumador de los sistemas presidencialistas en una regin asediada por numerosas rupturas de la democracia. El debate sobre el presidencialismo ha tenido considerable vigencia en numerosos pases latinoamericanos porque los actores acadmicos y polticos terminaron por convencerse de que las instituciones polticas formales pueden contribuir o poner obstculos a los esfuerzos por construir democracias estables. Por primera vez en dcadas ha habido un debate serio acerca de la modificacin de los sistemas presidencialistas e incluso sobre su reemplazo por gobiernos de tipo parlamentario. Fue en Brasil donde este debate lleg ms lejos, dado que existi la posibilidad real de que el Congreso Constituyente de 1987-1988 votara la institucin de un gobierno semipresidencialista, en el cual un primer ministro elegido por la Legislatura y un presidente popularmente electo compartiran el Poder Ejecutivo. En 1993 se celebr en Brasil un referndum acerca del sistema de gobierno, creando nuevamente la posibilidad real de un salto a una modalidad semipresidencialista. Las primeras encuestas mostraban un apoyo mayoritario a las propuestas de reforma, sin embargo finalmente el presidencialismo triunf con facilidad en Brasil. Incluso all donde han existido menores posibilidades de una salida del presidencialismo, se ha visto preocupacin por su modo de funcionamiento y han brotado esfuerzos por reformarlo. El presidente argentino Ral Alfons (1983-1989) form una comisin de alto nivel para producir propuestas de reformas constitucionales, incluyendo el pasaje al gobierno parlamentario. Colombia adopt una nueva constitucin en 1991, en parte para rectificar la falta de armona entre el presidente y el Congreso. Tambin en la Legislatura chilena se han debatido reformas constitucionales relativas a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. En Bolivia, el Congreso se sumergi en discusiones sobre la posibilidad de un cambio hacia el parlamentarismo cuando revis la Constitucin en 1993. Es significativo, no obstante, que todas las reformas que contemplaban la posibilidad de abandonar el presidencialismo hayan sido derrotadas. Intelectualmente, el debate sobre el presidencialismo fue iniciado por la conviccin de que las disposiciones institucionales tienen un impacto autnomo sobre la poltica y que la eleccin de un sistema presidencialista, parlamentario o de algn otro tipo es de importancia fundamental. La contribucin decisiva que promovi buena parte del debate subsiguiente fue el ensayo seminal de Juan Linz, Democracia presidencial o parlamentaria: hay alguna diferencia?. Originalmente escrito en 1984, el texto argumentaba que los sistemas presidencialistas son poco favorables a la construccin de democracias estables.1
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El ensayo circulo ampliamente durante varios aos en una versin indita en ingles, aunque fue publicado en espaol, portugus y muchos otro idiomas. Una versin inglesa abreviada apareci en Linz (1990). Para la versin definitiva en ingles, vase Linz (1994). Para

El argumento de Linz dio origen a un extenso debate 2, en el cual, en muchos pases, las opiniones partidarias a menudo eclipsaron la investigacin minuciosa. En parte debido a que las implicaciones de este debate para las polticas han sido tan evidentes y visibles que el trabajo acadmico cuidadoso se vio a veces relegado, en parte a causa del descuido de larga data de los politlogos y socilogos comparativitas hacia el presidencialismo, an es mucho lo que queda por hacer.3 Este libro trabaja sobre esos vacos. Los crticos del presidencialismo han predominado en el debate acadmico, y han ampliado el conjunto de problemas que Linz identificara para este tipo de rgimen. Nuestro libro reconoce la importancia de las crticas al presidencialismo, pero recalca que no existe una forma de gobierno que pueda ser considerada universalmente mejor. Condiciones diferentes incluidos el sistema de partidos y los distintos grados de conflicto social y de desarrollo econmico pueden hacer que una forma de gobierno cuadre mejor en un pas, mientras que otra forma sea ms apropiada en otros sitios. Tres importantes temas organizadores atraviesan este volumen. El primero es el escepticismo en relacin con el punto de vista dominante de que el presidencialismo es usualmente un tipo de rgimen problemtico. En segundo lugar, el libro muestra que el presidencialismo presenta distintas variedades y que sus variaciones pueden ser tan importantes como las amplias diferencias que existen entre presidencialismo y parlamentarismo. Este tema es de particular importancia a causa de la tendencia del debate a centrarse en el contraste entre parlamentarismo y presidencialismo, y de la tendencia concomitante a prestar una atencin menos cuidadosa a las diferencias entre sistemas presidenciales. Desarrollamos este punto en el capitulo 6 donde intentamos conceptualizar las principalitas, aunque esta cuestin reaparece tambin al menos implcitamente-en cada uno de los captulos de esta obra. El tercer tema es la dependencia del funcionamiento del presidencialismo respecto de otras disposiciones institucionales mas amplias -en especial, de los poderes legislativos del presidente y el sistema de partidos- as como, por supuesto, de las condiciones societales. Todos los autores prestan mucha atencin a la forma en que las combinaciones institucionales funcionan en diferentes contextos nacionales. Mainwaring sostiene que la combinacin de un sistema de partidos fragmentados, partidos indisciplinado y federalismo ha moldeado el presidencialismo brasileo. Los dems autores subrayan ejemplos semejantes que remiten a la importancia del contexto institucional mas amplio para la forma en que funciona el presidencialismo, y que tambin dan cuenta de lo bien o mal que este funciona. La interaccin entre presidencialismo, poderes presidenciales y sistema de partidos aparece en este libro mas desarrollada que en toda la literatura existente.

significativos antecedentes de la contribucin de Linz, vanse Loewenstein (1949), Blodel y Surez (1981) y Surez (1982). 2 Entre otras contribuciones, vanse Linz y Valenzuela (1994), Mainwaring (1993), Riggs (1988) y Shugart (1982). 3 En cambio, existe una extensa literatura acerca de la presidencia de los Estados Unidos.

Aunque los captulos que componen este libro tienen implicaciones en trminos de polticas, ellos son ante todo anlisis acadmicos, basados en investigaciones exhaustivas, que proporcionan exmenes detallados del presidencialismo en diferentes contextos nacionales. En general los ensayos no abogan por un conjunto de arreglos institucionales por encima de otros. Sugieren, sin embargo, que la accin de un sistema de gobierno es importante y el presidencialismo se ha topado con algunos problemas especficos en diversos pases. Este enfoque acadmico no es nico, aunque si es distintivo por tratarse de una cuestin en la cual las pasiones e intereses polticos han jugado a menudo-y comprensiblemente-un papel clave. A continuacin del capitulo 1 se suceden cuatro estudios de casos nacionales. Nuestra seleccin de casos tuvo en cuenta tres criterios, en parte superpuestos. Queramos incluir a los principales pases de la regin, y en consecuencia hemos abarcado a los cuatro ms grandes (en trminos de su poblacin)-Brasil, Colombia, Mxico4 y la Argentina.Para subrayar nuestro argumento de que el presidencialismo presenta diferentes variedades, hemos agrupado los captulos de acuerdo con los rasgos dominantes del presidencialismo en los diferentes pases latinoamericanos bajo estudio .Los captulos 2 y 3 tratan los casos de Brasil y Colombia, pases en que los presidentes tienen enormes poderes constitucionales para establecer la agenda de polticas e incluso para gobernar por decreto pero, sorprendentemente, una escasa capacidad real para llevar a cabo sus agendas, a causa de sus reducidos poderes partidarios (es decir, de falta de apoyo poltico confiable en el Congreso). Los presidentes de estos pases han recorrido claramente a intentos de pasar por encima del Congreso, con consecuencias deletreas para las instituciones. Tenemos a continuacin un pas cuya constitucin no otorga a los presidentes los amplios poderes de decreto que encontramos en Brasil y Colombia, pero donde los presidentes generalmente disfrutan de mayoras legislativas de sus partidos: Mxico, donde el control presidencial sobre el Congreso ha llegado a su extremo lgico bajo la forma de un rgimen autoritario. El capitulo 5 trata sobre la Argentina (desde su retorno a la democracia en 1983), que es interesante para la teora a causa de los conflictos en torno de los poderes presidenciales que culminaron finalmente con una considerable revisin de la constitucin en 1994. Centrado en el caso de Brasil, el capitulo de Mainwaring sostiene que la combinacin del presidencialismo con un sistema pluripartidista tiende a crear problemas para la democracia. Numerosos rasgos del sistema electoral brasileo han alentado la formacin de un sistema pluripartidista fragmentado en el cual desde 1950 ningn presidente popularmente electo ha tenido mayora de congreso. La situacin de un presidencialismo de minora permanente conduce fcilmente a la parlisis en la relacin entre el ejecutivo y el legislativo. Dado el calendario electoral fijo del sistema presidencialista, no existen medios institucionalizados para resolver esta situacin de presidentes
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Las razones por las cuales incluimos a Mxico en un libro sobre la democracia son tratadas mas adelante en esta introduccin.

que carecen de apoyo legislativos estable. Este problema se ve exarcebado por el carcter maleable de los partidos atrapatodo [catch-all parties]. Cuando los presidentes gozan de la aprobacin popular, son apoyados por polticos de todos los colores, pero cuando pierden el favor publico suelen tener dificultades para tener apoyo legislativo. En consecuencia, los presidentes encuentran problemas para formular e implementar polticas en tiempos difciles, y se ven forzados a gobernar en forma ad hoc y a eludir a las instituciones democrticas, en especial al Congreso y a los partidos. El anlisis de Ronald Archer y Matthew Shugart sobre el presidencialismo colombiano tambin se centra en la fragmentacin en el Congreso, pero en el contexto de un sistema bipartidista ms que en el marco de un sistema pluripartidista. Pese a que los presidentes colombianos han sido retratados como dominantes a causa de sus sustanciales poderes formales, han tenido repetidos problemas para reunir apoyo suficiente incluso en el interior de sus propios partidos a fin de operar cambios durables en las polticas. Entre 1974 y 1990 todos y cada uno de los presidentes presentaron un paquete amplio de reformas econmicas, polticas y sociales que fue rechazado o, en unos pocos casos, aprobado en forma fragmentaria. Todos los paquetes de reforma tenan el objetivo de cultivar el apoyo de la creciente poblacin urbana por medio de medidas tales como l a profesionalizacin de la provisin de servicios pblicos, pero las reformas fracasaron debido a que el Congreso es desproporcionadamente rural y permanece atado a redes de clientelismo. As, Colombia presenta una paradoja: expansivos poderes presidenciales garantizados constitucionalmente, presidentes reformistas, pero escasa capacidad para llevar a cabo reformas. Para extremar la paradoja, en 1991 el propio presidente, haciendo uso de sus poderes de emergencia, impuls y logr la adopcin de una nueva Constitucin que redujo en alguna medida los poderes presidenciales. Archer y Shugart sostienen que los amplios poderes acordados al presidente en la Constitucin deben ser comprendidos dentro de un esquema que toma en cuenta los intereses de los jefes partidarios tradicionales de Colombia. Dichos poderes forman parte de los medios a travs de los cuales los polticos en busca de patronazgo delegan en el Ejecutivo el grueso de la formulacin de polticas nacionales, pero esos polticos cuentan con numerosos medios para impedir el uso de esos poderes en contra de sus propias necesidades movilizadas por el patronazgo. Segn concluyen los autores, es posible que la nueva Constitucin no mejore la situacin, pues las formas en que son elegidos los miembros del Congreso no han cambiado lo suficiente como para eliminar de entre sus preocupaciones la lucha por el patronazgo. Por razones tericas el caso de Mxico es fascinante: nos permite pensar acerca de las interrelaciones entre los poderes constitucionales y los poderes partidarios del presidente. Tal como lo muestra el captulo de Jeffrey Weldon, el predominio autoritario de los presidentes mexicanos est en gran medida enraizado en los incentivos institucionales implcitos en la clase de presidencialismo a la que pertenece el caso mexicano. Al igual que Costa Rica, Mxico impone lmites a los mandatos de los miembros del Congreso, quienes no pueden ejercer mandatos consecutivos, y el limite de por vida de un solo mandato para el presidente. Sin embargo, las consecuencias de estas

disposiciones son muy diferentes de las que se verifican en el caso de Costa Rica, porque durante mucho tiempo en Mxico los presidentes han sido los lderes indiscutibles del nico partido con posibilidades reales de ganar las elecciones, dadas sus enormes ventajas en trminos de recursos y su capacidad para manipular los resultados electorales. Como en Costa Rica, tambin en Mxico las carreras polticas no dependen de la representacin de un cierto electorado, sino de la capacidad de ganar un nombramiento administrado por el presidente. No obstante, a diferencia de lo que sucede en Costa Rica donde hay tanto competencia intrapartidaria (elecciones primarias) como competencia interpartidaria, en Mxico el presidente designa a su propio sucesor como lder del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y como candidato presidencial, asegurando de ese modo la continuidad entre una administracin y la siguiente. As, ningn diputado del partido gobernante tiene incentivo alguno para oponerse al presidente. En otras palabras, los presidentes mexicanos no derivan su aparente predominio de la Constitucin presidencialista sino de sus abrumadores poderes partidarios. Weldon examina los primeros aos de la Revolucin mexicana para mostrar que antes de la formacin de un partido hegemnico los presidentes eran a menudo relativamente dbiles, una situacin que no puede ser descartada para el futuro a medida que el PRI se vaya debilitando. Argentina es un pas donde los presidentes tienen poderes sustanciales tanto en virtud de la Constitucin como dentro del sistema de partidos. En el perodo posterior a 1983 los presidentes no han tenido en forma consistente mayoras legislativas, pero han disfrutado del apoyo de un partido grande y disciplinado. En su anlisis del presidencialismo argentino, Mark Jones sostiene que el predominio de los dos principales partidos, el carcter disciplinado de los mismos y el federalismo ayudaron al sistema a alcanzar la estabilidad democrtica aun frente a los severos problemas econmicos atravesados durante la presidencia de Alfons (1983-1989). Por otra parte, Jones seala que otros factores institucionales permitieron a los presidentes en especial a Menem adoptar una actitud a veces arrogante con respecto a las instituciones democrticas. El presidente Menem (electo en 1989 y reelecto en 1995) utiliz en forma extensiva los decretos de necesidad y urgencia para ampliar sus poderes legislativos, lo cual condujo a una situacin en la que efectivamente pas por encima de la Legislatura para implementar medidas fundamentales de su programa. Jones muestra que este estiramiento de los poderes constitucionales fue posible debido a que las mayoras peronistas le permitieron poblar la Corte Suprema de jueces complacientes. El resultado ha sido un Ejecutivo inusualmente dominante para un sistema presidencialista democrtico. En el capitulo 6, examinamos la interaccin entre presidencialismo y sistema de partidos. Sostenemos que hay dos rasgos del sistema de partidos que son fundamentales para comprender cmo funciona el presidencialismo en diferentes contextos: el nmero efectivo de partidos en el Congreso y el nivel de disciplina partidaria. Con un elevado nmero efectivo de partidos, ningn partido controla una mayora en la Legislatura, de modo que se requiere alguna forma de gobierno de coalicin. Si el partido del presidente no controla una porcin significativa de los escaos legislativos, a menudo se hace difcil para

el presidente la formacin de una coalicin legislativa estable que le permita realizar algn objetivo de poltica importante. Argumentamos tambin que un grado moderado de disciplina partidaria facilita la predictibilidad de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Mostramos de qu modo la legislacin partidaria y electoral da forma al nmero de partidos y a su nivel de disciplina. Sostenemos que las relaciones entre las ramas del gobierno sern ms fluidas si los presidentes tienen un partido grande que los respalda o si tienen al menos suficiente apoyo partidario para asegurar que sus vetos puedan sostenerse, de modo tal que sea improbable que se los margine del proceso de formulacin de polticas. Finalmente, desarrollamos varias hiptesis acerca de la relacin entre poderes constitucionales y partidarios, argumentado que tienen a haber una relacin inversa entre ambas formas de poder presidencial.

CAPITULO 1 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA: REVISION DE LOS TERMINOS DEL DEBATE. Matthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring * En aos recientes muchos acadmicos han argumentado que la forma presidencialista de gobierno ha sido uno de los factores que contribuyeron a las dificultades de la democracia en Amrica latina. Este argumento ha sido ampliamente aceptado, y se han publicado pocas contra argumentaciones. Sin embargo, como esperamos dejar en claro en este capitulo, la evidencia en favor de la posicin antipresidencialista es ms dbil de lo que a menudo se supone. El argumento emprico contra el presidencialismo se basa mayormente en la experiencia latinoamericana. El fracaso de las democracias presidencialistas en esta parte del mundo ha llevado a muchos estudiosos a afirmar que los regmenes parlamentarios hubieran tenido un mejor desempeo. Este argumento presenta dos problemas: (1) la democracia presidencialista ha existido sobre todo en Amrica latina, lo cual hace difcil separar los obstculos para la democracia en esa regin que se derivan del tipo de rgimen y los que se originan en factores socioeconmicos o de otra ndole; y (2) la democracia parlamentaria se presenta casi exclusivamente en Europa o en ex colonias britnicas, lo cual debera inducirnos a sospechar de los argumentos que sostienen que el parlamentarismo funcionara igualmente bien fuera de esos contextos. Por cierto, los crticos del presidencialismo y partidarios del parlamentarismo no han basado sus posiciones enteramente en datos empricos; no obstante, han desarrollado convincentes defensas lgicas de las mismas. Sin embargo tal como esperamos demostrar, pueden hacerse defensas igualmente convincentes favor del presidencialismo y en contra el parlamentarismo Qu concluir, entonces? Sostenemos que esto genera dudas acerca de que uno de los tipos de rgimen sea claramente superior al otro. Consideramos que sta es una conclusin que no slo tiene bases empricas, sino que tambin abre camino a un mayor optimismo respecto de Amrica latina. En la mayor parte de los pases latinoamericanos existen escasas perspectivas de un cambio hacia el parlamentarismo, de modo que si aceptramos los argumentos en contra del presidencialismo nos quedaramos con pocas razones para ser optimistas acerca del futuro de la democracia latinoamericana. Dada nuestra lectura ms escptica de la posicin antipresidencialista, encontramos menos razones para creer que Amrica latina est condenada a repetir su ciclo de autoritarismo. O, en caso de que se encuentre efectivamente condenada, el tipo de rgimen es una razn menos central de lo que han sugerido algunos acadmicos.

Agradecemos a Robert Dix, Mark Jones, Charles Kenney, Timothy Power y Jeffrey Weldon por sus tiles comentarios a este captulo.

Este captulo se propone tres tareas principales. Primero, definimos la democracia presidencialista en contraste con otros difundidos tipos de rgimen, en especial el parlamentarismo. Tener una definicin concisa del tipo de rgimen es un primer paso crucial para poder distinguir variaciones entre regmenes presidencialistas. Segundo, abordamos el debate acerca de la eficacia de los regmenes presidencialistas para la supervivencia de la democracia. Al hacerlo, desafiamos el consenso existente, que se ha concentrado en exceso en las fallas del presidencialismo y no ha hecho suficiente hincapi en el contexto ms amplio en que ste ha prevalecido. Tercero, comenzamos analizando los factores que afectan marcadamente el funcionamiento y el desempeo de las democracias presidencialistas. A lo largo de este volumen, nosotros y el resto de los autores identificamos variadones en el tipo de rgimen presidencialista. Muy a menudo, a nuestro entender, el presidencialismo es tratado como un tipo homogneo. Este libro muestra que esa suposicin es incorrecta. Algunas variaciones en el presidencialismo en la autoridad constitucional del presidente o en el sistema de partidos, por ejemplo son ms afines que otras a la estabilidad de la democracia. Sostenemos que la fortaleza de los presidentes su capacidad para ejercer influencia sobre la legislacin descansa sobre dos categoras de poderes presidenciales: poderes constitucionales y partidarios. Los poderes constitucionales, tales como la atribucin de vetar proyectos de ley o de emitir decretos-ley, permiten al presidente dar forma a los resultados de polticas del sistema sin importar que sean o no los lderes de un partido o bloque de partidos en control de una mayora legislativa. Algunos presidentes (tales como los de Colombia y los de Chile despus de Pinochet) tienen vastos poderes constitucionales, mientras que otros (los de Costa Rica y Venezuela, por ejemplo) tienen poderes constitucionales comparativamente limitados, como lo muestran este capitulo y otros estudios. Los poderes partidarios son la capacidad de modelar (o, incluso de dominar) el proceso de confeccin de la ley que se origina en la posicin del presidente ante el sistema de partidos. En un extremo (Vg. Mxico), el presidente puede ser el lder indisputable del partido mayoritario. En el otro extremo (Vg. Brasil), los partidos de los presidentes no alcanzan la mayora en el Congreso. La interaccin entre los poderes constitucionales y partidarios de la presidentes da forma al carcter de las relaciones entre el ejecutivo y Legislativo y determina en gran medida la capacidad de los presidente para transformar en polticas un programa legislativo. 1.1. Una definicin de la democracia presidencialista

Nuestra primera tarea consiste en definir los trminos democracia y democracia presidencialista. Optamos por una definicin procedimental de la democracia. En primer lugar, las democracias deben celebrar elecciones abiertas y competitivas que determinen quin ser el encargado de establecer la poltica pblica. Esto significa que los resultados de las elecciones no pueden ser determinados por medio del fraude, la coercin o proscripciones importantes. Un pas determinado puede tener un conjunto de instituciones que

parezcan formalmente democrticas y, sin embargo, el carcter democrtico del funcionamiento real del sistema puede estar severamente en cuestin, como es el caso de Mxico (vase Weldon, en este volumen). Las elecciones deben, en principio, contemplar la posibilidad de alternancia en el poder aun cuando, como en el caso de Japn, la alternancia de hecho no se produzca durante dcadas. Segundo, en el perodo contemporneo debe existir el sufragio adulto prcticamente universal.1 Tercero, deben existir garantas bsicas para los derechos civiles tradicionales, tales como la libertad de palabra, la libertad de organizacin y el debido proceso legal. 2 Qu queremos decir con la expresin democracia presidencialista? Hay dos definiciones caractersticas: (1) El jefe del Ejecutivo (presidente) es popularmente electo, y (2) los mandatos tanto del presidente como de la asamblea son fijos. Estas caractersticas pueden contrastarse con las del parlamentarismo, en el cual (a) el jefe del Ejecutivo (primer ministro) no es elegido en forma popular sino que, en cambio, es elegido por el Parlamento, y (b) los mandatos no son fijos, dado que la permanencia en el poder del primer ministro y su gabinete depende de la confianza de la mayora parlamentaria, y a veces el gabinete puede disolver el Parlamento y convocar a elecciones anticipadas. 3 Los rasgos fundamentales del presidencialismo cualesquiera sean las variaciones que existan entre sus diversos tipos son el origen separado (es decir, la eleccin popular del Ejecutivo) y la supervivencia separada (o sea, que ni el Ejecutivo ni el Legislativo pueden recortar el mandato del otro). 4 Estos dos rasgos definitorios del presidencialismo generan una matriz de dos por dos que puede verse en el cuadro 1.1.
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Hasta hace bastante poco tiempo, este criterio era debatible porque algunos pases que eran normalmente considerados democratiz excluan a una amplia porcin de la poblacin adulta, pero eso ya no sucede. Por ejemplo, Suiza excluyo a las mujeres hasta 1971; y Brasil y Chile excluyeron a los analfabetos hasta 1985 y 1970), respectivamente. 2 Nuestra definicin de democracia sigue en los esencial la definicin que proporciona Dahl (1971) de la poliarqua, excepto en lo que se refiere al criterio adicional relativo a las libertades civiles tradicionales. 3 Quienes abogan por el parlamentarismo, en parte basndose en la ausencia de mandatos fijos que le proporciona mayor flexibilidad, sugieren a menudo que el primer ministro tiene por definicin la autoridad discrecional para disolver el Parlamento en caso de parlisis. No obstante, muchos sistemas parlamentarios depositan el poder de disolucin no en el gabinete sino en un presidente que, por un lado, no es popularmente electo y, por el otro, puede haber parlisis. No obstante, muchos sistemas parlamentarios depositan el poder de disolucin no en el gabinete sino en un presidente que, por un lado, no es popularmente electo y, por el otro, puede haber sido elegido por una coalicin diferente de la que sostiene en el poder a un gabinete determinado. Algunos presidentes en sistemas parlamentarios son elegidos con mayoras extraordinarias y/o por un perodo ms prolongado que el Parlamento y/o por medio de colegios electorales compuestos por polticos tanto regionales como nacionales. Contrariamente a las creencias ms difundidas, en muchos sistemas parlamentarios incluyendo Alemania e Italiala disolucin no se encuentra entre las prerrogativas del Ejecutivo. 4 En teora sera posible conservar el origen separado sin la eleccin popular, pero probable mente nunca hayan existido casos semejantes. Un ejemplo seria el de las legislaturas estaduales que eligieran al jefe del Ejecutivo en un sistema federal sin ninguna participacin de los votantes o los legisladores nacionales, pero los votantes eligieran a los legisladores nacionales.

Un tercer tipo de democracia que, fuera de Amrica latina, es cada vez ms comn es el premier-presidencialismo (una forma que otros han denominado semipresidencialismo).5 En este tipo de rgimen, el presidente es popularmente electo y tiene poderes polticos, incluida la autoridad para designar (o, al menos, para nominar) al primer ministro y, usualmente, para disolver el Parlamento6. Sin embargo, en esos sistemas (a diferencia de lo que Sucede en los sistemas presidencialistas) el gabinete es colectivamente responsable ante el parlamento. As el presidente no tiene autoridad constitucional para despedir a los ministros(al menos cuando cuentan con la confianza del parlamento). Dado que los gabinetes son responsables frente al Parlamento, el presidente puede funcionar como jefe de gobierno (lder del Ejecutivo) solo cuando su partido (o bloque de partidos) tiene una mayora de escaos parlamentarios, como ocurri casi siempre en Francia entre 1958 y 1986. Cuando ello no sucede, el presidente debe ceder los poderes ms importantes al primer ministro y al gabinete (como sucedi en Francia en 1986-1988 y 1993-1995). Cuadro 1.1 UNA CONCEPTURALIZACION DEL PRESIDENCIALISMO

Algunos estudiosos (v.g. Duverger, 1980; Lijphart, 1984) han sugerido que estos regmenes alternan entre las celdas superior izquierda e inferior derecha
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Shugart y Carey (1992) prefieren premier-presidencialisrno porque semipresidencialismo se aplica a menudo a regmenes en los cuales el presidente tiene poderes unilaterales de designacin y revocacin, pero donde los gabinetes deben mantener tambin la confianza parlamentaria. Esos regmenes, para los cuales Shugart y Carey prefieren el trmino presidencial-parlamentarios manifiestan una relacin confusa y conflictiva entre la autoridad ejecutiva y la autoridad legislativa sobre los ministros. Los ejemplos incluyen a la Repblica Alemana de Weimar, al Sri Lanka desde 1977, y a Rusia bajo su Constitucin de 1993. Ninguno de ellos debe ser equiparado al tipo de rgimen presente en Finlandia y en Francia. 6 . En unos pocos pases, el presidente no cuenta siquiera con discrecionalidad para nombrar a los ministros del gabinete y tampoco puede disolver el Parlamento. En estos regmenes el presidente es esencialmente slo un jefe de Estado electivo en un sistema parlamentario sin un rol gubernamental o una funcin constitucionalmente reconocida en relacin con la formulacin de polticas. La Constitucin haitiana de 1967, as como la Constitucin irlandesa y algunas constituciones nuevas en los pases comunistas (tales como Bulgaria y Eslovenia) otorgan al presidente una autoridad tan debi que son esencialmente parlamentarias.

del cuadro 1.1, dependiendo de si es el presidente o la oposicin quien tiene la mayora. Sin embargo, puesto que la capacidad del presidente para actuar de hecho como jefe de gobierno depende enteramente de la mayora legislativa, el sistema no es nunca presidencial en un sentido significativo, dado que ello implicara (por definicin) que el presidente es el jefe de gobierno en todas las situaciones legislativas. Adems, como ya hemos sealado, el presidencialismo implica mandatos fijos; bajo el premier-presidencialismo, en cambio, el lder del gobierno puede ser expulsado por medio de un voto de desconfianza, y normalmente (como es el caso de Francia) el presidente puede disolver la asamblea. El premier-presidencialismo fue considerado como alternativa para Brasil en la Asamblea Constituyente de 1987- 1988 y nuevamente en un plebiscito en 1993, y fue propuesto oficialmente en la Argentina durante el gobierno de Alfonsn (1983-1989), pero no existen en Amrica latina ejemplos actuales. Eleccin Popular En un sistema presidencial, el jefe de gobierno es electo popularmente. Por lo general, eleccin popular significa eleccin directa, pero algunos pases tienen un colegio electoral que no se desva en forma significativa del principio de la eleccin popular. En una eleccin directa, los votos se cuentan en un distrito nico nacional. En un colegio electoral, los votos se agregan a nivel subnacional y los delegados elegidos de ese modo eligen formalmente al presidente. Si, como en los Estados Unidos y en la Argentina hasta 1995, los delegados en el colegio electoral no tienen otra funcin poltica adems de elegir al presidente, podemos hablar de todos modos de eleccin presidencial popular (aunque no directa). Una desviacin potencialmente ms significativa de la naturaleza popular de las elecciones presidenciales se presenta cuando es el Congreso el que hace la seleccin final. En un extremo, el Congreso podra elegir al presidente sin ninguna intervencin de la eleccin popular. Un rgimen semejante evidentemente no sera presidencialista. No obstante, si hay una eleccin popular pero existe el requisito de una mayora absoluta para que ella sea decisiva, la seleccin final en algunos sistemas recae en el Congreso ms que en el electorado en una segunda vuelta [ballotage]. En ese caso, tenemos un hbrido de eleccin popular e intervencin del Congreso. Ejemplos de procedimientos de esta clase son Chile antes de 1973 y Bolivia en la actualidad. En Chile, el Congreso estaba limitado a la eleccin entre los dos candidatos que hubieran obtenido mayor cantidad de votos; en todos los casos el Congreso eligi al ganador de la pluralidad popular. 7 En Bolivia, hasta 1993
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Este respeto observable por el primer candidato no necesariamente reflejaba una norma de apoyo a la eleccin del electorado. Fue, ms bien, parcialmente accidental; entre 1925 y 1970, slo en 1970, en una eleccin presidencial sin un ganador mayoritario, el primer candidato alcanz el 30% de los votos. En 1970. los demcrata-cristianos decidieron votar por Allende (cuya diferencia sobre el segundo ms votado era de 36,6% a 35,3%) ms que por sus archirivales del Partido Nacional. Adems de 1970, la nica otra eleccin realmente ajustada fue la de 1958, cuando Allende (con el 23,9%) qued segundo detrs del conservador Alessandri (31,6 %). Es dudoso que un Congreso dominado por partidos tradicionales conservadores y centristas hubiera respetado la eleccin del electorado silos porcentajes se hubieran invertido.

el Congreso poda elegir entre los candidatos que hubieran obtenido los tres primeros lugares, y de hecho han sido elegidos tanto presidentes que haban obtenido el primer lugar en el voto popular como candidatos que haban salido terceros. Una reforma de la Constitucin boliviana realizada en 1994 redujo la libertad de eleccin del Congreso al exigirle que optara entre los dos primeros candidatos. Este cambio aument la probabilidad de que fuera elegido el candidato que obtuviera la primera pluralidad de sufragios, pues los candidatos ya no tenan la opcin de apostar por el tercer lugar esperando ser seleccionados por el Congreso. Mandatos fijos Cuando nos referimos al rgimen presidencialista como a un sistema en el cual tanto la asamblea como el jefe del Ejecutivo ejercen mandatos fijos, queremos decir que la supervivencia de cada uno de ellos en el cargo no depende del otro. No hay democracias presidenciales en Amrica latina en las cuales el presidente tenga la autoridad de disolver el Congreso cuando lo encuentre polticamente conveniente, como s pueden hacerlo los presidentes francs y finlands.8 Sin embargo, las constituciones peruanas de 1933, 1979 y 1993 han permitido al presidente disolver el Congreso en respuesta a repetidas censuras de sus gabinetes. Con esta disposicin, los mandatos dejan de ser realmente fijos, y la Constitucin se desva marcadamente del tipo presidencialista. 9 La Constitucin uruguaya tambin permite la disolucin luego de que haya habido censuras, pero la censura es tan difcil de realizar (requiere del voto de los dos tercios y no de una mayora, como en Per) que el rgimen sigue siendo bsicamente presidencialista. No hay ninguna Constitucin en los pases americanos de habla espaola o portuguesa en la cual el jefe de gobierno pueda ser relevado de su cargo antes del final de su mandato, excepto en circunstancias extraordinarias. La mayor parte de las constituciones contempla la posibilidad de impeachment del presidente, pero slo luego de haber descubierto una conducta delictiva o anticonstitucional, a menudo en el marco de un proceso judicial; en general, se requiere una mayora extraordinaria del Congreso para remover al presidente de su cargo. Procedimientos de esa clase han conducido a la remocin de slo dos presidentes en la historia latinoamericana; Fernando Collor de Melo en Brasil, en 1992, y Carlos Andrs Prez en Venezuela, en 1993. 1.2. Una nueva evaluacin del desempeo del presidencialismo Como sealramos al comienzo, en la literatura especializada han abundado las crticas al tipo de rgimen presidencialista. El punto de partida de esas crticas ha sido cierta evidencia emprica que indica que los sistemas
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Existen, por supuesto, casos de presidentes que disuelven el Congreso en ausenta de la autoridad constitucional para hacerlo como sucedi en Per en abril de 1992, cuando la situacin de las censuras no se haba presentado. No obstante, es necesario distinguir esos golpes presidenciales (autogolpes) del poder constitucional de disolucin. 9 Aun en ese caso existe una diferencia bsica con el sistema francs, en el cual el presidente puede disolver el Parlamento por cualquier motivo siempre que no lo haya hecho previamente en el curso del ao anterior.

presidencialistas no han funcionado bien, al menos en lo que se refiere a la sustentabilidad de la democracia a lo largo de perodos prolongados. La mayor parte de las crticas al presidencialismo parten de la observacin de que pocas de las democracias que han sido estables por mucho tiempo son presidencialistas. Se han realizado varios intentos por contar el nmero y establecer los porcentajes de democracias estables de uno u otro tipo. En general, la conclusin es que la democracia presidencialista es una frmula mucho menos exitosa que la democracia parlamentaria. Ms que revisar en detalle la literatura (vase Linz, 1994, pg. 71-74), utilizaremos como punto de partida uno de los esfuerzos ms ambiciosos en ese sentido, el de Stepan y Skach (1994), quienes ordenan una gran cantidad de evidencia con el objetivo de demostrar el superior desempeo del parlamentarismo. Estos autores sealan que entre las 43 democracias consolidadas existentes en el mundo entre 1979 y 1989, haba 34 sistemas parlamentarios, 2 semipresidencialistas y slo 5 presidencialistas. E indican que el predominio abrumador de los sistemas parlamentarios dentro del conjunto de las democracias es indicativo de una capacidad mayor para sostener la democracia. En segundo lugar, observan que los sistemas parlamentarios tienen probabilidades mucho mayores que los sistemas presidencialistas de ocupar los primeros lugares [democratic underachievers].10 En tercer lugar, comparados con los sistemas presidencialistas, los sistemas parlamentarios que fueron democrticos durante por lo menos un ao entre 1973 y 1989 tenan probabilidades mucho mayores de haber sido democrticos en forma continua durante al menos diez aos consecutivos en ese perodo, y los sistemas parlamentarios tenan probabilidades mucho menores de haber experimentado un golpe militar mientras eran democrticos. En este ejercicio, Stepan y Skach excluyen a los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) para controlar parcialmente el nivel de desarrollo. Finalmente, Stepan y Skach analizan comparativamente el historial democrtico de 93 pases que se independizaron entre 1945 y 1979. De los 36 pases que eran presidencialistas en el momento de su independencia, ninguno fue democrtico en forma continua entre 1980 y 1989. En contraste, de los 41 pases que eran parlamentarios en el momento de su independencia, 15 permanecieron democrticos durante los aos ochenta. Tomados en conjunto, estos hallazgos parecen ofrecer una fuerte evidencia de que el presidencialismo toma ms difcil la construccin de una democracia duradera. No pretendemos abordar aqu todos los puntos tratados por Stepan y Skach, sino slo algunos de esos argumentos en contra del presidencialismo que caen presos de cierta parcialidad en la seleccin y, por lo tanto, de correlaciones espurias (vase Shugart, 1995b). Por ejemplo, si el parlamentarismo aparece ms a menudo en sociedades que presentan condiciones contextuales relativamente ms favorables para la democracia, entonces la correlacin puede surgir de la parcialidad en la seleccin y no de las fortalezas y debilidades inherentes al diseo institucional. Dado que tantos
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Stepan y Skach usaron el ndice de Recursos de Poder de Vanhanen para controlar el nivel de desarrollo y determinar que pases eran democratic overachievers y cuales eran democratic underachievers.

regmenes presidencialistas se han concentrado en Amrica latina y que el parlamentarismo ha estado ausente de la regin, la parcialidad en la seleccin constituye una posibilidad real. Stepan y Skach reconocen este hecho e introducen algunos controles para el nivel de desarrollo y para los efectos del gobierno colonial britnico, aunque probablemente continen subestimando el impacto de esos factores no institucionales. Cuando se afirma que una ruptura de la democracia puede ser atribuida al presidencialismo, implcitamente se est argumentando que en ese mismo pas un rgimen parlamentario podra no haber colapsado. Este tipo de contra fctico ha sido hecho para Chile (Valenzuela, 1994) y para unos pocos casos ms. En el caso chileno, un Ejecutivo en minora como el que encabezaba Salvador Allende no hubiera durado bajo un sistema parlamentario. Sin embargo, para sostener el argumento contra fctico de que un sistema parlamentario en general hubiera hecho a Chile un mejor servicio, debe ser posible afirmar tambin que el parlamentarismo hubiera sobrevivido a crisis anteriores que fueron remontadas por el rgimen presidencialista en vigencia. Faundez (1997) afirma que el parlamentarismo bien podra no haber durado bajo las difciles condiciones de los aos treinta (poca en que se produjo una breve ruptura del rgimen presidencial, pero en que la democracia fue rpidamente restaurada) y de los aos cincuenta (cuando los partidos tradicionales se vieron peligrosamente debilitados). Otro frente en el cual el argumento en contra del presidencialismo resulta vulnerable a la acusacin de correlacin espuria concierne a la agrupacin temporal y regional de las rupturas de la democracia, ya fuera presidencial o de otra clase. La mayor parte de los fracasos del presidencialismo que atrajeron la atencin de los crticos se produjeron en el marco de una ola de rupturas en los aos sesenta y setenta. Durante este perodo, los colapsos de la democracia en la Argentina, Brasil y Chile todos ellos presidencialistas presentaban un marcado contraste con la exitosa restauracin de la democracia en Espaa bajo un sistema parlamentario. No obstante, dada la ausencia de sistemas parlamentarios en Amrica del Sur, no podemos estar seguros de que esos colapsos resultaran del presidencialismo ms que de las condiciones ms generales que afligan a la democracia sudamericana. Adems, y pese a la transicin espaola, ese mismo perodo no fue particularmente auspicioso para los sistemas parlamentarios. Entre 1960 y 1980 hubo rupturas de regmenes parlamentarios en Grecia (1967) y Turqua (1980) 11 despus de una serie de elecciones abiertas y competitivas. Muchos otros regmenes parlamentarios de ms corta vida colapsaron en el mismo periodo, entre ellos los de Burma, Kenia y Somalia (Shugart y Carey, 1992, pg. 40). stos, por alguna razn, han recibido menos atencin. La presencia de tan numerosos quiebres democrticos en un perodo tan breve (Huntington, 1991) debera prevenimos contra la tentacin de atribuir la ruptura de la democracia en un determinado pas a su tipo institucional, por no hablar de inferir que un tipo es universalmente ms conducente que otros a la estabilidad democrtica.
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Turqua es a veces caracterizada como un hibrido, pero se trata de una impresin errnea basada en la relativa visibilidad del presidente en comparacin con los presidentes en otros sistemas parlamentarios. Sin embargo, el presidente turco es elegido por el Parlamento y no tiene mas autoridad cobre los gabinetes o la legislacin que la que tiene, por ejemplo, el presidente italiano.

La naturaleza epocal de las rupturas de democracias presidenciales establecidas ocurridas en los aos sesenta y setenta queda an ms de manifiesto si se toma en consideracin la ola previa de colapsos democrticos. En los aos veinte y treinta las democracias cayeron-en Alemania, Italia, Portugal, Espaa y en los tres estados blticos. Todos los regmenes, excepto el de Alemania, eran parlamentarios; y, en Alemania, ciertos rasgos parlamentarios de la constitucin tales como la necesidad de formar gabinetes de coalicin que pudieran mantener el apoyo mayoritario, y la posibilidad de disolucin fueron al menos tan responsables del fracaso de la democracia como lo seria la rigidez de los rasgos presidencialistas de los regmenes brasileo y chileno algunas dcadas ms tarde. En tiempos de crisis econmica y poltica internacional, los mecanismos institucionales que suelen funcionar en pocas normales pueden transformarse en chivos expiatorios cuando la democracia fracasa. 12 Democracia, tipo de rgimen y condiciones contextuales desde los aos setenta En esta seccin presentamos pruebas adicionales acerca del historial democrtico comparado del presidencialismo y el parlamentarismo. Descansamos aqu en las evaluaciones de Freedom House que desde 1972 ha adjudicado puntajes a los pases en el terreno de los derechos polticos y de los derechos civiles con una escala del (siendo 1 el mejor puntaje). En el cuadro 1.2 aparece la lista de los 33 pases que fueron democrticos en forma ininterrumpida entre 1972 y 1994. Hemos considerado a un pas ininterrumpidamente democrtico si tuvo un puntaje promedio de 3,0 o mejor en derechos polticos a, lo largo de todo el perodo 1972-94. 13 A la inversa, un pas no fue considerado como ininterrumpidamente democrtico si cualquiera de los puntajes fue alguna vez pero 4.0 en cualquier de los estudios anuales de Freedom House. Los pases del cuadro 1.2 son luego divididos segn tres criterios: nivel de ingreso, tamao de la poblacin y herencia colonial britnica. Se agregan estas categoras porque es posible que ellas desempeen algn papel respecto de la probabilidad de que la democracia se mantenga en una sociedad determinada. Es ampliamente reconocido que un nivel de ingreso relativamente elevado constituye una importante condicin contextual para la democracia (Lipset, 1960, pgs. 27-63; Dahl, 1971, pgs. 62-80; Bollen, 1979; Lipset, 1994),
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La representacin proporcional fue uno de los chivos expiatorios institucionales favoritos en el caso de las rupturas democrticas del periodo de entreguerras. Vase Hermens (1941) para un ejemplo, el presidente italiano. 13 La utilizacin de un promedio de 3.0 para ambas medidas (derecho poltico y derechos civiles) hubiera eliminado a algunos pases (v.g. Colombia, India, Vanuatu) que nosotros (y la mayor parte de los observadores) consideramos, pero que han tenido dificultades para proteger los derechos civiles, en parte debido a la lucha contra grupos violentos. Creemos que un pas que pudo mantener una competencia electoral libre aun en tiempos de violencia antigubernamental probablemente merezca ser reconocido como un rgimen democrtico. Hemos incluido los puntajes de Freedom House en los cuadros que aparecen a continuacin, de modo que los lectores que deseen adoptar criterios ms estrictos puedan ver cules son los pases que de ese modo quedaran eliminados.

aunque la forma exacta de la relacin sigue siendo objeto de disputas. Para clasificar a los pases por niveles de ingresos, seguimos los criterios del Banco Mundial (1994): bajo es un Producto Bruto Nacional (PBN) per cpita inferior a 635 dlares; medio-bajo corresponde a un PBN de entre 636 y 2.555 dlares; medio-alto a uno de entre 2.556 y 7.910 dlares; y alto a uno que se encuentre por encima de 7.911 dlares. Hemos unificado las dos categoras inferiores. Los pases muy pequeos pueden tener ventajas en lo que se refiere a la estabilidad democrtica porque tpicamente tienen poblaciones relativamente homogneas, al menos en trminos tnicos, religiosos y lingsticos, lo cual atena fuentes potenciales de conflicto poltico (DahI y Tufte, 1973). La otra razn para separar a los pases segn el tamao de su poblacin es que parece inapropiado contar como un caso tanto a un micro estado como a la India, sin prestar atencin al hecho de que en comparacin con la poblacin de la India resulta microscpica la cifra que resulta de la suma de las poblaciones de todos los pases del mundo con menos de 500.000 habitantes. Los pases que aparecen en los cuadros fueron clasificados como micro (poblacin por debajo de los 500.000 habitantes), pequeos (entre 500.000 y 5 millones) y de medianos a grandes (ms de 5 millones de habitantes). Utilizamos los datos de poblacin correspondientes a 1994; por supuesto, si hubiramos utilizado fuentes anteriores los agrupamientos hubieran resultado ligeramente diferentes (por ejemplo, Israel y Finlandia se hubieran encontrado en la categora de los pequeos). La fuerte correlacin entre herencia colonial britnica y democracia ha sido ampliamente reconocida. No nos ocuparemos aqu de las razones de esa asociacin, pero las posibilidades mencionadas en la literatura incluyen la tendencia a entrenar a los funcionarios pblicos. (Diamond, 1989; Weimer, 1987), las prcticas e instituciones gubernamentales (que no pueden ser reducidas al parlamento, aunque incluye) creadas por los britnicos, y la ausencia de control de las elites terratenientes locales sobre el Estado colonial (Rueschmeyer, Stephens y Stephens, 1992). En los casos africanos, el nivel de desarrollo econmico tiende a ser ms bajo y el grado de pluralismo tnico tiende a ser mayor que en otras partes del mundo en desarrollo, pero incluso en frica los pases con herencia cultural britnica (como Botswana) han llegado a alcanzar un mejor desempeo democrtico que los que carecen de ella. As, la eleccin de los casos no nos autoriza a descartar el posible efecto independiente del colonialismo britnico porque hay un problema de dependencia lineal.

CUADRO 1.2 PAISES INDEPENDIENTES QUE FUERON DEMOCRTICOS EN FORMA CONTINUA ENTRE 1972 Y 1994

No es nuestro objetivo analizar aqu las contribuciones de estos factores a la democracia; ms bien, lo que tratamos de ver es si esos factores parecen tener alguna correlacin con el tipo de rgimen. Si una condicin contextual que es conducente a la democracia tiene alguna correlacin con el parlamentarismo, entonces cualquier intento por establecer una correlacin entre parlamentarismo y democracia podra ser espurio a menos que se haga algn esfuerzo por controlar las condiciones contextuales. El cuadro 1.3 ampla el cuadro 1.2 al aadir otros 24 pases que, segn los mismos criterios utilizados en el cuadro 1.2, haban sido democrticos en forma ininterrumpida, pero por un perodo ms breve (diez aos). Se han producido numerosas transiciones a la democracia en casi todas las regiones del mundo, en especial a partir de mediados de los aos ochenta, y muchos pases se independizaron desde 1972, cuando comenzaron a registrarse los puntajes de Freedom House. Todos esos pases aparecen en el cuadro 1.3 que, al combinarse con el cuadro 1.2, nos proporciona un panorama completo de las

democracias contemporneas que han perdurado durante al menos diez aos . Hay dos hechos sorprendentes en relacin con los pases del cuadro 1.3. En primer lugar, un gran nmero de micro estados se independizaron de Gran Bretaa en los aos setenta u ochenta, y todos ellos tienen sistemas parlamentarios. En segundo lugar, se ha incrementado sustancialmente el nmero de democracias presidencialistas, la mayor parte de las cuales se concentra en las categoras de ingreso bajos o medios-bajos, y la totalidad de las cuales se localiza en Amrica Latina. 14 As, si los obstculos de los bajos ingresos (u otros factores que no consideraremos aqu) en Amrica latina continan causando problemas para la consolidacin de la democracia, el nmero de rupturas de la democracia podra ser nuevamente elevado en el futuro. Por otro lado (ms optimista), si las democracias latinoamericanas alcanzan esta vez un mayor xito en su consolidacin, tendremos en el futuro un nmero sustancial de democracias presidencialistas. El cuadro 1,4 sintetiza la distribucin de los casos de los cuadros 1.2 y 1.3 segn nuestros criterios contextuales. Vemos que hay muchos ms regimenes parlamentarios (38) que de otros tipos entre los pases que han sido democrticos sin interrupcin desde al menos 1985; slo 13 casos son sistemas presidencialistas. Sin embargo, 17 de las democracias parlamentarias se encuentran en Europa o en otros pases de altos ingresos tales como Canad, Israel y Japn. Es probable que esos pases tambin hubieran sido democrticos entre 1972 y 1995 si hubieran tenido constituciones presidencialistas. Por consiguiente, como lo han reconocido algunos partidarios del parlamentarismo aunque sin el nfasis que nosotros ponemos aqu, parte del xito de la democracia parlamentaria es accidental: debido, en cierto aspecto, a la evolucin de las monarquas constitucionales hacia la democracia, la regin del mundo que se democratiz y se industrializ primero se encuentra abrumadoramente poblada por sistemas parlamentarios.

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Al menos tres nuevas democracias presidencialistas han sido establecidas ms recientemente fuera de Amrica latina: Benin (1991), Corea (1987) y Filipinas (1986). Adems, hay numerosas democracias nuevas que han elegido presidencias pero no son presidencialistas segn nuestra definicin (por ejemplo, sistemas premier-presidencialistas en Bangladesh y Polonia, e hbridos en Namibia y Zambia).

Cuadro 1.3
PASES INDEPENDIENTES QUE HACIA 1994 HABIAN SIDO DEMOCRTICOS DURANTE AL MENOS DIEZ AOS (PERO MENOS DE 23).

NOTA: Los nmeros entre parntesis corresponden a los promedios de los puntajes anuales de Freedom House para derechos polticos y derechos civiles, respectivamente, y el ao inicial a partir del cual se computan dichos promedios. La fecha corresponde al comienzo de la transicin a la democracia (o a la independencia de las ex colonias britnicas que no eran independientes en 1972). Los pases que se independizaron de Gran Bretaa o de un Estado del Commonwealth Britnico desde 1945 aparecen en itlicas.

Cuadro 1.4 DISTRIBUCIN DE LAS DEMOCRACIAS ININTERRUMPIDAS (DURANTE POR LO MENOS DIEZ AOS HACIA 1994) SEGN CONDICIONES CONTEXTUALES Y TIPO DE RGIMEN (PORCENTAJES)

Claramente, no toda la ventaja del parlamentarismo se origina en el hecho de que se localiza en pases industriales avanzados. Incluso en las categoras de ingresos que van desde bajos hasta medio-altos, hay ms sistemas parlamentarios (21, en comparacin con 11 sistemas presidencialistas). No obstante, como lo muestra el cuadro 1.4, todas y cada tena de las democracias parlamentarias fuera de la categora de ingresos altos son ex colonias britnicas. Todas las dems democracias en esas categoras de ingresos son presidencialistas, y todas excepto Chipre se encuentran en Amrica latina. Hasta donde nosotros sabemos, los partidarios del presidencialismo no han reconocido la ventaja del tamao con que cuentan los sistemas parlamentarios. Cada uno de los 16 Estados de nuestra lista con poblaciones inferiores al medio milln de habitantes (en su mayora estados isleos) es parlamentario, al igual que 8 de los 10 Estados con poblaciones de entre medio milln y cinco millones de habitantes. Por otra parte, no hay sistemas presidencialistas entre los micro estados, muchos de los Estados presidencialistas son excepcionalmente grandes, como la Argentina, Brasil y los Estados Unidos. Entonces, si el legado colonial britnico o el tamao reducido de la poblacin son conducentes a la democracia, el parlamentarismo cuenta con una ventaja incorporada simplemente porque sucedi que Gran Bretaa, un sistema parlamentario coloniz muchos territorios isleos. Por regla general, las colonias britnicas tenan autogobierno local, siempre segn el modelo parlamentario, con anterioridad a su independencia. 15 Adems, si hay aspectos
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Algunas colonias britnicas adoptaron posteriormente sistemas presidencialistas y no se democratizaron, o no permanecieron democrticas. Sin embargo, en muchos casos la democracia trmino (si es alguna vez llego a funcionar). Con un golpe llevado a cabo por los primeros ministros y sus colaboradores. Se trato de rupturas, no de democracia presidencialista sino de protodemocracias parlamentarias. Se trato de rupturas, no de democracias presidencialistas sino de protodemocracias parlamentarias. Un caso tpico fue el de Seychelles.

de las sociedades latinoamericanas de las sociedades latinoamericanas la extrema desigualdad entre clases o regiones, quizs que son adversos a la estabilidad de la democracia, entonces el presidencialismo lleva adosada una fuerte desventaja. El cuadro 1.5 proporciona la lista de las democracias que colapsaron entre 1977 y 1995. Para ser contado aqu, un pas tiene que haber sido, antes ruptura de su democracia, democrtico segn los criterios utilizados para los pases de los cuados 1.2 y 1.3 es decir, tener un promedio de 3.0 o mejor en la escala de Freedom House para derechos polticos y ningn puntaje peor que 4.0 ni en derechos polticos no en derechos civiles- durante al menos los cinco aos inmediatamente precedentes. En estas circunstancias, se considera que ha existido una ruptura cuando el puntaje con que Freedom House califica a ese pas en el terreno de los derechos polticos o de libertades civiles cae a 5.0 o peor en un ao. La utilizacin del periodo 1977-1955 nos permite contar con cinco aos de datos de Fredom House anteriores al periodo, de modo de poder determinar la cada de regimenes que eran de hecho democrticos segn sus criterios; Freedom House comenz a elaboras sus ranking en 1972. La eleccin de un periodo dentro de la Tercera Ola (Huntington, 1991) de democratizacin implica tambin que estamos considerando las rupturas que ocurrieron a contramano de esta ola. De esa manera, controlamos parcialmente los factores internacionales que estaban impulsando a un gran numero de pases en una direccin; as podemos tener mas confianza en que tipo de rgimen puede haber desempeado algn papel en esos casos que la que tendramos si hubiramos utilizado casos de los sesenta y principios y mediado de los sesenta, durante la previa ola de marcha atrs. A partir del cuadro 1.5 vemos que los quiebres de democracias parlamentaria (cinco) superan en numero a los casos de presidencialismo (uno) pese a que los casos son demasiados pocos como para que se pueda generalizar con firmeza. Tres de los pases Fidji, Gambia y Sri Lanka-haban sido democrticos desde comienzos de los estudios de Freedom House en 1972, mientras que los dems generalmente representan experimentos ms breves con la democracia. Con las excepciones de Fidji y Gambia, todos tenan puntajes promedio para derechos civiles peores que 3.0-de hecho, de entre 3.3 y 3.8-mientras eran democrticos. Por consiguiente, sus democracias ya haban comenzado a erosionarse aun cuando mantuvieron buenos puntajes para derechos polticos hasta la suspensin de la competencia electoral abierta o hasta el ulterior estrangulamiento de los derechos civiles. Este hallazgo subraya la importancia de los derechos civiles tradicionales en nuestra definicin de democracia ya que, sin esas protecciones, la democracia no solamente es hueca sino que resultar frgil incluso en sentido electoral mas limitado. Para poner aun ms nfasis sobre este punto, hay solo 4 casos en los cuadros 1.2 y 1.3 con puntajes promedio para derechos civiles peores que 3.0, aun cuando nuestra definicin permitir que esos pases fueran contados como ininterrumpidamente democrticos. Son los casos de Colombia (3.1), India (3,1), Vanuatu (3,3) y el Salvador (3,6). La brecha entre los puntajes para
El hecho de que la mayor parte de estos pases no haya evolucionado de regreso hacia la democracia no puede ser atribuido al presidencialismo.

derechos civiles de las democracias fallidas del cuadro 1.5 y los comparativamente exitosos casos de los cuadros 1.2 y 1.3 es notaria, aunque algunas de las democracias ininterrumpidas de los cuadros 1.2 1.3 han tenido breves episodios similares y se las arreglaron para sobrevivir. 16 En resumen, existen ms probabilidades de que el presidencialismo sea adoptado en Amrica Latina y en frica que en otras partes del mundo, y es posible que estas partes del mundo enfrenten obstculos mas formidables para la democracia cualquiera sea su forma de gobierno. Por otra parte, el parlamentarismo ha sido el tipo de rgimen elegido en la mayor parte de Europa y en las ex colonias britnicas (un alto porcentaje de las cuales son micro estados), donde posiblemente las condiciones para la democracia sean en general la correlacin observada entre forma constitucional y xito de la democracia, pese a lo impresionante que esa correlacin pueda parecer en un principio. Aunque los argumentos que exponemos aqu generan dudas acerca de la afirmacin de que una forma de rgimen es claramente superior a la otra, no se trata de argumentos que sostengan que la eleccin de un sistema de gobierno es irrelevante. Un tema central a lo largo de este libro es que la forma en que el Ejecutivo es elegido y la forma en que esta interactuar con la Legislatura y los partidos y se mantiene en el poder, es de fundamental importancia para la poltica democrtica. As, consideramos que la opcin por el presidencialismo es de enorme importancia para la dinmica de la democracia, pero que no necesariamente es tan crucial al la hora de determinar si acaso la democracia sobrevivir o colapsara. Adems, las combinaciones y variaciones institucionales especficas dentro de tipos de rgimen amplios pueden ser tan importantes como la eleccin de un gobierno parlamentario o presidencialista. El argumento en contra del presidencialismo Los crticos del presidencialismo no han basado sus argumentos exclusivamente en las correlaciones entre el tipo de rgimen y el historial de xitos y fracasos democrticos. A partir de esta correlacin han identificado varias debilidades caractersticas de los sistemas presidencialistas. Ofrecemos aqu una breve resea de los argumentos bsicos en contra del presidencialismo (Linz y Valenuela, 1994; Lowenstein, 1949; Riggs, 1988; Surez, 1982; Blondel y Surez, 1981; Stepan y Skach, 1994; Mainwaring, 1993). En primer lugar, los crticos del presidencialismo afirman que el mandato fijo del cargo presidencial introduce una rigidez que es menos favorable a la democracia que la flexibilidad que ofrecen los mecanismos parlamentarios de no confianza y disolucin. Sostienen que el mandato presidencial fijo provoca dificultades a la hora de hacer frente a crisis importantes. Aunque la mayor parte de los sistemas presidencialistas tienen mecanismos de impeachment,
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Por ejemplo, Malta obtuvo un puntaje de 4.0 para derechos civiles durante cuatro aos consecutivos (1983-1986), pero desde entonces obtuvo siempre puntajes de 1,0 o 2,0.

ofrecen menos flexibilidad en situaciones de crisis porque los intentos de deponer al presidente hacen peligras fcilmente al propio rgimen. El presidente puede resultar incapaz de llevar adelante un curso de accin coherente a causa de la oposicin del Congreso, pero ningn otro actor puede resolver el problema jugando dentro de las reglas de juego democrticas. En muchos casos un golpe aparece como el nico medio para desembarazarse de un presidente incompetente o impopular. No slo es difcil remover a los presidentes de sus cargos, sino que tampoco puede el jefe del Ejecutivo reforzar su autoridad ya sea mediante un voto de confianza o por medio de la disolucin del parlamento para convocar a nuevas elecciones. Por consiguiente, el liderazgo presidencial puede ser ms dbil que el que ejercen algunos primeros ministros. Las constituciones presidencialistas manifiestan a menudo una contradiccin entre el deseo de un Ejecutivo fuerte y estable y la sospecha latente hacia ese mismo poder presidencial (Linz, 1990, pg. 55).17 En virtud de su mayor capacidad para promover cambios en el gobierno, los sistemas parlamentarios ofrecen mayores oportunidades para la resolucin de las disputas. Esa vlvula de seguridad puede incrementar la estabilidad del rgimen, segn algunos partidarios del parlamentarismo. As como el presidencialismo toma difcil el reemplazo de un jefe de gobierno democrticamente electo que ya no goza de apoyo, generalmente impide la extensin del mandato de presidentes populares ms all de los lmites fijados constitucionalmente. Aunque tales disposiciones no son inherentes al tipo de rgimen, la mayor parte de las constituciones presidencialistas prohben la reeleccin presidencial para mandatos consecutivos. En consecuencia, los buenos presidentes son dejados cesantes aun cuando la poblacin en general, las elites y los partidos polticos y otros actores importantes continen apoyndolos. Por consiguiente, los presidentes cuentan con relativamente poco tiempo para llevar a cabo sus proyectos, y por lo tanto a menudo se ven tentados de tratar de realizar demasiado en muy poco tiempo. Segn Linz, el temor a la discontinuidad en las polticas y la desconfianza hacia los potenciales sucesores alimentan una sensacin de urgencia [...] que podra conducir a polticas mal diseadas, a una implementacin rpida, a la impaciencia ante la oposicin y a otros problemas (Linz, 1994, pg. 17). Por otra parte, Linz ha argumentado persuasivamente que el deseo de restringir la reeleccin es en s mismo un subproducto de la concentracin del Poder Ejecutivo en manos de una sola persona. Semejantes temores forzosamente no emergen bajo el parlamentarismo y, en consecuencia, no se encuentran lmites a los mandatos en ningn rgimen parlamentario. Una segunda crtica de los sistemas presidencialistas es que presentan mayores tendencias al inmovilismo que los sistemas parlamentarios, por dos razones principales. Primero, en comparacin con los sistemas parlamentarios, los sistemas presidencialistas son mas apto para engendrar gobierno de minora y poderes ejecutivos dbiles. Segundo, los sistemas presidencialistas

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Los partidarios del parlamentarismo reconocen tambin la tensin entre la necesidad de un Ejecutivo gil y efectivo y la necesidad de frenos y contrapesos. Pero ponen esta tensin bajo una luz diferente, percibindola como constructiva y necesaria.

son menos capaces que los sistemas parlamentarios de manejar esos problemas cuando ellos surgen (vease Mainwaring, 1993). Los sistemas presidencialistas carecen de los medios para asegurar que el presidente cuente con el apoyo de una mayora parlamentaria. Dado que los presidentes son elegidos en forma independiente de la asamblea, y debido a que las cualidades personales con frecuencia son decisivas en las campaas presidenciales, el ganador no necesita provenir de un partido mayoritario si es que hay alguno. En algunos pases, los partidos de los presidentes no controlan nada que se acerque a la mayora de los escaos en el Congreso. A veces resultan elegidos presidentes que disfrutan de un escaso apoyo en el Congreso, lo cual puede fcilmente conducir a amargas luchas entre el Ejecutivo y el Legislativo. Muchos presidentes comienzan sus mandatos con un fuerte control sobre sus propios partidos, pero lo pierden a medida que su in efectividad se vuelve ms evidente (Coppedge, 1994). No pueden disolver las legislaturas y convocar a nuevas elecciones, como pueden hacerlo a veces los primeros ministros. En consecuencia, los presidentes tienen que aguardar dolorosamente hasta el final de sus mandatos, incapaces de implementar un paquete coherente de polticas a causa de la falta de apoyo. Bajo estas difciles circunstancias de parlisis en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y con un calendario fijo, tanto los presidentes como la oposicin se ven a menudo tentados de recurrir a mecanismos extraconstitucionales para alcanzar sus objetivos. Todo lo cual sugiere que los presidentes democrticos, a pesar de las enormes expectativas que generan sus liderazgos, tienen a veces una capacidad limitada para implementar sus programas. Pero all donde la autoridad ejecutiva es dbil y no hay medios institucionales para llenar el vaci resultante, la estabilidad poltica y/o la gobernabilidad a menudo resultan daadas. En las democracias presidencialistas, el inmovilismo ha sido con frecuencia un ingrediente crucial de los golpes de Estado. En el contexto de un gobierno inefectivo, problemas sociales y econmicos acuciantes y movilizacin poltica alentada por actores de elite como medio para ganar poder en una situacin de empate, los lderes autoritarios pueden fcilmente justificar y reunir apoyo para dar golpes. Adems, el inmovilismo puede alentar el radicalismo, visto como una forma de superar la ineficacia de las dbiles democracias liberales. Entonces, no resulta sorprendente que numerosos analistas (Dos Santos, 1986; Gillespie y Gonzlez, 1994; Valenzuela, 1994) hayan atribuido los golpes en parte a la parlisis resultante del conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo. De un modo similar, Linz ha sostenido que en los sistemas presidencialistas el presidente y la asamblea esgrimen reivindicaciones rivales de su legitimidad. Dado que ambos [el presidente y el Congreso] derivan su poder del voto del pueblo [...] hay un conflicto siempre latente y a veces a punto de entrar dramticamente en erupcin; no hay ningn principio democrtico para resolverlo, y los mecanismos que pudieran existir en la Constitucin son generalmente complejos, altamente tcnicos, legalistas y, por consiguiente, de dudosa legitimidad democrtica para el electorado (Linz, 1994, pg. 7). Linz argumenta que el parlamentarismo escapa a este problema porque el Ejecutivo

no es independiente de la asamblea. Si una mayora de la asamblea favorece un cambio de direccin en las polticas, puede reemplazar al gobierno por medio del ejercicio de su voto de no confianza. Una tercera crtica del presidencialismo, tambin desarrollada por Linz, es que ste incorpora una lgica en la que el ganador se lleva todo que es poco favorable a la estabilidad democrtica. Una eleccin parlamentaria podra producir una mayora absoluta para un partido determinado, pero ms normalmente otorga representacin a una cantidad de partidos [...) y se vuelven necesarias algunas negociaciones para obtener apoyo mayoritario (Linz, 1994, pg. 18). En los sistemas presidenciales, la eleccin popular tiende a imbuir a los presidentes de la sensacin de que no necesitan enfrentar el tedioso proceso de construir coaliciones y hacer concesiones a la oposicin. Por otra parte, el peligro que presentan las elecciones presidenciales de suma cero se incrementa con la rigidez del mandato presidencial fijo. Los ganadores y los perdedores quedan claramente definidos para todo el perodo que dure el mandato presidencial [...] Los perdedores deben esperar al menos cuatro o cinco aos sin ningn acceso al Poder Ejecutivo y al patronazgo (Linz, 1994, pg. 56).18 Una ltima crtica de los sistemas presidencialistas es la que se refiere a la eleccin popular directa de los presidentes, que en s misma parece ser un desidertum. Sin embargo, el lado negativo de las elecciones populares directas es que pueden resultar elegidas personalidades ajenas a la clase poltica [outsiders] con escasa experiencia en poltica partidaria y legislativa (Surez, 1982; Rose, 1981). Como lo mostraron los ganadores de las elecciones presidenciales de Brasil en 1989 y de Per en 1990, esos individuos pueden crear partidos a ltimo momento para competir por la presidencia. 19 En algunos pases (tales como Brasil y Ecuador), los presidentes no necesariamente gozan de un apoyo seguro ni siquiera dentro de sus propios partidos (vase Mainwaring, en este volumen). En el peor de los casos, la eleccin popular directa puede servir como incentivo para la demagogia y el populismo y, por lo tanto, puede desalentar enfoques ms realistas de polticas alternativas. Las ventajas del presidencialismo En esta seccin presentamos dos argumentos bsicos En primer sostenemos que el presidencialismo, adems de presentar alguno problemas peculiares, tiene tambin algunas ventajes especificas. En segundo lugar, afirmamos que algunos de los argumentos en contra el presidencialismo que acabamos de
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En una versin definitiva de su articulo, Linz (1994) modifico de algn modo este argumento acerca de de que el ganador de se lleva todo en los sistemas presidencialistas, reconociendo que los sistemas parlamentarios no proporcionan consistentemente una ventaja en este punto. Citamos aqu una versin anterior, aun conociendo el cambio en el pensamiento de Linz, porque esa versin del argumento fue ampliamente difundida y aceptada. 19 El repentino surgimiento de Forza Italia, el partido de Silvio Berlusconi, en 1994, muestra que los sistemas parlamentarios no son completamente invulnerable a los outsiders. La diferencia, por supuesto, es que un sistema presidencialista un outsider puede obtener par si mismo el control del Ejecutivo por un periodo fijo aun si carece de una base legislatura.

sintetizar, aun siendo incisivos y merecedores de una cuidadosa consideracin, puede ser directamente rebatidos. Los contraargumentos pueden o no constituirse en una defensa del presidencialismo como ya se ha sealado, nuestro propsito de este libro no consiste en adherir a una u otra forma de gobierno-. No obstante los contraargumentos sirven como un llamado de atencin contra la aceptacin demasiado fcil de las crticas a la democracia presidencialistas, y nos recuerdan que el parlamentarismo tampoco se encuentra libre de fallas. Podremos entonces encarar la principal tarea del resto de este libro: sealar las variaciones en los poderes presidenciales y considerar los rasgos que hacen que algunos sistemas presidencialistas funcionen mejor que otros. Mayor cantidad de opciones para los votantes. Las reivindicaciones rivales de legitimidad que pueden provocar crisis en los sistemas presidencialista son tambin la otra cara de una ventaja. La eleccin directa del jefe del Ejecutivo otorga a los votantes dos opciones electorales en lugar de una sola-suponiendo un legislativo unicameral, en aras de la simplicidad del argumento-. La existencia de elecciones tanto para el Ejecutivo como para el Legislativo proporciona a los votantes un abanico mas libre de opciones. Ellos pueden dar su apoyo a un partido o candidato en el plano legislativo y a otro para la jefatura del Ejecutivo. Responsabilidad e identificabilidad electoral El presidencialismo presenta algunas ventajas en trminos de rendicin de cuentas [accountability] e identificabilidad. La accountability electoral designa el grado y los medios con que los funcionarios electos son electoralmente responsables ante los ciudadanos, 20 mientras que la identificabilidad se refiere a la capacidad de los votantes para realizar una eleccin informada entes de los comicios, basadas en su capacidad para calcular el abanico probable de gobiernos que puedan resultar de las elecciones. Cuanto mas directa es la conexin entre las opciones hechas por los votantes en las urnas y las expectativas de los funcionarios electos, mayor es la accountability electoral. En funcin del principio de maximizacin de la rendicin de cuentas directa de los funcionarios electos hacia los votantes, el presidencialismo es superior al parlamentarismo en contextos pluripartidistas porque el jefe del Ejecutivo es elegido en forma directa por el voto popular. Los presidentes (cuando esta permitida la reeleccin) o sus partidos pueden ser juzgados por los votantes en elecciones subsiguientes. Una objecin a la afirmacin de la superioridad del presidencialismo en terminote de accountability electoral es que, en la mayor parte de los sistemas
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Hacemos explcita la definicin de la accountability y electoral porque no tenemos en mente aquello que ODonnell (1994) ha denominado accountability horizontal. La accountability electoral tiene lugar por medio de las elecciones; la accountability horizontal ocurre en su mayor parte entre elecciones e involucra a las instituciones que controlan al Ejecutivo, tales como el Congreso, los tribunales y la Auditoria General.

presidencialista los presidentes no pueden ser reelectos en forma inmediata, si es que pueden serlo de algn otro modo. Cuando ese es el caso, se debilita el incentivo electoral para que el presidente permanezca en sntoma con los votantes, y la accountability electoral resulta daada. Los partidarios del presidencialismo pueden responder a esta objecin que las prohibiciones de la reeleccin son deficiencias de la mayor parte de los sistemas presidencialistas, pero no del presidencialismo como tipo de rgimen. En algunos sistemas presidencialistas existe la responsabilidad directa hacia el electorado, y ella es siempre posible bajo un sistema presidencialista. Si, como sucede con frecuencia, la Constitucin impone una prohibicin de la reeleccin inmediata pero admite reelecciones posteriores, los presidentes que aspiran a regresar a sus cargos cuentan con poderosos incentivos para ser sensibles a los intereses del los votantes, y enfrentan por consiguiente un mecanismo de accountability electoral. Los incentivos para una accountability va eleccin popular se ven dramticamente debilitados solo si un presidente (a) no puede ser reelecto bajo ninguna circunstancia y (b) se transforma en un actor secundario o ausente en la poltica nacional y partidaria una vez que termine su mandato. Sin embargo, incluso en los casos en que se prohbe la reeleccin inmediata, los votantes pueden de todos modos exigir rendicin de cuentas al partido del presidente. 21 En el parlamentarismo, por el contrario, bayo las condiciones de un sistema de partidos profundamente fragmentado, la ausencia d elecciones directas para el Ejecutivo debilita en forma inevitable la accountability electoral, pues el ciudadano no puede estar seguro acerca de cmo votar a favor o en contra de un determinado potencial jefe del Ejecutivo. All donde se admite la reeleccin presidencial, la necesidad de asegurar- se la candidatura y un nuevo mandato es en s misma una fuerza para la accountability del Ejecutivo. Las disposiciones antireeleccionistas fueron introducidas bsicamente para reducir los incentivos del presidente para utilizar la poltica pblica o el patronazgo para su crecimiento poltico personal y, posiblemente, tambin para proporcionar a lderes en posiciones ms bajas la oportunidad de acceder al cargo ms alto por medio del mandato de la rotacin. Pese a su potencial para el abuso, la reeleccin puede ser autorizada, y consideramos que debera serlo en aquellos pases donde existan instituciones confiables para proteger a las elecciones de manipulaciones flagrantes por parte del oficialismo.22 En los sistemas parlamentarios pluripartidistas, aun cuando el ciudadano tenga una nocin clara de cules son los partidos que deberan ser considerados responsables por las fallas de un determinado gobierno, a menudo no resulta
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La accountability electoral a travs del partido es mas prometedora usando el sistema de partido se encuentra relativamente institucionalizado. En teora, los brasileos podran haber exigido al partido de Color de Melo, el Partido de la Reconstruccin Nacional (PRN), una rendicin de cuenta por los actos impropios del presidente, pero ese partido era un vehiculo electoral hasta tal punto personalizado que par la siguiente eleccin ya haba desaparecido. 22 En 1994 una convencin constituyente elimin en la Argentina la prohibicin que pesaba sobre la reeleccin inmediata al mismo tiempo que acort el mandato presidencial de seis a cuatro aos (vase el capitulo de Jones), Tambin en Per, la Asamblea Constituyente de 1993 elimin la prohibicin de la reeleccin, aunque la eleccin a partir de la cual se form dicha asamblea estuvo deslegitimada por la toma autoritaria del poder del por entonces presidente en ejercicio.

evidente que votar por un cierto partido aumente la probabilidad de excluir a otro de la coalicin gobernante. Los gobiernos cambian a menudo en el perodo entre elecciones, e incluso luego de una eleccin no es infrecuente que los partidos que han perdido escaos sean invitados a unirse a las coaliciones gobernantes. Strom (1990) emple el trmino identificabilidad para designar el grado en que las posibles coaliciones alternativas para controlar el Ejecutivo son discernibles para los votantes antes de una eleccin. La identificabilidad es elevada cuando los votantes pueden reconocer a quienes compiten por el control del Ejecutivo y pueden establecer una conexin lgica inmediata entre su candidato o partido preferido y su voto ptimo. La identificabilidad es reducida cuando los votantes no pueden predecir con facilidad cul ser el efecto de su voto en trminos de la composicin del Ejecutivo. Esto puede suceder ya sea porque la naturaleza del Ejecutivo depende de negociaciones postelectorales, como sucede en los sistemas parlamentarios pluripartidistas, o porque la presencia de un amplio conjunto de competidores por un solo cargo hace difcil discernir en qu caso un voto ser desperdiciado y en qu caso votar por el mal menor podra ser una estrategia ptima. En el parlamentarismos los votantes pueden enfrentar una situacin en la cual (1) su opcin se restringe bsicamente a dos partidos principales, en el caso del parlamentarismo de mayora, o (2) tienen un abanico de opciones tan amplio que no pueden emitir un voto efectivo en el plano ejecutivo, en el caso del parlamentarismo pluripartidista en el cual las coaliciones postelectorales que podran emerger son numerosas. El indicador de la identificabilidad que utiliza Strom va de 0 a 1, donde 1 indica que en el 100% de las elecciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial en un pas dado el gobierno electo era identificable como el resultado probable de la eleccin en el momento en que el electorado concurri a las urnas. El promedio de su muestra de pases parlamentarios de Europa Occidental entre 1945 y 1987 fue de 0,39%, lo cual significa que la mayor parte del tiempo los votantes no pudieron saber por qu gobierno estaban votando. En un sistema parlamentario, sin embargo, votar por un miembro del parlamento (MP) o por una lista partidaria es la nica forma en que los electores pueden ejercer influencia sobre la formacin del Ejecutivo. En algunos sistemas parlamentarios, tales como los de Blgica (0,10), Israel (0,14) e Italia (0,12), el votante raramente pudo predecir el impacto de su voto en las elecciones parlamentarias sobre la formacin del Ejecutivo. La formacin del Ejecutivo es el resultado de negociaciones parlamentarias entre numerosos participantes. Por ese motivo, el clculo que debe realizar el votante para saber cmo dar su apoyo en la forma ms efectiva a un Ejecutivo determinado puede ser virtualmente impracticable. En los sistemas presidencialistas con formato de pluralidad simple en una sola vuelta electoral, es probable que la identificabilidad sea cercana a 1 en la mayora de los casos, pues los votantes emiten sus votos para el Ejecutivo, y es probable que el nmero de competidores significativos sea pequeo. Los casos de mayora con segunda vuelta para la eleccin del presidente son

diferentes, pues antes de la primera vuelta es posible que sean tres o ms los candidatos considerados como competidores serios (Shugart y Taagepera, 1994). Cuando se utiliza un formato de pluralidad para la eleccin del presidente y las elecciones legislativas y presidenciales se llevan a cabo simultneamente, la norma es que la competencia seria se vea restringida a dos candidatos incluso cuando exista competencia pluripartidista en las elecciones legislativas (Shugart, 1985, 1995a; Jones, de prxima aparicin; vase tambin el captulo 6). En especial cuando el mtodo electoral no es de mayora con segunda vuelta, el presidencialismo tiende a alentar la formacin de coaliciones antes de las elecciones, aclarando de ese modo las opciones bsicas de polticas que son presentadas al electorado en las elecciones presidenciales y simplificando de alguna manera el clculo del voto. Linz (1994, pgs. 10-14) ha respondido a nuestro argumento previo (2993) de que el presidencialismo engendra mayor identificabilidad afirmando que en la mayor parte de los sistemas parlamentarios los votantes ciertamente pueden identificar a los probables primeros ministros y ministros del gabinete. Su lgica es que dado que el Parlamento y el gabinete son un invernadero para la produccin de liderazgos, en el momento en que los individuos se aproximan a la posicin de lderes ya son bien conocidos por los votantes. Aunque esta rplica es a primera vista vlida, Linz utiliza el trmino identificabilidad en un sentido diferente del nuestro o del de Strom. Se refiere a la capacidad de los votantes para identificar a las personas, ms que a los equipos gubernamentales, los cuales, como hemos sealado, pueden no ser identificables. Y pese a que Linz tiene razn cuando argumenta que lo que los votantes identifican en una eleccin presidencial se basa a menudo en una opinin sobre un individuo, una personalidad, promesas y seamos honestos una imagen que proyecta el candidato (Linz, 1994, pg. 11), de todas maneras tambin en las democracias presidencialistas con sistemas de partidos ms institucionalizados (Mainwaring y Scully, 1995) tales como la Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Uruguay y Venezuela, los principales competidores han sido casi siempre conocidos lderes del invernadero legislativo, de administraciones previas o, en sistemas federales como los Estados Unidos, Brasil y la Argentina, de las gobernaciones estaduales o provinciales. Adems, all donde los sistemas de partidos se encuentran moderadamente institucionalizados, la denominacin partidaria provee informacin considerable acerca de las polticas que el candidato probablemente propugnar.23
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Un sistema de partidos institucionalizado no elimina la posibilidad de que un partido quiera tratar de cambiar su base de sustentacin y sus posiciones en trminos de polticas, o de que un presidente intente modificarlas en nombre del partido. Ello puede conducir a graves sorpresas postelectorales. Sin embargo, ste difcilmente sea un rasgo privativo del presidencialismo; de hecho, debera ser menos comn en los sistemas presidencialistas, dada la existencia de frenos y contrapesos. Por ejemplo, en Nueva Zelandia en los ochenta dos gobiernos consecutivos de diferentes partidos actuaron radicalmente en contra de sus promesas de campaa en el curso de reestructuracin de la economa sustitutiva de importaciones del pas (ngel, 1994(. Este proceso de perseguir deliberadamente polticas opuestas a las que haban sido anunaciadas en las campaas tiene ecos similares en las prcticas de los pases latinoamericanos en los aos ochenta y noventa: la Argentina bajo el gobierno de Menem (1989-1995), Venezuela durante el gobierno de Prez (1988-1992), Per durante el de Fujimori (1990-1995). Durante sus campaas electorales para un segundo mandato, tanto Menem como Fujimori promocionaron las polticas que de hecho haban

Independencia del Congreso en cuestiones legislativas Dado que los representantes parlamentarios en un sistema presidencialista pueden trabajar sobre la legislacin sin preocuparse sobre las consecuencias inmediatas que ello pueda tener para la supervivencia del gobierno, cada asunto puede ser considerado segn sus propios mritos ms que como una cuestin de confianza en el liderazgo del partido o la coalicin gobernante. En este sentido especfico, los legisladores ejercen un juicio independiente sobre los asuntos legislativos. Por supuesto, es precisamente esta independencia de la asamblea respecto del Ejecutivo lo que puede generar el problema del inmovilismo. Esta independencia legislativa resulta particularmente problemtica en presencia de sistemas pluripartidistas altamente fragmentados, en los cuales los presidentes en minora son la regla y los empates paralizantes son la consecuencia que se sigue fcilmente. No obstante, all donde los presidentes gozan de un apoyo sustancial en la asamblea, la oposicin legislativa a las iniciativas del Ejecutivo puede promover la construccin de consensos y puede evitar que sean aprobadas leyes mal concebidas con el nico propsito de prevenir una crisis de confianza. El inmovilismo tan temido por los detractores del presidencialismo es meramente la otra cara de los frenos y contrapesos tan apreciados por los Padres Fundadores de los Estados Unidos).24 La independencia legislativa puede alentar la construccin de coaliciones amplias porque ni siquiera un presidente mayoritario tiene la garanta de un apoyo sin reservas por parte de sus partidarios en el Congreso. En cambio, cuando el partido de un primer ministro cuenta con una mayora, los sistemas parlamentarios exhiben caractersticas altamente mayoritarias. Incluso un partido con menos que una mayora de los votos puede gobernar casi sin controles si el sistema electoral fabrica una mayora de escaos para el partido. El incentivo de no poner en peligro la supervivencia del gobierno presiona a los miembros del parlamento cuyos partidos tienen cargos ejecutivos para que no se opongan a las directivas ministeriales. As, puede argumentarse que el presidencialismo es ms apto que el parlamentarismo para combinar la independencia de los legisladores con un Ejecutivo responsable e identificable. Si se desea que la tarea consensual y a menudo delicada de construir coaliciones sea encarada para cada iniciativa legislativa importante y no solamente en el momento de la formacin de un gobierno, entonces el presidencialismo cuenta con una ventaja. Mandatos fijos versus inestabilidad del gabinete La rigidez del presidencialismo, creada por los mandatos fijos, puede ser una desventaja, en algunos casos de gravedad. Sin embargo, el argumento sobre
implementado durante sus primeros mandatos, aumentando de ese modo la accountability. 24 Vase en especial El federalista n 51

la flexibilidad para reemplazar gabinetes en los sistemas parlamentarios es de doble filo (Sartori, 1994b). En un sistema parlamentario, el partido del primer ministro puede reemplazar a su lder, o un socio de coalicin puede retirar su apoyo y provocar un cambio de gobierno sin recurrir a un golpe, mientras que este ultimo podra constituir la nica forma de remover a un presidente que carece de apoyo. Estamos de acuerdo con Linz y otros crticos del presidencialismo en que la inestabilidad del gabinete no necesariamente conduce a la inestabilidad del rgimen, y que puede incluso proporcionarle una vlvula de seguridad. Sin embargo, hay otra parte de la historia: las crisis terminales de muchos sistemas parlamentarios fallidos, incluidos los de Somala25 y Turqua, han sobrevenido precisamente a causa de la dificultad para sostener gabinetes viables. Los estudios de durabilidad de los gabinetes (Dodd, 1976; Powell, 1982) han concluido que la presencia de partidos extremistas y la volatilidad electoral contribuyen a que los gabinetes tengan corta vida. Como lo sealara Powell (1982), ambos factores estn ms difundidos en los pases en desarrollo. As, no debe suponerse que la compatibilidad entre coaliciones pluripartidistas y la estabilidad del rgimen en Europa sea transferible al mundo menos desarrollado. El problema de los mandatos fijos podra ser mitigado por la institucin de mandatos ms breves (digamos, cuatro o tal vez tres aos, pero con la posibilidad de reeleccin inmediata) en lugar de perodos ms prolongados (digamos, de seis aos); los mandatos ms cortos permitiran una resolucin ms temprana de los problemas generados por los mandatos fijos. El problema del mandato fijo podra tericamente remediarse sin adoptar el parlamentarismo mediante la posibilidad bajo ciertas condiciones de convocar a elecciones adelantadas. Luego de un golpe fallido en febrero de 1992, los polticos venezolanos consideraron brevemente esa salida, que podra haberse asemejado al mecanismo que existe en algunos estados norteamericanos en los cuales puede realizarse una eleccin de revocacin [recall election] a partir de la recoleccin de un nmero determinado de firmas entre el electorado. Para evitar que estas elecciones sean empleadas con propsitos puramente partidarios, el umbral de las firmas requeridas debe ser relativamente alto; pero, aun as, la amenaza de una eleccin de revocacin puede disuadir al Ejecutivo de abusar de su autoridad. Otra posibilidad es la de un rgimen que permita a una mayora de legisladores convocar a elecciones anticipadas tanto presidenciales como legislativas. Aunque semejante rgimen no sera estrictamente presidencialista, tampoco sera parlamentario, pues el Poder Ejecutivo no podra reconstituir- se sin recurrir nuevamente al electorado. Si no solamente la asamblea tiene el derecho de revocar al Ejecutivo, sino que tambin el Ejecutivo puede disolver la asamblea y nuevas elecciones populares deben realizarse para cada uno de ellos luego de tales acciones, tenemos entonces un nuevo tipo de hbrido, que figurara en el casillero superior derecho del cuadro 1.1. Un rgimen de ese tipo ha sido adoptado en Israel (vase Libai, Lynn, Rubenstein y Tsiddon, 1990, para una propuesta pionera), fue considerado en los Pases Bajos por una
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Los recientes acontecimientos en ese pas lo hacen olvidar fcilmente, pero Somala tuvo un sistema democrtico desde 1960 hasta 1969.

comisin oficial (Lijphart, 1984), y ha sido recientemente discutido en Italia (Barbera, 1990). El presidencialismo puede impedir los juegos en que el ganador se lleva todo Estamos en desacuerdo con la afirmacin de Linz de que el presidencialismo induce ms que el parlamentarismo a un enfoque de la poltica en que el ganador se lleva todo. Tal como nosotros lo vemos, los sistemas parlamentarios no presentan ninguna ventaja en este sentido. De hecho, los sistemas parlamentarios con un partido mayoritario disciplinado son los que ofrecen menores controles sobre el partido gobernante y, por consiguiente, promueven ms que los sistemas presidencialistas un enfoque donde el ganador se lleva todo. Pese a la argumentacin de Linz (1994, pg. 18), citada ms arriba, de que por lo general ningn partido obtiene una mayora, fuera de Europa existe escasa experiencia en gobiernos de coalicin. Todos los sistemas parlamentarios en las categoras de ingresos que van desde bajos hasta medio-altos (cuadro 1.2) se basan en el modelo britnico de sistema bipartidista y, por lo tanto, de gabinetes monocolores. Bajo este sistema, aun sin un margen decisivo en el voto popular, un partido puede controlar el Ejecutivo y el Legislativo en su totalidad durante un perodo de tiempo prolongado. Por ejemplo, en Gran Bretaa el Partido Conservador recibi tres veces en los aos setenta y ochenta mayoras parlamentarias de hasta el 60% de los escaos pese a haber obtenido menos del 44 %de los votos. Debido a la combinacin de partidos disciplinados, distritos electorales uninominales en sistemas de pluralidad simple, y la atribucin de disolver el parlamento en manos del primer ministro, los sistemas de tipo Westminster proporcionan escasos controles legislativos sobre el primer ministro. En principio, los miembros del Parlamento (MP) del partido gobernante controlan el gabinete, pero en la prctica lo usual es que apoyen las iniciativas legislativas y las polticas de su propio partido con independencia de los mritos de cada propuesta concreta, pues sus destinos electorales estn ntimamente ligados al del liderazgo partidario (vanse Cox, 1987; Palmer, 1995). La norma es que un partido mayoritario disciplinado deje al Ejecutivo virtualmente sin controles entre eleccin y eleccin.26 Aqu, ms que en ningn sistema presidencialista, el ganador se lleva todo. Dada la mayora de un solo partido en el parlamento, es improbable que prevalezca un voto de no confianza, de modo que hay poca o ninguna oposicin para poner lmites al gobierno. Las elecciones anticipadas no son utilizadas como un mecanismo flexible para desembarazar al pas de un gobierno ineficiente sino que quedan a discrecin de la mayora gobernante, la cual hace un uso estratgico de su poder de disolucin para renovar su mandato por otros cinco aos por medio de un llamado a elecciones antes de que termine el mandato en curso.27
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Desde ya que estamos afirmacin descansa sobre el presupuesto de que el partido permanece unido. Si ello no sucede, puede remover a su lder y de ese modo reemplazar al primer ministro, como sucedi con Margaret Thatcher en Gran Bretaa y con Brian Mulroney en Canad. Esas crisis intrapartidarias de liderazgo son, no obstante, la excepcin ms que la regla en los sistemas parlamentarios mayoritaristas (de tipo Westminster). 27 Una posible excepcin a lo que es regla general en los sistemas de Westminster se produce con los ocasionales gobiernos minoritarios, que son ms comunes en esos sistemas que los gobiernos de coalicin

El presidencialismo en cambio, se basa en un sistema de frenos y contrapesos. Despus de todo, se fue el fundamento de la adopcin del sistema estadounidense. Aunque pueden ser criticados desde otras perspectivas, esos frenos y contrapesos inhiben las tendencias a que el ganador se lleve todo. Los frenos y contrapesos estn diseados, precisamente, para limitar la posibilidad de que el que gana se quede con todo. Si pierde la presidencia, un partido o coalicin puede de todos modos controlar votos decisivos en el Congreso, situacin que en la mayora de los pases le permitira poner lmites al presidente y frenar las iniciativas presidenciales. Si los poderes legislativos con que cuenta el presidente son solamente reactivos (poder de veto, pero no poderes de decreto o de fijacin exclusiva de la agenda), un Congreso controlado por la oposicin puede incluso conservar la iniciativa en la legislacin, como sucede a menudo en los Estados Unidos. Es posible que el control del Congreso no siempre sea el premio mayor, pero permite al partido o coalicin establecer los parmetros dentro de los cuales se formulan las polticas, y puede ser un gran premio por derecho propio si la presidencia tiene poderes legislativos relativamente dbiles. 1.3. El poder de los presidentes En esta ltima seccin pasamos revista a una de las principales variaciones institucionales que pueden producir variantes en el desempeo de los diferentes sistemas presidencialistas: el poder de los presidentes sobre la formulacin de polticas. Cuando los observadores clasifican a los presidentes en fuertes o dbiles, tienden a centrarse en la capacidad de los presidentes para poner su propio sello sobre las polticas, o sea, para llevar a cabo su agenda. Nosotros hacemos esencialmente lo mismo. Hay dos medios principales a travs de los cuales los presidentes pueden tener esa influencia. Uno es poseer poderes constitucionales inherentes al cargo de presidente que obliguen a que sus preferencias sean tomadas en consideracin a la hora de aprobar las leyes. Otra es que tengan control sobre sus propios partidos y que stos controlen una mayora de escaos. Presumiblemente, esos dos factores a los que podramos denominar poderes constitucionales y partidarios sobre la legislacin interactan para determinar el grado de influencia que tienen los presidentes sobre las polticas y, por lo tanto, su fortaleza. Los presidentes que no tienen autoridad constitucional independiente sobre la legislacin seran muy dbiles si carecieran de control sobre un partido mayoritario, pero pareceran dominantes pese a su debilidad constitucional si fueran los lderes indisputables del partido mayoritario. Por otro lado, presidentes con poderes legislativos sustanciales pueden ejercer una influencia significativa sobre la legislacin aun si sus partidos carecen de mayora legislativa de hecho, incluso si su partido es un partido menor. Esos presidentes tendran una influencia independiente sobre las polticas incluso si no fueran los lderes indiscutibles de sus partidos. Por otra parte, presidentes sin poderes legislativos constitucionalmente reconocidos no estaran en condiciones de poner su sello sobre las polticas aun cuando sus partidos
(Strm, 1990). Pero incluso entonces es probable que las elecciones anticipadas sean convocadas por el gobierno en un intento por convertir su pluralidad en mayora, pues como resultado de un voto de no confianza debe llamarse a elecciones.

tuvieran mayora en situaciones en que el partido mismo se encuentre dividido con respecto al liderazgo del presidente. De ese modo, debemos considerar la interaccin entre los poderes constitucionales y partidarios. En trminos de los poderes constitucionales sobre la legislacin, los presidentes pueden tener poder de veto en cuyo caso ningn proyecto puede convertirse en ley sin la aprobacin del presidente, a menos que el Legislativo pueda reunir el voto mayoritario que sea necesario para anular un veto, y muchos tienen poderes de decreto, en cuyo caso puede ser posible para el presidente legislar sin el Congreso. Claramente, los poderes legislativos del presidente son un importante punto de partida para considerar las variaciones entre sistemas presidencialistas. Luego de resumir los rasgos bsicos de los poderes legislativos de los presidentes latinoamericanos, sugerimos formas en que esos poderes interactan con las posiciones de los presidentes frente al sistema de partidos. Sin embargo, el grueso de la tarea que consiste en explorar esas interacciones deber esperar hasta los captulos dedicados a cada uno de los pases y al captulo 6 de este libro. Tipos de poderes legislativos En los distintos sistemas presidencialistas los jefes del Ejecutivo comparten ciertos poderes (v. g. en poltica exterior, como comandantes de las Fuerzas Armadas, prerrogativas de designacin de funcionarios). No obstante, hay enormes variaciones en los poderes legislativos de los presidentes. Una forma de pensar en los poderes legislativos de los presidentes es a partir de la relacin entre el ejercicio del poder y el statu quo legislativo (Shugart, s/f). Los poderes que permiten al presidente establecer o tratar de establecer un nuevo statu quo pueden ser denominados poderes proactivos. El mejor ejemplo es el poder de decreto. Aquellos que slo permiten al presidente defender el statu quo contra las tentativas de la mayora legislativa por cambiarlo pueden ser catalogados como poderes reactivos. El que resulta ms familiar aqu es el poder de veto, y es el que discutiremos primero porque es el poder presidencial ms comn sobre la legislacin. Veto (e insistencia) Los presidentes con poder de veto pueden firmar o vetar una ley enviada hasta su despacho por el Congreso. Al firmarla, los presidentes la aceptan en la versin en que haya sido aprobada por el Legislativo, suponiendo que no puedan vetar algunas partes y promulgar el resto (una posibilidad que se discute ms adelante). Si es vetada, prevalece el statu quo, 28 a menos que el Congreso logre superar el veto. El veto es un Poder Legislativo reactivo, en el
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Ms precisamente. lo que sucede es que la poltica regresa a un punto anterior. En algunos casos, el punto al que retorna la poltica en ausencia de nueva legislacin puede ser algo diferente del statu quo, como sucede cuando la autorizacin de un programa caduca en ausencia de una legislacin que la renueve, o cuando la legislacin existente apunta a un progresivo incremento del gasto mientras que la nueva legislacin exiga recortes. Continuaremos utilizando el trmino statu quo porque es fcil de comprender en un modelo estilizado; no obstante, los lectores deben tener en mente que el resultado de un retomo no es siempre aquello que est sucediendo en el momento en que la ley es vetada.

sentido de que permite al presidente defender el statu quo reaccionando al intento de la Legislatura por alterarlo. En tanto poder reactivo, el veto no habilita al presidente a obtener ms de aquello sobre lo cual trata la ley aprobada por el Legislativo. Se trata de un instrumento que permite al presidente obstaculizar el cambio (Kiewiet y McCubbins, 1988). Considrese el ejemplo siguiente. En 1986, el presidente Ronald Reagan quiso incrementar los gastos de defensa a pesar de las medidas de ajuste a la inflacin. Cuando el Congreso se neg, Reagan amenaz con vetar la apropiacin de fondos y exigi an ms. Como relata Kernell (1991, pg. 103), Cuando fueron informados de esta posibilidad, los diputados demcratas respondieron con soma que tal vez le enviaran una apropiacin an menor la prxima vez. Finalmente, el presidente tuvo que retroceder en su amenaza. El veto no es efectivo para inducir ms gastos en un determinado tem, en una situacin en que el presidente quiere modificar un statu quo con el cual el Congreso est conforme. Si, por el contrario, fuera el Congreso el que quisiera gastar en, por ejemplo, bienestar social, ms de lo que manda la poltica en curso, el presidente, en ejercicio de su poder de veto, podra preservar el statu quo frente al intento del Congreso por modificarlo. 29 Desde el punto de vista del presidente, el problema es que es el Congreso quien tiene el poder de iniciativa pues es el que enva las leyes aprobadas al despacho presidencial para su promulgacin o veto. La iniciativa de aprobar o rechazar la legislacin permanece en manos del Congreso aun cuando, como es comn en Amrica latina, la gran mayora de los proyectos de ley considerados en el Congreso sean originalmente enviados para su tratamiento por el Poder Ejecutivo. A menos que el Congreso no tenga la libertad de dar inicio a sus propias propuestas legislativas o, lo que es ms importante, que no tenga el derecho de modificar los proyectos enviados por el Ejecutivo, el Congreso hace la propuesta definitiva, frente a la cual el presidente reacciona. Ms adelante consideraremos algunos casos en los cuales el poder de iniciativa o de enmienda del Congreso est de hecho restringido, como sucede en algunos pases latinoamericanos. Los requisitos para superar los vetos presidenciales varan desde una mayora simple en cuyo caso en ltima instancia no hay veto sino una oportunidad para el presidente de retrasar la promulgacin y pedir una reconsideracin, como sucede en Venezuela hasta el veto casi absoluto de Ecuador, donde ningn proyecto adems del presupuesto puede convertirse en ley sin aprobacin presidencial (pero donde el Congreso puede exigir un referndum acerca de una ley vetada). 30 Los procedimientos para superar el veto que son
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Los ejemplos se refieren a la poltica de gastos, pero el juego funciona del mismo modo en reas que no implican gastos por parte del gobierno. Supngase que el statu quo es que se permite a todas las tiendas abrir los das domingo, pero el Congreso aprueba una ley que requiere que las libreras cierren los domingos. Si el presidente considera que salir a comprar libros los domingos constituye un derecho fundamental, su veto puede evitar el cambio. Pero supngase en cambio que el presidente prefiera que no slo las libreras sino tambin las floreras cierren los domingos. Si yeta la ley, preserva entonces un statu quo en el cual incluso las libreras permanecern abiertas; no puede estar seguro de que el Congreso, presa tal vez del lobby de los vendedores de flores, volver a la carga con una ley ms cercana a sus preferencias. El resultado ms cercano alo preferencia del presidente lo lleva, entonces, a promulgar la ley. 30 En realidad, el mecanismo ecuatoriano es aun ms complicado. Vase la nota al cuado 1.6

por lejos los ms comunes son los que requieren mayora absoluta que se encuentran en Brasil y en Colombia y los que requieren el voto de los dos tercios, presentes en la Argentina y Chile, as como en los Estados Unidos.31 Una insistencia que requiere de una mayora absoluta es decir, del 50% ms uno del total del nmero de miembros es clasificada aqu como veto dbil y en presencia de cualquier otro requisito ms estricto el veto es considerado fuerte. Sin embargo, debe advertirse que en Brasil y en algunos otros pases incluso el criterio de la mayora absoluta es difcil de alcanzar debido a las bajas tasas de presentismo que afectan al Congreso. Como resultado de las bajas tasas de presentismo, el requisito de la mayora absoluta puede equivaler a una mayora calificada (es decir, a una mayora superior al 50% ms uno) de los presentes. De todos modos, consideramos que se trata de un veto dbil porque un partido (o coalicin) mayoritario cuyos miembros consideraran que un cierto asunto es crucial para sus intereses podra insistir y anular el veto presidencial sin recurrir a la ayuda de legisladores de otros partidos. Con un requisito ms fuerte para la superacin del veto, ni siquiera un partido (o coalicin) mayoritario que tuviera esa determinacin podra superar el veto sin esa ayuda. Veto parcial En unas pocas constituciones los presidentes pueden vetar disposiciones especficas de una ley. En el caso de un verdadero veto parcial conocido como un veto de tems [item veto], los presidentes pueden promulgar los tems o artculos de la ley con los cuales estn de acuerdo, a la vez que vetar y devolver al Congreso para su reconsideracin slo las porciones vetadas. Este poder no es tan comn en las constituciones latinoamericanas como lo es en la prctica. Numerosas constituciones latinoamericanas hacen referencia a la capacidad de los presidentes para objetar una ley en todo o en parte, pero luego sugieren que la ley en su totalidad debe ser reenviada al Congreso para su reconsideracin. Slo pueden ser reconsiderados los tems sobre los cuales el presidente ha presentado objeciones, pero ninguna parte de la ley puede ser promulgada a menos que el Congreso vuelva a aprobar la misma ley con la mayora que la Constitucin estipule como necesaria para superar el veto o que devuelva la ley al presidente sin los pasajes indeseables. Las constituciones argentina (1853), chilena (1925), colombianas (1886 y 1991) y ecuatoriana se encuentran entre aquellas que contienen estipulaciones de esta clase. Ninguna de esas constituciones otorga al presidente la autoridad de promulgar partes seleccionadas de una ley y de ese modo dar sintona fina a la legislacin rechazando el intercambio de favores que podra haber sido necesario para asegurar una mayora en la Legislatura. Sin embargo, numerosos presidentes han afirmado su derecho a la promulgacin parcial. Los tribunales en algunas instancias han respaldado esta prctica. 32 En Amrica latina, slo las constituciones argentina de 1994 y brasilea de 1988 otorgan explcitamente a los presidentes la prerrogativa de vetar partes de una ley al mismo tiempo que
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En Bolivia y Brasil el voto de insistencia se realiza en una sesin conjunta de ambas cmaras. En los otros sistemas bicamerales las dos cmaras deben emitir por separado el voto de insistencia estipulado para exigir la promulgacin de una ley que ha sido vetada.
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Para una discusin del debate sobre el veto y la promulgacin parcial en la Argentina, Vase Mollinelli (1991 a, pags 191-194).

promulgan otras partes. Fuera de Amrica latina, varias constituciones estaduales en los Estados Unidos y las constituciones de Filipinas (tanto la de 1935 como la de 1987) permiten en forma explcita el veto parcial y la promulgacin parcial, al menos en lo que se refiere a las leyes que involucren gastos. No obstante, los vetos parciales con promulgacin parcial son materia legal disputable en muchos pases, dada la existencia de numerosas ambigedades constitucionales. Poderes de decreto Hemos discutido la lgica de poderes reactivos tales como el veto. Consideraremos ahora sus contrarios, los poderes proactivos. As como los poderes reactivos se refieren a la capacidad de los presidentes para preservar el statu quo frente a un proyecto de ley aprobado por el Congreso que lo alterara, un poder proactivo es un poder que permite el presidente establecer un nuevo statu quo. Si, por ejemplo, el presidente puede firmar un decreto que se convierte en ley en el momento en que es firmado, ha efectivamente establecido un nuevo statu quo. La mayor parte de las constituciones latinoamericanas afirman que los presidentes o ministros del gabinete tienen autoridad para emitir decretos de naturaleza regulatoria a fin de implementar los trminos de la ley existente, pero son sorprendentemente pocas las que autorizan al presidente a establecer nueva legislacin sin que les haya sido antes delegada la autoridad explcita para hacerlo. 33 Aquellas que confieren esta autoridad potencialmente permiten que los presidentes sean muy poderosos; sin embargo, la Constitucin usualmente permite al Congreso rescindir o enmendar el decreto si as lo decide. En Amrica latina, slo los presidentes argentinos, brasileo y colombiano tienen la atribucin de emitir nuevas leyes por decreto en prcticamente cualquier rea de polticas. Los presidentes brasileos cuentan con llamadas medidas provisorias; se trata de decretos que dejan de regir si no son convertidos en ley dentro de un plazo de 30 das. 34 El presidente Fernando Color de Melo (1990-1992) utiliz este poder en forma extensiva durante sus primeros meses en el cargo, emitiendo medidas provisorias a un ritmo de alrededor de una cada 48 horas en 1990. Entre ellas estuvo el famoso Plan Collor de estabilizacin econmica. Muchos de sus decretos fueron convertidos en ley, lo cual sugiere que el presidente no actuaba en contra de los intereses del Congreso con tanta frecuencia como podra suponerse a partir
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La distincin entre leyes y regulaciones es importante y existe en todos los sistemas legales latinoamericanos. La Corte o un procurador general son los que normalmente tiene el poder de determinar si un decreto regulatorio excede de hecho la autorizacin de la legislacin existente. Obviamente, la medida en que este poder de supervisin es ejercido depende del grado de independencia garantizado a esas instituciones. Se trata de un terreno en el cual queda mucho por investigar. Para una discusin ms completa de estos puntos, vase Carey y Shugart (en prensa). 34 La reiteracin de medidas provisorios luego de expirado dicho plazo ha sido tolerada (y no esta explcitamente prohibida por la Constitucin). Desde la entrada en vigor de la Constitucin de 1988 hasta fines de mayo de 1995, sobre un total de 1.004 medidas provisorias 274 haban sido aprobadas, solo 18 rechazadas, y 640 reeditadas. Vase A explosin das MP, Veja, N 1.394 (31 de mayo de 1995), pg 29. Vase tambin Power (de prxima aparicin) y Figueiredo y Limongi (1995).

del nmero de decretos. No obstante, existieron tambin conflictos importantes sobre algunos de sus decretos y en particular alrededor de sus intentos de reeditar decretos que haban expirado por falta de accin por parte del Congreso. Intent incluso reintroducir algunas medidas provisorias que haban sido rescindidas por el Congreso, lo cual origin un fallo de la Corte Suprema en contra del presidente (Power, 1991, en prensa). En Colombia, los presidentes han empleado sus extensos poderes de emergencia para legislar ampliamente por decreto, y desde 1968 hasta 1991 pudieron intervenir en la poltica financiera y crediticia en tanto prerrogativa constitucional. En la nueva Constitucin se han colocado restricciones importantes a esos poderes, pero los presidentes colombianos an gozan de amplios poderes para cambiar el statu quo por medio de la emisin de decretos (para ms detalles, vase Archer y Shugart, en este volumen). En la Argentina, la Constitucin de 1853 (que estuvo en vigencia entre 1983 y 1994) no contemplaba el poder de decreto pero, como lo indica el capitulo de Jones, hacia mediados de los aos noventa se haba transformado en un poder de facto detentado por los presidentes. La nueva Constitucin (1994) codifica este poder. En las constituciones peruanas de 1979 y 1993 la autoridad de decreto del presidente se encuentra limitada a las cuestiones fiscales. La disposicin aparece redactada de modo tal que puede haber sido pensada como un mero mecanismo administrativo, y no como una herramienta para apartarse del statu quo legislativo existente;35 no obstante, debido a la ambigedad que contiene, ha llegado a ser generalmente aceptado que esta disposicin equivale a la autoridad para emitir nuevas leyes por decreto en materia fiscal (Schmidt s/f). Los presidentes ecuatorianos pueden declarar una medida econmica urgente, y ella se transforma en ley luego de 15 das, a menos que el Congreso haya votado para rechazarla. Aunque es an una forma de poder de decreto, esta disposicin es significativamente diferente de otras que otorgan a una medida fuerza de ley tan pronto como el presidente la emite. 36 Un poder adicional que detenta el presidente ecuatoriano es el derecho de someter a referndum casi cualquier tipo de cuestin legislativa. Ello no equivale al poder de decreto pero, al igual que ste, brinda al presidente la posibilidad de legislar sin pasar por el Congreso. Aun cuando una mayora pueda rescindir un decreto, el presidente sigue desempeando un papel fundamental a la hora de dar forma a la legislacin, por tres razones inherentes al proceso que implica un decreto: (1) a diferencia de una ley aprobada por el Congreso, un decreto presidencial (fuera de la disposicin ecuatoriana a la que acabamos de referimos) es ya una ley y no
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Exista una disposicin similar para la emisin de decretos-ley administrativos y fiscales en la Constitucin nicaragense de 1987. Sin embargo, una reforma constitucional elimin en 1995 la frase con fuerza de ley a continuacin de la referencia a los decretos, y los restringi tambin a cuestiones meramente administrativas. 36 Tambin el presidente uruguayo puede declarar una medida urgente, y esa medida se convierte en ley despus de 45 das si el Congreso no acta. Sin embargo, la Constitucin impone numerosas restricciones al uso de este poder. Esas restricciones, sumadas al tiempo relativamente prolongado con que cuenta el Congreso para decidir (que puede ser extendido en caso de que una de las cmaras apruebe la ley bajo una forma diferente de la otra), nos conducen a no clasificar este caso como una forma de poder de decreto. No obstante, la Constitucin otorga al presidente un poder considerable de control sobre la agenda de polticas.

una mera propuesta antes de que la otra rama del gobierno tenga la oportunidad de reaccionar ante ella; (2) los presidentes pueden invadir la agenda del Congreso con una avalancha de decretos, tornando difcil para el Congreso la consideracin de las medidas antes de que tengan un efecto posiblemente irreversible; y (3) un presidente puede hacer un uso estratgico de su poder de decreto, con el objeto de discernir un punto en el espacio de las polticas en el cual la mayora parlamentaria sea indiferente entre el statu quo y el decreto. El poder de decreto en s mismo no permite a los presidentes dominar el proceso legislativo no pueden emitir cualquier decreto, confiados en que sobrevivir en el Congreso pero les permite modelarlo poderosamente y obtener resultados legislativos que el Congreso librado a s mismo no hubiera logrado. Ciertamente, con un veto fuerte, los presidentes pueden estar en condiciones de conseguir cualquier resultado legislativo que consideren deseable por medio de la emisin de un decreto que ser invulnerable a la revocacin parlamentaria. Hasta aqu hemos estado discutiendo qu es la autoridad legislativa de decreto; tambin resultara til decir lo que ella no es al menos tal como nosotros y los dems autores de este libro utilizamos el trmino. En primer lugar, no se trata de una autoridad regulatoria. Casi todos los presidentes latinoamericanos o sus ministros pueden emitir decretos regulatorios (no legislativos) para implementar la legislacin existente. (En los Estados Unidos la funcin regulatoria recae en su mayor parte sobre agencias independientes establecidas por leyes del Congreso, tales como la Comisin para el Comercio Interestatal). En segundo lugar, la autoridad administrativa para emitir decretos es tambin diferente del Poder Legislativo al cual nos estamos refiriendo. Por ejemplo, casi todas las presidencias incluso la de los Estados Unidos tienen cierta autoridad ejecutiva inherente para reorganizar las funciones dentro de la burocracia, para crear fuerzas especiales interagencias o comisiones ad hoc, y as sucesivamente. En tercer lugar, el poder de emergencia tambin es diferente, puesto que en la mayor parte de los pases esta autoridad se encuentra estrechamente circunscrita. Los presidentes pueden estar autorizados a veces con, y a veces sin el consentimiento del Congreso a suspender ciertos derechos constitucionales bajo condiciones de catstrofe o desorden. Se trata de un poder importante que se encuentra sujeto a abusos (y que, en ltima instancia, puede conllevar la abrogacin de la propia Constitucin, como sucediera en Uruguay y en Filipinas en los aos setenta). Sin embargo, en el marco de una democracia en funcionamiento, consideramos que es importante mantener la distincin conceptual entre esos poderes de emergencia y aquellas formas de autoridad de decreto que claramente permiten al presidente instituir un nuevo statu quo legislativo un nuevo impuesto, una nueva moneda o un nuevo sistema de pensiones, para tomar ejemplos de varios de los estudios de casos. La naturaleza del acto importa ms que el nombre que lleve el instrumento legal en cada uno de los pases)37. Si se considera que el poder autoriza al presidente para imprimir una nueva direccin a la poltica, lo denominamos autoridad de decreto legislativo.
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En Colombia, por ejemplo, muchos de los decretos que segn nuestra definicin seran considerados actos legislativos, son emitidos en el contexto de un estado denominado de emergencia econmica. Su carcter, sin embargo, los vuelve ms arrolladores que los actos de emergencia, tal como utilizamos ese trmino.

Si se considera que implica la suspensin temporaria de algunos derechos, lo denominamos poder de emergencia. Finalmente, hay decretos-ley que en contraste con aquellos que hemos considerado como prerrogativas constitucionales requieren la delegacin previa del Congreso para poder ser emitidos. Estos ltimos se denominan facultades delegadas. Muchas constituciones latinoamericanas autorizan al Congreso a promulgar una ley otorgando al presidente el poder de decidir sobre ciertas cuestiones mediante decretos-ley. Se proporcionan ejemplos de esta clase de autoridad en varios de los captulos sobre casos nacionales. La ley de delegacin normalmente debe indicar las reas especficas de polticas en las cuales pueden emitirse decretos y establecer un plazo a partir del cual la autoridad de decreto aunque no necesariamente los propios decretos expira a menos que sea extendida por otra ley del Congreso. Algunas veces la autoridad delegada para emitir decretos es definida en forma muy estrecha, como sucedi en 1993 cuando el Congreso venezolano deleg en el presidente interino, Ramn Jos Velsquez, la autoridad para establecer por decreto un impuesto al valor agregado de entre 5 y 15%. (El presidente fij el impuesto 10%.) Otras veces la autoridad que se delega es delimitada en forma mucho menos cuidadosa, dejando abierta la posibilidad de abuso de su prerrogativa por parte del presidente. De todas maneras es importante no perder de vista que el Congreso puede recuperar aquello que delega o puede optar por no delegarlo. En otras palabras, el poder de decreto delegado es sustancialmente diferente del poder de decreto constitucionalmente garantizado, como es el caso de la medida provisoria brasilea, que ha ido usada (y abusada) por los presidentes segn su propia iniciativa. El poder exclusivo de iniciativa legislativa Adems de los poderes de veto y de decreto, varios presidentes latinoamericanos tienen tambin el derecho de iniciativa exclusiva para las propuestas legislativas en ciertas reas de polticas. A menudo este poder exclusivo se extiende a algunos asuntos crticos, especialmente presupuestos, as como a la poltica militar, la creacin de nuevas reparticiones burocrticas y a leyes sobre polticas tarifaras y crediticias. Este poder es otra forma de poder reactivo, en el sentido siguiente: si los presidentes prefieren el statu quo a cualquiera otra alternativa que estiman que probablemente suscitar el apoyo de una mayora a prueba de veto en el Congreso, pueden evitar todo cambio simplemente no introduciendo el proyecto de ley. La mayor parte de las constituciones latinoamericanas que contienen poderes de introduccin exclusiva tienen tambin umbrales formales bajos para la superacin de los vetos, tales como los mecanismos de anulacin del veto por mayora absoluta en Brasil y Colombia. Las prerrogativas de introduccin exclusiva, entonces, se vuelven dbiles a la hora de moldear el resultado en caso de que el presidente desee modificar el statu quo o tenga la obligacin de enviar un proyecto de ley, como es el caso del presupuesto anual si la mayora legislativa puede corregir a gusto la propuesta y superar un posible veto con relativa facilidad. Estas disposiciones otorgan ventaja al presidente en las situaciones en que el Congreso podra querer iniciar algn cambio en las polticas pero el presidente

prefiere no someter la cuestin a debate y por lo tanto no introduce el proyecto de ley. Usualmente, la autoridad del Congreso para modificar un proyecto enviado por el presidente no tiene restricciones. As, se trata simplemente de un poder de guardabarrera. Hay, sin embargo, algunas constituciones en las cuales no solamente se prohbe al Congreso considerar cambios en algunas reas de polticas a menos que el presidente introduzca un proyecto de ley, sino que tambin se restringe su poder para proponer enmiendas. Varios sistemas entre ellos los de Brasil, Chile, Colombia, y Per desde 1993- limitan la autoridad del Congreso para aumentar las cantidades asignadas a los diferentes tems en el presupuesto enviado por el presidente. En Uruguay, el Congreso no puede incrementar las exenciones impositivas propuestas por el presidente ni disminuir los precios mximos propuestos, y la nueva Constitucin Peruana (1993) estipula que slo el presidente tiene la iniciativa para algunos tipos de legislacin impositiva. Sntesis de los poderes constitucionales de los presidentes en Amrica Latina El cuadro 1.6 contiene un resumen de los poderes presidenciales en todas las constituciones actuales y en algunas importantes constituciones latinoamericanas del pasado. Las constituciones estn agrupadas por constelaciones de poderes; las constelaciones que implican los mayores poderes globales estn listadas en primer lugar en el cuadro, y aquellas que implican la autoridad presidencial ms dbil para influir sobre la legislacin son enumeradas al final. En las categoras intermedias resulta algo ms difcil definir cules constelaciones son ms fuertes y cules ms dbiles. Es un presidente con importantes poderes proactivos ms fuerte que otro con grandes poderes reactivos? En trminos convencionales, la respuesta parecera ser enfticamente positiva, puesto que un presidente con poderes proactivos puede ignorar al Congreso al hacer la ley, mientras que un presidente con poderes solamente reactivos slo puede evitar que el Congreso altere el statu quo. Es con esta lgica en mente que hemos agrupado las constituciones. No obstante, existe una advertencia importante: si el Congreso no est impedido de legislar en las mismas reas en que el presidente puede emitir decretos, entonces puede aprobar una ley que revierta o modifique un decreto presidencial. As, slo si el presidente tiene tambin poder de veto, el poder de decreto garantiza que el presidente dominar el proceso legislativo. Un presidente cuyos decretos son constantemente anulados es probablemente ms dbil que un presidente que tiene un poder de veto que requiere de una mayora extraordinaria, dado que las opiniones de este ltimo deben ser tomadas en cuenta para aprobar cada ley. Aun as, hemos considerado a las presidencias con poder de decreto pero sin poder de veto como ms fuertes que aquellas que tienen poder de veto pero no poder de decreto, dada la capacidad de los presidentes que utilizan repetidamente sus poderes de decreto para fijar la agenda y forzar al Congreso a reaccionar constantemente a grandes cantidades de decretos ejecutivos.

Hay an otra razn por la cual los presidentes con poderes de decreto incluso en ausencia de poder de veto pueden ser vistos como ms poderosos que los presidentes con poder de veto (pero no de decreto). Como ya hemos sealado, el poder de veto slo permite al presidente exigir menos que lo que demanda el Congreso. Si los presidentes quieren alguna cosa ms que el statu quo pero el Congreso aprueba un incremento inferior a los deseos del presidente, ste no puede amenazar creblemente con un veto que lo perjudicara todava ms. Por consiguiente, los presidentes partidarios del statu quo aparecen fuertes frente al Congreso si tienen poder de veto, pero los presidentes que desean ms de una determinada poltica aparecen dbiles (Kiewiet y McCubbins, 1988). En lo que se refiere a los poderes de decreto, en cambio, los presidentes que quieren ms accin que el Congreso en relacin con una determinada rea de polticas aparecen relativamente fuertes, puesto que pueden emitir un decreto que lleve a la poltica ms lejos de lo que el Congreso la hubiera llevado por su propia voluntad. An si carecen de veto, y en la medida en que no se excedan y no emitan su decreto en un punto en que una mayora se movilizar para actuar y devolver la situacin al statu quo, los presidentes pueden llegar a obtener con xito ms de aquella poltica de su preferencia.38 En muchos pases latinoamericanos, el electorado nacional de los presidentes los vuelve ms representativos de las fuerzas progresistas, mientras que el congreso, en especial si no existe proporcionalidad en la asignacin de bancas, es ms representativo de las reas rurales tradicionales (Packenham, 1970, 1971). En estos casos, si los presidentes tienen poderes de decreto es esperable que prefieran apartarse del statu quo y que sean capaces de utilizar sus poderes para dirigir las polticas al menos aproximadamente hacia la direccin deseada (vase Archer y Shugart, en este volumen). Las constituciones del cuadro 1.6 son clasificadas en cuatro categoras: potencialmente dominante, proactiva, reactiva y potencialmente marginal. Algunos pases plantean ciertas dificultades para su clasificacin a causa de la existencia de diferentes regulaciones para el veto o el decreto que se aplican a las distintas clases de legislacin. Por ejemplo, los presidentes de Costa Rica, Honduras y Mxico cuentan con vetos fuertes en la mayora de los tipos de legislacin, pero no para las leyes anuales de asignacin de gastos. Todos estos presidentes son clasificados como potencialmente marginales en trminos de sus poderes constitucionales sobre la legislacin porque, en ausencia de apoyo legislativo, podran de hecho ser marginados en lo que concierne a un tipo de legislacin muy importante. El grado en que estos presidentes aparecen como poderosos en vez de marginales depende de sus poderes partidarios o de otras clases (no legislativos e incluso no constitucionales), tales como el poder de hacer designaciones, su capacidad de persuasin o su superior acceso a los medios de comunicacin. La clasificacin de los poderes legislativos constitucionales indica tan slo cun poderoso
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La misma lgica se mantendra si el presidente quisiera menos que el statu quo; no es que los presidentes que desean ms que el statu quo sean ms fuertes que aquellos que desean menos cuando el nico Poder Legislativo del presidente es el decreto. Antes bien, lo que sucede es que los presidentes que desean ms son ms dbiles si slo tienen el veto que si tienen poder de decreto, mientras que los que desean modificar la poltica a menos que el statu quo pueden aparecer ms fuertes con cualquiera de esos poderes.

puede esperarse que sea un presidente en algunas reas de polticas cruciales aun en ausencia de apoyo significativo bajo la forma de legisladores de su misma opinin. En la parte superior del cuadro, los presidentes que tienen tanto poder de veto como poder de decreto son potencialmente dominantes: capaces de emitir un decreto y vetar luego todo intento legislativo por introducir modificaciones. Los casos incluyen a la Argentina, Chile desde 1989, Colombia entre 1968 y 1991, y a Ecuador. El potencial de las presidencias chilena y ecuatoriana para el predominio se manifiesta sobre todo en las cuestiones fiscales, mientras que el potencial predominio del presidente colombiano se manifestaba, con anterioridad a 1991, en prcticamente todas las reas de polticas. En el extremo opuesto del cuadro, los presidentes de Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Venezuela son potencialmente marginales. Se trata de un hallazgo sorprendente, en particular en lo que a Mxico se refiere. Este ejercicio de clasificacin de los poderes legislativos derivados de la autoridad de que gozan los presidentes es importante no porque d cuenta exhaustivamente de lo fuertes que ellos son pues no lo hace sino porque nos permite realizar predicciones comparativas acerca del poder presidencial ante variaciones en la situacin partidaria. Por ejemplo, los presidentes mexicanos han sido presumiblemente los de hecho ms dominante a la hora de determinar la agenda legislativa; no obstante, sern los futuros presidentes igualmente dominantes si sus partidos carecen de mayora legislativa o pierden disciplina? A partir del cuadro 1.6 nuestra respuesta sera negativa. Para el rea presupuestaria, en particular, podemos predecir que, sin el monoltico PRI tras sus espaldas, los presidentes mexicanos podran haber parecido lisa y llanamente dbiles en comparacin con sus predecesores. El captulo de Weldon trata en detalle estas cuestiones. Por el contrario, los presidentes de Colombia anteriores a 1991 son clasificados como potencialmnte dominantes. Sin embarg, aunque la mayor parte de los presidentes de esos aos contaron con mayoras legislativas afines, su predominio fue ms potencial que real porque sus propios partidos estaban tan fragmentados internamente que no les proporcionaban un apoyo legislativo consistente. Como afirman Archer y Shugart, el poder de decreto slo alcanza hasta determinado punto; llega un momento en que los presidentes descubren que deben recurrir a la legislatura para la institucionalizacin de largo plazo de las reformas realizadas por decreto. Si los presidentes colombianos hubieran podido apoyarse en mayoras disciplinadas, podran haber convertido su predominio potencial en predominio real. Los poderes constitucionales de los presidentes sobre la legislacin entran a jugar especialmente cuando ellos carecen de una base slida de apoyo. Por ejemplo, en el caso colombiano arriba mencionado, el presidente no necesitara hacer uso de sus poderes legislativos potencialmente dominantes para controlar la poltica si tuviera el respaldo de un partido al estilo del PRI. Los presidentes cuyos partidos los apoyan confiablemente y que controlan una mayora de escaos pueden aparecer como dominantes con independencia de sus poderes constitucionales. Adems del caso mexicano, nos vienen a la

mente algunas presidencias de Venezuela. A la inversa, a causa de la fragmentacin del sistema de partidos y de la indisciplina interna de los partidos, por ejemplo, los presidentes brasileos han debido recurrir a sus amplios poderes legislativos constitucionales para tener un impacto sobre las polticas resultantes del sistema, tal como lo argumenta Mainwaring en su captulo. En otras palabras, los poderes legislativos constitucionales son una fuente importante de variaciones en los sistemas presidencialistas; la forma en que esos poderes se traducen en capacidad presidencial para moldear de hecho las polticas es una cuestin que vara con otros factores tales como la relacin de los presidentes con sus propios partidos y con la mayora legislativa. Todas ellas son cuestiones tratadas en los captulos sobre casos nacionales y en el captulo 6. 1.4. Resumen A lo largo de este captulo nos hemos centrado en el desempeo que histricamente ha tenido el presidencialismo y en las ventajas y desventajas de este tipo de rgimen. Como afirmramos al comienzo, nuestro objetivo no consista en abogar por la superioridad intrnseca de ningn tipo de rgimen. Aunque no estamos defendiendo al presidencialismo, hemos afirmado que los crticos de este tipo de rgimen han exagerado sus fallas inherentes. Creemos que existen concesiones mutuas que deben hacerse el presidencialismo y l parlamentarismo; que el presidencialismo tiene algunas ventajas que contrarrestan parcialmente sus desventajas, y que por medio de una atencin cuidadosa al diseo constitucional e institucional sus ventajas pueden ser maximizadas y reducidas sus desventajas. (Retomamos este ltimo tema en el captulo 6.) Al mismo tiempo que reconocemos el generalmente pobre historial del presidencialismo en lo que se refiere a la sustentabilidad de la democracia, creemos que la explicacin ms importante de este fenmeno no es institucional, sino que se trata de un efecto de los menores niveles de desarrollo y de la presencia de culturas polticas no democrticas. El presidencialismo ha contribuido a veces a los problemas de la democracia, pero la correlacin entre democracia ininterrumpida y parlamentarismo es en parte una simple consecuencia de los lugares donde el parlamentarismo ha sido implementado. Es importante sealar una de las implicaciones de nuestros argumentos. Estamos de acuerdo en que el presidencialismo ha contribuido al fracaso de la democracia en algunos casos, y tambin acordamos con que el parlamentarismo funcionara mejor en algunas circunstancias. No obstante, no somos tan optimistas acerca de los efectos que se seguiran de un cambio hacia el gobierno parlamentario en pases con partidos indisciplinados. Los partidos indisciplinados crean problemas en las democracias presidencialistas, pero crean problemas an mayores en los sistemas parlamentarios (Sartori, 1994b). En los pases con partidos indisciplinados existe el peligro de que un cambio hacia el parlamentarismo exacerbe en vez de atenuar los problemas de gobernabilidad e inestabilidad, a menos que se modificara simultneamente la

legislacin partidaria y electoral para promover una mayor disciplina, y a menos que la conducta poltica se adaptara rpidamente a las nuevas reglas 39. En los sistemas parlamentarios la estabilidad del gobierno depende de la continuidad de la confianza de la asamblea. All donde los miembros individuales de la asamblea actan como agentes libres, no constreidos por sus lazos partidarios, las mayoras gubernamentales tan cuidadosamente ensambladas en las negociaciones postelectorales se disipan fcilmente. Libres de votar como gusten, los legisladores individuales abandonan al gobierno cuando es polticamente redituable hacerlo. Bajo esas condiciones es probable que el clsico taln de Aquiles de algunos sistemas parlamentarios, los frecuentes cambios de gabinete, se convierta en un problema. Por consiguiente, cualquier desplazamiento hacia un sistema parlamentario requerira del cuidadoso diseo de una panoplia de instituciones que incrementaran la probabilidad de su buen funcionamiento. Al margen de los mritos y las fallas de estos dos tipos genricos de sistemas, es probable que la mayora de los pases latinoamericanos y muchas democracias fuera de Amrica latina retenga sus constituciones presidencialistas, al menos en el futuro previsible. Desde este punto de vista, sera prudente que los interesados en la reforma institucional para promover una gobernabilidad ms efectiva no plantearan el debate exclusivamente en trminos de la dicotoma presidencialismo-parlamentarismo. Esa dicotoma podra colocar todos los huevos en una canasta la de la opcin por el parlamentarismo, lo cual podra resultar polticamente inviable en la mayora de los pases. Finalmente, hemos comenzado la tarea de identificar variantes dentro del tipo de rgimen presidencialista. Hemos sealado que con demasiada frecuencia el presidencialismo es tratado en la bibliografa especializada como si todos los regmenes presidencialistas fueran iguales. Hemos pasado revista a las variaciones que se presentan en lo que se refiere a una caracterstica constitucional bsica de los sistemas presidencialistas: los poderes legislativos reconocidos al presidente. Hemos introducido algunas nociones sobre la forma en que esos poderes interactan con la situacin partidaria de los presidentes. Estos temas sern retomados con ms detalle en el captulo 6, as como en los captulos sobre casos nacionales.

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Adems, un cambio hacia el parlamentarismo requerira de una decisin acerca de qu hacer con las unidades subnacionales de gobierno. En Brasil el debate sobre el parlamentarismo ignor en gran medida esta cuestin. Algunos analistas temieron que la combinacin de parlamentarismo en el mbito nacional y presidencialismo (es decir, gobernadores estaduales elegidos en forma directa) en el mbito estaclual y local fuera problemtica.

CONCLUSIN Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica Latina1 Scout Mainwaring y Matthew Soberg Shugart El presidencialismo presenta variaciones significativas. Aunque intuitivamente esta afirmacin suena sensata, se han hecho pocos trabajos para conceptualizar cmo vara el presidencialismo. En este artculo intentamos desarrollar un mapa conceptual especialmente centrado en los casos latinoamericanos: aqu analizaremos y discutiremos cmo estos aspectos interactan con las variaciones en los poderes legislativos. Desde nuestra perspectiva, la naturaleza del sistema de partidos, en particular el nmero de partidos, establece una diferencia fundamental en el modo como funcionan los sistemas presidenciales. El nmero de los partidos afecta a la compatibilidad general entre el Parlamento y el presidente. En un sistema multipartidista altamente fragmentado ningn partido tiene la mayora, y esta situacin puede ser problemtica porque el presidente tiene habitualmente dificultades para formar coaliciones de gobierno confiables. La situacin opuesta, en la que el partido del presidente posee firmemente la mayora, no es necesaria ni siempre deseable, pero el presidencialismo usualmente funciona mejor si el partido del presidente dispone de un considerable contingente legislativo. En relacin con el tamao del partido del presidente, hay marcados contrastes entre los sistemas presidenciales latinoamericanos. En algunos pases los partidos de los presidentes tiene al menos el 40% de las bancas en el parlamento, mientras que en otros apenas poseen una pequea minora de ellas. El presidencialismo tambin es afectado por el grado de disciplina de los partidos polticos. Los partidos disciplinados proporcionan mayor previsibilidad, y facilitan las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Sin embargo, los partidos extremadamente disciplinados pueden obstruir las relaciones presidente-parlamento cuando el presidente no tiene la mayora, y pueden anular las ventajas del presidencialismo cuando s la tiene. En trminos de disciplina partidaria, los contrastes entre las democracias latinoamericanas son notables, variando desde partidos legislativos disciplinados como los que encontramos en Venezuela y Mxico, hasta los comparativamente indisciplinados que dominan la competencia electoral en Brasil y Colombia. Ms adelante examinamos las formas en que la legislacin electoral y la referida a los partidos inciden sobre el nmero de partidos y su grado de disciplina. En efecto, si el nmero de los partidos y la naturaleza de la disciplina partidaria condicionan el funcionamiento del presidencialismo, entonces resulta significativo analizar los factores institucionales que moldean esos resultados. En tal sentido mostramos que las reglas electorales y sus efectos ejercen un poderoso impacto sobre el nmero de partidos, sobre la disciplina partidaria, y
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Grace Ivana Deheza, Argelina Figueiredo, Mark Jones y Jeff Weldon han hecho tiles crticas a anteriores versiones de este artculo. Publicado en Mainwaring, S. y M. Shugart (ed.), Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press, 1977, pgs. 394439. Aqu se reproduce con el permiso de Cambridge University Press. Versin castellana revisada por Martn DAlessandro, Gustavo Dufour y Scout Mainwaring.

por lo tanto, sobre la manera como el presidencialismo probablemente funcione. Asimismo, los temas discutidos en este artculo se conectan con la incidencia que presentan los poderes legislativos del presidente sobre el funcionamiento del presidencialismo. En efecto, un presidente puede tener grandes poderes formales, incluyendo el derecho a aprobar nueva legislacin por de- acto y, sin embargo verse impedido de efectuar un cambio real por una Legislatura en la que su propio partido o bien tiene una minora de bancas o, aunque posea un gran nmero, se encuentra profundamente dividido e indisciplinado. La primera situacin describe a Brasil, la segunda a Colombia. Por el contrario, los poderes formales del presidente pueden ser limitados, pero si su partido tiene una mayora legislativa y es sumamente disciplinado parecer ser todopoderoso, como es el caso de Mxico. Por tanto, la habilidad del presidente para implementar las reformas polticas a favor de las cuales haya hecho campaa es producto de la interaccin entre los poderes formales que ste posee y la posicin que ocupa con respecto a los partidos representados en el Parlamento2. A su vez, el nmero de partidos y su grado de cohesin interna se halla relacionado con el sistema electoral utilizado para las elecciones parlamentarias y presidenciales. 6.1. Gobierno de mayora bajo el presidencialismo Uno de los temas ms importantes para las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo de los sistemas presidencialistas es el tamao relativo del partido del presidente. Tal como es el caso en los sistemas parlamentarios, la lgica de los sistemas presidencialistas depende de si un partido mayoritario o una coalicin de partidos es la que proporciona apoyo al presidente. Algunos analistas han observado que el presidencialismo tiende, con frecuencia, a situaciones de gobierno de minora en las que el partido del presidente no posee mayora de bancas en el parlamento (Abranches, 1988; Jones, 1995a; Mainwaring, 1993). En estos casos, donde el partido del presidente se encuentra en una situacin marcadamente minoritaria (digamos, menos de un tercio de las bancas), probablemente se suscite una de dos situaciones: o bien el presidente tender a la formacin de gobiernos de coalicin para asegurarse apoyo parlamentario o, por el contrario, tendr dificultades para lograr la aprobacin de leyes. Ahora bien, es difcil determinar si el gobierno de mayora es la situacin ms deseada para los sistemas presidencialistas. Por una parte, podemos esperar que las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo sern ms fluidas cuando un presidente tiene mayora legislativa que cuando no la tiene. Por el contrario, una de las ventajas del presidencialismo, en relacin con los sistemas parlamentarios del tipo Westminster, es que brinda una mayor oportunidad para proporcionar un freno al Poder Ejecutivo. Estos frenos y contrapesos son neutralizados en forma considerable si el presidente y una mayora disciplinada
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Por supuesto, nada garantiza que las polticas del presidente tengan xito slo porque el pueda convertirlas en ley. En efecto, stas pueden haber sido mal aconsejadas o diseadas, o el Estado puede no tener la capacidad burocrtica para implementarlas eficazmente.

del mismo partido tienen un control unificado sobre el gobierno. De esta manera, si bien argumentamos que los sistemas partidarios altamente fragmentados tienden a ser problemticos para el presidencialismo y que, por tanto, es deseable tener un cierto grado de disciplina partidaria, el extremo lgico de una mayora unipartidaria disciplinada daar los beneficios del presidencialismo derivados de la existencia de ramas independientes de poder elegidas separadamente para un perodo fijo de gobierno. Una fragmentacin partidario significativa es con frecuencia un problema para el presidencialismo porque aumenta las posibilidades de una situacin en la que el Poder Ejecutivo tenga poco apoyo legislativo y, por tanto, se produzca un bloqueo entre el Ejecutivo y el Legislativo. En efecto, con una fragmentacin significativa del sistema partidario, el partido del presidente ni siquiera se acercar a obtener una mayora de bancas en el parlamento y, entonces, el presidente se ver forzado a confiar en una coalicin. Sin embargo, desafortunadamente las coaliciones interpartidarias tienden a ser ms frgiles en los sistemas presidencialistas por dos razones (Lijphart 1995; Mainwaring, 1993).3 En primer lugar, y lo que es ms importante, mientras que en los sistemas parlamentarios las coaliciones partidarias generalmente se forman despus de la eleccin y comprometen a las partes, en los sistemas presidencialistas habitualmente se crean antes de la eleccin y no comprometen a las partes ms all del da de la eleccin. Efectivamente, el Poder Ejecutivo no se integra a travs de acuerdos postelectorales entre los partidos y no se encuentra distribuido entre varios partidos que son corresponsales por el gobierno, aunque con frecuencia miembros de diversos partidos participan en los gabinetes. Ms an, las coaliciones de gobierno en los sistemas presidencialistas pueden diferir marcadamente de las coaliciones electorales. Es tambin comn que las coaliciones legislativas y las gubernamentales difieran ligeramente en sistemas parlamentarios multipartidistas, pero en general slo sobre asuntos de poltica secundarios, puesto que, si una mayora legislativa se opone al gabinete sobre temas bsicos de la poltica del gabinete, es probable que haya un cambio de gobierno a travs del procedimiento de voto de confianza, opcin que no existe en un sistema presidencialista. Dada la separacin de poderes que presentan los sistemas presidencialistas, un acuerdo entre los partidos puede referirse slo a asuntos del parlamento sin una implicacin que comprometa las relaciones entre los partidos y el presidente. A su vez, aun cuando varios partidos pueden apoyar al mismo candidato presidencial durante la campaa electoral, ello no asegura su apoyo una vez que el ganador asume el cargo. Y aunque los miembros de varios partidos con frecuencia participan en los gabinetes, los partidos como entidades colectivas no son responsables del gobierno. Los partidos o los legisladores individuales se pueden unir a la oposicin sin hacer caer al

Es necesario investigar ms sobre las coaliciones gobernantes en los sistemas presidencialistas. Aunque hay razones para creer que tales coaliciones tienden a ser ms frgiles que en los sistemas parlamentarios, hay factores institucionales especficos que afectan a la viabilidad de las coaliciones tanto en los sistemas parlamentarios como en los presidencialistas.

gobierno, de manera tal que los presidentes pueden concluir sus mandatos con escaso apoyo en el Parlamento. En segundo lugar, en algunos sistemas presidencialistas el compromiso de los legisladores individuales de apoyar un acuerdo negociado por el liderazgo del partido no es seguro. El hecho de que un partido forme parte del gabinete no implica necesariamente un apoyo partidario disciplinado para el presidente, tal como ocurre en la mayora de los sistemas parlamentarios. El grado de compromiso de los legisladores individuales de votar de acuerdo con la lnea del partido vara mucho, por razones que se mencionan ms adelante, y que van desde los partidos extremadamente cohesivos en Venezuela, hasta los partidos atrapatodo [catch-all] comparativamente indisciplinados de Brasil y Colombia. Una disciplina dbil refuerza la inestabilidad del apoyo legislativo a la poltica gubernamental. Por el contrario, en la mayora de los sistemas parlamentarios, los legisladores individuales tienden a apoyar al gobierno salvo que su partido decida no continuar en la alianza gubernamental. En este ltimo caso, los legisladores se arriesgan a hacer caer al gobierno y perder sus bancas en nuevas elecciones si no apoyan al gobierno. 4 Estos problemas en la formacin de coaliciones interpartidarias estables hacen que la combinacin del multipartidismo fragmentado con el presidencialismo sea problemtica, y contribuyen a explicar la escasez de democracias presidencialistas multipartidistas establecidas por largo tiempo. En este momento, Ecuador, que tiene una democracia slo desde 1979 e incluso con problemas, es la democracia presidencial ms antigua del mundo con un nmero efectivo de partidos en la Legislatura de por lo menos 3,5. 5 Slo un sistema presidencial con un alto nmero de partidos, Chile, ha logrado sostener una democracia durante veinticinco aos consecutivos. Hubo por lo menos otras catorce democracias presidencialistas multipartidistas antes de la presente ola de democratizacin, pero ninguna perdur tanto como el rgimen brasileo de 1946-1964 (Mainwaring, 1993). Cuando la fragmentacin partidaria es menos pronunciada, la necesidad de formar coaliciones interpartidarias disminuye. Aunque el presidente podr no gozar de una mayora parlamentaria, su partido con certeza ser uno de los principales, controlando una porcin significativa de las bancas. Es ms, a menos que el presidente no tenga poder de veto, las coaliciones legislativas casi siempre necesitarn tener en cuenta las preferencias del presidente y su partido.6 Esta situacin debera mitigar el problema de los reclamos competitivos de legitimidad entre el Parlamento y el Ejecutivo (Linz, 1994)
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El tema clave aqu es silos partidos son disciplinados o no, y nada garantiza que lo sean en los sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al gobierno sirve como incentivo a la disciplina partidaria en los sistemas parlamentarios, lo cual est ausente en los sistemas presidencialistas. Vase Epstein (1964). 5 El nmero efectivo de partidos es una manera de determinar cuntos partidos serios hay. Su derivacin se explica ms adelante. 6 Las constituciones de Nicaragua (1986) y Venezuela (1961) proporcionan un poder de veto dbil o inexistente. Como resultado de ello, los presidentes que no tenan mayoras operantes se han encontrado, a veces, junto con sus partidos, fuera de las coaliciones legislativas. Esta situacin puede ocurrir en Costa Rica con el tema del presupuesto, aunque no as en otros tipos de legislacin.

puesto que muchos legisladores tienen inters en el xito del presidente. Si bien pueden surgir conflictos entre la Legislatura y el Ejecutivo, stos tienden a ser menos graves que cuando una mayora abrumadora de legisladores se opone al presidente. Tales conflictos pueden incluso ser saludables para una mayor ventilacin de los temas de lo que es a veces posible en los sistemas parlamentarios con una limitada fragmentacin del sistema de partidos, en los que las disputas dentro del partido o entre los miembros de la coalicin pueden significar la cada del gobierno. Del mismo modo, los problemas de un perodo fijo de gobierno se ven mitigados por una fragmentacin limitada del sistema de partidos. El perodo fijo de gobierno es particularmente pernicioso cuando el partido del presidente se halla en una posicin marcadamente minoritaria, tornando difcil que el presidente logre cumplir su programa. En estos casos, el espectro de la inmovilidad y la ingobernabilidad es frecuentemente omnipresente. Por tanto, probablemente no sea una coincidencia que las democracias ms antiguas y establecidas Estados Unidos, Costa Rica y Venezuela (entre 1973 y 1993) tengan sistemas partidarios de dos grandes partidos. Si bien no puede establecerse un corte preciso por debajo del cual el presidencialismo no funcione bien, en general el sistema presidencialista tiende a funcionar mejor si la fragmentacin del sistema de partidos es moderada, puesto que los presidentes pueden encontrar un bloque significativo de legisladores que apoyen sus iniciativas o sustenten sus vetos. De modo que los presidentes no resultan marginales a la hora de legislar. Ahora bien, si el presidente tiene poderes para legislar por decreto, tal como es el caso de la Argentina y Brasil, puede parcialmente contrarrestar la falta de apoyo legislativo previniendo el problema del inmovilismo. En efecto los amplios poderes presidenciales son probablemente incluidos en las constituciones donde precisamente los partidos son dbiles. Un serio problema que presentan los sistemas presidenciales que permiten a los presidentes legislar por decreto sin la autorizacin previa del parlamento es que tienen, en relacin con otras variantes, una mayor inclinacin a lo que ODonnell (1994) denomina democracia delegativa, que se caracteriza por un escaso desarrollo institucional y una rendicin de cuentas [accountability] limitada. Sin embargo, aun si el presidente tiene poderes de legislar por decreto, es probable que necesite apoyo del parlamento para sostener la mayora de las iniciativas polticas. De este modo, resulta crucial focalizar la atencin sobre el sistema de partidos. No es solamente el nmero de partidos y la proporcin de bancas del partido del presidente lo que importa. La proximidad poltico-ideolgica de los partidos tambin afecta a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Siguiendo a Sartori (1976) y a Sani y Sartori (1983), podramos esperar que mayores distancias ideolgicas entre los partidos ocasionen mayor conflicto en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Consecuentemente, si una gran porcin de las bancas es controlada por partidos con posiciones ideolgicas similares en la mayora de los temas clave, la necesidad de que el propio partido del presidente controle un gran bloque de bancas se reduce, ya que es ms fcil formar una coalicin. Ahora bien, supongamos que el partido

del presidente controla una porcin relativamente grande de las bancas, digamos 40%, pero est aislado en el espectro ideolgico y, adems un voto de mayora puede derribar los vetos del presidente. En tal escenario, es probable que contine siendo difcil gobernar, a pesar del bloque sustancial de bancas que posee el partido del presidente. Por el contrario, si este mismo veto del presidente requiere un voto de dos tercios para ser levantado, entonces no se puede lograr legislacin alguna sin el apoyo del presidente y su partido. Es probable que el resultado de la primera situacin sea un presidente que es ignorado en el proceso de legislar con los conflictos resultantes sobre el proceso de implementacin de las leyes aprobadas mientras que en la segunda situacin, el resultado puede ser llegar a un acuerdo, o incluso inmovilidad, dependiendo de los imperativos electorales para alcanzar algn tipo de acuerdo. Contar con el apoyo para una agenda legislativa es slo uno de los muchos factores que determinan el xito del gobierno del presidente, pero ser capaz de alcanzar alguna legislacin es probablemente una condicin necesaria para una presidencia exitosa. La tabla 6.1 muestra la proporcin media de bancas parlamentarias del partido del presidente y la coalicin electoral. Hemos incluido a la mayora de los casos latinoamericanos con alguna experiencia reciente de elecciones democrticas. Los perodos de tiempo para cada uno de los pases reflejan la continuidad bsica en las reglas y secuencias electorales. Por ejemplo, en Brasil hubo un cambio de elecciones presidenciales y legislativas mayormente simultneas (1915-1950) a otras no simultneas (1945-1962). 7 Por el contrario, aunque Uruguay sufri un golpe militar en 1973, sus elecciones democrticas desde 1942 han ocurrido bajo reglas y secuencias electorales bsicamente similares, de modo que lo tratamos como un solo caso. En la gran mayora de los casos, determinar el partido del presidente no tuvo complicaciones. Unos pocos presidentes (Quadros en Brasil, Ibez y Alessandri en Chile; y Caldera (1993) en Venezuela) se presentaron como independientes. En tales casos, consideramos como partido del presidente al ms grande de aquellos que lo presentaron como su candidato a la presidencia. En los casos en los que no todos los miembros de una cmara son elegidos al mismo tiempo, cuando fue posible basamos las cifras en la composicin de la totalidad de la cmara, y no en los resultados legislativos para esa porcin de la cmara que fue elegida en un determinado ao. Esto incluye la Cmara de Diputados argentina (1985-1995), el Senado argentino (1989- 1995), el Senado brasileo (1947-1964, 1985-1994), el Senado chileno (19371973) y la Legislatura ecuatoriana (para la cual slo parte de la legislatura unicameral es renovada eleccin por medio, 1986, 1990, y 1994).

Sin embargo, en 1947 hubo elecciones al Senado no simultneas.

Tabla 5.1 PROPORCIN MEDEA DE BANCAS PARLAMENTARIAS DE LOS PARTIDOS PRESIDENCIALES EN AMRICA LATINA (PORCENTAJES).

No fue tarea fcil determinar la coalicin electoral del presidente, porque no hay una nica fuente que provea esta informacin. Consultamos una diversidad de fuentes y expertos y finalmente incluirnos a los partidos que se encuentran en el listado del apndice de este artculo. Incorporamos este apndice en parte para clarificar las elecciones metodolgicas hechas en la Tabla 6,1 y en parte para reunir toda esta informacin en una sola fuente. Sin embargo, hay discrepancias ocasionales entre las fuentes con respecto a qu partidos formaron parte de las coaliciones electorales de los presidentes. Las cifras de la coalicin reflejan la proporcin de bancas ganada por los

partidos que formalmente apoyaron al candidato presidencial ganador durante su campaa. No intentamos dar cuenta de las situaciones en las que (a) algunos partidos abandonaron la coalicin electoral luego de las elecciones o (b) otros partidos, a pesar de no haber apoyado la coalicin electoral, posteriormente se unieron a la coalicin gobernante. Es decir, nuestro enfoque se centra exclusivamente en las coaliciones electorales y no en las coaliciones de gobierno. En los casos en que los presidentes se eligen por segunda vuelta por mayora absoluta, utilizamos la coalicin presidencial de la primera vuelta. Para presidentes no electos (por ejemplo, Caf Filho, Coulart, y Franco en Brasil), no computamos una cifra para la coalicin electoral pero s para la proporcin de bancas del partido del presidente, dado que esta informacin todava es relevante. Para presidentes elegidos en elecciones no simultneas ingresamos una nueva cifra para cada eleccin. Por ejemplo, para la cifra de la coalicin durante 19581970, en Chile, tornamos la proporcin de bancas que obtuvo la coalicin del presidente Alessandri (1958-1964) en las elecciones legislativas de 1957 como cifra de 1958-1961, y la proporcin de bancas de dicha coalicin en las elecciones legislativas de 1961 para 1961-1964. Luego tomamos la proporcin de bancas que gan la coalicin del presidente Frei (1964-1970) (que consisti solamente en su propio partido) en las elecciones legislativas de 1965 para 1965-1969, y la proporcin de bancas de su coalicin en las elecciones legislativas de 1969 para 1969-1970. Tomamos simplemente la media de estas cifras en lugar de una media ponderada que dara mayor peso a perodos de tiempos ms largos. Ahora bien, es ms significativa la cifra para el partido o para la coalicin del presidente? Es difcil responder a esta pregunta en forma uniforme para todos los pases, y por esta razn hemos proporcionado ambos datos. En algunos casos, por ejemplo en Chile despus de 1989, los partidos de la coalicin electoral han sido miembros fieles de las coaliciones gobernantes de los presidentes. Sin embargo, incluso teniendo en cuenta la marcada separacin entre las coaliciones electorales y las coaliciones gobernantes en algunos casos, confiamos en que los partidos que fueron parte de la coalicin electoral en general tienen ms probabilidades de proporcionar apoyo al presidente que aquellos que no lo fueron. Sin embargo, en muchos casos los partidos de la coalicin electoral no han sido aliados legislativos consistentes del presidente. En Brasil, por ejemplo, los partidos de la coalicin electoral con frecuencia han abandonada o permanecido de manera menos firme dentro de la coalicin gobernante. En general, un presidente debera ser capaz de esperar ms acuerdo con los legisladores electos por su mismo partido que con aquellos de otros partidos incluso aquellos de la coalicin. Por esta razn nos inclinamos a pensar que la proporcin de bancas del partido del presidente es la informacin ms importante para la mayora de los casos.8
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El nico caso en que esto podra ser diferente seria en el de listas preelectorales comunes, tal como en Chile desde 1989. La estructuracin de listas comunes antes de una eleccin, en las que los mismos partidos estn en la misma coalicin nacional,
sugiere un nivel de compromiso con la coalicin ms alto que el de las coaliciones en las que

La tabla 6.1 muestra una amplia variedad en el apoyo legislativo medio para los presidentes. La cifra media para los partidos de los presidentes eh Bolivia, Brasil (para los cuatro perodos), Chile (para ambos perodos), y el Ecuador es llamativamente menor que la de los otros pases. Con la nica excepcin del Senado boliviano, en ninguna de las cmaras de estas legislaturas el partido del presidente ha llegado a promediar siquiera un 35% de las bancas. La brecha entre estos cuatro casos y los otros se estrecha considerablemente cuando se toman en cuenta las coaliciones electorales, pero por las razones que ya se dieron, la coalicin electoral no compensa plenamente la debilidad del apoyo del partido del presidente. En el otro extremo del espectro, no sorprende encontrar a Mxico, dado que desde los aos ochenta los partidos del presidente han promediado todava un 66% de las bancas de la cmara baja y un 96% de las bancas de la cmara alta. En varios otros pases (Argentina, Colombia, Repblica Dominicana, Honduras), los presidentes han promediado como mnimo 50% en por lo menos una cmara de la Legislatura. Confirman los casos latinoamericanos nuestra hiptesis sobre las dificultades del presidencialismo multipartidista cuando los partidos de los presidentes slo tienen una marcada minora de las bancas? La evidencia no es concluyente pero tiende a apoyar esta hiptesis. En los aos ochenta, los tres pases en los que los presidentes tenan consistentemente una clara minora de las bancas (Bolivia, Brasil y Ecuador) presentaron algunos de los problemas ms dramticos de gobernabilidad democrtica en Amrica latina. Bolivia y Brasil experimentaron tasas de inflacin anual extremadamente altas, alcanzando el 8.171% en Bolivia (1985) y 2.489% en Brasil (1993). Los tres pases experimentaron un ingreso per cpita decreciente o estancado y serios problemas de legitimidad y responsabilidad democrtica. Obviamente, las causas de estos problemas fueron mltiples y complejas; sera superficial atribuirlas exclusivamente o incluso principalmente a disposiciones institucionales. Sin embargo, en Brasil la bsqueda de respuestas a acuciantes problemas polticos, econmicos y sociales fue obstruida por la combinacin institucional de un presidencialismo minoritario, un gran nmero de partidos y partidos atrapatodo [catch-all] relativamente indisciplinados.9 Contrariamente, casi todos los casos de democracia ms estables en Amrica latina han involucrado una menor fragmentacin del sistema partidario 10. stos son tambin los casos con la mayor frecuencia de mayoras absolutas. Por otra parte, Chile, que es el otro caso en el que el partido del presidente ha tenido consistentemente una participacin de bancas por debajo de 35%, ha
los partidos mantienen una identidad de votacin completamente separada. Sin embargo, incluso las listas comunes implican que los partidos mantienen organizadores separadas y mantienen la opcin de dejar la coalicin. 9 Jones (1995) est de acuerdo con que la alta fragmentacin es problemtica para los sistemas presidenciales. Gonzlez argumenta que la creciente fragmentacin contribuy a los problemas de gobernabilidad democrtica en Uruguay antes de 1973. Sin embargo, Nicolau (1995) argumenta que la alta fragmentacin en Brasil no fue problemtica despus de 1985. 10 Por supuesto, el nmero de casos es pequeo, y es posible hacer falsas correlaciones. Sin embargo, creemos que las pruebas que apoyan nuestra afirmacin son fuertes.

sido exitoso desde 1989 en la mayora de los aspectos, e incluso la democracia anterior, de 1932-1973, registr muchos logros antes de desmoronarse. Hay as excepciones a la tendencia general hacia las democracias problemticas en casos de sistemas presidencialistas multipartidistas altamente fragmentados. Los poderes de la presidencia chilena (en su mayor parte reactivos) ayudaron a moderar las presiones de un sistema multipartidario polarizado, hasta que en los setenta se perdi el control sobre la polarizacin. Otros sistemas de partido fragmentados han tendido a asociarse con presidencias preactivas (aquellos que tenan poder de decreto, como se trat en el capitulo 1 y ms adelante en el presente captulo), una combinacin que puede exacerbar las dificultades del multipartidismo extremo. En lo que respecta a Chile post 1989 su xito se atribuye a la naturaleza consensual de la transicin del autoritarismo y a la voluntad de los partidos de participar en listas conjuntas como resultado de un sistema electoral restrictivo. Sin embargo, la fluidez del presidencialismo multipartidista puede en este caso ser temporal, especialmente por los altos poderes constitucionales de la presidencia. 6.2. Disposiciones institucionales y el nmero de partidos En esta seccin discutimos la relacin entre las disposiciones institucionales y el nmero de partidos. A fin de examinar este tema, utilizamos el nmero efectivo de partidos, N, una medida que permite que cada partido sea ponderado de acuerdo con su propio tamao. La frmula es N = [(p i2)]-1, en la que pi, es la proporcin de votos o bancas del i partido (Laakso y Taagepera, 1979). Si hay tres partidos de tamao similar (33,3% - 33,3% - 33,3%), N = 3,0. Si uno de los tres se vuelve ms grande a expensas de uno de los otros partidos (43,3% - 33,3% - 16,7%-16,7), N disminuye a N = 2,84. Si en vez de esto uno de los tres se divide por dos (33,3% - 33,3% - 16,7%-16,7%), N aumenta a 3,60. N puede medirse en votos o bancas; pero aqu nos concentramos en las bancas debido a nuestra preocupacin por las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Como era de esperarse, a medida que aumenta la proporcin de bancas del partido del presidente, el nmero efectivo de partidos disminuye. La correlacin entre la proporcin de bancas del presidente y el nmero efectivo de partidos es un slido (-0.85) para las cmaras bajas y (-0.86) para las altas. Ahora bien, si el evitar sistemas partidarios altamente fragmentados es deseable para el presidencialismo, cules son los factores que ms influyen en el nmero de partidos en las democracias latinoamericanas? Obviamente, las estructuras de clivaje y los factores histricos y culturales juegan un papel. Sin embargo, hay correlaciones muy fuertes entre ciertas reglas y secuencias electorales por un lado, y el nmero de partidos por otro. Puede que sea ms probable que los pases con ciertas estructuras de clivaje o experiencias histrico-culturales elijan un conjunto de reglas y secuencias electorales ms que otro, y, por tanto, tengan un sistema partidario determinado; pero sea lo que sea que explique la adopcin de un conjunto de instituciones, una vez

instauradas stas en general condicionan el accionar de los polticos en el largo plazo y, por lo tanto, producen resultados predecibles. 11 En la tabla 6.2 agrupamos los pases de acuerdo con diversas configuraciones institucionales para mostrar el impacto de las disposiciones electora- les sobre el nmero de partidos. Mientras que la tabla 6.1 utilizaba al pas como la unidad de anlisis, aqu utilizarnos al sistema electoral. De acuerdo con Shugart y Carey (1992) y Jones (1995a), la disposicin en el tiempo de las elecciones presidenciales con respecto a las legislativas el ciclo electoral es una variable crucial para explicar el nmero de partidos en los sistemas presidencialistas. Si las elecciones legislativas se llevan a cabo al mismo tiempo que la eleccin presidencial y el presidente es elegido por mayora simple, es probable que el sistema partidario est dominado por dos grandes partidos. El efecto tpico de las elecciones por mayora simple de producir una competencia entre dos partidos (Duverger, 1954) se verifica tambin en un grado considerable dentro de las elecciones legislativas, aun cuando la mayora de los parlamentos latinoamericanos son elegidos por representacin proporcional (RP) y, por tanto de acuerdo con la experiencia convencional previa sobre los sistemas electorales, no se esperara que tuvieran slo dos grandes partidos. Shugart y Carey (1992, pgs. 293-300) desarrollan un modelo que predice el nmero de partidos bajo esta combinacin de una presidencia elegida por mayora simple y un parlamento elegido por RP al mismo tiempo que el presidente. La prediccin es que el nmero de partidos efectivos en las elecciones parlamentarias sera entre dos y tres, incluso para aquellos sistemas electorales de mayor magnitud de distrito en los que el nmero efectivo de partidos comnmente seria mucho ms que tres si el sistema fuera parlamentario en lugar de presidencialista. Estos argumentos que hemos revisado sobre el nmero de partidos en los sistemas presidencialistas se refieren a sistemas en los que las elecciones se llevan a cabo simultneamente y el presidente es elegido por mayora simple. Sin embargo, para otras disposiciones institucionales, Shugart y Carey argumentaron que: (1) cuando las elecciones legislativas no se llevan a cabo simultneamente, se esperara que el nmero efectivo de partidos fuera tres o ms, si se utilizan distritos de gran magnitud (o sea, si un alto nmero de bancas fueran elegidas en cada distrito electoral), sin importar cmo se elige el presidente; y (2) cuando el presidente es elegido en segunda vuelta por mayora absoluta, el nmero efectivo de partidos sera tres o ms, una vez ms si se utiliza una gran magnitud de distritos, sin tomar en cuenta el ciclo electoral. Al considerar la tendencia del sistema electoral para sostener muchos o pocos partidos estimamos la magnitud efectiva de los distritos. Si todos los legisladores son elegidos en distritos del mismo tamao, la magnitud efectiva es simplemente equivalente a la magnitud de cualquier distrito dado. Si las magnitudes son de tamao variable, pero todos los legisladores son elegidos por distritos sin una conformacin compleja (tal como la asignacin de bancas en el mbito nacional para compensar a los partidos con representacin
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Para una discusin de estos temas, vase Mainwaring (1991) y Shugart y Carey (1992, captulo 9)

demasiado baja en los distritos) y sin un umbral, entonces la magnitud efectiva es el promedio de todas las magnitudes individuales de distrito. Cuando se aplica un umbral en los distritos, la magnitud se reduce y utilizamos la frmula diseada por Taagepera y Shugart (1989) para determinar la magnitud efectiva en tales casos.12 Aqu, presentamos promedios de los valores efectivos para cada eleccin considerada, tomados de datos de Jones (1995b) y Nohlen (1993). En la tabla 6.2 agrupamos a los pases en cuatro categoras: (1) el parlamento es elegido simultneamente con un presidente elegido por mayora simple, 13 (2) el parlamento es elegido en forma simultnea con un presidente elegido por mayora absoluta en una segunda vuelta, 14 (3) el parlamento y el presidente no son elegidos simultneamente, y (4) otros casos. Esta ltima categora incluye tres pases (Argentina, Bolivia y Colombia) que no se ajustan a ninguna de los primeras tres categoras debido a sus especficas configuraciones

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Su frmula es: Mef- 503, en la que Mef es la magnitud efectiva y T es el umbral, en porcentaje. La Argentina, Bolivia y Brasil son los tres pases que necesitaron ajustes de este tipo. Adems, para la compleja distribucin de distritos de Venezuela, computamos M ef como el promedio geomtrico de la magnitud del distrito compensatorio nacional (90) y la magnitud promedio en el mbito del distrito (alrededor de 8). Para una justificacin de estos procedimientos, vase Taagepera y Shugamt (1989: captulo 12 y Apndice C5). 13 Incluimos a Brasil (1945-1950), Costa Rica, y Per (1980) en esta categora a pesar de Pequeas desviaciones. En Brasil, las elecciones parlamentarias y presidenciales fueron simultneas en 1945 y 1950. En 1947, cada estado eligi un senador para llevar el nmero de senadores a tres por estado. Pero el nmero de legisladores elegidos no simultneamente en 1947 (un tercio del Senado y ningn diputado) es menor en comparacin con el nmero elegido simultneamente en 1945 (la totalidad de la Legislatura) y en 1950 (toda la Legislatura excepto un tercio del Senado). Por lo tanto, la dinmica general de este periodo fue establecida por las elecciones simultneas. En Costa Rica, si ningn candidato obtiene el 40% de los votos, se hace una segunda vuelta. Dado que el umbral de la primera vuelta es ms bajo que una mayora absoluta, esta regla funciona casi como mayora simple. En Per, en 1980, se hubiera evitado una segunda vuelta si el candidato que lideraba las preferencias hubiera tenido por lo menos un tercio de los votos 14 Incluimos a Ecuador en esta categora a pesar de algunas pequeas desviaciones. All las elecciones legislativas de 1979 coincidieron con la segunda vuelta de la eleccin presidencial y no con la primera (que se llev a cabo en 1978, nueve meses y medio antes). Desde 1984 los presidentes han tenido perodos de gobierno de cuatro aos y siempre han sido elegidos en forma simultnea con el Parlamento. La mayora de los diputados (por ejemplo. 65 de los 77 diputados en la Legislatura 1994-1996) han tenido perodos de dos aos, es decir que vez por medio son elegidos en forma no simultnea. Doce diputados nacionales tienen perodos de cuatro aos y son elegidos en forma simultnea con el presidente.

institucionales.15

Tabla 6.2 CONFIGURACIONES INSTITUCIONALES Y NMERO EFECTIVO DE PARTIDOS PARLAMENTARIOS EN LOS PASES DE AMRICA LATINA

15

En la Argentina, adems del uso de un colegio electoral para elegir al presidente hasta 1995, algunos miembros del parlamento son elegidos simultneamente con el presidente, pero otros son elegidos durante elecciones no simultneas-llevadas a cabo durante el periodo de gobierno del presidente. Los diputados son elegidos por perodos de cuatro aos y la mitad de las bancas son renovadas en cada eleccin. Adems, en forma nica entre las cmaras altas de Amrica Latina, el Senado argentino es elegido indirectamente; es ms, no es elegido exactamente al mismo tiempo que el presidente (las reformas constitucionales de 1994 han implementado las elecciones directas, pero el cambio no tomar efecto plenamente hasta el ao 2001). En Bolivia, las elecciones legislativas coinciden con la primera vuelta de las elecciones presidenciales, pero el parlamento elige al presidente si no hay un ganador por mayora absoluta. Este sistema se acerca a nuestra segunda categora (elecciones simultneas con segunda vuelta), pero la segunda vuelta no se realiza a travs de elecciones populares. En Colombia, el parlamento es elegido unos tres meses antes que el presidente. De esta manera, las elecciones no son literalmente simultneas, sino que se llevan a cabo durante la campaa presidencial, y los perodos de gobiernos son simultneos. La eleccin de 1991, convocada para reemplazar al parlamento elegido en 1990 cuando fue disuelto para implementar la nueva Constitucin, fue disuelto para implementar la nueva Constitucin, fue la nica excepcin a este ciclo.

Dado que nuestro inters central se ha desplazado de la dinmica de las relaciones Ejecutivo/Legislativo (tabla 6.1), al impacto de las leyes y segundas electorales (ciclos electorales) sobre el nmero de partidos (tabla 6.2), el nmero de elecciones se refiere slo a las elecciones legislativas 16. Los promedios para cada grupo y (con pocas excepciones) los resultados de pases individuales apoyan las expectativas sobre la relacin entre la configuracin institucional y el nmero efectivo de partidos representados en el parlamento. En el grupo simultneo mayora simple, la N media es 2,53: un sistema partidario de dos partidos y medio es la norma aqu. Entre estos pases, slo la cmara de Venezuela tiene N promedio mayor que 3, y slo en la cmara baja por su gran magnitud efectiva. Incluso esa cifra se ve exagerada debido a dos elecciones muy fragmentadas en los sesenta (ntese la alta desviacin estndar para la cmara baja de Venezuela). Desde 1973 a 1988, el parlamento estuvo dominado por dos grandes partidos, con una alta fragmentacin para el resto del parlamento. El hecho de que conjuntamente el ciclo electoral y la regla de mayora simple para la eleccin presidencial debilitan significativamente el efecto de las magnitudes de distrito en el nmero de partidos se sugiere por el caso uruguayo con magnitudes en sus dos cmaras de 30 y 99, pero con N no mucho ms altas que 2,5. 17 Para quienes se inclinan por la representacin proporcional la buena noticia es que la RP no necesariamente produce una alta fragmentacin en los sistemas presidencialistas. En los sistemas con elecciones no simultneas, la N promedio es 4,88, confirmando las expectativas de que los sistemas de partidos tendran una tendencia hacia una mayor fragmentacin con este ciclo electoral. La desviacin estndar es muy grande fundamentalmente debido a los grandes vaivenes en el nmero efectivo de partidos en Brasil desde el retomo de la democracia en 1985. Mientras tanto, cuando el presidente es elegido en segunda vuelta por mayora absoluta, incluso en elecciones simultneas, el nmero de partidos es igualmente alto, con un promedio de 5,14.

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En la tabla 6.1 (y nuevamente en la tabla 6-3), en casos de elecciones no simultneas (excepto Colombia), hemos calculado los datos tanto para las elecciones legislativas como para las presidenciales. Para casos de elecciones escalonadas, los datos indican la composicin de toda la cmara luego de cada renovacin parcial. 17 En las elecciones recientes. N ha ido en aumento en Uruguay. Asumiendo que la configuracin de elecciones simultneas y las elecciones presidenciales por mayora simple no anula completamente los efectos de M, se esperara que N sea ms alta en Uruguay de lo que ha sido en general. Incluso si fuera alrededor de 4 todava seria baja en comparacin con otros pases con grandes magnitudes pero sin presidencias elegidas simultneamente, como Israel u Piolan- da. vase Taagepera y Shugart (1993)- La obligacin de votar tambin contribuye a limitar N en Uruguay.

Tabla 6.3 FORTALEZA PARLAMENTARIA DE LOS PARTIDOS DE LOS PRESIDENTES

Columna 1. Nmero de veces con mayora absoluta en ambas cmaras. a Columna 2. Porcentaje de veces con mayora absoluta en ambas cmaras. a Columna 3. Nmero de veces con una proporcin de bancas como para sostener un veto, pero no una mayora absoluta. b Columna 4. Porcentaje de veces con una proporcin de bancas como para sostener un veto, pero no una mayora absoluta. Columna 5. Porcentaje de veces con mayora absoluta o bien con una proporcin de bancas como para sostener un veto.
a

O en la nica cmara de un parlamento unicameral.

La proporcin de bancas como para sostener un veto es la proporcin de bancas en una (o la nica) cmara que es suficiente para bloquear un levantamiento de un veto, en caso de que al partido del presidente le falte una mayora absoluta en ambas cmaras (o en la nica cmara). Cuando las mayoras necesarias para el levantamiento de un veto difieren por rea de tema, se utiliza la necesaria para leyes no presupuestarias. c Parte del Senado chileno ha sido designado. La concertacin hubiera tenido una mayora absoluta sin los senadores designados. d Basado en la concertacin, una lista preeleccionaria comn, ms que solamente en el partido del presidente. e Algunas elecciones legislativas en Ecuador no son simultneas. f Basado en una mayora para el levantamiento de un veto de dos tercios, que se aplica cuando el presidente devuelve una ley a la cual objeta slo en parte; sin embargo, el presidente puede tambin rechazar la ley por completo, caso en el cual la nica manera que tiene el parlamento para intentar un levantamiento de un veto es solicitar un referndum sobre el tema. g Incluye la eleccin presidencial indirecta de 1985. h A comienzos de la Legislatura de 1987-1990, el PMDB tena una mayora absoluta en ambas cmaros, y como consecuencia hemos incluido este caso como uno de mayora presidencial. Sin embargo, las deserciones del partido subsiguientemente privaron al PMDE de esta mayora absoluta. La tabla 6.3 muestra la incidencia del apoyo legislativo bicameral (o unicameral) segn las diferentes disposiciones electorales. Los datos muestran que los presidentes elegidos por la mayora simple, cuando el Congreso es elegido al mismo tiempo, tienen ms posibilidades de obtener mayoras que los presidentes bajo los otros formatos institucionales. El 54% por ciento de las veces (25 de 46), los presidentes en tales sistemas han tenido una mayora en ambas cmaras (o en la nica cmara en el caso de un rgimen unicameral). Las mayoras presidenciales son mucho menos frecuentes en los sistemas con elecciones no simultneas (3 casos en 31) o cuando el parlamento es elegido de manera simultnea con una eleccin presidencial en segunda vuelta por mayora absoluta (2 casos en 13). En la tabla 6.3, tambin consideramos la probabilidad de que los presidentes que tienen poderes de reaccin estn capacitados para sostener vetos. Aqu se muestra la frecuencia con la que los partidos de los presidentes tienen la proporcin de bancas suficientes para mantener un veto en aquellos casos en los cuales carecen de mayora absoluta. Si el presidente puede sostener un veto, entonces estar capacitado para imponer su sello sobre las polticas, aun en ausencia de una mayora absoluta. En la tabla 6.3 utilizamos los datos de las cmaras altas y bajas puesto que el presidente necesita el apoyo de una sola cmara para sostener un veto. Los presidentes elegidos por mayora simple con elecciones parlamentarias simultneas han tenido o bien una mayora absoluta o una proporcin de bancas como para mantener un veto en ms de un 70% de las veces.

Por el contrario, es mucho menos probable que los presidentes bajo otras configuraciones institucionales tengan la proporcin de bancas necesaria como para sostener vetos. No calculamos una cifra por separado para las coaliciones presidenciales, dado que estamos interesados en qu tan probable es que el presidente evite verse marginado cuando se enfrente a la (casi) peor situacin imaginable en trminos de apoyo partidario: cuando slo su propio partido le apoya (la peor situacin posible es cuando ni siquiera su partido lo apoya). Si bien es poco probable que los presidentes tengan la proporcin de bancas suficiente como para sostener vetos en configuraciones institucionales distintas del formato simultneo/mayora simple, es siempre mucho mas probable que puedan sostener vetos a que obtengan mayoras absolutas. Esto se debe a las mayoras especiales requeridas para el levantamiento de los vetos en tres de los casos que tienen sistemas partidarios altamente fragmentados: Bolivia, Brasil (1946-1964) y Chile (antes de 1973). Cuando los presidentes no tienen el apoyo partidario suficiente para poder sostener sus vetos, pueden fcilmente verse marginados en el proceso legislativo, y quizs tentados a actuar de manera inconstitucional. Los datos presentados en la tabla 6.3 sugieren que la eleccin legislativa simultnea con una eleccin presidencial por mayora simple es el formato que mejor evita este resultado. En suma, los sistemas partidarios que tienen grandes nmeros efectivos de partidos y una probabilidad consecuentemente baja de que el partido del presidente tenga una mayora de bancas en la Legislatura son principalmente aquellos con elecciones no simultneas y/o eleccin del presidente en segn da vuelta por mayora absoluta: Bolivia, Brasil, Chile (antes de 1973), 18 Ecuador y Per. stos son los nicos casos en los que el nmero promedio de partidos efectivos en por lo menos una cmara del Legislativo es mayor que cuatro. A continuacin proporcionamos una prueba estadstica de nuestra hiptesis acerca de los efectos de las distintas configuraciones institucionales sobre el nmero efectivo de partidos en los sistemas presidencialistas. El resultado de una regresin mltiple en una base de datos relativamente pequea no puede ser considerado definitivo, pero si los resultados de las regresiones coinciden con nuestras corazonadas y con nuestra presentacin menos formalizada de datos en la tabla 6.2, tendremos motivos para estar ms seguros en nuestro razonamiento. Aqu presentamos regresiones sobre nuestros datos de Amrica Latina, y tambin sobre un conjunto expandido de datos que incluye los otros dos pases con una extensa experiencia en la democracia presidencial, Filipinas y los Estados Unidos. La tabla 6.4 muestra los resultados.
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El Chile post-Pinochet tiene un bajo nmero efectivo de partidos de acuerdo con la tabla 6.2, a pesar de utilizar elecciones presidenciales con segunda ronda por mayora absoluta. Es importante, sin embargo, hacer algunas advertencias aqu. Nuestra cifra refleja coaliciones preelectorales ms que organizaciones partidarias separadas. La coalicin de partidos antes de las elecciones puede atribuirse a dos factores primarios. En primer lugar, la magnitud de distrito es baja (2) para las elecciones parlamentarias (que fueron simultneas con la eleccin presidencial en 1989 y 1993, pero no lo sern en el futuro, ya que el perodo de gobierno presidencial ha sido extendido a seis aos). De esta manera, las reglas electorales han producido una reduccin artificial y probablemente temporaria en el nmero efectiva de partidos (coaliciones). En segundo lugar, la transicin de la dictadura fue bastante consensual. Por lo tanto, no se puede esperar que esta baja fragmentacin perdure.

Tabla 6.4 ANLISIS ESTADSTICO DE VARIABLES INSTITUCIONALES Y NMERO EFECTIVO DE PARTIDOS EN SISTEMAS PRESIDENCIALES

Variables: SIM/MSIM Variable dummy, fijada en 1 cuando el presidente es elegido por mayora simple, simultneamente con la eleccin parlamentaria. MAYABS Variable dummy, fijada en 1 cuando el presidente es elegido por segunda ronda por mayora absoluta. LOGMAG Magnitud efectiva (logaritmo) LIST Variable dummy, fijada en 1 cuando el parlamento es elegido por un sistema de listas partidarias. GOVLIST Variable dummy, fijada en 1 cuando los gobernadores de provincias, estados o departamentos son elegidos directamente, y el Parlamento es elegido por un sistema de listas. De las regresiones 1 y 4 se desprende que nuestra hiptesis sobre los efectos de elegir un presidente por mayora simple y en forma simultnea al parlamento son bastante fuertes. Esta configuracin institucional tiene el efecto esperado de reducir el nmero de partidos, y este efecto es significativo. El resultado es esencialmente el mismo, ya sea que utilicemos el conjunto de datos de Amrica latina nicamente (regresin 1) o el expandido, que incluye a Filipinas y a los Estados Unidos (regresin 4). La expectativa de elecciones

presidenciales en segunda vuelta por mayora absoluta -que aumentaran el nmero de partidos- tambin se confirma en ambas especificaciones. Intentamos (pero no mostramos) codificaciones alternativas sobre esta variable. Por ejemplo, codificar el poco comn procedimiento de eleccin presidencial boliviana como de segunda vuelta por mayora absoluta, aun cuando la segunda vuelta se haga en el parlamento y no en una eleccin popular, no hizo diferencia en el resultado. Sin embargo, la codificacin de aquellos sistemas en los que se puede hacer una segunda vuelta, pero en los que el umbral para evitada es mucho ms bajo que el 50% ms uno habitual, hizo alguna diferencia. Si tales sistemas -todas las elecciones costarricenses, Per en 1980 y la Argentina en 1995- son codificados como de segunda vuelta, esta variable sigue siendo significativa pero es menos slida. De esta manera, los resultados estadsticos refuerzan nuestra seguridad al considerar efectivamente como mayora simple aquellos sistemas de dos vueltas en los que el umbral para la victoria en la primera vuelta es considerablemente menor que la mayora absoluta. Tambin introdujimos otras dos variables en diversas regresiones. Una es la presencia de un sistema de listas. Todos los sistemas presidencialistas latinoamericanos excepto Colombia utilizan un sistema de listas partidarias para elegir por lo menos la cmara baja, aunque Mxico, y desde recientes reformas Bolivia y Venezuela, eligen alrededor de la mitad de sus diputados en distritos uninominales.19 Es plausible que una razn para el nmero mucho menor de partidos en Colombia, Filipinas y los Estados Unidos -an cuando se los compara con otros sistemas que utilizan elecciones presidenciales por mayora simple y elecciones simultneas o casi simultneassea la ausencia de listas partidarias. Sin listas partidarias -especialmente listas cerradas y bloqueadas- es ms fcil para los grupos locales de un partido o incluso para candidatos individuales ajustar sus campaas a las inquietudes locales, a la vez que actan dentro de un partido que puede ganar la presidencia. De esta manera, los partidos en sistema sin listas partidarias pueden tener una diversidad interna mayor. Incluso con listas cerradas con voto preferencial, el liderazgo del partido tiene el control de las nominaciones, que le faltara en sistemas a los que hemos definido como sin lista (a pesar de que, de manera nica, esto no ocurre con las renominaciones de los legisladores en Brasil). Por lo tanto, la oportunidad de expresar una divergencia de opinin dentro del partido se reduce en comparacin con un sistema sin lista partidaria, aunque sea probablemente mayor bajo listas cerradas con voto preferencial que bajo listas cerradas y bloqueadas. Hay otra razn por la cual las listas partidarias aumentan los incentivos para establecer nuevos partidos: un desertor, al crear una lista rival, puede utilizar un atractivo de su nombre para ayudar a elegir a otros miembros, dado que dentro de las listas los votos son para todos. De esta manera, el lder de un nuevo partido puede potencialmente aumentar su
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Dada la ausencia de elecciones primarias al estilo estadounidense o de procedimientos descentralizados de nominaciones al estilo filipino, incluso la mitad perteneciente a los distritos uninominales puede ser considerada efectivamente como candidatos electos dentro de un sistema con listas de un solo nombre.

propio poder dentro del parlamento; pero bajo sistemas partidarios sin lista esta oportunidad no est disponible.20 Por estas razones, los-sistemas de listas partidarias proporcionan ms incentivos para montar nuevos partidos que los sistemas sin listas. La regresin 5 pone a prueba esta idea contra todo el conjunto de datos21 y lo encuentra muy plausible. Un sistema de lista aumenta el nmero de partidos, y las otras variables que fueron significativas para la regresin 4 continan sindolo. Otra variable institucional que podra mejorar las oportunidades de los partidos locales de establecerse y, por tanto, aumentar el nmero de partidos, es la eleccin directa de los gobernantes provinciales, estatales o departamentales. Hicimos interactuar esta variable con LIST porque, por la misma razn mencionada anteriormente, los incentivos para establecer nuevos partidos en tomo a elecciones de gobernador deberan ser menores en sistemas sin lista. Elegir gobernadores y otras autoridades locales hace que el federalismo o la descentralizacin administrativa sean ms significativos porque aumenta la autonoma de los gobiernos subnacionales frente al gobierno central (Riker, 1962). Sin embargo, puede esperarse que la manera en que esta mayor autonoma se refleja en el sistema de partidos nacional vare segn el sistema electoral utilizado. Si no hay listas partidarias, la eleccin de autoridades locales contribuye a lo que Ordeshook y Shvetsova (1997) llama partidos descentralizados pero verticalmente integrados, en los cuales los grupos locales tienen autonoma pero las elecciones locales sirven, en parte, como un canal de reclutamiento para los partidos nacionales. Sin embargo, los sistemas de listas pueden inhibir la descentralizacin de los partidos y as crear una oportunidad para que los gobernadores establezcan partidos locales sobre cuyas listas pueden tener un control sustancial. 22 As, dentro de los sistemas de listas partidarias, es ms probable que se desarrollen partidos locales separados en tomo a las elecciones para gobernadores. En casos extremos, las elecciones para gobernador en los sistemas de listas partidarias pueden contribuir sustancialmente a la
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Una excepcin parcial es Colombia, pero el resultado esperado en los incentivos para formar nuevos partidos es el mismo que el que se describe para otros sistemas sin listas partidarias. En Colombia hay mltiples listas dentro de los partidos, pero los votos son reunidos y compartidos dentro de la lista y no dentro del partido. De esta manera, dada la falta de control partidario sobre las nominaciones (como se analiza ms adelante), un disidente puede montar su propia lista, y los votos que se registran para l sern compartidos por otros candidatos de su lista. De esta manera puede ayudar a que otros desertores con mentalidad similar sean elegidos sin ayudar a elegir rivales dentro del partido (una opcin que no est disponible en donde hay listas partidarias, ya sean abiertas o cerradas o, como en Uruguay, por facciones). En ltima instancia, el desertor no necesita registrar su lista bajo un nombre partidario distinto, y por lo tanto hay un incentivo reducido para montar nuevos partidos, tal como en el caso de otros sistemas sin listas partidarias. 21 Dado que Colombia es el nico sistema en Amrica latina que no utiliza listas partidarias, hacer una regresin solamente para los datos latinoamericanos con LIST sera el equivalente de utilizar una variable dummy (sustituta) para Colombia, por lo que no resulta interesante desde el punto de vista terico. 22 Estas afirmaciones pareceran aplicarse incluso al sistema de listas cerradas con voto preferencial de Brasil. All los gobernadores tienen un mayor control sobre las nominaciones para bancas de las delegaciones de sus estados al Parlamento nacional que sino hubiera lista alguna.

fragmentacin de un sistema partidario. Los resultados de las regresiones 2 y, especialmente, 6, proporcionan algn apoyo para esta nocin (sin afectar sustancialmente las otras variables que eran significativas en las regresiones 1 y 4). Es decir, si bien la tendencia hacia la descentralizacin local puede ser aplaudida, cuando se combina con la tendencia a utilizar sistemas de listas partidarias en Amrica latina, las elecciones locales pueden no contribuir a la formacin de sistemas partidarios descentralizados, sino verticalmente integrados, que pueden resultar esenciales para hacer realidad el deseo conjunto de autonoma local e integracin nacional. Una observacin final sobre estas regresiones es la sorprendente insignificancia de la magnitud efectiva del distrito. Aunque la magnitud ha sido llamado el factor decisivo en la determinacin del nmero de partidos (Taagepera y Shugart, 1989; tambin Rae, 1967, Lijphart, 1994), los conjuntos de datos sobre los cuales se han basado tales conclusiones han sido extrados sustancialmente de sistemas parlamentarios. En los sistemas presidencialistas, la importancia de la presidencia sirve para reducir el nmero de partidos, por lo menos cuando el presidente es elegido por mayora simple y en forma simultnea con el Congreso. De esta manera los atributos especiales del presidencialismo superan el impacto de la magnitud efectiva de distrito. 23 Sin embargo, al incluir las regresiones (3 y 7) que toman en cuenta slo el subconjunto de casos que utilizan elecciones simultneas por mayora simple, encontramos que la magnitud efectiva es realmente significativa para este subconjunto, especialmente cuando se incluyen los casos no latinoamericanos (aunque la variacin explicada es muy pequea). Por lo tanto, no podemos caracterizar a la magnitud, como irrelevante dentro de los sistemas presidencialistas, si no simplemente como menos importante que el ciclo electoral y que la manera de elegir al presidente, y tambin menos importante que la presencia o ausencia de listas partidarias. 6.3. Presidencialismo y disciplina partidaria Cuando hablamos de disciplina partidaria, tenemos en mente un fenmeno simple: legisladores del mismo partido votando juntos casi todo el tiempo. Incluso en partidos indisciplinados, los legisladores del mismo partido en general votan juntos, pero esto es porque muchos temas legislativos son relativamente consensuales dentro y fuera del partido. Incluso con partidos comparativamente indisciplinados, es importante evitar estereotipos que confunden: bajo estas circunstancias, las denominaciones partidarias son a pesar de todo indicadores significativos de la mayora de las inclinaciones de los polticos (Kinzo, 1990). Sin embargo, en los temas que dividen a la legislatura como un todo, con frecuencia los partidos indisciplinados se ven divididos. Definido de esta manera, un partido disciplinado no tiene por qu estar bien organizado, bien institucionalizado, o ser programtico, aunque es ms probable que lo sea que un partido indisciplinado. Tener partidos
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Lijphart (1994, pg. 1304) tambin encuentra que el presidencialismo con el formato simultneo-mayora simple (Costa Rica y Estados Unidos) reduce el nmero de partidos, incluso en un conjunto de datos mayor que incluye a los sistemas parlamentarios (yen los cuales, por lo tanto, la magnitud es significativa).

moderadamente disciplinados facilita la construccin de partidos bien organizados y de un sistema partidario institucionalizado (Mainwaring y Scully, 1995), pero no es una condicin suficiente. El nivel de disciplina partidaria afecta al grado en que un presidente puede confiar en los lderes partidarios para que le den el voto de su partido, o a la inversa, influye en el grado en que los presidentes necesitan asegurar el apoyo de legisladores individuales y/o grupos partidarios. Justamente, Linz (1994) y Sartori (1994a, pgs. 189-194) argumentan que los sistemas parlamentarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros elaboramos la hiptesis de que alguna medida de disciplina partidaria tambin facilita el funcionamiento de los sistemas presidencialistas. No podemos poner rigurosamente a prueba esta hiptesis aqu, pero presentamos nuestra lgica y creemos que los casos latinoamericanos apoyan nuestra afirmacin. Los partidos en los sistemas presidencialistas no necesitan ser altamente disciplinados, pero la indisciplina frecuente hace ms difcil establecer relaciones estables entre el gobierno, los partidos y la Legislatura. Cuando la disciplina es dbil, los lderes partidarios pueden negociar un pacto, slo para encontrar que los miembros legislativos del partido se negarn a cumplirlo. Los presidentes se ven entonces forzados a confiar en bases de apoyo ad hoc ms que en los lderes partidarios que pueden brindar los votos de sus colegas legisladores. Esta es una situacin difcil para los presidentes y fomenta el uso extendido del clientelismo y el patronazgo para asegurarse el apoyo de los legisladores individuales. Puede incluso tentar al presidente a tratar de dejar de lado al parlamento mediante medidas de cuestionable constitucionalidad, o a burlar la Constitucin, posiblemente con los militares como aliados. Bajo estas condiciones, los presidentes pueden no ser capaces de impulsar mnimamente sus agendas legislativas. Dada la naturaleza de los perodos presidenciales, esta situacin puede llevar a un impasse prolongado, con consecuencias perjudiciales (Linz, 1994). De esta manera, una dbil disciplina partidaria puede contribuir a la posibilidad de un bloqueo institucional. Con partidos disciplinados, el presidente no tiene que negociar una nueva coalicin ad hoc para cada propuesta legislativa, con la resultante necesidad de distribuir patronazgo para lograr apoyo. Creemos que es deseable que haya un gran ncleo de asuntos en tomo a los cuales el apoyo del partido pueda darse por sentado. De esta manera los presidentes pueden negociar primordialmente con lderes partidarios, reduciendo el nmero de actores involucrados en las negociaciones, y simplificando as el proceso. Ellos pueden contar con que los lderes partidarios en general son capaces de asegurar los votos de la mayora de los representantes de sus partidos, y hay as una mayor previsibilidad y transparencia en el proceso poltico. Hay mayor probabilidad de que los acuerdos y coaliciones nter partidarias en la Legislatura y en el gabinete afecten a un conjunto amplio de temas ms que a una sola ley; y la negociacin ad hoc sobre polticas especficas es necesaria en general slo frente a aquellas propuestas que podran ocasionar grandes cambios en el statu quo. Los partidos disciplinados tambin ayudan a que los votantes comprendan lo

que representan las diferentes denominaciones partidarias y los polticos individuales. Con partidos menos disciplinados, las diferencias ideolgicas y programticas entre los partidos pueden ser ms opacas, obstruyendo el proceso de accountability. Indudablemente, es deseable que el partido sea lo suficientemente cohesivo como para que los votantes puedan tener la expectativa de que el presidente y los miembros de la Legislatura del mismo partido compartan un conjunto bsico de preocupaciones polticas sobre las cuales en general estn de acuerdo. Con todo, el argumento de la disciplina no debera tomarse aqu como si implicara que en el presidencialismo son preferibles partidos rgidamente disciplinados, dado que hay peligros potenciales de una disciplina excesivamente severa. Hemos mencionado la alteracin de los frenos y contrapesos cuando los presidentes cuentan con una mayora disciplinada que los apoya. El parlamento puede no funcionar como un freno efectivo sobre el presidente, sino como un sello de aprobacin automtica a todas sus iniciativas si el presidente y el liderazgo del partido estn de acuerdo. Esta es la situacin de Mxico, porque aunque la mayora de los miembros de la Legislatura son elegidos por distritos uninominales, la imposibilidad de su reeleccin no les da incentivos para representar a sus supuestos mandantes. De esta manera, los lmites a la reeleccin legislativa, as como la centralizacin de todas las nominaciones del partido de gobierno en manos del presidente (quien acta como lder del partido), refuerzan el dominio autoritario de la presidencia sobre el parlamento. Si el presidente se encuentra en una situacin de gobierno dividido en la que un partido o una coalicin estable de oposicin tiene una mayora de bancas en ambas cmaras (o en la nica cmara) del parlamento, entonces una disciplina partidaria extrema le traer dificultades para lograr acuerdos interpartidarios. Si el liderazgo del partido dominante busca ser obstruccionista, los legisladores individuales estn obligados a seguirlo si estn sujetos a una severa disciplina. Si, por el contrario, los miembros individuales son Ubres para actuar al margen de un liderazgo cuyo principal inters es oponerse al presidente, algunos podrn ser convencidos de unirse al partido del presidente para ciertas propuestas legislativas. Es ms, si el liderazgo del partido tiene serias diferencias con su propio presidente, una rgida disciplina partidaria puede hacer difcil para el presidente trabajar con el parlamento, aun si su partido tiene la mayora (Coppedge, 1994; Espinal, 1991). Incluso en Costa Rica, como seala Carey (1997), la combinacin de las elecciones presidenciales primarias y los lmites a la reeleccin, hacen que los presidentes con frecuencia tengan dificultad en tratar con sus propios partidos una vez que el siguiente candidato presidencial ha sido nominado, ya que esta persona, si sale victoriosa, determinar la futura carrera electoral de los miembros parlamentarios del partido. Si, por el contrario, la disciplina partidaria es menos rgida, es poco probable que el presidente se quede sin legisladores que deseen trabajar con l, aun si el liderazgo del partido se le opone. Esta posibilidad de alianzas entre sectores de distintos partidos impide que el

presidencialismo estadounidense se vea abrumado por la crisis durante perodos de gobierno dividido. Aunque el gobierno dividido ha llevado a numerosas crticas tanto populares como de expertos (por ejemplo, Robinson, 1985; Sundquist, 1986), se ha argumentado que el proceso legislativo no sufre consecuencias bajo un gobierno dividido (Fiorina 1992; Mayhew 1991) 24 o que los votantes incluso lo prefieren como una manera de forzar el compromiso (Fiorina, 1988; lngberman y Villani, 1993). Riggs (1988) llega a argumentar que la falta de disciplina es preferible en el presidencialismo Riggs exagera el grado de indisciplina en los partidos estadounidenses (vease Cox y McCubbins, 1993); sin embargo, estos partidos tienen claramente una disciplina lo suficientemente laxa como para que las alianzas entre sectores de distintos partidos sean comunes. Esta operacin facilita la gobernabilidad en los Estados Unidos bajo un gobierno dividido, aunque puede reducirla bajo un gobierno unificado25. 5.4. Determinantes institucionales de la disciplina partidaria El grado en que los miembros de una delegacin parlamentaria dada votan como bloque, o bien independientemente uno de otro, est fuertemente relacionado con tres caractersticas bsicas de las reglas de acuerdo con las cuales se convierten en candidatos y son elegidos. Estas tres caractersticas control de seleccin de candidatos, control del orden en el cual los miembros son elegidos dentro de una lista partidaria, y la reparticin de los votos entre los candidatos de los partidos afectan fuertemente el grado de influencia que tienen los lderes sobre los miembros rasos.26 Si los lderes partidarios controlan la seleccin de los candidatos, los miembros obstinados del partido no pueden desviarse de la lnea partidaria, y a la vez seguir usando el nombre del partido en elecciones futuras. Si el liderazgo del partido controla la seleccin de los candidatos, a los miembros que se resisten a los deseos del partido les puede ser negado el derecho a ser candidatas en
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Considrese un ejemplo reciente de gobierno dividido en los Estados Unidos. La eleccin presidencial de 1992 fue prcticamente dominada por denuncias de bloqueo entre el presidente y el Congreso. Sin embargo, el Congreso y el presidente bajo la administracin Bush tuvieron importantes logros legislativos, incluyendo las extensiones de las leyes de aire limpio y de los derechos de votacin, y una delegacin defast-track para negociar acuerdos de libre comercio. 25 El gobierno dividido es ms comn en sistemas en los que es probable que los votantes den sus votos para el Parlamento considerando temas locales o caractersticas de los candidatos mis que preferencias de polticas nacionales, que tienden a dominar el voto presidencial. De esta manera, la misma caracterstica del sistema electoral que facilita disciplina limitada la independencia electoral de los legisladores ante los lderes partidarios tambin lleva a un gobierno dividido, porque fomenta el voto cruzado [ticket-splitting]. Para un desarrollo ms detallado y una prueba estadstica de este argumento, vase Shugart (1995a). 26 Las reglas parlamentarias tambin afectan la disciplina partidaria. Si el liderazgo del partido en el parlamento controla recursos que son valiosos para otros miembros de su delegacin, esto da al liderazgo una herramienta para imponer disciplina (Cox y McCubbins, 1993; Figueredo y Limongi, 1995). No tenemos suficiente informacin sobre pases latinoamericanos como para tratar este tema de manera sistemtica aqu. Asimismo, aunque nos concentremos en los sistemas de partidos como unidad de anlisis, aun dentro de un mismo sistema los diferentes partidos a veces difieren marcadamente en su disciplina. En Brasil, por ejemplo, el izquierdista PT es muy disciplinado, mientras que los partidos de centro y de derecha son comparativamente indisciplinados (Mainwaring y Prez Lli5n, 1997).

el futuro.27 En estos casos, los candidatos potenciales deben estar en buenos trminos con el liderazgo del partido para conseguir un lugar en la lista, ya que el partido dispone de medios poderosos para influenciar el comportamiento de los polticos. Por lo tanto, la habilidad de determinar quines son los candidatos es una caracterstica elemental de la cohesin del partido. En la mayora de las democracias industrializadas, as como en la mayora de los pases latinoamericanos, los lderes partidarios tienen este poder. Sin embargo, los Estados Unidos son un ejemplo prominente de un pas en el que los lderes partidarios no controlan quines se presentan como candidatos. Si los lderes partidarios controlan el orden en que sus miembros son postulados, pueden selectivamente premiar o castigar a sus miembros rasos movindolos hacia arriba o hacia abajo en la lista del partido (Carey y Shugart, 1995). Tales miembros tienen pocos incentivos para construir reputaciones personales ms all de las reputaciones de sus partidos porque los votantes no votan por ellos como individuos, sino ms bien por la totalidad de la lista partidaria. Si, por el contrario, los partidos no controlan el orden de eleccin, los miembros tienen un fuerte incentivo para construir sus propias reputaciones, porque su habilidad para ganar votos personales puede inclinar la balanza entre la victoria y la derrota. En esta dimensin hay un continuo de posibilidades, desde el control completo hasta la falta total de control del orden en que se eligen los candidatos. Si los votos son compartidos entre todos los candidatos de un partido, el incentivo de los miembros para cultivar la reputacin colectiva de su partido es mayor que si cada candidato gana o pierde solamente sobre la base de los votos personales que l o ella consigue. Si el partido no controla el orden de eleccin, una manera de ser elegido es ser personalmente popular, tal como se indic anteriormente; pero tambin se puede ingresar al Parlamento gracias a la gran votacin de algn otro miembro popular. Esto es posible al compartir los votos, porque el primer criterio para designar bancas es determinar el nmero de votos ganado por todos los candidatos del partido. Los candidatos individuales muy populares son as un crdito para los candidatos menos populares, ya que sus votos inflan el apoyo del partido como un todo y as le ayudan a ganar ms bancas. Si, por el contrario, los votos no se comparten, entonces un candidato muy popular puede ser una carga, dado que sus votos no pueden ser compartidos con sus colegas, los votos por sobre el nmero que el candidato necesitaba para ganar son desperdiciados, y no pueden ayudar a elegir otros miembros. El mejor ejemplo de un sistema tal es el voto nico no transferible que se utiliz en Japn hasta 1993 inclusive. La tabla 6.5 presenta diversas leyes electorales latinoamericanas en funcin de cada una de estas tres disposiciones. Para simplificar, asumimos que cada categora es dicotmica, aunque ano puede imaginar las posibilidades intermedias (Carey y Shugart, en prensa). All vemos que los sistemas de lista
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Donde hay prohibiciones sobre la reeleccin parlamentaria inmediata, como en Costa Rica y Mxico, los lderes partidarios obviamente no pueden sancionar negando la nominacin en la prxima eleccin. Sin embargo, cuando el presidente es del mismo partido, la disposicin o negacin de futuras posiciones por designacin ofrece un sustituto para la sancin de la renominacin. Vase Carey (1997) y el capitulo de Weldon en este libro.

cerrada [closed list.] son claramente los ms comunes en Amrica latina. 28 Incluidos en este grupo se encuentran la Argentina, Mxico y Venezuela, 29 tres pases en los que los partidos son generalmente disciplinados. Costa Rica es tambin un sistema de listas cerradas y bloqueadas, pero hay primarias que en trminos formales son totalmente abiertas; sin embargo, el peso del patronazgo es fuerte y otorga el control de Lacto a los candidatos presidenciales. Los sistemas de listas cerradas y bloqueadas dan a las organizaciones partidarias mayor control sobre sus candidatos. Lgicamente, para que el control sobre una denominacin partidaria sea significativo, debe haber primero una denominacin que controlar. Las leyes electorales son tan slo uno de los factores para hacer que la denominacin partidaria sea significativa. Los partidos deben demostrar la integridad de sus denominaciones entre los votantes a travs del suministro de bienes pblicos o privados, de la creacin de una base social, y de la construccin de una reputacin que merezca la aprobacin pblica. En algunos pases, como Bolivia y Ecuador, las denominaciones partidarias son menos significativas, y los sistemas partidarios son rudimentarios (Mainwaring y Scully, 1995) a pesar de la autoridad de los lderes sobre los miembros de sus partidos. La debilidad de la identificacin pblica con los partidos hace que para los candidatos que no estn satisfechos con su lugar en una lista partidaria sea menos costoso desertar y formar un nuevo partido. Cundo se respetan las denominaciones partidarias, ms probable que un desertor encuentre que no puede conseguir muchos votos y su nuevo partido fracase. Tal ha sido el caso de Costa Rica y, hasta las severas dislocaciones econmicas y polticas a comienzos de los noventa, Venezuela.

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En espaol, lo que la literatura en idioma ingls denomina closed lists son las listas cerradas y bloqueadas. Lo que en ingls se llama open lists son las listas cerradas y no bloqueadas o listas cerradas con voto preferencial. Si los votantes pueden votar por candidatos de ms de una lista, el trmino es listas abiertas, o el trmino francs panachage. Aqu, cuando decimos open list queremos decir que los votantes pueden (o deben) votar por uno o ms candidatos, pero siempre dentro de una lista. 29 En Venezuela, en Mxico desde 1993. y desde 1997 en Bolivia, alrededor de la mitad de los miembros de las legislaturas son elegidos por distritos uninominales, mientras que el resto son elegidos por listas con diversos candidatos. En esos pases, las organizaciones partidarias determinan las nominaciones, incluso en distritos uninominales; de esta manera, el sistema electoral para estas bancas es todava uno de listas partidarias cerradas, en el que las listas contienen slo un nombre.

Tabla 6.5 LEYES ELECTORALES Y PARTIDARIAS EN AMRICA LATINA. DISPOSICIONES PARA CONTROL PARTIDARIO SOBRE LOS CANDIDATOS LEGISLATIVOS. CMARA BAJA

En un sistema electoral de listas cerradas con voto preferencial, los partidos determinan quines son sus candidatos y comparten los votos entre ellos, pero no controlan el orden en que son elegidos los candidatos. A un ciudadano puede pedrsele que d su voto a uno o ms candidatos, 30 y este voto no puede ser transferido a otros individuos, pero las bancas son asignadas en primer lugar a los partidos de acuerdo con el nmero total de votos que obtienen sus candidatos, y luego entre los candidatos del partido, de acuerdo con el nmero de votos individuales. A pesar de que el nmero de representantes es determinado por votos partidarios, si el candidato es o no elegido depende de su capacidad de obtener votos individuales. Este sistema proporciona fuertes incentivos para el individualismo en las campaas. Hay variaciones entre los sistemas de listas cerradas con voto preferencial, pero Chile, Per desde 1985 y Brasil se ajustan al modelo bsico. En Brasil el personalismo utilizado por la lista cerrada con voto preferencial es reforzado por reglas para la seleccin de candidatos. Los partidos no pueden negar fcilmente a los diputados una nominacin futura, incluso cuando no se hayan ajustado a la disciplina partidaria durante su ejercicio. La caracterstica de la ley que proporciona candidatos con este grado de autonoma se conoce en Brasil como candidato nato, literalmente el candidato por derecho de nacimiento (Mainwaring, 1991). Dado que la mayora de los diputados electos consigue en general la reeleccin, los efectos de esta disposicin tienen gran
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En Chile, un votante debe votar por un candidato. En Brasil y Per puede hacerlo por el partido (sin indicar preferencia por un candidato), o puede dar su voto para un candidato (Brasil), o para dos candidatos (Per).

alcance: la mayora de los diputados que ganan una eleccin determinada no necesitan el apoyo del partido para aparecer en la boleta, aunque los que son candidatos por primera vez deben recibir la aprobacin partidaria en una convencin estatal. Uruguay es un caso sui gneris en trminos de los tres temas institucionales que hemos identificado como cruciales para la disciplina partidaria. Cada uno de los principales partidos tiene diversas listas de facciones (denominadas sublemas), y cada sublema tiene inmumerables listas para diputados. Los votantes seleccionan una de estas listas en lugar de un candidato directamente. Los votos para todas las listas dentro de un partido determinado (lema) son sumados en primer lugar para establecer el nmero de bancas ganadas por el partido. Las bancas del partido son luego distribuidas proporcionalmente a los sublemas, y las bancas de los sublemas son distribuidas proporcionalmente a las listas. Los partidos en s tienen poco control sobre el orden de la boleta, pero las facciones tienen una influencia considerable, porque ellas ordenan los sublemas. Este sistema est ubicado en la tabla 6.5 entre los sistemas de listas cerradas y bloqueadas y los de listas cerradas con voto preferencial, porque los incentivos que generan son intermedios: ms personalsticos que en el sistema de lista cerrada y bloqueada (debido a la votacin intrapartidaria) pero menos que en sistemas de listas cerradas con voto preferencial (porque las listas de grupos partidarios en s son cerradas y bloqueadas). En Colombia los partidos no pueden negar a los candidatos el uso de la denominacin partidaria. Los candidatos en realidad se presentan en listas, pero las mltiples listas pueden utilizar el mismo nombre de partido en algn distrito y no compartir los votos. Si todos los candidatos de un partido se unieran en una lista, el sistema sera simplemente un sistema de lista cerrada. Sin embargo, dada la falta de control sobre la denominacin, las listas son construidas por lderes individuales de las facciones y jefes locales. Un candidato inconforme con el lugar en que un jefe de un grupo local lo/la colocara en su lista, puede negociar con otro jefe, o simplemente lanzar su propia lista. La mayora de las listas eligen slo un candidato cada una, as que el sistema puede ser caracterizado como uno de listas personales. Esta tendencia hacia listas que son vehculos electorales de tan slo un candidato, juntamente con el no compartir votos de una lista a otra, hace que el sistema funcione esencialmente como el voto nico no transferible utilizado en Japn (Cox y Shugart, en prensa).31 Desde 1991 las reformas de las leyes partidarias
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Sin embargo, el potencial de una lista para elegir ms de un miembro significa que no es un caso puro de voto nico no transferible. El hecho de que tantos candidatos presenten sus propias listas, pero que, sin embargo, lo hagan bajo la denominacin de uno de los partidos principales de Colombia, es testimonio de la importancia de la denominacin partidaria. Si la denominacin no fuera valiosa, los candidatos que montan sus propias listas podran verse inclinados a inventar nuevos nombres partidarios para sus listas. De esta manera, Colombia refleja las instituciones bolivianas y ecuatorianas a las que se hizo referencia anteriormente. En estos ltimos dos pases, los partidos controlan sus denominaciones, pero las denominadores en s no son valiosas, y por lo tanto los desertores deben inventar sus propios nombres y pueden lograr votos bajo los auspicios de una nueva etiqueta partidaria. En Colombia la situacin se revierte: los desertores generalmente prefieren utilizar el nombre de un partido principal, y el liderazgo del partido no puede oponerse a ello.

se estn moviendo en direccin de un mayor control de parte del liderazgo del partido, pero la prctica de las listas mltiples contina. En los sistemas con un limitado control partidario sobre las nominaciones u orden de las listas, o ambos, los candidatos deben su eleccin en gran parte a sus propios esfuerzos. De esta manera no se sienten en deuda con el partido. Esto promueve el individualismo en las campaas y en la recoleccin de fondos, y es menos posible que los candidatos exitosos sean legisladores leales a un partido disciplinado que no le asegur su victoria inicial. De esta manera, tales sistemas contienen fuertes incentivos para el individualismo (como en Brasil) o para el faccionalismo (como en Colombia y Uruguay) Excepto para las listas cerradas y bloqueadas, en todas las variantes de sistemas electorales que aparecen en la tabla 6.5, pero especialmente en aquellas en que el liderazgo del partido no controla el uso de la denominacin, los miembros rasos del partido tienen incentivos para diferenciarse de sus compaeros (Cain, Ferejohn y Fiorina, 1987; Carey y Shugart, 1995). Tales incentivos hacen que las elecciones tiendan a operar sobre la base del clientelismo. Los miembros aseguran sus bancas mediante la construccin de una reputacin entre un conjunto de seguidores por ser capaces de proveer les trabajos, proyectos en obras pblicas, o una prebenda directa (Ames, 1995a y 1995b; Geddes Ribeiro Neto, 1992; Hagopian, 1996). Esas leyes electorales, por lo tanto, dificultan la articulacin de alternativas de polticas pblicas y distorsionan el sistema partidario en favor de aquellos con dinero o con recursos tradicionales de poder, tales como el control de la tierra en muchas reas rurales. Adicionalmente, dado que los miembros pueden ganar su puesto independientemente de la aprobacin partidaria, o bien ganar su puesto gracias a servicios personales y no a promesas de polticas, los partidos bajo estos sistemas electorales tienden a estar divididos, y con frecuencia son indisciplinados y clientelsticos. Hemos considerado la manera como los partidos controlan el acceso a las boletas de los candidatos legislativos, pero la cuestin tambin aparece con los candidatos a presidente. En la poco comn circunstancia que el sistema de partidos sea tan rudimentario que sea relativamente fcil para un partido aduearse de un lugar, el tema es menos importante. Tanto Fernando Collor de Melo en Brasil (1989) como Alberto Fujimori en Per (1990) fueron capaces de ganar la presidencia luego de fundar nuevos partidos que sirvieron como vehculos de sus campaas personales. 32 All donde los sistemas partidarios estn ms institucionalizados de manera tal que los presidentes pertenecen a partidos grandes y establecidos, es importante considerar qu tan abierto o cerrado es el procesote nominacin presidencial. Hasta hace poco casi todos los partidos latinoamericanos nominaban sus candidatos presidenciales en
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Su habilidad para ser elegidos descansaba no en menor grado en el sistema de segunda vuelta por mayora absoluta utilizado para elegir a los presidentes en estos dos pases, lo que permite que una proporcin relativamente pequea de los votos sea suficiente para ser elegible en la segunda vuelta. Por ejemplo, Collor gan 30,5% en la primera vuelta (quien luego fuera su oponente en la segunda vuelta obtuvo slo el 17%, pero hizo que la segunda vuelta fuera pareja: 53% - 47%) y Fujimori obtuvo slo el 29.1% contra el 32,6% de Vargas Llosa, antes de derrotarlo 62,5% - 37,5% en la segunda vuelta.

convenciones partidarias en las que slo los miembros que pagaban sus cuotas (y a veces slo un relativo puado de jefes) tenan voz. Sin embargo, los pases latinoamericanos cada vez ms estn adoptando sistemas de primarias que se asemejan a los de los Estados Unidos. En este tema los lderes de los partidos juegan un rol ms pequeo en la determinacin de quines sern sus nominados. Es incluso posible que un candidato sea nominado por encima de los deseos manifiestos de muchos insiders del partido, tal como fuera el caso de Jimmy Carter en los Estados Unidos en 1976, Carlos Andrs Prez en Venezuela en 1988, y Carlos Sal Menem en la Argentina en 1989. Entre los pases que ahora utilizan la forma de la primaria presidencial, en la cual pueden participar los votantes que no son activistas o que no pagan sus cuotas, se ubican Colombia y Costa Rica (vase Carey, 1997). El atractivo de las primarias presidenciales es obvio: si el presidente es el lder del pueblo, entonces el pueblo debera participaren las etapas ms tempranas de su proceso de seleccin, y no, solamente decidir entre los candidatos elegidos previamente en reuniones de polticos. An para los lderes partidaros, el requerir que los precandidatos presidenciales logren seguidores en el electorado y estn a la luz pblica antes de la campaa final, puede ayudarlos al asegurarse que un candidato popular sea escogido. Sin embargo, si el electorado de un partido en las primarias es significativamente diferente del electorado general, la primaria podra producir un candidato inelegible. 33 Cualesquiera que sean los mritos o problemas de las primarias presidenciales, parece justo decir que funcionan de la mejor manera slo con partidos que no tienen una disciplina rgida. Una situacin de un presidente elegido en una primaria y un partido parlamentario atado a un pequeo crculo de lderes que no apoyan al presidente puede exacerbar las tensiones entre el presidente y el parlamento. As pues, cul es el sistema electoral preferible para el presidencialismo? Si las listas cerradas y bloqueadas significan que los miembros responden abiertamente a los lderes partidarios y no a los votantes, qu pasa con las listas cerradas con voto preferencial? Tal como lo hemos sugerido, la competencia intrapartidaria requerida en un sistema de lista cerrada con voto preferencial o voto nico no transferible alienta a los miembros a responder a grupos estrechos dentro de un electorado ms amplio y a proporcionar patronazgo como manera de ganar votos. El resultado es con frecuencia, como en Brasil y en Colombia, una disciplina comparativamente baja. Aunque no estamos en condiciones de recomendar un sistema electoral ideal para un sistema presidencialista probablemente no exista tal cosa podemos esbozar los lineamientos que este sistema debera tener en cuenta. En primer lugar hemos enfatizado que el presidencialismo probablemente funciona mejor cuando los presidentes tienen un bloque relativamente grande en bancas legislativas confiables. Esto podra sugerir lo deseable de tener elecciones legislativas simultneas con una eleccin presidencial utilizando la
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La ley colombiana para la eleccin primaria resguarda contra esta posibilidad, al permitir que cualquier votante participe de la primaria de un partido, ya sea que el votante tenga o no lealtad hacia el partido en otros planos. Es decir. Colombia utiliza una primaria abierta. Vase Shugart (1992).

mayora simple, o al menos una segunda ronda con un umbral menor que la mayora absoluta para la victoria en la primera vuelta. 34 En segundo lugar, y a fin de dar a los miembros del parlamento el incentivo de responder a su ms amplio electorado ms que a los jefes de cualquiera de los partidos o redes patrones-clientes, aparecen como deseables los sistemas intermedios entre las listas cerradas con voto preferencial y las cerradas y bloqueadas. Tales sistemas intermedios, en los que ni el orden de la lista establecido por los lderes del partido ni la capacidad individual para obtener votos de los candidatos es el nico criterio para determinar el orden de eleccin, se pueden encontrar en muchos pases europeos (Katz, 1986). Los sistemas tomados del ejemplo alemn, en el que cerca de la mitad de los miembros son elegidos de listas cerradas y bloqueadas de Rl y el resto en distritos uninominales tambin son algo promisorio. Los sistemas de este tipo funcionan hoy en da en Bolivia, Mxico y Venezuela y frecuentemente se discuten en Brasil y en otros lugares. En estos sistemas, se esperara que los miembros elegidos de distritos uninominales atiendan la opinin local (sin tener que competir con otros candidatos de otros partidos, tal como ocurre en los sistemas de listas cerradas con voto preferencial), pero el componente de RP asegura que no domine ningn partido. Si las reformas electorales de este tipo continan llevndose a cabo en Amrica latina, queda lugar para el optimismo de que los parlamentos comiencen a proporcionar una representacin ms significativa de sus electorados ms amplios, ms que de jefes partidarios o estrechos grupos de patrones-clientes. Si as fuere, entonces el parlamento estara en una mejor posicin para cumplir con un rol poltico independiente y, por lo tanto, su freno al presidente sera ms significativo. Las disputas internas probablemente se resolveran entonces a travs del compromiso poltico, tal como frecuentemente sucede en los Estados Unidos, ms que por la distribucin del patronazgo. 6.5 CONCLUSIONES El tema global de este artculo ha sido que el presidencialismo se estudia ms fructferamente en relacin con dos aspectos clave del sistema partidario. El primer aspecto es el nmero de partidos, o el grado de fragmentacin del sistema de partidos. Con un sistema partidario altamente fragmentado, o un gran nmero de partidos, los presidentes probablemente estn en una situacin de clara minora en el parlamento (y probablemente tambin en la sociedad). Esta situacin puede hacer difcil que los presidentes lleven adelante sus agendas, puede llevar a un impasse, y puede fomentar que los presidentes utilicen el patronazgo para lograr el apoyo de (o para evitar) al parlamento y los partidos. Tambin hemos enfatizado que la disciplina partidaria o su ausencia afecta el funcionamiento del presidencialismo. Con una dbil disciplina partidaria, las
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Por ejemplo, la regla en Costa Rica, donde un candidato tiene que obtener un 40% en la primera ronda para evitar una segunda ronda, o una nueva disposicin como en la Argentina, que requiere una extensin mnima de votos. Vase tambin Shugart y Taagepera (1994) para un anlisis de los dos formatos de segunda ronda

negociaciones de los presidentes con los legisladores individuales y/o los lderes partidarios regionales se convierten en algo crucial; con partidos altamente disciplinados, los presidentes pueden negociar primordialmente con los lderes partidarios nacionales. Como hemos enfatizado tambin, bajo el presidencialismo hay problemas tanto con los partidos indisciplinados como con partidos extremadamente disciplinados. Hemos mostrado tambin que tanto el nmero de partidos como el grado de disciplina partidaria son configurados como aspectos clave de la legislacin electoral y partidaria. Finalmente, argumentamos que el poder de los presidentes dentro del partido, discutido en este artculo, y sus poderes legislativos constitucionales, analizados en otro articulo (Shugart y Mainwaring, 1997), modelan de manera fundamental su capacidad de hacer las cosas. La importancia de la interaccin entre el presidencialismo y la disciplina partidaria no sorprende si es que tenemos en cuenta algo de la literatura comparativa sobre temas relacionados. En escritos sobre sistemas parlamentarios ha sido manifiesto, hace tiempo ya, que hay diferencias sustanciales entre las situaciones de gobierno mayoritario y las situaciones de gobierno minoritario o de coalicin (Lijphart, 1984; Strom, 1990). Por otro lado, ha surgido un fuerte debate en el contexto de los Estados Unidos sobre el impacto del gobierno presidencial dividido (Mayhew, 1991; Fiorina 1992). Hasta hace relativamente poco, sin embargo, se prest poca atencin a este tema para los sistemas presidencialistas en Amrica latina. Por otra parte, se ha hecho poco sobre el tema de disciplina partidaria en el presidencialismo, a pesar del amplio reconocimiento de su importancia. Aunque nos hemos concentrado en las diferencias institucionales entre los sistemas presidencialitas, somos conscientes de que hay otros factores muy importantes en la determinacin de cmo funciona el presidencialismo. La calidad del liderazgo, la naturaleza de los cibajes sociales y los conflictos polticos, el nivel de desarrollo y la cultura poltica afectan fuertemente la manera de funcionar de la democracia. Sin embargo, las disposiciones institucionales inciden sobre la naturaleza de la representacin y ayudan o dificultan a los gobiernos democrticos en sus esfuerzos para gobernar de manera eficaz. 5.6 Apndice Coaliciones electorados de los presidentes Listamos la informacin slo cuando se trat de una coalicin en la cual por lo menos dos partidos lograron bancas en el Parlamento, en lugar de un nico partido que formalmente apoy al candidato presidencial. Incluimos en la lista solamente a los partidos que obtuvieron bancas; en algunos casos hubo partidos minoritarios que no ganaron bancas en el Parlamento nacional que tambin apoyaron al candidato presidencial ganador. John Carey, Brian Crisp, Mark Jones, Charles Kenney y Michelle Taylor proporcionaron informacin til para esta apndice.

Argentina 1989-1995: Partido Justicialista, Partido Blanco de los Jubilados, Partido Intransigente y Partido Demcrata Cristiano. 1995-1999: Partido Justicialista, Unin del Centro Democrtico, Partido Renovador de Salta, Movimiento Popular Jujeo y Partido Bloquista. Bolivia No computamos una cifra para la coalicin presidencial de 1982-1985 porque no hubo elecciones populares en 1982. Siles Suazo fue elegido por el Parlamento en 1982, pero las elecciones parlamentarias fueron llevadas a cabo en 1980. Brasil 1945-1947 y 1947-1950: Partido Social Democrtico y Partido Trabalhista Brasileiro. 1950-1954: Partido Trabalhista Brasileiro y Partido Social Progressista. 1955-1958 y 1958-1960: Partido Social Democrtico y Partido Trabaihista Brasileiro. 1961: Unio Democrtica Nacional, Partido Demcrata Cristiano, Partido Libertador y Partido Trabaihista Nacional. 1985 y 1986-1989: Partido do Movimento Democrtico Brasileiro y Partido da Frente Liberal. 1994: Partido Social Democrtico Brasileiro, Partido da Frente Liberal y Partido Trabalhista Brasileiro. Chile Para 1957-1958 y 1958-1961, nos faltan datos sobre el Senado. El promedio para el Senado se basa por lo tanto en 16 elecciones. Las cifras para 1937-1945 son estimadas. Para esos aos, Nohlen da informacin solamente sobre los resultados de las elecciones, no sobre la composicin del Senado. Para 1937-1938 y 1938-1941, agregamos los resultados de 1937 (20 bancas) a los resultados de 1932 (45 bancas). Para 1941-1942 y 1942- 1945, agregamos los resultados de 1941 (20 bancas) a los resultados de 1937. 1932-1937 y 1937-1938: Partido Liberal, Partido Liberal Unido, Partido Liberal Doctrinario, Partido Liberal Democrtico, Partido Demcrata, Partido Democrtico, Partido Radical Socialista, Partido Social Republicano y Partido Conservador. 1938-1941 y 1941-1942: Partido Radical, Partido Comunista Chileno, Partido Socialista, Partido Demcrata y Partido Radical Socialista.

1942-1945 y 1945-1946: Partido Radical, Partido Socialista, Partido Comunista Chileno y Falange Nacional. 1946-1949 y 19494952: Partido Radical, Partido Comunista Chileno y Partido Liberal. 1952-1953 y 1953-1957: Accin Renovadora, Partido Agrario, Partido del Trabajo, Partido Nacional, Partido Nacional Cristiano, Movimiento Republicano, Partido Agrario Laboralista, Partido Demcrata, Partido Socialista Popular y Movimiento Nacional Ibaista. 1958-1961 y 1961-1964: Partido Conservador, Partido Liberal, Movimiento Nacional del Pueblo y Falange Nacional. 1970-1973 y 1973: Partido Socialista, Partido Comunista Chileno, Partido Radical, Movimiento de Accin Popular Unitario y Accin Popular Independiente. 1989-1993: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, Partido Socialista, Partido Radical y Partido Humanista. 1993: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, Partido Socialista y Partido Radical. Los datos del Senado para 1989 al presente incluyen los senadores designados. Costa Rica 1958-1962: Partido Unin Nacional y Partido de Unificacin. Per Per cambi a un Parlamento unicameral en 1992-1993 (el parlamento constitucional de 1992 era unicameral, y la nueva Constitucin entr en vigor en 1993). 1958-1990: Alianza Popular Revolucionaria Americana, Democracia Cristiana, y Sociedad y Democracia. Venezuela 1978-1983: Comit de Organizacin Poltico Electoral y Unin Republicana Democrtica. 1983-1988: accin Democrtica y Unin Republica Democrtica. 1993: Movimiento al Socialismo, Convergencia, Unin Republican Democrtica, Comit de Organizacin Poltico-Electoral independiente y Movimiento de Integracin Nacional.