Proyecto Anlisis poltico y escenarios de corto y mediano plazo para fortalecer la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina

EQUIDAD Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

Reflexiones preliminares

PROYECTO PAPEP DOCUMENTO CONCEPTUAL Febrero 2007

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Documento de trabajo. Por favor no citar.

Este documento ha sido elaborado por Fernando Caldern y ha contado con la colaboracin de Juan Enrique Vega y Caterina Colombo. Se agradecen muy especialmente los comentarios y sugerencias al texto preliminar de Fernando Henrique Cardoso, Manuel Castells, Juan Gabriel Valds y de los colegas de RBLAC. Versiones previas de este trabajo han sido discutidas en seminarios internos del PAPEP-PNUD. Tambin se agradece la cooperacin de Diego Achard, Antonio Aranibar, Luis Eduardo Gonzlez, Armando Ortuo, Gerardo Noto, Eugenia Bveda y Emilio Sampietro. El presente documento ha tomado en consideracin estudios nacionales sobre coyuntura y escenarios de corto plazo de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Panam, Per, Nicaragua y Uruguay, as como estudios del Observatorio Regional del PAPEP, una amplia bibliografa y datos secundarios sobre la temtica de estudio. El anlisis y las recomendaciones polticas de este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva. El Informe es una publicacin independiente preparada por encargo del PNUD.

INDICE DE CONTENIDO

INTRODUCCIN

I. I.1. I.2

PROBLEMAS Y DESAFOS SOCIO HISTRICOS PROBLEMAS POLTICO-INSTITUCIONALES PROBLEMAS DE EQUIDAD Y POBREZA

7 9 30

II. II.1 II.2 II.3 II.4

PERSPECTIVA CONCEPTUAL

51 56 59 61 66 69 74

LA IDEA DE CRISIS LA POLTICA COMO MANEJO DEL TIEMPO LO SOCIAL Y LO INSTITUCIONAL EN EL ESPACIO PBLICO LOS HORIZONTES NORMATIVOS DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA Y DESARROLLO HUMANO II.5. COROLARIO: LOS ESCENARIOS COMO RECURSO DE LO POSIBLE BIBILIOGRAFA

INTRODUCCIN1
Desde distintas experiencias nacionales la regin latinoamericana est viviendo el fin de un ciclo de reformas estructurales y transicin a la democracia. El surgimiento de un nuevo perodo marca un momento de inflexin histrica, tanto en trminos de la democracia como del desarrollo. Es una etapa crtica, pero tambin de posibilidades. En algunos pases esta situacin se perfila como una crisis poltica y social generalizada, otros viven situaciones de riesgo y algunos otros enfrentan problemas de nueva ndole. Sin embargo, en todos hay conciencia sobre la necesidad de comprender los cambios en curso y plantear opciones de corto y mediano plazo para mejorar la calidad de la democracia y el desarrollo. La nocin misma de lo que es posible en poltica ha variado considerablemente en esta poca. La innovacin conceptual, tanto en los instrumentos como en los recursos de la gobernabilidad democrtica est a la orden del da. Los cambios en curso se relacionan directamente con las transformaciones a escala global y con el clima de incertidumbre presente en el mbito internacional. Adems, se ha ampliado la brecha entre las transformaciones transnacionales (tecno-economa global, redes financieras, flujos de informacin electrnica y mercados culturales globales) y las capacidades de gestin poltica a nivel nacional. La idea de orden institucional est siendo redefinida. Una cuestin fundamental es comprender cmo pueden construirse opciones polticoinstitucionales que resuelvan los problemas de la sociedad. O dicho de otra manera, cmo en un contexto de acelerada globalizacin la poltica y las instituciones de la democracia habrn de procesar los cambios que vienen experimentando las sociedades en la regin. Las reformas estructurales y los procesos de globalizacin han generado significativas transformaciones en la sociedad y la economa: los saldos en problemas de equidad y pobreza son ms complejos que en el pasado. De igual forma, el desencanto con la poltica, las prcticas de los partidos y las instituciones estatales plantean nuevos desafos para la gobernabilidad democrtica. La pregunta que debe responderse con mayor detalle es cmo se reconfigurarn los niveles de institucionalidad y equidad en el nuevo ciclo que emerge de la globalizacin? Esta reconfiguracin no es slo poltica, tambin es social y econmica. No es posible entender los nuevos procesos polticos nacionales si no se entienden los cambios que se dan en la globalizacin, como la relevancia que han vuelto a adquirir

Este documento muestra el estado de avance conceptual del PAPEP a febrero de 2007. Se actualizar con el desarrollo de investigaciones y hallazgos posteriores.

por los recursos energticos o el significado del dinamismo econmico chino e indio, o los cambios y las prioridades de la poltica en Estados Unidos. Esto supone, adems, una reconfiguracin de actores y de procesos que pueden variar de pas en pas, o incluso de subregin en subregin, y que podran poner en duda la idea clsica del modelo latinoamericano. Se debe resaltar la presencia de una suerte de tensin y complementacin entre los niveles nacionales y la perspectiva regional del anlisis. La experiencia de la primera fase del PAPEP muestra que el conjunto de estudios nacionales concentrados en sus respectivas especificidades permite observar regularidades y problemas comunes. Por lo tanto, a partir de los estudios nacionales es posible (y necesario) consolidar una perspectiva regional. Esta perspectiva no es la sumatoria de estudios nacionales sino la fotografa de intersecciones, intereses y desafos comunes o contrapuestos que enfrentan las sociedades de la regin, ms all de sus diferencias. Esos puntos en comn y conflictos de intereses simultneos muchas veces han sido el motor o el freno de la integracin regional y de alianzas entre vecinos. No obstante, las caractersticas de los desafos sociales, econmicos y polticos que enfrenta el espacio latinoamericano en el mundo globalizado, ponen en evidencia que es necesario construir una mirada ms amplia que pueda potenciar los esfuerzos que se realicen desde la poltica o el mundo del desarrollo, tanto a nivel local como nacional. La idea que organiza el presente texto es que Amrica Latina vive un momento de crisis, inflexin y cambio poltico, en el que las relaciones entre institucionalidad y equidad son fundamentales para la gobernabilidad democrtica futura. De cmo se avance en ambos planos enmarcados en contextos internacionales y nacionales especficos dependern en gran medida las posibilidades de que el momento de inflexin se transforme en una ruta renovadora para la democracia y el desarrollo. La argumentacin, adems, sostiene que la crisis y la inflexin son, ante todo, sociales. La poltica y los actores polticos no estaran en condiciones de resolver los problemas poltico-institucionales, a menos que sean capaces de gestionar correlativamente los problemas de la sociedad, particularmente aquellos referidos a la equidad y a la pobreza. Sin embargo, los actores interactan con procesos estructurales. Al respecto, parecera que, entre los actores polticos y gobiernos de la regin, se est reconociendo la necesidad de una situacin macroeconmica estable, a partir de una suerte de modelo neoclsico. La cuestin es cmo podran desarrollarse los distintos pases sobre la base de tal estabilidad. Responder a esta pregunta, va ciertamente

ms all de los objetivos de este documento; aunque hay una serie de condicionantes econmicos fundamentales que interactan con los procesos polticos y que prefiguran escenarios de base de una evolucin econmica ineludibles. Entre los tipos de desarrollo posible cabe destacar: incremento de la competitividad de costos (que implica una dinmica precaria del empleo); incremento de la competitividad basado en la inversin en tecnologa y conocimiento (que implica el fortalecimiento de economas de base angosta); e incremento de la demanda interna sustentado en medidas distributivas (que implica combinar medidas distributivas con creaciones de empleo pero no es sostenible sin una acumulacin econmica slida). Todos estos condicionantes tienen efectos variados sobre la dinmica social y suponen marcos polticos institucionales especficos. Quizs una estrategia deseable para fortalecer una relacin fecunda entre lo social y lo institucional suponga una combinacin de los tres tipos de opciones econmicas, ponderados segn las situaciones y posibilidades especficas. Esto ltimo descansa en las matrices polticas nacionales y en las orientaciones polticas de los actores en cuestin.2 La perspectiva de anlisis se nutre de experiencias nacionales en el marco de situaciones y procesos socioeconmicos particulares3. Su campo analtico son las diversas orientaciones y prcticas polticas de actores que intervienen en los escenarios nacionales y su vnculo con dinmicas internacionales, ms la interaccin entre estas orientaciones y los procesos econmicos en curso4. El marco conceptual propuesto se rige por una lgica, a la vez pragmtica e inductiva. Inductiva porque se nutre de los hallazgos empricos y, pragmtica porque aspira a incidir como instrumento para gestionar el conflicto y el cambio. De igual modo, se espera contribuir tanto a ejercicios de dilogo y concertacin como a la toma de decisiones que
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En el marco del PAPEP se han efectuado varios estudios macroeconmicos complementarios y la CEPAL en el marco de un acuerdo de cooperacin con el PAPEPha elaborado un documento con escenarios prospectivos macroeconmicos regionales de corto y mediano plazo. 3 El Proyecto, actualmente, incluye los siguientes pases: Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay. Aunque los estudios se encuentran en distintos niveles de desarrollo, se busca integrarlos bajo una metodologa bsica comn, a fin de poder realizar comparaciones empricas que brinden una visin regional ms amplia y enriquezcan los casos nacionales. Al mismo tiempo, se est realizando un estudio de las percepciones polticas regionales de las elites de los pases de mayor crecimiento econmico y varias monografas sobre temas y problemas regionales especficos. 4 Los actores se generan mediante un conjunto de prcticas que producen la organizacin social. En la interaccin de los distintos comportamientos colectivos resulta fundamental diferenciar los conflictos de resistencia al orden de aquellos que presionan sobre el sistema institucional; de all que los comportamientos colectivos se asocien a trasformaciones de los patrones histricos de desarrollo, los rdenes institucionales y los sistemas organizativos. Como seala Touraine (1995), es de gran importancia que la accin colectiva se proyecte tanto al sistema institucional como a la organizacin social. La naturaleza de las acciones colectivas se estructurara en torno a la identidad, la oposicin y la totalidad. En la medida que los actores y movimientos sociales van incorporando estas tres caractersticas, se van transformando a si mismos y a la sociedad. Por tal motivo, los actores sociales son quienes hacen sociedad y definen las orientaciones polticas en concordancia con las condiciones

fortalezcan una gobernabilidad democrtica orientada a incrementar el desarrollo humano en el mediano plazo. Para abordar estos nuevos problemas y desafos, el marco conceptual ha sido estructurado en dos partes. En la primera se analizan los principales rasgos sociohistricos de las dinmicas poltico-institucionales y los problemas de equidad y pobreza. En la segunda parte se reflexiona en torno a algunas teoras. Para ello se tratar la perspectiva de gobernabilidad democrtica que orienta el Proyecto, se examinarn las nociones de crisis y gestin del cambio, se estudiar la nocin de tiempo poltico y de espacio pblico, y se culminar con la elaboracin de pautas normativas sobre la relacin entre gobernabilidad y desarrollo.

I.

PROBLEMAS Y DESAFOS SOCIO-HISTRICOS

En los ltimos veinte aos la regin vivi un doble proceso de cambio. Por un lado, la transformacin de una economa desarrollista centrada en la creacin de mercados internos y en la sustitucin de importaciones hacia economas ms abiertas centradas en los mercados externos; por el otro, transformaciones polticas vinculadas a la transicin de regmenes autoritarios a democrticos. Los resultados de dichos cambios marcan un momento de inflexin socio-histrica, tanto en trminos de los contenidos del desarrollo como de las orientaciones de la democracia, y reflejan nuevas dinmicas sociales que condicionan el futuro. Adems, ambos procesos estuvieron influenciados por la globalizacin y por las oportunidades y los rasgos especficos de cada economa y proceso poltico nacional. Como se argumenta en el Informe La democracia en Amrica Latina5, si bien hubo resultados diferentes segn el pas, en general la regin como un todo avanz en trminos de logros democrticos. Sin embargo, los saldos econmicos y sociales que se manifiestan en altos niveles de pobreza y desigualdad condicionan el desarrollo y colocan lmites a la propia democracia. En estos aos, a pesar de importantes esfuerzos, Amrica Latina perdi importancia relativa en la economa mundial y en el sistema multilateral de toma de decisiones. En algunos casos los menos, en los casos en que se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolticos, se aplicaron las reformas de forma ms o menos heterodoxa y las condiciones econmicas e

econmicas. Touraine, A. (1995), Produccin de la sociedad, Ciudad de Mxico: UNAM-Instituto de Investigaciones Sociales, Instituto Francs de Amrica Latina. 5 PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Aguilar, Altea-Taurus, Alfaguara.

institucionales lo permitieron, se pudo enfrentar mejor los diversos desafos y los resultados en trminos de desarrollo y democracia fueron mejores.6
Recuadro I Chile: reconstruccin de la institucionalidad Chile en los ltimos diez aos ha logrado combinar un sostenido crecimiento econmico con una considerable reduccin de la pobreza y con una mayor cohesin social, estabilidad institucional y desarrollo de la democracia, todo esto en el marco de la nueva economa global*. Con el advenimiento de la democracia, se implement un modelo de desarrollo gestionado por el Estado, respetuoso de los mecanismos de mercado como forma esencial de asignacin de recursos, pero que implementa polticas pblicas orientadas a incluir a toda la poblacin en los beneficios del crecimiento, en particular mediante polticas fiscales redistributivas. Este modelo tambin es incluyente puesto que establece formas de negociacin y consulta con los actores sociales, a fin de consensuar con los representantes de los diversos grupos de intereses las polticas econmicas y sociales. El factor determinante fue la reconstruccin de la institucionalidad y el pacto social y poltico con los actores sociales. Es decir, el fundamento del modelo democrtico es poltico y social ms que econmico. La habilidad de los actores para recomponer la legitimidad y la gobernabilidad del Estado, con relacin a los diferentes sectores de la sociedad, hizo que fuese viable implementar un conjunto de medidas econmicas, sociales e institucionales que posibilitaron el xito de la transicin democrtica.
(*) Entre 1990 y 2005 el PIB prcticamente se duplic en trminos reales, y la pobreza disminuy casi 20 puntos porcentuales: de 38,6% a 18,8%. Fuente: Castells, M. (2005), Globalizacin, desarrollo y democracia. Chile en el contexto mundial. Santiago de Chile: Fondo de Cultura Econmica

Como contraparte, en los casos donde las matrices sociopolticas fueron inestables, los recursos econmicos insuficientes y la aplicacin de las reformas estructurales se dio de forma ms o menos ortodoxa, los resultados en trminos de democracia y desarrollo no slo fueron precarios, sino que provocaron crisis institucionales muy graves. En esta situacin se encuentra un importante nmero de pases de la regin que, debido a esta realidad, tienen condicionados los ritmos y las opciones polticas para el futuro7. Dichos procesos, son testimonio de los claroscuros de la democracia en Amrica Latina, y como se ver ms adelante, muestran una nueva realidad social asociada con los cambios del denominado proceso de globalizacin. La inflexin se expresa tambin en una especie de agotamiento en el plano analtico y de propuestas de polticas pblicas. Esto ocurre especialmente con las ideas ortodoxas sobre la economa de mercado y, muy en particular, de la reificacin
El caso paradigmtico es Chile. La construccin de un horizonte de futuro mejor, combin crecimiento econmico (vio en la globalizacin una oportunidad), con polticas sociales contra la pobreza y slida gestin institucional. La idea de mayora poltica estuvo asociada con el sentido comn prevaleciente. 7 Para mayor detalle vanse PNUD Bolivia (2002), Informe de Desarrollo Humano en Bolivia. La Paz: Plural Editores y PNUD Argentina (2002), Aportes para el Desarrollo Humano en la Argentina. Buenos Aires: PNUD.
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economicista del conjunto de los procesos de desarrollo, e incluso de la poltica. Hoy en da, ms que nunca este tipo de propuestas muestra sus lmites y la necesidad de valorar opciones con perspectivas ms amplias y heterodoxas. Tambin es posible encontrar una suerte de hper-institucionalismo reductor de los procesos polticos a la pura construccin de una suerte de ingeniera institucional que desconoce la complejidad de los procesos socio-histricos y las culturas polticas preexistentes. Sobre la base del anlisis desarrollado y de los resultados de los estudios nacionales, entre la variedad de problemas y desafos que viven los diferentes pases de la regin, han sido detectados dos tipos de problemas y desafos crticos que afectan la gobernabilidad democrtica en la regin y que constituyen puntos de referencia para los escenarios polticos de corto y mediano plazo: 1) problemas poltico-institucionales (que incluyen crisis o dficit institucionales, lmites de los sistemas de representacin, crisis polticas, carencias de liderazgo e inseguridad jurdica, entre otros factores) y, 2) problemas de pobreza e inequidad (incluido el desempleo)8. En este diagnstico coinciden los estudios nacionales realizados por el Proyecto9. En esta seccin se analizarn ambos, complementando la puntualizacin de tales problemas con informacin procedente tanto de los estudios realizados en el marco de este Proyecto como de otras fuentes que brindan datos de la regin. Interesa tambin precisar a nivel ms sociopoltico cules son los escenarios polticos posibles y los principales problemas de la gobernabilidad democrtica en diferentes situaciones prevalecientes en Amrica Latina. Tambin, cmo afecta al desarrollo y qu horizontes analticos y prospectivos son posibles en un mundo marcado por la globalizacin. Los nuevos mapas polticos en formacin prefiguran las distintas opciones y panoramas en la regin. I.1. PROBLEMAS POLTICO-INSTITUCIONALES

El marco poltico-institucional constituye la referencia analtica fundamental de la accin colectiva pues all es donde se gestan las opciones de reproduccin o innovacin del orden social de cualquier sociedad contempornea. Como afirma Bobbio (1995), la democracia debe entenderse como un mtodo o un conjunto de

Cabe sealar que otros problemas de gran impacto en Amrica Latina, an no suficientemente estudiados, son el narcotrfico y la delincuencia y, en general temas de seguridad humana. Por ejemplo, en Honduras, 35% de los hondureos consultados en el marco del PAPEP sealaron que el principal problema del pas es la delincuencia. 9 Por un lado, los lderes consultados de los diferentes pases, as como varios observadores y analistas, coinciden en identificar las situaciones de sus respectivas naciones como relativamente crticas (de precrisis, crisis o post-crisis). Por otro lado, los menos seran casos sin crisis agudas pero de cambio gradual frente a los nuevos desafos de la globalizacin y la democracia. Ellos viviran una suerte de inflexin suave. Gonzlez, L. E. (2005), Inflexiones y cambios en la coyuntura poltica reciente de Amrica Latina. PAPEP-PNUD.

reglas procesales para la constitucin del gobierno y la formacin de decisiones polticas que sean vinculantes para toda la comunidad. En trminos polticos, las instituciones estn constituidas por un conjunto de organizaciones, aparatos y procedimientos, destinados a la elaboracin de normas y decisiones legtimas. Dichas organizaciones y aparatos estn orientados a reproducir relaciones sociales, regular conflictos y elaborar polticas pblicas, as como a procesar demandas sociales, por lo general, provenientes de necesidades colectivas. Los problemas se generan cuando las instituciones no son capaces de reconocer conflictos, protestas y demandas sociales que buscan institucionalizarse en los juegos legtimos de poder10. El orden institucional en democracia est definido por su carcter plural, conflictivo y abierto. El carcter plural se relaciona con el reconocimiento de la diversidad constitutiva de las sociedades; el conflictivo, con el reconocimiento de relaciones sociales e intereses contrapuestos; mientras que el carcter abierto estara asociado con la idea de que el orden democrtico necesita para permanecer, cambiarse y adecuarse permanentemente a los cambios histricos y culturales de las mismas sociedades. Como sostiene Lefort (1981)11, la fuerza de la democracia radica en su reinvencin permanente. La situacin de crisis e inflexin histrica que vive la regin tambin supone una serie de transformaciones que conecten los cambios sociales con los cambios polticoinstitucionales. Precisamente, para fortalecer la gobernabilidad democrtica resulta fundamental aumentar las capacidades polticas de la sociedad, lo cual va ms all del marco institucional. Esto implicara una bsqueda de acumulacin de poder democrtico, a partir de una legitimidad institucional de los procedimientos de la democracia y no de formas conspirativas de hacer poltica. Parece clave incrementar la capacidad de gestin de conflictos, mejorando por una parte la calidad de la representacin y participacin ciudadana y por otra, las competencias tcnico polticas de los decidores. La importancia estratgica de lo institucional para mejorar la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina cobra un sentido crucial en estos momentos de inflexin y cambio, ya que las instituciones son el principal espacio comn entre

10 Como argumenta Dubet (2006), Pp. 64 y 75, existen dos tipos de crticas a lo que l denomina programa institucional. La primera, relativa a la deificacin del modelo institucional, donde las metas de la institucionalizacin se reduciran a astucias de la dominacin y del poder y la segunda, a los lmites institucionales para procesar la diversidad y el flujo de demandas sociales. Dubet, F. (2006), El declive de la institucin. Profesiones, sujetos e individuos en la modernidad. Barcelona: Gedisa 11 Lefort, C. (1981), LInvention dmocratique. Les limites de la domination totalitaire. Pars: Fayard.

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actores sociales y polticos, muy a menudo opuestos, desconfiados y fragmentados. Actuar institucionalmente alimenta el comportamiento democrtico y facilita la elaboracin y el xito de las polticas pblicas. Por consiguiente, la eleccin de un determinado orden institucional es crucial para la gobernabilidad y la democracia. En este documento, se enfatiza que esa relacin necesita responder a los nuevos problemas de la sociedad. Desde el punto de vista analtico es importante reconocer que los problemas institucionales de la regin son histricos. Se expresan de mltiples maneras y, especialmente, mediante dficit crnicos de orden institucional, pero afectan sobre todo al funcionamiento y la estructura de la democracia representativa. Ms recientemente sta ha sido asociada con la vigencia o no del Estado de derecho y su rol en la democracia y el desarrollo. Vale la pena plantear algunos hallazgos. A. Crisis y riesgos poltico-institucionales

Las crisis poltico-institucionales ms graves son las que afectan a las instituciones centrales de la democracia. En sistemas presidenciales como los latinoamericanos estas instituciones son la presidencia y la legislatura12. Desde el inicio del siglo al menos seis pases han vivido crisis de esta naturaleza: Paraguay (en 2000), Per (2000), Argentina (2001), Venezuela (2002), Bolivia (2003 y 2005) y Ecuador (2000 y 2005). De las ocho situaciones de crisis agudas, seis concluyeron con la cada de los respectivos presidentes (Fujimori en Per, De la Ra en Argentina, Snchez de Lozada y Mesa en Bolivia y, Mahuad y Gutirrez en Ecuador), ya sea porque la legislatura los destituy o porque renunciaron; una, con participacin militar, culmin con la destitucin de Cubas Grau como presidente de Paraguay e incluy el asesinato de un vicepresidente, y la ltima fue un golpe de estado fracasado contra el presidente venezolano Chvez13. Hubo otros casos de crisis polticas que se acercaron a situaciones extremas como las mencionadas, pero sin llegar a un momento de ruptura. Entre estas circunstancias lmite habra que incluir la de Nicaragua a fines de 2004 y principios de 2005 (cuando el presidente estuvo cerca de caer) y Honduras a fines de 2005 (cuando las

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Este anlisis se basa en Gonzlez, L. E. (2005), op. cit. Discusiones ms detalladas de estos episodios se encuentran en FLACSO (2004), Gobernabilidad en Amrica Latina: Informe regional 2004. Santiago, Chile: FLASCO; Valenzuela, A. (2004): Latin American Presidencies Interrupted, Journal of Democracy 15:4. Y, Nolte, D. (2005), Amrica Latina: instituciones polticas en crisis? Dilogo Poltico 22:2.

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autoridades electorales hondureas demoraron en anunciar el ganador de las elecciones presidenciales)14. En conjunto, estas situaciones de crisis agudas y situaciones de riesgo o de cuasi crisis demuestran que la consolidacin de las democracias latinoamericanas es un proceso problemtico, y que su xito no est asegurado. Dos aspectos comunes destacan en estas crisis. En primer lugar, en el pasado los golpes de estado tradicionales de la regin (esto es, los ocurridos antes del ciclo democratizador del ltimo cuarto de siglo) normalmente disolvan las legislaturas; los presidentes tambin solan caer, aunque a veces eran parte del golpe. Existe un trmino especfico para esta ltima situacin: el autogolpe es, precisamente, el golpe de estado liderado (o al menos acompaado en el marco de un acuerdo poltico) por el presidente en ejercicio. En las situaciones examinadas aqu, en cambio, la crisis derriba (o casi derriba) a los presidentes, usualmente con participacin activa de la legislatura, que no es disuelta ni se ve seriamente amenazada. Esta clase de crisis no comenz en el siglo XXI. En la dcada 1990-1999 se registraron varios antecedentes, aunque de naturaleza heterognea. Ocurrieron crisis tradicionales (el autogolpe de Fujimori en Per en 1992), situaciones como las aqu examinadas (la cada de Bucaram en Ecuador en 1997) y situaciones que podran ser consideradas genuinos juicios polticos (la cada de Collor de Mello en Brasil en 1992). En esa dcada se registran cinco (a lo sumo seis, segn las diferentes interpretaciones posibles) crisis polticas agudas del nuevo tipo, en las que los presidentes cayeron o fueron casi derribados15. Las crisis ocurridas a partir del ao 2000 muestran simultneamente cambios cualitativos (ya no se registran crisis del tipo tradicional ni autogolpes) y un crecimiento significativo del nmero de episodios (los ocho citados slo entre 2000 y 2005). En segundo lugar, la vinculacin de estas crisis con la estabilidad de la democracia parece ser bastante ms problemtica que en el pasado. Estas crisis, tpicamente, no
Argumentos de diferente naturaleza tambin sugieren que estas dos situaciones podran ser consideradas al menos como cuasi crisis. Segn Vanhanen (2003), Pp. 146, 152 y 154, Honduras y Nicaragua son los nicos pases latinoamericanos para los que cabra esperar retrocesos significativos en la construccin de la democracia. Los datos indican que son ms democrticos que lo que deberan, es decir, son casos significativamente desviados de sus predicciones tericas. Vanhanen, T. (2003), Democratization: A comparative analysis of 170 countries. London: Routledge. Sobre la base de un argumento basado en los respectivos ndices de Desarrollo Humano, diferente al de Vanhanen, el Informe Regional de FLACSO argumenta que siete de los diecisiete pases de Amrica Latina continental son particularmente vulnerables a crisis de gobernabilidad. La lista de los vulnerables incluye a tres de los seis pases con crisis agudas recientes (Bolivia, Ecuador y Paraguay), y tambin a Honduras y Nicaragua; los otros dos pases mencionados son Guatemala y El Salvador, FLACSO (2004), p. 49, op. cit. 15 A fines de la dcada estos episodios comenzaron a ser estudiados comparativamente en trminos afines a los de este ensayo; por ejemplo, Prez-Lin, A. (2000) The Institutional Determinants of Impeachment. Paper presented at the 2000 Meeting of the Latin American Studies Association, Miami.
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cancelan la democracia electoral, aunque pueden interrumpirla y hacerla funcionar de maneras y en tiempos no previstos por la legislacin. En este sentido, las crisis pueden interrumpir transitoriamente la legalidad, pero no suprimen la democracia minimalista (electoral). En parte, por estas razones se ha sostenido que en Bolivia, Ecuador y Argentina el ciudadano est saliendo a la calle a sacar del palacio de gobierno a quienes no consideren que estn cumpliendo con el mandato para el cual fueron electos. No se trata de romper con el sistema democrtico, ni llamar a los militares al poder, sino [de] exigir que las demandas ciudadanas sean respetadas, dentro del mismo sistema, pero muchas veces en el lmite16. En principio, de la discusin precedente puede concluirse que: i) An con una caracterizacin muy restrictiva de crisis poltico-institucional aguda, en los primeros aos de este siglo, luego de veinticinco aos de construccin democrtica que comenzaron alrededor de 1980, ms de la tercera parte de las democracias latinoamericanas experimentaron crisis de esta naturaleza. Todas ellas llegaron al menos hasta la frontera de la ruptura institucional, aunque puede discutirse sobre cuntas cruzaron finalmente esa frontera. ii) Cualquiera sea el nmero de casos en los que efectivamente ocurri una ruptura institucional, las trayectorias polticas latinoamericanas del ltimo cuarto de siglo muestran tanto una tendencia significativa de desarrollo de la democracia a mediano plazo como un ciclo algo ms breve de crisis polticas agudas, diferentes a las del pasado, claramente acelerado en los primeros aos del siglo XXI. Estas crisis muestran las debilidades y los riesgos que enfrentan las democracias

latinoamericanas, riesgos que probablemente seguirn enfrentando en el futuro. Para contribuir con la consolidacin de la democracia en la regin es necesario, entonces, conocer y entender mejor la naturaleza y las perspectivas de estas crisis polticas agudas para buscar soluciones que avancen en el desarrollo democrtico. A continuacin, se describen varias tendencias particulares con respecto a los problemas poltico-institucionales que inciden en los procesos sealados.

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Corporacin Latinobarmetro (2005), P. 4. En este sentido, la mayora de los observadores argentinos enfatiza que la sucesin de cambios presidenciales comenzada con la renuncia de De la Ra, aunque claramente excepcional, ocurri dentro de la ley, sin fracturas institucionales. Corporacin Latinobarmetro (2005), Informe Latinobarmetro 2005. Santiago, Chile. www.latinobarometro.org/uploads/media/2005.pdf. Algunos (o muchos) observadores externos, ms escpticos, se preguntan hasta qu punto lo que realmente ocurri mantiene las formas legales, pero no la sustancia (el espritu) de las instituciones, honrando as una larga tradicin latinoamericana. La renuncia de De la Ra est en esa frontera donde las formas se mantienen, pero el fondo de la situacin es discutible.

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B. B.1

Tendencias poltico-institucionales Crticas al Estado mnimo

Buena parte de la poblacin, luego de las reformas estructurales, aboga por una nueva relacin entre el Estado y la economa, en la que el Estado genere integracin social y equidad, pero que a la vez potencie la economa en el marco de la globalizacin y maneje los nuevos cdigos del mundo moderno. Los temas y la informacin emprica encontrada permiten ir configurando un primer mapa de los principales rasgos, problemas y potencialidades poltico-institucionales del espacio latinoamericano actual. De acuerdo con el Informe Latinobarmetro (2005)17, en promedio, slo 31% de los latinoamericanos entrevistados considera que las privatizaciones fueron provechosas. Por su parte, en el Informe Latinobarmetro de 200618 se indag sobre la responsabilidad de la produccin de riqueza. Para tal efecto se utiliz una escala de 1 a 10, en la que 1= el Estado tiene que producir la riqueza y 10= los privados tienen que producir la riqueza, y se advierte un grado de estatismo medianamente alto entre los latinoamericanos, ya que el ndice promedio de la regin fue 4.1. En Chile y en Guatemala el ndice alcanz el mayor valor (5.1), y en el otro extremo se ubicaron Argentina y Bolivia, con 4.1. En Argentina, segn entrevistas realizadas a las elites y encuestas de opinin pblica, existe el deseo compartido de que se redefinan las relaciones entre las empresas y el Estado. En efecto, 28.5% de los encuestados afirm que el Estado debe intervenir para garantizar una justa distribucin de los beneficios del crecimiento econmico; 45.6% expres el deseo de que las empresas de servicios pblicos sean reestatizadas y 44.7% de que sigan siendo privadas, pero con mayor control estatal19. A la vez, estas demandas se asocian a otras referidas a reformas del sistema de justicia y mejoras en los sistemas de gestin pblica. De manera similar, ms de 70% de los bolivianos manifest su deseo de que el Estado tenga mayor participacin en el negocio del gas20. Por su parte, los lderes entrevistados en Honduras critican al gobierno que acta como administrador de la crisis y que no tiene proyecto de pas21. Se advierte, entonces, una crtica a los procesos de privatizacin, una demanda de un Estado ms fuerte y dinmico, sin que esto signifique un retorno al Estado patrimonial corporativo.
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Corporacin Latinobarmetro (2005), op. cit. Corporacin Latinobarmetro (2006), Informe Latinobarmetro 2005. Santiago, Chile. http://www.latinobarometro.org/uploads/media/2006_01.pdf 19 PNUD Argentina (2005), Ronda de consultas y encuesta de opinin pblica. PAPEP-PNUD Argentina. 20 PAPEP-PNUD Bolivia.

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B.2

Lmites de la representacin

Hoy en da, los problemas institucionales se relacionan con la debilidad de las capacidades de accin poltica de los distintos partidos para representar

institucionalmente a la sociedad, comprender los cambios, elaborar horizontes normativos de progreso y gestionar cotidianamente la poltica. Esto se traduce en crisis de representacin e intermediacin poltica; lo social tiene serias dificultades para ser representado en la arena poltica por los partidos polticos. Estos no fueron capaces de articular los cambios a escala global con la gestin poltica interna y ms bien reprodujeron incluso en el marco de reformas estructurales prcticas patrimoniales que generaron altos grados de corrupcin. La consigna en la Argentina que se vayan todos, la crisis de octubre del 2003 en Bolivia y las demandas de Los Forajidos en Ecuador son ejemplos que ilustran el desencanto generalizado con la poltica y los partidos polticos en la regin. En el Informe Latinobarmetro 2006 se observa que, aunque 55% de los latinoamericanos considera que no puede existir democracia sin partidos polticos, slo 22% confa en ellos. En esta materia, los pases con mayores falencias de legitimidad son Ecuador y Bolivia. En ambos, ms de 50% de los consultados piensa que los partidos polticos no son necesarios para la democracia22. Ms an, se advierte una cada en las formas convencionales de participacin poltica: hablar de poltica, firmar una peticin y asistencia a manifestaciones organizadas23. El Grfico 1 muestra la confianza de los latinoamericanos en sus instituciones.

21 PNUD Honduras (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. La experiencia de la Comisin Poltica de los Partidos Polticos. Tegucigalpa: Editorial Guaymuras 22 En Bolivia esta situacin se ha revertido tras la llegada de Evo Morales a la presidencia: en noviembre de 2006, 59% de los bolivianos entrevistados aprueban su gestin de gobierno. Apoyo: Opinin y Mercado, Bolivia (2007), Informe de opinin enero 2007. PAPEP-PNUD Bolivia. 23 Corporacin Latinobarmetro (2006), op cit, Pp. 24

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Grfico 1: Amrica Latina, confianza en las instituciones, 2006 En porcentajes

Partidos polticos Congreso Poder Judicial Gobierno Polica Empresas privadas Fuerzas Armadas Peridicos Presidente Televisin Radio Iglesia 0 10 20 30 40 50 60 70 37 42 44 44 47 64 69 71 80 22 27 36 43

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro 2006

Asimismo, en el marco del PAPEP, las encuestas de opinin pblica y entrevistas a las elites realizadas en Argentina en octubre de 2006 confirman esta tendencia. Cerca de 75% de los entrevistados piensa que los partidos polticos son necesarios, pero deben realizar reformas, mientras que dos de cada tres afirma que su confianza en los lderes polticos ha disminuido con respecto al pasado24. En Bolivia, la mayora de las elites considera que los principales problemas del pas son de ndole poltica25 y las encuestas de opinin pblica sealan que los partidos polticos son las instituciones con peor imagen pblica: 66% de los encuestados posee una imagen negativa de ellos. En Honduras, 44% de los lderes entrevistados consideran que la clase poltica es una de las principales causantes de los problemas del pas y 27% culpa a los partidos polticos; 62% de la poblacin cree que los polticos hondureos de hoy no defienden la democracia y dos de cada tres hondureos no se sienten representados por los diputados que ellos mismos han elegido26. En Nicaragua, 46% de las elites entrevistadas afirma que los principales problemas del pas son de ndole poltico-institucional y que una de las causas ms importantes es el

24

Cheresky, I: (2006b), Argentina: recuperacin sostenida con incertidumbre sobre el futuro institucional, PAPEP-PNUD Argentina. 25 Equipos MORI, Informe de opinin pblica Bolivia, enero 2007. PNUD-PAPEP Bolivia. 26 Para mayor detalle vase PNUD Honduras (2005), op cit.

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excesivo caudillismo presente en los partidos polticos27. De modo similar, 40% de las elites consultadas en Per, consideran que los problemas centrales del pas son polticos y 21% considera que la causa de los problemas del pas radica en la incapacidad de los polticos28. Por su parte, en Ecuador de acuerdo con Augusto Barrera29, los partidos polticos padecen de un gran desprestigio, debilidad organizativa, presencia limitada local o regional, caudillos insustituibles, subordinacin a intereses gremiales, econmicos o familiares (). Por ltimo, en Panam tambin se observa un creciente escepticismo con relacin al funcionamiento y la legitimidad de las instituciones. Aqullas que sufren el mayor grado de desconfianza son los partidos polticos: slo 8% de los encuestados manifest tenerles mucha o alguna confianza. A continuacin se ubican la Asamblea Nacional, los Municipios, el Poder Judicial y la Presidencia, todos con porcentajes de confianza inferiores a 25%30. Estas situaciones dan pie a debates sobre los lmites de la democracia representativa as como la del surgimiento de la denominada democracia de lo pblico.
Recuadro II Per: el divorcio entre la poltica y la economa Desde el punto de vista macroeconmico, el desempeo econmico de Per durante los ltimos quince aos ha sido satisfactorio y las elites consultadas consideran que la tendencia se mantendr. No obstante, las mismas elites creen que el pas se encuentra en una situacin de pre-crisis (o de crisis), visin que es compartida por empresarios, lderes de opinin y polticos. Adems, consideran que los problemas del pas, especialmente la conflictividad social, se mantendrn en sus niveles actuales o se incrementarn. La poblacin no est satisfecha con la actual situacin de Per y juzga de forma muy negativa a los polticos, a los partidos, al gobierno y al Presidente Toledo. La economa y la poltica transitan caminos divergentes. Tal divergencia tiene su origen, parcialmente, en que las etapas de crecimiento de la economa peruana fueron de base angosta y no generaron dinamismo fuera de ella y, tambin, porque el incremento de la brecha entre las aspiraciones de la poblacin y lo que efectivamente estn recibiendo.
Fuente: Achard, D. et al (2005), Per: coyuntura poltica y escenarios de corto y mediano plazo. PAPEPPNUD.

27 28

PNUD Nicaragua (2005), Informe de coyuntura PAPEP-PNUD. Achard, D. et al (2005), Per: coyuntura poltica y escenarios de corto y mediano plazo. PAPEP-PNUD. 29 Barrera, A. (2005), La poltica y los movimientos sociales. En: Vanguardia. Ecuador. 30 Ortuo, A. (2006), Panam: Escenarios socio-polticos de mediano plazo. PAPEP-PNUD Panam.

17

Cuadro 1: Amrica democracia, 2006 En porcentajes

Latina

(pases

seleccionados)*,

indicadores

sobre

Pas

Aprobacin gobierno

Confianza en el Presidente

Sin partidos no puede haber democracia 64 38 45 53 51 45 50 57 52 64 42 52 71 58

Apoyo a la democracia

Satisfaccin con la democracia 50 39 36 42 33 22 31 34 41 26 40 23 66 38

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay Amrica Latina

73 54 62 67 70 23 45 56 60 23 57 57 62 54

66 52 51 65 62 10 33 41 50 17 53 42 65 47

74 62 46 56 53 54 41 51 54 56 55 55 77 58

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro 2006.

B.3

La mediatizacin de la poltica

Un fenmeno de especial relevancia que limita y a la vez renueva el orden institucional y que afecta la democracia representativa es la mediatizacin de la poltica por la televisin y, ms recientemente, por los medios de comunicacin horizontales: Internet, celulares, etc. La arena de expresin o representacin de los polticos es cada da ms meditica. Los medios articulan sus intereses con las ideologas de los periodistas, las encuestas de opinin pblica, las movilizaciones y protestas sociales, y los escndalos van constituyendo un potente y fugaz imaginario poltico. Por lo general, este espacio meditico sustituye o determina la dinmica de los sistemas de representacin poltica y condiciona la legitimidad institucional en la regin. Estara emergiendo una suerte de democracia de lo pblico31 donde la ciudadana y los otros factores de poder tienden a expresarse con mayor frecuencia a travs de los medios de comunicacin de masas. Efectivamente la poltica en las calles, las encuestas de opinin pblica, los liderazgos y los escndalos y la conspiracin poltica se expresan cada vez ms en los espacios mediticos. Da la impresin que la sociedad est cada vez ms fragmentada, pero tambin ms integrada con los medios de comunicacin, y ms conectada con las nuevas tecnologas de la informacin. La

18

pregunta es cmo afecta esto a la gobernabilidad democrtica. Hipotticamente, da la impresin de que se vive una transicin entre una esfera pblica centrada en las instituciones polticas, formales o clsicas, hacia una esfera pblica organizada por sistemas de comunicacin cada vez ms trasnacionalizados y globales. Sera el nuevo lugar de disputa de los intereses polticos. Este tema se analizar con mayor precisin ms adelante. Los medios de comunicacin se caracterizan, principalmente, por ser los espacios donde se expresa el poder. Adems En Amrica Latina, 17% de sus habitantes considera que los medios de comunicacin son los actores de mayor poder32. Asimismo, en las rondas de consultas realizadas a 231 lderes de Amrica Latina, 65% de ellos identific a los medios de comunicacin como uno de los principales poderes fcticos de la regin33. De acuerdo con datos del Informe Latinobarmetro 2006, la televisin y la radio se encuentran entre las instituciones ms confiables: 69% y 64% de los consultados, respectivamente, afirma confiar en ellas. Adems, la televisin es el medio de informacin ms utilizado: en 2006, 83% de los latinoamericanos vieron las noticias en la televisin34. En Per, segn estudios elaborados en el marco del PAPEP, los medios de comunicacin influyen significativamente en la construccin del campo poltico, principalmente a travs de un rol fiscalizador del comportamiento poltico35. Tambin inciden en la agenda poltica mediante denuncias periodsticas y sobredimensionando protestas sociales y jugaron un papel de peso en la mala imagen del Presidente Toledo. De forma similar, en Nicaragua, las elites entrevistadas sealan que los medios de comunicacin contribuyeron en la lucha contra la corrupcin, y que a la vez son un factor de poder con agenda propia, capaz de ejercer presin sobre el gobierno36. Por su parte, en Bolivia los medios de comunicacin, en particular la televisin, tambin tienen un creciente impacto en el ejercicio de la poltica37. Los medios son decisivos en la competencia electoral, la fiscalizacin de la gestin pblica, la prdida de confianza en los partidos polticos y la difusin de demandas con fuerte contenido
31

Manin, B. (1992), Metamorfosis de la representacin poltica. En: Dos Santos, M. (Coord.) Qu queda de la Representacin Poltica? Caracas, CLACSO/Nueva Sociedad. 32 Corporacin Latinobarmetro (2005), op cit. 33 PNUD (2004), op cit. 34 Corporacin Latinobarmetro (2006), op cit. 35 Achard, D. et al (2005), op cit. 36 PNUD Nicaragua (2005), op cit.

19

tnico-cultural. Los medios bolivianos configuran un sistema fragmentado y heterogneo: las redes privadas que responden a intereses de grupos empresariales inciden significativamente en la gestin poltica, la red estatal que defiende los intereses del gobierno posee menor influencia y los medios pertenecientes a la Iglesia, no sometidos a intereses privados o partidarios, gozan de gran legitimidad38.
Recuadro III Ecuador: la Rebelin de los Forajidos Ecuador atraviesa una de las peores crisis institucionales de Amrica Latina. La fuerza poltica de las calles, es un claro reflejo de tal debilidad (*). La Rebelin de los Forajidos se inici el 13 de abril de 2005, cuando el entonces Presidente Lucio Gutirrez llam "Forajidos" a los ciudadanos que protestaban pacficamente en su contra. El 25 de noviembre de 2004 la mayora gubernamental en el Congreso (el Partido Sociedad Patritica de Gutirrez, el PRE y el PRIAN) reemplaz a siete de los nueve miembros del Tribunal Constitucional. Poco despus, los veintisiete jueces de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) fueron depuestos y cambiados por el Congreso, y fueron anulados los procesos judiciales contra Abdal Bucaram, Gustavo Noboa y Alberto Dahik. En vista de los acontecimientos, el 16 de febrero de 2005 aproximadamente 150,000 personas de toda edad y condicin social recorrieron las calles de Quito y llegaron a la Plaza San Francisco, para protestar frente al Palacio de Gobierno. Despus de esta primera marcha y numerosas acusaciones cruzadas entre el gobierno y la oposicin, sobre quienes encabezaban institucionalmente las marchas, la rebelin de la gente se fue depurando y se termin convirtiendo en un fenmeno espontneo. Decenas de miles de familias empiezan a salir, convocadas por correo electrnico y telefona celular a las calles. Las manifestaciones de los "forajidos" prosiguieron. La mayor de ellas se llev a cabo la noche del 19 de abril, cuando ms de un milln de personas se reunieron en el parque de La Carolina y avanzaron hacia el Palacio de Gobierno para exigir la renuncia del Presidente Gutirrez. Finalmente, el 20 de abril Gutirrez se fug del pas, una vez que el Congreso declara vacante el cargo de presidente constitucional.
(*) Para mayor detalle vase el informe 25 Aos de Democracia en Ecuador (1979-2004). Fuente: http://exteriores.libertaddigital.com/articulo.php/1276230020

B.4

Los lmites de las elites

Un elemento que coadyuva a las crisis institucionales refiere a la debilidad de las elites dirigentes. Pareciera que las limitaciones de un liderazgo social y poltico, particularmente de los grupos de poder, inciden en el bajo perfil institucional de la mayora de los pases de la regin. Por tal motivo, cabe preguntarse qu capacidad poseen las elites para articular una visin y una prctica nacional para resolver los problemas socio-institucionales en los marcos de una gobernanza global.
PNUD Bolivia (2004), Informe Nacional de Desarrollo Humano en Bolivia 2004. Interculturalismo y globalizacin: la Bolivia posible. La Paz: Plural. 38 En este sentido, el estudio de la Corte Nacional Electoral (2004), op cit. muestra que casi 60% de los bolivianos encuestados obtuvo informacin sobre la Asamblea Constituyente a travs de los medios de comunicacin.
37

20

Las ideas de Gino Germani y Jos Medina Echavarra39 sobre las elites nacionales eran categricas al respecto. De la lectura de estos autores se puede deducir que ellas no poseen ni la capacidad ni la disposicin para convertirse en grupos dirigentes de sus sociedades con un sentido de nacin, Estado y desarrollo y se limitan a reproducir una dominacin instrumental. En particular, Medina Echavarra sostiene que las elites presentan tres grandes problemas: a) falta de cultura de austeridad, b) baja capacidad para articular medios y fines, y c) poca persistencia en la formacin de una cultura poltica de largo plazo. Seguira predominando el fenmeno que Gino Germani llam efecto de fusin, por medio del cual valores modernos pueden ser reinterpretados en contextos distintos en los pases atrasados para finalmente reforzar estructuras tradicionales40. En trminos ms polticos-institucionales, Robert Dahl (1971)41 atribuye un valor estratgico al comportamiento de las elites en la evolucin de la democracia. En el Informe Latinobarmetro (2006), se seala que ms 66% de los latinoamericanos considera que los pases son gobernados por unos pocos grupos poderosos que slo buscan su beneficio personal. Inclusive, en Ecuador, Nicaragua, Panam y Guatemala, menos de 20% de sus habitantes cree que se gobierna para beneficiar a toda la poblacin42. La percepcin de las elites es de especial relevancia. Por ejemplo, en Argentina, las elites estn parcialmente sintonizadas con la percepcin de los ciudadanos, ya que a diferencia de estos muestran cierta renuencia a valorar la evolucin de los aos recientes. Las mayores discrepancias se observan entre los empresarios, ya que slo 17% considera que la pobreza (que incluye el desempleo) es el principal problema del pas, mientras que 30.2% de los argentinos encuestados mencion el desempleo y la pobreza como los dos aspectos que ms deben mejorar en el pas43. En Honduras, el desprestigio de las elites afecta particularmente a los jueces (51% de los hondureos no confa en ellos) y a los diputados del Congreso Nacional. El grupo ms afectado es el de los diputados (71% de la poblacin afirma desconfiar en ellos), debido tanto a la forma en que se escogen los candidatos (segn las elites consultadas, se basa en intereses sectarios), como a la corrupcin44. Para 81% de los entrevistados la corrupcin es un problema grave en Honduras. Adems, las
Vase Medina Echavarra, J. (1964), Consideraciones sociolgicas sobre el desarrollo econmico de Amrica Latina. Buenos Aires: Solar / Hachette. 40 Vase Germani, G. (1966), Poltica y sociedad en una poca de transicin. Paids: Buenos Aires. 41 Vase Dahl, R. (1971), Polyarchy; participation and opposition. New Haven: Yale University Press. 42 Corporacin Latinobarmetro (2006), op cit. 43 PNUD Argentina (2005), op cit. 44 Al respecto, 51% de las elites seal que los lugares en las planillas pueden ser comprados. Por otra parte, varios entrevistados mencionaron episodios en los que determinados grupos econmicos
39

21

encuestas de opinin pblica reflejan que 54% de los hondureos cree que los diputados defienden los intereses de los ricos, de los poderosos y 67% que estn ms cerca de los terratenientes que de los campesinos45. En el caso del Per, algunos entrevistados afirman que el principal problema es () la falta de liderazgo y () la calidad de la clase poltica. Mientras que otros sealan con respecto a la clase poltica que cmo creerle a estos seores que van trabajar por todos, por el bienestar de la gente? Cuando uno ve cosas () los congresistas van a tener una bonificacin por las fiestas patrias de 80,000 soles, cuando mucha gente tiene la aspiracin al sueldo mnimo que son 400 soles ()46. La corrupcin es un indicador del grado de solidez de las normas e instituciones con respecto al comportamiento de la sociedad y, particularmente, de las elites. Existira una suerte de choque entre la demanda de orden institucional y reglas del juego claras y contundentes por parte de las elites y el funcionamiento institucional de la sociedad, donde en buena parte de la regin los niveles de corrupcin son muy altos (o aparecen como muy altos) para la mayora de la sociedad. No pocas crisis de gobernabilidad se han dado en la regin como consecuencia de una percepcin generalizada de corrupcin en las elites. En efecto, en el Cuadro 2 se advierte que los pases con la mejor posicin en el ndice de Percepcin de la Corrupcin elaborado por Transparency International son aquellos con mayor estabilidad institucional. Tal es el caso de Chile y Uruguay que ocupan los lugares 21 y 32, respectivamente. En cambio, Argentina, y Bolivia que han atravesado fuertes crisis institucionales en los ltimos aos se ubican en la parte inferior del ranking.47

obtuvieron la aprobacin de leyes que los favorecen y que en muchos casos los legisladores actan en funcin de sus propios objetivos. PNUD Honduras (2005), op cit. 45 PNUD Honduras (2005), op cit. 46 Achard, D. et al. (2005), op cit. 47 El ndice de Percepcin de la Corrupcin clasifica a los pases segn el grado en que se percibe la corrupcin existente entre funcionarios pblicos y polticos. Para mayor detalle vase Transparency International www.transparency.org.

22

Cuadro 2: Amrica Latina (pases seleccionados)* ndice de percepcin de la corrupcin (IPC), 2005 En orden descendente
Pas Chile Uruguay Colombia Brasil Mxico Panam Per Argentina Honduras Nicaragua Bolivia Ecuador Guatemala Ranking 21 32 55 62 65 65 65 97 107 107 117 117 117 IPC 7.3 5.9 4.0 3.7 3.5 3.5 3.5 2.8 2.6 2.6 2.5 2.5 2.5

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Transparency International.

Un anlisis concreto sobre las elites mismas, su composicin, formas de socializacin, orientaciones, etc. ayudara a una mejor construccin del mapa poltico institucional. Sin lugar a dudas, es un tema clave para poder efectuar un diagnstico detallado sobre la gobernabilidad democrtica en la regin48. B.5 La expansin multicultural y el pluralismo

Un tema de gran influencia en el orden institucional es el de las nuevas manifestaciones multiculturales, especialmente de los denominados pueblos

originarios, indgenas o de origen africano y la debilidad de los sistemas institucionales de la democracia y el desarrollo para procesarlos. Con la llegada de la democracia a Amrica Latina se expandi un nuevo multiculturalismo, que reemplaza y cuestiona los modelos homogenizadores del Estado-nacin, reclamando derechos culturales y poder poltico en el marco de las especificidades culturales. Hoy la cuestin radica no slo en la admisin de estas realidades sino tambin en el reconocimiento explicito de estas nuevas identidades, lo que coloca formidables desafos al pluralismo democrtico. Las demandas de participacin y cambio por parte de los pueblos originarios recorren gran parte de Amrica Latina y estn modificando de forma significativa del orden institucional. El movimiento indgena en Ecuador es de los ms organizados de Amrica Latina. Su origen se remonta a la dcada del ochenta, cuando se cre la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE). Las luchas que llev a cabo esta
48

Para mayor detalle sobre las orientaciones polticas de las elites polticas, empresariales y de especialistas vase Gonzlez, L. E. (2006a), Situacin actual y perspectivas de Amrica Latina segn elites influyentes de la regin. PAPEP-PNUD.

23

confederacin en la dcada del noventa convirtieron al movimiento en una fuerza poderosa que, adems de abogar por las demandas indgenas, se convirti en lder de la resistencia al neoliberalismo49. Posteriormente, en 1997 la CONAIE fund el partido Pachakutik para participar en la contienda electoral; tres aos despus, la CONAIE se uni a los militares liderados por Lucio Gutirrez para derrocar al entonces presidente Mahuad y generaron una alianza poltica que llev a Gutirrez ganar las elecciones de 200250. La necesidad de participacin y cambio es uno de los temas que aborda el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala51. En este informe se destacan las diferencias en trminos de salud, educacin y participacin poltica, entre otros, que afectan a los pueblos originarios. Con relacin a tales diferencias, el INDH advierte que si bien a partir de la firma de los Acuerdos de Paz hubo progresos significativos (durante el perodo 1985-2005 hubo dos ministros de educacin y un ministro de cultura, as como siete viceministros, pertenecientes a la comunidad indgena), an falta incrementar la participacin indgena en la toma de decisiones, especialmente en materia de polticas pblicas. Adems se subraya la necesidad de incorporar las formas de organizacin, representacin y ejercicio del poder propios de la cultura maya. En el caso de Bolivia, los datos del Censo de poblacin de 1992 muestran que 25% de los bolivianos se considera aymar, 31% quechua, 6%, parte de otros grupos indgenas y 38% se siente parte de mltiples identidades. Estos datos revelan un alto grado de multiculturalismo que se da en espacios interculturales. De acuerdo con la encuesta realizada para el IDH 2004, 64% de los aymar tambin se percibe como mestizo, al igual que 89% de los quechuas. Y, en promedio, 76% de los bolivianos se siente mestizo52. En las elecciones llevadas a cabo en diciembre de 2005, Evo Morales de origen aymar fue elegido presidente del pas con 53.7%; es decir, con la mayora absoluta. La cuestin es cmo el multiculturalismo evoluciona hacia un pluralismo democrtico. Entre las elites como se seala en el Observatorio Regional la actitud hacia los conflictos tnicos no es homognea. Aunque slo se realizaron preguntas referidas a conflictos tnicos en Mxico, Argentina y Estados Unidos, el ordenamiento de las

Zamosc, realiza un importante anlisis sobre la trayectoria de este movimiento. Zamosc, L. The Indian Movement and Political Democracy in Ecuador. En: Latin American Politics and Society. En prensa. 50 Hoy en da se tiene registro de ms de dos mil comunidades indgenas que funcionan como entidades auto-reguladas, basadas en la autoridad de sus asambleas. Zamosc, L. op cit. 51 PNUD Guatemala (2005), Informe nacional de Desarrollo Humano 2005. Diversidad tnico-cultural: la ciudadana en un Estado plural. Guatemala: PNUD. 52 PNUD Bolivia (2004), op cit.

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24

posiciones parece sugerir que, cuanto ms grande la poblacin indgena y ms reciente el conflicto, mayor sera la propensin a considerarlos amenazas, mientras que, con una mirada ms abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos como oportunidades para la democracia. En la ronda de Mxico, los conflictos tnicos son considerados mayormente una amenaza (39%) en relacin a la consolidacin de la democracia en los pases de la regin. En cambio, tanto en Estados Unidos como en Argentina la mayora tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentina los ve desde una ptica positiva.53 B.6 Los lmites institucionales de la participacin de femenina

A pesar de los avances registrados por las mujeres en materia de polticas pblicas y participacin poltica, an existen importantes distancias entre los cambios socioeconmicos, demogrficos, del mercado laboral, los cambios culturales, y los lmites de los actores poltico-institucionales para procesar los cambios y las demandas en funcin de la equidad de gnero. Esto limita la calidad de la democracia y afecta negativamente la gobernabilidad democrtica. La equidad de gnero es un importante indicador del grado de democracia de un sistema poltico, puesto que la paridad de gnero no es una cuestin exclusiva de las mujeres. La paridad involucra la cualidad de la democracia en cuanto a su capacidad para reducir la brecha entre el discurso sobre la igualdad de derechos y alcanzar la igualdad de opciones para los ciudadanos y las ciudadanas de un pas. La desigualdad de gnero es producto de un conjunto de desigualdades culturales y polticas que se refuerzan mutuamente. Ellas condicionan el menor acceso de las mujeres a derechos de propiedad, riqueza y educacin, limitando su acceso a los mercados laborales y, en general, a las esferas de poder.54 La evidencia emprica refleja que la participacin poltica de la mujer en los pases sujetos a estudio se ha incrementado, aunque sigue siendo baja. Si bien en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, Mxico, Panam y Per se han establecido cuotas que determinan un nivel mnimo de representacin entre 20% y 40% para las mujeres en las listas partidarias de elecciones legislativas, slo en Argentina la participacin relativa de la mujer en el Parlamento es superior a 30%. De hecho en los dems pases, este porcentaje oscila entre 23% (Mxico) y 6% (Honduras)55.

Gonzlez, L. E. (2006a), op cit. Para mayor detalle vase WDR 2006, Pp. 37-40. Banco Mundial (2006), Informe sobre el desarrollo mundial 2006. Equidad y desarrollo. Bogot: Banco Mundial, Mayol Ediciones, Mundi-Prensa. 55 CEPAL (2006b), Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005. Santiago de Chile: PNUD.
54

53

25

Cuadro 3: Amrica Latina (pases seleccionados)*, participacin femenina en el Parlamento, 2005 En porcentajes
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay 1990 6 9 5 s/d 5 5 7 10 12 15 8 6 6 2005 34 19 9 13 12 16 8 6 23 21 17 18 12 Var 28 10 4 7 11 1 -4 11 6 9 12 6

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005, CEPAL (2006b)

Varios estudios insisten en que para alcanzar una mejor distribucin en las decisiones polticas las mujeres y los movimientos de gnero deben superar mltiples barreras. Entre ellas sobresale que muchas mujeres siguen siendo las principales responsables por el cuidado del hogar y de los hijos. Mientras en los hogares no exista una distribucin ms equitativa de las responsabilidades domsticas y no se implementen polticas pblicas a favor de la familia, los costos de lograr una carrera poltica y cumplir con las responsabilidades familiares seguirn siendo excesivamente altos para muchas mujeres56. En segundo lugar, a menos que sea superado el modelo tradicional de vida poltica, las mujeres seguirn estando excluidas de las altas esferas del poder. Dado que los varones han dominado siempre la escena poltica, muchas instituciones han sido acondicionadas para los estndares, estilos de vida y actitudes polticas de ellos57. En tercer lugar, las mujeres deben seguir abrindose camino en los ministerios y comits relacionados con la poltica exterior, la economa y los presupuestos si desean influir en el desarrollo econmico, poltico y social de la regin. Si bien este hay importantes referentes en la poltica58, las mujeres suelen quedar relegadas a las reas de ambiente, salud, familia y educacin. Adems, las conquistas de las mujeres durante un gobierno no siempre continan. En muchos casos la
Buvinic, M. y Roza, V. (2004), Women, Politics and Democratic Prospects in Latin America. Sustainable Development Deparment Technical papers series, WID 108. www.iadb.org/sds/doc/women.pdf 57 Shvedova, N. (2002), Obstculos para la participacin de la mujer en el Parlamento. En: MndezMontalvo, M y Ballington, J. (Eds.), Mujeres en el Parlamento: ms all de los nmeros. Estocolmo: Institute for Democracy and Electoral Assistance
56

26

participacin poltica de la mujer se relaciona estrechamente con los juegos de poder en el gobierno de turno59. Este tema debe ser investigado con mayor profundidad, especialmente en trminos de la calidad de la democracia, la gobernabilidad y los escenarios de cambio posibles. B.7 Las oposiciones territoriales

Por otra parte, se estn generando nuevos conflictos y oposiciones entre lo global, lo local y lo nacional. Los cambios ocurridos en los ltimos veinte aos afectaron las relaciones entre lo territorial (municipal o regional) lo nacional y lo global. Hoy los territorios o regiones buscan formas propias de legitimad democrtica, autonoma en lo nacional y conexin directa con la globalizacin, demandas y aspiraciones que se traducen en tensiones y, en algunos casos, fuertes crisis poltico-institucionales. Hay en este plano tambin un nuevo orden institucional emergente. Este fenmeno se observa claramente en Bolivia, cuyas elites mencionan a los factores regionales como uno de los componentes centrales de la crisis. Los cambios ocurridos en la economa de las distintas regiones son considerados como desafos para el funcionamiento tradicional de la poltica boliviana, pero aquello que los convierte en aspectos crticos es la incapacidad de la poltica para responder adecuadamente. Algunos de los entrevistados son especialmente crticos con los dirigentes de Santa Cruz de la Sierra, a quienes acusan de carecer de la creatividad necesaria para pensar de forma global los problemas del pas. En efecto, existe una suerte de empate social, estructurado alrededor de dos agendas altamente polarizadas, contrapuestas y con legitimidad insuficiente para imponer objetivos generales. Estas son, la Agenda de Octubre y la Agenda de Enero. La primera tiene como eje discursivo la nacionalizacin de los hidrocarburos, hace nfasis en lo sociopoltico, se articula en torno a movimientos sociales e indgenas y es liderada por el MAS y por la Federacin de Juntas Vecinales de El Alto. Por el contrario, el eje discursivo de la Agenda de Enero es orientado por la idea de autonomas departamentales, hace mayor nfasis en cuestiones econmicas, es aceptada por los sectores cvico-empresariales y es liderada por el Comit Cvico de Santa Cruz. El resultado de las elecciones generales en Bolivia con la contundente victoria del MAS coloca la evolucin de los temas mencionados bajo otros trminos

Tal es el caso de Argentina, que en este momento tiene como Ministra de Economa a Felisa Miceli y de Chile, que en enero de 2006 eligi por primera vez a una mujer Michelle Bachelet como Presidente de la Repblica. 59 Buvinic, M y Roza, V. (2004), op. cit.

58

27

Recuadro IV Elecciones en Bolivia (12/2005). Anlisis post lectoral y tendencias detectadas Una fuerza poltica, el MAS, obtuvo el respaldo de la mayora absoluta, alcanzando el 54 % de los votos (aprox.). Se trata de un resultado inusual en la historia democrtica de Bolivia. Gracias al resultado, el MAS est en situacin de privilegio para organizar un nuevo ciclo. La cuestin reside en saber en qu grado el MAS (y los otros actores en juego) proceder con propuestas y acuerdos que conduzcan a polticas que permitan fortalecer la democracia y el desarrollo, se limite a una dinmica nacional popular o fracase con nuevos escenarios de conflictos. El electorado ha diferenciado su voto en las categoras nacional y departamental, estableciendo de esta manera un control y un equilibrio entre el poder central y los poderes departamentales. Para la eleccin de prefectos el MAS slo gan en dos de los nueve departamentos, mientras que para Presidente se impuso en cinco. En los departamentos en que el MAS obtuvo su mayor votacin absoluta y relativa, particularmente en La Paz y Cochabamba, la poblacin a nivel departamental le dio la mayora a lderes de la oposicin. El MAS tuvo un importante caudal de votos en Santa Cruz de la Sierra. Estos datos muestran un comportamiento complejo y racional del votante que da el piso para la renovacin del sistema poltico. Bolivia tiene la oportunidad de recrear un sistema partidario. Algunos de los prefectos electos convocaron a los colegas para conformar un poder departamental frente al poder central. Esto podra ser el eje de un nuevo conflicto entre el Poder Central y los Poderes Regionales. Las orientaciones polticas del MAS combinaran lneas duras con polticas de negociacin. Entre las lneas duras sobresalen la nacionalizacin de los hidrocarburos, la conformacin de un Concejo pre-Constituyente con fuerte presencia de actores corporativos, la realizacin de la Asamblea Constituyente, el reparto de tierras en el oriente boliviano de acuerdo con la Ley IMRA y la reorientacin de la poltica del cultivo de coca en favor del campesino. En otras reas importantes, como el rgimen de autonomas, polticas sociales, econmicas o sectoriales, es posible que surjan espacios de negociacin. Esto supone la bsqueda de un Estado nacional popular fuerte neo corporativo, proclive a la ampliacin de elites. En el plano externo se reforzara la coalicin sudamericana y las vinculaciones con Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y Venezuela, y se buscara mayor articulacin con la UE, en especial con Espaa. Habra disposicin de negociar y no enfrentarse con EE.UU. A corto plazo, la coyuntura econmica es favorable. El 2005 se cerr con un crecimiento del orden del 3.9% -sustentado en el crecimiento de las exportaciones del 17%-, una inflacin moderada del 5.3% y un dficit fiscal del 2.8%. Para el 2006, se prev un crecimiento del 4%, una inflacin menor del 3.4%, y un dficit fiscal no mayor al 3%. Los depsitos bancarios continuaron en alza, casi sin interrupciones US$2,930 en diciembre de 2005. Se trata de una tendencia iniciada a mediados del ao pasado. Las reservas internacionales netas alcanzaron un nivel de US$2,200 millones. Las elecciones presidenciales no afectaron el nivel de depsitos del sistema bancario. En sntesis, la nueva coyuntura poltica en Bolivia, junto con las perspectivas econmicas de corto y mediano plazo, permiten pensar en una oportunidad de recrear y fortalecer la democracia y el desarrollo en el pas, a partir de polticas de inclusin y apertura social.

En Ecuador, con un proceso democrtico igualmente accidentado que el boliviano, a partir de las consultas realizadas en la misin exploratoria, tambin se advierte una significativa fractura regional, dada por la presencia de tres voluntades diferenciadas:

28

la de la Sierra Norte (Quito), la de la Sierra Sur (Cuenca) y la de la Costa (Guayaquil). Y la representacin poltica tampoco parece contar con una propuesta o identidad de carcter nacional. El conflicto con Per de 1995 fue un factor unificador, pero de carcter temporal. Con relacin a Estados Unidos se advierten importantes diferencias de opinin. Mientras que en Colombia, Honduras, Guatemala y Nicaragua ms de 65% de los encuestados por el Latinobarmetro 2005 tiene una buena opinin de dicho pas, en Venezuela, Uruguay y la Argentina, el porcentaje cae a 41%, 38% y 32% respectivamente60. En cuanto a los factores externos perjudiciales para Honduras, 54% de las elites consultadas mencion a los organismos internacionales y sus paquetes de medidas y 17% a los Estados Unidos61. En Nicaragua, por su parte, las elites sealaron que Estados Unidos y los organismos internacionales son los actores externos con mayor capacidad de influir negativamente, seguidos por la comunidad internacional (Unin Europea, pases nrdicos) y Hugo Chvez62. De igual modo, las elites consultadas en Bolivia, afirmaron que los factores externos fundamentalmente las empresas transnacionales agravan los problemas, mientras que para algunos entrevistados los pases de la regin constituyen un factor positivo.63. Adems de los problemas mencionados, debe estudiarse la situacin del poder judicial en Amrica Latina64, tanto por su complejidad como por su relevancia, ya que la autonoma e independencia de quienes tienen a su cargo la justicia es fundamental para la gobernabilidad democrtica. A.8 El dficit de la efectividad judicial

Finalmente, para ejemplificar una serie de temas vinculados a la institucionalizacin de los pases latinoamericanos (presentes entre las preocupaciones de la opinin pblica y de los lderes consultados por el Proyecto), pueden ser tiles el ndice de Efectividad

Corporacin Latinobarmetro (2005), op cit. PNUD Honduras (2005), op cit. 62 Vega, J. E. (2006), Nicaragua: escenarios de corto y mediano plazo. PAPEP-PNUD. 63 Por tales motivos, el PAPEP est realizando un estudio de las percepciones y opiniones de las dirigencias latinoamericanas y de Estados Unidos como complemento de los casos nacionales y para dar respuesta a demandas en diferentes pases latinoamericanos. El propsito del Observatorio Regional es elaborar un anlisis comprehensivo de la mirada de las dirigencias de los pases ms influyentes de la regin Argentina, Brasil, Mxico y de Estados Unidos sobre Amrica Latina y su agenda futura. 64 Despus de los Partidos Polticos y el Congreso, el Poder Judicial es la institucin gubernamental que mayor desconfianza genera a los latinoamericanos: slo 312% de ellos dice confiar en el Poder Judicial, Corporacin Latinobarmetro (2005), op cit.
61

60

29

Judicial/Legal y el ndice tica en el Sector Pblico, elaborados por Kaufmann65. El primero se realiza a partir de las respuestas positivas de las empresas (nacionales o radicadas en el pas considerado) a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal, proteccin de la propiedad y efectividad parlamentaria y policial66. El segundo representa el porcentaje de empresas que asignan un puntaje satisfactorio a la honestidad de los polticos, al favoritismo (o su ausencia) en las compras del sector, al desvo de fondos pblicos, la confianza en el correo, y la frecuencia de sobornos en trmites, servicios pblicos e impuestos. El Cuadro 4 presenta los valores de los dos ndices de Kaufmann para diecisiete pases latinoamericanos. La lista de pases est ordenada de mayor a menor grado de institucionalizacin segn el criterio de Efectividad Judicial/Legal. Cuadro 4: Indicadores latinoamericanos, 2004
Pases Chile Uruguay Costa Rica Brasil El Salvador Colombia Mxico Panam Honduras Per Nicaragua Ecuador Guatemala Paraguay Bolivia Venezuela Argentina

bsicos

de

institucionalizacin

de

los

pases

Efectividad Judicial-Legal Porcentaje Rango 66.8 1 50.5 2 47.2 3 41.5 4 33.9 5 30.0 6 29.8 7 25.9 8 17.6 9 17.5 10 16.3 11 15.0 12 14.6 13 13.4 14 13.2 15 12.8 16 12.3 17

tica en el Sector Pblico Porcentaje Rango 62.9 1 40.9 2 34.2 5 35.2 4 38.2 3 22.6 8 23.3 7 20.3 10 11.3 16 23.5 6 18,6 11 12.1 15 16.7 12 10.2 17 14.5 13 12.9 14 21.8 9

Nota: ndice de Efectividad Judicial - Legal: porcentaje de empresas del pas que otorgan puntaje satisfactorio a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal, proteccin de la propiedad, y efectividad parlamentaria y policial. ndice de tica en el Sector Pblico: porcentaje de empresas del pas que otorgan puntaje satisfactorio a la honestidad de los polticos, favoritismo en las compras del sector pblico, desvo de fondos pblicos, confianza en el correo, y frecuencia promedio de sobornos (coimas, mordidas) en trmites, servicios pblicos e impuestos. Fuente: Kaufmann, D. (2004)

Las crisis poltico institucionales y las situaciones de riesgo poltico muestran las situaciones crticas por las que atraviesan las grandes democracias en la regin. Como se ha visto, ella est alimentada por una serie de tendencias empricas que
65

Kaufmann, D. (2004): Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World, World Bank, Global Competitiveness Report. Para mayor detalle vase Gonzlez, L. E. (2005), op cit. 66 Esto incluye toda la problemtica de la (in)seguridad personal y de respeto a los derechos humanos.

30

estaran prefigurando un nuevo mapa poltico institucional y la necesidad de adecuar e innovar nuevas estrategias de gobernabilidad. Si bien es necesario estudiar mejor estas tendencias, muy probablemente ellas estn asociadas con los cambios que estn viviendo las sociedades nacionales.

I.2

PROBLEMAS DE EQUIDAD Y POBREZA

Las polticas de reforma estructural que experimentaron los pases de la regin generaron un conjunto de transformaciones socio-econmicas que modificaron la conformacin de las diferentes sociedades nacionales. Como se aprecia ms adelante, uno de los cambios ms significativos ha sido la creciente complejizacin de los procesos de diferenciacin social que han afectado la calidad de las formas de reproduccin social y colocado los temas de desigualdad y pobreza en el centro de las preocupaciones objetivas y subjetivas de estas sociedades y como uno de las factores claves que inciden en la gobernabilidad democrtica de estos pases. La idea de igualdad poltica inherente a la de ciudadana es un medio de compensar desigualdades sociales en funcin de una tica social y se relaciona directamente con el concepto de libertad. ste, en la medida que respalda la idea de que la diversidad es un valor constitutivo de la propia libertad, supone que al reconocer libertades diversas la igualdad tiende a involucrar la libertad de todos. La democracia por si misma no garantiza una convergencia hacia la igualdad social, ms bien es el resultado de la accin individual y colectiva de una determinada sociedad. La inequidad se refiere tanto a los diferentes niveles de desigualdad social (ingresos, empleo, acceso a servicios, consumo, participacin social y en general a los sistemas de distribucin de poder y reconocimiento sociocultural) como a las disposiciones subjetivas de una sociedad que no slo reconocen las situaciones desiguales sino muy especialmente la desigualdad (o ausencia) de acceso a oportunidades y al desarrollo de capacidades de los distintos grupos sociales para participar y reproducirse social y culturalmente con relacin a su valores y aspiraciones especificas67. Precisamente, por

Sen (1995) seala que, en general, todas las teoras ticas, sociales y polticas incorporan alguna nocin de igualdad, aunque defiendan la igualdad en otros mbitos. El mbito de exigencia de la igualdad debe ser el de la libertad y potencialidad para lograr los proyectos individuales. Un problema grave es que en la actual percepcin, la igualdad no se establece como exigencia en ningn mbito ni su relacin con la utopa socialmente compartida. Este fenmeno refuerza el sentimiento de injusticia frente a las desigualdades y a la falta de reconocimiento, lo cual provoca grandes frustraciones. Sen, A. (1995), Nuevo examen de la desigualdad. Madrid: Alianza.

67

31

esto, la pobreza y la exclusin social pueden ser comprendidas como privacin de capacidades y constituyen el lado ms oscuro de la desigualdad social68. Enfrentar la cuestin de la pobreza y la inequidad no solo implica registrar estadsticas o elaborar polticas sectoriales diferenciadas para tratar el problema, sino sobre todo potenciar la accin de las sociedades y los Estados para generar polticas que fortalezcan las capacidades ciudadanas de los ms pobres y excluidos. Los mismos pobres y/o discriminados estaran buscando transformar sus necesidades en demandas que se expresen en el sistema poltico y generen resultados. Lo que est en juego en la gestin de la gobernabilidad democrtica progresiva es la ampliacin de la ciudadana social y el logro de una ciudadana activa, que mantenga no obstante los umbrales mnimos de funcionamiento de la economa y las instituciones. A. Tendencias con relacin a la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina A.1. Crecieron las brechas entre los pases en desarrollo y los pases industrializados De acuerdo con datos del IDH, el crecimiento del PIB per capita es superior en los pases de ingresos altos de la OCDE. As, entre 1975 y 2003 la tasa de crecimiento promedio anual del PIB per capita para Amrica Latina ascendi a 0.6%, mientras que para los pases OCDE con altos ingresos fue 2.2%. Tambin puede verse la prdida de participacin relativa de Amrica Latina en el PIB mundial: en 2000 el PIB de la regin representaba 6.3% del total mundial y en 2005 disminuy a 5.6%. Por su parte, el producto de los pases OCDE de altos ingresos muestra una leve tendencia a la baja, a diferencia de los pases asiticos primordialmente Asia oriental y el Pacfico, cuyo PIB ha ido adquiriendo mayor peso relativo. La perspectiva econmica para la

68 Sen no est acuerdo con el uso indiscriminado del trmino exclusin social, asociado a la nocin de pobreza como privacin de capacidades. Si se entiende la pobreza como bajos ingresos, entonces se distancia de la nocin de exclusin social, pero si se la entiende como privacin de capacidades, puede vincularse con ella. Si bien poseer bajos ingresos implica vivir con privaciones, ellos no son la nica influencia en este aspecto. Sen retoma la filosofa aristotlica y afirma que una vida empobrecida es aqulla en la que se carece de libertad para ejercer actividades consideradas importantes para una persona. La pobreza, en este enfoque, puede entenderse como privacin de capacidades. Existen capacidades y funcionamientos que las personas tienen buenas razones para valorar; por ejemplo, ser parte de la vida de una comunidad sin sentimientos de vergenza, autocensura, discriminacin, etc. La exclusin de relaciones sociales puede derivar en otras privaciones que limiten oportunidades de vida; e.g. ser excluido de la oportunidad de tener trabajo o de recibir crditos. A su vez, esto puede redundar en empobrecimiento econmico, que puede generar privaciones adicionales. La exclusin social puede, as, ser una parte constitutiva de la privacin de capacidades as como una causa instrumental de los diversos fracasos de capacidades Ms an, la expansin de la opcin colectiva racional dentro de una sociedad, permite a la vez optimizar resultados individuales y colectivos. Es decir, posibilita opciones ms justas y eficientes que involucren tendencialmente a toda la sociedad. Sen, A. (1997), Bienestar, justicia y mercado. Barcelona: Paids; y Sen, A. (2000), Culture and Development. En: World Bank Tokyo Meeting. Tokio.

32

regin es relativamente promisoria, aunque esto no garantiza que se avance ni en equidad ni en la disminucin de la pobreza69. Grfico 2: PIB mundial desagregado por regin: 2000 y 2005 Estructura porcentual vertical
6.3% 3.5% 5.1% 3.0% 1.5% 1.9% 1.1% 3.4% 5.6% 6.8% 5.0% 1.4% 2.2% 1.4%

77.6% Amrica Latina y el Caribe Medio Oriente y Africa del Norte Asia del Sur Pases OECD altos ingresos

74.3% Asia Oriental y el Pacfico Europa y Asia Central Africa Sub-Sahariana Pases no-OECD altos ingresos

Fuente: elaboracin propia sobre la base de World Development Indicators, Banco Mundial, 2006.

A.2

Amrica Latina es la segunda regin ms desigual del mundo y se han incrementado las disparidades entre los pases Slo es superada por el frica Sub-sahariana70.Segn cifras del IDH 2005, el coeficiente de Gini de la regin alcanza 0.571 y el de los pases OCDE de altos ingresos, 0.368. Si bien en algunos pases el coeficiente de Gini disminuy (Uruguay, Mxico, Guatemala, Colombia, Honduras y Brasil) entre 1990 y 2005, en otros pases se mantuvo invariable (Chile, Nicaragua y Panam) y en otros, aument (Argentina, Bolivia y Ecuador). Ms an, en 2005 solamente Uruguay puede incluirse entre los pases con baja desigualdad y gran parte de los pases de la regin posee niveles de desigualdad altos o muy altos (Brasil, la Argentina y Honduras)71.

CEPAL (2006c), Informe de proyecciones macroeconmicas para el proyecto PNUD-PAPEP. Centro de Proyecciones Divisin de Estadsticas y Proyecciones Econmicas CEPAL. 70 Para mayor detalle vase UNDP (2005), Human Development Report 2005. International Cooperation at a Crossroads: Aid, trade and security in an unequal world. New York: Hoeschtetter Printing Co. 71 De acuerdo con CEPAL (2005), el nivel de desigualdad puede clasificarse en cuatro grupos: Baja (Gini oscila entre 0 y 0.4699); Media (Gini entre 0.4700 y 0.5199); Alta (Gini toma valores entre 0.5200 y 0.5799), Muy alta (Gini oscila entre 0.5800 y 1). CEPAL (2005), Objetivos de Desarrollo del Milenio: una mirada desde Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL. www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/1/21541/P21541.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/t op-bottom.xsl.

69

33

Grfico 3: Amrica Latina (pases seleccionados)*, Coeficiente de Gini, 1990 y 2005

0.650

Pases con mayor desigualdad Bol

0.600

Bra Nic Col Hon

0.550 2005

Pan Ecu Arg Mx Chi Gua

0.500

Uru
0.450

Pases con menor desigualdad

0.400 0.400 0.450 0.500 1990 0.550 0.600 0.650

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL

En el Informe de Desarrollo Humano 2006, se desagrega el ndice de Desarrollo Humano (IDH) por quintiles de ingreso para 13 pases, entre los que se incluyen Bolivia y Nicaragua. El 20% ms rico de los bolivianos se ubica dentro del grupo de alto desarrollo humano, con un IDH similar al de Polonia y de Argentina; mientras que el IDH 20% ms pobre es comparable al de pases como Pakistn y Camboya, que ocupan las ltimas posiciones de los pases con desarrollo humano medio. La brecha entre el 20% ms rico y el 20% ms pobre de Bolivia equivale a 97 lugares en la escala global de IDH72. Es probable que, con diferencias segn el caso, esta disparidad se reproduzca en el resto de los pases. Con relacin a la tasa de mortalidad infantil, un estudio elaborado por CEPAL (2006a)73, muestra que la brecha entre pases ha crecido. La tasa de mortalidad infantil de Amrica Latina se ha reducido sistemticamente durante los ltimos quince aos, pero su heterogeneidad se ha incrementado. El coeficiente de variacin74 pasa de 41.8% en el quinquenio 1990-1995 a 44.9% en el quinquenio 2000-2005. Este mayor coeficiente de variacin implica mayor desigualdad, dada la tendencia de las brechas: los mayores niveles de mortalidad se observan, en trminos generales, en los pases ms pobres (CEPAL, 2006a). Adems, la cantidad de pases cuya tasa de
72

Para mayor detalle vase UNDP (2006), Human Development Report. 2006. Beyond Scarcity: Power, poverty and the global water crisis. New York: Palgrave Macmillan, p. 270 73 CEPAL (2006a), Panorama Social de Amrica Latina 2005. Santiago de Chile: PNUD. Pp. 184-185. 74 El coeficiente de variacin se calcula como el cociente entre la desviacin estndar y la media.

34

mortalidad infantil (siete) se encuentra por encima del promedio regional se mantiene constante entre quinquenios. Grfico 4: Amrica Latina (pases seleccionados)*, Tasa de mortalidad infantil por cada mil nacidos vivos, 1990-1995 y 2000-2005 En porcentajes
Amrica Latina Uruguay Per Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0 10 20 30
1990-1995

40

50

60

70

80

2000-2005

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Panorama Social de Amrica Latina 2005, CEPAL

A.3

Las brechas al interior de los pases han aumentado o se han mantenido

En buena parte de ellos creci la participacin del 20% ms rico de la poblacin en los ingresos de las personas, mientras que la del 20% ms pobre se mantuvo constante o disminuy. Por ejemplo, en Colombia, entre 1990 y 2005, el peso relativo del 20% ms rico de la poblacin creci ms de 5 puntos (de 57.8% a 63.0%) y en Ecuador el incremento fue de 4.4 puntos porcentuales. Como contraparte, en Guatemala y en Honduras, el 20% ms rico de la poblacin perdi 3.4 y 3.3 puntos porcentuales de ingresos, respectivamente. Sin embargo, la participacin del 20% ms pobre se mantuvo casi constante; es decir, que los quintiles medios incrementaron su peso relativo. La desagregacin de la poblacin en zonas rurales y urbanas muestra un nivel de concentracin similar.75

CEPAL (2007), Panorama Social de Amrica Latina 2006 Santiago http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/27480/Cuadros_Anexo_PS2006.xls

75

de

Chile:

PNUD

35

Cuadro 5: Amrica Latina (pases seleccionados)*, Concentracin del ingreso de las personas, 1990 y 2005 En porcentajes
Pas Argentina+ Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador+ Guatemala++ Honduras Mxico Nicaragua Panam Per+++ Uruguay+ 20% ms pobre de la poblacin 1990 2005 Var 4.1 3.5 -0.6 1.3 1.5 0.2 2.1 2.4 0.3 3.5 3.7 0.2 3.7 2.9 -0.8 4.8 3.8 -1.0 2.7 3.7 1.0 2.4 2.4 0.0 3.9 3.7 -0.2 2.1 2.5 0.4 2.8 2.5 -0.3 3.0 3.8 0.8 5.1 4.8 -0.3 20% ms rico de la poblacin 1990 2005 Var 54.9 57.2 61.2 64.4 66.8 65.5 60.6 60.4 57.8 63.0 51.9 56.3 62.7 59.3 65.7 62.4 58.7 57.6 61.3 61.7 60.0 58.2 57.9 55.2 51.9 50.7

2.3 3.2 -1.3 -0.2 5.2 4.4 -3.4 -3.3 -1.1 0.4 -1.8 -2.7 -1.2

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. (+) Zonas urbanas (++) Datos corresponden a 1990 y 2002. (+++)Datos corresponden a 1997 y 2003. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007)

Tambin se advierten disparidades territoriales, socioeconmicas y tnicas en la tasa de mortalidad dentro de los pases. A partir de datos censales, CEPAL (2006a) muestra que las zonas urbanas con mayor desarrollo econmico presentan indicadores ms favorables. En Brasil, por ejemplo, la probabilidad de que un nio muera antes de cumplir 1 ao es casi 5 veces mayor en el Estado de Alagoas que en Rio Grande do Sul. En Panam esta brecha se incrementa a 4.8 entre la Comarca de Ngbe Gubl y la Provincia de Panam. Como contraparte la menor disparidad se observa en Chile: en la regin de Antofagasta la probabilidad de que un nio muera antes de cumplir 1 ao es 0.5 inferior que en la de Magallanes76. Por su parte, los grupos indgenas son los ms rezagados en la reduccin de la mortalidad infantil, especialmente si habitan en zonas rurales. En Bolivia la mayor tasa de mortalidad (105 por c/1000 nacidos vivos) se registra en Potos, donde el 90% de la poblacin es de origen Quechua77. El nuevo Informe de Desarrollo Humano hace hincapi en estas diferencias. Por ejemplo, en Bolivia el riesgo de los nios pertenecientes al 20% ms pobre de la poblacin de morir antes de cumplir 5 aos es cuatro veces superior al de los nios

76 77

CEPAL (2006a), op cit. Pp. 186-187 CEPAL (2006a), op cit. Pp. 195-196.

36

que nacen en el ltimo quintil de ingresos. Asimismo, en Nicaragua y Per aproximadamente 40% de las muertes infantiles ocurren en el quintil ms pobre.78 A.4 Persisten las desigualdades de gnero En materia de gnero, persisten importantes diferencias salariales para la misma cantidad de aos de estudios aprobados entre varones y mujeres. En promedio, las mujeres ganan aproximadamente 80% del salario de los varones. En Colombia y Argentina se observa la menor distancia entre salarios: las mujeres ganan 89.2% y 86.6% del salario masculino, respectivamente. Por el contrario, los pases ms desiguales son Bolivia y Brasil, ya la relacin entre salarios es inferior a 77%. Es interesante sealar que la relacin entre salarios se torna ms desfavorable para las mujeres cuando ellas poseen 13 o ms aos de estudios aprobados. Los pases con las mayores y menores brechas son prcticamente los mismos, salvo Guatemala que presenta la menor distancia en esta categora: la relacin de salarios es de 80%. Esta brecha salarial puede generar efectos an ms negativos, como producto del incremento de la cantidad de mujeres jefas de hogar, especialmente en hogares monoparentales. En ms de 80% de los hogares monoparentales de la regin la jefa de hogar es mujer79. Cuadro 6: Amrica Latina (pases seleccionados)*, Relacin de salarios entre gneros, segn aos de estudios aprobados, cerca de 2004 En porcentajes
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay 2004 2002 2003 2003 2002 2002 2002 2002 2004 2001 2002 2003 2002 Total 86.6 74.4 76.7 81.7 89.2 83.7 82.4 82.8 82.1 83.0 82.7 77.4 80.8 13 y ms aos de educacin 76.6 64.2 61.9 69.0 80.0 72.9 87.0 68.7 69.6 71.9 71.4 70.8 66.8

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005, CEPAL

78 79

UNDP (2006), op cit. Pp. 270-271. CEPAL (2007), op cit.

37

A.5

Se incrementaron las distancias al interior de los estratos sociales de cada pas

Si bien ste es un tema que se debe estudiar ms, pareciera ser que especialmente ha habido un deterioro en la situacin econmica de las capas medias. Este fenmeno es abordado en el Informe Aportes para el Desarrollo Humano en la Argentina 2002. Los cambios en la estructura productiva del pas y, otros factores, produjeron la cada de los ingresos individuales y familiares. En 2002, una persona ganaba aproximadamente 20% menos que en 1995. As, () el proceso de diferenciacin social se hace sentir no slo en los extremos de la pirmide sino tambin en los sectores medios: es la polarizacin y el empobrecimiento de amplias capas de la clase media lo que configura el nuevo paisaje social de la Argentina. 80 A.6 La proporcin de pobres e indigentes ha disminuido entre 1990 y 2005, pero ha aumentado la heterogeneidad y la complejidad de la pobreza

Entre 1990 y 2005 la proporcin de personas pobres se redujo de 48.3% a 39.8% a 222 millones y la de indigentes, de 22.5% a 15.4%. Sin embargo, la magnitud de la indigencia difiere considerablemente entre pases: en Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua afecta a ms de 30% de la poblacin total, mientras que en el otro extremo se ubican Chile, Argentina y Uruguay, cuyos niveles de indigencia son inferiores a 10%81.

PNUD Argentina (2002), op cit. Vase tambin PNUD Chile (1998), Desarrollo Humano en Chile 1998. Paradojas de la modernizacin. Santiago de Chile: PNUD. 81 CEPAL (2007), op cit.

80

38

Cuadro 7: Amrica Latina: evolucin de la pobreza y la indigencia, 1990-2004 En porcentajes

Pas Argentina+ Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador+ Guatemala++ Honduras Mxico Nicaragua Panam+ Per+++ Uruguay+ Amrica Latina 1990 16.1 52.6 48.0 38.6 56.1 62.1 69.4 80.8 47.7 73.6 39.9 47.6 17.9 48.3 Pobreza 2005 26.0 63.9 36.3 18.7 46.8 45.2 60.2 74.8 35.5 69.3 24.4 51.1 18.8 39.8 Var 9.9 11.3 -11.7 -19.9 -9.3 -16.9 -9.2 -6.0 -12.2 -4.3 -15.5 3.5 0.9 -8.5 1990 3.4 23.0 23.4 12.9 26.1 26.2 42.0 60.9 18.7 48.4 16.2 25.1 3.4 22.5 Indigencia 2005 9.1 34.7 10.6 4.7 20.2 17.1 30.9 53.9 11.7 42.3 7.7 18.6 4.1 15.4 Var 5.7 11.7 -12.8 -8.2 -5.9 -9.1 -11.1 -7.0 -7.0 -6.1 -8.5 -6.5 0.7 -7.1

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. (+) Zonas urbanas (++) Datos corresponden a 1990 y 2002. (+++)Datos corresponden a 1997 y 2003. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007)

Como puede verse, los pases con mayores niveles de indigencia son tambin los ms pobres de la regin. Ms an, un informe de CEPAL (2005) que evala el progreso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Amrica Latina y el Caribe, advierte que lograr la meta de reducir la extrema pobreza a la mitad para 2015 involucra disminuciones de extrema pobreza medidas en cantidad de puntos porcentuales muy diferentes para cada pas. En Argentina y Uruguay se requerira un descenso aproximado a 5 puntos porcentuales a partir del nivel de indigencia de 1990 mientras que en Bolivia, Honduras y Guatemala dicho descenso debiera rondar los 20 puntos porcentuales. Los porcentajes de reduccin de la indigencia en Bolivia, Honduras y Nicaragua muestran un grado de avance inferior al requerido para situarse en la trayectoria de cumplimiento de la meta. Es decir que aquellos pases con mayores tasas de pobreza y menores ingresos son los que enfrentarn las mayores dificultades para lograr este objetivo82. Debido a los cambios en la estructura social, se han generado graves problemas de exclusin, lo que se comprueba al observar las disparidades por zona geogrfica, gnero y origen tnico.

82

Para mayor detalle vase CEPAL (2005), op cit.

39

En 2005, 39.8% de los latinoamericanos se encontraba por debajo de la lnea de pobreza, pero al considerar exclusivamente las zonas rurales este porcentaje creca hasta 58.8%. En la mitad de los pases de la muestra para los que hay informacin disponible la diferencia entre la pobreza rural y la pobreza urbana en 2005 es superior a la diferencia promedio de la regin (19 puntos porcentuales). En Bolivia y Guatemala se advierte la mayor brecha: 26.8 y 22.7 puntos porcentuales, respectivamente. Como contraparte, en Chile, la diferencia es menor a dos puntos porcentuales. Sin embargo, hoy en da la tasa de descenso de los pobres rurales presenta una mayor aceleracin. Grfico 5: Amrica Latina (pases seleccionados)*, Proporcin de personas pobres en zonas rurales y urbanas, 2005 En porcentajes
Amrica Latina Panam Nicaragua+ Mxico Honduras Guatemala Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0

Zonas urbanas

Zonas rurales

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007)

Entre 1990 y 2005 en todos los pases salvo Chile, Guatemala y Nicaragua se ha incrementado la proporcin de hogares con jefatura de hogar femenina. Este fenmeno es consistente con la mayor participacin de la mujer en la economa. Sin embargo, en buena parte de ellos, la proporcin de hogares pobres u hogares indigentes con jefas de hogar creci a un ritmo mayor que el total de hogares y hogares no pobres. Por ejemplo, en Argentina el porcentaje de hogares encabezados por mujeres pas de 21% a 31%, mientras que el porcentaje de hogares pobres
40

encabezados por mujeres aument de 12% a 29%. De igual forma, en Panam los hogares indigentes encabezados por mujeres crecieron de 34% a 55% y los hogares no pobres encabezados por mujeres, de 24% a 28%. Cuadro 8: Amrica Latina (pases seleccionados)*, Hogares encabezados por mujeres segn condicin de pobreza, 1990 y 2005 En porcentajes
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay Ao 1990 2005 1989 2004 1990 2005 1990 2003 1991 2005 1990 2002 1989 2002 1990 2003 1989 2005 1993 2001 1991 2005 1997 2003 1990 2005 Total hogares 21 31 17 26 20 30 21 18 24 33 17 23 22 22 27 31 16 24 35 34 26 30 20 25 25 34 Indigentes 26 40 23 27 24 33 25 26 28 38 22 28 23 30 35 31 14 24 40 37 34 55 21 30 28 34 Pobres no indigentes 12 29 16 24 23 28 20 16 22 31 16 21 21 21 21 29 14 22 34 36 29 32 19 20 22 31 No pobres 22 31 15 26 18 31 22 18 24 32 15 23 22 21 21 32 17 25 32 32 24 28 21 26 26 35

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007)

Por su parte, el ndice de Desarrollo Humano relativo al Gnero es inferior que el ndice de Desarrollo Humano para todos los pases de la regin.

41

Grfico 6: Amrica Latina (pases seleccionados)*, ndice de Desarrollo Humano e ndice de Desarrollo Humano relativo al Gnero, 2004
Uruguay Per Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0.000 0.200 0.400 IDH 0.600 IDG 0.676 0.659 0.673 0.787 0.850 0.789 0.687 0.692 0.859 0.800 0.792 0.790 0.859 0.684 0.812 0.821 0.683 0.759 0.806 0.698 0.847 0.767 0.809 0.851

0.863 1.000

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del PNUD, 2006

Con respecto al origen tnico, un estudio del Banco Mundial sobre los pueblos originarios, seala que en Bolivia y Guatemala ms de la mitad de la poblacin es pobre, pero el porcentaje asciende a casi 75% para la poblacin indgena. En Ecuador, la pobreza entre los indgenas es cercana a 87%, mientras que en Per 43% de los hogares pobres son indgenas83. Adems como sealan Buvinic, M. y Roza, V. (2004) el gnero y el origen interactan entre s y generan un grado de exclusin social an mayor. Como consecuencia, los niveles educativos de las mujeres indgenas son mucho menores que los de las mujeres no indgenas. Ms de 50% de las nias indgenas de Bolivia y Guatemala han abandonado el colegio a los 14 aos84. En Bolivia, Per y Guatemala, las mujeres indgenas tienen mayores probabilidades de obtener empleos de baja remuneracin y en el sector informal85. A esta interaccin negativa se agrega la zona geogrfica, ya que los pueblos indgenas suelen habitar las zonas rurales que como se vio en el Grfico 4 presentan niveles de pobreza superiores a las reas urbanas.
Vase Hall, G. y Patrinos, H. (2005), Indigenous Peoples, Poverty and Human Development in Latin America: 1994-2004. web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/0,conten tMDK:20505832~menuPK:508626~pagePK:146736~piPK:226340~theSitePK:489669,00.html 84 Arias, O. y Duryea, S. (2003), Social Exclusion Due to Race or Ethnicity in Latin America: What Do We Know? Working paper. Washington, D.C: Inter-American Development Bank 85 Duryea, S. y Genoni, M. E. (2004), Ethnicity, Race and Gender in Latin American Labor Markets. En: Buvinic, M.; Mazza, J. y Deutsch, R. (Eds.), Social Inclusion and Economic Development in Latin America. Washington D.C: IDB/Johns Hopkins Press.
83

42

En sntesis, si bien se debe entender la pobreza en el marco de mltiples relaciones sociales asociadas con las dinmicas de la economa, el hecho de que 39.8% de la poblacin latinoamericana se encuentre bajo la lnea de pobreza, indica que estas personas y el conjunto de las sociedades a las que pertenecen enfrentan lmites estructurales para desarrollar sus capacidades como seres humanos. Dichas capacidades no slo se refieren a empleo, ingresos o servicios sociales, sino fundamentalmente al accionar individual y colectivo, a actuar con dignidad, a comunicarse, a construir relaciones con la sociedad de pertenencia, recibir y dar solidaridad y sobre todo a la capacidad de las personas para transformarse en actores sociales; es decir, transformar necesidades en demandas que se expresen genuinamente en el rgimen poltico. Los tremendos saldos de pobreza se encuentran entre los principales factores que fomentan la generacin de explosiones sociales, "anomias culturales" y la prdida de sentido de lazo social. En el fondo, los pobres son los menos incluidos en el ejercicio de la democracia electoral i.e. tienen menos derechos polticos, civiles y sociales y, por lo tanto, pueden considerarse como preciudadanos. Mientras las sociedades no diseen e implementen polticas de inclusin y participacin para estos grupos sociales, las posibilidades de avances institucionales y de una gobernabilidad sostenible son menores y, por el contrario, se crean condiciones para el surgimiento de proyectos de manipulacin de las masas. B. Percepciones de las elites y la opinin pblica sobre la pobreza y la desigualdad B.1 Con relacin al problema de la pobreza, en promedio los latinoamericanos se consideran pobres De acuerdo con el Informe Latinobarmetro 2005, en una calificacin segn una escala de 1 (para los ms pobres) a 10 (para los ms ricos), en promedio los latinoamericanos se autocalifican con 3.66. Ningn pas se percibe como rico y slo en Mxico, Costa Rica, Chile y Argentina la calificacin es superior a 4. Por su parte, los habitantes de Bolivia, Ecuador, Per, El Salvador y Honduras se consideran los ms pobres de Amrica Latina. La informacin obtenida por el Observatorio Regional del PAPEP, indica que alrededor de 50% de las elites de Argentina Brasil y Mxico consideran que la pobreza y la inequidad son las causas recurrentes de los problemas de la democracia en la regin. Por su parte, en Estados Unidos aproximadamente 40% seala a la pobreza y la desigualdad como el principal obstculo de la democracia86.

86

Gonzlez, L. E. (2006a), op cit.

43

En Argentina, para 22% de las elites el principal problema del pas es la pobreza en sentido amplio (incluido el desempleo)87. Asimismo, 34% de la opinin pblica lo menciona como el peor aspecto de la realidad argentina, pero 47.6% de los argentinos cree que el desempleo es el problema ms grave del pas88. En Honduras, 64% considera a la pobreza, la falta de trabajo y los problemas econmicos en general, como los principales problemas del pas. Las elites tambin sealan a la pobreza (41%) y al desempleo y subempleo (20%) como los mayores retos que se debe enfrentar89. En Nicaragua, los lderes nacionales tambin creen que la pobreza, la desigualdad y el desempleo son las dificultades de mayor urgencia que afronta el pas (41%). Y, al consultarlos sobre la evolucin de la pobreza, 53 de los 64 entrevistados opinaron que se mantendr igual o aumentar90. Ms an, al analizar indicadores de optimismo/pesimismo, 55% de los entrevistados para el Informe Latinobarmetro 2005 cree que sus padres vivan mejor que ellos. Este ndice es especialmente elevado en Ecuador, Per y Bolivia: 68%, 67% y 62%, respectivamente. Como contraparte, en Chile, slo 35% de los entrevistados piensa que sus padres estaban mejor. Con respecto al futuro, 54% de los latinoamericanos considera que sus hijos vivirn mejor. El mayor grado de optimismo se advierte en Chile, donde este porcentaje alcanza 76%, seguido por Brasil (67%) y Honduras (61%); en cambio, en Ecuador este porcentaje es slo 36%. En promedio, la percepcin del futuro en Amrica Latina es negativa, puesto que el pasado habra sido mejor. Ciertamente, las caractersticas polticas de la coyuntura afectan las percepciones. Hoy en Bolivia, por ejemplo, la gente est relativamente ms optimista.

87 88

PNUD Argentina (2005), op cit. PNUD Argentina (2005), op cit. 89 PNUD Honduras (2005), op cit. 90 PNUD Nicaragua (2005), op cit.

44

Grfico 7: Amrica Latina optimismo/pesimismo, 2005 Estructura porcentual vertical

Amrica Latina Uruguay Per Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0 10 20

(pases

seleccionados)*,

indicadores

de

55 54 51 49 43 43 45 54 55 36 58 35 47 45 53 30 40 50 56 60 70 80 62 67 62 76 59 61 60 68 57 66 54 67

Hijos vivirn mejor

Padres vivan mejor

Nota:
(*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro 2005.

B.2 Creciente frustracin de expectativas por parte de la poblacin Por un lado, ha habido notables avances en indicadores propios del desarrollo humano, como la reduccin de la mortalidad infantil y la expansin de la expectativa de vida. Tambin han mejorado sustantivamente los indicadores relativos a tecnologa y comunicacin: en promedio, entre 1990 y 2004 la cantidad de lneas telefnicas y telfonos celulares por cada 100 habitantes creci ms de 7 veces y la de usuarios de Internet, ms de 39 veces91. Por consiguiente, se tiene una poblacin ms educada e integrada a la vida cultural moderna, pero excluida en trminos de ingresos y empleo. El saldo es una fuerte

91

CEPAL (2007), op cit.

45

frustracin de expectativas, que sin lugar a dudas, afecta la vida poltica de las personas.92 Cuadro 9: Amrica Latina (pases seleccionados)*, indicadores de tecnologa, 1990 y 2004 Por cada 100 habitantes
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay Amrica Latina Lneas telefnicas y telfonos mviles 1990 2004 9.3 58.1 2.8 27.0 6.5 59.8 6.7 83.6 6.5 40.1 4.8 39.1 2.1 34.0 1.7 15.7 6.6 53.9 1.3 16.8 9.3 38.8 2.6 22.1 13.4 49.4 6.4 50.1 Computadoras personales 1998 5.5 0.8 3.0 6.3 3.0 1.9 0.8 0.8 3.7 1.9 2.7 3.0 9.1 3.4 2004 8.2 2.3 10.7 13.9 5.5 5.5 1.8 1.6 10.7 3.5 4.1 9.7 13.3 9.1 Usuarios de internet 1996 0.2 0.2 0.5 0.7 0.5 0.1 0.0 0.0 0.2 0.1 0.2 0.3 1.9 0.3 2004 16.1 3.9 12.2 27.9 8.9 4.7 6.0 3.2 13.4 2.2 9.5 11.6 21.0 11.9

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL

Al mismo tiempo, como ya se indic, los rezagos en materia de pobreza y desigualdad son enormes. Adems, el desempleo salvo en Chile, Bolivia, Honduras, Guatemala y Panam se ha incrementado en los pases de la regin. En este sentido, es importante sealar que, de acuerdo con el Informe Latinobarmetro 2006, 67% de los latinoamericanos manifiesta estar preocupado por perder su empleo en los prximos 12 meses; slo en Uruguay y Argentina se observan porcentajes inferiores: 49% y 46%, respectivamente. Ms an, en promedio para 24% de los habitantes de Amrica Latina el desempleo es el problema ms grave. Sin embargo, la desagregacin por pas seala que en varios pases el principal problema es la inseguridad e.g. Argentina, Honduras y Guatemala93. El saldo son sociedades ms expuestas al consumo cultural y con mayor educacin, pero sin los medios para satisfacer las demandas y sueos que tal exposicin provoca. Este proceso de frustracin de expectativas probablemente constituye una de las principales fuentes de conflicto y malestar, que afectan de forma directa los niveles de gobernabilidad democrtica.

Un anlisis sobre expectativas insatisfechas y fragilidad institucional puede verse en Gonzlez, L. E. (2006b), Las crisis polticas de Amrica Latina en los primeros aos del siglo. En: Achard, A. y Gonzlez, L. E. (Eds.), Poltica y desarrollo en Honduras, 2006-2009. Tegucigalpa: PNUD, ASDI, AECI, DFID. 93 Corporacin Latinobarmetro (2006), op cit.

92

46

Grfico 8: Amrica Latina (pases seleccionados), tasa de desempleo urbano, 1990 y 2005 En porcentajes
Amrica Latina Uruguay+ Per+++ Panam+ Nicaragua Mxico Honduras Guatemala++ Ecuador+ Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina+ 0.0 5.0
1990

5.8

9.3 8.5 8.3 9.6 12.0 7.6 9.3 20.0 12.1

2.7

4.8 6.9 4.0 6.1 6.1 8.1 4.3 10.6 10.5 9.2 9.9 9.9 11.6 10.0 15.0
2005

7.8

13.9

8.5 7.4

20.0

Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007)

B.3

Desde la perspectiva de la accin colectiva, aumentaron la protesta social y la cantidad de organizaciones alternativas y se transformaron los lugares de expresin de las demandas y los conflictos

En trminos generales, los conflictos sociales y su intensidad aumentaron, pero tambin se fragmentaron. Se trata, al menos en algunos casos, de conflictos de reaccin y protesta y no de nuevas formas de opcin poltica. Son conflictos que revelan las dificultades de las instituciones y del Estado para lograr integracin, reconocimiento y progreso social. De alguna manera, se estn gestando sociedades policntricas que no tienen un nico referente de orientacin sino varios, intensos y limitados. Los ciudadanos buscaron, como ya se mencion, otros canales de expresin para su malestar con la poltica, tanto a travs de organizaciones alternativas con capacidad de cuestionamiento y protesta que debilitan al Estado, como de movilizaciones en las calles. El 14% de los latinoamericanos considera que el modo ms eficaz de cambiar las cosas es participando en movimientos de protesta y exigiendo los cambios de forma directa. El pas con mayor grado de rebelda cvica es Guatemala, seguido por Brasil, Per y Bolivia. En cambio, Chile y Uruguay se encuentran entre los menos rebeldes. A la vez, como ya se seal, se advierte un declive de los mecanismos

47

tradicionales de participacin poltica: en Amrica Latina ha disminuido la frecuencia con que se habla de poltica; la frecuencia con la que se trabaja para un candidato o partido y, sobre todo, la proporcin de gente que ha asistido a manifestaciones autorizadas: de 25% en 1995 a 12% en 200694. Cabe destacar que, en el caso boliviano, el nuevo grupo en el gobierno, el MAS, es el resultado de un proceso de institucionalizacin de los movimientos de protesta social. Tambin se observa este fenmeno en una serie de conductas anmicas, sobre todo por parte de los jvenes, contra un orden que no reconocen ni los integra. Las Maras en Centroamrica son un complejo y buen ejemplo de ello95. Por otro lado, nuevas tendencias de descomposicin social y fragmentacin de conflictos e incluso de fuerzas anmicas con cargas auto destructivas estaran generando situaciones de incertidumbre en la vida cotidiana y limitando el espacio pblico. Buena parte de la ciudadana se estara retrayendo hacia el espacio privado. Se trata de fenmenos delicados que es muy importante estudiar. En Argentina, segn las entrevistas a las elites y la encuesta a la opinin pblica96, se advierte que la protesta social goza de cierto grado de legitimidad, pero es cada vez ms espontnea y fragmentada. En este sentido, los cambios en la sociedad argentina son similares a los observados en otros pases. Si bien los ciudadanos participan en los actos electorales, suelen buscar mecanismos de protesta ms directos e inmediatos. En algunas ocasiones, tales protestas estn dirigidas a los canales institucionales, pero en otras, derivan en estallidos en los que a veces intervienen grupos violentos. La experiencia reciente, en realidades tan diversas como las de los pases de la regin, donde las demandas o la simple expresin del descontento con la situacin acosaron e incluso desestabilizaron a los poderes instituidos, indica que la gestin poltica debera prestar especial atencin a la evolucin de estos fenmenos. Nuevas formas de expresin social recorren la regin, reclaman una mayor seguridad humana expresada en la bsqueda de fortalecimiento del espacio pblico y una mayor calidad de vida cotidiana. Todos buscan expresar polticamente sus reclamos en los medios de comunicacin y varios ya estn usando recursos electrnicos horizontales. Hay, pues, nuevas formas de hacer poltica que conectan las demandas cotidianas con espacios mediticos como los principales recursos para apelar o cuestionar el orden pblico. En todas partes se destaca el crecimiento del nmero de ONG en la

Corporacin Latinobarmetro (2006), op cit. Para un anlisis de este fenmeno vase PNUD Honduras (2006), Informe sobre desarrollo humano Honduras 2006. Hacia la expansin de la ciudadana. Tegucigalpa: PNUD. 96 PNUD Argentina (2005), op cit.
95

94

48

regin. La pregunta es en qu medida esta proliferacin social est erosionando la gobernabilidad democrtica o si, por el contrario, la est renovando. Puede decirse, entonces, que los ciudadanos de Amrica Latina estn saliendo de la calle, buscando ser reconocidos por los medios de comunicacin y participando de los flujos informacionales, buscando expresar sus demandas de mltiples maneras, especialmente cuando consideran que sus necesidades no son atendidas ni por el sistema poltico ni por los gobernantes de turno. De alguna manera la prctica social se transforma en prctica meditica y refuerza el rol central de los medios en la conformacin del espacio pblico. Se trata de una situacin que coloca serios lmites a la legitimidad democrtica. En Per, por ejemplo, 58 % de las elites entrevistadas en 2005 esperaban que la conflictividad social aumentase en los prximos dos aos97, mientras que 53 de los 64 consultados en Nicaragua consideraban que la conflictividad poltica iba a incrementarse en los prximos dos aos98. El conjunto de la informacin emprica muestra el carcter complejo que adopta la diferenciacin social y los problemas de equidad en la regin y permiten concluir que las proyecciones de la gobernabilidad son difciles y ya son afectadas por la situacin social preexistente. De ah la importancia crucial de vincular reforma social con reforma poltico-institucional para innovar la gobernabilidad democrtica. Da la impresin de que los problemas de institucionalidad y los de inequidad y pobreza analizados se refuerzan mutuamente. Esto marcara con fuerza los lmites de la democracia en la regin y perfilara escenarios muy difciles de consolidacin democrtica. En aquellos pases con mayores niveles de legitimidad de la poltica y mejores instituciones, por lo general los indicadores sociales y econmicos no son tan desfavorables, mientras que en los casos donde la pobreza y la inequidad son muy altos, los niveles de legitimidad de la poltica y de la institucionalidad, en general, son menores. Ciertamente, nada est estructuralmente determinado, aunque nada permite decir que todo depende de la voluntad de los actores o las personas. En los momentos de inflexin estn tambin presentes oportunidades de trasgresin. Las desigualdades econmicas y polticas estn asociadas a un desarrollo institucional imperfecto. Las instituciones determinan los incentivos y las limitaciones con que se encuentran las personas y proporcionan el contexto en que operan los mercados y los actores. Las instituciones son resultado de procesos histricos complejos que reflejan

97 98

Achard, D. et al (2005), op cit. PNUD Nicaragua (2005), op cit.

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los intereses y la estructura de influencia poltica de diferentes personas y grupos en una sociedad. Desde este punto de vista, las imperfecciones de mercado tal vez no se producen por accidente sino porque tienen el efecto de distribuir los ingresos o el poder de determinada manera. En realidad, se ha avanzado en los planos de la integracin poltica y cultural, pero los rezagos en lo social son enormes y determinantes en una futura inestabilidad poltica. La desigualdad de poder conduce al establecimiento de instituciones que perpetan las desigualdades en trminos de poder, condicin social y riqueza. Estas suelen ser perjudiciales para la inversin, la innovacin y la voluntad de asumir riesgos. Las buenas instituciones econmicas debieran ser equitativas: crear incentivos que hagan que la mayora de la poblacin opte por invertir e innovar. Si se vinculan las tendencias objetivas y subjetivas de la equidad con los problemas socio-institucionales que afectan la gobernabilidad, el panorama se complica an ms pero tambin se vislumbran oportunidades. Por una parte, se observan claros incrementos en los niveles de exclusin social, que afectan la evolucin de las capacidades de las personas, y por otro, se detecta que los mayores niveles de educacin y sobre todo el acceso a los medios de comunicacin de masas inciden en el incremento del malestar social y la desconfianza en las instituciones de la democracia, aunque tambin sugieren una revolucin de expectativas asociadas con el consumo y el deseo de mayor equidad y mayor participacin social. En efecto, pareciera que hay otro resultado de este complicado proceso de cambios que viene ocurriendo en la regin: los ciudadanos estn cambiando sus caractersticas. Las personas, pese a estar ms excluidas, son ms educadas y modernas, y buscan ser ms autnomas, reflexivas y ms abiertas a nuevas oportunidades que en el pasado99. Los procesos electorales, por ejemplo, tienden a expresarse cada vez ms a travs del llamado voto cruzado y los ciudadanos tambin se expresan mediante las encuestas de opinin pblica. La gente es cada vez menos un sujeto pasivo y dependiente, busca cada vez ms evaluar y elegir. Los procesos de complejizacin de la sociedad tanto en los planos objetivos como en la subjetividad de las personas son fundamentales a la hora de construir estrategias de
Giddens (2003), advierte que reconocer la importancia del registro reflexivo en la continuidad cotidiana de una vida social no involucra desconocer el peso de las fuentes inconscientes de cognicin y motivacin. Por el contrario, equivale a prestar atencin a la diferencia existente entre consciente e inconsciente. El trmino consciente se utiliza en ocasiones para destacar circunstancias en que las personas prestan atencin a sucesos que ocurren alrededor para poder referir su actividad a tales sucesos. En otros trminos, denota el registro reflexivo de una conducta de agentes humanos. La conciencia, en esta acepcin, supone la capacidad de las personas para realizar un relato coherente de
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gobernabilidad que den sentido a la vida de las personas. Es en la interaccin entre ciudadanos e instituciones donde se podr construir una gobernabilidad democrtica genuina y sostenible. Si la gobernabilidad democrtica puede ser entendida como el desarrollo de las capacidades polticas de los actores, que buscan construir un cierto grado de equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad de las respuestas gubernamentales, los problemas de gobernabilidad de la regin estaran relacionados con la falta de adecuacin de las polticas y los Estados frente a los cambios estructurales de las sociedades. Por consiguiente, los problemas de la gobernabilidad democrtica deben ser pensados como un ajuste entre lo social y lo poltico-institucional. La cuestin es cmo lograr que las relaciones entre equidad e institucionalidad sean debatidas por la sociedad y que tales debates sean recogidos por los actores polticos y transformados en propuestas de desarrollo democrtico con equidad social.

II.

PERSPECTIVA CONCEPTUAL

En este documento se supone como fundamental la capacidad integradora de la poltica, enfatizando su capacidad de generar espacios donde distintos actores intercambian argumentos y propuestas para mejorar la calidad de la democracia, lograr acuerdos o aclarar pblicamente diferencias. Dicho intercambio slo puede tener lugar sobre la base de marcos institucionales legtimos y de un mutuo reconocimiento de identidades, intereses y proyectos que pueden redefinirse en el enfrentamiento poltico. En este enfoque, en el campo poltico debera expresarse la diversidad social, cultural y econmica de los distintos actores. El Estado y los partidos tienen posibilidades de propiciar una dinmica poltica de interaccin pluralista en democracia, particularmente en contextos como los estudiados, en los que la participacin tiende a ser fragmentada, particularista y a menudo corporativa, lo cual inhibe la construccin de consensos de gobernabilidad en funcin de objetivos colectivos bsicos. Precisamente por esto es difcil consensuar polticas de Estado en estos pases. Se parte del siguiente supuesto: la renovacin de la poltica es una condicin fundamental para la expansin de la ciudadana y el fortalecimiento de la democracia. La poltica posibilita la discusin de ideas y propuestas y puede generar espacios donde se construyan acuerdos, acercando a las diversas lgicas e identidades para plantear soluciones a los distintos problemas polticos de la sociedad; se trata de
las propias actividades y de las razones que las generan. Giddens, A. (2003), La constitucin de la sociedad. Bases para la teora de la estructuracin. Buenos Aires: Amorrortu Editores.

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espacios no exentos de conflicto, pero donde ste debe procesarse a fin de lograr consensos de Estado en trminos de las prioridades que da una sociedad. El PNUD viene trabajando en esta perspectiva. En el Informe La democracia en Amrica Latina (2004, P.177), se sostiene que () la poltica encarna las opciones, agrupa las voluntades y crea poder. Estas son tres condiciones inexcusables para el desarrollo de la democracia. Hipotticamente, las crisis o riesgos polticoinstitucionales podran deberse a que estas condiciones se dan parcialmente o ya se han agotado. Los lmites de la poltica no son slo de carcter institucional sino tambin de carcter social. Los cambios y los rasgos de la desigualdad y la pobreza ya mencionados constituyen importantes indicadores de las modificaciones en las estructuras sociales de estas sociedades, que tambin afectan las potencialidades poltico-institucionales de la democracia. En cuanto a los poderes del Estado: el presidencialismo no siempre implica gobiernos eficientes y eficaces, se advierte el desprestigio del parlamento, mientras que los lmites a la independencia de la justicia crean problemas de gobernabilidad. Un enfoque limitado de lo institucional simplifica el conjunto de tramas y de comportamientos de la sociedad que, en definitiva, constituyen el mbito de referencia imprescindible de las instituciones. En este sentido, vale la pena argumentar que las instituciones son parte de la vida social y que, en buena medida, su funcionamiento se relaciona con las formas en las cuales estn organizadas las sociedades. La idea misma de gobernabilidad democrtica vincula las relaciones posibles entre lo poltico y lo social. Ello supone que el sistema de decisiones polticas y las prcticas sociales son co-responsables de la gobernabilidad democrtica. Ms an, puede afirmarse que si bien la iniciativa poltica se anida en el sistema poltico, sus logros slo son posibles gracias a la cooperacin de la ciudadana. Por consiguiente, los cambios en el desarrollo de la sociedad tienden a modificar el papel de la poltica y consecuentemente modifican las mismas condiciones de gobernabilidad100. Las tendencias de cambios en las relaciones sociales y de equidad, son importantes indicadores de las profundas transformaciones a escala global y a escala nacional. La magnitud de tales cambios tiende a afectar tambin a la poltica, a la calidad de la democracia y, a redefinir los mismos parmetros de la gobernabilidad. Los cambios en las estructuras sociales suponen cambios en la poltica. Cuando no hay correlatividad surgen situaciones de crisis de la poltica o de insatisfaccin con la calidad de la

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democracia. Aqu es donde se insertan los problemas de la gobernabilidad en la regin. Desde este punto de vista, los lmites de la gobernabilidad tendran ms que ver con las transformaciones sociales que con meros lmites institucionales. En realidad, los problemas de gobernabilidad resultan de la debilidad de gestin por parte de la poltica y del Estado de los cambios que ocurren en las sociedades. An ms, las crisis de gobernabilidad seran sntomas de un retraso de las capacidades del sistema poltico con respecto a las dinmicas de las mutaciones sociales en curso. En este mbito, cabe destacar que los procesos de globalizacin inciden en la efectividad del sistema poltico, puesto que la poltica pierde capacidad de controlar los cambios sociales derivados de los procesos de globalizacin. Una conclusin al respecto es que los problemas de gobernabilidad que hoy en da registran buena parte de los pases de la regin, deben ser abordados como ajustes polticos, lo cual implica establecer una relacin fecunda entre reforma poltica e invencin institucional, adecuadas al nuevo contexto social. Entre los mltiples aspectos de cambio en la estructura social conviene destacar los cambios en el patrn de inclusin y exclusin social que en el pasado, se organizaban en torno al estado, la modernizacin y la integracin social y que hoy se constituye principalmente en torno al mercado. Hoy, los incluidos estn subordinados a relaciones inciertas y son dependientes de nuevas formas de poder. Su capacidad colectiva de autonoma es menor y, ms bien, se fortalecen sus demandas de individuacin. Los excluidos, por su parte, son cada vez ms heterogneos, con categoras marginales mviles y su malestar se traduce en protestas sociales, refugio comunitario o anomia cultural. Sin embargo, como se vio en los apartados anteriores, la sociedad y las personas son ms complejas y autnomas que en el pasado. De alguna manera, existira una suerte de asincrona societal perversa. En un slo mundo social conviven muchos mundos: pre-industrial, industrial y post-industrial. Cmo generar en este contexto estrategias de gobernabilidad que favorezcan la democracia y el desarrollo constituye un desafo de mxima prioridad101. Es importante destacar que los partidos polticos, los actores sociales clsicos y el Estado no alcanzaron a dar plenas respuestas al nuevo contexto social; la sociedad a
Para mayor anlisis conceptual vase Caldern y Lechner (1998), P. 98. Caldern, F. y Lechner, N. (1998), Ms all del Estado, ms all del mercado: la democracia. La Paz: Plural. 101 Para mayor detalle vanse los siguientes estudios temticos: Hopehayn, M. (2006), La dimensin cultural de la ciudadana social; Campero, G. (2006) Trabajo y ciudadana; Fleury, S. (2006), Los patrones de inclusin y exclusin social; y Arditi, B. (2006), Ciudadana de geometra variable y empoderamiento social: una propuesta. En: Caldern, F. (Comp.) Inclusin Social, Ciudadana y Desarrollo Humano. Borrador final.
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partir de los aos ochenta gener espacios novedosos de accin colectiva a travs de movimientos y organizaciones sociales diversas que, aunque fragmentados, expresaron demandas puntuales y crticas al nuevo patrn econmico, al tiempo que viabilizan espacios de discusin y deliberacin de propuestas. Se trata de movimientos vinculados ms que a la poltica, a reivindicaciones de la vida cotidiana, a demandas de tica en la poltica, de dignidad laboral, a reclamos por discriminaciones de gnero, dao ecolgico o al rescate de identidades comunitarias y tnicas. Sin embargo, por lo general, no construyeron una respuesta efectiva a la crisis de la poltica pues, en buena medida, su desarticulacin y singularidad les impidi lograr la fuerza necesaria para plantear una visin ms integral de las sociedades en el mundo actual as como para asumir la profundidad de los cambios102. El saldo son sociedades menos integradas con profundos conflictos multiculturales. Sin embargo, estos nuevos actores y prcticas demuestran el peso de la accin colectiva que la poltica y el Estado deben recuperar para que la sociedad pueda progresar. Se tratara de potenciar una prctica poltica que integre proyectos fragmentados y logre incidir en los asuntos de carcter nacional y global. Por otra parte, el debilitamiento de los contenidos en la poltica se expresa en la prdida de poder de los Estados tanto por factores internos como por los procesos de globalizacin en curso. Entre los primeros, puede mencionarse la preeminencia de poderes fcticos e ilegales, la ineficacia e ineficiencia de sus burocracias, la corrupcin y escasa transparencia, la persistencia de comportamientos de carcter patrimonialista o corporativos y su incapacidad para llegar a todos los habitantes de los territorios nacionales103. Entre los procesos de globalizacin, se destaca la retraccin del poder del Estado frente a los mercados, producto de las reformas estructurales y de los procesos de globalizacin, que limita la deliberacin nacional de la poltica econmica104. La prdida relativa de soberana de los Estados nacionales se dio conjuntamente con un nuevo reparto de poder entre actores transnacionales emergentes en los ltimos
Quizs pueda mencionarse como una particularidad en este aspecto al movimiento anti-globalizacin expresado en el Foro de Porto Alegre, Grzybowski, C. (2004), Lies de Mumbai. En: Informativo mensal do Instituto Ao Empresarial pela Cidadania-PE. Ro de Janeiro. Y, ms puntualmente los casos del PT y del MAS en Bolivia. Se tratara, en el caso boliviano, de un proceso en el que movimientos etnoculturales buscan institucionalizarse en el poder del Estado. Un anlisis de la trayectoria de dichos movimientos se puede encontrar en Garca Linera, A. (2005), La compleja estructura social de Bolivia. Pars: Sala de prensa. http://salaprensa.free.fr/Libro%20Estructura.pdf 103 Un asunto crucial que atae a la poltica es el de recuperar la capacidad decisoria del Estado para que pueda funcionar eficaz y eficientemente en respuesta a los problemas y demandas de la sociedad. Es imperioso recuperar esta capacidad para promover las democracias. No existe democracia sin Estado y no existe desarrollo de la democracia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover universalmente la ciudadana, PNUD (2004), p. 182, op cit.
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treinta aos, lo que gener relaciones de conflicto o cooperacin, segn el caso, entre esos actores y los Estados. Existiran al menos tres fenmenos especficos que marcan la poltica en la globalizacin: i) aunque los Estados nacionales han perdido poder, ejercen cierta influencia al interior de sus pases y en sus vnculos con otros Estados; ii) el terrorismo y la guerra son asuntos de poltica global, vinculados con la modernizacin tecnolgica, la industria de la comunicacin y las frustraciones frente a una globalizacin econmica excluyente; iii) las organizaciones transnacionales (en particular, empresas multinacionales, organismos financieros internacionales, etc.), cada vez intervienen ms en decisiones polticas, jurdicas y econmicas nacionales, restando autonoma a los propios Estados nacionales. Esto se expresa en (...) la internacionalizacin de los procesos de decisin poltica, las crecientes dependencias en polticas de seguridad, el trfico de mercancas y la divisin del trabajo a nivel internacional105. Este ltimo fenmeno afectara de manera particular la democracia y los derechos ciudadanos106. Si bien la globalizacin promovi en alguna medida la comunicacin poltica, por otro lado impuso lmites a la autonoma de los Estados nacionales que, concretamente, afectaron la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo polticas pblicas y, en consecuencia, restringieron las posibilidades de lograr o mantener la inclusin social, sobre todo a travs de medidas impuestas por organismos financieros

internacionales. Estos procesos no slo debilitaron la autonoma de los Estados, sino que tambin restaron carcter transformador a la poltica, despojndola de una idea colectiva e incluyente de progreso. Ello afect notablemente la democracia, pero al mismo tiempo constituy un desafo para la poltica democrtica, que debe persistir en su voluntad de ampliar la ciudadana, profundizar la capacidad de negociacin de los Estados, frente a los poderes fcticos tanto internos como internacionales, y trabajar en el fortalecimiento de instancias regionales que viabilicen mejores mecanismos para insertarse en los procesos de globalizacin107. La poltica, por lo general, no fue capaz de adaptarse a la globalizacin ni de orientar con sentido colectivo los nuevos procesos y quedaron expuestos sus lmites. Entre otros aspectos de la globalizacin que impactan sobre la poltica puede mencionarse que hoy se acta en un espacio regional-global; es decir, la poltica ha dejado de ser fundamentalmente nacional. Adems, mientras las distancias en relacin con el ncleo duro de la globalizacin se achican para algunos pocos sectores privilegiados y crecen
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Vase Castells, M. (2004), Global Governance and Global Politics. The 2004 Ithiel de Sola Pool Lecture. En: American Political Science Association Annual Meeting. Chicago 105 Beck, U. (1998) Qu es la globalizacin? Barcelona: Paids p. 64. 106 Vase PNUD (2004) P. 179, op. cit.

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las distancias sociales internas, la poltica no acaba de reubicarse en el nuevo contexto para poder dar respuestas representativas a las aspiraciones de la gente. Por otra parte, la nocin del tiempo instantneo que gener la globalizacin, especialmente cultural y financiera, modific el mbito poltico: las experiencias pasadas no resultan tiles para afrontar los tiempos que corren y la visin de futuro se desvaneci con la crisis de los grandes relatos histrico-polticos. El futuro, ncleo de la apuesta de la poltica, aparece difuso. Esto ha provocado que la poltica, en buena medida, se centre slo en el presente y pierda perspectiva de largo plazo, afectando la toma de decisiones y la misma gobernabilidad. Repensar este tipo de problemas y elaborar alternativas supone debatir sobre los contenidos de la poltica en la regin. Esto debera darse en el campo de la poltica democrtica, ya que es all donde pueden generarse opciones representativas de una sociedad, con el horizonte puesto en la bsqueda colectiva del bien comn. Al respecto el Informe La democracia en Amrica Latina (PNUD 2004, P. 178), sostiene que la crisis de la poltica hoy se centra en su incapacidad para articular proyectos colectivos, () [y] se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la ciudadana reclama resolver y la capacidad que aquella tiene para enfrentarlos. Como consecuencia de esta situacin, la desconfianza y los problemas de legitimidad afectan fuertemente a las instituciones y a los mismos dirigentes polticos en la regin108. Existen, por lo menos, tres conceptos que pueden ser particularmente tiles para comprender estas situaciones y orientaciones de cambio en la regin: el concepto de crisis, el de tiempo poltico y el de espacio pblico. Ellos pueden constituir referentes conceptuales para comprender las prcticas, identidades, intereses, oposiciones y orientaciones de los actores polticos de cada coyuntura en cuestin y en los escenarios que se perfilan en el corto y mediano plazo. II.1 LA IDEA DE CRISIS

El Proyecto intenta ofrecer salidas a la crisis de gobernabilidad democrtica que afecta a varios pases de la regin109. En este sentido, se coincide con Morin (1979 y 2002), en que la nocin de crisis se expandi a todos los horizontes de la conciencia
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Vase PNUD (2004) Pp. 192-193, op. cit. El Informe PNUD (2004), P. 179 se pregunta acerca de cul debera ser el lugar de la poltica en una Amrica Latina que, al tiempo que conquist el importante derecho de gozar de elecciones libres, limpias y peridicas, est atravesada por el proceso de globalizacin, presenta grandes problemas sociales y tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir la ciudadana. Puede la poltica encarnar las aspiraciones ciudadanas de reduccin de la pobreza y la desigualdad, de expansin del empleo y la solidaridad? Puede ayudar a construir un horizonte de progreso para nuestros pases y nuestros ciudadanos?. PNUD (2004), op cit.

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contempornea, pero al hacerlo sufri un vaciamiento de contenido. En sus orgenes, Krisis significaba decisin: se refera al momento decisivo en la evolucin de un proceso incierto. Hoy significa ms bien indecisin: el momento en que surge la incertidumbre Cmo orientar la accin cuando el cambio es acelerado? Las crisis generan nuevas condiciones para el despliegue de estrategias audaces y favorables para la accin, ya que lleva a decidir entre diversos comportamientos o estrategias posibles. En un proceso determinado, las decisiones que tomen las personas (sean stas pocas o incluso una sola), pueden provocar consecuencias irreversibles e incalculables sobre la totalidad del proceso y la crisis y las decisiones que involucra se relacionan con el azar: en un extremo, una minora (an una accin individual) puede inclinar el desarrollo del proceso en direcciones incluso poco probables. En este sentido, se desestructurara la relacin entre lo que se ha venido sembrando y lo que se espera lograr. Ms an, las condiciones histricas se separaran de las dinmicas actuales y esto sera ms intenso en pases con frgil legitimidad institucional. Si bien la crisis, en lo que concierne a las sociedades histricas, puede llevar a un retorno al status quo previo, e incluso a desintegrar al sistema en tanto tal, conlleva principalmente la potencialidad del cambio, que puede ser pequeo, pero tambin puede implicar transformaciones en el ncleo de la organizacin social. Es decir, la crisis no supone necesariamente un cambio radical, sino ms bien progresivo. Las sociedades cambian continuamente, y a gran velocidad, y la creciente complejidad trae aparejadas numerosas inestabilidades y desrdenes. Pero la crisis no es permanente, ella se manifiesta en ciertos momentos que requieren un antes y un despus relativamente normales110. Aunque la crisis es un momento de decisin, no posee un destino predeterminado, pues su resolucin depende de mltiples factores. Como seala Freund: La crisis es una situacin colectiva caracterizada por contradicciones y rupturas, plena de tensiones y desacuerdos, que hace que individuos y grupos vacilen acerca de la lnea de conducta que deben adoptar, porque las reglas y las instituciones ordinarias quedan en suspenso o inclusive algunas veces estn desfasadas en relacin con las nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las cosas que surgen del cambio, sin

Para mayor detalle vase Gonzlez, L. E. (2005), op cit. Para una discusin al respecto: Morin, E. (1979). El concepto de crisis. En: Bejin, A. y Morin, E. (Eds.), El concepto de crisis. Buenos Aires: Ediciones La Aurora. Y, Morin, E. (2002), Au-del globalisation et du dveloppement, socit monde ou empire monde. En: Revue du Mauss. Pars.
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que sea posible, sin embargo, pronunciarse claramente sobre la justeza y la eficacia de las nuevas vas111. Como se ha insistido, las crisis y los riesgos de gobernabilidad democrtica estn altamente relacionados con la crisis de legitimidad poltica y la desigualdad social que provoca la creciente distancia entre la ciudadana y sus representantes, entre lo global y lo nacional. En los casos estudiados, la crisis involucra al conjunto de los actores polticos y probablemente modificar los horizontes democrticos. En Amrica Latina, aunque no exclusivamente, el desarrollo de una cultura poltica democrtica es obstaculizado por una cultura electoral que a menudo sufre la manipulacin de las elites polticas y est sujeta a la presin de los grupos de poder fcticos y la influencia de los medios de comunicacin. Esto, frecuentemente se expresa por medio de una creciente alienacin y apata de la ciudadana con respecto a su representacin poltica112. De acuerdo con Castells, la principal causa de esta crisis es la incapacidad del sistema poltico anclado en los Estados-nacin, para representar de forma efectiva a sus ciudadanos en un contexto de gobernabilidad globalizada, cuya preponderancia sobre la gobernabilidad local aumenta progresivamente. Aunque en la coyuntura actual de inflexin es visible la prdida relativa de poder de los gobiernos y los Estados con relacin a los mercados globalizados, a los medios de comunicacin, a la mayor conflictividad social o, incluso, a la mayor

internacionalizacin de la poltica, sobre todo cuando los niveles de gobernabilidad e institucionalidad son bajos. Estos ltimos son fundamentales para el logro de la gobernabilidad democrtica y pueden gozar de una autoridad bsica para gestionar el cambio y adecuar los usos del tiempo poltico a la nueva situacin. Son actores claves para resolver problemas de gobernabilidad. Ello supone, al menos en el corto plazo, que recuperen fuerza moral y que aumente su capacidad de gestin de la poltica113. Segn las experiencias observadas, las instituciones competentes persiguen un propsito moral claro, se relacionan de forma transparente con la opinin pblica, admiten con rapidez sus errores y suelen contar con gran confianza por parte de los ciudadanos. Los gobiernos deberan tener en cuenta esto para adoptar enfoques

Freund, J. (1979), Observaciones sobre dos categoras de la dinmica prolegmena. De las ciencias al conflicto. En: Bejin, A. y Morin, E. (Eds.), El concepto de crisis. Buenos Aires: Ediciones La Aurora 112 Este comportamiento parece observarse en todo el mundo, salvo en las democracias escandinavas. Al respecto vase Castells, M. (2004), op cit. 113 Mulgan, G. (2005). Lecciones acerca del poder. En: FES-Actual, agosto de 2005. Santiago de Chile

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estratgicos que combinen anlisis racional, riguroso y realista con respecto a las prioridades de las sociedades y de las propias capacidades de ejecucin114. En el marco de la renovacin de la poltica, para enfrentar la crisis y fortalecer la gobernabilidad democrtica, los gobiernos deben renovarse y tratar de incidir en la construccin de escenarios posibles pues, caso contrario, corren el riesgo de estancarse. Las administraciones que comienzan su vida con entusiasmo tienden a perderlo en la medida que los dirigentes y funcionarios polticos quedan atrapados en supuestos y slo se relacionan con partidarios. Aunque los gobiernos lleven un rol central en la bsqueda de opciones a la inflexin y a la crisis, es fundamental la capacidad de los actores de construir una gestin poltica del cambio a partir de su disponibilidad para llegar acuerdos, que puedan lograr resultados de gobernabilidad. En la medida que esto pueda ocurrir ser viable lograr polticas de Estado a mediano o largo plazo y, en los casos ms urgentes, al menos mantener la democracia. II.2 LA POLTICA COMO MANEJO DEL TIEMPO

Desde una perspectiva analtica, las sociedades en proceso de cambio como las latinoamericanas pueden ser entendidas como tramas de relaciones socioeconmicas y polticas constantemente alimentadas por tensiones y conflictos que las organizan, por actores que las representan y por lderes que les dan vida y las transforman. En este sentido las sociedades son campos de creacin social. Pero, al mismo tiempo, para poder reproducirse necesitan un orden institucional que las organice y les de un sentido cultural que las contenga. Es decir, necesitan una comunidad poltica que permita que las personas vivan bajo el gobierno de la ley. Orden y cambio son dos constantes de una historia poltica muy accidentada, y son tendencias en tensin que no logran resolverse an bajo la gida de un rgimen democrtico sostenible en el tiempo. Probablemente sea necesario aceptar esa tensin como permanente, pero tambin repensarla en el marco de democracias estables aunque no plenamente aseguradas. La sociedad moderna combinaba tradicionalmente momentos de estabilidad con momentos de cambio. Como consecuencia de los procesos de transformaciones tecno-econmicas y culturales se est produciendo una suerte de aceleracin del tiempo que desdibuja la idea de futuro y la idea misma de progreso. De esta manera,
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Los gobiernos deben recurrir al conocimiento independiente. En la actualidad existe vasta evidencia sobre qu tiene posibilidades de funcionar en materia de economa, poltica penal, educacin, etc.. El arte de gobernar se asemeja un poco ms a una ciencia. Este conocimiento se encuentra en las

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las promesas de futuro tambin dejan de funcionar como horizontes de sentido. Con la erosin de las ideas de progreso prevalecera una cierta ausencia de continuidad histrica que afectara a la poltica e incidira en las recurrentes crisis de gobernabilidad. Sin embargo, el orden democrtico necesita un horizonte de modernidad, o al menos, cdigos que organicen un curso poltico posible, sean estos territoriales (globales, industriales o locales) y/o culturales (ecolgicos, comunicacionales, etc). La organizacin de las temporalidades tendra que aceptar, sin embargo, convivir con la incertidumbre que supone la aceleracin del tiempo y la urgencia de satisfaccin de necesidades de diverso tipo. Gestionar el tiempo, la incertidumbre y la pluralidad de intereses parece ser un reto formidable para la gobernabilidad democrtica de los pases y regiones en cambio. En este sentido, la compresin de un tiempo poltico cada vez ms complejo resulta indispensable para lograr niveles aceptables de gobernabilidad y para hacer sostenibles las democracias. La pregunta, en otros trminos, es cmo construir un tiempo poltico que no sea limitado por intereses inmediatos o coyunturales y que viabilice la capacidad integradora de la poltica. Se trata de atreverse a pensar nuevamente la idea de futuro y de preguntar por la poltica como arte de lo posible en circunstancias especiales como las estudiadas en este Proyecto115. Cabalmente aqu se encuentra la fundamentacin que se debe elaborar para escenarios polticos de corto y mediano plazo. Para Lechner la poltica moderna intenta disminuir la inseguridad, vinculndola a un conjunto de causalidades. La poltica moderna, en vez de esperar el futuro, busca adelantarse, crendolo como el resultado proyectado de las decisiones presentes. En trminos del presente anlisis sobre las situaciones de inflexin, crisis y cambio en la poltica latinoamericana, se buscara asegurar un vnculo entre el futuro actual y el presente venidero. Pero el futuro ya est en cierto modo inserto en el presente (no se lo puede descubrir como algo totalmente nuevo e inesperado), es decir, el cambio
universidades, en organizaciones internacionales y en los propios gobiernos. Sin embargo, este mayor nfasis en el conocimiento no disminuye la relevancia de los valores y los ideales. 115 La distincin entre futuro actual y presente venidero que hace Luhmann (1998) puede ser til al respecto. Para este autor, todo presente tiene un futuro actual entendido como horizonte de sus posibilidades. Somos contemporneos de un futuro que slo de modo parcial ser nuestro presente ms adelante, pues al avanzar se generan nuevos presentes y al mismo tiempo nuevos horizontes futuros. Es decir, el futuro actual permanentemente se concentra en un presente venidero que, a la vez, produce un nuevo futuro. En la medida en que el futuro actual y el presente venidero se mantengan comunicados se va produciendo duracin. Cuando algn acontecimiento imprevisto interfiere aparecen discontinuidades entre el futuro actual y el presente venidero; la conciencia de tales discontinuidades hace incrementar la incertidumbre. Luhmann, N. (1998), La Descripcin del Futuro. En: Complejidad y modernidad. De la unidad a la diferencia. Madrid: Editorial Trotta Buena parte de esta idea del tiempo en la poltica estn inspiradas en la obra de Norbert Lechner. Vase Lechner, N (1988), Los patios interiores de la democracia. Santiago, Chile: FLACSO; y Lechner, N. (2002), Las sombras del maana. la dimensin subjetiva de la poltica. Santiago, Chile: LOM.

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que antecede a la inflexin o a la crisis ya esta prefigurado en dichas situaciones. Por lo tanto, es imprescindible elaborar en el presente los objetivos posibles y deseados. En este caso puntual, se trata de objetivos de gobernabilidad democrtica progresiva ligados a una institucionalidad legtima gestionada por actores autnomos que pretenden una sociedad ms inclusiva y justa en trminos de desarrollo humano. Ese sera, como se desarrollar ms adelante, el marco normativo y el desafo que adquirira rasgos especficos en cada pas particular. No obstante, en la mayora de los casos de crisis estudiados reducir la incertidumbre de futuro resulta muy difcil. En tales casos, seria deseable al menos minimizar la incertidumbre, hacindola aceptable en trminos de gobernabilidad sistmica para mantener umbrales mnimos tanto de funcionamiento de la economa como del orden institucional. Para esto debe existir algn grado de confianza entre los actores respecto a estos mnimos de gobernabilidad. Pero cmo se genera confianza en estas situaciones de crisis e incertidumbre a veces crnica? La confianza, argumenta Lechner, no puede exigirse al otro; uno comienza entregndola, sealndole al otro determinadas expectativas sobre s mismo que espera cumplir. Es decir, se comunica al otro una auto-representacin de s con el compromiso de seguir siendo uno mismo en el tiempo. Se trata de una oferta voluntaria: el otro puede aceptar o no las muestras de confianza; pero si las acepta se genera un compromiso, y entonces las acciones futuras del otro tambin dependern parcialmente de las expectativas creadas. Las dificultades que enfrenta el manejo poltico del tiempo remiten a un desafo todava mayor: el problema de la conduccin poltica. En la medida en que la poltica no construya un horizonte de futuro capaz de encauzar la aceleracin y diferenciacin de la temporalidad, cul es su capacidad de conducir los procesos sociales? La conduccin poltica consistira, en buena parte, en brindar mapas que permitan orientarse frente a las encrucijadas y opciones que plantea el cambio global, pero guiados por valores de modernidad. El debilitamiento de la conduccin poltica equivale entonces a una prdida de perspectiva. II.3 LO SOCIAL Y LO INSTITUCIONAL EN EL ESPACIO PBLICO

En la base de toda gobernabilidad democrtica se encuentra la poltica. sta, sin embargo, fue constituida como idea moderna a partir de dos dimensiones: una que se inscriba en el manejo y articulacin del tiempo y otra que la instalaba en la polis como espacio simblico y fsico de articulacin territorial y humana. En cierto sentido, espacio y tiempo eran simtricos. En el mundo actual, ambos se han transformado

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radicalmente. El primero, junto con encogerse, localizarse, se ha expandido a todo el globo; el segundo se ha acelerado al punto de convertir el devenir en un presente continuo y simultneo mas all de toda localizacin116. El espacio pblico es, evidentemente, el lugar de nacimiento del espacio poltico. En sus orgenes, en este espacio no se trataba de discutir ni deliberar, sino de decidir y actuar. Siempre ha habido un espacio poltico. La especificidad de la poltica moderna democrtica reside en la ampliacin del espacio poltico, a medida que prosigue el movimiento de democratizacin. La palabra surge entre los siglos XIII y XIV, y viene del latn politicus, que toma de la palabra griega politike la idea esencial del arte de administrar los asuntos de la ciudad. Existe, entonces, no slo un reto suplementario con relacin al espacio pblico, que es el poder, sino tambin un principio de clausura ms estricto ligado a los lmites territoriales sobre los que se ejercen la soberana y la autoridad. Para simplificar: el espacio comn afecta la circulacin y la expresin; el espacio pblico, la discusin; el espacio poltico, la decisin Por qu insistir en la diferencia de naturaleza de estos tres espacios, que naturalmente son sincrnicos en el funcionamiento diario? Porque esto permite reintroducir el fenmeno esencial del tiempo, en el paso de lo comn a lo pblico y de lo pblico a lo poltico. Aqu se busca pensar al espacio pblico como el lugar de los actores: como escenario. Es el lugar de encuentro de los ciudadanos (ni privado ni estatal) donde se debate y se genera la opinin pblica. Se trata de un lugar donde se crea lazo poltico entre los ciudadanos y estos participan en la poltica. Esta idea de espacio pblico supone la existencia de actores e individuos con autonoma y capacidad y opiniones sobre la vida en comn; es, en fin, el lugar donde se debaten y discuten las prioridades y metas de una sociedad. Es, por lo tanto, un espacio ms amplio y ms extenso. La capacidad poltica de la sociedad y sus actores que se expresa en este espacio debera vincularse con el ejercicio poltico, la produccin de la libertad entendida como bien colectivo, la capacidad integradora, deliberativa y promotora de acuerdos propios de la poltica, la promocin de la idea de un desarrollo compartido asociado a la democracia y el desarrollo, como producto de la accin de ciudadanos activos que se hacen en el espacio publico democrtico, en el que se reproducen virtudes y valores republicanos.

Vega, J. E. (2004) Diversidad, Igualdad y Exclusin. En: Multiculturalismo y Democracia. Cuaderno de Futuro 20. La Paz: PNUD Bolivia.

116

62

El espacio pblico es, entonces, el lugar de participacin y expresin poltica. Pero como esta ltima, atraviesa importantes dificultades: cmo habra que entenderla para que supere su estado actual? Parece necesario idear y construir una forma de asociacin poltica que rescate su dimensin tica, a partir de la cual se cree una relacin entre los participantes que permita hablar de un espacio publico compartido, e integrar la dimensin tico-normativa de la poltica, sin omitir su carcter pragmtico, generador de poder y de condiciones para el desarrollo. Para ello, un desafo es superar la naturaleza desintegrada de la ciudadana; es decir su irregularidad y asincrona, reconocindola como portadora de una igualdad compleja que le permita avanzar en los otros planos de la vida social117. La ciudadana alcanza as una centralidad crucial. Se convierte en el ncleo de la escena pblica dotada de dos connotaciones caractersticas: el de conjunto de individuos depositarios de los Derechos humanos y polticos y la de individuos miembros de la comunidad poltica, es decir presentes de alguna manera en el espacio pblico. Ello proviene tanto de su emancipacin del dispositivo institucional de la representacin (no la desconoce, sino que pone en juego permanentemente su legitimacin) como de la reactivacin de la presencia ciudadana directa, de una auto representacin que en muchas oportunidades pone en jaque el sistema institucional118. Se trata de un ciudadano actual, cuyas identidades polticas y pertenencias sociales no son permanentes. En Amrica Latina, la autonomizacin ciudadana viene manifestndose de manera significativa, tanto en los comportamientos electorales como en los estados de opinin que adquieren formas pblicas ms visibles en movilizaciones, protestas y estallidos. En muchas ocasiones, la presencia ciudadana multifactica y heterognea tiene como rasgo comn la inmediatez, en el sentido de interpelacin al poder poltico, en sus figuras centrales y del apremio en la espera de respuestas, bajo el imperativo de la accin directa. La evolucin de las sociedades latinoamericanas adquiere entonces la direccin de la expansin de la ciudadana, que ya no responde a una idea de sujeto sino a la de un espacio de conformacin de identidades colectivas. El espacio pblico no es slo una caja de resonancia (Habermas) de la cotidianidad de la vida prctica de los individuos sino que adquiere una capacidad de constituir actores a partir de su propia

117

Caldern, F. (2006), Ciudadana y Desarrollo Humano. En: Inclusin Social, Ciudadana y Desarrollo Humano. Borrador final. P. 33 118 Cheresky, I. (2006a), La ciudadana en el centro de la escena. En: Cheresky, I. (Comp.), Ciudadana, Sociedad Civil y Participacin Poltica. Buenos Aires: Mio y Dvila Editores.

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dinmica. Es un lugar de posible encuentro entre las demandas de la sociedad y la elaboracin de opciones de cambio institucional. El espacio pblico expresa una mutacin de la representacin. Lo pblico y la poltica se re-dibujan en el espacio meditico que viene a ser un espacio de encuentros y desencuentros entre las encuestas de opinin pblica, la opinin nacional (peridicos y analistas), movimientos sociales, partidos polticos, grupos de inters (incluidos los medios de comunicacin) y los nuevos liderazgos119. En todo caso, en esta situacin la vida poltica no escapa a una cierta inclinacin a la democracia directa. Los lderes polticos lo son en la medida que son sostenidos por la opinin pblica; es decir, que son populares. Su personalidad poltica, si se establece como tal, posee simultneamente una dimensin instituyente y una inmensa dificultad institucionalizadora. El posicionamiento que procura establecer un lazo de

representacin tiene obstculos. Se confronta con ciudadanos descontentos, desconfiados, suspicaces y apremiados, a quienes les urge tanto la solucin de sus problemas que estn dispuestos a cambiar como suspender el apoyo o adhesin que haban otorgado. Paradjicamente, ello compromete la deliberacin y deteriora el debate pblico al no considerar la necesidad de la elaboracin colectiva en el tiempo de las soluciones que exige. La descalificacin del otro es parte de la inmediatez de la discusin pblica. El espacio pblico cobra relieve porque la reproduccin de la legitimidad pblica se hace permanente. Surgen actores, efmeros algunos, permanentes otros, en torno a reclamos puntuales o generales, cuya caracterizacin en la mayora de los casos no es sostenerse en una localizacin social o territorial, sino la de ser construcciones pblicas, que a veces son conglomerados de presencia directa y en otros casos revisten una forma bipolar: un limitado numero de activistas que mantienen una relacin virtual con sus sostenedores o simplemente con una opinin pblica difusa que les avala120. La significacin del espacio pblico, de su propia identidad, est condicionada por las estructuras de la economa y del Estado. Pero no est determinada por ellas, lo que permite que aliente la politizacin de las sociedades democrticas e incremente el peso de la lgica igualitaria. Los patrones de exclusin social estn en el subsuelo. En el espacio poltico anterior al actual, stos podan expresarse en el mbito pblico de modo que dirigentes y

119 120

Manin, E. (1992), op cit. Cheresky, I. (2006a), op cit.

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dirigidos de cada campo parecan unidos por la pertenencia comn. Esta identificacin queda en cuestin, as como se cuestionan alguna de las identidades en que se sustentaba. No es que esas diferenciaciones hayan desaparecido. Las desigualdades de fortuna o socio-culturales siguen, la diferenciacin de recursos o su distribucin inequitativa, entre los que se incluye la propia posicin institucional en el Estado o en los medios de comunicacin, las posibilidades de hacerse or o ver, son estructuralmente distintas. Esto es particularmente relevante en una regin como Amrica Latina, donde la desigualdad es una herencia endmica. El espacio pblico en las sociedades del continente, a pesar de la caracterizacin anterior, es fluido y existen recursos para introducirse en l. Esto es una caracterstica de su virtualidad de arena igualitaria. Los recursos estructurales harn sin embargo que unos y otros estn dotados de posibilidades distintas que persisten. Tenemos as un espacio de naturaleza mixta en que se combinan principios de igualdad con principios de acceso desigual. Un espacio pblico construido en relacin a los medios, pero donde la impronta de la calle o la accin conspirativa influye en las coyunturas. En trminos sintticos, dado los cambios en curso y las caractersticas de la diferenciacin social y las demandas de cambio institucional que estn estructurando las opciones polticas en la regin, ningn actor poltico, ningn recurso institucional tiene la capacidad de dirigir por si solo la construccin de la gobernabilidad democrtica. El carcter incierto de la crisis y sus potencialidades y oportunidades, conllevan la necesidad de construir escenarios polticos que persigan cambios y articulaciones posibles entre sociedad e instituciones. Las caractersticas de un espacio pblico que construye lugares de encuentro entre actores, sugieren la necesidad de un sistema de coordinacin poltica entre actores e instituciones que supongan una red de negociaciones para llevar a acuerdos bsicos de equidad e institucionalidad. La construccin de un tica de responsabilidad frente a la complejidad de los problemas y desafos no es solamente un tarea de los gobiernos sino un problema de auto-reforma del conjunto del sistema poltico y de los mismos actores sociales. La misma ciudadana es co-responsable de la suerte de los escenarios emergentes. De hecho, la emergencia de una ciudadana activa, incluso entre los sectores ms desposedos, coloca sobre el paquete de reformas posibles la participacin ciudadana y su mayor incidencia en los procesos polticos.

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II.4

LOS HORIZONTES NORMATIVOS DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA Y EL DESARROLLO HUMANO La gobernabilidad puede definirse como la capacidad poltica de un gobierno y un sistema poltico para resolver problemas de la sociedad de manera coherente y eficiente, manteniendo umbrales mnimos de funcionamiento de la economa y las instituciones. La gobernabilidad busca construir un estado de equilibrio dinmico entre demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del sistema poltico. Ello implica no slo desarrollo institucional sino tambin fortalecimiento de la cultura poltica democrtica. En el presente enfoque, esta definicin vincula la calidad de la democracia con el desarrollo humano. La democracia, adems de ser un valor en per se, es un medio necesario para el desarrollo. Segn el Informe de Desarrollo Humano 2002, PNUD (2002) La gobernabilidad democrtica es un elemento central del desarrollo humano, porque a travs de la poltica, y no slo de la economa, es posible generar condiciones ms equitativas y aumentar las opciones de las personas. Adems, muchos de los problemas de desarrollo estn asociados a una crisis de gobernabilidad. Si bien no existe una sola manera de fomentar una buena gobernabilidad, la transparencia, la participacin y el cumplimiento de la ley contribuyen a hacer ms eficientes a las instituciones y, por ende, a la gestin del desarrollo y sus resultados121. La participacin ciudadana es considerada un factor clave para el desarrollo humano, pues constituye un derecho central de las personas y puede redundar en una gobernabilidad ms efectiva, equitativa y democrtica.
Recuadro V Acerca de la buena gobernabilidad Una gobernabilidad desde la perspectiva del desarrollo humano es una gobernabilidad democrtica. Vela por conseguir que:
121

Se respeten los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, permitindoles vivir con dignidad; Las personas participen en la toma de decisiones que afectan a sus vidas; Se pueda exigir responsabilidad a los encargados de la toma de decisiones; Las interacciones sociales sean regidas por programas, instituciones y prcticas globales y justas; Exista igualdad entre hombres y mujeres en las esferas privada y pblica, y en la toma de decisiones; No exista discriminacin por motivos de raza, origen tnico, clase, gnero o cualquier otro atributo; Las necesidades de las generaciones futuras se reflejen en las polticas actuales;

UNDP (2002), Human Development Report 2002. Deepening Democracy in a Fragmented World. New York: Oxford University Press, p. 51.

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Las polticas econmicas y sociales respondan a las necesidades y a las aspiraciones de los pueblos; El objetivo de las polticas econmicas y sociales sea la erradicacin de la pobreza y la ampliacin de las oportunidades que las personas tengan en sus vidas.

Fuente: PNUD (2002)

El desarrollo democrtico implica un aumento de las capacidades polticas de las personas para generar espacios pblicos donde se debata sobre las necesidades y aspiraciones de la poblacin. Para ampliar estos espacios es preciso una renovacin de la poltica que fortalezca el sistema de partidos y mejore los mecanismos de participacin ciudadana. En el Informe de Desarrollo Humano 2002, PNUD (2002) se enfatiza la importancia de los principios democrticos de libertad y participacin poltica en la concepcin del desarrollo humano. La gobernabilidad democrtica desde la perspectiva del desarrollo humano prioriza la idea de gobierno por y para la gente; ello significa que la gestin pblica debe expresar genuinamente las necesidades y demandas de las personas. La gobernabilidad democrtica se vincula al desarrollo porque debera contribuir a la bsqueda del bien comn en sociedades donde se reconoce la diversidad de identidades e intereses. En este sentido, el principio democrtico bsico de tener igualmente en cuenta a todas las personas en la formacin de las estructuras de gestin pblica- capta una parte esencial de lo que debera ser el desarrollo humano122. Para lograr esto, la democracia precisa: instituciones que funcionen eficazmente; un poder legislativo que represente de manera genuina a la gente; independencia del poder judicial que garantice el respeto a la igualdad de todos ante la ley; que se asegure el funcionamiento apropiado de los sistemas electorales y los partidos polticos; neutralidad poltica de las fuerzas de seguridad; acceso a medios de comunicacin libres e independientes; una sociedad civil participativa, que a travs de sus organizaciones fiscalice la accin del gobierno y controle los grupos de intereses123. La democracia se vincula positivamente con el desarrollo humano, adems, porque la libertad poltica que ella garantiza, ms all de su valor intrnseco, hace que los representantes deban responder con mayor nfasis a las necesidades de las personas que los votaron. Los ciudadanos, a travs de sus organizaciones polticas, sociales, culturales, as como de los medios de comunicacin independientes, deben participar

122 123

UNDP (2002), p. 54, op cit. UNDP (2002), op cit.

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en los debates de las polticas pblicas y, as, hacer escuchar sus demandas y deseos a los gobernantes y lderes. En el actual momento de inflexin que vive la regin, los espacios de debate pueden dar a las sociedades mbitos apropiados de discusin respecto de sus diversas demandas, proyectos y visiones. Esto, desde el lado de la ampliacin de los espacios pblicos de deliberacin sobre los problemas que ataen a la sociedad. Desde el lado del Estado, ste, adems de mejorar su capacidad de gestin, debe orientarse a lo pblico entendido esto como bien comn. El Estado puede subordinarse a la democracia y buscar en la sociedad y en la economa una cultura de competitividad empresarial y un mayor nivel de integracin y cohesin social, particularmente con los grupos ms pobres y excluidos de la sociedad124. No existe un nico modelo de democracia, ste debe adaptarse a las circunstancias o a la historia locales. La democracia tambin requiere un largo proceso de desarrollo poltico. Necesita instituciones bsicas (), pero no prosperar sin la difusin de una cultura democrtica de valores y principios que orienten la conducta de individuos y grupos. Las amenazas a la democracia no proceden nicamente de partidos polticos que representen intereses muy personalizados y que son incapaces de representar al pueblo, sino tambin de la intolerancia, el extremismo y una falta de respeto de los derechos humanos y de la dignidad humana125. La gobernabilidad democrtica no slo se vincula, entonces, a un mejor funcionamiento de las instituciones estatales ni a procesos electorales limpios, sino tambin a que las instituciones democrticas se fortalezcan para garantizar equidad y eficiencia en la distribucin econmica y en la representacin social y poltica de las sociedades. Ello implica mayor participacin ciudadana a travs de nuevas organizaciones civiles pero, especialmente, por medio de partidos polticos que viabilicen una renovacin de la poltica. Implica, asimismo, mejores condiciones para generar espacios colectivos de debate ciudadano, en los que, partiendo del reconocimiento de la diversidad de actores y demandas, y sin desconocer el conflicto y los enfrentamientos entre ellos, se logre un debate genuino en torno a las prioridades que se da cada sociedad. En sntesis, se buscara una genuina gobernabilidad en funcin del desarrollo de las capacidades de las personas y sus sociedades.

124 125

PNUD Bolivia (2002), p. 28, op cit. UNDP (2002), P. 61, op cit.

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II.5. COROLARIO: LOS ESCENARIOS COMO RECURSO DE LO POSIBLE En trminos generales la elaboracin de escenarios de futuro puede ser vista como un ejercicio de reflexin sobre las opciones futuras ya prefiguradas en el presente. Se las elabora sobre la base de anlisis de los procesos de decisin y de accin de las sociedades. En este sentido, el tiempo futuro no es predecible, es tan solo un ejercicio de simulacin, una construccin que recoge varios futuros posibles con el objetivo de comprender mejor el presente, o lo que hay de futuro en el presente. Se trata de definir los problemas e indicar las limitaciones y opciones posibles de los actores as como las consecuencias de decidir en uno u otro sentido.
Recuadro VI Experiencias y modelos en anlisis poltico prospectivo En las ciencias polticas, la prospectiva se ha utilizado, principalmente, para predecir resultados electorales. De acuerdo con Gupta (1997), si bien los cientistas polticos utilizan cada vez ms bases de datos y modelos economtricos, hasta recientemente pocos los empleaban para realizar predicciones. La prospectiva poltica se ha utilizado para tres grandes propsitos asociados a los clientes a los que sirve. En primer lugar, se han usado para abordar preocupaciones estratgicas. Los pases y sus servicios de inteligencia efectan predicciones polticas para desarrollar escenarios sobre posibles amenazas. En segundo lugar, el mundo de los negocios ha empleado la prospectiva poltica para medir los niveles de riesgo que enfrenta una compaa o una determinada inversin en un dado pas o situacin. Por ltimo, la prospectiva poltica ha sido utilizada por la comunidad internacional para predecir desastres humanitarios, conflictos violentos o crisis, a fin de prevenirlos o mitigar sus efectos. Tales mecanismos son conocidos como sistemas de alerta temprana. Las tres aplicaciones de prospectiva poltica buscan predecir un conjunto similar de eventos polticos y seleccionar herramientas de una caja de herramientas metodolgicas. Tambin comparten el objetivo general de proporcionar informacin y anlisis inteligentes para los tomadores de decisiones. Y los tres generan anlisis con distintos grados de alertas tempranas. Sin embargo, difieren en los motivos por los cuales se llevan a cabo. El anlisis prospectivo por razones humanitarias o crisis y conflictos subraya el hecho de que la alerta temprana es producida donde quienes deben dar respuesta no estn bajo amenaza. Este tipo de prospectiva carece de egosmo y se realiza por motivos humanitarios. Si el anlisis es preparado para quienes se encuentran bajo algn tipo de amenaza, entonces se asocia con informacin de inteligencia. Por otro lado, cualquier anlisis poltico de prospectiva debe enfrentar el desafo proveniente del hecho de que, por lo general, es mejor trabajar con eventos recurrentes que con la novedad. Por lo tanto, es clave utilizar la imaginacin y la creatividad y utilizar mtodos inductivos y no deductivos. Actuar sobre conflictos y crisis es en s misma una tarea muy compleja. Ms difcil es, entonces, actuar a partir de predicciones o establecer mecanismos de accin preventiva sobre la base de anlisis prospectivos. El mayor desafo en la prospectiva es responder de forma efectiva a las fuentes del conflicto, a fin de prevenir una escalada hacia la violencia o de ruptura de la gobernabilidad democrtica.

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La cuestin de quin produce la informacin, por lo tanto, es crucial para aquellos a cargo de la accin. No slo debe haber un alto grado de confianza entre ambos: los analistas deben garantizar altos niveles de independencia para todas las partes involucradas. En este sentido, la ONU podra tener un papel estratgico en la elaboracin de anlisis independientes. En muchos casos, podra ser la nica institucin capaz de unir en los anlisis las mltiples posiciones e intereses, dado que puede interactuar con todos ellos. La ONU tambin puede tener un rol fundamental como promotora y facilitadora de redes de informacin y procesos que alimenten los anlisis. La red de alianzas que pueda construirse incrementa significativamente la calidad de los anlisis y la posibilidad de brindar respuestas.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de Franche, M-A (2005).

La elaboracin de escenarios est asociada con al menos tres tipos de tiempo poltico que confluyen en la coyuntura actual en Amrica Latina. En primer lugar, el tiempo del fin de un ciclo econmico y poltico vinculado con el manejo de los resultados y consecuencias de las reformas estructurales y los procesos de democratizacin en curso. La pregunta aqu es qu qued y qu balance se puede hacer de los resultados y que consecuencias tiene esta situacin para la formulacin de opciones futuras? En segundo lugar, est el tiempo corto referido a climas electorales y las nuevas opciones en curso, que si bien no afectan a toda la regin si influyen en ella. Aqu el tiempo es corto y est vinculado a las estrategias electorales y de gobierno de las fuerzas y las coaliciones polticas en competencia. Un nuevo panorama poltico est emergiendo en la regin. Est vinculado a la renovacin de fuerzas, en un amplio espectro de centro izquierda, que incluye desde orientaciones nacional-populares hasta orientaciones de reformismo gradual, todas con sensibilidades en cuanto a temas de equidad y pobreza, pero quizs ms preocupadas por estrategias de poder electoral que por opciones posibles de sociedad, economa o democracia. La pregunta aqu es cules son los nuevos mapas polticos que ya emergen en la regin y cmo reemplazarn al denominado modelo neoliberal, adems de la duda acerca de su sustentabilidad, dadas las condiciones de la globalizacin126. El tercer tiempo est referido al horizonte de mediano plazo. ste se interroga sobre qu es lo deseable y lo posible hoy en nuestras sociedades. Es decir, se refiere a la capacidad de los actores polticos y sociales que, en las condiciones actuales, puedan plantear opciones de sociedad que supongan nuevos tipos de relaciones entre la sociedad, el estado, y la economa127. O para retornar a las reflexiones anteriores,

126

Actualmente el proyecto est abordando una tipologa poltica en cuanto a las orientaciones de lo social y de lo institucional. All se destacan 4 proyectos en curso: modernizacin conservadora; reformismo pragmtico; reformismo nacional-popular y; neo-desarrollismo indigenista. 127 Los estudios nacionales del PAPEP cabalmente concluyen con la elaboracin de escenarios de mediano plazo.

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puedan plantear opciones cualitativamente distintas de gobernabilidad democrtica y desarrollo humano. Se tratara de explorar la posibilidad de frmulas que busquen articular el futuro actual con el presente venidero. Se auscultara as la posibilidad de una genuina renovacin de una poltica que encarne las opciones, agrupe las voluntades y cree poder, para promover el desarrollo de la democracia. Por tal motivo, los escenarios bsicos que se presentan a continuacin plantean tendencias de mediano plazo. Las perspectivas econmicas de la economa mundial para los prximos dos aos son favorables, aunque se prev un nivel de crecimiento menor a partir de 2007. En particular, para Amrica Latina se prev una tasa de crecimiento positiva que en 2006 ser de aproximadamente 5% y una leve desaceleracin en 2007. Esta desaceleracin se explica por el menor ritmo de actividad econmica mundial y por el posible aumento de los precio del petrleo. La moderacin del crecimiento ser acompaada por una convergencia regional en torno a la tasa de crecimiento promedio de Amrica Latina y el Caribe. En este sentido, es posible clasificar a los pases en dos grupos: a) pases con tasas de crecimiento excepcionalmente altas en 2004 (Argentina y Uruguay) que crecern a un ritmo ms cercano a la media y b) pases con crecimiento inferior al promedio (Bolivia), cuyo crecimiento se acelerar128. La actividad de la economa de la regin ser impulsada, en gran parte, por la demanda externa. Al respecto, se espera un incremento de 6.4% en los trminos de intercambio para la regin y aumentos an mayores para los pases exportadores de petrleo, gas y minerales metlicos (e.g. Chile, Venezuela, Per y Bolivia). Tambin se espera que los precios del caf y del azcar se mantengan en los altos niveles actuales, al igual que las remesas que efectan los emigrantes a sus pases de origen129. Las proyecciones de la economa son relativamente positivas para la regin en el mediano plazo. Sin embargo, se trata de un crecimiento con calidad para que incida positivamente en mayor equidad social, un crecimiento que pueda articularse adecuadamente con la poltica y las instituciones. Entonces cabe preguntarse cmo este crecimiento afectar la dinmica socio institucional y cmo las orientaciones del crecimiento econmico promovern dinmicas de equidad social. Adems, resta interrogarse sobre cul ser el rol del Estado Nacional. 130

128

CEPAL (2006c), Informe sobre Proyecciones Econmicas para el Proyecto PNUD-PAPEP. Centro de Proyecciones Divisin de Estadsticas y Proyecciones Econmicas. Versin preliminar. 129 CEPAL (2006c), op cit. 130 CEPAL (2006c), op cit.

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La magnitud y la complejidad de la cuestin social, sobre todo en trminos de equidad y pobreza, lleva a reflexionar que muy difcilmente habr instituciones y horizontes slidos y de gobernabilidad democrtica sostenible s ino se empiezan a resolver de forma progresiva en el plano real tanto como en el simblico los bajos niveles de equidad y los altos niveles de pobreza que vive la regin. Al mismo tiempo, para que las transformaciones sociales sean fecundas requieren tanto un orden institucional legtimo como estrategias innovadoras de desarrollo econmico que comprendan el incremento en los niveles de empleo, salarios y reproduccin social en general. Entre la equidad y la institucionalidad estn instaladas demandas ciudadanas, entendidas como una expansin de expectativas, que reclaman tanto un orden institucional legitimo como mayor justicia social. En el fondo, los cambios en la desigualdad y la pobreza, as como las polticas sociales y econmicas, se asocian directamente con relaciones desiguales de poder. Un cambio socio-institucional en funcin de la gobernabilidad democrtica supone cambios en las relaciones de poder. Es precisamente en este marco que cobran sentido las polticas pblicas. Ellas tampoco son neutrales aunque s requieren de un alto componente tcnico. Las diversas fuerzas polticas estn planteando diversos modos de integracin de las demandas sociales y de la presin popular. En este contexto es posible visualizar tres tipos de escenarios. En un primer escenario se lograra un crculo virtuoso entre reformas sociales y transformaciones institucionales, con una alta capacidad de anticipacin y de gestin del conflicto. El resultado sera una gobernabilidad progresiva y sostenible. En un segundo escenario de carcter inercial, persistira un divorcio entre lo social y lo institucional: se realizaran reformas polticas y sociales mnimas indispensables para mantener una gobernabilidad sistmica, las capacidades de anticipacin y gestin de conflictos seran irregulares. En un tercer escenario se generaran explosiones sociales, fragmentacin de conflictos y quiebres institucionales que pueden llegar incluso a situaciones de caos social y regresiones democrticas. La capacidad de gestin del conflicto y de anticipacin sera muy baja. En realidad, los escenarios probables estn condicionados por las capacidades polticas de los actores nacionales para articular los cambios internos con su participacin en el cambio internacional. Probablemente se situarn entre los tres parmetros mencionados, combinando de diferentes maneras institucionalidad, equidad-pobreza y capacidad de innovacin por parte de los actores del sistema poltico. Posiblemente suceda con distintos pesos en cada componente y con

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trayectorias polticas diversas. Algunos privilegiarn avances en institucionalidad y buscarn disminuir la pobreza, mientras que otros buscarn equidad con escasos avances institucionales. Quizs otros busquen combinaciones sui generis. Se presentarn, en fin, diversas combinaciones como resultado de las acciones y las orientaciones polticas prevalecientes en la regin. Los escenarios no son abstractos, se dan a partir de opciones polticas particulares. De una manera muy preliminar se est trabajando en una tipologa de orientaciones polticas que contemplan cabalmente una suerte de combinaciones entre lo social y lo poltico institucional. El nuevo mapa poltico regional contemplara orientaciones de modernizacin conservadora, reformismo pragmtico, reformismo nacional popular y, neo desarrollismo indigenista. La cuestin es de qu forma estas orientaciones plantean resolver las siguientes cuestiones Cmo se distribuye la riqueza? Cmo se opera en condiciones de movilizacin social creciente, particularmente en los casos de pases con importantes recursos naturales? Cmo se logra un control poltico democrtico del conjunto del aparato de Estado? En suma, cmo se combinan crecimiento, transformacin institucional y distribucin? Los escenarios se desarrollan en un mbito de cambio y riesgo constantes. La forma en que los riesgos sean transformados en oportunidades y de cmo se pueda vivir la misma incertidumbre inherente al cambio moderno seguramente influir en la conformacin de trayectorias polticas que pueda asumir la sociedad en cuestin. Las bases institucionales previas y los avances registrados, en trminos de equidad y de lucha contra la pobreza, constituyen otros importantes antecedentes de las trayectorias polticas. En el mismo sentido, la fuerza y la calidad de la participacin ciudadana jugarn un rol central en la calidad del cambio. All donde se potencien a ciudadanos capaces de construir y optar por alternativas asumiendo riesgos, las chances de una evolucin virtuosa sern mayores. En suma, la calidad de la matriz poltica lograda constituir un factor decisivo. Los escenarios de mediano plazo que se plantean en los diferentes estudios nacionales prefiguran las tendencias probables por las cuales atraviesan los pases de la regin incluidos en el PAPEP.

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