2013

Sistemas de Organizacin de la Administracin Pblica

CURSOP: DESCENTRALIZACION Y PODER LOCAL LIC. DANIEL DURINI

Helmer Wilfredo P Cuc Estudiante Trabajo Social,

06/07/2013

INTRODUCCION

En el marco del Sistema de Organizacin de la Administracin Pblica en Guatemala, se procede a definir en principio los conceptos de Administracin, Administracin Pblica, y la clasificaciones que se dan en esta materia, determinndose que a nivel nacional, son cuatro modelos los que se han tratado de implementar, los cuales son: 1) 2) 3) 4) La Centralizacin o Concentracin Administrativa La Desconcentracin Administrativa La Descentralizacin Administrativa La Autonoma

Sin embargo en el documento se procede a definir cada una de ellas, sus caractersticas, ventajas y desventajas, quiz con un poco de nfasis en la descentralizacin y la Autonoma que se vislumbran como modelos que permitirn la participacin de la poblacin en la gestion de su propio desarrollo. El proceso de descentralizacin en el pas formalmente se reconoci en la Constitucin Poltica de la Repblica vigente desde 1986, al preceptuar la obligacin del Estado de descentralizar la administracin pblica, por lo cual, regul el establecimiento de regiones, consejos de desarrollo y la creacin de entidades autnomas y descentralizadas por el Congreso de la Repblica. Varias leyes ordinarias desarrollaron el precepto constitucional entre ellas: la Ley del Organismo Ejecutivo Decreto 114-97; Ley de Desarrollo Social Decreto 42-2001; Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto 11-2002; Cdigo Municipal Decreto 12-2002; Ley General de Descentralizacin Decreto 14-2002, todos emitidos por el Congreso de la Repblica de Guatemala. En el acuerdo de paz sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria firmado entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, el seis de mayo de 1,996, se estableci el compromiso de promover la descentralizacin de la administracin pblica. A continuacin los detalles de la investigacin del sistema de organizacin de la administracin publica.

SISTEMAS DE ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Definicin de Administracin: La administracin (lat. ad, hacia, direccin, tendencia, y minister, subordinacin, obediencia) es la ciencia social y tcnica encargada de la planificacin, organizacin, direccin y control de los recursos (humanos, financieros, materiales, tecnolgicos, del conocimiento, etc.) de una organizacin, con el fin de obtener el mximo beneficio posible; este beneficio puede ser econmico o social, dependiendo de los fines perseguidos por la organizacin Es aquella serie de actividades de la autoridad competente por medio de la cual planifica, organiza, integra, dirige y controla sus recursos humanos y materiales, con el objeto de lograr fines y propsitos de diversa ndole dentro de un grupo determinado (pblico o privado). Esa autoridad representa un conjunto de rganos que en un momento dado van a realizar la funcin de administrar.

Definicin de Administracin Publica: Desde un punto de vista subjetivo, segn Villegas Basvilvaso, es: Aquella actividad del Estado que tiene por objeto la satisfaccin directa e inmediata de las necesidades colectivas por medio de actos concretos dentro del orden jurdico y de acuerdo con los fines de la ley. En consecuencia sus elementos son: a) Es una actividad del Estado b) Tiene por objeto la satisfaccin directa e inmediata de las necesidades colectivas c) Se da dentro del orden jurdico con los fines que el mismo establece. Desde un punto de vista objetivo, material u orgnico, segn Rochild, es: Aquel conjunto de dependencias que integran la Administracin Central e instituciones independientes, en los trminos que dispone la ley. La doctrina dice que esa actividad del Estado constituye en su una funcin, de all que se defina negativamente a la administracin Pblica como La funcin del Estado que no es legislativa ni judicial, sin embargo, dentro del orden de la divisin de poderes es el Ejecutivo quien la ejerce preferentemente a travs de sus rganos, siendo uno de sus objetivos ms importantes la direccin y organizacin de los servicios pblicos. Por eso, muchos suelen identificar a la administracin pblica con uno de los Organismos del Estado: El Organismo Ejecutivo. La finalidad de la Administracin Publica, es el logro del bien comn o bienestar general, el cual se logra dentro de los parmetros establecidos por el ordenamiento jurdico de la Administracin Pblica, tambin se le llama administracin Activa.

SISTEMAS, TECNICAS O FORMAS DE ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA La administracin pblica, como todo elemento de Estado, necesita ordenarse adecuada y tcnicamente, es decir, organizarse, para realizar su actividad en forma rpida, eficaz y conveniente. Para ello se ha tratado a travs de la evolucin de la Administracin Pblica de buscar formas de organizacin que respondan lo mejor posible a las necesidades del pas en un momento determinado. Rafael Godnez Bolaos dice que: Los Sistemas de Organizacin de la Administracin Publica, son las formas o el modo de ordenar o de estructurar las partes que integran el Organismo Ejecutivo y las entidades publica de la administracin Estatal, con la finalidad de lograr la unidad de la accin,, direccin y ejecucin, evitar la duplicidad de esfuerzos y alcanzar econmicamente los fines, cumplir con las obligacin del Estado, sealados por la Constitucin Poltica de la Republica. Existen cuatro formas de organizacin administrativa, las cuales son: 5) 6) 7) 8) La Centralizacin o Concentracin Administrativa La Desconcentracin Administrativa La Descentralizacin Administrativa La Autonoma

1. La Centralizacin o Concentracin Administrativa: Es aquella forma de organizacin administrativa que tiene lugar cuando los rganos de la administracin tienen una relacin de dependencia y subordinacin directa e inmedita con el rgano superior de la misma. Se caracteriza principalmente por dos circunstancias: a) Todas las funciones estatales se concentran en un rgano superior, ejerciendo todas las facultades publica: decisin, revisin, mando, vigilancia, disciplina y nombramiento. b) Existe una relacin de jerarqua entre los rganos inferiores con el superior. Ese rgano superior jerrquico o Jefe supremo de la Administracin Publica lo constituye el Presidente de la Republica como titular del Organismo Ejecutivo (poder o gobierno central) VENTAJAS: La organizacin funciona con pocos jefes. Uniformidad en la toma de decisiones y en la aplicacin de polticas y mtodos. Las decisiones son tomadas por la gente ms entrenada y preparada. La direccin es ejercida por aquellos que tienen una visin global de la organizacin.

DESVENTAJAS: Los decisores no tiene contacto estrecho con las personas y situaciones involucradas. Se incrementa el grado de distorsin en la informacin dado la cantidad de personas involucradas en su generacin y transmisin. No permite el desarrollo de los niveles ms bajos de la organizacin. Puede ocasionar demoras en la llegada de la orientacin a los niveles inferiores. Es generadora de sobrecarga en el trabajo de los directivos superiores. No se toman las mejores decisiones porque, generalmente, se carece del conocimiento directo del que realiza el trabajo. Disminuye la motivacin debido a la poca participacin en las decisiones. Los ejecutores realizan una labor reactiva (responden ante el hecho y no proactivamente) limitando as el xito.

2. La Desconcentracin Administrativa Es aquella forma de organizacin administrativa que tiene lugar cuando a un rgano inferior se le confieren ciertos poderes de administracin del que jerrquicamente depende, para que los ejerza a titulo de competencia propia, bajo determinado control del rgano superior. Se caracteriza principalmente por cinco circunstancias: a) Existe un independencia relativa o parcial, pues an existe vinculo de dependencia entre el rgano superior y el inferior. b) La Competencia del inferior es limitada, pues las facultades son dadas en cierta materia, generalmente en la prestacin de servicios pblicos especficos en sus dems actividades, el rgano esta centralizado; c) El traspaso de poderes debe tener origen legal; d) El rgano superior es quien nombra a su personal y el que ejerce control sobre la actividad que el rgano desconcentrado desarrolla en ejercicio de los poderes que le fueron dados; y e) El Organo desconcentrado se le puede otorgar cierto patrimonio y manejo autnomo de su presupuesto. Los autores del Derecho administrativo situan la desconcentracin administrativa como un punto intermedio entre la centralizacin y la descentralizacin. VENTAJAS: a) Implican autonoma por la libertad de accin en sus asuntos tcnicos. b) Mediante este sistema, la administracin se democratiza al mantener contacto mas directo con los administrados y la labor de servicio con las necesidades generales que deben resolverse. c) Como tcnica y como tendencia organizativa obliga a los servidores pblicos a tomar decisiones sin apoyarse en el superior jerarquico, procedimiento que expedita la solucion de los asuntos y permite que la accin administrativa sea mas rpida y flexible.

d) Tienen competencia y facultades propias que hacen su actuar ms gil. e) Siguen formando parte de la Administracin Pblica Centralizada, mantienen una relacin jerrquica directa con un rgano centralizado f) Como tcnica y tendencia organizativa, obliga a los servidores pblicos a tomar decisiones sin apoyarse en su superior jerrquico, procedimiento que expedita la solucin de asuntos y permite que la accin administrativa sea ms rpida y flexible. g) Las normas y procesos del rgano desconcentrado se fortalecen y actualizan constantemente. DESVENTAJAS: a) En la concentracin muchos asuntos del mismo gnero pueden ser resueltos conjuntamente con lo cual se ahorran erogaciones en materia de recursos humanos. b) Los funcionarios del ente desconcentrado pueden tender fcilmente al favoritismo al resolver algn asunto, dejndose influir por circunstancia particulares del caso. c) Los funcionarios pueden tener poco criterio para resolver problemas que se les presenta.

3. La Descentralizacin Administrativa: Es la forma de organizacin administrativa que tiene lugar cuando el Estado otorga facultades y atribuciones determinadas a un rgano administrativo, quien acta con independencia funcional al contar con personalidad jurdica y patrimonio propio, a efecto de prestar ciertos servicios pblicos a la colectividad. Se caracteriza principalmente por seis circunstancias: a) El rgano central les ha transferido a los rganos descentralizados los poderes de decisin y de mando; b) Sin perder su calidad estatal, el rgano descentralizado goza de independencia administrativa, es decir, que realiza todas sus funciones sin depender directamente del gobierno central, sin perjuicio a que en ciertos casos se ejerza determinado control o vigilancia; c) Para ejercer mejor sus facultades y atribuciones e Estado a travs de la ley ordinaria les ha dado personalidad jurdica y patrimonio propio para que puedan ejercer derechos y contraer obligaciones por si mismos, es decir, que se crea una nueva persona jurdica de carcter publico distinta del Estado, pero parte de la estructura estatal; d) Poseen un rgimen jurdico propio, constituido por su ley organica, la cual regula su personalidad, su patrimonio, su denominacin, su objeto y su actividad; e) Pueden manejar su presupuesto con el objeto de que administren sus recursos y realicen sus actividades econmicas por s mismos, sin embargo, esta independencia financiera es relativa, pues deben hacerlo conforme a su ley

f)

Organica, Ley Organica del Presupuesto, el Presupuesto General del Estado, La ley de Contrataciones del Estado, sus estatutos y reglamentos propios, adems de la vigilancia que debe mantener por mandato constitucional la Contralora General de Cuenta; Pueden emitir sus propias normas jurdicas (estatutos y reglamentos), pero sin violar la Ley Organica que los cre, ni la constitucin Poltica de la Republica.

Clases de Descentralizacin: 1) Descentralizacin por servicio tcnico o institucional: Se da cuando la Administracin Pblica no toma en cuenta una determinada demarcacin territorial, sino el mbito de necesidades a llenar para cumplir con un servicio pblico tcnico y especifico. 2) Descentralizacin por colaboracin, funcional o corporativa: Se da cuando la Administracin Pblica autoriza a organizaciones privada para hacerlas participar en el ejercicio de la funcin administrativa, o sea prestar determinados servicios pblicos; y 3) Descentralizacin por regin o territorial: Se da cuando la Administracin Pblica establece una organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos dentro de determinada area geogrfica. VENTAJAS Afirma Responsabilidad de los cuadros internos. Mejora la gobernabilidad local. Aumenta la participacin Democrtica de la poblacin. Descongestin administrativa. Racionaliza la gestin pblica. Mayor congruencia entre las demandas y la oferta realizada a travs del gasto pblico. Distribucin eficiente de competencias. Criterio de eficiencia, asignada, principios de subsidiaridad y de contexto. Operacin de servicios por eficiencia productivas. Principios de idoneidad y flexibilidad.

DESVENTAJAS: Los entes descentralizados delegan en mucho mayor grado la facultad de decidir, y conservan slo los controles necesarios en los altos niveles. Necesidad de ms personal, recursos, presupuesto y control, lo que conlleva a un indebido incremento de los costos administrativos. la coordinacin administrativa se hace costosa, hacindose difcil la toma de decisiones. Prdida de la unidad de criterio, es decir, se presenta una falta de uniformidad en las decisiones, lo que genera adems un Insuficiente aprovechamiento de los especialistas, al considerar que ya no se necesita

la asesora de la oficina matriz y a carecer de jefes suficientemente capacitados. As mismo la participacin en la determinacin de polticas se limita. Se maximiza el riesgo de ver la participacin de la comunidad como una sumatoria de micro unidades sociales y el peligro del ejercicio privado del poder con procedimientos clientelares entre autoridades locales y poblacin y entre niveles de gobierno caracterizados como formas patrimoniales de ejercicio del poder acaba por debilitar los aspectos democratizantes de la descentralizacin. No se observa en general la elaboracin de propuestas especficas de gestin y la precariedad de las respuestas respecto a las posibilidades que ofrecen sus competencias y funciones, especialmente en lo referido a la satisfaccin de las demandas de los sectores de ms bajos ingresos El tamao del ente descentralizado tambin juega un rol muy importante, toda vez que si el ente es pequeo (quiz la que tiene un solo nivel jerrquico intermedio) es ms posible, y an conveniente, mayor centralizacin, porque el jefe conoce a todas las personas, las situaciones concretas y las tcnicas aplicables. Por el contrario, en las entidades ms grandes conviene ms la descentralizacin porque el contacto personal del administrador es imposible, ya que desconoce las situaciones y problemas concretos e inclusive es imposible que abarque todas las tcnicas aplicables, por ello es conveniente que las soluciones se tomen en el nivel en que se presentan los problemas.

4) La Autonoma: Es aquella forma de organizacin administrativa que tiene lugar cuando el Estado por disposicin de la ley transfiere determinadas facultades y atribuciones a un rgano administrativo, otorgndole personalidad jurdica y patrimonio propio para la realizacin de las misma, actuando con plena independencia funcional y autofinanciamiento (autarqua). Se caracteriza principalmente por seis circunstancias: a) Generalmente la autonoma es reconocida por Ley Constitucional; b) Los rganos autnomos estn dotados de personalidad jurdica y patrimonio propio, por lo que sin perder su calidad de estatal constituyen una persona jurdica de carcter pblico distinta del Estado, contando con capacidad para tomar sus propias decisiones y testionar sus asuntos por s mismos: c) Su grado de emancipacin funcional, administrativa y financiera es mayor que la descentralizacin, pues tiene como elemento escencial la Autarqua, lo cual les permite autofinanciamiento, gozando de independencia econmica, al disponer libremente de sus propios recursos, captarlos por si mismos, sin depender del presupuesto general de Estado;

d) Las entidades autnomas no dependen del Organismo Ejecutivo, el cual no ejerce ninguna clase de control poltico o financiero, pues no administran fondo pblicos sino privativos; e) Los rganos autnomos pueden designar a sus propias autoridades, teniendo su propio representante legal y f) Se rigen por sus propias leyes, lo que los faculta a crear sus estatutos y reglamentos. Tcnicamente en Guatemala, no existe una verdadera autonoma ya que las entidades denominadas autnomas carecen de suficientes ingresos propios, por lo que se encuentran presupuestadas, dependiendo as financieramente del Estado, por lo que al captar fondos pblicos, son fiscalizadas por mandato constitucional por la Contralora General de cuentas. As tambien, el rgano central ejerce control sobre las mismas y en algunos casos dependen del nombramiento de funcionarios por parte del ejecutivo, de ah que se hable de una SEMIAUTONOMA.

EN RELACION A LA APLICACIN A NIVEL LOCAL, MUNICIPAL, DEPARTAMENTAL, REGIONAL Y NACIONAL DE LOS MODELOS DE ORGANIZACIN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACION PUBLICA: En relacin a los sistemas planteados con anterioridad, el que actualmente se ha tratado de aplicar es el proceso descentralizado, con el cual el sistema Nacional de Planificacin pretende implementar la propuesta de desarrollo integral, basado en los siguientes aspectos: El SNP opera dentro de una organizacin que apoya la descentralizacin en el que participan e interactan todos los organismos sectoriales, regionales, promoviendo el mayor involucramiento de la sociedad civil en la identificacin de sus problemas, necesidades y carencias. De acuerdo a lo anterior, el mismo opera en cuatro niveles: a) Nivel nacional: En este nivel el sistema opera bajo la rectora de SEGEPLAN, bajo la lnea directa de la Presidencia de la Repblica, conformando una alianza estratgica con el Ministerio de Finanzas Pblicas liderando a las entidades pblicas a travs de sus unidades de planificacin. b) Nivel Regional: En este nivel encontramos la expresin en los Consejos de Desarrollo Regional, que cuentan con la representacin regional de SEGEPLAN. c) Nivel Departamental: En este nivel, existe la figura de los Consejos de Desarrollo Departamental que cuentan con el soporte de las oficinas de planificacin departamental de SEGEPLAN.

d) En el nivel municipal: En este nivel encontramos el departamento de planificacin municipal, como la expresin del sistema como instancias responsables de transformar las necesidades comunitarias en planes y programas de desarrollo.

SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACION:

En cuanto al Sistema Administrativo Autonomo: Esta se refiere exclusivamente a las competencias trasladadas a las municipalidades, sin embargo, las mismas no son totalmente autnomas, debido a la dependencia que tienen estas del Ejecutivo, con el otorgamiento de recursos (especficamente el situado constitucionaI), lo cual propicia que estas sean fiscalizadas por la Contralora General de Cuentas, lo que implica que todas las acciones que desarrolla en el marco de ejecucin de proyectos y gasto financiero, debe estar controlada por el gobierno central a travs de esta entidad. Por lo anterior, se deduce que las municipalidades no son totalmente autnomas, lo que indica que estas no toman totalmente la decisin en el momento de desarrollar acciones para propiciar el desarrollo del territorio.

CONCLUSIONES:

A pesar del reconocimiento legal de la descentralizacin y los compromisos adquiridos por el gobierno en los Acuerdos de paz, la realidad demuestra lo contrario, una administracin pblica concentrada, con una gran cantidad de niveles administrativos de orden y dependencia jerrquica, siendo la causa principal la escasa voluntad poltica de los gobiernos centrales de descentralizar, ya que no se han hecho responsables de las obligaciones que las normas les imponen, por ello las incumplen y retardan una verdadera descentralizacin en el pas. Al examinar e indagar el proceso de descentralizacin en Guatemala, para el traslado de competencias administrativas, polticas, sociales y econmicas del gobierno central a las regiones, gobiernos locales municipales, consejos de desarrollo y otras instituciones, en la presente investigacin, se delimita que las propuestas de los funcionarios de la administracin centralizada han sido ambiguas, carentes de certeza y seguridad. Para que el deber ser, se convierta en realidad,