En Mxico, en la ltima dcada, uno de los esfuerzos en poltica social ha sido contrarrestar el peso de la asistencia social con el fomento

del empleo. Desde principios de los noventa han surgido y desaparecido programas de un rubro caracterizado como Financiamiento a actividades productivas1. Uno de los ms duraderos y destacados es el Programa de la Mujer en el Sector Agrario [PROMUSAG] de la extinta Secretara de la Reforma Agraria [SRA] (CONEVAL , 2011, p 47). No obstante, como lo muestra la evaluacin presentada por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO, 2011), los balances han sido contradictorios. Para el ejercicio 2009-2010, la FAO estim que PROMUSAG gener 7,522 empleos; sin embargo, el 36% fueron temporales y slo el 21% remunerados (FAO, 2011, p 106). Ante esta inconsistencia resulta pertinente preguntar: son los programas de financiamiento de actividades productivas medidas efectivas para el fomento del empleo en el medio rural? La hiptesis que defiende este ensayo es que, muchas veces, estos programas no sientan las bases para la sobrevivencia de los proyectos financiados, por lo que no necesariamente inciden favorablemente en la generacin de empleo. Al ser uno de los programas ms destacados en el grupo (CONEVAL, 2011), el anlisis del PROMUSAG permite reflexionar, en tanto caso emblemtico, sobre las limitaciones de estas iniciativas . El programa fue creado en 2002 para: apoyar la generacin de actividades productivas en el medio rural, con el objeto de incentivar la integracin productiva de las mujeres del campo (SRA, 2012, p 8). La operacin corri a cargo de la SRA, una secretara cuya vigencia era cuestionada desde las reformas al artculo 27 en 1992. Tras el cambio legal, sus rganos desconcentrados, la Procuradura Agraria y el Registro Agrario Nacional, absorbieron la mayor parte de sus funciones y del
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En 2011, el grupo compendi 9 programas: tres de SRA, tres de CDI, dos de SEDESOL y uno de SAGARPA.

presupuesto sectorial. No es sino hasta 2011 que el programa cobr notoriedad a raz del seguimiento de la evaluacin realizada por la FAO para el ejercicio 2009-20102. Sobresalen por lo menos tres razones para sostener que los proyectos apoyados por PROMUSAG tienen pocas posibilidades de sobrevivir. En primer ya que lugar, el programa veces financia manifiesta proyectos descontextualizacin muchas

inviables econmicamente. Segundo, un punto crtico es la distorsin de los propsitos del programa por fallas en la vigilancia de intermediarios. Tercero, la desarticulacin entre esfuerzos de gobierno disminuye las posibilidades de xito de los proyectos. Por qu PROMUSAG financia proyectos que no son viables econmicamente? Para el ejercicio 2009-2010, la evaluacin de la FAO estim una tasa de sobrevivencia de los proyectos de 69% 3; de los cuales apenas el 55.9% fueron rentables (FAO, 2011, p 50). A pesar de que la coordinacin del programa ha avanzado en la determinacin de los criterios de seleccin de proyectos, los comits realizan los dictmenes de inversin desde una ptica ajena a los contextos aludidos, desvinculados de la realidades locales. Cuando los expedientes llegan a los expertos, aplican los mismos criterios homogneos y neutrales para aprobar un proyecto agroempresarial en Sonora que el de una cooperativa de artesanas en Chiapas. Esto nos remite a uno de los principios sealados por D. Waldo: muchas veces, en nombre de la eficiencia, los especialistas sostienen que la solucin a problemas locales dependen del mismo procedimiento cientfico de un banco o una empresa (1948/1981, p
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Evaluacin de la cual provienen gran parte de los datos presentados en este ensayo y convirti al programa en finalista del certamen Programas federales comprometidos con la evaluacin organizado por el CIDE, Centro Clear y la Secretara de la Funcin Pblica. 3 En contraste con los datos de la SRA que report una tasa de sobrevivencia de 84%, la FAO contabiliz a los grupos que operaban al ao de haber participado en el programa (FAO, 2011, p 17).

65). Por ms que el diseo del programa se afine a partir del seguimiento de las evaluaciones, si no incorpora a integradores con experiencias en las regiones o construye espacios para incorporar a rganos colegiados locales4, todos los esfuerzos normativos sern estriles. Los proyectos no instalados o que dejaron de operar antes de un ao, es decir el 31%, presentan otro problema (FAO, 2011, p 17). La informacin obtenida por la FAO indica que muchos proyectos fueron constituidos, deliberadamente, sin la intencin de continuidad: como una forma de aplicar recursos y comprobar su utilizacin [para] distribuir al final los recursos o una combinacin de venta y consumo de activos (FAO, 2011, p 49). El hecho de que al final de la cadena, el programa sea aprovechado de esta manera, es un problema que alude tanto a los beneficiarios como a los vnculos institucionales. Esto nos remite a nuestro segundo argumento. Si bien en PROMUSAG ha habido avances significativos en el seguimiento y control, los tcnicos de acompaamiento y los funcionarios involucrados tienen intereses y orientacin poltica. El dictamen de la Auditoria Superior de la Federacin (ASF) para el ejercicio 2011, es prueba de ello. Acerca de las visitas domiciliarias a 177 grupos apoyados por PROMUSAG en Chiapas, la ASF seala:
Se observo que la mayora de los proyectos revisados no estn operando por diversas razones []: no se aplicaron los recursos de acuerdo con lo programado; la asesora de los Tcnicos Habilitados fue deficiente; [] los recursos fueron manejados por terceras personas (Organizaciones) (ASF, 2012, p 41).

Cmo puede un programa modelo arrojar una fiscalizacin tan negativa? sta sugiere un entramado de complicidades entre beneficiarios, funcionarios, organizaciones polticas y tcnicos. En este contexto, no se puede sostener que el campo de la administracin
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La Ley de Desarrollo Rural Sustentable contempla por lo menos dos: los consejos municipales y estatales de desarrollo rural sustentable.

[] est alejado de la prisa y las pugnas de la poltica (Wilson, 1887/1981, p 72). Para contrarrestar esta distorsin, se debe partir del hecho de que son contextos proclives a estas prcticas. No bastan sanciones, se requieren mecanismos de vigilancia mutua e incentivos. Como lo seala Robert Dahl La gran interrogante de la responsabilidad, [] depende de definiciones de fines, propsitos y valores (1947/1981, p 277). Si los recursos son destinados a servir intereses particulares, la sobrevivencia de los proyectos y la generacin de empleo pasan a segundo plano. Finalmente, PROMUSAG carece de elementos de integracin: est desarticulado de otros esfuerzos de gobierno que podran incrementar la posibilidad de sobrevivencia de los proyectos. Aunque la mayora de los programas son federales, sus destinatarios se encuentran en los estados donde deberan de fijarse las metas, las prioridades y afinar las particularidades para una implementacin efectiva (FAO, 2011, p 143-144). En los estados, es posible que la poca inclinacin de los funcionarios federales a tender lazos de cooperacin entre diferentes dependencia se relacione con la rigidez de la estructura administrativa sectorial. El principio de mando nico y la simetra jerrquica no generan necesariamente eficiencia para responder a las inclinaciones ciudadanas frente a bienes y servicios pblicos en diferentes contextos (Ostrom, 1973, p 99). La cadena de mando, desde la presidencia hasta las delegaciones en los estados, impide la articulacin de agencias en los niveles ms bajos de la pirmide. Adems, en un sistema con una fuerte presencia de funcionarios motivados por ascender en su carrera, suele aumentar la distorsin de los propsitos y de la informacin (Ostrom, 1973, p 109). En sntesis, algunas de las debilidades de PROMUSAG pueden ser comprendidas como falta de conocimiento de las realidades productivas de cada proyecto, mecanismos deficientes de vigilancia

mutua entre beneficiarios, tcnicos y funcionarios, y una falta de concurrencia entre esfuerzos de gobierno anclados en los territorios. Esto provoca que las fronteras entre programas productivos y sociales se diluyan. En muchos casos, en estos programa han privilegiado su aporte como red de proteccin social, en menor medida su potencial como generadores de empleos (CONEVAL, 2011, p 12).

Referencias
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Complementaria de los Programas de Fomento de la Secretara de la Reforma Agraria. (Proyecto UTF/MEX/098/MEX) Recuperado en: http://www.sedatu.gob.mx/sraweb/datastore/programas/2011/coneval/ eval_ext_comp/PROMUSAG.pdf Ostrom, V. (1973). The intellectual crisis in American public administration . Tucaloosa: University of Alabama Press. Secretara de la Reforma Agraria (2012). Memoria Documental 2006-2012 del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) Recuperado en: http://www.sedatu.gob.mx/sraweb/datastore/transparencia/2012/rendic ion/memorias/Programa_Mujer_Sector_Agrario.pdf Waldo, D. (1948/1981). The administrative state, en Mosher, F. (Ed.) Basic literature of American Public Administration, 1787-1950 (pp 51-66). Nueva York: Homes & Meier. Wilson, W. (1887/1981) The study of administration, en Mosher, F. (Ed.) Basic literature of American Public Administration, 1787-1950 (pp 68-81). Nueva York: Homes & Meier.