Uma segunda mudana, relacionada primeira, foi a natureza de Janos - o deus bifronte dos romanos - dos fluxos de capital

l internacionais. Esses fluxos eram parte da cola que ligava as economias dos diferentes pases. Eles financiavam o comrcio e os investimentos externos atravs dos quais essas economias se vinculavam. Quando as polticas monetrias tinham credibilidade, esses fluxos de capital aliviavam as presses sobre os bancos centrais para que estes mantivessem temporariamente suas taxas de cmbio depreciadas. Mas a nova prioridade atribuda a objetivos internos significava que a credibilidade j no deveria ser considerada como algo assegurado. Na nova conjuntura do perodo do entreguerras, os movimentos de capital internacionais poderiam agravar em vez de aliviar as presses sobre os bancos centrais. O terceiro desdobramento que distinguiu os perodos anterior Primeira Guerra e entre a Primeira e a Segunda Guerra mundiais foi o deslocamento do centro de gravidade do sistema internacional, que se distanciou do Reino Unido e aproximou-se dos Estados Unidos. Antes da Primeira Guerra 1VIundial, o sistema morietrio internacional havia se ajustado ao sistema de comrcio internacional como uma mo a uma luva. A Gr-Bretanha tinha sido a principal fonte tanto de capital financeiro como fsico para as regies do mundo de colonizao recente; ela se constitura no principal mercado para 1S exportaes de "cornmodities" que geraram as divisas estrangeiras necessrias para arcar com o pagamento do servio dos emprstimos contrndos no exterior. No perodo entre as guerras, os Estados Unidos passaram frente da Gr-Breranha, assumindo a liderana nas esferas comercial e financeira. Mas as relaes financeiras e comerciais dos Estados Unidos C0111 o resto do mundo ainda no se ajustavam de lima forma que produzisse um sistema internacional harrnonica mente funciona I. Por isso, quando, no ps-guerra, os planejadores voltaram a contemplar a reconstruo do sistema internacional, eles procuraram estabelecer uma estrutura capaz de acomodar as mudanas nessas condies. A soluo para o problema no foi simples nem imediata.

, lt2)

Imaginar que exista algum mecanismo de ajuste automtico e funcionamento perfeito que preserve o equilbrio, bastando para isso que confiemos nas prticas do "Ia issez-faire " uma fantasia doutrin.iria que desconsidera as lies da experincia histrica sem apoio em urna teoria slida. [ohn Ma)'llard Keynes

Mesmo hoje, mais de trs dcadas aps sua extino, o sistema monetrio internacional baseado nos acordos de Bretton Woods permanece um enigma. Para alguns, Bretton Woods foi um componente essencial da idade de ouro de crescimento no ps-guerra. O acordo proporcionou um grau de estabilidade admirvel nas taxas de cmbio, quando comparado volatilidade nos perodos precedente e subseqente. O acordo acabou com os problemas nos pagamentos, permitindo a expanso sem precedentes no comrcio e investimentos internacionais que alimentaram o crescimento explosivo no psgue rra. Outras opinies sobre Bretton Woods so menos positivas. A facilidade dos ajustes, defendem alguns estudiosos, foi uma conseqncia, em vez de causa, do crescimento acelerado. E a noo de que Bretton Woods harmonizou a estabilidade das taxas de cmbio com a abertura dos mercados foi, em larga medida, uma iluso. Os governos restringiram os movimentos de capital internacionais durante todos os anos em que vigorou o acordo. Os investimentos estrangeiros ocorreram apesar, e no por causa, das implicaes de Brettton Woods na mobilidade do capital internacional. O Sistema de Bretton \Voods afastou-se em trs aspectos fundamentais do padro ouro-divisas. O cmbio fixo tornou-se ajustvel, sujeito a condies especficas (a saber, a existncia do que era conhecido como "desequilbrio fundamental"). Aceitavam-se controles para limitar os fluxos de capital internacionais. E uma nova instituio, o Fundo Monetrio Internacional, foi criada para rnonitorar as polticas econmicas nacionais e oferecer financiamento para equilibrar os balanos de pagamentos de pases em situaes de risco. Essas inovaes tinham como alvo as principais preocupaes que os

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A Globalizao do Capital

o sistema

de Bretton Woods

131

:1

formuladores de poltica tinham herdado das dcadas de 20 e 30. O cmbio ajustvel era um instrumento para eliminar dficits no balano de pagarnentoS ~ uma alternativa aos aumentos deflacionrios nas taxas de redesconto dos bancos centrais, algo que se revelara to doloroso no perodo do entreguerras. Os controles foram concebidos de maneira a evitar a ameaa em que se constituam os fluxos de capital volteis do tipo que se revelou desestabilizador nas duas dcadas entre as guerras. E o FMI, dispondo de recursos financeiros, poderes de monitorao e uma clusula da escassez de divisas, tinha condies de penalizar os governos responsveis por polticas que desestabilizassern o sistema internacional e oferecer compensaes aos pases que fossem afetados negativamente. Em princpio, esses trs elementos do Sistema de Bretton Woods eram mutuamente complementares. Taxas de cmbio fixas mas ajustveis eram factveis somente porque os controles de capital protegiam os pases que buscavam defender suas moedas contra os fluxos de capital desestabilizadores e asseguravam o espao de manobra necessrio para que os ajustes fossem feitos de modo ordenado. Os fundos do FMI eram recursos extras de defesa para os pases empenhados em manter o cmbio fixo em face de presses do mercado. E a rnonitorao do Fundo desencorajava o tipo de mudanas nas paridades e controles que poderiam resultar em aproveitamento indevido do sistema. Na prtica, infelizmente, os trs elementos dessa trade no funcionaram de modo totalmente harmonioso. O sistema de taxas ajustveis revelouse uma contradio em termos: mudanas na paridade, especialmente por parte dos pases industrializados situados no centro do sistema, foram extraordinariamente raras. A monitorao do FMI revelou-se um leo desdentado. Os recursos do Fundo tomaram-se rapidamente muito pequenos diante do problema dos pagamentos no ps-guerra e a clusula de escassez de divisas, concebida para punir os pases cujas polticas ameaassem a estabilidade do sistema, nunca foi aplicada. \. Os controles de capital constituram-se no nico elemento que funcio!1()U mais ou menos segundo planejado. Hoje, com sua viso influenciada pelo , alto grau de interdependncia dos mercados financeiros do final do sculo XX, os analistas mostram-se cticos em relao viabilidade de implernentao de tais medidas. Mas a conjuntura era outra no quarto de sculo posterior Segunda Guerra Mundial. Este foi um perodo em que os governos fizeram abrangentes intervenes em suas economias e em seus sistemas financeiros. Havia limites s taxas de juro. Foram impostas restries aos tipos de ativos nos quais os bancos podiam investir. Os governos regulavam

),

os mercados financeiros para canalizar o crdito para setores estratgicos. A necessidade de conseguir licenas de importao complicava os esforos para canalizar transaes de capital atravs das contas correntes. Os controles foram capazes de conter a enxurrada porque no eram apenas um s obstculo na ccrredeira. Ao contrrio, os controles eram parte de uma srie de comportas e barr.rgens com a ajuda das quais as guas turbulentas foram domadas. A eficcia dos controles no deve ser exagerada. Eles foram mais eficazes nas dcadas de 40 e 50 do que posteriormente. Como sugere a analogia com a gua de enxurradas, o relaxamento da regulao domstica e as restries impostas s contas correntes enfraqueceram seus efeitos. Com a vali ta conversibilidade nas contas correntes, em 1959, tornou-se mais fcil super "e subfaturar importaes e exportaes e recorrer a outras formas de canalizar i transaes de capital atravs das contas correntes. Mas aqueles que avaliam como de menor importncia a eficcia dos controles de capital durante os anos dos acordos de Bretton Woods desconsideram o fato de que os governos estavam permanentemente testando seus limites. As necessidades de reconstruo no ps-guerra eram imensas. Os objetivos de reduzir o desemprego e estimular o crescimento implicavam em fazer a economia funcionar sob elevadas presses de demanda. Os governos levavam ao limite as conseqncias para o balano ele pagamentos, colocando os controles perto de um limite de ruptura. De fato, na dcada de 50, antes de o Sistema de Bretton Woods entrar em pleno funcionamento, os pases que registravam persistentes dficits em seus balanos de pagamentos e quedas nas reservas tornaram mais rigorosos no apenas os controles de capital como tambm restries cambiais e exigncias de obteno ele licenas de importao, ou, pelo menos, diminuram a velocidade do relaxamento dessas restries, com o objetivo de fortalecer a balana comercial. Essas restries sobre as transaes em conta corrente no teriam sido eficazes sem a simultnea manuteno dos controles de capital. - \) A manuteno de controles foi essencial por causa da inexistncia de um mecanismo convencional de ajuste. O compromisso em defesa do pleno emprego c crescimento que fazia parte do contrato social no ps-guerra inibiu a adoo de polticas de reduo de gastos. As polticas deflacionrias dos bancos centrais, que haviam corrigido os dficits no balano de pagamentos no cenrio do padro ouro, j no eram mais politicamente aceitveis. O Fundo Monetrio Internacional no tinha poder para influenciar as polticas nacionais e no dispunha dos recursos para financiar os desequilbrios resultantes nos balanos de pagamentos. Permitindo que os pases promovessem mudanas em suas taxas de cmbio apenas em caso de um desequilbrio fundamental impedir-lhes de adotar polticas de compensao de gastos para

132

A Globalizao

do Capital

sistema

de Bretton W oods

133

se antecipar aos problemas. A taxa de cmbio podia ser modificada apenas em meio a um clima de crise; por isso, com o objetivo de evitar o surgimento de condies geradoras de crises, as autoridades no podiam sequer contemplar essa possibilidade. Nas palavras de William Scammell, "ao tentar estabelecer uma composio entre o padro ouro e o cmbio fixo por um lado, e o cmbio flexvel por outro, os planejadores de Bretton Woods chegaram a uma condio que [... ] no [era] absolutamente um verdadeiro sistema de ajuste".! Os controles de cmbio preencheram a lacuna dos mecanismos de ajuste, estrangulando a demanda por produtos importados quando a restrio externa comeava a se fazer sentir. Mas, a partir de 1959, com a restaurao da conversibilidade das contas correntes, esse instrumento j no estava mais disponivel. Os controles sobre as transaes na conta de capital permaneceram, mas a aplicao dos mesmos no assegurou a possibilidade de ajustamento; ela apenas protelou o dia do juzo. Com a inexistncia de um mecanismo de ajuste, o colapso do sistema monetrio internacional baseado nos acordos de Bretton Woods tornou-se inevitvel. O surpreendente que ele tenha sobrevivido por tanto tempo.

PLANEJAMENT()

DURANTE

A GUERRA

E SUAS CONSEQl~NCIAS

O planejamento da ordem monetria internacional do ps-guerra comeara a se desenvolver a partir de 1940 no Reino Unido e de 1941 nos Estados Unidos." Nos termos da Carta do Atlntico de agosto de 1941 e do Acordo de Ajuda Mtua de fevereiro de 1942, os britnicos assumiram o compromisso de restaurar a conversibilidade da libra na conta corrente e aceitaram o princpio da no-discriminao comercial em troca das promessas americanas de oferecer ajuda financeira em termos favorveis e de respeitar a prioridade que os britnicos atribuam ao pleno emprego. Estavam empenhados

I 2

Scammell De bto,

(197S), alguns

pp. :-lI-L pases impuseram controles alguns moder.uios: controles forma, o Reino Unido, por exemVIIl financei-

plo, eliminou dos Artigos dessas

os controles de Acordo para

de cambio

sobre mio-residentes, De qualquer

conforme sobre

exigido

pelo artigo para

na tentativa de cornpatibilizar esses objetivos John Maynard Keynes, naquele momento j o grande nome da teoria econmica e consultor no-remunerado do ministro das Finanas britnico, e Harry Dexter White, um ex-acadmico impetuoso e truculento e economista do Tesouro norte-americano," Os planos rivais de Keynes e de White foram progressivamente refinados ao longo de uma srie de modificaes. As verses finais, publicadas em 1943, formaram a base da Declarao Conjunta dos especialistas britnicos e norte-americanos e dos Artigos de Acordo do Fundo Monetrio Internacional. A diferena entre os planos de Keynes e de White estava nas obrigaes que eles impunham aos pases credores na flexibilidade das taxas de cmbio e na mobilidade do capital por eles admitidas. O Plano Keynes teria permitido aos pases modificar suas taxas de cmbio e adotar restries cambiais e comerciais conforme necessrio para compatibilizar o pleno emprego com o equilbrio no balano de pagamentos. O Plano White, em contraste, previa UlTl mundo livre de controles e de paridades fixas sob a superviso de uma instituio internacional com poder de veto sobre mudanas nessas paridades. Para impedir que polticas deflacionrias estrangeiras obrigassem os pases a importar desemprego, a Clearing Union de Keynes previa um grande volume de recursos para o financiamento do balano de pagamentos (sujeito a condies de crescente rigor e taxas de juro punitivas) e substancial flexibilidade no cmbio. Se os Estados Unidos registrassem persistentes supervits ! em seu balano de pagamentos, como ocorrera na dcada de 30, ficariam obrigados a financiar a totalidade dos direitos de saque dos outros pases, o 'que totalizaria US$ 23 bilhes segundo o plano de Keynes. Previsivelmente, os norte-americanos se opuseram Clearing Union, que constava da proposta de Keynes, por "envolver obrigaes ilimitadas para os credores em potencial".5 O Congresso, insistiram os negociadores norteamericanos, n30 assinaria um cheque em branco. Por essa razo, o Plano White limitou os direitos totais de saque a um teto muito mais baixo, de US$ 5 bilhes, e a obrigao dos norte-americanos a US$ 2 bilhes. A Declarao Conjunta e os Artigos de Acordo incorporavam uma postura de concesso mtua, uma composio que refletia a assimetria no poder

do FlvII, mas manteve residentes. fins de balano

as trnnsacs

r.is internacionais rcstries ; O fracasso ra Mundia de 20 lembraram do planejamento.

envolvendo

a margem reduzida.

a imposio
4

de pagamentos realizada

foi bastante

Este o Harry

D. White

cujas

pesquisas 2.

sobre

() balano

de pagamentos

francs

no

sculo da Con ferncin os governos A melhor de C;nova, insarisfarrio norte-americano anlise trs anos aps o fim da Primeira monetrio internacional continua da necessidade a guerra Guer.I

XIX silo apresentadas Ver Harrod ( 1952), da mesma

no captulo

l, e () funcionamento

do sistema c britnico

na dcada sendo a de bank

p. 3. H uma analogia do Sistema forma, Monetrio fracas. relutante

com a situao Europeu estava 5.

na Europa

na dcada

de

de no descuidar

70. Em 1978, quando mostrava-se, va a dar ajuda

a criao

em discusso,

o Bundes-

das negociaes

durante

em concordar

com um sistema

que o obriga-

Gardner (1969).

ilimitada

a pases

de moedas

Ver captulo

134

A Globalizao

do Capital

o sistema

de Bretton

Woods

135

li!! fi::
I':

i
I

de barganha dos britnicos e norte-americanos. Foram estabelecidas quotas de US$ 8,8 bilhes - um valor mais prximo dos US$ 5 bilhes previstos pelo Plano White do que dos US$ 26 bilhes propostos no Plano Keynes.v A obrigao mxima dos norte-americanos seria de US$ 2,75 bilhes, muito mais prxima dos US$ 2 bilhes de White do que dos US$ 23 bilhes de Keynes 7 . Quanto menos generoso o financiamento, maior a necessidade de fle x; biclilade nas taxas de cmbio. E assim, as propostas americanas em defesa de paridades fixas foram descartadas. O compromisso entre a insistncia norteamericana em que as paridades permanecessem fixas e a presso britnica para que elas fossem ajustveis foi, previsivelmente, o "cmbio ajustvel". O artigo XX do acordo exigia que os pases fixassem valores ao par entre suas moedas expressos em ouro ou em uma moeda conversvel em ouro (o que, na prtica, significava o dlar) e mantivessem suas taxas de cmbio dentro de uma banda de 1 % em torno daqueles patamares. Os valores de paridade poderiam ser alterados em at 10% para corrigir um eventual "desequilbrio fundamental" aps consultas com o Fundo, embora sem sua aprovao prvia, e em margens mais amplas com a aprovao de trs quartos dos pases do Fundo com direito a voto. O significado da expresso crtica "desequilbrio fundamental" ficou indefinido. Ou, nas palavras de Raymond Mikesell, nunca foi definido em menos de dez pginas.f Alm disso, os Artigos de Acordo permitiam a manuteno de controles sobre os movimentos de capital internacionais. Isso era contrrio concepo inicial de White de um mundo livre de controles sobre os fluxos coI

(, Esse montante aos quais os Estados onados

7

de US$ 26 hilh'les Unidos estariam pases.

a soma dos US$ 3 bilhes nos termos

de direitos

de saque

habilitados

do plano com os acima menci-

US$ 23 bilhes de outros As quotas

eram, no entanto,

sujeitas

a uma rcuvaliao

qinqcnul

nos termos

das

provises dos Artigos de Acordo (artigo III, seo 2) e podiam ser aumentadas com a aprovao de pases que detinham 80% do poder total de voto. White insistiu junto a Kcynes
(em uma cana certeza datada de 24 de julho de 1943) que seria impossvel isolacionista. dessa quantia de Acordo para aprovao os Artigos poderia obter apoio para mais de uma ratificao do em US$ 2 a US$ 3 bilhes de um Congresso de que mesmo O momento Congresso. para a realizao Ver Keyncs (1980), p. 336. No havia ser obtida de Brerron Woods isolacionisras, em Bretton foi determinaaumentassem Woods,

da Conferncia

do pelo desejo sua bancada. Hampshire, Tobey,

S

de completar

antes das eleies Washington,

para o Congresso

novcmbr o de 1944, nas qua is se esperava A sede da conferncia, foi escolhida Republicano.

que os republicanos,

o Hotel Mount

em parte para conquistar

o apoio do senador

pelo estado,

New Charles

do Partido Ver Mikesell

(1994).

merciais e financeiros. Da mesma forma que a insistncia dos norte-americanos na limitao do volume de financiamentos obrigou-os a ceder s exigncias britnicas de flexibilidade cambial, ela os obrigou tambm a aceitar a manuteno dos controles de capital. . Por ltimo, os britnicos obtiveram a aprovao da clusula da escassez' de divisas autorizando os controles sobre as importaes de pases que registrassem persistentes supervits em seus balanos de pagamentos e cujas moedas se tornassem escassas no mbito do Fundo. Isso ocorreria se, por exemplo, os supervits acumulados pelos Estados Unidos chegassem a US$ 2 bilhes e sua contribuio para os recursos do Fundo fosse totalmente utilizada para financiar os dficits em dlar de outros pases. Alm disso, os britnicos obtiveram a concordncia dos norte-americanos para que se observasse um perodo limitado no qual os controles sobre as transaes correntes poderiam ser mantidos. Nos termos do artigo XIV, depois de trs anos o FMI faria um relatrio de avaliao dos controles praticados pelos diferentes pases, e aps cinco anos ele comearia a orientar os pases membros sobre a adoo de polticas para facilitar a eliminao desses controles, tudo isso sob a ameaa implcita de que os pases que realizassem progressos insuficientes poderiam ser solicitados a deixar o Fundo. Em retrospecto, a crena em que esse sistema poderia funcionar foi extraordinariamente ingnua. As reduzidas quotas e direitos de saque referidos nos Artigos de Acordo tornaram-se pequenssimos diante da escassez de dlares registrada antes de o FMI comear a funcionar, em 1947. A Europa do ps-guerra tinha imensas demandas insatisfeitas por produtos alimentcios, bens de capital e outras mercadorias produzidas nos Estados Unidos, e uma capacidade apenas limitada de produo de mercadorias para exporrao. O dficit comercial europeu consolidado com o resto do mundo subiu para US$ 5,8 bilhes em 1946 e para US$ 7,5 bilhes em 1947. Reconhecendo esse fato, entre 1948 e 1951, um perodo parcialmente superposto ao dos primeiros quatro anos de funcionamento do FMI, os Estados Unidos proporcionaram cerca de US$ 13 bilhes em ajuda intergovernamenral para financiar dficits europeus (no mbito do Plano Marshall). Esse montante era superior a quatro vezes os direitos de saque estabelecidos em benefcio da Europa e maior do que seis vezes a obrigao mxima assumida pelos norte-americanos nos termos dos Artigos de Acordo. No entanto, a despeito da ajuda ultrapassar em muito aquela contemplada pelos Artigos de Acordo, o sistema inicial de paridades cambiais revelou-se invivel, Em setembro de 1949, as moedas eu.ropias foram desvalorizadas em 30%, em mdia. E ainda assim revelou-se impossvel eliminar os controles sobre as importaes.

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do Capital

O sistema

de Bretton

Woods

137

Como puderam os planejadores norte-americanos'ter subestimado em tal medida a gravidade do problema? No resta dvida de que os Estados Unidos fizeram uma avaliao incorreta dos danos sofridos pelas economias europia e japonesa, e dos custos da reconsrruo." Esse erro foi reforado pela f dos planejadores norte-americanos no poder do comrcio int.xnaciona! de curar todas as feridas. Cordell Hull, por muito tempo secrer.ir. ) de Estado de Roosevelt, tinha feito da restaurao de um sistema de comrcio multilateral aberto uma prioridade norte-americana. Amplos vnculos comerciais, na viso de Hull, fariam crescer a interdependncia entre as economias francesa e alem, eliminando os conflitos polticos e diplomticos e prevenindo que os dois pases fossem novamente guerra. O comrcio seria o combustvel da recuperao e proporcionaria Europa as receitas em moeda forte necessrias para importar matrias-primas e bens de capital. Depois que um sistema de comrcio aberto e multilateral fosse restabelecido, a Europa poderia, atravs de exportaes, superar a escassez de dlares e resolver seus problemas de reconstruo no ps-guerra, o que permitiria a manuteno do sistema de conversibilidade das moedas. A defesa do livre comrcio pelo governo dos Estados Unidos tinha o apoio da indstria norte-americana, que considerava os mercados externos vitais para a prosperidade no ps-guerra e enxergava no sistema britnico de preferncia imperial um obstculo ao acesso dos norte-americanos aos mercados. A indstria blica tinha registrado um crescimento explosivo no sul dos Estados Unidos e ao longo da costa do Pacfico; aqui, o crescimento de fbricas de avies e de munies trouxe mais estados da federao norte-americana para o campo dos defensores do livre comrcio. 10 Havia mais entusiasmo no Congresso norte-americano pelo impulso em favor do comrcio resultante do Acordo de Bretton Woods do que por suas provises monetrias abstrusas; sem a nfase no livre comrcio includa nos Artigos de Acordo, improvvel que o Congresso tivesse concordado em ratificar o documento. Assim, a restaurao das relaes de comrcio abertas e multilaterais viria a ser o tnico que revigoraria o Sistema de Bretton Woods. Em sua totalidade, o acordo era orientado por esse objetivo. Nas palavras de um autor, "os

norte-americanos atribuam grande importncia s provises para o restabelecimento do comrcio multilateral, acreditando que essa iniciativa se constitua na principal ralson d'tre do Fundo [Monetrio Internacional], to importante quanto suas funes estabilizadoras".ll A insistncia dos norteamericanos na adoo de um sistema de paridades fixas, cujas taxas sofreriam modificaes substanciais apenas sob aprovao do FMI, pretendia evitar o tipo de instabilidade monetria internacional que prejudicaria a reconstruo do sistema de comrcio. Alm de negociar os Artigos de Acordo do Fl\!II, os representantes presentes em Bretton Woods adotaram uma srie de recomendaes, inclusive uma proposta de criao de uma organizao irm que ficaria encarregada de remover as barreiras tarifrias, da mesma forma que o FIvlI iria supervisionar a eliminao dos obstculos monetrios ao comrcio. O artigo VIII proibia os pases de limitar os pagamentos da conta corrente sem a aprovao do Fundo. As moedas passariam a ser conversveis a taxas oficiais c nenhum pas-membro deveria adotar arranjos monetrios discrim inatrios. O artigo XIV instrua os pases a eliminar restries monetrias significativas ao comrcio no prazo de cinco anos a partir da data em que o Fundo iniciou suas operaes. Jamais saberemos se a rpida remoo dos controles sobre as transaes em conta corrente teria dado um impulso s exportaes europias suficiente para pr fim escassez de dlares. Pois em vez de elimin-los, os pases da Europa ocidental conservaram as barreiras vigentes durante a guerra - e, ern alguns casos, chegaram a adotar novas restries. Na Europa oriental, os controles cambiais foram usados para eliminar brechas legais que teriam prejudicado o comrcio entre as naes. Os pases da Amrica Latina valeram-se de diferentes taxas de cmbio para promover sua industrializao baseada na substituio de importaes. Embora alguns pases registrassem lentos progressos na remoo dos obstculos moner.irios ao comrcio, outros forarn obrigados a recuar. De rriodo geral, registrou-se um movimento no sentido de uma liberalizao, mas o perodo transicional de cinco anos foi dilatado para mais que o dobro do planejado. H diversas explicaes para o fato de a Iiberalizao no ter ocorrido com a velocidade prevista. A implementao de um sistema de comrcio mais liberal teria exigido que os pases europeus promovessem um grande aumento em suas exportaes, o que, por sua vez, teria implicado uma sensvel desvalorizao nas taxas de cmbio para tornar seus produtos internacionalrnen-

9 Os europeus, mais prximos do problema, avaliaram a dimenso das dificuldades futuras que enfrentariam para honrar () pagamento pela ajuda. O Flvil, por seu turno, registrou em seus dois primeiros relatrios a necessidade de promover ajustes cambiais. III Frieden (1988) ressaltou que as instabilidades na economia europia que melhoraram a competitividade exportadora dos fabricantes norte-americanos tambm atuaram no sentido de convert-Ios ao campo dos defensores do livre comrcio.

II

Scammell (1975), p. 115.

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do Capital

o sistema

de Bretron Woods

139

te mais competitivos. Os governos resistiam liberalizao do comrcio sob a justificativa de que ela provocaria uma deteriorao nos termos de troca e queda nos padres de vida. As barreiras importao funcionavam como as tarifa alfandegrias; elas melhoravam os termos de troca em favor da Europa em detrimento dos Estados Unidos. A grave leteriorao dos termos de troca e a queda nos padres de vida ameaavam ,'wvocar protestos de trabalhadores e perturbar o processo de recuperao. 12 O FMI estava consciente de que as paridades cambiais propostas em 1945-46 implicavam que as moedas estariam supervalorizadas caso fossem levantadas as restries s importaes. Embora durante a guerra a inflao tivesse avanado muito mais rapidamente na Europa do que nos Estados Unidos, cerca de metade das moedas registrava cotaes to elevadas em relao ao dlar norte-americano quanto em 1939.13 Em vez de se opor, o Fundo cedeu aos argumentos dos europeus de que as elevadas taxas de cmbio eram necessrias por razes polticas dornsticas.J" As barreiras comerciais poderiam ser removidas sem criar dficits insustentveis ou exigir grandes desvalorizaes nas moedas se fossem feitos cortes nos gastos governamentais e a demanda fosse reduzida. Se, no ps-guerra, os governos no tivessem dado prioridade manuteno dos investimentos, as limitaes externas no teriam pesado to agudamente. 15 Mais uma vez, a poltica domstica se constitua em obstculo ao. Enquanto os norteamericanos viam o comrcio como o motor do crescimento, os europeus acreditavam que a chave estaria nos investimentos. E cortes nos investimentos, alm de tornar mais demorada a recuperao e o crescimento, seriam vistos pelos trabalhadores europeus como a negao do compromisso em relao ao pleno emprego. Acima de tudo, os esforos pela liberalizao do comrcio defrontaramse com lllTl problema de coordenao: a necessidade de os pases europeus

agirem simultaneamente. Os pases poderiam importar mais apenas se exportassem mais, mas isso seria possvel somente se outros pases tambm suspendessem suas barreiras comerciais. A Organizao Internacional do Comrcio (OrC) fora idealizada como uma instituio capaz de cortar esse n grdio atravs da coordenao da reduo simultnea de tarifas e quotas. Por essa razo, foi um golpe devastador o fato de os Estados Unidos no ratificarem a Carta de Havana (o acordo visando instituir a OIC, assinado pelos 56 pases participantes da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Emprego, realizada na capital cubana). A duras penas, obteve-se um acordo resultante de presses, de um lado, dos protecionistas que se opunham ao avano liberalizante e, de outro, dos perfeccionistas, que criticavam a mirade de excees ao livre comrcio admitidas aos pases que procuravam atingir o pleno emprego, acelerar seu desenvolvimento econmico ou estabilizar os preos das exportaes de "cornmoditiesv.I" Apanhada nesse fogo cruzado, a administrao Truman decidiu no reapresentar a Carta para aprovao pelo Congresso norte-americano em 1950 .17 Sob essas presses conflitantes, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) alcanou limitados progressos em seus primeiros anos.18 A primeira rodada do GATT, em Genebra em 1947, levou os Estados Unidos a fazerem cortes de mais ou menos um tero em suas tarifas, mas as outras 22 partes contratantes fizeram concesses mnimas. A segunda rodada, realizada em Annecy em 1949, no envolveu novas concesses por parte dos 23 membros fundadores. A terceira rodada (em Torquay, em 1950-51) foi um fracasso, pois os participantes concordaram com apenas 144 dos 400 artigos que esperavam negociar. O sta tus ambguo do GATT limitou as possibilidades de uma ao coordenada com o FMI, complicando os esforos de negociar concesses tarifrias em troca da eliminao dos controles de cmbio. O FMI, por seu turno, no considerava sua funo articular concesses recprocas. Assim, o tipo de externalidades em rede a que nos referimos no Prefcio a este livro e destacadas na anlise do padro ouro clssico apresentada no captulo 2 impediu uma transio rpida para a conversibilidade da conta

12 Sigo esta linha de argumentao em meu livro de 1993. Por vezes, o raciocinio expresso de outra forma: a saber, em termos de que as substanciais desvalorizaes que teriam sido necessrias em virtude da eliminao dos controles no teriam funcionado porque os preos mais altos dos produtos importados teriam provocado inflao salarial (ver Scarnrnell [1975], p. 142 e p assimv. Mas o argumento essencialmente o mesmo - de que os trabalhadores no teriam aceitado substanciais redues nos padres de vida implcitos em lima desvalorizao real.

16

A autpsia definitiva da Carta de Havana foi feita por Diebold (1952).

lJ 14
15

Este argumento foi sustentado na poca; ver, por exemplo, Metzler (1947). O Fundo, porm, defendeu a desvalorizao em 1948-49. Esta a concluso de Milward (1984).

17 Em certo sentido, o estatuto da OlC foi tambm uma vtima da Guerra Fria. Depois da irrupo do conflito com os soviticos, o Plano Marshall (cujo segundo projeto de apropriao de recursos estava sendo apreciado pelo Congresso) e a OTAN passaram a ser considerados como de maior importncia.

IR

Para obter maiores detalhes, ver lrwin (1995).

140

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o sistema

de Bretton Woods

141

corrente. Enquanto outros pases mantinham a no-con'versibilidade de suas moedas, fazia sentido para cada pas, individualmente, fazer o mesmo, apesar de que, no conjunto, todos os pases teriam se beneficiado caso tivessem adotado simultaneamente a conversibilidade ..Os planejadores que conceberam o Acordo de Brerton \.'V'oods tinham procurad , romper esse impasse especificando um cronograma para a restaurao da cc 'wersibilidade e mediante a criao de uma instituio, o FNlI, para supervisionar o processo. O curso dos eventos mostrou que as medidas fixadas em Brerton Woods foram inadequadas. Por fim, os pases industrializados criaram a Unio Europia de Pagamentos para coordenar a eliminao das restries s contas correntes. Entrementes, eles passaram por uma srie de dificuldades, especialmente a Gr-Bretanha, com sua crise de conversibilidade em 1947 e as desvalorizaes em 1949. A CRISE DA LIBRA ESTERL.lNA E O REALlNHAMENTO DAS MOEDAS EUROI':IAS A impossibilidade de urn pas restaurar a conversibilidade sem <1 cooperao dos outros foi exernplificada pela tentativa da Gr-Breranha em faz10 em 1947. A inflao no tinha avanado to rapidamente na Gr-Bretanha como no continente europeu, e no havia evidncias de que a libra estivesse com um cmbio supervalorizado em termos de paridade do poder de compra. 19 Alm disso, a destruio da infra-estrutura e da capacidade industrial britnicas pela guerra n;10 foram to grandes quanto em muitos pases europeus. Mas, enquanto outros pases da Europa mantivessem tarifas elevadas e restries quantitativas, a margem para aumentar as exportaes era limitada. O pas descobriu-se incapaz de penetrar suficientemente em outros mercados europeus para gerar as receitas de exportaes necessrias para dar sustentao a uma moeda conversvel." A tentativa da Gr-Breranha de restaurar a conversibilidade resultou ainda mais complicada por sua delicada condio financeira. O pas tinha emergido da Segunda Guerra lvlundi;ll com um excesso de dinheiro em circulao (a oferta monetria havia triplicado entre 1938 e 1947, mas o PIE nominal tinha apenas dobrado, refletindo o emprego de controles de preos para conter a inflao). Os estoques de ouro e dlares em mos privadas e do governo tinham cado para a metade. Os ativos externos foram requisita-

dos e os controles sobre os investimentos externos impediram que os residentes britnicos os substitussem. Entre 1939 e 1945 a Cornmonwealth e o Imprio tinham acumulado saldos em libras em troca do fornecimento de produtos alimentcios e matrias-primas para a mquina de guerra britnica. Ao final dos combates, os saldos em libras no exterior passavam de 3,5 bilhes, ou seja, um tero do PIE do Reino Unido. As reservas britnicas de ouro e em divisas estrangeiras eram de apenas meio bilho de libras. Se os portadores de libras no exterior tentassem reequilibrar seus portflios ou adquirir mercadorias na rea do dlar, isso provocaria vendas em massa de ativos denominados em libras. Evitando alternativas radicais, como a converso forada de saldos em libras em papis no negociveis, o governo britnico procurou limitar a conversibilidade do dlar s libras obtidas em transaes correntes, bloqueando os saldos existentes atravs de diversos acordos bilaterais. Mas era difcil saber com exatido o montante de libras esterlinas obtidas a partir daquele momento, e eram grandes as vantagens conseguidas driblando as restries. Em vista das circunstncias, a deciso de restabelecer a conversibilidade em 1947 foi o cmulo da irresponsabilidade. Isso foi uma deciso norteamericana, e no britnica. Em 1946, os Estados Unidos concederam GrBretanha emprstimos de US$ 3,75 bilhes sob a condio de que esta concordasse em restabelecer a conversibilidade de sua conta corrente no prazo de um ano aps a aprovao do ernprstimo. ' O Reino Unido, extremamente debilitado, no teve escolha. A conversibilidade foi restabelecida em 15 de julho de 1947, quase cinco anos antes do fim do prazo estabelecido pelo Acordo de Bretton Woods.22 Com exceo de alguns saldos acumulados anteriormente, a libra passou a ser conversvel em dlares e em outras moedas ao cmbio oficial de US$ 4,03. As seis semanas de conversibilidade foram um desastre. As quedas nas

li Outros US$ 540 milhes destinavam-se cobertura de produtos cobertos pelo Ato de Emprstimo e Arrendamento (Lend Lease Act) j aprovados.

I"
2()

Novamente, essa foi a concluso de Merzler ( 1947).

A reao do Reino Unido foi fomentar relaes comerciais mais prximas com sua Cornmonwealth e seu Imprio (como relatado em Schenk [1994]). Isso, porm, no sanou sua defasagem em dlar.

22 Em verdade, a conversibilidade foi reintroduzida gradualmente. Ao se aproximar o incio do ano, as autoridades britnicas suplementaram seus acordos de compensao bilaterais assinados com outros pases com um sistema de contas transferveis. Os residentes nos pases siguarrios tinham autorizao para transferir libras esterlinas entre eles, assim como para a Gr-Breranha, para utilizao em transaes correntes. Em fevereiro, essas provises passaram a incluir as transferncias para residentes na rea do dlar. Em troca, os pases signatrios do acordo tinham de concordar em aceitar, sem limites, libras de outros signatrios, e em continuar a restringir as transferncias de capital. Ver Mikesell (1954).

142

A Globalizao do Capital

de Bretton W oods

143

reservas foram enormes. O governo, vendo suas reservas aproximando-se do esgotamento, suspendeu a conversibilidade em 20 de agosto com o consentimento norte-americano. Um emprstimo que tinha sido concebido para durar at o final da dcada foi consumido em questo de semanas. A insistncia norre-ameri, ana em que fosse logo retomada a conversibilidade foi motivada pela ansie.lade de Washington em relao preferncia imperial. A conversibilidade era a maneira bvia de assegurar aos exportadores norte-americanos condies competitivas justas. Alm disso, as autoridades econmicas norte-americanas viam o restabelecimento da conversibilidade pela Gr-Bretanha como um passo importante no sentido da criao de LlITl sistema aberto de comrcio multilateral. Depois do dlar, a libra era a mais importante moeda de reserva e negcios. Era mais provvel que outros pases restabelecessem a conversibilidade se seus saldos em libras esterlinas fossem conversveis e servissem como reservas internacionais. Mas, assim como tinham feito ao especificar as quotas e direitos de saque insuficientes nos Artigos de Acordo, as autoridades norte-americanas subestimaram a dificuldade da tarefa. A crise da libra em 1947 abriu os olhos dos americanos. Os Estados Unidos deixaram de se mostrar to insistentes em antecipar o restabelecimento da conversibilidade; da em diante, os norte-americanos concordaram com as polticas europias de alongamento da transio. Reconhecendo a gravidade do problema europeu, os Estados Unidos aceitaram uma pequena discriminao contra as exportaes norte-americanas. E em seguida os norteamericanos vieram com o Plano Marshall. Um esquema de ajuda vinha sendo discutido em Washington, antes da tentativa abortada do restabelccimento da conversibilidade pela Gr-Bretanha, e o discurso do general George Marshall em Hnrvard, anunciando seu plano, antecedeu em mais de um ms a data final de 15 de julho fixada para o restabelecimento da conversibilidade da libra. Mas a ajuda do Plano Marshall no tinha sido aprovada pelo Congresso - a crise da libra, ao evidenciar a condio debilitada das economias europias, comprometeu os argumentos de seus oponentes. Montantes substanciais de ajuda prevista no Plano Marshall foram finalmente transferidos no segundo semestre de 1948. At ento, a posio da Gr-Bretanha continuou frgil. E os problemas no se limitavam, absolutamente, s Ilhas Britnicas. Fugas de capital ocorriam na Frana, Itlia e Alemanha; em cada um desses pases, a situao poltica permanecia instvel. A Frana registrava persistentes dficits em dlares, consumindo suas reservas e obrigando a desvalorizao da moeda francesa de 119 para 214 francos em relao a um dlar no incio de 1948. Embora o comrcio com a maioria dos

pases europeus se fizesse a esse cmbio, metade das receitas das exportaes para a rea do dlar podia ser vendida taxa oficial e a outra metade ao cmbio vigente nos mercados paralelos. Tendo em vista que no cmbio livre o dlar estava cotado em mais de 300 francos, a taxa de cmbio para transaes com os Estados Unidos era, de fato, de 264 francos. Tornar o dlar mais caro visava estimular as exportaes para os Estados Unidos e desesrimular as importaes com o objetivo de renovar as reservas francesas em dlar. Essa poltica, porm, produzia ineficincias e desvantagens para outros pases; por exemplo, passava a ser vantajoso para os britnicos exportar para os Estados Unidos atravs de outros pases. Essas diferentes taxas de cmbio discriminatrias eram exatamente do tipo censurado pelos planejadores que conceberam o Acordo de Bretton Woods. Passando por cima das objees do diretor executivo francs, que discordou de que os Artigos de Acordo assegurassem um fundamento legal para a medida, o FMI declarou, ento, que a Frana no tinha direito a utilizar os recursos do Fundo. Humildemente, o governo francs foi obrigado a promover uma nova desvalorizao e unificar o cmbio a 264 francos por dlar. Por fim, o socorro prestado atravs do Plano Marshall aliviou as dificuldades enfrentadas pelos beneficirios da ajuda. Os Estados Unidos sugeriram aos governos europeus que propusessem um esquema para repartir a ajuda entre eles; isso foi feito com base num consenso em torno das previses de seus dficits em dlares. Esperava-se que os US$ 13 bilhes fornecidos pelos Estados Unidos ao longo dos quatro anos seguintes seriam suficientes para financiar os dficits em dlares que os pases beneficirios registrariam quando conclussem sua reconstruo e fizessem os preparativos finais para a conversibilidade.-' As esperanas de que o comrcio com a rea do dlar retomasse rapidamente ao equilbrio foram enterradas pela recesso de 1948-49 nos Estados Unidos. A recesso deprimiu a demanda norte-americana por produtos europeus, provocando um alargamento no desnvel cambial em relao ao dlar. Embora a recesso fosse temporria, seu impacto sobre as reservas europias no foi transitrio. O que os Estados Unidos davam com uma mo, tiravam com a outra.

23 Visando impedir os pases favorecidos de obter um "benefcio dobrado" e assim afrouxar o controle financeiro de Washington, os Estados Unidos fizeram com que a concesso de ajuda atravs do Plano Marshall ficasse vinculada concordncia do FMI em no conceder crditos aos governos beneficirios.

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o sistema

de Bretton Woods

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A recesso gerou o impulso imediato para as desvalorizaes em 1949. Por mais atraentes que fossem as vantagens nos termos de troca associadas supervalorizao das moedas e aos controles sobre as importaes, havia limites sua viabilidade. A Segunda Guerra Mundial tinha alterado as taxas de cmbio de equilb io, assim como havia ocorrido por ocasio da Primeira Cuerra." Isso ficou :':'.idente quando as importaes norte-americanas da rea da libra esterlina caram para a metade entre o primeiro e terceiro trimestres de 1949. A rea da libra, que produzia as matrias-primas que constituam a maior parte das importaes norte-americanas, e no o prprio Reino Unido, sentiu o impacto da deteriorao. Mas os residentes em outros pases da rea da libra procuraram manter o nvel habitual de importaes da rea do dlar recorrendo converso de seus saldos de libras em dlares. Os controles restririgiarn, porm no eliminavam, essa possibilidade. medida que suas reservas escasseavam, a Gr-Bretanha apertou ainda mais seus controles e fez com que outros pases da Commonwealth adotassem a mesma poltica. Mesmo assim, a fuga de ouro e dlares continuou. Entre julho e meados de setembro, as perdas ultrapassaram os US$ 300 milhes. A desvalorizao veio em 18 de setembro. Aps esse episdio, foi abandonada a crena de que a desvalorizao de uma moeda importante poderia ser uma espcie de evento controlado e agendado por uma comisso organizadora. O artigo IV dava ao Fundo um prazo de 72 horas para anunciar uma mudana de paridade. Embora os governos estrangeiros e o FMI fossem informados de que uma desvalorizao estava a caminho, o Fundo era avisado sobre a dimenso da mesma apenas com vinte e quatro horas de antecipao, para minimizar o risco de que houvesse um vazamento da informao para os mercados. Embora houvesse tempo para concluir os preparativos, no era possvel conduzir o tipo de deliberaes internacionais previstas nos Artigos de Acordo.-' Mais 23 pases desvalorizaram suas moedas no prazo de uma semana aps a Cr-Bretanha ter tomado a medida, e sete outros o fizeram posteriormente. A maioria desses pases j havia sofrido presses em seus balanos de pagamentos, e a desvalorizao da libra implicava em que seus problemas provavelmente iriam se agravar. No sofreram desvalorizao o dlar nor-

te-americano, o franco suo, o iene japons e as moedas de alguns pases da Amrica Latina e da Europa oriental. As desvalorizaes produziram os efeitos desejados. Mas o fato de isso ter sido motivo de discusses na poca, e ser questionado ainda hoje, revela as desconfianas em relao s mudanas nas taxas de cmbio herdadas da dcada de 30. As reservas britnicas tiveram sua queda interrompida imediatamente e n iplicaram no prazo de dois anos. Outros pases tambm melhoraram suas situaes. Os franceses tiveram condies de relaxar suas restries cambiais, ampliando o direito dos viajantes de levar notas de banco para fora do pas e a possibilidade de outras pessoas realizarem transaes no mercado a termo. O supervit na conta corrente norte-americana caiu em mais de 50/" entre o primeiro semestre de 1949 e o primeiro semestre de 1950. As desvalorizaes no foram o nico fator que contribuiu para isso; a recesso norte-americana terminou ao se aproximar o final de 1949 e a Guerra da Cor ia irrompeu em 1950.26 Mas as melhorias registradas nas balanas comerciais foram maiores nos pases que promoveram maiores desvalorizaes, o que sugeria que o realinhamento em 1949 tinha produzido outros efeitos independentes importantes para as economias. A escassez de dlares, embora moderada, no foi eliminada. No primeiro semestre de 1950, o supervit americano em conta corrente ainda crescia a uma taxa anual de US$ 3 bilhes. No havia, absolutamente, clareza em relao ao fato de que outros pases, com suas baixas reservas e seus grandes dficits, poderiam realizar a transio para a conversibilidade em dois anos. O comrcio inrru-europeu ainda estava coberto por um nmero sufocante de restries a transaes em conta corrente. Em 1950, os pases envolvidos chegaram concluso de que a soluo para esse problema exigia medidas moner.irias internacionais extraordinrias. A lINli\O FlIROP(:lf\ DE I'I\GM"lENTOS Essas medidas extraordinrias envolviam a criao de uma entidade regional para complementar as aes do FlVlI - a Unio Europia de Pa-

2(,

A guerra

tinha produzido

diferentes

conseqncias lquida

sobre

as diversas do conflito

economiasbeneficiarablico, ao passo em

a rea ela libra esterlina,

24

que era uma exportadora

de matrias-primas, sofrera

Nas palavras

de Triffin

(1964), o recurso aos controles que haviam terminaram acontecendo

apenas

"tornou de 1949"

mais lentos, de 20, e (p. 23).

se do aumento que a Alemanha, seus termos sivo durante

nos preos relativos das "cornruodities" uma importadora de troca. a Guerra Isto enfatizaclo da Coria, por Ternin

decorrente (1995).

ou protelou, muitos

os reajustes

nas taxas de cmbio

caracterizado

a dcada

lquida de matrias-primas,

uma deteriorao contraria do crescimento

desses realinhamentos
25

em setembro

Essa afirmativa

grande explo-

parte da bibliografia

alem, que sugere que a Alemanha

beneficiou-se

Ver Horsefield

(1969),

vol. 1, pp. 238-9.

146

A Globalizao

do Capital

o sistema

de Bretton

Woods

147

garnenros (UEP) -, cuja funo seria enfrentar os problemas europeus nas esferas do comrcio e de contas externas. A UEP comeou a funcionar em 1950, inicialmente por dois anos, embora viesse a cessar suas operaes somente no final de 1958. Em determinado nvel, a instituio foi resultado direto ('O modelo concebido em Bretton Woods. Seus membros, basicamente os .'ases da Europa ocidental e suas colnias ultramarinas, reafirmaram sua inteno de caminhar simultaneamente rumo restaurao da conversibilidade nas contas correntes. Eles estabeleceram um Cdigo de Liberalizao que impunha a eliminao das restries converso entre as moedas para fins de transaes em contas correntes. Em fevereiro de 1951, menos de um ano aps a instituio da UEP, todas as barreiras vigentes deveriam ser aplicadas igualmente a todos os pases participantes, os membros deveriam reduzir suas barreiras metade em relao aos seus nveis iniciais e, numa etapa posterior, as barreiras deveriam cair 60% e 75%. Esse arranjo, portanto, era uma verso mais detalhada, ainda que geograficamente limitada, do compromisso previsto no Acordo de Bretton Woods visando eliminar todas as barreiras s transaes em contas correntes. Os pases que registravam dficits com a UEP teriam acesso a crditos, embora eles devessem fazer os acertos de compensao - em ouro e dlares - com seus parceiros, uma vez exauridas suas quotas. Nesse aspecto, tambm, a inspirao veio dos Artigos de Acordo - os crditos aos quais os pases participantes tinham direito se assemelhavam s quotas e direitos de saque do Acordo de Bretton W oods. Assim como ocorria com as quotas do FMI, a disponibilidade desses recursos podia ficar sujeita a condies. Quando a UEP cessou suas operaes em 1958, havia quase US$ 3 bilhes em crditos aguardando compensao; esse montante era equivalente a um aumento de quase 50% nas quotas previstas nos Artigos de Acordo. Em outro nvel, a UEP se afastou do modelo de Bretton Woods e se contraps s instituies por ele estabelecidas. Ao aceitar o Cdigo de Liberalizao, os Estados Unidos admitiram o irrealismo do cronograma de Bretton Wooels prevendo o restabelecimento da conversibilidade nas contas correntes. Ao contribuir para assegurar crditos adicionais para cobertura dos balanos de pagamentos, os Estados Unidos reconheciam a inadequao das quotas previstas nos Artigos de Acordo. Ao permitir que os pases da UEP reduzissem as barreiras ao comrcio entre eles mais rapidamente do que eliminavam as restries s importaes dos Estados Unidos, os norte-arnericanos aceitavam a prtica de uma di:scriminao comercial. Eles, assim, admitiam que a escassez de dlares era o problema monetrio central do perodo do ps-guerra, a despeito da ajuda do Plano Marshall. 27 Os pases eu-

ropeus, ao conceber uma instituio para defender polticas discriminatrias, admitiram o que no havia sido dito em Bretton Woods: que o regime monetrio internacional do ps-guerra era um sistema assirntrico no qual os Estados Unidos e o dlar desempenhavam papis excepcionais. O fato de que a ao da UEP divergia da concepo de Bretton Woods foi admitido de diversas maneiras. A responsabilidade pela compensao dos pagamentos cabia ao' Banco para Compensaes Internacionais, um remanescente da dcada de 30, e no ao FMI. A diretoria executiva, que supervisionava o funcionamento da UEP, estava sediada em Basilia - no em Washington. O Cdigo de Liberalizao, em vez de ser um anexo aos Artigos de Acordo, foi uma criao da Organizao para Cooperao Econmica Europia (OCEE), que tinha sido criada para facilitar a repartio da ajuda do Plano Marshall. Na prtica, a superviso da restaurao da conversibilidade e a reabilitao do comrcio foi retirada das instituies de Bretton Woods, cuja autoridade, em conseqncia, resultou enfraquecida. Se um fator pode explicar esses desvios do caminho aberto em Bretton Woods, foram as crises de 1947 e 1949. Esses episdios tornaram impossvel para os Estados Unidos negar a gravidade dos problemas de ajuste no psguerra. O advento da Guerra Fria cristalizou a mudana de sentimento. Representantes da Unio Sovitica estiveram presentes em Bretton W oods, ainda que seus delegados se mostrassem ativos principalmente durante os coquetis aps os trabalhos dirios. Os soviticos ainda no tinham estabelecido a Europa oriental como sua esfera ele influncia nem emergido como uma ameaa estabilidade poltica do Ocidente. Em 1950, porm, a Guerra Fria j<1era uma realidade e a Unio Sovitica tinha se recusado a assumir suas obrigaes como membro do FMI. Isso deixou os Estados Unidos mais dispostos a aprovar a discriminao nas relaes de comrcio se isso facilitasse a recuperao c o crescimento econmico na Europa ocidental. A autoridade das instituies de Bretton Woods foi enfraquecida no s pela natimorta OIC como tambm pela deciso do FMI e do Banco Mundial de se afastarem dos problemas nos balanos de pagamentos no ps-guerra. Embora o Banco proporcionasse mais crditos Europa do que a qualquer outro continente em seus primeiros sete anos de funcionamento, o total de

27 Assim, o Segundo relatrio anual da OCEE reconheceu que os dficits da Europa em dlares no seriam reduzidos a um ponto em que as restries monetrias poderiam ser eliminadas sem que fosse necessrio adotar prticas discriminatrias ao final do Plano Marshall. Organizao para Cooperao Econmica Europia (1950), pp. 247-51.

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A Globalizao do Capital

O sistema de Bretton W oods

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seus compromissos para com a Europa entre maio de 1947 - quando fez seu primeiro emprstimo - e o final de 1953, um perodo que compreendeu a vigncia do Plano Marshall, somou apenas US$ 753 milhes, ou pouco mais de 5% da ajuda prestada atravs do Plano lvlarshal1.28 Os saques junto ao FMI entre 1947 e 1951 foram um pouco maiores, toralizando US$ 812 milhes. O Fundo tinha sido criado para supervisionar a operao da conversibilidade das moedas e para financiar desequilbrios temporrios nas COntas externas; ele mostrou lentido em se adaptar a um mundo de inconue-: sibilidade e persistentes problemas nos pagamentos. O FMI aceitou as exigncias dos norte-americanos de que se abstivesse de financiar pases que estivessem recebendo ajuda atravs do Plano Marshall, para impedir que os governos comprometessem os esforos americanos visando controlar as finanas destes. Mesmo depois de a experincia da Gr-Breranha em 1947 ter demonstrado a necessidade de amplo suporte, o FMI no ampliou os recursos disponveis para os pases que restabelecessem a conversibilidade. Os acordos de "stand-b-y"; que comearam a ser firmados em 1952, facilitaram o acesso ao Fundo, mas no implicavam o aumento de seus recursos. Por todas essas razes, o Fundo revelou-se incapaz de oferecer ajuda na escala necessria para lidar com os desequilbrios no ps-guerra.
PROHLEivI/\S DE PAGAMENTOS E.CONTROl.ES SELETIVOS

Gr-Bretanha, Fr~111ae Alemanha estavam havia muito tempo no centro das questes monetrias europias. Isso nunca foi mais verdadeiro do que na dcada de 50, embora os trs pases e suas moedas tivessem, ento, ficado em segundo plano em relao aos Estados Unidos e ao poderoso dlar. Em todos esses trs pases, a Segunda Guerra Mundial, assim como a Primeira, fortaleceu a posio dos trabalhadores, fazendo COI11 que os partidos de esquerda de base operria conquistassem posies respeitadas no cenrio poltico. Assim como tinham feito depois da Primeira Guerra Mundial, os porta-vozes dos trabalhadores pressionavam por maiores salrios, impostos mais elevados sobre a riqueza e expanso nos programas sociais. A essa lista eram agora acrescentadas exigncias de controle sobre as taxas de juro, os

fluxos de capital, preos e aluguis, e presses no sentido da expanso do leque de atividades governamentais. Uma acomodao com os partidos trabalhistas era vital para que a Europa impedisse que crises polticas e greves se colocassem como obstculos no caminho de sua recuperao e crescimento. O processo atravs do qual se conseguiu essa acomodao foi complexo. Na Frana e na Itlia, por exemplo, os Estados Unidos C01. rriburam para o processo fazendo com que a ajuda do Plano Marshall ficasse condicionada no-participao dos partidos comunistas nos governos. Mas as medidas essenciais foram tomadas pelos prprios europeus.? Os partidos socialistas moderaram suas exigncias com o objetivo de ampliar sua base eleitoral. Os trabalhadores aceitaram a manuteno da propriedade privada em troca de uma expanso do estado do bem-estar social. Eles concordaram em moderar suas exigncias salariais em troca de um compromisso governamental para com o pleno emprego e o crescimento. Do ponto de vista do ajuste no balano de pagamentos, o compromisso em relao ao crescimento e ao pleno emprego era fundamental. poca do padro ouro, o instrumento usado para acabar com dficits nas contas externas tinha sido aumentar as taxas de juro.30 Ao praticar uma taxa de redesconto mais elevada, um banco central exercia uma presso ascendente sobre toda uma gama de taxas de juro, desestimulando o investimento em estoques e na formao de capital. A queda no nvel de atividades reduzia a demanda por importaes custa do crescimento e do emprego domsticos. Se um governo recorresse pesada mente utilizao desse instrumento, isso teria sido considerado como um ato de m-f. Sacrificar o crescimento e o nvel de emprego atravs da elevao nas taxas de juro com o objetivo de restabelecer o equilbrio externo teria colocado em risco a acomodao entre o capital e o trabalho.:'"

19 A melhor introduo bibliografia relevante , provavelmente, Maier (1987). Esposito (1994) revela-se expressamente interessado na importncia relativa da poltica norte-americana e dos fatores endgenos europeus para a acomodao poltica no velho continente no ps-guerra. 30 Novamente, essa afirmao se aplica a pases cujos bancos centrais podiam influenciar as taxas domsticas. Economias pequenas e abertas cujos ativos denominados em moeda nacional eram substitutos perfeitos de ativos estrangeiros no detinham o controle de suas taxas de juro e, portanto, para elas, esse instrumento era praticamente intil. O Canad um exemplo desse tipo de pas (ver Dick e Floyd [1992]).

2N () lhnco Muuclia! fez emprstimos a Dinamarca, Frana, Luxcmburgo c Holanda para financiar as importaes de matrias-primas e bens de capital da rea do dlar. Mas, com poucos recursos prprios (sendo os Estados Unidos o nico pas a contribuir em capital), o Banco Mundial dependia, para liquidez, de sua capacidade de levantar emprstimos nos mercados de capital norte-americanos.

31 Esta uma descrio estilizada da acomodao no ps-guerra. Ela no leva em conta as peculiaridades do cenrio em cada pas, nos termos e eficcia do pacto social no ps-

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A Globalizao do Capital

O sistema de Bretton Woods

151

lI! !I b
(

Por isso, os pases europeus, ao registrar problemas em seus balanos de pagamentos, no podiam tentar se ajustar atravs da elevao em suas taxas de juro. O nico recurso era implernentar controles de cmbio. O fato de que essas restries eram impostas em conjunto com a UEP tornava a poltica aceitvel para seus parceiros de comrcio. J o fato de que os controles eram excees dentro de um processo permanente de liberalizao, e de que a imposio dos mesmos estava sujeita aprovao da UEP, emprestava credibilidade a declaraes de que eles eram temporrios.V Isso significava que os controles eram aplicados simultaneamente s importaes de todos os pases da UEP, o que minimizava distores. Os alemes passaram por uma crise de balano de pagamentos no segundo semestre de 1950 em virtude de a Guerra da Coria ter causado uma deteriorao nos termos de troca da Alemanha, ao provocar uma elevao nos preos relativos de matrias-primas importadas. Nos primeiros cinco meses de funcionamento da UEP (de julho a novembro de 1950), o pas exauriu sua quota.33 O governo alemo ento negociou um acordo especial com a UEP. AAlemanha voltou a adotar os controles de cmbio e recebeu um crdito especial de US$ 120 milhes. Em troca, o governo reafirmou seu compromisso em relao taxa de cmbio vigente e concordou em aumentar a receita dos impostos e em reformular os impostos de renda das pessoas fsicas e jurdicas com o objetivo de limitar o consumo. Embora as restries s importaes no fossem o nico mecanismo usado para suprimir os dficits externos, elas se constituram em parte importante do pacote. Atravs de sua aplicao, a crise foi su-

guerra. ra nha e

Embora
11,1

fosse atribuda

prioridade

ao crescimento trabalhistas

e ao pleno emprego

na Gr-Brca efic-

Frana,

a fragmentao

das relaes

nos dois pases limitou

cia da co la horu.io entre os trabalhadores e as empresas. Na Alemanha, o poder de barganha dos tnhnlhndores foi reduzido pela presena das tropas norte-americanas e pela chegada de rrabulhndorcs final da dcada do Leste. Mas, apesar de a Alemanha pudrcs no atingir o pleno emprego at o de 50, em vista dos insuficientes de vida e baixos nveis de produo em relao ao cres-

industrial nos anos imediatamente aps o final da guerra, o compromisso cimento continuava sendo prioritrio.
.12

perada. A posio da Alemanha resultou suficientemente fortalecida para que o pas tivesse condies, em meados de 1951, de honrar o pagamento do crdito especial concedido pela UEP. O crescimento continuou incessante, e a Alemanha passou a registrar permanentes supervits no mbito da UEP. A diretoria executiva da UEP condiciono I o crdito de US$ 120 milhes reafirmao, por parte dos alemes, de que l. - controles de cmbio seriam temporrios. O governo tinha ficado tentado a reverter unilateralmente suas medidas de liberalizao de comrcio; Per Jacobsson, um assessor especial juntO UEP, convenceu as autoridades a ganharem tempo at que as restries sobre as importaes pudessem voltar a ser adoradas em concerto com a UEP. Alm disso, o recebimento de crditos da UEP permitiu que o ministro da Economia da Alemanha, Ludwig Erhard, forasse a aprovao de aumentos nos impostos e nas taxas de juro a despeito das objees do chanceler Konrad Adenauer, que temia que essas medidas viessem a comprometer as perspectivas de crescimento e de paz social.I" As crises da Cr-Bretanha e seus esforos para enfrentar as dificuldades podem ser descritas em termos similares. Depois que os preos das "commodities", que registraram um aumento explosivo resultante da Guerra da Coria, foram voltando ao normal e com a queda nas receitas da rea da libra, surgiu um problema em seu balano de pagamentos.F' No final de 1951, os ministros das Finanas dos pases da Commonwealth assinaram um acordo tornando mais rgidos os controles sobre as importaes provenientes da rea do dlar e assumindo um afastamento em relao agenda de liberalizao acordada no mbito da OCEE. A libra registrou uma recuperao e em breve foi possvel relaxar os controles. Na medida em que o crescimento econmico britnico foi ganhando impulso, com relutncia, as autoridades recorreram taxa de redesconto do Banco da Inglaterra para regular o balano de pagamentos. Embora a taxa de desemprego mdio anual registrasse uma queda para 1,8'% em 1953 e no tivesse ultrapassado esse nvel at 1958, permitindo que as autoridades modificassem as taxas de juro sem se expor acusao de que estariam provocando um aumento no desemprego, elas continuaram relutantes em se valer

A credihilidndc

recebeu

um reforo em capital

adicional

pelo fato de que embora em sua diretoria executiva sua operao.

os Estados tendo o risco

14

Unidos

no fossem um membro

da UEP, tinham

assento

executiva, corriam

contribudo de colocar
.1.1

com US$ 3.10 milhes

de giro para financiar

Por isso, Ver Kaplun e Schleiminger (1989), pp. 102-4. ele 1951, de () Ir ter nacionao momento em que devetudo isso e canadenses,

os pases que no aderissem

negociao

nos termos da diretoria

em risco seu acesso ajuda tinha sido calibrada em relao sentir plenamente

norte-americana. com base nas exportaes ao nvel muito mais elevado os efeitos da reforma e importaes do comrcio de 1948. de 1949, registrado

.15 O fato de o governo

ter perdido obtidos

a eleio de outubro e de haver

Essa quota

lizado as companhias se somou para agravar

petrolferas o problema.

britnicas

chegado

que eram muito

pequenas

riam ser pagos os emprstimos

junto aos norte-americanos

depois que se fizeram

monetria

152

A Globalizao

do Capital

O sistema

de Bretton

W oods

153

desse instrumento. O resultado foi a poltica "Stop-Go" britnica, que envolvia reduzir os juros, aquecer a demanda do consumidor e permitir o aumento na renda familiar especialmente com a aproximao de eleies, e, em seguida, impor um aumento nos juros para limitar a demanda, geralmente muito tarde para que pudesse evitar uma crise. A experincia francesa na dcada de 50 tambm ilustra a importncia das restries de comrcio como instrumento para promover o ajuste no balano de pagamentos. Numa conjuntura em que a Alemanha sofreu uma nica crise de balano de pagamentos no incio da dcada, a Frana passou por uma srie dessas crises. O fator comum nesses episdios foi o dficit pblico. Os gastos militares na Indochina e em outras regies se somaram a um ambicioso programa de investimentos pblicos, programas sociais generosos e polticas habtacionais subsidiadas. Assim como na dcada de 20, no havia no pas um consenso poltico em torno de como financiar esses programas. Um tero do eleitorado votava em um Partido Comunista que defendia maiores impostos sobre os ricos e resistia a cortes nos gastos. Os demais partidos da Quarta Repblica formaram uma srie de governos de vida curta, nenhum dos quais mostrou-se capaz de solucionar o problema fiscal. Como resultado, as conseqncias financeiras do ambicioso programa de modernizao do governo geraram dficits no balano de pagamentos. As conseqncias tornaram-se evidentes em 1951. Os gastos com a guerra na lndochina estavam crescendo. Os dficits no balano de pagamentos consumiram as reservas do fundo de esta bilizao francs e obrigaram o pas a recorrer a grandes saques de suas quotas na UEP. Em resposta, () governo apertou ~1Sbarreiras importao e beneficiou os exportadores com isenes fiscais. Alm disso, foram tambm suspensas as medidas a que o pas est:1VL1obrigado pelo Cdigo de Libern lizao da OCEE. O controle rigoroso das importaes, somado ajuda financeira dos Estados Unidos, permitiu superar a crise. A elimina o das restries sobre as contas correntes estipuladas no Cdigo da OCEE foi readotada em 1954, mas os gastos militares aumentaram novamente no perodo 1955-56 em reao turbulncia na Arglia e J crise de Suez. O gabinete socialista que assumiu o governo em 1956 introduziu uma poltica de aposentadoria por idade e aumentou outros gastos. A Frana perdeu metade de suas reservas entre o incio de 1956 e o primeiro trimestre de 1957. Novamente, foram levantadas as barreiras contra as importaes. Os importadores foram obrigados a depositar antecipadamente 25% do valor de suas importaes autorizadas. Em junho de 1957, o depsito de importao exigido foi elevado para 50% e a adeso da Frana ao

cdigo da OCEE foi mais uma vez suspenso. O governo obteve um crdito junto ao FMI e usou a quota de recursos a que tinha direito na UEP. Embora essas medidas tenham proporcionado uma margem de alvio, no eliminaram o desequilbrio fundamental. Em agosto, em uma medida equivalente a uma desvalorizao \-lue, entretanto, no exigia consulta ao FMI), foi adicionada uma taxa de ~o,;)sobre as compras e vendas de moeda estrangeira, excetuadas aquelas vinculadas a importaes e exportaes de determinadas "commodiries". Dois meses mais tarde, a medida foi generalizada para todas as mercadorias. Em troca da liberalizao dos controles sobre as importaes, o governo obteve US$ 655 milhes em crditos da UEP, do FMI e dos Estados Unidos. Porm, at que o problema oramentrio fosse enfrentado, o alvio foi apenas temporrio. No vero de 1957, essa realidade j no podia mais ser negada. Assim como havia ocorrido durante "a batalha do franco", em 1924, a insatisfao da opinio pblica com a crise infindvel terminou por quebrar a resistncia a concesses. Foi constitudo um novo gabinete que alou Flix Gaillard, um conservador do ponto de vista econmico, ao posto de ministro das Finanas. Gaillard depois tornou-se primeiro-ministro e submeteu J Cmara de Deputados um oramento que prometia reduzir significativamente o dficit. Mas, novamente, como em 1924, no havia uma clara vontade poltica de sustentar um equilbrio oramentrio. A situao na Arglia continuou a se agravar e irromperarn greves na primavera de 1958.36 A crise amainou apenas quando () heri da guerra, Charles De Gaulle, formou um governo e [vou Antoine Pinay, um ortodoxo do ponto de vista de poltica financeira, de volta para o ministrio das Finanas.V Isso deixou claro que as medidas de austeridade no seriam revertidas. Uma comisso de especialistas ent o recomendou novos aumentos nos impostos e cortes nos subsdios governamentais. Embora De Gaulle no estivesse disposto a aceitar todos os cortes nos gastos propostos pelo ministro, concordou em aumentar os impostos e limitar o dficit oramentrio. A comisso de especialistas, juntamente com os Estados Unidos e os parceiros da Frana na UEP, exigiram que os franceses tambm restabelecessem seu compromisso para com o c-

~I,

Os trabalhadores

queixaram-se

de que estavam sendo obrigados

a arcar com os custos

dos compromissos

da nao nas colnias. Ver Kaplan e Schleiminger (1989), p. 2SI.

H Os leitores reconhecero, aqui, os paralelos com a estabilizao promovida por Poincar em 1926: agudo impasse fiscal, a formao de um novo governo por um lder carisnuitico e a nomeao de uma comisso de especialistas.

154

A Globalizao do Capital

o sistema

de Bretton Woods

155

digo da OCEE.

Para tornar

isso possvel,

o franco foi novamente

desvalori-

zado, desta vez em 17%. Em conjunto, a desvalorizao e a austeridade fiscal produziram o efeito desejado. As contas externas francesas passaram de deficitrias a superavitrias, e em 1959 o pas aumentou significativamente suas reservas em moeda estrangeira. Isso permitiu que a Frana liberalizasse 90% de seu comrcio intra-europeu e 88% de seu comrcio em dlares.38 A importncia da coordenao da desvalorizao e da correo fiscal, atacando, dessa maneira, as fontes de desequilbrio tanto interno como externo, foi uma lio central da experincia francesa. Por si mesmos, os controles sobre as importaes no podiam assegurar a restaurao do equilbrio. Assim como na Alemanha, eles tinham de vir acompanhados por uma ao monetria e fiscal. E a poltica de austeridade tinha de ser cimentada por uma consolidao poltica, como tambm ocorrera na dcada de 20. At ento, as mudanas no rigor das restries s importaes eram o principal instrumento atravs do qual se empreendia a defesa do cmbio.
CONVERSIBILIDADE: PROBLEMAS E PROGRESSOS

Plano Marshall, engrossaram o fluxo de recursos com outros US$ 2 bilhes anuais. No foram os outros pases industrializados, mas sim os Estados Unidos que passaram a registrar dficits persistentes. A redistribuio das reservas norte-americanas para o resto do mundo estabeleceu a base para a conversibilidade das contas correntes. Em 1948, os Estados Unidos detinham .nais de dois teros das reservas monetrias mundiais; no prazo de uma dcada, sua participao havia cado para 50%. Em 31 de dezembro de 1958, os pases europeus restauraram a conversibilidade da conta corrente.v'' O Fl\IlI reconheceu o novo estado de coisas em 1961, ao declarar que os pases estavam obedecendo o artigo VIII dos Artigos de Acordo (ver grfico 4.1).
Grfico 4.1 Nmero de membros do Flvll que concordaram com o artigo VIII, 1946-61
H ,

20

r
/_

No devemos permitir que essas crises peridicas obscuream o progresso alcanado no sentido da restaurao do equilbrio. No entanto, muitos analistas que revelam uma percepo aguda na anlise de outros aspectos continuaram a encarar o diferencial do cmbio em relao ao dlar como uma caracterstica permanente no mundo do ps-guerra. Sob a influncia da percepo da devastao europia e da viso do poderio industrial dos Estados Unidos, acreditou-se que o crescimento da produtividade norteamericana continuaria a prevalecer sobre a de outros pases. Os Estados Unidos permaneceriam em perene supervit, deixando seus parceiros comerciais em crise perptua.v" Mal tinham sido publicados os estudos desses analistas advertindo para esse cenrio sombrio, o diferencial do cmbio em relao ao dlar desapareceu. Com a retomada do crescimento na Europa e no Japii, registrou-se uma melhoria nas balanas comerciais. A Europa passo Li a ser um ponto de atrao para investimentos de empresas norte-americanas. Os gastos militares dos Estados Unidos no exterior e a ajuda externa bilateral, vindo na esteira do

15

10

s ,

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1960 1961
C()II/(;,.cio,

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1946

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1955

1956

1957

1958

1959

l-onrc: Fundo

Moucr.irio

lnrcmacional,

!\eld[(,rio anua! s.ibrr cmbii,

l'

barreiras

dO

diversos

anos.

3H

Ver Kaplau

e Schleirninger

(1989), p. 284.

.19 Algumas avaliaes pessimistas sobre as perspectivas da Europa no ps-guerra encontram-se em Balogh (1946,1949), Williams (1952) e MacDougall (1957).

41) Os termos das compcnsnes entre os pases membros da UEP j.i haviam sido consolidados a partir de 1954, tornando as moedas dos pases membros efetivamente conversveis para trnnsaes dentro da Europa. As restries monetrias sobre {) comrcio tinham sido afrouxadas, de acordo com as provises do cdigo da OCEE. Mas s quando os mercados de cmbio comearam a operar, em janeiro de 1959 - com a irrestrita conversibilidade entre as principais moedas para fins de transaes em contas correntes -, que se pde afirmar que o Sistema de Bretton Woods entrou em pleno funcionamento.

156

A Clobalizao do Capital

O sistema de Bretton W oods

157

o funcionamento de um sistema de paridades fixas entre moedas Conversveis exigia crdito para financiar os desequilbrios, como haviam reconhecido aqueles que haviam concebido o Acordo de Bretton Woods. Quanto maior a relutncia em ajustar a paridade e elevar as taxas de juro e os impostos, maiores os volumes de crdito necessrios. E quanto mais rpido o relaxamento dos controles de capital, maior a necessidade de financiamento para contrabalanar as sadas especulativas de capital. Esse foi o contexto dos debates sobre liquidez internacional que dominou a dcada de 60. Os pases de moedas fracas exerceram presses para obter junto ao FMI quotas mais generosas e aumentos nas reservas internacionais. Os pases de moedas fortes se opuseram, argumentando que crditos adicionais incentivariam os pases deficitrios a viver acima de seus recursos. A situao foi complicada pelo fato de que o Sistema de Bretton Woods, como o padro ouro antes dele, gerou sua prpria liquidez. Assim como haviam feito no cenrio do padro ouro, governos e bancos centrais complernentaram suas reservas de ouro com divisas estrangeiras. Isso se fez principalmente atravs do acrnulo de dlares, o que refletia a posio dominante dos Estados Unidos no comrcio e finanas internacionais, e os grandes estoques norte-americanos de ouro. Em seu balano de pagamentos, os Estados Unidos podiam incorrer em dficits de tamanho equivalente ao montante de dlares que os governos e bancos centrais estrangeiros desejavam adquirir. Os Estados Unidos podiam limitar esse montante elevando suas taxas de juro, tornando mais cara a compra de dlares por parte dos bancos centrais estrangeiros. Por outro lado, se os Estados Unidos exercessem uma conteno inadequada, poderiam inundar o sistema internacional com liquidez. De uma forma ou de outra, o sistema permaneceu dependente de dlares para atender suas necessidades cada vez maiores de liquidez. Essa dependncia comprometeu a simetria do sistema monetrio internacional. O Acordo de Bretton Woods pode ter instrudo os Estados Unidos a decretar uma dada paridade dlar-ouro, ao mesmo tempo permitindo a outros pases decretar suas paridades em relao ao dlar, mas havia um pressuposto de que o sistema passaria a ser mais simtrico com () passar do tempo. Havia a suposio de que a clusula de escassez de moeda asseguraria o ajuste tanto nos pases superavitririos como nos deficitrios, E acreditava-se que depois que a Europa completasse sua recuperao, as quotas do FMI satisfariam a demanda mundial por liquidez. Em vez disso, o sistema ficou cada vez menos simtrico, medida que o dlar foi consolidando seu status de principal moeda de reserva. Podemos denominar esse problema como a "questo De Gaulle ", uma vez que o presidente francs foi seu crtico mais proeminente.
158 A Globalizao do Capital

A coerncia histrica da posio francesa foi notvel."! Desde a Conferncia de Gnova, em 1922, a Frana se opunha a qualquer arranjo que conferisse um status especial a uma determinada moeda. O fato de Paris nunca ter sido um centro financeiro comparvel a Londres ou Nova York limitou a liquidez de ativos denominados em francos e, portanto, o interesse em usar a moeda fra nces., como reservas internacionais; em outras palavras, se uma determinada moeda viesse a ser acumulada na forma de reservas, provavelmente no seria o franco. Nas dcadas de 20 e 30, como vimos no captulo 3, os esforos da Frana visando liquidar seus saldos em moedas estrangeiras para a umentar a pureza do padro ouro puro tinham contribudo para o aperto de liquidez que agravou a Grande Depresso. A crtica de De Gaulle ao "exorbirante privilgio" norte-americano e sua ameaa de liquidar os saldos em dlar nas contas do governo francs operaram no mesmo sentido.V Um problema adicional era o assim chamado "dilema de Triffin ". Robert Triffin, economista monetrio belga, professor da Universidade de Yale e arquiteto da UEP, observara, j desde 1947, que a tendncia do Sistema de Bretton Woods de reagir ao excesso de demanda por reservas com o crescimento de saldos em dlar no exterior tornava o sistema dinamicamente instvel.43 Acumular reservas em dlares era algo atraente apenas na medida

41

Isto documentado

por Bordo,

Sima rd e White

(1994). na embaixada francesa

<1

42 j acqucs

Rueff, que tinha sido adido financeiro do padro a formular () pacote permitia primeiro de reforma
'1OS

em Londres de esem 1958. resereram impor de Uni-

entre Tanto

1930 e" 934 e um firme adversrio que ajudou na dcada

divisas-ouro,

presidiu

comisso

pecialistas

fiscal e rnonet.uia no governo

gaullista

de 3D como na de 60, Rucff c seus seguidores divisas-ouro de reservas 3.) A soluo per odos de expanso cxtrapolavarn um padro monetrios sobre os eventos

francs argurncnos pases

ruva m que o padro cujas moedas for'ldos discutida

pases cujas moedas

eram usadas como e, depois,

vas viver alm de suas posses. Isso produzia serviam a cortar gastos. (Essa interpretao Rueff publicou

e rerra.io quando do perodo

sua capacidade

do enrreguerras

no captulo

foi restabelecer

ouro puro que prometia internacionais

urna disciplina que apontava

contnua. paralelos

uma srie de artigos, especialmente acumularam estrangeira ouro.

em junho de 1961, nos perodos as moedas dos "pa-

entre os acontecimentos registrara

1926-29 e 1958-61, dos. Ele defendeu Woods

43

dois momentos a liquidao

em que pases europeus uma acelerao em moeda

ses a nglo-sa xes " e a inflao e um retorno Ver Triffin

no Reino Unido e nos Estados Ver Rueff (1972).

do componente

do Sisrcmu de Bretton

a um sistema (1947). Triffin

mais prximo repetiu

do padro

sua advertncia

no incio da vigncia 1960) e outros

da convercon-

sibilidade cordaram

estabclecida pelo Acordo com ele (Kenen, 1960).

de Bretton Woods

(Triffin,

analistas

o sistema

de Bretton

W oods

159

em que no houvesse dvidas sobre sua conversibilidade em ouro. Mas, depois que os saldos em dlar no exterior cresceram muito em relao s reservas norte-americanas de ouro, a credibilidade desse compromisso poderia ser colocada em dvida. Em 1960, pela primeira vez o passivo monetrio dos Estados Unidos no exterior ultrapassou as reservas norte-americanas de ouro; e o passivo norte-americano junto a autoridades monetrias externas, em 1963. Se alguns credores estrangeiros procurassem converter suas reservas, as decises destes poderiam produzir o mesmo efeito de uma fila de corren. tistas s portas de um banco. Outros entrariam na fila por temer que elas fossem fechadas. Os pases entrariam numa corrida para sacar seus dlares antes que os Estados Unidos fossem obrigados a desvalorizar sua moeda.v' evidente que os problemas de De Gaulle e de Triffin eram iriter-relacionados. De Gaulle era um grande credor do Tesouro norte-americano que ameaava liquidar seus saldos. Esse era exatamente o tipo de ao que ameaava desestabilizar o dlar, como havia advertido Triffin.45
DIREITOS ESPECIAIS DE SAQUE

A resposta lgica estava em adotar outros meios de liquidez internacional em lugar do dlar. O problema para o qual isso seria uma soluo no era uma escassez mundial de liquidez, mas a necessidade de substituir o dlar por um novo ativo de reserva com o objetivo de prevenir que o processo

descrito por Triffin desestabilizasse o Sistema de Bretton Woods.46 Conforme referido acima, isso era defendido pelos pases de moedas fracas e combatido pelas naes de moedas fortes. As discusses eram complicadas em razo de o dlar ser, a um s tempo, fraco e forte. Ele era forte no sentido de continuar a se r a principal moeda de reserva e de que a criao de formas alternativas de li.juidez ameaavam enfraquecer seu papel. Ele era fraco porque o crescimento de saldos em dlares nas contas externas dos parceiros dos Estados Unidos semeava dvidas em relao a sua conversibilidade; a criao de fontes de liquidez alternativas acenavam com a possibilidade de retardar o crescimento dos passivos monetrios americanos no exterior e, portanto, de conter as presses que comprometiam a estabilidade da moeda. Em vista dessas consideraes conflitantes, no de surpreender que os Estados Unidos no se mostrassem inteiramente coerentes em sua abordagem do problema. As negociaes em torno da criao de reservas adicionais foram iniciadas pelo Grupo dos Dez (G-IO), o clube dos pases industrializados que se considerava sucessor das delegaes norte-americana e britnica que tinham dominado as negociaes de Bretton Woods. Em 1963, o G-10 constituiu o Grupo de Delegados, uma comisso de funcionrios graduados que recomendou um aumento nas quotas do FMI. O grupo props alocar reservas a um nmero reduzido de economias industrializadas e tornar esses pases responsveis pela concesso condicional de crdito a outros pases. Embora essa abordagem parecesse suficientemente lgica aos olhos das autoridades dos pases industrializados, seu clculo no levava em conta a ascenso do Terceiro Mundo."? Os pases em desenvolvimento participaram plenamente do Sistema de Bretton Woods - muitos deles mantiveram taxas cambiais fixas por longos perodos, atrs da proteo das barreiras ao comrcio e dos controles de capital. O que esses pases experimentaram no foi diferente do ocorrido sob o padro ouro - eles foram submetidos a impactos excepcionalmente fortes nos balanos de pagamentos, que eles enfrentaram desvalorizando suas moedas com maior freqncia do que era a prtica

44 Triffin receava que os Estados Unidos, para evitar o colapso da paridade ouro no patamar de US$ 35, retomariam prtica de polticas deflacionarias, deixando o mundo faminto de liquidcz. Para defender suas moedas, outros pases seriam obrigados a "reagir na mesma moeda", disparando uma espiral dcflacion.iriacomo a registrada na dcada de 30. Na verdade, as administraes dos presidentes johnson e Nixon continuaram a permitir que a oferta de dlares e a taxa de inflao norte-americana fosse governada por consideraes dornsricas, disso resultando que oferta excessiva de dlares e inflao, e no deflao, fossem os verdadeiros problemas. Os Estados Unidos tentaram conter as conseqncias atravs do estabelecimento do "Gole! Pool" com seus aliados europeus e incentivando estes a no converter seus dlares em ouro. Finalmente, porm, a converso de dlares em ouro pelos mercados privados enfraqueceu a posio da moeda. Ver Wlliamson (1977) e De Grauwe (1989).

Embora os Estados Unidos tivessem tanto ativos como passivos externos, a defasagem entre seus prazos de maturno deixava o pas vulnervel ao risco do equivalente internacional de uma corrida aos bancos. No ter dado a devida importncia ao problema da corrida dos depositantes aos bancos foi a falha na viso de mile Deprs e Charles Kindleberger de que os dficits nos pagamentos dos Estados Unidos eram benignos porque o pas estava simplesmente funcionando como banqueiro para o mundo, tomando emprstimos no curto prazo e concedendo emprstimos no longo prazo.
45

46 concebvel que os mercados poderiam ter solucionado sozinhos esse problema atribuindo a moedas de outros pases o status de padro de reserva. Mas a prevalncia dos COI1troles e a estreiteza dos mercados impediu que moedas como o marco alemo, o franco e o iene adquirissem um papel de reserva significativamente ampliado. A libra esterlina, nica moeda que circulava em um mercado suficientemente grande, tornou-se progressivamente menos atraente como meio para formar reservas por razes explica das em outra parte deste captulo. 47

Este um tema da introduo a Gardner (1969) e de Eichengreen e Kenen (1994).

160

A Globalizao do Capital

o sistema

de Bretton Woods

161

no mundo industrializado.48 Tendo crescido em nmero e constitudo suas prprias organizaes, os lderes do Terceiro Mundo firmaram a posio de que suas necessidades de financiamento do balano de pagamentos eram pelo menos to grandes quanto as dos pases industrializados. Eles argumentaram que recursos adicionais deveriam ser ai oca dos diretamente aos pases que passavam pelas maiores necessidades (a saber, eles prprios). Eles consideravam o G-I0 como um frum inadequado para solucionar a questo. Os esforos visando aumentar o nvel das reservas ficaram, dessa maneira, vinculados questo de sua distribuio. As quotas do FMI somavam US$ 9,2 bilhes ao final de 1958, um montante um pouco maior do que os US$ 8,8 bilhes originais, em conseqncia da admisso, ao Fundo, de pases que no tinham sido representados em Bretton Woods (bem como em decorrncia da no-participao da Unio Sovitica e da sada da Polnia). Reconhecendo a expanso da economia mundial registrada a partir de 1944, chegou-se, em 1959, a um acordo para aumentar em 50'% o montante das ql1otas.49 Entretanto, uma vez que o valor em dlares do comrcio mundial tinha mais que dobrado desde 1944, o incremento no restabeleceu os recursos do Fundo sequer aos nveis modestos, em relao 8S transaes internacionais, previstos no Plano White. Em 1961, os dez pases mais industrializados que posteriormente viriam a formar o G-10 concordaram em emprestar at US$ 6 bilhes de suas moedas para o Fundo n tra vs do Acordo Geral sobre Emprstimos. Isso, no entanto, no foi um aumento nas quotas do Fundo; essa deciso simplesmente fez crescer o suprimento de determinadas moedas que o Fundo poderia tornar disponveis, e () acesso a esses recursos era condicionado em termos satisfarrios para os ministros das Finanas do G-I O.so As quotas do Fundo foram aumentadas em 1966, porm em apenas 25'1." porque Blgica, Frana, Itlia e Holanda se opunham a aumentos maiores.v ' Por fim, foi encontrada uma soluo na forma da Primeira Emenda dos Artigos de Acordo, que criou os direitos especiais de saque (DES). O conflito entre pases industrializados e em desenvolvimento, que insistiram, ambos,

4~ Edwards

( 1';)';)1, p. 41 I) identifica pases Unidos,

6';) desvalorizncs

substanciais

entre

1';)54 e 1';)71
nas quo-

em cerca
4'1

de cinqenta Os Estados

em desenvolvimento. ento () pas de moeda qiiinqenais. forte, se opuseram a aumentos

tas nas duas primeiras

50 'I

rcavulincs

Ver Horsefield (1969), Elas foram aumentadas

vol. 1, pp. 510-2. pela terceira vez em 1970, em cerca de 30'1.,.

em que lhes fosse alocada uma fatia desproporcional dos recursos adicionais, encontrou uma soluo simples e direta na deciso de elevar todas as quotas em um percentual uniforme. Mas o conflito entre pases de moedas fracas e de moedas fortes no mbito do mundo industrializado revelou-se de soluo mais difcil. Os pases de moeda fraca desejavam crditos adicionais para fins de compensao dos balanos de pagamentos, ao passo que os pases de moedas fortes receavam as conseqncias inflacionrias de crditos adicionais. Inicialmente, os Estados Unidos se opuseram criao de um instrumento do tipo dos DES por temer uma diminuio do papel do dlar como moeda-chave. Na reunio anual do FMI em 1964, os franceses, para quem a posio assirntrica do dlar era um motivo muito especial de insatisfao, propuseram a criao de um instrumento desse tipo, mas a idia foi torpedeada pelos Estados Unidos. De Gaulle, que nunca recuou diante de uma provocao, props ento o retorno ao padro ouro como o nico caminho que restava para restaurar a simetria ao sistema internacional, e o Banco da Frana acelerou sua converso de dlares em ouro. Essas ameaas veladas apressaram a mudana na opinio oficial nos Estados Unidos. J haviam se passado cinco anos desde que os passivos norteamericanos externos em dlares tinham, pela primeira vez, superado as reservas em ouro do pas e desde que o preo do ouro em Londres tinha subido significativamente acima do nvel no qual o Tesouro norte-americano fixara a paridade do dlar em Nova York, sinalizando que os negociantes de moedas atribuam uma probabilidade no desprezvel a uma desvalorizao do dlar. Tendo surgido a percepo de que a posio monetria internacional norte-americana deixara de ser inexpugnvel, os Estados Unidos reverteram sua posio em 1965, colocando-se ao lado dos defensores de uma alocao de DES. Chegou-se, finalmente, a um acordo sobre os detalhes por ocasio da reunio do Fundo no Rio de Janeiro, em 1967. A condio imposta pela Frana traduziu-se em uma proviso de que o esquema poderia ser ativado somente quando o processo de ajustamento estivesse funcionando melhor - em outras palavras, quando os Estados Unidos eliminassem seu dfici t no balano de pagamentos. Quando os Estados Unidos registraram um supervit em suas contas externas, em J 969, pr-requisito que permitiu que a primeira alocao de DES fosse desembolsada em I 970, o problema j no era uma liquidez inadequnda. Os dficits no balano de pagamentos norte-americano da dcada de 6() tinham inflado o volume das reservas internacionais e havia boas razes para pensar que a poltica monetria restritiva de 1969 era apenas temporrin. A liquidez foi elevada ainda mais em virtude das polticas monetrias cada vez

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A Globalizao

do Capital

sistema

de Bretton

Woods

163

mais expansionistas dos outros pases industrializados. Liquidez ainda maior, na forma de uma alocao de DES, no era o que se necessitava nesse ambiente inflacionrio. Com as inevitveis demoras nos processos de negociao, as autoridades econmicas terminavam por solucionar problemas passados com implicaes contraproducentes para o presente. Teriam essas instabilidades sido evitadas atravs de uma alocao adtecipada mais generosa de DES? No resta dvida de que se as necessidades de liquidez tivessem sido satisfeitas mediante recurso a essas fontes, no teria havido necessidade de aumentar o estoque de saldos oficiais em dlares. Os Estados Unidos, para defender o dlar, teriam sido forados a controlar seus dficits, o que solucionaria os problemas tanto de Triffin como de De Gaulle. A questo se o pas dispunha dos instrumentos para faz-Ia. Tendo em vista os compromissos militares norte-americanos e a presso para aumentar os gastos em programas sociais, no havia como recorrer a polticas de reduo de despesas. Os desequilbrios externos podiam ser atacados apenas atravs de ajustes no cmbio supostamente ajustvel, algo que tanto os Estados Unidos como outros pases no estavam ainda dispostos a contemplar.
REDUAO NOS CONTROLES E AUMENTO NA RIGIDEZ

das como as que os norte-americanos adotaram atravs dos Impostos de Equalizao de Juros, que desencorajavam os residentes no pas a investir em bnus estrangeiros. Mas as tentativas de desestimular sadas de capital serviam apenas para ganhar algum tempo. Elas no eliminavam o problema bsico que havia produzido originalmente a tendncia de entrada de capital. Em outras palavras, elas proporcionavam alguma autonomia temporria para conduzir uma poltica domstica, mas no constituam um mecanismo efetivo de ajustamento. Uma medida da eficcia dos controles de capital a dimenso dos diferenciais de juros (ajustados em funo do desconto futuro sobre o cmbio). Maurice Obstfeld computou esses valores para a dcada de 60, descobrindo que eles chegavam a 2 % para o Reino Unido e eram superiores a 1 % para a Alemanha.v-' Diferenciais dessa magnitude, que no podem ser atribudos a expectativas de mudanas no cmbio, confirmam que os controles de capital eram relevantes. Richard Marston comparou as taxas de juro da eurolibra (offshore) e as taxas de juro britnicas (onshore). (A vantagem dessa comparao que ela anula o risco do pas, isto , a maior probabilidade de um pas no honrar suas obrigaes que rendem juros.) Entre abril de 1961, quando as taxas de juro da eurolibra comearam a ser anunciadas pelo Banco da Inglaterra, e abril de 1971, o incio do fim do Sistema de Bretton \Voods, o diferencial mdio foi de 0,78%. Marston conclui que os controles "claramente [...] tiveram um efeito bastante sensvel sobre os diferenciais de juros".S4 As implicaes para o balano de pagamentos foram analisadas em um estudo conduzido em 1974 por Pentti Kouri e Michael Porter.55 Kouri e Porter descobriram que aproximadamente 50% de uma mudana no crdito domstico foi neutralizada pelos fluxos internacionais de capital nos casos da Austrlia, Itlia e daHolanda, e da ordem de 65% a 75% no caso da Alemanha. Esses resultados sugerem que embora os fluxos internacionais de capital tenham respondido a mudanas nas condies de crdito, havia ainda alguma margem para uma poltica monetria autnoma. Os bancos centrais podiam, ainda, modificar as condies monetrias sem ver o crdito domstico escoar,

Por outro lado, as limitaes do mecanismo de ajuste de Bretton Woods ficaram evidentes diante da eliminao das barreiras ao comrcio. Com () restabelecimento da conversibilidade nas contas correntes, j no era possvel tornar mais rigorosas as exigncias das licenas de importao.vSeria possvel, ainda, tentar induzir os parceiros comerciais de um pas a baixar suas tarifas, uma estratgia que os Estados Unidos adotaram ao propor uma nova rodada de negociaes do GATT quando () pas registrou um agravamento em sua balana comercial em 19SB. Mas, conforme demonstrado pela demora de quatro anos para a concluso da Rodada Dillon, em 1962, esse mecanismo no funcionou com a velocidade necessria para enfrentar as presses especula tivas. Ainda assim os governos poderiam tentar corrigir um desequilbrio atravs da manipulao da conta de capital. Os controles sobre os movimentos de capital poderiam ser tornados mais rgidos. Poderiam ser tomadas medi-

,~ Entretanto, havia ecos da estratgia empregada na dcada de 50 na sobretaxao de lO');., sobre os impostos de importao e de consumo estabelecidos pela Gr-Breranha em 1961, em sua sobretaxa de 15% em 1964 e na sobretaxa de 10% sobre as importaes criada pelo presidente em 1971.

5., Ver Obstfeld (1993b). Aliber (1978), Dooley e Isard ( 1980) empreenderam anrilises similares e chegaram a concluses semelhantes. 54 55

Marston (1993), p. 523. Kouri e Porter (1974).

164

A Globalizao do Capital

o sistema

de Bretton W/oods

165

dlar a dlar, para o exterior. Em face da relutncia dos governos em alterar a taxa de cmbio ou comprimir a demanda domstica, a utilizao de controles para influenciar os fluxos de capital era o nico mecanismo disponvel para conciliar os equilbrios interno e externo 110 curto prazo. No resta dvida de que, com o restabelecimento da con .., ersibilidade nas contas correntes, ficou mais difcil aplicar os controles de capit..l. Era mais fcil superfaturar e subfaturar o comrcio e contrabandear fundos para o exterior. O crescimento das companhias mulrinacionais criou mais um canal para transaes na conta de capital, assim como o desenvolvimento dos mercados de euromoedas. Depois que os controles sobre as transaes bancrias na Europa foram relaxados, os bancos com sede em Londres comearam a aceitar depsitos em dlares, atraindo fundos de bancos norte-americanos cujos rendimentos sobre os depsitos eram limitados pelo Regulamento Q. OS correntistas com contas em eurodlares, quando comeavam a temer pela estabilidade do dlar, podiam converter seu dinheiro em euromarcos alemes, Embora o volume de transaes com euromoedas fosse limitado, os controles sobre os movimentos de capital impostos pelo governo norte-americano nas fronteiras erurn menos eficazes, uma vez que j havia uma massa de dlares no exterior. Por que os pases relutavam tanto em desvalorizar suas moedas em resposta a desequilbrios externos? Essa , talvez, a questo mais polmica na literatura sobre Bretton Woods. De fato, os arquitetos do sistema, preocupados com as pertnrhaes no comrcio que poderiam ser causadas por freqentes ajustes de paridade, tinham procurado limit-ias. A exigncia de que os pases obtivessem aprovao do Fundo antes de mudar as paridades de suas moedas desencorajava essa prtica em razo do risco de que suas intenes pudessem vazar para o mercado. Desvalorizaes e rcvalorizaes freqentes e pequenas, que podiam ser promovidas sem consulta ao Fundo, poderiam ser apenas desestabilizadoras; elas seriam consideradas no s muito pequenas para eliminar o c1esequilbrio b.isico, como tambm uma prova de que as nutoridades estariam dispostas a contemplar novas mudanas no crnhio - nmbas, especulaes tendentes a intensificar os fluxos de capital. Essa foi a lio extrada das revalorizaes alem e holandesa em 1961. E a permisso para que um pas desvalorizasse sua moeda em um diferencial significativo apenas se houvesse evidncias de um desequilbrio fundamental impedia uma desvalorizao em antecipao manifestao de srias dificuldades. A possibilidade de que presses crescentes poderiam, em ltima instncia, n30 refletir um desequilbrio fundamental obrigou os governos a reiterar seus compromissos para com a taxa de cmbio prevalecente

com o objetivo de evitar provocar sadas de capital e agravar as dificuldades correntes. Urna inverso de curso seria uma fonte de srio prejuzo imagem dos governos. 56 A inflexibilidade das taxas de cmbio sob esse sistema de "flexibilidade administrada" decorreu desses incentivos perversos. O problema se intensificou com o crescimento da mobilidade do capital e da crescente porosidad e dos controles de capital. As fragilidades externas poderiam desencadear urna torrente de fugas de capital. Os governos tinham de manifestar-se cada vez mais enfaticamente e adotar medidas de crescente rigor para defender suas moedas. Promover uma desvalorizao significava admitir um grande fracasso.V Alm disso, no havia grande margem para aumentar as taxas de juro e aplicar medidas fiscais restritivas para conter os dficits nos balanos de pagamentos. O contrato social no ps-guerra, atravs do qual os trabalhadores moderaram suas exigncias salariais sob a condio de que os capitalistas investissem seus lucros, continuou atraente apenas enquanto o pacto continuou proporcionado um crescimento elevado. Assim, John F. Kennedy concorreu presidncia em 1960 prometendo um crescimento ele 5%. Nas eleies gerais britnicas de 1962, ambos os partidos prometiam 4'% de crescirne nro. SH Promessas assim deixaram pouca margem para polticas de reduo de gastos.

56

Akiyoshi

Horiuchi

(I '1'13, p. 1.(21), ar meados nas contas

referindo-se externas atravs

ao Japilo,

que sofreu

problemas "recusoudo iene erros fade ajuste desvaloricustos concen-

em seu baluno por temer

de pagamentos o equilbrio

da dcada como

de 60, escreve

que o governo de alguns

se a rc nr.rr restaurar ruis em suas polticas as nas taxas rinh.i fmcassndo""

de uma dcsvaloriza.io pblica (1977,

que isso poderia de cmbio

ser considerado

uma admisso

econmicas".

N,IS palavras
rccofhidas ilustram

de John Willi'lmson Cooper

p. 6), "mudan.IS

eram rclcg.ulus

ao srarus de confisses por Richurd eram

de que o processo ( 1971) de que seguidas

As evidncias das Finanas

z.h;,)eS de rn occln s ern pases em dcsenvolvimcnro so de um ministro substanciais. edas fortes. trado Uma rcvalorizu.io Mas essa deciso implicava os dilemas era, naturalmente, prejudicava custos polticos.

freqcntclllcntc

pela demis-

o fato de que esse embu ruo podia menos embaraosa um grupo recorrer os cxporrndores. No era possvel

implicar

para os pases de mode interesse a ela com uma liber-

e, portanto,

dade que resolvesse

57

de Brerron Woods. em 1968, enfatizou comprometer a relutncia dos governos e agravar em ,lj lISda

Leland

Yeager,

escrevendo "por

tar as taxas especulao".

58

de cmbio

temerem

a confiana

o problema

Ver Yeager discusses

(1968), p. 140.
sobre essa questo encontram-se em James

Outras

(1995).

l66

A Globalizao

do Capital

O sistema

de Bretton

Woods

167

Tudo isso torna algo surpreendente a sobrevivncia do Sistema de Bretton Woods at 1971. Grande parte da explicao reside na cooperao internacional entre governos e bancos centrais." Muito semelhana de quando a cooperao para preservao do regime deu sustentao ao padro ouro nos momentos de crise, o suporte internacional s moedas ft;r.Jamentais permitiu que o Sistema de Bretton Woods, embora abalado, persis..sse. Presidentes e funcionrios de bancos centrais reuniam-se mensalmente na sede do BIS, em Basilia. O Grupo de Trabalho 3 da Comisso de Poltica Econmica da OCDE constituiu-se em frum para a troca de informaes e aconselhamento.60 Em 1961, em resposta a presses sobre a libra esterlina decorrentes da revalorizao do marco alemo, em 4 de maro os bancos centrais mais importantes negociaram um acordo de "suiap" estabelecendo que eles conservariam temporariamente saldos de moedas fracas, em vez de exigir a converso das mesmas em ouro. Em 1961, a Gr-Bretanha recebeu uma ajuda de quase US$ 1 bilho segundo as provises desses acordos. Em 1964, quando a libra sofreu novamente um ataque, o Federal Reserve Bank de Nova York ofereceu Gr-Bretanha uma linha especial de crdito de US$ 3 bilhes. Na prtica, o tipo de cooperao entre bancos centrais que tinha sido uma caracterstica da dcada de 20 foi restabelecido depois de um hiato de mais de trinta anos. Outros exemplos de cooperao so o Acordo Geral sobre Emprstimos e a proibio alem e sua ao pagamento de juros sobre depsitos estrangeiros.v ' O Cold Poo/ institudo em novembro de 1961 pela Gr-Bretanha, Sua e pelos membros da Comunidade Econmica Europia (CEE) pode tambm ser entendido sob essa luz. Em 1961, a proporo entre os montantes de dlares e de ouro fora dos Estados Unidos tinha subido acima dos nveis considerados suportveis, para US$ 35 por ona de ouro. O preo relativo cio dlar comeou a cair (em outras palavras, o preo de mercado do ouro comeou a subir para mais de US$ 35). Nessa mesma medida, tornou-se vantajoso para os bancos centrais exigir do Tesouro norte-americano a converso de dlares em ouro. Os pases industrializados, por essa razo, criaram

o "Gold Pool", estabelecido em um acordo pelo qual eles se comprometeram. a no converter seus dlares e a vender ouro de suas reservas, em um. esforo para aliviar as presses sobre os Estados Unidos.vEssa ajuda externa teve um custo para os governos e bancos centrais envolvidos, pois eles no tinham qualquer garantia de receber o pagamento em. dia de seus crditos de curto prazo.63 Eles estavam relutantes em oferecer ajuda, a menos que os pases beneficirios se comprometessem com um ajuste, garantindo que a ajuda seria em montante limitado e que produziria os resultados desejados. Quando os Estados Unidos se negaram a subordinar outros objetivos econmicos e polticos defesa do preo do ouro em dlares, seus parceiros se mostraram menos dispostos a emprestar apoio moeda norteamericana. Gr-Bretanha, Sua e os membros da Comunidade Econmica Europia tinham. contribudo com um total de 40% do ouro vendido no mercado londrino; quando a relutncia dos norte-americanos em promover um ajuste ficou evidente, aqueles pases concluram que seriam forados a contribuir com uma frao cada vez maior do total. A Frana, ctica como sempre em relao a esse tipo de acordo, abandonou o "Gold Pool" em junho de 1967, obrigando os Estados Unidos a aumentar sua participao. Quando a desvalorizao da libra comprometeu a confiana no dlar, forando os membros do "pool" a vender US$ 800 milhes de ouro em um ms, o destino estava escrito. O fim do acordo veio na primavera seguinte. Para impedir o esgotamento do ouro do Fed, permitiu-se a elevao do preo do metal em transaes entre particulares, embora o preo pelo qual ele era negociado em transaes oficiais fosse mantido ina lterado, Quando o preo nos mercados privados disparou para mais de US$ 40, passou a ser consideravelmente vantajoso para outros bancos centrais obter ouro do Fed por US$ 35 a ona. O custo cio suporte ao dlar tornou-se claro aos olhos de outros bancos centrais. A conseqncia lgica foi o colapso do sistema monetrio internacional estabelecido em Bretton Woods.

62

Na prtica,

o esquema

foi implementado

atravs

de bancos no exterior,

centrais e dlares.

estrangeiros, Normalmente,

o BIS ficou encarregado o Fed tomava

S~

de dar emprstimos para adquirir

em moedas

estrangeiras

emprstimos os crditos contra

dlares mantidos

em vez de vender ouro. do "Cold Roosa Pool " do

Embora

esse seja um tema corrente Woods

ao longo deste livro, sua particular por Fred Block (1977). (1965) e Schoorl (1995). sobre novos depsitos

relevncia
(,.1

no perodo
(,0

de Brctton

enfarizada
ver Roosa o pagamento

Quando garantidos

de curto prazo obtidos norte-americano de capital devidas perdas

atravs tentou

do mecanismo colocar bnus

comearam governo de estranportanto, cos centrais

a muturar estrangeiros,

, o Tesouro aumentando

(bnus

Sobre essas iniciativas, proibiu

desvalorizao

do dlar)

junto a banEste, prazo

(,[ A Alemanha geiros, enquanto de estrangeiros.

de juros apenas impuseram

o prazo de vencimento na qual a tomada (1991).

dos emprstimos de emprstimos

tomados. de curto

os suos,

na verdade,

um imposto

de 1 'Yo sobre os depsitos

um exemplo

de uma situao Ver Meltzer

no foi honrada

rapidamente.

168

A Globalizao

do Capital

o sistema

de Brerron

Woods

169

Esse colapso vinha sendo adiado h anos porque 'os Estados Unidos haviam reforado os controles de capital. Depois da adoo dos Impostos de Equalizao de Juros em setembro de 1964, veio a aplicao de restries sobre transferncias de recursos de bancos e empresas para o exterior, onforme descrito acima. Esses controles foram apertados em 1965, coinL. iindo com a escalada do envolvimento norte-americano no Viern, e, novamente, em 1966 e 1968. A BATALHA EM DEFESA DA LIBRA Duas manifestaes dessas presses foram as batalhas em defesa da libra esterlina e do dlar norte-americano. Como vimos acima, o esforo para tornar e manter a libra conversvel nas transaes em contas correntes datava de 1947. Os Estados Unidos viram a libra como a primeira linha de defeS,.1 do dlar. A libra permaneceu como a segunda mais importante moeda de reserva; para os pases membros da Cornrnonwealth britnica, ela era a principal forma de reservas internacionais. Se a libra fosse desvalorizada, isso abalaria a confiana em todo o sistema de reservas monetrias. Poucos observadores tinham esquecido 1931, quando o abandono do padro pela GrBretanha tinha feito com que os fundos de investimento abandonassem suas posies em dlares e obrigado o Fed a elevar suas taxas de juro. Os governos britnicos, ao procurar defender a taxa de cmbio de US$ 2,80, operavam sob srias limitaes. A produo do pas crescia lentamente em comparao com a da Europa ocidental e dos Estados Unidos.64 A estrutura fragmentada do movimento sindical britnico tornava difcil coordenar as negociaes, conter os salrios e fomentar investimentos na linha mais corporativisra de outros estados europeus. O passivo externo era grande e os esforos para preservar o sratus de moeda de reserva da libra esterlina aumentavam a vulnerabilidade financeira do pas. Se alguma nao tinha um argumento para deixar sua moeda flutuar, esta era a Gr-Bretanha. A possibilidade de tornar a libra conversvel e seu cmbio flutuante foi considerada em 1952 (atravs de uma proposta que veio a ser conhecida como Plano ROBOT, uma sigla derivada dos nomes de seus proponentes: Rowan, Bolton e Otto Clarke}, porm rejeitada em razo dos temores de que uma libra f1u-

tua me seria instvel e de que uma depreciao repentina provocaria inflao e turbulncia na esfera rrabalhista.v- Em vez disso, a Gr-Bretanha trilhou o longo e spero caminho que conduziu retomada da conversibilidade a uma taxa fixa ao final de 1958. O grfico 4.2 mostra uma estimativa das taxas de desvalorizao esperadas (a probabilidade implcita de desvalorizao multiplicada pela dimenso esperada da desvalorizao, caso ela viesse a ocorrerj.v" A marcha ascendente
Grfico Taxa esperada de desvalorizao (percenrual 4.2 alemo, 1961-71 por ano)

da libra frente ao marco

20 ,---------------------------------------------------------,

15

10

lu
5 1961
~-L~~LL~~_L~~~~_L~_L~_L~~Ll~LL~_L~

......

1962

1963

1964

1965

1966

1967

196B

1969

1970

1971

Fontes: Clculos do .iur or. Taxas de juros da libra fixadas pelo Banco da Inglaterra, Q/lllrtcr/y ediccs. Outros dados: Fundo Moncr.irio Intcrnacional, Est atistlcas Financeiras lntcrnacionuis,

Bullctn, diversas diversos :11105.

(,5

Segundo essa proposta,

permitir-se-ia

que a libra flutuasse flutuante flutuante

dentro de uma banda larga, os Artigos de

de US$ 2,40 a US$ .1,20. Entretanto, Acordo e descartado mente o Cannd.i, realmente adotaram

um cmbio o cmbio o perodo,

teria desrespeitado na dcada

um acesso aos recursos do Fundo.

verdade que alguns pases, especialde 50, mas o Canad a possibilidaa contemplar

registrou entradas de capital durante de de recorrer a saq ues do FMl.

(,6

e nunca chegou

Essas estimativas a taxa esperada da banda)

foram obtidas atravs do mtodo de desvalorizao do cmbio efetiva em funo de desconto

do ajuste de tendncia dentro da banda constante

ou seja, fazenda

subtraindo
64

(calculada

Ela cresceu 2,7%

anualmente

na dcada de 50, em comparao como um todo. As estatsticas para os Estados

com 3,2 % nos Esequivalentes para a para a

do a regresso taxa dentro anterior

da taxa de cmbio utilizando trimestre

de um termo a termo.

e da posio

tados Unidos e 4,4% dcada Europa ocidental.

na Europa

ocidental

do percentual

Os valores independente

piorados adicional

no grfico (embora

de 60 foram 2,8% para o Reino Unido, 4,3% Calculado a partir

Unidos e 4,8%

4.2 foram obtidos ao terceiro

uma regresso

que inclui uma varivel

fictcia para o perodo

de van der Wee (1986).

de 1967 como uma varivel

170

A Globalizao

do Capital

O sistema

de Bretton

W oods

171

das expectativas de desvalorizao em 1961 notvel. O crescimento havia acelerado no perodo de 1959-60, fomentando importaes e transformando um modesto supervit na conta corrente em um dficit substancial. Problemas de competitividade de preos impediam que as exportaes reagissem. As receitas dos servios exportados haviam estagnado, numa preocupante repetio do que ocorrera em 1931. O buraco foi preenchido pela entrada de capitais de curto prazo atrados por taxas de juro mais elevadas. A taxa de redesconto do Banco da Inglaterra foi aumentada em um ponto percentual, para 5%, em janeiro de 1961, e em mais dois pontos percentuais em junho. Depois de ser reduzida para 5,5% e 5%, em outubro e dezembro, respectivamente, ela foi trazida de volta para 7% em julho seguinte. Os aumentos nas taxas de juros foram acompanhados de um aperto fiscal. O oramento aprovado em abril de 1961 pelo governo projetava uma diminuio no dficit global. Em julho, o ministro das Finanas anunciou uma sobretaxa de 10% sobre as taxas de importao e diversos cortes nos gastos. Como mostra o grfico 4.2, essas medidas conseguiram acalmar os mercados. Este era o tipo de poltica de conteno de despesas que os pases normalmente evitavam tomar no cenrio de Bretton Woods. A Gr-Bretanha no era exceo; as medidas de austeridade adoradas em 1961 no foram particularmente grandes. De qualquer forma, as medidas fiscais foram qualificadas como temporrias. Tolerou-se que o desemprego subisse apenas de 1,6% em 1961 para 2,1 % em 1962. A poltica foi ajustada apenas o suficiente para mostrar comunidade internacional a firmeza do governo. Em maro de 1961, os bancos centrais europeus fizeram uma pesada interveno em defesa da libra. A Gr-Bretanha sacou US$ 1,5 bilhes do FMI, que colocou outros US$ 500 milhes disposio do pas na forma de um acordo de "stand-by", Podese dizer que tanto a ajuda externa quanto as medidas domsticas tranqilizararn os mercados. O ano de 1962 transcorreu sem acidentes de percurso, mas 1963 foi marcado por eventos como o inverno mais rigoroso em mais de um sculo

(que fez crescer o desemprego), o veto de De Caulle participao da GrBretanha na Comunidade Econmica Europia e a incerteza pr-eleitoral. Em janeiro de 1964 registrou-se um dficit recorde no comrcio de mercadorias, ao mesmo tempo em que a economia novamente crescia rapidamente e o governo conservador mostrava-se relutante em adotar medidas deflacionrias s vsperas de uma eleio. Em outubro aconteceu a eleio do primeiro governo trabalhista em treze anos. O recm-formado gabinete de Harold Wilson rejeitou a desvalorizao. Ele temia as conseqncias inflacionrias em uma economia j se aproximando do pleno emprego e receava que o Partido Trabalhista ficasse estigmatizado como o partido que habitualmente desvalorizava a moeda.v? A nica alternativa disponvel para o governo era impor medidas fiscais deflacionrias, o que ele hesitava em fazer. Quando essa relutncia foi confirmada no discurso em que o ministro das Finanas divulgou o oramento, em novembro, a crise se agravou. Ela foi superada apenas quando o governo apertou os controles de capital e obteve um crdito de "stand-by " de US$ 1 bilho junto ao FMI e uma linha de crdito adicional de US$ 3 bilhes junto a onze pases. Os Estados Unidos insistiram com os britnicos para que evitassem a desvalorizao, temendo que o contgio das presses especulativas pudesse afetar o dlar, e assumiram a liderana na organizao de um apoio externo. Mas, na ausncia de ajustes mais fundamentais, a ajuda externa podia apenas retardar o inevitvel. O grfico 4.2 indica no apenas uma renovada tendncia de baixa (linha ascendente, no grfico) em 1966, mas tambm que as expectativas cada vez mais pessimistas foram contidas na primeira metade de 1967 por medidas de austeridade fiscal e crditos estrangeiros adicionais de US$ 1,3 bilho. O fechamento do Canal de Suez durante a Guerra dos Seis Dias, em 1967, ao sinalizar novas perturbaes no comrcio, no facilitou as coisas, mas Wilson tinha esperanas de poder superar as dificuldades, prevendo que a economia americana logo comearia a registrar um crescimento acelerado, pois 1968 seria um ano eleitoral. Entretanto, quando Maurice Couve de Murville, o ministro francs das Relaes Exteriores - desapontado com o fato de o governo britnico no ter adotado medidas adequadas de ajuste -, manifestou dvidas em relao estabilidade da li-

seu coeficiente resulte pequeno e estatisticamente insignificante). Os controles de capital implicam complicaes para esta abordagem, uma vez. que as diferenas nas taxas de retorno denominadas em moedas domsticas em relao libra e ao dlar incorporaro no apenas expectativas de mudanas no cmbio, como tambm os custos de driblar os controles. Embora o emprego de diferenciais de euromoedas contorne este problema, introduz. outro, uma vez que durante o intervalo inicial desse perodo os euromercados eram relativamente rarefeitos. A despeito dessa ressalva, foram obtidos resultados bastante similares nos clculos utilizando diferenciais de juros no eurornercado, em vez do desconto a termo.

67 Ver Cairncross e Eichengreen (1983), p. 164. Esse motivo de oposio desvalorizao por parte de governos de esquerda um lugar-comum. Ver, para uma comparao, no captulo 5, uma abordagem atitude do governo socialista francs em 1981.

172

A Globalizao do Capital

O sistema de Bretton Woods

173

bra, suscitando incertezas sobre se seria razovel esperr ajuda externa adicional, as condies sofreram uma sensvel dereriorao.vf Dian te desse cenrio, ocorreram fugas de capital. O FMI condicionou a concesso de crditos adoo de rigorosas medidas deflacionrias, algo que o governo britnico relutava em aceitar. Isso no deixou alternativas desvalorizao. O valor da libra no exterior caiu 17% em 18 de novembro de 1967. Num reflexo da liberalizao dos mercados de capital e da velocidade de evoluo dos acontecimentos, o FMI foi avisado com apenas uma hora de antecedncia (quando, em 1949, fora avisado 24 horas antes).

CRISE DO DLAR

Em outubro de 1960, o preo do ouro nos mercados privados disparou para at US$ 40 por ona. A vitria de John F. Kennedy na eleio presidencial no ms seguinte resultou em fugas de capital e em novos aumentos no preo do ouro em dlares. Foi como se os mercados, repetindo sua reao eleio de Roosevelt em 1932, temessem que o novo presidente, que havia prometido aos norte-americanos "pr o pas novamente em movimento", pudesse considerar necessrio desvalorizar o dlar.69 O fa to de os mercados reagirem dessa maneira indicativo de como o mundo tinha mudado desde a dcada de 40, quando os US$ 35 por ona de ouro pareciam um referencial imurvel.Z!' A dinmica do Sistema de Bretton Woods, que, nos Estados Unidos, gerara reservas mediante a acumulao de passivos oficiais no exterior sobre cada vez menos ouro, colocou a moeda numa posio cada vez mais semelhante da libra esterlina no perodo que se seguiu Segunda Guerra Mundial. As conseqncias seriam adrninistrveis apenas se os Estados Unidos fortalecessem sua conta corrente; como haviam

6K Os leitores familiarizados com a histria financeira recente reconhecero o parnlclo com os corncnr.ir ios feitos por Helmur Schlesinger, presidente do Bundesbank, em 1992. A inexistncia de condies de crise at as semanas finais antes da desvalorizao assemelhamse tanto a 1931 como a 1992 (como veremos no prximo captulo). As memrias do primeiro-ministro Wilson confirmam a impresso resultante de nossas estimativas das expectativas de desvalorizao: de que os mercados no atribuam lima probabilidade significativa desvalorizao at imediatamente antes da crise. Wilson (1971), p. 460.

m Na verdade, Kcnnedy se opunha totalmente a isso, considerando a estabilidade cio dlar como uma questo de prestgio. Ver Sorensen (1965), pp. 405-10.
70 A mensagem foi reforada quando alemes e holandeses promoveram uma revalorizao de 5% em 5 de maro de 1961, novamente sugerindo que, em lugar do dlar, poderia haver outras moedas mais atraentes nas quais investir.

feito no Reino Unido na dcada de 40, os observadores especularam que poderia ser necessrio promover uma desvalorizao. O governo norte-americano, como ocorrera anteriormente com o governo britnico, procurou conter a presso adotando controles sobre a movimentao de capitais, e em seguida, ao se aproximar o fim, aplicando uma sobretaxa s importaes. Antes de deixar o cargo em janeiro de 1961, o presidente Dwight D. Eisenhower assinou uma ordem executiva proibindo os norte-americanos de manter ouro no exterior. Kennedy, ento, proibiu os cidados norte-americanos de guardar moedas de ouro. Ele promoveu um aumento de pessoal responsvel por assuntos de comrcio nas embaixadas norte-americanas, num esforo para aumentar as exportaes. As exigncias para concesso de vistos foram sirnplificadas, numa tentativa de elevar as receitas do turismo, e foram ampliadas as linhas de seguro de crditos de exportao do ExportImport Banh, O Tesouro realizou experincias com a emisso de bnus denominados em moedas estrangeiras e o Federal Reserve, como agente do Tesouro, interveio no mercado a termo.t ' Em 1962, com o objetivo de estimular a manuteno de saldos oficiais em dlar, o Congresso eliminou os limites que tinham sido impostos aos depsitos a prazo mantidos por autoridades monetrias estrangeiras. Os Impostos de Equa lizao de Juros sobre. as compras norte-americanas de ttulos emitidos por outros pases industrializados, propostos em julho de 1963 e implementados em setembro de 1964, diminuram o rendimento, aps a deduo dos impostos, dos ttulos estrangeiros ele longo prazo em aproximadamente 1/". Em 1965 foram adoradas restries voluntrias sobre as concesses de emprstimos no exterior pelos bancos comerciais norte-americanos e estendidas s companhias de seguros e fundos de penso. Em janeiro de 1968, algumas dessas restries sobre interrnedirios financeiros passaram a ser obrigatrias. O elenco ele artifcios aos quais recorreram as administraes Kennedy e Johnson tornou-se, inquestionavelmente, motivo de grande embarao. Elas admitiam a gravidade do problema do dlar, embora demonstrassem uma disposio para atacar apenas os sintomas, e no as causas. Enfrentar as causas exigiria promover uma reforma no sistema internacional de uma maneira que reduziria o papel do dlar como moeda de reserva, algo que os Estados Unidos ainda no estavam dispostos a contemplar. O que permitiu manter essa situao, de outra forma insustentvel, foi

71 Em 1962, o Federal Reserve retomou suas intervenes no mercado de cmbio por sua prpria iniciativa pela primeira vez desde a Segunda Guerra Mundial.

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a cooperao internacional. J examinamos um exemplo desse tipo de colaborao: o "London Gold Pool ". Alm disso, em 1962-63, o Federal Reserve negociou uma srie de acordos de "swap" atravs dos quais os bancos centrais estrangeiros concediam emprstimos de suas moedas. O Fed promoveu intervenes nos mercados vista e a termo para dar sustentao ao dlar, e o Bundesbank, banco central alemo, e outros bancos centrais europeus engajaram-se em uma interveno coordenada com o mesmo objetivo. Os bancos centrais estrangeiros adquiriram os bnus Roosa (bnus do governo norte-americano garantidos contra perdas de capital resultantes de desvalorizaes do dlar, assim denominados em referncia a Robert Roosa, subsecretrio do Tesouro norte-americano) a despeito da limitada negociabilidade dos mesmos. Em ltima instncia, a ameaa americana era "chutar o pau da barraca": desesta bilizar os sistemas de comrcio e monetrio, caso os bancos centrais estrangeiros no dessem apoio ao dlar e os governos estrangeiros no estimulassem as importaes de mercadorias dos Estados Unidos. Os governos estrangeiros deram sustentao ao dlar porque ele era o eixo do Sistema de Bretton \Xloods, e porque no havia um consenso em torno de como esse sistema poderia ser reformado ou substitudo. Mas os governos e bancos centrais estrangeiros no estavam dispostos a ceder ilimitadamente. Nenhum deles, em meio ao clima predominante de incertezas em relao a reformas, via com bons olhos o colapso do Sistema de BrettonWoods, mas poderia chegar um momento em que as medidas necessrias para defend-lo fossem inaceitveis. A idia de que o Bundesbank poderia engajar-se em operaes de compra de dlares em larga escala, por exemplo, despertou nos alemes temores em relao inflao. Para que a Alemanha desse sustentao ao dlar atravs de intervenes no cmbio seria necessrio que os preos na Alemanha e nos Estados Unidos subissem juntos no mdio prazo. Apesar de a inflao norte-americana no ser ainda excessiva do ponto de vista alemo, havia o risco de que isso viesse a ocorrer, especialmente se a escalada na Guerra do Vietn fizesse com que os Estados Unidos subordinassem a defesa da estabilidade de preos e do cmbio a outros objetivos. E quanto maior o apoio estrangeiro, mais forte a tentao, para os Estados Unidos, de desconsiderar as conseqncias de suas polticas na inflao e no balano de pagamentos; e menos aceitveis as conseqncias para a Alemanha, que temia a inflao, e para a Frana, que recordava a recusa de outros pases a ajudar a financiar as campanhas militares francesas. O fato de que essa cooperao foi estabelecida sobre uma base improvisada, e no atravs do FMI, tornou muito mais difcil implementar efetiva-

mente a condicionalidade. Isso deixou os governos estrangeiros menos confiantes de que poderiam esperar ajustes na poltica norte-americana. Na verdade, no so absolutamente convincentes as evidncias de inflao excessiva, expanso monetria e dficits oramentrios nos Estados Unidos.72 Entre 1959 e 1970, o perodo da conversibilidade no Sistema de Bretton Woods, a inflao nos Estados Unidos, de 2,6%, era menor do que a de qualquer outro pas do G-7. A taxa de expanso monetria, medida pelo IvU, foi menor nos Estados Unidos do que nos demais pases do G-7 em cada ano entre 1959 e 1971.73 E a despeito das queixas generalizadas sobre a frouxido da poltica fiscal dos Estados Unidos, os dficits oramentrios norteamericanos no eram excepcionalmente gra ndes.?" Como, ento, poderia a inadequada disciplina monetria e fiscal nos Estados Unidos ter provocado uma corrida contra o dlar? A resposta que no foi suficiente para os Estados Unidos simplesmente nivelar sua taxa de inflao com as de outros pases. Depois de equacionada a reconstruo do ps-guerra, as economias mais pobres da Europa e o Japo podiam crescer mais rapidamente do que a dos Estados Unidos simplesmente em virtude de terem partido de um patamar inferior ao do lder em tecnologia. E os pases de crescimento rpido, partindo de nveis inferiores de renda, podiam aceitar taxas de inflao relativamente aceleradas (conforme aferidas por medidas vlidas para a economia como um todo, como o deflator do PNB). medida que as rendas cresceram, aumentou o preo relativo dos servios, setor no qual a margem para um crescimento de produtividade menor (um fenmeno denominado cfeito Balassa-Samuclsoni, Uma vez que poucos produtos do setor de servios so cornercializados internacionalmente, a elevao relativamente rpida nos preos seroriais apareceu no deflator do PNB, mas no comprometeu a competitividade. Por isso, a Europa e o Japo, que estavam crescendo mais ra pidamente do que os Estados Unidos, podiam incor72

Este fato enfat izndo por Cooper (1993).

7.1 Se os nmeros forem ajustados para se levar em conta a taxa de crescimento mais rpida da produo (e da demanda por dinheiro) fora dos Estados Unidos, O quadro se modifica apenas ligeiramente; 1961 foi o ltimo ano no qual a taxa de crescimento dos meios de pagamento menos a ta xa de crescimento da produo no restante dos pases do G-7 foi menor do que nos Estados Unidos, e, ainda assim, apenas marginalmente. E o comportamento dessas variriveis no prenunciava uma acelerao da inflao para o futuro. O diferencial, para maior, nas taxas de crescimento dos meios de pagamento nos demais pases do G-7 em relao dos Estados Unidos cresceu nos anos finais do Sistema de Bretton Woods. 74 Sobre poltica monetria, inflao e dficits oramentrios, Lorhian, Schwarrz e Stockman (1983), e Bordo (1993).

ver Darby, Gandolfi,

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rer em taxas de inflao mais altas.75 O Japo, por exemplo, registrou taxas de inflao que eram altas pelos padres internacionais durante todo o perodo de Bretton Woods (ver grfico 4.3). Ao absorver dlares, em vez de obrigar os Estados Unidos a desvalorizar sua moeda, os bancos centrais estrangeiros permitiram que suas taxas de inflao aumentassem ainda mais.76 Mas havia limites para esse processo: a Alemanha, por exemplo, no estava disposta a aceitar taxas de inflao muito superiores a 3 %.77 Na ausncia de mudanas na taxa de cmbio do dlar, a inflao nos Estados Unidos, portanto, tinha que ser mantida significativamente abaixo daquele nvel. Embora a Alemanha tivesse promovido uma revalorizao modesta em 1961 e 1969, havia uma hesitao, pelas razes detalhadas acima, em modificar as taxas de cmbio. Poderia ocorrer um ajuste apenas fazendo a taxa de inflao norte-americana baixar a um patamar inferior ao dos demais pases do G-7.7X E em um mundo de mercados lquidos, at mesmo uma pequena divergncia de polticas sustentveis poderia provocar uma crise.79
75 Esta mesma questo surge em nossa discusso sobre as causas da crise no Sistema Monetririo Europeu em 1992. Uma explicao comumente dada para essa crise concentrase na anlise da inflao em pases como Espanha e Portugal. Mas, pelo fato de estes serem dois dos pases de receitas relativamente baixas que registravam os mais rpidos crescimentos na Comunidade Europia, o diferencial de inflao pode, novamente, exagerar a perda de competirividadc em conseqncia do efeito Balassa-Snrnuelson.
76 Esta um n maneira de compreender como a inflao norte-americana podia ser menor do que a inflao no exterior, e como os Estados Unidos podiam, mesmo assim, ser o motor do processo. 77 A taxa mdia de crescimento do deflator do PIE alemo foi de 3,2 '/'o durante o perodo da convcrsibilidude acordada em Bretton Woods. A mdia para os pases do G-7 foi de 3,9%. Novamente, ver Bordo (1993). 7h Os paralelos com a crise do Sistema Mnncrario Europeu (S.ME) de 1992 sfio not.iveis. Em 1992, foi novamente necessrio que os nveis de preos em outros pases subissem menos rapidamente do que na Alemanha, resultante, naquela instncia, do redirecionamento da demanda para os produtos da indstria alem associados unificao da Alemanha. Em razo de o Bundesbank recusar-se a aceitar uma acelerao substancial da inflao, e nio estar disposto a modificar as taxas de cmbio no mbito da CE, poderia ocorrer um ajuste apenas atravs de deflao no exterior, algo que os parceiros da Alemanha no SJ\,1Ejulgavam de difcil muterializao (como os Estados Unidos haviam feito na dcada de 60). Em 1991-92, as taxas de inflao em outros pases do SlvlE, Como a Frana, caram efetivamente abaixo da taxa de inflao alem, porm no na margem necessria para a obteno da estabilidade no balano de pagamentos e no cmbio. Em todos esses aspectos, portanto, o dilema desses pases era semelhante ao enfrentado pelos Estados Unidos na dcada de 60. 79 Peter Garber (1993) mostra como o efeito cumulativo de pequenas polticas culminou em um ataque especulativo contra o dlar em 1971.

Grfico 4.3 Taxa de cmbio real e nominal do iene japons,

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Fonte: Pcnn \'V'orld Tnble (rnark V), descrito em Sururncrs e Hcston (199 I). Observao: O ndice de variao da taxa de cmbio real igual ~10nvel de preos no Jap30 dividido pela mdia geomtrica do nvel de preos do dlar em onze pases da OCDE.

divergncias

Na primavera de 1971, registraram-se enormes fluxos do dlar para o marco alemo. A Alemanha, temendo a inflao, interrompeu a interveno e permitiu que o marco flutuasse para patamares mais elevados. A Holanda fez o mesmo. Outras moedas europias foram apreciadas. Mas o abandono de posies em dlares, uma vez iniciada a fuga, no foi contido com facilidade. Na segunda semana de agosto, a imprensa noticiou que a Frana e a Gr-Bretanha planejavam converter dlares em ouro. Durante o fim de semana de 13 de agosto, a administrao Nixon fechou o guich do ouro, suspendendo o compromisso de entregar ouro a governos credores em dlares a US$ 35 por ona ou a qualquer outro preo. O governo americano imps uma sobretaxa de 1 Q'Yo sobre a importao de mercadorias para pressionar outros pases a valorizar suas moedas, dessa forma poupando-se do embarao de precisar desvalorizar o dlar. Em vez de realizar consultas com o FMI, os Estados Unidos comunicaram sua deciso ao diretor-gerente do Fundo corno um fato consumado. Ao longo dos quatro meses seguintes, os pases industrializados envolveram-se em prolongadas negociaes sobre a reestruturao do sistema monetrio internacional, que culminaram com um acordo obtido na Conferncia Smithsoniana, em Washington. Por insistncia dos pases europeus, a des-

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valorizao do dlar foi limitada a modestos 8%. O restante da mudana nos preos relativos foi implementado atravs da valorizao do iene, do franco suo, do marco alemo e das moedas do Benelux. As bandas de flutuao foram alargadas de 1 % para 2,25%. A sobretaxa nas importaes norteamericanas foi eliminada. Mas os Estados Unidos no se sentiam compelidos a reabrir o guich do ouro; se as ncoras cambiais fossem mantidas, isto agora ocorreria unicamente como resultado da interveno dos governos e dos bancos centrais importantes. O ajuste dependeria dos efeitos da valorizao das moedas europias que havia ocorrido no vero de 1971. Evidentemente, nada de fundamental havia mudado, a despeito da declarao de Nixon - em retrospecto, eivada de ironia - de que o Acordo Smithsoniano era "o mais importante acordo monetrio na histria do mundo". O dilema de Triffin no tinha sido eliminado; o valor em dlares das reservas mundiais de ouro tinha sido elevado apenas marginalmente. A valorizao das moedas europias melhorou a competitividade das exportaes norte-americanas, mas em vista da no-implementao de ajustes em outras polticas, o efeito foi apenas temporrio. A poltica norte-americana permaneceu excessivamente expansionista para que fosse compatvel com o atrelamento do dlar a moedas estrangeiras; os agregados monetrios cresceram a mais de 6% ao ano, medida que se aproximavam as eleies norte-americanas de 1972. Agora que o dlar fora, por uma vez, desvalorizado, no havia razes pa ra duvidar de que isso pudesse ocorrer novamente. Outro ataque libra, provocado pelas polticas inflacionrias do primeiro-ministro britnico Edward Heath, obrigou a Gr-Bretanha a deixar sua moeda flutuar fora dos limites de sua banda srnithsoniana em 1972. Isso preparou o terreno para a cena final. A fuga de posies em dlares no incio de 1973 levou a Sua e outros pases a deixar que suas moedas flutuassem. Foi negociada uma segunda desvalorizao do dlar - em 10% em relao s principais moedas europias e em maior percentual frente ao iene -, porm sem assegurar aos mercados que o desequilbrio fundamental tinha sido eliminado. A fuga das posies em dlares ganhou novo alento e, desta vez, a Alemanha e seus parceiros na CEE deixaram, em conjunto, que suas moedas flutuassem para nveis mais elevados. O sistema monetrio internacional estabelecido em Bretton Woods deixara de existir. As U(,:ES DE BRETJ'ON WOODS Em 1941, John Maynard Keynes, no enunciado que serve de epgrare a este captulo, rejeitou a noo de que haveria um mecanismo automtico de ajuste no balano de pagamentos, qualificando a idia como "uma fantasia

doutrinria". Esta no foi a primeira vez em que ele enxergou o futuro com notvel prescincia. No resta quase nenhuma dvida sobre a existncia de um mecanismo desse tipo no passado. No cenrio do padro ouro anterior guerra, quando um pas registrava um dficit externo, o mecanismo do fluxo de moedas metlicas - segundo o qual dficits faziam ::Iiminuir os estoques de dinheiro e crdito, reprimindo a demanda por impc taes e restaurando automaticamente o equilbrio nas contas externas - entrava em funcionamento. A queda na demanda por importaes, naturalmente, no era resultado de sadas de ouro em larga escala, mas uma conseqncia de taxas de redesconto mais elevadas e de outras medidas polticas restritivas. Keynes estava certo em dizer que isto dificilmente poderia ser qualificado como "laissez-faire"; o mecanismo dependia de gerenciamento por parte de bancos centrais e era funo de condies polticas. Quando a conversibilidade ern conta corrente foi restabelecida no final de 1958, a idia de que tal mecanismo ainda existia era, com efeito, uma fantasia. Mudanas na conjuntura poltica tornaram difcil para os bancos centrais e governos eliminar dficits nos pagamentos atravs de apertos nas condies financeiras. A alternativa desenvolvida na dcada de 50 - ajustamentos na velocidade com que os controles eram abrandados - tinha sido sempre considerada como temporria. Ela era viciada pelo restabelecimento da conversibilidade nas contas correntes e pela expanso dos euromercados e outras inovaes financeiras que tornavam cada vez mais difcil aplicar controles de capital. Com isso, restaram apenas os ajustes de paridade como recurso para anular um desequilbrio. E o Acordo de Bretton Woods procurara desestimular esses ajustes. Os Artigos do Acordo desencorajavam ajustes antecipatrios. Eles obrigavam os governos a desmentir que estariam contemplando promover mudanas na paridade e a ficar em posio embaraosa caso fossem obrigados a uma desvalorizao. Na medida em que a mobilidade internacional do capital se intensificou ao longo da dcada de 60, o conflito se aguou. Os governos que os mercados julgavam estar contemplando uma desvalorizao de suas moedas as expunham a ataques especulativos. Sinais de uma disposio para promover uma desvalorizao geravam expectativas de que as autoridades poderiam repetir a desvalorizao, tendo em vista a manifesta relutncia das mesmas em adotar polticas deflacionrias. Isso resultou em uma recusa absoluta a promover desvalorizaes. A inadequao dos mecanismos de ajuste disponveis e enorme dificuldade de operar um sistema de cmbio fixo em face de capitais de extrema mobilidade a primeira lio de Bretton Woods.

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o fato de que esse sistema, apesar de tudo, funcionasse, prova da cooperao internacional que atuava a seu favor. Essa a segunda lio de Bretton Woods. Diferentemente do que ocorreu no final do sculo XIX, quando a ajuda externa era limitada a circunstncias nas quais a estabilidade do sistema era arneaada, a cooperao entre governos e bancos centrais era contnua. Ela se dava no contexto de uma aliana na qual os Estados Unidos, a Europa ocidental e o Japo eram parceiros na Guerra Fria. Outros pases davam apoio ao dlar e, portanto, ao Sistema de Bretton Woods, em troca de os Estados Unidos arcarem com uma parcela desproporcional dos gastos com defesa. Uma terceira lio de Bretton ,Xloods , portanto, que a cooperao em apoio a um sistema de taxas cambiais fixas ser mais ampla quando for parte de uma teia de mtuas vantagens polticas e econmicas. Mas havia limites para a Europa e o Japo. Os gastos militares norteamericanos no Sudeste Asitico lhes eram menos palarveis do que os Compromissos em relao OTAN. Na medida em que o apoio ao dlar passou a colocar em risco a estabilidade dos preos e outros objetivos econmicos domsticos, a Alemanha e outros pases industrializados mostraram-se cada vez mais reticentes. No sculo XIX, a cooperao internacional era vivele a necessidade de cooperao era limitada - porque no havia razo para duvidar do compromisso fundamental dos governos para com a defesa de suas paridades com o ouro. No havia dvidas de que, em ltima instncia, os governos e bancos centrais tomariam as medidas necessrias para implementar ajustes, o que reduzia a necessidade de ajuda externa. No cenrio de Bretton Woods, em contraste, havia motivos para duvidar de que esses ajustes ocorreriam. A cooperao, embora ampla, batia de frente contra limites inarredveis. A inevitabilidade de tais limites em um ambiente politizado a quarta lio de Bretton Woods.

5.
DO CMBIO FLUTUANTE UNIFICAO MONETRIA

A moeda nossa, mas o problema de vocs, [ohn C0I111ally Secretrio do Tesouro norte-americano

O fim do sistema monetrio internacional de Bretton Woods em 1973 foi um divisor de guas. Ainda mais do que a reconstruo do padro ouro em 1925 ou a restaurao da conversibilidade em 1958, o fim de Bretton Woods transformou as questes monetrias internacionais. A partir do momento em que os bancos centrais e governos se deram conta da existncia do instrumento que veio a ser denominado poltica monetria, a estabilidade da taxa de cmbio passou a ser o objetivo mais importante desse instrumento. A poltica monetria foi usada para ancorar a taxa de cmbio, exceto durante perodos excepcionais e limitados de guerra, reconstruo e depresso. Em 1973, a poltica monetria desprendeu-se dessas amarras e permitiu-se que as taxas de cmbio flutuassem. Essa transio foi uma conseqncia do aumento da mobilidade internacional do capital. Durante os anos de Bretton Woods, os controles de capital tinham assegurado alguma imunidade em face de presses nos balanos de pagamentos aos governos que sentiam uma necessidade de orientar a poltica monetria para outros alvos. Os controles proporcionavam a margem de folga para organizar de modo controlado as alteraes no cmbio ajustvel. Os formuladores de polticas podiam contemplar mudanas na ncora cambial sem provocar um maremoto desestabilizador nos fluxos internacionais de capital. Mas a eficcia dos controles tinha sido minada ao longo das dcadas precedentes. A recuperao dos mercados financeiros e das transaes internacionais dos efeitos negativos da depresso e da guerra tinha sido retardada, mas na dcada de 60 essa retomada j conquistara bastante terreno. Com o resrabelecirnento da conversibilidade nas contas correntes, passou a ser difcil distinguir e isolar compras e vendas de moeda estrangeira relacionadas a transaes em contas correntes e de capital. Os participantes no mercado encontraram novas e espertas maneiras de contornar as barreiras aos fluxos de capital internacional.

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