A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Polmica das Despesas com Pessoal

(texto atualizado)

Edson Ronaldo Nascimento (eronaldo@uol.com.br)

Braslia Agosto de 2003

A LRF e a Polmica das Despesas com Pessoal

por Edson Ronaldo Nascimento1

1. Introduo A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (LRF), entre outras matrias, tem por escopo o artigo 169 da Constituio Federal de 1988, que determina, in verbis:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Esse dispositivo constitucional est regulamentado desde 1995 a partir da edio da Lei Complementar n 82 (Lei Camata) e sua reedio, a Lei Complementar n 96, de 31 de maio de 1999, revogada pelo artigo 75 da LRF Ressalte-se que o artigo 169 da Constituio Federal de 1988 foi modificado pela Emenda Constitucional n 19 de 1998 (EC/19). Essa Emenda Constitucional tornou ainda mais rgido o controle dos gastos com pessoal na administrao pblica, autorizando o administrador a demitir, se necessrio (e em condies especiais) o servidor estvel para o cumprimento da norma constitucional, conforme se verifica no seu artigo 21, que determina, in verbis: Art. 21. da EC 19 de 1998: O art. 169 da Constituio Federal passa a

vigorar com a seguinte redao:

Economista, autor do livro Finanas Pblicas:Unio, Estados e Municpios Ed. Vestcon. Braslia. dezembro de 2002.

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1 (...) 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias: I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; II - exonerao dos servidores no estveis. 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.
J a Lei Complementar n 101, a partir do seu artigo 18, define despesas de pessoal da seguinte forma:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da
3

aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia (grifo nosso). 1 Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.
A grande polmica em relao a esse dispositivo legal diz respeito ao seu 1 que vem dividindo opinies no Brasil desde a sano da LRF. O pargrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta contratos de servios de terceiros em substituio a servidores pblicos, novidade dentro do estudo da contabilidade pblica. At a edio da LRF, tal rubrica contbil era desconhecida dos contadores e dos demais estudiosos das finanas pblicas. A inteno do legislador, neste caso, foi evitar que o setor pblico (no caso o irresponsvel), utilize artimanhas contbeis para burlar os ditames da LRF. Este artigo tem ocasionado descontentamento maioria dos administradores pblicos e estranheza aos juristas e contabilistas. Na verdade, a maior dificuldade neste caso diz respeito interpretao da norma: sero todos os servios terceirizados, afinal, somados aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores, alm do concurso pblico? necessrio um esclarecimento maior quanto forma de contabilizao deste tipo de despesa, bem como a sua clara identificao dentro do plano de contas. De acordo com a LRF, a Contabilidade Geral da Unio o rgo competente para dirimir dvidas quanto a operacionalidade da LRF, enquanto no estiver em funcionamento o Conselho de Gesto Fiscal, previsto no seu art. 67. Acrescentamos neste ttulo a opinio dos Tribunais de Contas sobre esta matria: 4

Terceirizao consiste na contratao de empresas prestadoras de servios, e atualmente emprega-se este vocbulo para designar a prtica adotada por muitas empresas de contratar servios de terceiros para as suas atividades meio.
Alm disso, de acordo com o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul:

V-se que a terceirizao, na Administrao Pblica, envolve um conceito de delegao a outra empresa para execuo de determinado servio ou trabalho, gerando, desse modo, atividade de execuo indireta, bem definida pelo recente Decreto n 2.271, de 7 de julho de 1997.
Assim, terceirizao de mo-de-obra significaria a contratao de empresas prestadoras de servios, as quais, evidentemente, alocariam mo-de-obra. Desta forma, funcionrios das empresas contratadas no manteriam qualquer vnculo jurdico ou funcional com o Poder Pblico, no podendo, conseqentemente, ser caracterizados como agentes pblicos, no adentrando no conceito de pessoal ativo. Aparentemente esta regra estaria em conflito com os limites a que alude o caput do art. 169 da CF, o qual disciplina despesa to somente com pessoal ativo e inativo. Aceitando-se a tese de que o disposto no mencionado 1 do art. 18 afronte aos ditames constitucionais e, por este motivo, deva ser afastado, tal fato no autorizar a que os Poderes e rgos referidos no art. 20 busquem contratar servios de terceiros, objetivando fugir dos limites de despesas com pessoal a que estejam submetidos, face limitao imposta no art. 72, para a contratao de servios de terceiros, a seguir transcrito:

Art. 72. A despesa com servios de terceiros dos Poderes e rgos referidos no art. 20 no poder exceder, em percentual da receita
5

corrente lquida, a do exerccio anterior entrada em vigor desta Lei Complementar, at o trmino do terceiro exerccio seguinte. A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita corrente lquida com servios de terceiros. Tal limite, que vigorar at 31-12-2003, deve ser calculado tomando-se por base o total das contrataes de prestao de servios com terceiros celebrados no exerccio de 1999, e verificando qual a sua participao percentual em relao ao montante da receita corrente lquida arrecadada no mesmo exerccio. Atualmente, na medida em que no h manifestao do STF quanto a inconstitucionalidade do 1 do artigo 18, devemos atentar para as seguintes situaes: 1) Entes pblicos que tem nos servios de terceiros percentual importante da sua RCL: o caso, por exemplo do Estado do Tocantins e seus Municpios, onde esta rubrica aproxima-se, em termos percentuais, dos limites com gastos com pessoal. Os servios terceirizados no conjunto dos Municpios do Estado do Tocantins, consomem cerca de 30% da sua RCL anual, contra 40% dos gastos mdios com a folha de pagamentos. Neste caso, ao acrescentar no limite de gastos com pessoal a totalidade dos servios de terceiros, o percentual mdio de comprometimento passaria de 70% da RCL, portanto, acima dos limites legais. 2) Desconsiderando as situaes extremas, conforme exemplo anterior, em outras situaes o percentual com servios de terceiros obedece a mdia nacional: cerca de 10% da RCL anual. Neste caso, caracterizando-se aqueles servios de terceiros em substituio de pessoal, de forma a somarem as despesas com pessoal, o seu efeito

sobre o volume total dos gastos com pessoal torna-se muitas vezes, residual. 3) Muitas vezes, a opo pela contratao de servios terceirizados representar um nus menor para o ente pblico. No caso do Tocantins, Estado em construo, a opo pela terceirizao indica a necessidade de mo-de-obra para a montagem da infra-estrutura pblica. Finalizada esta fase de constituio e implantao fsica da mquina administrativa, cessa a necessidade destes servios, sendo sua resciso facilitada pelo instrumento jurdico que o norteia: um contrato de servios. Na opo pela contratao de funcionrios pblicos atravs de concurso, finalizados os trabalhos, teramos um contingente de pessoal sem funo dentro do servio pblico. 4) Dessa forma, a anlise das limitaes para contratao de pessoal deve ser verificada caso a caso. Buscando-se no esprito da LRF a eficincia na alocao de recursos e economia para os cofres pblicos, deve-se atentar para que a interpretao prtica da LRF leve em considerao este s pressupostos. E isto j est ocorrendo por parte de Tribunais de Contas, preocupados, neste caso, com a governabilidade. No se deve imputar ao administrador pblico uma tarefa que implique em dificuldades para desenvolvimento scioeconmico local, sob pena de colocar em risco a validade da LRF, criando, neste caso, resistncia sua implantao.
Por fim, a partir do artigo 86 da Lei no 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO da Unio para 2004) apresenta-se a forma como o Governo Federal vem tratando a questo das substituies de servidores:

Art. 86. O disposto no 1 do art. 18 da Lei Complementar n 101, de 2000, aplica-se exclusivamente para fins de clculo do limite da despesa total com pessoal, independentemente da legalidade ou validade dos contratos. Pargrafo nico. No se considera como substituio de servidores e empregados pblicos, para efeito do caput, os contratos de terceirizao relativos execuo indireta de atividades que, simultaneamente: I - sejam acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou entidade, na forma de regulamento; II - no sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio, ou sejam relativas a cargo ou categoria extintos, total ou parcialmente; III - no caracterizem relao direta de emprego.
Outros instrumentos legais como a Emenda Constitucional n 25, de 14 de fevereiro de 2000 no alteraram o artigo 169 da CF/88. Esse dispositivo,vem regulamentar situao especfica, qual seja, o limite de despesas com o Poder Legislativo Municipal, no alcanando os demais poderes da administrao pblica em nvel nacional. O objetivo do presente texto fomentar a discusso em torno das despesas com pessoal a partir da edio da LRF.

2. Limites para as despesas com pessoal O constituinte de 1988 j manifestava preocupao quanto ao controle das despesas com pessoal, o que podemos verificar a partir do texto do artigo 38 dos ADCT:

Art. 38. At a promulgao da lei complementar referida no art. 169, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no podero despender com pessoal mais do que sessenta e cinco por cento do valor das respectivas receitas correntes. Pargrafo nico. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, quando a respectiva despesa de pessoal exceder o limite previsto neste artigo, devero retornar quele limite, reduzindo o percentual excedente razo de um quinto por ano.
Essa regra vigorou at 1995, quando foi editada a Lei Complementar n82, conforme j asseverado. Mas qual foi a motivao do constituinte de 1988 para determinar um limite para as despesas com pessoal ? Qual , de fato, o objetivo do supracitado artigo 169 da Lei Maior? As respostas para essas questes podem ser apresentadas da seguinte forma: a folha de pagamentos representa o principal item da despesa pblica nas trs esferas de governo no Brasil e o seu descontrole pode trazer conseqncias desastrosas administrao pblica. Portanto, essas despesas devero ser limitadas de forma a no comprometer uma parcela excessiva das receita pblicas, deixando uma margem insuficiente para o atendimento do conjunto das prioridades e programas governamentais. Os limites para despesas com pessoal, definidos a partir da Lei Camata e da Lei de Responsabilidade Fiscal, partiram da anlise das contas pblicas nacionais durante a dcada de 90 que apresentaram as seguintes constataes: em linhas gerais, existem algumas despesas que podem ser tratadas como despesas fixas 9

dentro do setor pblico, da mesma forma como acontece com algumas despesas no setor empresarial (privado). Na administrao pblica essas despesas referemse aos custos com materiais e servios, necessrios para a manuteno da mquina pblica, onde esto includas as contas de luz, gua, servios terceirizados, etc. So as chamadas despesas de custeio, no includos, nesse caso, os gastos com pessoal que tambm pertencem a esse grupo de despesas. Outro gasto permanente dentro do setor pblico nas trs esferas de governo aquele referente ao pagamento da dvida. Dados de 2001 extrados dos balanos estaduais e municipais, mostram que a totalidade dos Estados brasileiros, alm de 85% dos Municpios realizaram pagamento de dvida no perodo. O pagamento da dvida significa o cumprimento de contratos assumidos pelo setor pblico junto ao prprio setor pblico2 e junto ao setor privado da economia. A no ser em casos excepcionais, as administraes pblicas esto obrigadas a honrar seus compromissos junto a terceiros garantindo a prpria credibilidade do setor pblico. Outras despesas imprescindveis para a manuteno dos servios pblicos dizem respeito aos gastos com investimentos que, obrigatoriamente, o Estado deve realizar a cada ano em funo do crescimento da demanda por esses servios. Ressalte-se que parte dos investimentos pblicos custeada por recursos de terceiros (emprstimos), o que demonstra uma relao direta entre as despesas com investimentos e o servio da dvida. A cada ano os governos devem construir novas escolas, pavimentar vias pblicas, aumentar a oferta do nmero de leitos hospitalares, etc, em funo do fluxo migratrio populacional. Esse tipo de despesa refere-se s chamadas despesas de capital e encontra-se inserido dentro da rubrica Investimentos. So tambm despesas essenciais para a melhoria da qualidade de vida da populao, que consomem a cada ano parte da receita corrente lquida (RCL) de Estados e

Outras esferas de governo

10

Municpios. Mas que parte essa?

Que

parcela da RCL dos Estados e

Municpios necessria para atender s despesas com a manuteno da mquina administrativa, o pagamento da dvida e os gastos com investimentos necessrios a cada ano? O quadro a seguir mostra o total desses gastos, analisados no perodo 1995 a 2000, como percentual da RCL anual.
Despesas Estaduais em Relao a RCL Manuteno da Pagamento da Investimentos Mquina 14% 16% 16% 18% 12% 20% 16% Dvida 17% 18% 24% 20% 12% 13% 17% Bsicos 11% 11% 12% 29% 12% 9% 14%

Perodo 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Mdia Anual

Despesas Municipais em Relao a RCL * Manuteno da Pagamento da Investimentos Mquina 34% 30% 27% 48% 35% 31% 34% Dvida 5% 5% 5% 9% 2% 3% 5% Bsicos 22% 22% 12% 11% 12% 11% 15%

Perodo 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Mdia Anual

Fonte:STN/ FINBRA

* Informaes de todos os Estados e de uma amostra

de 3.900 Municpios

11

A partir das informaes apresentadas no quadro anterior, podemos identificar alguns aspectos das despesas estaduais e municipais: 1.Em mdia, Estados e Municpios gastaram a cada ano, entre 14% e 15% da RCL com despesas de investimentos (inclusive inverses financeiras). Esses resultados foram extrados dos balanos oramentrios municipais e estaduais a partir da rubrica Despesas de Capital (somatrio das contas Investimentos e Inverses Financeiras). No incluem, portanto, despesas com pessoal (despesas correntes de custeio). 2.O custo da maquina administrativa municipal , em mdia, maior que o custo da mquina administrativa estadual (no computadas as despesas com pessoal). Ressalte-se ainda que esto includos nessas despesas os servios terceirizados que, em geral, so maiores nos Municpios do que nos Estados. 3.O pagamento da dvida pblica consome um volume maior dos recursos estaduais, em relao aos gastos municipais com essa rubrica. Consideramse, nesse caso, as despesas com encargos mais amortizaes da dvida pblica a cada ano. Ressalte-se que no perodo analisado, o incremento no pagamento da dvida pblica em 1997 e 1998 nos Estados e nos Municpios, leva em considerao o refinanciamento dessas dvidas e as amortizaes extraordinrias que ocorreram no perodo. Expurgando-se esses efeitos, as despesas com o servio da dvida estadual e municipal a cada ano cairiam para cerca de 13% e 3%, em mdia, respectivamente. 4.Em mdia, essas despesas que podemos chamar de rgidas, conforme definido anteriormente, consomem, no caso dos Estados, cerca de 40% da RCL a cada ano e, no caso dos Municpios, 50% da RCL anual. Verificamos, portanto, que em mdia, cerca de 45% das receitas disponveis a Estados e Municpios, esto comprometidas com despesas que podemos chamar 12

de fixas. Restariam ainda, em mdia, 55% das receitas estaduais e municipais para o pagamento de gastos com pessoal, no computados nos dados apresentados. Podemos ento concluir que o limite mximo de 60% da RCL definido para gastos com pessoal, surge a partir de pressupostos econmicos bsicos, como por exemplo, a escassez de recursos pblicos. Em outras palavras, qualquer excesso de gastos com pessoal (acima ou mesmo prximo a 60% da RCL) poder significar a reduo de recursos para a manuteno da mquina pblica, para o pagamento da dvida ou para a realizao do mnimo necessrio de investimentos bsicos. Ressalte-se que, a partir dos dados analisados poderamos ainda inferir que o limite mximo para gastos com pessoal poderia ser mais restritivo do que aquele determinado pela LRF. 3. As despesas com pensionistas De acordo com o citado art. 169 da Constituio Federal de 1988 podemos verificar que no h no texto constitucional, referncia aos pensionistas, no que se refere aos limites legais a serem definidos em Lei Complementar:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.(grifo nosso).
De fato, partindo-se de uma interpretao literal da Constituio Federal, poderamos concluir que o legislador pretendeu com esse dispositivo dispensar (ou mesmo evitar) a incluso dos gastos com pensionistas nos limites de pessoal. Ou seja, dentro dessa linha de raciocnio apenas pessoal ativo e inativo devem compor o total das despesas com pessoal. Nesse contexto, poderamos concluir ainda que

encargos sociais, gratificaes, horas extras, vantagens pessoais de qualquer natureza considerados, etc (conforme disposto no caput do artigo 18 da LRF),
13

tambm no poderiam ser contabilizados como despesas de pessoal, j que no esto contemplados no citado artigo 169. Para chegarmos a concluses consistentes sobre essa matria, convm ainda relembrar o magistrio de Carlos Maximiliano, em sua Hermenutica e Aplicao do Direito, in verbis (editora Forense, 16 edio, pgina 166):

Deve o Direito ser interpretado inteligentemente: no de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter a concluses inconsistentes ou impossveis.
Somamos aos ensinamentos do grande jurista o parecer de Antnio Srgio Baptista, Coordenador do Conselho Tcnico da Associao Paulista de Municpios:

A interpretao de qualquer dispositivo legal no pode ser meramente literal; indispensvel que seja sistemtica, isto , deve abranger os textos legais como um todo aberto, observando os princpios, as normas e os valores jurdicos, fixando-lhes o alcance para buscar a soluo mais correta das questes suscitadas, especialmente quando se est diante de matria nova, controversa e, por isso mesmo, ainda no suficientemente sedimentada pela doutrina3.
Quando a LRF estabeleceu o limite de 60% da RCL para gastos com

pessoal (definido nos termos do artigo 18) incluiu nesse montante os gastos com pensionistas. Nesse caso, considerando os objetivos da Lei Complementar n 101, as questes para as quais devemos atentar so as seguintes: a figura do pensionista est, em termos financeiros, econmicos (ou mesmo jurdicos), deslocada da figura do inativo? Sabemos que, na maioria dos casos, quem arca

Em A Lei de Responsabilidade Fiscal e o encerramento do exerccio de 2000. A disponibilidade

de caixa e os restos a pagar (texto divulgado pelo BNDES).

14

com a despesa do servidor aposentado o tesouro pblico. Ser diferente no caso do pensionista? O resultado no o mesmo para as finanas pblicas ? Ou seja, gastos com pensionistas no representam despesas pblicas, competindo por recursos com outros gastos? Entendo que aqueles que defendem a retirada das despesas de pensionistas do cmputo dos gastos com pessoal devem defender tambm a mudana no limite legal para as despesas com pessoal. Ou seja, o legislador, a partir da LRF, definiu um limite legal (60% da RCL) para despesas com pessoal, inclusive pensionistas. Se retirarmos os pensionistas desse total, devemos rever o limite legal, mantendo assim a coerncia entre os objetivos da LRF (equilbrio das contas pblicas) e a legalidade da norma. Ressalte-se que, as despesas com pensionistas consomem, em mdia, 1% da RCL municipal e 2% da RCL estadual cada ano.4 A Lei Complementar n 96, de 1999 (LC 96/99), revogada pela LRF, at maio de 2000 regulamentava o art. 169 da Constituio Federal de 1988. De acordo com o art. 2 desse dispositivo legal, observamos que os pensionistas tambm fazem parte das despesas totais com pessoal:

Art. 2 Para os fins do disposto nesta Lei Complementar, consideramse: I - Despesas Totais com Pessoal: o somatrio das Despesas de Pessoal e Encargos Sociais da administrao direta e indireta, realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, considerando-se os ativos, inativos e pensionistas, excetuando-se as obrigaes relativas a indenizaes por demisses, inclusive gastos com incentivos demisso voluntria;(grifo nosso).
Dados extrados dos Balanos Oramentrios de Estados e de uma amostra de 3.900 Municpios

15

No temos conhecimento de questionamentos jurdicos em relao a essa regra que vigorou no Brasil de 31 de maio de 1999 a 4 de maio de 2000. Cumpre ressaltar que a principal diferena entre a LC 96/99 e a LC 101/00, no que se refere s despesas com pessoal, que esta impe sanes pessoais e institucionais para aqueles que descumprirem a norma legal. No havendo do ponto de vista contbil e financeiro, justificativa para a excluso dos pensionistas das despesas com pessoal, j que essas, assim como os gastos com ativos e os inativos, so cobertos com receitas pblicas, tentarei, abordar algumas questes jurdicas envolvidas nesse debate. A primeira concluso que podemos extrair da discordncia em relao s regras do artigo 18 da LRF (que inclui pensionistas no total das despesas com pessoal) que os defensores dessa teoria no reconhecem a Lei Complementar n 101 como instrumento regulador e normatizador do art. 169 da Constituio Federal de 1988. Mas no possvel Lei Complementar n 101 materializar a vontade do Constituinte? Qual a natureza e qual o alcance da Lei Complementar no nosso ordenamento jurdico nacional? De acordo com o Ministro Fernando Gonalves, do Tribunal de Contas da Unio, em parecer publicado no DOU em 26/05/97, Leis complementares

prestam-se ao desenvolvimento normativo de temas materialmente constitucionais, dizer, temas cujo contedo prprio da Constituio, mas que dependem, para sua aplicabilidade, de um desdobramento e detalhamento que no se coaduna com o carter tendencialmente sinttico e rgido que se espera das constituies5.

Carlos Pinto Coelho Mota, et all.

16

J Ives Gandra Martins, assim se manifestou quando ao alcance das Leis Complementares:

Considero a lei complementar uma lei nacional. Inclusive no que diz respeito s leis complementares que veiculam normas auto-aplicveis..... Por esta razo tenho defendido a tese de que a lei complementar, que cria normas gerais, lei da federao e no da Unio, emprestando esta o seu aparelho legislativo Federao, que, por maioria absoluta, das Casas Legislativas da prpria Federao (Senado) e do povo (Cmara), produz uma lei de dignidade legislativa superior lei ordinria6.
Nesse caso, a Lei Complementar n 101, de 2000, tratando de normas gerais e tendo o aval das duas Casas Legislativas nacionais buscou, para o bom funcionamento das finanas pblicas nacionais, reduzir a presso de determinadas despesas sobre os cofres pblicos. Se a norma no atende populao, certamente que o cidado a parte mais legtima para questionar a norma. No entanto, nos ltimos tempos, nenhuma outra lei votada e sancionada pelo Congresso Nacional, encontrou tamanha aceitao popular quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal. Outro aspecto a ser ressaltado que o texto da EC 25/2000, inserido na Constituio Federal, na forma dos atuais arts. 29 e 29-A, auto-aplicvel ao definir os limites totais de gastos e dos gastos com pessoal para as Cmaras municipais, no necessitando de qualquer outra norma regulamentadora para assegurar o seu entendimento ou a sua exeqibilidade. Os demais Poderes e rgos pblicos, nas trs esferas, tm esse assunto regulamentado por via da LRF. A propsito, em direito pblico h um princpio consagrado, segundo o qual os agentes pblicos tm como limites de sua ao a norma legal, no lhes cabendo ampliar nem restringir os seus efeitos.

Idem

17

Por fim, cumpre ressaltar que a retirada das despesas com pensionistas do cmputo dos gastos com pessoal, servir apenas para melhorar a situao de Estados e Municpios que estejam, por exemplo, gastando 61% ou 62% da sua RCL com pessoal. Nesses casos, retirando-se os pensionistas, esses entes retornariam ao limite legal (60% da RCL) resolvendo-se no plano contbil, problemas que deveriam ser solucionados no mbito administrativo. Da mesma forma, a retirada do Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF das despesas com pessoal e da RCL, medida adotada em algumas unidades federadas, em meu entendimento, representa uma forma de ajuste contbil que vem atender interesses da administrao pblica e no os interesses da sociedade. 4. A retirada dos inativos do total das despesas com pessoal Existe ainda no Pas, uma corrente de juristas e de representantes das Cortes de Contas que defende, a excluso dos inativos, alm da retirada dos encargos sociais e previdencirios do cmputo das despesas com pessoal. O argumento busca consistncia no aparente conflito entre a LRF, o artigo 169 da Constituio Federal e a Emenda Constitucional n 25, de 2000. Alm disso, de acordo com os defensores dessa tese as regras definidas na norma constitucional emendada (art. 29-A), devero alcanar toda a administrao pblica. Em primeiro lugar devemos observar o texto do art. 29-A, da CF/88:

Art. 29 - A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os subsdios dos Vereadores e excludos os gastos com inativos, no poder ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatrio da receita tributria e das transferncias previstas no 5 do art 153 e nos artigos 158 e 159, efetivamente realizado no exerccio anterior:

18

I - oito por cento para Municpios com populao de at cem mil habitantes; II - sete por cento para Municpios com populao entre cem mil e um trezentos mil habitantes; III - seis por cento para Municpios com populao entre trezentos mil e um e quinhentos mil habitantes; IV - cinco por cento para Municpios com populao acima de quinhentos mil habitantes;(grifei)
Observa-se que essa regra refere-se explicitamente s despesas com o Poder Legislativo municipal e, em linhas gerais ,no conflita com as regras definidas na LRF. So disposies diferentes: enquanto a LRF trata das despesas com pessoal de todos os poderes, com limites definidos para cada caso, tendo-se por parmetro a RCL, o artigo 29-A da Carta Magna e a EC 25 tratam apenas dos limites do legislativo municipal, a partir de um parmetro diverso da LRF, qual seja, o somatrio das receitas tributrias e das transferncias previstas no 5 do art. 153 e nos arts. 158 e 159 da CF/88. Entendo que existe ainda um outro argumento a sinalizar no sentido de que no se faa a excluso das despesas com inativos conforme definido pela LRF. Refiro-me ao fato de que tanto a receita que serve de base de clculo para os gastos totais das Cmaras municipais, quanto composio da despesa com pessoal que o art. 29-A denomina folha de pagamento so diferentes. Em outros termos, o limite de despesas de pessoal dos legislativos municipais no o mesmo que o definido na LRF, da mesma forma que a sua base de clculo, ou referencial, no a Receita Corrente Lquida RCL. Portanto, o legislativo municipal dever atender as duas normas (ambas constitucionais), observando-se sempre a mais rgida, j que a inteno dos dois dispositivos o controle e a limitao das despesas com pessoal. Em outras palavras, no que colidir com a EC 25, a LRF no se aplica, por vcio de 19

inconstitucionalidade. No entanto, em qualquer situao, prevalecer o limite mais rgido para as despesas com o Poder Legislativo municipal. Percebe-se que a tentativa de manter os inativos fora dos limites com pessoal na LRF, tendo-se por argumento o art n29 A da CF, uma medida forosa, sem nenhum amparo legal e que, portanto, no se sustenta. Procurarei abordar essa questo dentro de uma anlise econmica com os provveis efeitos financeiros sobre as contas dos entes pblicos que viessem a adotar essa regra. Diferente das despesas com pensionistas que consomem em mdia entre 1% e 2% da RCL municipal e estadual, respectivamente, as despesas com inativos representam, no primeiro caso, em mdia, 5% da RCL anual e 10% no caso dos Estados. Ressalte-se que em alguns Estados, as despesas com inativos ultrapassam a 40% do total dos gastos com pessoal (Rio Grande do Sul e Minas Gerais so dois exemplos). Dessa forma, a retirada dos inativos das despesas com pessoal poderia trazer srios problemas para as administraes municipais e estaduais, podendo levar ao desequilbrio das contas pblicas, contrrio ao princpio de equilbrio definido no art. 1 da LRF. Na medida em que os demonstrativos fiscais apresentassem baixos nveis de comprometimento com a folha de pagamentos, a presso para aumentos, reajustes salariais, etc, seriam inevitveis. Cumpre ainda ressaltar que, para que retirssemos inativos do total das despesas com pessoal seria necessrio reduzir o limite legal de Estados e Municpios para, no mximo, 50% da RCL, mantendo-se dessa forma os objetivos da Lei Complementar n 101: responsabilidade fiscal e equilbrio das contas pblicas.

20

Por fim lembro que o Ministrio Pblico Federal (o mesmo ocorrendo em nvel estadual) vem manifestando preocupao em relao s formas artificiais para o

ajuste das contas pblicas.Da mesma forma, o Tribunal de Contas da Unio vem
procurando orientar os gestores pblicos no sentido da correta interpretao da LRF, conforme se verifica na Deciso 211/2001 daquela Corte que determina, in

verbis (grifo do TCU): Cabe destacar, nesta oportunidade, que esta Corte de Contas tem acompanhado com a maior aplicao, os esforos que vm sendo desenvolvidos por todos, em todas as esferas da administrao pblica, no sentido de se dar correta interpretao Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem suscitado uma srie de dvidas na sua correta aplicao. Prova disso a grande dedicao que tem sido dada ao tema por Tcnicos desta Casa, com integral apoio de seus Ministros, para que no pairem dvidas quanto aplicao da nova Lei. Oportuno, tambm, transcrever os dispositivos legais ora em anlise, ou seja, os artigos 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal, in verbis:
...................................................................................................................

Art. 55. O relatrio conter: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;
.................................................................................................................. 5.Concluses Sabemos que existe uma preocupao muito grande por parte de alguns gestores pblicos com as sanes fiscais e institucionais impostas a partir da LRF. Entendo que essa preocupao no atinge a maioria das administraes pblicas 21

brasileiras que, desde 19957, vem realizando um esforo importante para atingir o equilbrio fiscal auto-sustentvel. A constatao de que alguns entes no vem pensionistas como despesas de pessoal e outros no consideram inativos dentro dessa rubrica nos leva a pensar em qual seria a etapa seguinte (provvel) dentro desse processo, qual seja, a retirada dos ativos do cmputo das despesas com pessoal, mostrando para a sociedade brasileira uma inverdade: que a folha de pagamentos no exerce nenhuma presso sobre as contas pblicas. Na busca pela transparncia e pela gesto fiscal responsvel devemos trabalhar as finanas pblicas nas trs esferas de governo de forma competente, com planejamento e com a participao popular. Conforme j asseverado, no devemos buscar no plano contbil solues para problemas que devem ser resolvidos administrativamente. No entanto, entendo que havendo consenso entre as Cortes de Contas de que alguns itens devem ser retirados das despesas com pessoal por falta de amparo legal, devemos rever os limites definidos a partir do artigo 20 da LRF, no sentido de no ferirmos um dos princpios mais importantes da gesto fiscal responsvel: o equilbrio entre receitas e despesas pblicas. De outra sorte, a prevalecerem interpretaes que vo ao encontro apenas a interesses locais de um ou outro ente da Federao, estaremos comprometendo de forma irremedivel o que j se alcanou nesses trs anos de vigncia da LRF, qual seja, a melhoria substancial na situao fiscal da maioria dos Estados e Municpios brasileiros.

Em 1995, com a edio do Voto 162, instituiu-se no Brasil Programas de Ajuste Fiscal em nvel

estadual.

22

Fica por fim a idia da realizao de estudos apurados por parte dos juristas, buscando identificar eventuais conflitos entre o texto da LRF e os citados arts. 29 e 29-A da Carta Magna. E isso no apenas na questo dos limites a serem observados pelas Cmaras Municipais. Faz-se necessria a correta adequao entre a LC 101 e a Lei Maior, de modo a respeitar a hierarquia das leis e dirimir toda e qualquer dvida com relao aplicao de cada um desses instrumentos no que se refere aos gastos com pessoal. Essas questes esto ligadas ao dia-a-dia das administraes pblicas que devem tratar da sistemtica dos gastos com pessoal de maneira uniforme. Do contrrio, Estados e Municpios podero apresentar para a mesma despesa, demonstrativos diferentes para o atendimento de diversas finalidades: para encaminhamento aos Tribunais que emitem pareceres sobre as contas pblicas estaduais e municipais e para a Unio (que segue, em relao s despesas com pessoal, as regras da Portaria 516 da STN, de outubro de 2002) no momento da contratao de convnios, operaes de crdito, etc.

23

6. Referncias Bibliogrficas Constituio do Brasil - Ed. Auriverde, 1988 Figueiredo, Carlos Maurcio et all Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, 2 edio, Ed. dos Tribunais, So Paulo, 2001 Mota, Carlos Pinto Coelho et all Responsabilidade Fiscal, Ed.Del Rey, Belo Horizonte, 2000 Nascimento, Edson Ronaldo Finanas Pblicas: Unio, Estados e Municpios,

Ed. Vestcon, Braslia, 2002 - http://www.vestcon.com.br/

24