Sunteți pe pagina 1din 29

PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CMARA DE SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIN Presente.

Con fundamento en lo dispuesto por los artculos 71, fraccin I, y 135 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter por su digno conducto, ante esa Honorable Asamblea, la presente Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artculos 27 y 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. I. INTRODUCCIN El acceso incluyente a la energa permite a pases dotados de recursos naturales como el nuestro, imprimir dinamismo y competitividad a sus economas, a fin de consolidar un modelo de desarrollo generador de progreso sustentable para su poblacin. Mxico no puede ser la excepcin, y por ello, esta iniciativa de reforma constitucional en materia energtica se sustenta en los siguientes ejes estratgicos: (i) Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera: Dotarle de nuevas herramientas para la definicin y conduccin de la poltica energtica del pas, que permitan una adecuada y prudente administracin del patrimonio petrolero nacional.

(ii) Crecimiento Econmico: Mxico est llamado a aprovechar sus recursos energticos en favor de mayor inversin y generacin de ms empleos, a partir de iniciativas que promuevan el abasto de energa en cantidades suficientes y a costos competitivos. (iii) Desarrollo Incluyente: El acceso a la energa permitir democratizar la productividad y la calidad de vida de la poblacin en las distintas regiones del pas. (iv) Seguridad Energtica: Se debe aprovechar la disponibilidad de energa primaria en el territorio nacional para lograr la procuracin continua, diversificada y econmica del suministro energtico para sta y las siguientes generaciones. (v) Transparencia: Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la informacin sobre la administracin del patrimonio energtico nacional. (vi) Sustentabilidad y Proteccin del Medio Ambiente: Es posible mitigar los efectos negativos que la produccin y el consumo de energas fsiles puedan tener sobre la salud y el medio ambiente, mediante la mayor disponibilidad de fuentes de energa ms limpias.

La iniciativa que se somete a la consideracin de esa Soberana se basa en las ideas fundamentales de las reformas del Presidente Lzaro Crdenas consecuentes con la expropiacin petrolera de 1938, destacando que la propiedad y el dominio directo del petrleo y de todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, en el subsuelo, son y seguirn siendo de la Nacin. De forma anloga, se retoman las ideas que guiaron las reformas legales cardenistas en materia elctrica, que buscaban el desarrollo de un sistema nacional elctrico basado en principios tcnicos y econmicos, bajo la conduccin y regulacin del Estado. II. PETRLEO Y DEMS HIDROCARBUROS II.1. Retos en materia de hidrocarburos a) Exploracin y extraccin La adecuada extraccin y transformacin sostenible de los hidrocarburos que pertenecen a la Nacin, representa una oportunidad de desarrollo econmico, as como un beneficio para todos los mexicanos, ya que se pretende ampliar la oferta energtica a precios competitivos. La iniciativa de reforma constitucional que aqu se presenta retoma los fundamentos cardenistas y dar al pas un mayor impulso para aprovechar sus recursos energticos. Si bien en los ltimos aos se ha tenido un mayor ritmo de inversin, no se ha traducido en mayor produccin. Es decir, se ha gastado ms en la bsqueda y extraccin de petrleo, pero se ha producido menos. Al respecto, la iniciativa parte de un hecho innegable: el petrleo de fcil acceso se est acabando, tanto en Mxico como en el resto del mundo. Cantarell, nuestro principal campo, se est agotando. No obstante, Mxico cuenta con reservas probadas para 10 aos de produccin, ubicadas mayoritariamente en las aguas someras del Golfo de Mxico, en donde Petrleos Mexicanos cuenta con amplia experiencia. Lo anterior da un margen de tiempo suficiente para confirmar la existencia de reservas y recursos prospectivos de nuevos yacimientos, y eventualmente convertirlos en produccin. El mayor reto exploratorio ser reclasificar los recursos prospectivos, los cuales en su mayora estn localizados en yacimientos de gran complejidad que demandan capacidades de ejecucin e inversin que slo se pueden alcanzar con la concurrencia de diversas empresas petroleras. Adems, sera inconveniente que la empresa estatal asuma por s sola la totalidad de los riesgos inherentes a estas nuevas actividades.

En materia de produccin de hidrocarburos, un reto adicional es el de aumentar el factor de recuperacin de los campos maduros, para lo cual se requerir el uso intensivo de tcnicas de recuperacin mejorada. Distintos pases han ajustado su legislacin ante los retos que representa el nuevo entorno de yacimientos cada vez ms complejos, que requieren de grandes inversiones, compartir riesgos, as como desarrollar y aplicar nuevas tecnologas. Las reformas de Brasil, Colombia y Noruega dan muestra clara de ello, al disear esquemas que promovieron la produccin en yacimientos de petrleo no convencional. En el caso del gas y crudo de lutitas, los retos tcnicos y de capacidad de ejecucin son significativamente mayores que los que se enfrentan en yacimientos convencionales, ya que la productividad por pozo es mucho menor, los costos son considerablemente mayores y su produccin requiere una mayor capacidad de ejecucin. Mxico an est por detonar su potencial en yacimientos de este tipo y por aprovechar sus beneficios. Si se toma como referencia a nuestro mayor socio comercial, en 2012 se otorgaron 9,100 permisos de perforacin a 170 empresas en los Estados Unidos de Amrica en yacimientos de petrleo y gas de lutitas, mientras que en Mxico se perforaron slo 3. Asimismo, la produccin de gas de lutitas ha aumentado ocho veces en Estados Unidos desde el ao 2000; en la actualidad representa cerca del 40% de la produccin de gas natural en dicho pas. Por otro lado, la exploracin y extraccin de hidrocarburos en aguas profundas (tirante de agua mayor a 500 metros), implica un riesgo significativamente mayor al enfrentado en aguas someras (tirante de agua menor a 500 metros) o en tierra. Adicionalmente, los costos de perforacin en aguas profundas son aproximadamente 10 veces mayores a las correspondientes en aguas someras y 100 veces mayores a los de yacimientos terrestres, con probabilidades de xito relativamente bajas. Otra manera de dimensionar el reto de capacidad de ejecucin en aguas profundas, es comparar la actividad que se est realizando en la parte del Golfo de Mxico que corresponde a los Estados Unidos, con la actividad llevada a cabo por Petrleos Mexicanos en nuestras aguas territoriales. En Estados Unidos, en 2012 se perforaron 137 pozos con profundidades superiores a 500 metros, mientras que en Mxico esta cifra apenas ascendi a 6. Tambin es importante hacer notar que en Estados Unidos participan ms de 70 empresas en estas actividades, mientras que en Mxico el riesgo y la responsabilidad recae slo en una. Si consideramos solamente pozos ultra profundos de ms de 1,500 metros, los cuales corresponden ms al perfil de nuestras aguas territoriales, encontramos que Mxico apenas comenz actividades de perforacin en 2010. Desde entonces se han perforado 3

anualmente 52 pozos en aguas ultra profundas en Estados Unidos, contra slo 5 en Mxico. Por otro lado, los trabajos en aguas profundas requieren del conocimiento para desarrollar, administrar y operar las nuevas tecnologas que se emplean en este tipo de yacimientos. Para dimensionar el tamao del reto tecnolgico, cabe resaltar que las tcnicas utilizadas en este tipo de operaciones slo son comparables a las empleadas en la aeronutica espacial, debido a las condiciones extremas que se enfrentan en trminos de presin, temperatura, corrientes marinas y eventos meteorolgicos en la superficie. Ante las grandes inversiones requeridas, el alto riesgo de que la produccin no sea comercialmente atractiva y la necesidad de un desarrollo tecnolgico de alta especialidad, la prctica internacional ms extendida es que las empresas realicen operaciones en aguas profundas con esfuerzos compartidos, por lo que debera drsele a Petrleos Mexicanos la oportunidad de actuar en igualdad de condiciones que otros operadores petroleros en el mundo. Tambin es conveniente darle al pas la oportunidad de contratar a otros operadores petroleros para campos convencionales y no convencionales, con el objeto de que la extraccin de nuestros recursos pueda darse en las mejores condiciones para el pas. b) Seguridad energtica de la Nacin La falta de un marco jurdico que responda a la realidad en esta materia ha llevado a una produccin insuficiente de petrleo y gas natural, lo que junto con las crecientes importaciones de gas natural, gasolinas, disel y petroqumicos, ha erosionado la seguridad energtica de la Nacin. De seguir con la tendencia actual, Mxico se convertira en un pas importador neto de hidrocarburos en tan slo algunos aos. En relacin con el gas natural, las importaciones han crecido considerablemente en los ltimos 15 aos; entre 1997 y 2012, las importaciones de gas natural subieron de 3% a 33% del consumo nacional. Este fenmeno se ha incrementado a partir de 2008, debido a la disminucin del precio del gas natural en norteamrica. Por otro lado, al 31 de diciembre de 2012, la infraestructura de gasoductos contaba con una longitud de 11,131 kilmetros y una capacidad para transportar aproximadamente 5,000 millones de pies cbicos diarios. De 1995 a la fecha, la extensin de la red de gasoductos en Mxico se ha incrementado slo en 18.3% (1,789 km). Es decir, cerca de un punto porcentual al ao, lo que ha sido insuficiente para el desarrollo del pas. En noviembre de 2012, el Sistema Nacional de Gasoductos alcanz su tope mximo de transporte, lo que ha limitado la importacin de gas natural por ductos y ha resultado en problemas de abasto de gas natural.

En materia de productos refinados y petroqumicos, se est viviendo una paradoja que enfrentan Mxico y otros pases con recursos en materia de hidrocarburos. No obstante los grandes volmenes de hidrocarburos en el subsuelo, o incluso ya extrados del mismo, se tiene una gran dependencia de combustibles e insumos petroqumicos importados de otros pases, en virtud de la limitada capacidad de refinacin y transformacin en relacin a la produccin petrolera. En Mxico, en 2012, se contaba con una produccin diaria de 2.5 millones de barriles de petrleo crudo y slo se refinaron 1.2 millones de barriles al da, teniendo que importar aproximadamente la mitad de las gasolinas y una tercera parte del disel que se consumen en el pas. Mientras que en 1997 las importaciones de gasolinas representaban el 25% del consumo nacional, para 2012 alcanzaron el 49%. Debido a la falta de infraestructura suficiente, parte de los hidrocarburos, en particular los productos petrolferos, son transportados de manera poco eficiente y con un costo elevado. El uso de carro-tanques y auto-tanques para el transporte de gasolinas, los cuales son, respectivamente, 6 y 13.5 veces ms costosos que el uso del ducto, aument de 9.3% a 11.2% del total de volumen transportado de 2011 a 2013. En el caso de la petroqumica la situacin es similar; las importaciones netas representan aproximadamente el doble de la produccin nacional y el transporte de estos productos es ineficiente. II. 2. Marco jurdico Difcilmente puede elaborarse un diagnstico integral de los grandes retos que hoy enfrenta nuestro pas sin analizar la manera en que en el pasado hemos hecho frente a desafos similares. Hay lecciones en nuestra historia que debemos aprovechar. En materia energtica, Mxico cuenta con grandes ejemplos que no slo definieron la poltica del sector, sino que contribuyeron a fortalecer nuestro carcter nacional frente al mundo. La Constitucin de 1917 plasm en su artculo 27 el rgimen de la propiedad y dentro de ste, el dominio de la Nacin de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes del terreno, entre otros, el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos. Dicha disposicin facultaba al Gobierno Federal a otorgar concesiones, figura bajo la cual los particulares podran aprovechar bienes del dominio de la Nacin, con la condicin de que se establecieran trabajos regulares para la explotacin de dichos elementos. As, se prevea la posibilidad de que los particulares extrajeran para su aprovechamiento el petrleo y dems hidrocarburos, bajo la figura de la concesin. La primera gran reforma energtica de Mxico fue impulsada por el Presidente Lzaro Crdenas, quien en un contexto internacional y nacional sumamente complejo, mostr una enorme destreza para promover una transformacin fundamental en el sector 5

hidrocarburos. Sin esta transformacin, simplemente no es posible entender la consolidacin del Estado mexicano moderno. El Presidente Lzaro Crdenas demostr su conviccin patritica y actu como un gran estadista, pues no slo pens en los beneficios inmediatos, sino que tuvo en mente a las generaciones que heredaran el legado de los mexicanos que junto con l, llevaron a cabo la modernizacin del sector petrolero. Esta visin de largo plazo permiti llegar a un gran acuerdo para alinear y equilibrar los legtimos intereses de los trabajadores, del sector privado y del gobierno. El espritu de las reformas cardenistas fue nacionalista sin duda, pero tambin modernizador, visionario y pragmtico. Un elemento fundamental de estas reformas fue que garantizaron la propiedad y rectora del Estado en el control de los hidrocarburos, al tiempo que contemplaron la participacin del sector privado en diversas actividades de la industria. El primer paso consisti en dotar al pas de un marco constitucional slido en materia de hidrocarburos, por lo que el 22 de diciembre de 1938, el Presidente Crdenas envi una iniciativa de reforma constitucional al Congreso de la Unin. La iniciativa fue aprobada en sus trminos y la reforma se public el 9 de noviembre de 1940 en el Diario Oficial de la Federacin. Algunos elementos fundamentales para comprender la manera en que el Presidente Crdenas concibi el modelo de hidrocarburos para el pas con esa reforma, son los siguientes: La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el subsuelo. Se mantiene el rgimen de la Constitucin de 1917 en el sentido de que corresponde a la Nacin el dominio de los recursos del subsuelo, entre ellos, el petrleo y dems hidrocarburos. La supresin de las concesiones tratndose del petrleo y carburos de hidrgeno. Toda vez que la concesin es el instrumento jurdico que confiere derechos a los particulares para explotar o aprovechar los bienes del dominio de la Nacin, al suprimirse las concesiones se cancela la posibilidad de cualquier derecho de los particulares sobre el petrleo y dems hidrocarburos en el subsuelo. De la exposicin de motivos de dicha iniciativa, se desprende que la reforma se sustent principalmente en que no obstante que de acuerdo con el rgimen adoptado por la Constitucin de 1917 era posible otorgar concesiones, lo que supona una facultad discrecional del Estado, la interpretacin prevaleciente en la poca fue en el sentido de que el Estado estaba obligado a otorgarlas. De hecho, la Ley del Petrleo 6

de 1925 conserv el principio de la obligatoriedad para la Administracin Pblica de otorgar concesiones, con lo que la legislacin del petrleo segua muy de cerca la tradicin de las leyes mineras y prcticamente la Federacin no guardaba vinculacin de intereses patrimoniales con la industria del petrleo ms que a travs de los impuestos, lo cual era notoriamente insuficiente. Sobre esto el Presidente Crdenas seal que la interpretacin dominante en los primeros aos de vigencia del artculo 27 fue en el sentido de que la propiedad nacional sobre el petrleo era simplemente el medio jurdico ideado para permitir una mejor distribucin de esa substancia entre los particulares. De acuerdo con la propia iniciativa, esta situacin se hubiera podido corregir mediante una modificacin al rgimen de concesiones en la Ley del Petrleo de 1925, sin embargo tambin hubiera sido objeto de interpretaciones y controversias por lo que, por su importancia, se opt por una reforma constitucional. Como puede apreciarse, con la supresin de las concesiones se buscaba fortalecer la rectora del Estado en materia petrolera y el ejercicio pleno de sus derechos sobre sus recursos del subsuelo, ya que hasta ese momento se interpretaba que los particulares tenan derecho al aprovechamiento de dichos recursos, al considerarse que el Estado estaba obligado a otorgar concesiones para ello. El reconocimiento del derecho exclusivo del Estado a explotar el petrleo y los carburos de hidrgeno, as como el establecimiento de una reserva de ley para definir la forma en que llevar a cabo dicha explotacin. Al suprimirse las concesiones sobre el petrleo y dems hidrocarburos del subsuelo, se cancel la posibilidad de cualquier derecho de los particulares sobre dichos recursos naturales. Por tratarse de bienes del dominio de la Nacin, la consecuencia necesaria es que ahora slo el Estado tiene el derecho de decidir sobre la extraccin y disposicin del petrleo y dems hidrocarburos del subsuelo. Por ello, la reforma cardenista estableci en el artculo 27 constitucional que la ley reglamentaria respectiva determinara la forma en que la Nacin llevar a cabo las explotaciones de esos productos; es decir, la forma en que recuperar dichos recursos del subsuelo y dispondr de ellos. As, es clara la distincin entre el derecho exclusivo del Estado reconocido por la Constitucin para extraer y disponer de sus propios recursos, y la forma en que lo har, que ser determinada por la ley, otorgndose para ello el ms amplio margen al legislador. La reforma constitucional de 1940 dot de un marco claro al sector, al desaparecer las concesiones tratndose de hidrocarburos del subsuelo. Lo anterior, de ninguna manera significaba excluir a los particulares de las actividades petroleras, como lo seal el propio 7

Presidente Crdenas en la iniciativa de Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia de Petrleo, que cre instrumentos contractuales para incorporar a terceros en la cadena productiva del sector hidrocarburos e, incluso, estableci el rgimen de concesiones para otras actividades de la industria, como la construccin de refineras y oleoductos, y la distribucin de gas: El Ejecutivo, al formular la iniciativa que culmin con la reforma constitucional de que se trata, y despus en diversas declaraciones, ha expresado su punto de vista de que la exclusin de los particulares del rgimen de concesiones que el artculo 27 fija para la explotacin de los recursos naturales del dominio pblico, no implica que la Nacin abandone la posibilidad de admitir la colaboracin de la iniciativa privada, sino simplemente que esa colaboracin deber realizarse en el futuro dentro de las formas jurdicas diversas de la concesin que, por una tradicin muy arraigada en nuestro sistema legislativo, se supone que, aunque en forma limitada y precaria, concede ciertos derechos a la explotacin directa del subsuelo, de tal manera que una vez expedida, el Estado se reserva una funcin casi exclusivamente reguladora y de polica; funcin sta enteramente insuficiente en materia de petrleo despus de que el Estado por el Decreto de 18 de marzo de 1938 decidi la expropiacin de los bienes de las principales empresas petroleras. conviene indicar que como la Constitucin slo ha prohibido la explotacin mediante concesiones del petrleo pero no la posibilidad de la construccin de oleoductos, refineras y sistemas de distribucin para gas, el proyecto adjunto conserva estos tipos de concesiones. Con la Ley Reglamentaria, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 9 de noviembre de 1940 el mismo da que la reforma constitucional se cre un marco jurdico claramente innovador que inclua los siguientes aspectos: Se incorpor la posibilidad de celebrar con particulares contratos de exploracin y explotacin. El reconocimiento constitucional de la explotacin como un derecho exclusivo de la Nacin, permita que estos contratos cumplieran su funcin operativa, sin poner en riesgo los derechos del Estado sobre sus recursos. Sobre este aspecto, el Presidente Lzaro Crdenas seal en su iniciativa de Ley, que fue aprobada en sus trminos, que entre las bases principales del rgimen contractual propuesto estaba la fijacin del criterio de que el contratista no adquira un derecho directo a la explotacin del petrleo, sino solo a obtener una compensacin

As, los artculos 6 y 7 de la Ley previeron que para la exploracin y explotacin por la Nacin podrn celebrarse contratos con los particulares, a fin de que estos lleven a cabo por cuenta del Gobierno Federal, los trabajos de exploracin y explotacin.

Se estableci que las compensaciones por esos contratos podan ser en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los productos obtenidos. Para el otorgamiento de dicha compensacin, los contratistas deban recuperar las inversiones y obtener una utilidad razonable. Es decir, se trataba de un contrato impulsado por el inters de los actores privados para obtener mayores ganancias, redituando en una mayor renta para la Nacin y alineando, de esta forma, los incentivos entre el Estado y sus contratistas. Los contratos eran celebrados con el Estado bajo los trminos que ste consideraba adecuados, garantizando que las actividades para obtener la riqueza petrolera fueran conducidas en todo momento por la Nacin. Para actividades distintas a la explotacin (concepto utilizado en la ley referido a la extraccin), tales como las refineras, oleoductos y distribucin de gas, se estableci el rgimen de concesiones.

Como puede apreciarse, las reformas cardenistas garantizaron cuatro aspectos esenciales: 1) Se consolid la propiedad de la Nacin sobre los hidrocarburos; 2) Se elimin el rgimen de concesiones en exploracin y extraccin; 3) Se cre un sistema de figuras contractuales para la exploracin y extraccin de los hidrocarburos, y 4) Se permiti la participacin de terceros en refinacin, transporte y distribucin de hidrocarburos. Este modelo visionario permitira que la Nacin pudiera hacer un uso eficiente de sus recursos para impulsar el desarrollo del pas en beneficio de los mexicanos. Se trat de un diseo nacionalista en cuanto a la propiedad, e inteligente y pragmtico desde el punto de vista de la eficiencia operativa. Este rgimen subsisti cerca de 20 aos y es hasta 1958, ao en que se expidi una nueva Ley Reglamentaria del artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, que se elimin la posibilidad de celebrar contratos con particulares en la explotacin que lleva a cabo el Estado y reserv todas las actividades de la industria petrolera slo a Petrleos Mexicanos o a cualquier otro organismo que se estableciera en el futuro. As fue eliminada la contratacin como medio a travs del cual la Nacin puede llevar a cabo la extraccin de los hidrocarburos, y mediante reforma a la Constitucin del 20 de enero de 1960, se incorpora la prohibicin de contratos en esta materia en el artculo 27 constitucional. Finalmente, el 3 de febrero de 1983 se reformaron los artculos 25, 26, 27 y 28 de la Constitucin, con el propsito de configurar un derecho constitucional econmico al 9

establecer en la Ley fundamental los principios y medios que deban regir la actuacin del Estado en la materia. En dicha reforma se estableci en el artculo 28 constitucional que no constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas de petrleo y dems hidrocarburos, as como petroqumica bsica, entre otras, y que el Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las reas estratgicas y en las actividades de carcter prioritario. El diseo del rgimen jurdico en materia de hidrocarburos impulsado por el Presidente Lzaro Crdenas no corresponde al texto constitucional vigente, fruto de reformas posteriores. Por tanto, la recuperacin del diseo original cardenista, motivo de la iniciativa que se presenta a esa Soberana, implica necesariamente una reforma constitucional. II. 3. Propuesta de reformas Dada la situacin del sector y la perspectiva que enfrenta, es necesario reformar nuestro marco jurdico para que responda a sus necesidades actuales y asegurar con ello el ptimo aprovechamiento de los recursos naturales en beneficio de la Nacin. La propuesta que aqu se presenta es congruente y consistente con las ideas fundamentales del Presidente Lzaro Crdenas. Lo es en sustancia, al compartir los principios nacionalistas y modernizadores, y tambin lo es por la utilizacin de los instrumentos legales que la reforma cardenista concibi para la industria, al preverse la colaboracin de la iniciativa privada mediante formas distintas a la concesin. El modelo propuesto, al igual que el cardenista, comprende dos esquemas; 1) contratos eficientes para la exploracin y extraccin celebrados con el Ejecutivo Federal, y 2) participacin de terceros en toda la cadena de valor de los hidrocarburos, a travs de autorizacin expresa del Gobierno Federal. La propuesta de reforma que hoy se somete a consideracin: 1) Mantiene la propiedad de la Nacin sobre los hidrocarburos en el subsuelo, slidos, lquidos y gaseosos en todo momento; 2) Mantiene la prohibicin de otorgar concesiones, al basarse en la conduccin decidida e irrenunciable de las actividades del sector por parte del Estado, en el entendido de que slo ste puede disponer de los recursos del subsuelo; 3) Plantea la incorporacin de contratos, que celebre el Ejecutivo Federal, con organismos y empresas del Estado y/o terceros que permitan expandir y hacer ms eficientes las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos, y 4) Autoriza, a partir de permisos otorgados por el Ejecutivo Federal, la participacin de terceros en refinacin, transporte, almacenamiento y distribucin de hidrocarburos sin que se ponga en riesgo la propiedad de nuestros recursos.

10

Con base en lo expuesto, las reformas propuestas en materia de hidrocarburos consisten en: a) Eliminar la prohibicin de que el Estado celebre contratos para la explotacin de hidrocarburos.

Si bien en su contexto histrico existieron razones para que en 1958 se estableciera que la explotacin de la Nacin se llevara a cabo slo a travs de Petrleos Mexicanos, la explotacin se daba en esa poca en condiciones muy diversas a las actuales, partiendo en principio de que se trataba de la explotacin convencional del petrleo. Sin embargo, como ya se mencion, el petrleo de fcil acceso se est agotando y cada vez son mayores los desafos que se enfrentan para su explotacin, entre ellos altos riesgos, grandes inversiones, alta capacidad operativa y la necesidad de recursos tecnolgicos cada vez ms desarrollados. En el contexto actual, la imposibilidad de que la Nacin pueda aprovechar en sus actividades de exploracin y extraccin, la participacin de particulares, a travs de contratos, los cuales podran aportar precisamente las altas inversiones requeridas, los recursos tecnolgicos y la experiencia, as como compartir riesgos, constituye una barrera injustificada que la coloca en desventaja respecto de los dems operadores y que le impide aprovechar en forma ptima sus propios recursos en beneficio de los mexicanos. Por ello, se propone eliminar del artculo 27 constitucional la restriccin incorporada en 1960, que le impide al Estado la utilizacin de contratos en sus actividades de explotacin de hidrocarburos, es decir, en su extraccin del subsuelo para su aprovechamiento. En este punto es preciso ser claros. La propiedad de los hidrocarburos del subsuelo es y seguir siendo de la Nacin, por lo que su explotacin seguir estando a cargo de la Nacin y en su beneficio, por tanto se conserva la prohibicin de otorgar concesiones que confieran derechos sobre nuestros recursos naturales a los particulares. La eliminacin de dicha restriccin, generar un marco constitucional idneo para que, conforme ms convenga a los intereses de la Nacin, el Estado pueda aprovechar las aportaciones de terceros para complementar a sus organismos, como lo es Petrleos Mexicanos, a travs de contratos eficientes que alineen los incentivos de los contratistas con los del Estado, en las actividades inherentes a la exploracin y extraccin de dichos recursos, tal y como lo marcaban el espritu y letra de las reformas realizadas por el Presidente Lzaro Crdenas. Mxico tiene un gran potencial de hidrocarburos, sobre todo en cuencas poco aprovechadas y con recursos no convencionales, como son las aguas profundas del Golfo de Mxico y el petrleo y gas de lutitas. Esta riqueza en el subsuelo debe aprovecharse para contribuir al desarrollo de la Nacin, no existe razn alguna para que, a diferencia de 11

la mayora de los pases, se limiten los medios a travs de los cuales el Estado pueda cumplir con su funcin de extraer sus propios recursos naturales. Con la eliminacin de esta restriccin en la Constitucin y manteniendo la reserva de ley prevista, se pretende que la ley reglamentaria determine la forma en que el Estado pueda aprovechar la participacin de los sectores social y privado, de modo anlogo a las reformas cardenistas, a travs de contratos para la exploracin y extraccin de hidrocarburos en los que puedan pactarse mecanismos de pago en funcin de los recursos que se obtengan, mediante compensaciones en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los mismos, entre otros, tal como se previ en las reformas cardenistas y atendiendo a las mejores prcticas en esta materia. La poltica sobre las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos ser dictada exclusivamente por el Ejecutivo Federal. Adems, el Ejecutivo Federal celebrar contratos con organismos y empresas del Estado y con los sectores social y privado, manteniendo el Estado el dominio sobre los recursos en el subsuelo, sin posibilidad de otorgar derechos a travs de concesiones. As, se propone retomar en el prrafo sexto del artculo 27 constitucional, en la parte relativa a los hidrocarburos, la reforma impulsada por el Presidente Crdenas y que estuvo vigente de 1940 a 1960: Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos no se expedirn concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva determinar la forma en que la Nacin llevar a cabo las explotaciones de esos productos... Asimismo, se reubica dentro del mismo prrafo sexto del artculo 27 constitucional el mandato, hoy vigente, consistente en que no se otorgarn concesiones ni contratos respecto de minerales radioactivos, ya que a diferencia de los hidrocarburos, se considera que las actividades relacionadas con la extraccin de dichos minerales, dada su naturaleza y posibles usos, no deben llevarse a cabo por particulares, ni an bajo la figura jurdica de los contratos. b) Sustraer de las reas estratgicas del Estado a la petroqumica bsica y dar certeza a nivel constitucional para que las actividades de la industria petrolera, tales como el procesamiento de gas natural y la refinacin del petrleo, as como el transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin de dichos productos y sus derivados, puedan ser realizadas tanto por organismos del Estado, como por los sectores social y privado, a travs de permisos que otorgue el Ejecutivo Federal.

12

Al propiciarse una mayor produccin de petrleo crudo y gas natural en el pas, es conveniente complementar a Petrleos Mexicanos tambin en las actividades de refinacin, de petroqumica y de transporte, con el fin de que la creciente disponibilidad de hidrocarburos pueda transformarse en un mayor volumen de productos derivados, montos crecientes de inversin y ms empleos en el territorio nacional. Al respecto, el artculo 28 constitucional establece que no constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas de petrleo y dems hidrocarburos, entre otras, es decir, la funcin de explotar dichos recursos del subsuelo, otorgada en exclusiva a la Nacin por el artculo 27 constitucional. Si bien la funcin exclusiva respecto del petrleo y dems hidrocarburos del subsuelo consiste en su explotacin, es decir, su exploracin y extraccin, el artculo 28 constitucional considera tambin dentro de las reas estratgicas las funciones que el Estado ejerza en forma exclusiva en petroqumica bsica. Por ello, se propone reformar el artculo 28 de la Constitucin para suprimir a la petroqumica bsica como rea estratgica que no constituye monopolio y sealar expresamente que tratndose de petrleo y dems hidrocarburos se estar a lo dispuesto por el prrafo sexto del artculo 27 de la Constitucin, ya que es dicha norma la que otorga al Estado la funcin de explotar los hidrocarburos del subsuelo, consistente en el derecho de extraerlos de su reservorio natural y disponer de ellos, lo que ser llevado a cabo en la forma que determine la Ley Reglamentaria. Con ello se asegura un marco constitucional claro que permitir, como en el modelo cardenista: a) la celebracin de contratos del Ejecutivo Federal con organismos del Estado y/o con particulares en actividades de exploracin y extraccin, y b) que adems de los organismos del Estado, los particulares participen directamente bajo esquemas regulados en la cadena de valor despus de la extraccin, incluyendo el transporte, tanto de los productos obtenidos del subsuelo (petrleo crudo, gas natural y sus lquidos), como de aquellos que son resultado de la transformacin (petroqumicos y refinados), siempre en los trminos que establezca la legislacin secundaria, a travs de permisos que otorgue el Ejecutivo Federal. Nuestro pas ya ha dado pasos en esta direccin. Mediante reforma a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de mayo de 1995, se elimin del catlogo de actividades que comprende la industria petrolera a cargo en forma exclusiva del Estado, el transporte, almacenamiento y distribucin de gas metano y licuado de petrleo, quedando nicamente como actividades estratgicas las necesarias para interconectar su explotacin y procesamiento. As, el transporte, almacenamiento y distribucin de gas metano y licuado de petrleo se transformaron de actividades exclusivas del Estado en actividades que pueden llevar a cabo los particulares mediante permiso. 13

En la misma direccin, Brasil, Colombia y Noruega, tienen esquemas de participacin de terceros en actividades de transformacin y transporte, lo cual ha permitido a los consumidores de esos pases tener una oferta cada vez mayor de combustibles e insumos para sus actividades. Corresponder a la ley determinar las condiciones bajo las cuales puedan concederse permisos a los particulares para llevar a cabo estas actividades, as como la regulacin a la que estarn sujetos en su operacin, por su inters para la Nacin. En conclusin, la reforma que se somete a la consideracin de esa Soberana en materia de hidrocarburos consiste en retomar el marco jurdico promovido por el Presidente Lzaro Crdenas del Ro, que fortaleci los derechos de la Nacin sobre sus recursos naturales, al mismo tiempo que previ instrumentos para aprovechar la participacin de los particulares en el desarrollo de sus funciones exclusivas extraccin de los hidrocarburos del subsuelo para su aprovechamiento as como la participacin directa de los mismos en las dems actividades de la industria petrolera. Finalmente, bajo el esquema propuesto se plantea el fortalecimiento de Petrleos Mexicanos y redefinir su relacin con el Estado mexicano, pasando de una visin estrecha como generador de ingresos pblicos en el corto plazo, a una de perspectiva amplia y de largo plazo. El nuevo rgimen fiscal para Pemex que se propondr como parte de la Reforma Hacendaria ser consistente con este cambio de enfoque. Hoy en da, el rgimen fiscal de Pemex est sustentado en un esquema de derechos rgidos, los cuales se determinan sin reconocer plenamente las necesidades de inversin de la empresa. En otros pases, como Brasil, Colombia y Noruega, las empresas petroleras nacionales pagan contribuciones ms moderadas que las que hoy en da paga Pemex y luego, dependiendo de la rentabilidad de la inversin, se decide de forma ms flexible si el remanente se reinvierte en la propia empresa o se transfiere a la hacienda pblica. La propuesta que se incluir en la reforma hacendaria estar alineada con la necesidad que tiene Pemex de ser ms flexible para conseguir mejores resultados. Ello implicar un cambio de paradigma con dos componentes esenciales: primero, un pago de derechos ms bajo que en la actualidad y, segundo, el remanente de ese pago de derechos podr ser reinvertido en la empresa o una parte podr ser transferida al presupuesto como si fuera un dividendo que podr emplearse para gasto en escuelas, hospitales, infraestructura de agua o carreteras. Este nuevo esquema har que Pemex tenga un tratamiento fiscal comparable al de otras empresas petroleras en el resto del mundo. El rgimen propuesto, a diferencia del actual, alinear los incentivos entre Pemex y el Gobierno Federal, al mismo tiempo que le permitir a la empresa ser ms competitiva. 14

II. 4. Beneficios esperados La inversin y los recursos fiscales que se obtengan de concretarse las reformas propuestas, permitirn a Mxico consolidar un modelo de hidrocarburos sostenible en el largo plazo, pensando en el bienestar de futuras generaciones. As, con la reforma se plantean los siguientes objetivos de la poltica de hidrocarburos: 1. Lograr tasas de restitucin de reservas probadas de petrleo y gas superiores al 100%. Ello significa que el incremento de la produccin estara acompaado del descubrimiento de igual o mayor volumen de reservas. 2. Incrementar la produccin de petrleo, de 2.5 millones de barriles diarios actualmente, a 3 millones en 2018, as como a 3.5 millones en 2025. 3. En el caso del gas natural, la produccin aumentara de los 5 mil 700 millones de pies cbicos diarios que se producen actualmente, a 8 mil millones en 2018, as como a 10 mil 400 millones en 2025. Adicionalmente, la reforma propiciar una mayor integracin en la cadena de valor a partir de la extraccin de los hidrocarburos, lo que permitir un abasto suficiente de gasolinas, gas metano y gas licuado de petrleo, a precios competitivos. El incremento en la inversin y la produccin incidir favorablemente en el crecimiento del Producto Interno Bruto y en la generacin de empleos, al mismo tiempo que permitir la obtencin de recursos fiscales adicionales, que se destinarn fundamentalmente a las siguientes actividades, enfocadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin e incrementar la competitividad de nuestro pas: (i) Fortalecer nuestro sistema de seguridad social para abatir decididamente a la pobreza extrema y crear mecanismos de redistribucin eficaces, combatiendo al hambre y mejorando los servicios de salud pblica. Los ingresos fiscales adicionales servirn para que los grupos ms vulnerables tengan la oportunidad de desarrollarse, mejorar sus condiciones de vida y contribuir a la competitividad del pas.

(ii) Formar a las nuevas generaciones con educacin de calidad y desarrollar capacidades profesionales. As, nuestro pas podr aprovechar su bono demogrfico y generar un nmero creciente de trabajadores de alta especialidad tcnica. Adems, se impulsar el desarrollo tecnolgico nacional, dirigiendo claramente los esfuerzos a obtener soluciones acordes con los nuevos retos geolgicos.

15

(iii) Invertir en infraestructura, para generar un desarrollo incluyente y distribuido para alcanzar todos los rincones del pas. Aeropuertos, carreteras y caminos, entre otros activos, sern construidos pensando en el bienestar y productividad de futuras generaciones. Un enfoque federalista permitir alcanzar los mejores resultados de inclusin y transmisin de los beneficios. III. ENERGA ELCTRICA III. 1. Situacin del sector elctrico a) Marco institucional Una sociedad moderna con oportunidades para todos no puede concebirse sin el acceso a fuentes de energa confiables, limpias y a precios competitivos. En Mxico mientras que las poblaciones de ms de 100 mil habitantes registran una electrificacin superior al 99%, en las localidades ms pequeas y marginadas de menos de 2,500 habitantes esta cifra es de 93.5%. Actualmente, se tienen pendientes por electrificar a cerca de 43,000 localidades, lo que representa a ms de 2 millones 200 mil mexicanos. La erradicacin de la pobreza energtica es un elemento de alto impacto para alcanzar el desarrollo humano. Por ello, uno de los objetivos principales de esta reforma es promover un desarrollo incluyente en Mxico. Para que la transformacin del sector energtico beneficie a todos los mexicanos, se requiere establecer el acceso universal a la energa elctrica como una prioridad fundamental de la poltica energtica. Con una cobertura de 98%, la Comisin Federal de Electricidad (CFE) se acerca al cumplimiento de su misin original. No obstante, crecen los reclamos de la sociedad por los altos costos de la energa elctrica. Esta situacin se da en un contexto en el que las finanzas de la Comisin se han tornado endebles. En el ao 2012, la empresa present un dficit financiero de 77 mil millones de pesos. Si bien una parte del dficit se subsan con la exencin del pago del aprovechamiento por el uso de patrimonio del Estado, la CFE tuvo que absorber 33.4 mil millones de pesos mediante decrementos de su patrimonio. Estos resultados se van agravando: en los primeros seis meses de 2013, el patrimonio de la empresa disminuy en 35 mil millones de pesos; cifra superior a la registrada en todo el ao anterior. De acuerdo con estimaciones de la propia Comisin Federal de Electricidad, de continuar las tendencias actuales, el patrimonio neto de la empresa ser negativo al cierre de 2014. Por otra parte, las tarifas de la CFE no son competitivas a nivel internacional. Una comparacin con nuestro principal socio comercial muestra que, an con subsidio, en promedio nuestras tarifas son 25% superiores a las de los Estados Unidos de Amrica, con diferencias mayores en segmentos clave de la industria y el comercio. Estos precios 16

representan un freno a la economa mexicana. Respecto de las tarifas residenciales en el primer trimestre de 2013, las tarifas de la CFE fueron 14% menores a las equivalentes en Estados Unidos. Esta cifra comprende la tarifa Domstica de Alto Consumo, que no cuenta con subsidio y es 149% mayor a la tarifa residencial promedio de ese pas, as como las tarifas residenciales subsidiadas, que son 24% menores al equivalente en Estados Unidos, resultado que se logra con un enorme sacrificio de las finanzas pblicas: el monto del subsidio asignado de 57 mil millones de pesos en el primer semestre de 2013 fue cercano al 0.75 por ciento del Producto Interno Bruto en el mismo periodo. No obstante, las tarifas elctricas representan una proporcin importante del gasto de las familias. Dado que los resultados financieros de la CFE no son sostenibles y que el alza de tarifas no es una opcin para restaurar la salud financiera de la empresa, es indispensable reducir los costos de produccin. El anlisis de cada segmento de la industria elctrica nacional permite identificar reas de oportunidad significativas para incrementar y distribuir eficiencias y lograr ahorros que redunden en beneficio de la sociedad. Para ello, es necesario considerar el entorno en el que se desenvuelve la CFE. Actualmente, Mxico cuenta con una capacidad efectiva de 63 Gigawatts. De dicha capacidad, cerca del 64% es operada por la CFE y el 36% restante por terceros bajo los esquemas de Productor Independiente de Energa Elctrica (PIE), autoabastecimiento, cogeneracin, pequea produccin, exportacin y usos propios. La creciente participacin del sector privado nacional y extranjero en la generacin elctrica es resultado de las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de diciembre de 1992, las cuales permitieron la participacin de terceros en aquellas actividades que no se consideraran servicio pblico. Mediante la creacin de la Comisin Reguladora de Energa, se estableci un marco regulatorio que ha ido adecuando la reglamentacin, tomando en cuenta los cambios tecnolgicos y las demandas de la industria elctrica nacional. La apertura limitada a la participacin privada ha permitido a los actores privados contribuir a brindar seguridad energtica al pas, as como ofrecer mejores tarifas a sus clientes. Sin embargo, el esquema actual se est agotando y los beneficios no estn siendo distribuidos a toda la sociedad. Adicionalmente, las condiciones a las que est sujeta la CFE no le han permitido competir en igualdad de circunstancias para captar y mantener a los clientes ms rentables, que son los grandes usuarios. b) Energas limpias Aunado a lo anterior, se tiene el objetivo de avanzar en la transicin energtica. En 2012, se aprob la Ley General de Cambio Climtico, en la cual el pas establece como meta la 17

reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero en 30% para el ao 2020 y 50% para el 2050, en relacin con la lnea base de emisiones del ao 2000. Dicha Ley es precisa en cuanto a la contribucin que se espera del sector energtico, particularmente de la industria elctrica, la cual deber promover que al menos 35% de la generacin elctrica del pas provenga de fuentes limpias en 2024, y que adems se cumpla con lo dispuesto en la Ley para el Aprovechamiento de las Energas Renovables y Financiamiento de la Transicin Energtica y la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energa. La CFE tiene por mandato generar energa al menor costo, por lo que histricamente su operacin ha privilegiado plantas de generacin a base de combustibles fsiles; es decir, termoelctricas, carboelctricas, duales y ciclos combinados de gas natural. Si bien a partir de los aos noventa, la CFE increment significativamente la generacin a base de ciclos combinados de gas natural, en 2012 el 20.7% de la generacin para el servicio pblico se bas en tecnologa convencional que consume combustleo o disel, que son de cuatro veces a seis veces ms caros que el gas natural y tienen mayor impacto ambiental. Se estima que la sustitucin de combustleo por gas natural producira ahorros sustanciales. Sin embargo, bajo el marco jurdico actual, la CFE ha enfrentado diversas dificultades a la sustitucin de esta capacidad debido a sus propias restricciones de planeacin, financiamiento y ejecucin de proyectos. En los ltimos tiempos, el desabasto de gas natural que ha sufrido el mercado interno ha obligado a la CFE a sustituir gas natural por combustleo lo que ha tenido un impacto financiero de 18.9 miles de millones de pesos en 2012 y de 8.4 miles de millones de pesos en el primer cuatrimestre de 2013. Una matriz energtica ms limpia y diversificada es una condicin necesaria para cumplir con los objetivos de mitigacin del cambio climtico, tener mayor flexibilidad en generacin y poder disminuir los costos. Mxico es un pas privilegiado por la diversidad de sus recursos naturales. Nuestra Nacin cuenta con un gran potencial en materia de energas renovables, particularmente en energa elica, geotrmica, hidrulica y mini hidrulica, biomasa y solar. Nos encontramos ante una gran oportunidad para aprovechar estos recursos energticos, tal y como lo han hecho otros pases. En 2012, China, Estados Unidos y la India contaban con una capacidad instalada de generacin a base de energas renovables, sin incluir hidroelctricas, de 90, 86 y 24 Gigawatts, respectivamente, mientras que Mxico alcanz apenas 2.4 Gigawatts. A pesar de los esfuerzos, en 2012, la participacin de energas nofsiles en el Sistema Elctrico Nacional fue apenas de 18.3% de la energa generada, siendo que la meta a alcanzar al 2024 es de 35%. Cabe destacar que en otras latitudes el impulso a las energas renovables se ha visto acompaado por una importante generacin de empleos. Entre 2009 y 2012, la creacin de empleos limpios directos e 18

indirectos sum 1.7 millones en China, 611 mil en Estados Unidos y 350 mil en la India. A nivel mundial, se calcula que de 2006 a 2012 los empleos en la industria de energas renovables, excluyendo a los biocombustibles, pasaron de 1.3 a 4.4 millones. El Sistema Elctrico Nacional debe contar con un diseo adecuado para permitir e impulsar el aprovechamiento de las energas renovables. La Comisin Federal de Electricidad fue diseada para responder a la necesidad urgente de electrificar al pas e integrar al sistema. Esta vocacin de origen fue muy exitosa para avanzar en esos objetivos, adoptando un modelo basado en grandes plantas de generacin termoelctrica. Sin embargo, la organizacin industrial que corresponde a este modelo no tiene la flexibilidad necesaria para integrar de manera eficiente las energas renovables a gran escala ni la generacin distribuida. La reforma tiene como uno de sus objetivos el corregir las limitaciones del modelo actual para agregar capacidad de energas renovables a gran escala mediante la creacin de un mercado competitivo de generacin, administrado por el Estado a travs de un operador independiente, y el establecimiento de certificados de energas limpias. c) Red nacional de transmisin y distribucin Un elemento fundamental para dar mayor agilidad al sistema elctrico nacional es la red nacional de transmisin, la cual debe ser modernizada y ampliada. Es necesario incrementar la densidad del mallado elctrico y su capacidad a fin de fortalecer la confiabilidad e integrar las energas renovables a gran escala. Para ello, ser necesario resarcir el rezago de inversin existente en este rubro que se deriva en gran parte de una planeacin que no toma en cuenta la generacin privada ni las posibilidades de las regiones de alto potencial renovable. Actualmente, el 47% de las lneas de transmisin de la CFE tiene ms de 20 aos de antigedad. En los ltimos 5 aos, se ha construido nicamente el 8% de las lneas de transmisin existentes. La CFE tiene programada una expansin del 1.1% anual de la red de transmisin, entre 2013 y 2026, periodo en el cual se pronostica un crecimiento de 4.1% anual de la demanda mxima. Este programa de expansin requerir una inversin del orden de 244 mil millones de pesos, sin embargo no es suficiente para atender la demanda esperada eficientemente y con la participacin de energas limpias. Para generar un mercado competitivo con acceso a transmisin para los nuevos proyectos de energas limpias, es imperativo que la red de transmisin se expanda por encima del crecimiento de la demanda. Las mejores prcticas internacionales destacan la importancia de contar con una entidad independiente que realice la planeacin y la operacin de la red de transmisin, as como el despacho de la energa, es decir, que controle la operacin del Sistema Elctrico 19

Nacional. Actualmente, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Per, el Salvador y Uruguay tienen un mercado elctrico con un operador independiente, al igual que la mayora de los pases de la OCDE. En este esquema, el operador del sistema recibe las solicitudes de interconexin de todos los proyectos de generacin, independiente de su promotor, y propone las obras requeridas de manera que se optimice para todo el sistema. Asimismo, en la operacin del mercado, asegura que los recursos ms baratos se despachen primero, minimizando las barreras a la participacin para todos los generadores y ampliando los beneficios para los consumidores. El operador estatal independiente es un elemento fundamental para asegurar el acceso abierto y equitativo a la red de transmisin, permitiendo que los mejores proyectos de generacin puedan suministrar su producto. En el segmento de distribucin, existe una oportunidad importante de reducir costos y mejorar las finanzas de la Comisin Federal de Electricidad mediante la reduccin de las prdidas de energa. En 1992, las prdidas de distribucin de la CFE eran de 10%, elevndose a 15.3% a finales de 2012. La cifra correspondiente a los pases industrializados se ubicaba en un rango de 3% a 8% en el ao 2010. Por lo tanto, se estima que una reorientacin del segmento de distribucin, con un enfoque en la reduccin de prdidas, podra resultar en ahorros cercanos al 10% en los costos de generacin de la CFE hacia finales de la presente dcada. La organizacin de la industria elctrica concebida a principios del siglo XX plantea un enorme reto para armonizar los objetivos de electrificacin y abasto a precios competitivos, con el establecimiento de mecanismos adecuados de sostenibilidad y proteccin del medio ambiente. En materia de electricidad, esta reforma tiene como propsito reducir los costos de produccin y las prdidas tcnicas y no tcnicas a fin de disminuir las tarifas elctricas y prevenir la prdida de patrimonio y descapitalizacin de la CFE, as como diversificar la matriz de generacin para hacerla ms limpia y flexible. Ello permitir aprovechar con mayor eficiencia el portafolio de recursos con el que cuenta el pas, al tiempo que facilitar el cumplimiento de los objetivos de mitigacin del cambio climtico y desarrollo sostenible que Mxico se ha planteado, y propiciar la generacin de cadenas productivas y empleos de calidad. III. 2. Marco jurdico La historia de las reformas cardenistas ilustra la forma ejemplar en que el Estado mexicano ha sabido anticipar y sentar las bases institucionales para responder a los grandes retos del desarrollo de nuestra industria elctrica. Aun cuando el nivel de desarrollo del sector elctrico mexicano era incipiente comparado con el actual durante la administracin cardenista menos de la tercera parte de la poblacin mexicana contaba con servicio elctrico- varios de los retos que enfrentaba la industria elctrica del periodo 20

eran similares a los que tenemos actualmente: incrementar la cobertura, reducir el costo del servicio, desarrollar una regulacin industrial eficiente con bases tcnicas y econmicas slidas, y sujetar al inters general el desarrollo de un sector en el que concurren participantes pblicos y privados. Ya desde el Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal la creacin de la Comisin Federal de Electricidad, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de enero de 1934, se delineaban dos objetivos bsicos de la accin estatal en el sector elctrico, a saber: el suministro de la energa elctrica a precios reducidos y que el sistema de distribucin de dicha energa se ramifique en nuestro territorio. El Presidente Lzaro Crdenas tuvo la visin de establecer las bases institucionales y consolidar los principios fundamentales que serviran de gua para el desarrollo posterior del sector. En la Ley que crea la Comisin Federal de Electricidad publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de agosto de 1937, el Presidente Crdenas quien la expidi en uso de facultades extraordinarias busc utilizar a ese instrumento del Estado para dirigir y organizar un sistema nacional de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica, basado en principios tcnicos y econmicos, y con la finalidad de obtener con un costo mnimo, el mayor rendimiento posible en beneficio de los intereses generales. Con la publicacin posterior en el Diario Oficial de la Federacin de la Ley de la Industria Elctrica el 11 de febrero de 1939, el gobierno cardenista produjo el que hasta entonces sera el ms complejo cuerpo normativo en la materia. Con esta Ley se refrend el compromiso del Estado mexicano con la creacin de un sistema nacional basado en la regulacin estatal de las actividades de particulares, as como en la participacin directa del Estado, a travs de la Comisin Federal de Electricidad, en el desarrollo de las actividades de la industria elctrica. En su tiempo y circunstancia, la Ley de la Industria Elctrica de 1939 fue una Ley avanzada, orientada a estimular el desarrollo de la industria elctrica, con participacin pblica y de terceros, y a garantizar el mejor aprovechamiento del recurso natural y el mayor beneficio social. En ese cuerpo normativo se prevean obligaciones de interconexin y contabilidad separada, esquemas normativos dirigidos a tutelar los intereses de los consumidores, y facultades regulatorias fuertes para las autoridades, cuestiones tcnicas y econmicas bsicas para el desarrollo competitivo de una industria elctrica con participacin pblica y privada. No obstante, en la dcada de los cincuenta factores como la falta de inversin privada para el desarrollo del sector, posturas que apelaban a una ineficacia burocrtica de los rganos de regulacin y un inadecuado nivel de tarifas elctricas, llevaron al Gobierno Federal a considerar que se pona en peligro el futuro de la industria elctrica. Es hasta 21

1960 que se reform el artculo 27 constitucional, con el objeto de establecer que corresponde exclusivamente a la Nacin generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico y sealar que en esta materia no se otorgarn concesiones a los particulares y la Nacin aprovechar los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines. De acuerdo con la exposicin de motivos de la iniciativa que dio lugar a esta reforma, sta fue resultado de la necesidad de incrementar la oferta de energa elctrica para atender las crecientes demandas en la agricultura, en la industria, en las comunicaciones y transportes, as como en las diversas actividades econmicas de la poblacin urbana y rural, adems de considerar necesario aprovechar adecuadamente los recursos naturales de que dispone la nacin y todos los elementos bsicos que requiere su integracin econmica. Este marco jurdico corresponda tambin a la tendencia internacional del momento en el que la integracin vertical y horizontal de la industria permita mayores economas de escala. III. 3. Propuesta Como en el caso de los hidrocarburos, la propuesta de reforma al sector elctrico es congruente con las ideas fundamentales que guiaron la accin del Presidente Crdenas: 1) Responde al imperativo fundamental de reducir los costos del servicio elctrico en beneficio de los intereses generales; 2) Sienta las bases para la organizacin de un sistema elctrico nacional basado en principios tcnicos y econmicos; 3) Plantea el desarrollo del sector basado en la participacin conjunta de la Comisin Federal de Electricidad y de particulares, y 4) Fortalece las facultades del Estado para regular el desarrollo del sector e imponer a los participantes obligaciones de interconexin, tarifas, servicio universal y electrificacin. En el espritu de las reformas cardenistas, los cambios que se plantean para el sector elctrico estn basados en el conocimiento tcnico de la organizacin de la industria elctrica, son cambios responsables que se orientan a fortalecer a la Comisin Federal de Electricidad y, a la vez, son respetuosos de la propiedad y de la iniciativa privada, se inspiran en una preocupacin social que busca utilizar y complementar los esfuerzos pblicos y privados en beneficio del inters general. Adicionalmente, y al igual que en el caso de las reformas en materia de hidrocarburos, esta propuesta integra los avances tecnolgicos que permiten hoy en da formas ms eficientes de organizacin industrial, imposibles de imaginar hace apenas unos aos. Es importante sealar que a diferencia de los hidrocarburos, la electricidad no es un recurso natural, por lo que el inters del Estado no es la propiedad sobre la energa, sino que dicha energa llegue a mejores precios a las familias mexicanas e impulse la competitividad del pas. Por lo tanto, la reforma que se somete a consideracin de esa 22

Soberana plantea abrir un mercado de generacin para disminuir los costos sin que el Estado pierda la rectora en el control del sistema elctrico nacional y la exclusividad de transmitir y distribuir la energa como un servicio pblico indispensable para la productividad nacional y el bienestar social. Permitir la generacin de energa elctrica por parte de particulares, facilitar dar a los mexicanos y a los sectores pblico, privado y social energa ms barata. Por lo expuesto, en materia de electricidad, la iniciativa de reforma constitucional pretende generar un marco constitucional idneo para que, en atencin al inters general, se desarrolle un sistema elctrico nacional basado en principios tcnicos y econmicos, impulsado conjuntamente por la CFE y por particulares, bajo la conduccin del Estado, tal y como lo marcaba el espritu de las reformas legales realizadas por el Presidente Lzaro Crdenas. En consonancia con las leyes del periodo cardenista, se trata de una reforma cuyo fin ltimo es reducir los costos y elevar la productividad y eficiencia del sistema elctrico, de tal manera que se disminuyan las tarifas elctricas en beneficio de la poblacin y de la industria. Con las reformas propuestas se pretende establecer las bases constitucionales para prever en la legislacin secundaria un modelo que se sustenta en los siguientes elementos bsicos, que garantizan tanto el desarrollo del sistema elctrico nacional como el control del Estado sobre dicho sistema: a) Se reserva al Estado el control del sistema elctrico nacional, asegurando que el desarrollo de las centrales elctricas de generacin, de la red nacional de transmisin y de las redes generales de distribucin tenga lugar de manera eficiente y armnica, que responda a las necesidades de todos los participantes, pblicos y privados y atienda los intereses fundamentales de los usuarios. Lo anterior permitir que, conforme a las mejores prcticas internacionales, se garantice un despacho elctrico eficiente de la energa generada por las centrales elctricas, bajo principios de imparcialidad e independencia, aprovechando la energa de menor costo en beneficio de los usuarios. Del mismo modo, el Estado contar con las facultades necesarias para regir la expansin de las redes de transmisin y distribucin y, en general, para intervenir conforme a las mejores prcticas internacionales y asegurar la confiabilidad, calidad, continuidad, sostenibilidad y eficiencia del suministro del servicio elctrico a la poblacin. b) Se mantiene la titularidad del Estado sobre los servicios de transmisin y distribucin elctrica, a la vez que se reitera su carcter de servicio pblico. Bajo este marco constitucional la red de transmisin y las redes de distribucin de la Comisin Federal de Electricidad que actualmente se encargan de proveer estos 23

servicios pblicos, se mantendrn bajo propiedad del Estado. Adicionalmente, la nueva redaccin constitucional permitir, conforme a las bases que se establezcan en las leyes, que dicha Comisin celebre contratos con particulares. De esta manera, la titularidad de esas actividades a cargo del Estado no ser obstculo para que su organismo operador pueda auxiliarse de terceros para lograr los fines del servicio pblico. Este esquema incentiva la productividad, la competencia y la reduccin de costos en beneficio de la industria y de los usuarios del servicio elctrico. En esta iniciativa tanto el control del sistema elctrico nacional como la propiedad de las centrales y las redes de transmisin y distribucin de la Comisin Federal de Electricidad que hoy son pblicas se mantienen en manos de la Nacin. III. 4. Beneficios esperados El modelo promueve la eficiencia en la programacin y desarrollo de proyectos de generacin, por lo que el primer resultado que se espera de la reforma es que la generacin sea ms eficiente, limpia y econmica. Con este cambio, ser posible acelerar la sustitucin de generacin de combustleo y disel, que actualmente representa el 20.7% de la generacin para el servicio pblico y ms del 21% de la generacin del Sistema Elctrico Nacional, por generacin limpia y de gas natural, lo que permitir reducir costos. La creacin de un mercado competitivo de capacidad y energa, junto con un proceso de interconexin que aumente la transparencia y eficiencia en el otorgamiento de acceso a la red de transmisin, permitir que haya mltiples desarrolladores responsables del aumento de capacidad, colocando a la CFE en condiciones de competir y otorgndole incentivos para hacer ms eficientes sus propios procesos. Por otro lado, la reforma brindar certidumbre jurdica a los proyectos de participacin privada mientras que el mercado les dar mayor seguridad econmica. Lo anterior permitir reducir el costo de financiamiento de los proyectos privados y, por ende, el costo que pague el usuario final. En la estructura actual del sector, la ausencia de un mercado que permita vender capacidad y energa a clientes distintos a la CFE ha aumentado el riesgo de inversin en el sector y ha concentrado los beneficios de la participacin privada en pocos actores, lo que se ha traducido en costos econmicos y financieros que se trasladan a los usuarios finales. Una vez que se establezca un entorno de reglas claras y seguras para la inversin y la participacin privada, se acelerar la sustitucin de combustleo por energas limpias y 24

gas natural. Asimismo, la CFE podr competir por los grandes usuarios, propiciando an ms las eficiencias y con ello la reduccin de las tarifas elctricas. Un segundo resultado positivo ser dar garantas de acceso y uso no discriminatorio, en trminos eficientes, a la red de transmisin, como resultado de la nueva regulacin operativa prevista para el Sistema Elctrico Nacional. Las reformas posibilitarn el desarrollo de nuevos proyectos de inversin en el sector elctrico mexicano, particularmente proyectos de energas limpias. La experiencia internacional muestra que el desarrollo de nuevos proyectos de generacin requiere certidumbre en el acceso a la red de transmisin, as como tarifas de porteo transparentes establecidas con base en criterios de eficiencia econmica. Lo anterior se beneficia de la imparcialidad y calidad tcnica del operador del sistema elctrico, cualidades que evitan los posibles conflictos de inters que podran presentarse de haber una identificacin entre el controlador de la red de transmisin y el titular de las centrales. Con un despacho elctrico operado por un organismo pblico de manera imparcial e independiente y con tarifas de porteo transparentes fijadas de manera eficiente, se mandarn las seales correctas para que el sistema elctrico aproveche la energa de menor costo en beneficio de sus usuarios. Sobre estas bases, se profundizar el cambio tecnolgico puesto en marcha en el sector elctrico, se propiciarn nuevas inversiones, se mejorarn las posibilidades de que el pas alcance en tiempo y forma sus metas en materia de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, y se propiciarn menores tarifas elctricas en beneficio de la poblacin. Un tercer resultado positivo de la reforma en el sector elctrico se producir como consecuencia de las leyes que impongan obligaciones en materia de energas limpias, competencia y servicio pblico y universal. La posibilidad de que las leyes establezcan obligaciones especiales en materia de competencia asegurar que el proceso competitivo avance de manera correcta y sin distorsiones indebidas. Por su parte, los usuarios del sistema elctrico se beneficiarn del establecimiento de obligaciones particulares que aseguren que los fines del servicio pblico y universal se sostengan, y puedan recibir el apoyo de los nuevos participantes privados. La experiencia internacional muestra que puede haber una reduccin significativa de prdidas de 10% o ms en distribucin como resultado de la reestructuracin del sector. Con base en las experiencias en varios pases de Amrica del Sur, se espera que la reforma permita reduccin de prdidas para la CFE a los estndares internacionales en un periodo de 5 a 8 aos, mediante la implementacin de un esquema de regulacin basado en resultados. Cabe sealar que se estima que estas reducciones producirn ahorros importantes a finales de esta dcada, lo cual repercutir en tarifas elctricas menos gravosas para los 25

usuarios. En el caso de la CFE, uno de los retos ms importantes que afrontamos es revertir el deterioro creciente del patrimonio del organismo. El modelo propuesto en la presente iniciativa apunta en esa direccin. Finalmente, se prev que el Congreso de la Unin establezca la legislacin secundaria que permita la aplicacin efectiva de las reformas, mismas que determinarn el rgimen jurdico bajo el cual podrn participar los sectores pblico, social y privado en las actividades en que sea permitido. En suma, la reforma que se somete a consideracin de esa Honorable Asamblea tiene por objeto dotar al Estado mexicano de un marco constitucional que responda a los retos que enfrenta nuestro pas en materia energtica, que, al mismo tiempo que mantiene intactos sus derechos de propiedad y rectora, le permitirn el mejor aprovechamiento de sus recursos naturales y la participacin de los sectores social y privado en actividades productivas. Se trata, como se ha sealado, de una iniciativa que pretende retomar las reformas impulsadas en esta materia por el Presidente Lzaro Crdenas, a efecto de lograr mejores precios en los energticos en beneficio de los mexicanos y de nuestra economa. De merecer la aprobacin del Constituyente, corresponder al Congreso de la Unin expedir la legislacin secundaria que desarrolle los mecanismos necesarios para concretar los objetivos planteados y que garanticen que las actividades de la industria se lleven a cabo bajo los principios de desarrollo incluyente, la transparencia, sustentabilidad y proteccin al medio ambiente. Por todo lo anterior, en ejercicio de la facultad que me confiere el artculo 71 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a la consideracin de esa Soberana, la siguiente iniciativa de

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTCULOS 27 Y 28 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. ARTCULO NICO.- Se reforma el prrafo sexto del artculo 27 y el prrafo cuarto del artculo 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artculo 27. ... ... ... 26

... En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusin y telecomunicaciones, que sern otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotacin de los minerales y substancias a que se refiere el prrafo cuarto, regularn la ejecucin y comprobacin de los que se efecten o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dar lugar a la cancelacin de stas. No se otorgarn concesiones ni contratos respecto de minerales radioactivos. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harn por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos no se expedirn concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva determinar la forma en que la Nacin llevar a cabo las explotaciones de esos productos. Corresponde exclusivamente a la Nacin el control del sistema elctrico nacional, as como el servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica; en dichas actividades no se otorgarn concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los trminos que establezcan las leyes, mismas que determinarn la forma en que podrn participar en las dems actividades de la industria elctrica. ... ... ... Artculo 28. No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes reas estratgicas: correos, telgrafos y radiotelegrafa; minerales radioactivos y generacin de energa nuclear; y las actividades que expresamente sealen las leyes que expida el Congreso de la Unin. La comunicacin va satlite y los ferrocarriles son reas prioritarias para el desarrollo nacional en los trminos del artculo 25 de esta Constitucin; el Estado al ejercer en ellas su rectora, proteger la seguridad y la soberana de la Nacin, y al otorgar concesiones o permisos mantendr o establecer el dominio de las respectivas vas de comunicacin de acuerdo con las leyes de la materia. Tratndose de electricidad, petrleo y dems hidrocarburos, se estar a lo dispuesto por el artculo 27 prrafo sexto de esta Constitucin. ... ... 27

... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

TRANSITORIO nico. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.

28

Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artculos 27 y 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Reitero a Usted Ciudadano Presidente, la seguridad de mi consideracin ms atenta y distinguida.

En la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a 12 de agosto de 2013.

EL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ENRIQUE PEA NIETO

HCC

29