Pontos Controvertidos Sobre o Inquérito Civil - Hugo Nigro Mazzilipdf

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ADVOGADO OAB- SP n. 28. 656

HUGO NIGRO MAZZILLI
Advogado, Consultor jurdico
Procurador de Justia aposentado e
Professor da Escola Superior do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo

PONTOS CONTROVERTIDOS
SOBRE O INQURITO CIVIL

HUGO NIGRO MAZZILLI

1. Introduo. 2. Criao. 3. A legislao subseqente; 4. Conceito;
5. Funo institucional ou instrumento de atuao? 6. Inqurito civil e
inqurito policial. 7. O inqurito civil indispensvel? 8. Efeitos da
instaurao. 9. Modo de instaurao. 10. Problemas ligados instau-
rao do inqurito civil: 10.1 O inqurito civil s se destina a apurar
leses a interesses transindividuais (interesses difusos e coletivos,
sem sentido lato)? 10.2 O Ministrio Pblico pode instaurar inqurito
civil para apurar leso a interesses individuais homogneos? 10.3 O
Ministrio Pblico pode instaurar inqurito civil para investigar deci-
ses da administrao tomadas dentro do campo da discricionarie-
dade administrativa? 10.4 Os fatos que ensejem a instaurao de in-
qurito civil devem ser determinados? 10.5 Cabe instaurao de in-
qurito civil vista de denncias annimas, notcia de jornal ou re-
presentao? 10.6 Inquritos civis de atribuio originria do Procu-
rador-Geral. 11. Competncia. 12. Natureza do inqurito civil. 13.
Publicidade. 14. Requisies em matria sigilosa. 15. Controle de le-
galidade. 16. Procedimentos preparatrios. 17. Aplicao subsidiria
do CPP. 18. Transao e compromisso de ajustamento. 19. consti-
tucional o arquivamento do inqurito civil? 20. O arquivamento do in-
qurito civil e o princpio da obrigatoriedade. 21. O arquivamento im-
plcito. 22. Tramitao do inqurito civil no Conselho Superior do Mi-
nistrio Pblico. 23. Arrazoamento perante o Conselho Superior do
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Ministrio Pblico. 24. Alcance do poder regimental do Conselho Su-
perior do Ministrio Pblico. 25. Quem faz a designao para a pro-
positura da ao? 26. Conflito de atribuies. 27. Arquivamento de
outros casos que no os da LACP. 28. Efeitos do arquivamento. 29.
Suspeio de membro do Ministrio Pblico. 30. Interesse pessoal
do membro do Ministrio Pblico.

1. Introduo
O objetivo deste trabalho consiste na anlise dos pontos que causam maiores
polmicas e dificuldades do inqurito civil. Trata-se de instituto relativamente novo,
de pouco mais de uma dcada o que muito pouco em termos de existncia de um
instituto jurdico , de forma que no pretendemos ter solues prontas e acabadas
para cada um dos inmeros pontos controvertidos a respeito do inqurito civil que
so muitos e extremamente complexos , mas sim discutir as principais dificuldades
que tm surgido no trato da matria.
Embora seja o inqurito civil um instrumento de atuao exclusivo do Minis-
trio Pblico, sem dvida conhecer seus principais princpios e regras passa a interes-
sar a toda a famlia jurdica, pois, no raro, o Advogado requerer sua abertura, nele
interpor recursos, acompanhar suas audincias, e, em virtude de eventuais ilegali-
dades nele cometidas, impetrar mandados de segurana ou habeas-corpus; e, por sua
vez, ser o Juiz que decidir eventuais questes jurisdicionais que surjam no curso do
inqurito civil (como os habeas-corpus ou mandado de segurana), e ainda ser ele
que apreciar o valor da prova colhida no inqurito civil, quando julgar eventual ao
civil pblica ou coletiva, nele embasada.
2. Criao
O inqurito civil foi criado pela Lei federal n. 7.347, de 24 de julho de 1985
(Lei da Ao Civil Pblica).
Por semelhana com o inqurito policial, que o meio normal de que se vale o
Ministrio Pblico para preparar-se para a propositura da ao penal pblica, surgiu
gradativamente a conscincia de que, tambm na rea no penal, a instituio ministe-
rial deveria ser dotada de um mecanismo de investigao administrativa, destinado a
colher dados para a propositura da ao civil pblica. Mas, ao contrrio do que equi-
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vocadamente ocorre no inqurito policial, em que o Ministrio Pblico investiga indi-
retamente, por meio da Polcia, e em que o Juiz intervm, mesmo quando nele no
haja matria jurisdicional, diversamente ocorre no inqurito civil, pois aqui, a lei co-
meteu a investigao diretamente ao prprio Ministrio Pblico.
Na verdade, a criao do inqurito civil partiu da correta constatao de que,
para o correto exerccio das diversas funes ministeriais, criminais ou no, o Minis-
trio Pblico precisa dispor de meios diretos de investigao, para apurar fatos que
possam embasar sua iniciativa nas diversas reas de sua atuao.
Ainda sem ter a viso do que viria a ser o inqurito civil de hoje, e ainda bas-
tante influenciado pelo sistema do inqurito policial, o Promotor de Justia Jos Fer-
nando da Silva Lopes, em palestra no Grupo de Estudos de Ourinhos (1980), sugeriu a
criao de um inqurito civil, guisa do j existente inqurito policial. No previu ele
o instituto como passou a existir hoje, mas sim como um procedimento investigatrio
dirigido por organismos administrativos, para ser encaminhado ao Ministrio Pbli-
co para servir de base propositura da ao civil pblica.
Tal como existe hoje, o inqurito civil foi sugerido em 1984 no anteprojeto da
Lei da Ao Civil Pblica (LACP), de Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz,
dis Milar e Nelson Nery Jnior, membros do Ministrio Pblico paulista. Foi esse
anteprojeto que, encampado pelo governo, serviu de base aprovao da Lei n.
7.347/85. O anteprojeto j previu o inqurito civil tal como existe hoje: um instrumen-
to diverso do inqurito policial, conduzido diretamente pelo Ministrio Pblico e des-
tinado a colher elementos para propositura de eventual ao civil pblica
1
. Foi sua
proposta integralmente acolhida na LACP.
3. A legislao subseqente
Seguindo-se Lei n. 7.347/85, a Constituio de 1988 consagrou o inqurito
civil (art. 129, III); a Lei n. 7.853/89, que disps sobre a proteo s pessoas portado-
ras de deficincia, tambm fez referncia ao inqurito civil; da mesma forma o fize-
ram o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA art. 210 da Lei 8.069/90), o C-
digo de Defesa do Consumidor (CDC art. 90 da Lei 8.078/90), a Lei Orgnica Na-
cional do Ministrio Pblico (LONMP art. 25, IV, da Lei 8.625/93) e a Lei Org-

1. De sua autoria, v. A ao civil pblica e a tutela jurisdicional dos interesses difusos, Saraiva,
1984.
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nica do Ministrio Pblico da Unio (LOMPU art. 7, I, e 38, I, da LC federal n.
75/93).
4. Conceito
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O inqurito civil um procedimento administrativo investigatrio a cargo do
Ministrio Pblico; seu objeto a coleta de elementos de convico que sirvam de
base propositura de uma ao civil pblica para a defesa de interesses transindividu-
ais ou seja, destina-se a colher elementos de convico para que, sua vista, o Mi-
nistrio Pblico possa identificar ou no a hiptese em que a lei exige sua iniciativa
na propositura de alguma ao civil pblica.
S o Ministrio Pblico est autorizado a instaurar inqurito civil; no os de-
mais co-legitimados ao civil pblica. A Unio, os Estados, os Municpios, as au-
tarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes ou as
associaes civis podem propor a ao civil pblica ou coletiva; antes de prop-la,
natural que recolham elementos de convico necessrios, e faro isso em procedi-
mentos quaisquer, mas inqurito civil propriamente dito, s o Ministrio Pblico pode
instaurar. Na forma como foi concebido na Lei n. 7.347/85 e legislao subseqente,
trata-se de instrumento exclusivo de investigao do Ministrio Pblico, e s o inqu-
rito civil produz os efeitos legais pertinentes sua instaurao e encerramento (como
o bice decadncia, previsto no art. 26, 2, III, do CDC, ou o controle de arquiva-
mento, institudo no art. 9 da LACP).
errnea a expresso, s vezes encontrada, de inqurito civil pblico. Usa-se
a expresso ao civil pblica em contraposio ao civil privada (cuja iniciativa
no dos particulares) mas como no existe inqurito civil privado, no h falar
em inqurito civil pblico.
5. Funo institucional ou instrumento de atuao?
O art. 129, III, da Constituio, insere o inqurito civil dentre as funes insti-
tucionais do Ministrio Pblico. Entretanto, a LOMPU que de aplicao subsidi-

2. Para o estudo exaustivo do inqurito civil (conceito, origens, objeto, efeitos, instruo, inter-
veno de Advogados, recursos, controle de arquivamento etc.), v. nosso livro O inqurito civil com-
promissos de ajustamento e audincias pblicas, Saraiva, 1999
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ria para Ministrio Pblico Estados
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bem distingue o que so funes institucio-
nais (art. 5 como a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico, dos interes-
ses sociais e individuais indisponveis, e o zelo pelo efetivo respeito dos poderes p-
blicos aos direitos assegurados na Constituio, v.g.) e aqueles que so os instrumen-
tos de atuao ministerial (art. 6 como a ao direta de inconstitucionalidade, a
ao civil e a ao penal pblicas, alm do prprio inqurito civil).
6. Inqurito civil e inqurito policial
Tracemos as principais linhas distintivas entre inqurito civil e inqurito poli-
cial:
A disciplina legal do inqurito policial encontra-se nos arts. 4 e s. do Cdigo
de Processo Penal (CPP); a do inqurito civil, nos arts. 8 e 9 da LACP.
O objeto do inqurito policial consiste em apurar infraes penais na sua mate-
rialidade e autoria para servir de base denncia; o do inqurito civil apurar leses a
interesses transindividuais, ao patrimnio pblico e social, ou a qualquer interesse
cuja tutela esteja afeta ao Ministrio Pblico; a finalidade da apurao determinar a
materialidade e a autoria dessas leses, para servir de base ao civil pblica. Tam-
bm se prestam os elementos de convico colhidos no inqurito civil para servir de
base, eventualmente, para a propositura de ao penal pblica
4
.
A presidncia do inqurito policial cabe autoridade policial; a do inqurito
civil, ao Promotor de Justia.
O controle de arquivamento, no inqurito policial, ocorre da seguinte maneira:
o Promotor de Justia requer o arquivamento, que deferido ou no pelo Juiz, com a
possibilidade de reexame da promoo de arquivamento pelo Procurador-Geral de
Justia (art. 28 do CPP). No inqurito civil, o Promotor de Justia no requer e sim
determina o arquivamento, mas sempre h o obrigatrio reexame pelo Conselho Su-
perior do Ministrio Pblico (CSMP), independentemente de provocao ou requeri-
mento de quem quer que seja.

3. Cf. art. 80 da LONMP.
4. Nesse sentido, v. nosso livro O inqurito civil, ed. Saraiva, 1999.
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7. O inqurito civil indispensvel?
Embora normalmente seja o inqurito civil muito til para colher elementos
aptos propositura da ao civil pblica, no ele indispensvel para isso.
O inqurito civil pode ser dispensado em vrias hipteses, como em caso de:
a) urgncia (como no ajuizamento de medida cautelar); b) existncia prvia de peas
de informao suficientes (documentos extrados de outros autos; processo adminis-
trativo; autos ou peas recebidas do tribunal de contas etc.).
Antes do advento do inqurito civil, o Ministrio Pblico no podia promover
investigaes? Podia e ainda pode promover investigaes independentemente do
inqurito civil: a Lei Complementar n. 40/81 (a anterior Lei Orgnica Nacional do
Ministrio Pblico) j lhe conferia o poder de promover diligncias, efetuar requisi-
es e expedir notificaes, poder esse que conservou por fora de suas atuais leis
orgnicas
5
; acresce que a prpria na Constituio Federal lhe comete a direo de
procedimentos administrativos de sua competncia (art. 129, VI e VIII). Entretanto,
ao menos em questes que possam ensejar a propositura de ao civil pblica pelo
Ministrio Pblico, sem dvida o inqurito civil o sistema prprio de investigao,
sujeito a um saudvel sistema de controle de arquivamento.
8. Efeitos da instaurao
Desde a instaurao at o encerramento do inqurito civil, obsta-se decadn-
cia do direito que tem o consumidor de reclamar dos vcios aparentes ligados ao for-
necimento de servio ou produto (CDC, art. 26, 2, III).
Alm disso, a instaurao do inqurito civil permite que, em sua sede, se ex-
peam requisies e notificaes; quando se trate de notificaes para comparecimen-
to, possvel que o membro do Ministrio Pblico imponha conduo coercitiva (CF,
art. 129, VI,; LONMP, art. 26, I; LOMPU, art. 8).
No bojo do inqurito civil poder ocorrer crime de falso testemunho ou falsa
percia (CP, art. 342)
6
.

5. Sobre a questo da vigncia da LC n. 40/81, v. nosso Regime jurdico do Ministrio Pblico,
Cap. 6, 4. ed., Saraiva, 2000.
6. Nesse sentido, v. nosso O inqurito civil, cit.
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7
Enfim, os elementos de convico colhidos no inqurito civil tero valor sub-
sidirio em juzo, desde que no afrontados por provas de maior hierarquia
7
.
9. Modo de instaurao
O inqurito civil pode ser instaurado por meio de portaria ou despacho do r-
go do Ministrio Pblico, proferido em requerimento, ofcio ou representao que
lhe sejam encaminhados.
A instaurao poder ser de ofcio, ou em atendimento a requerimento de
qualquer pessoa.
10. Problemas ligados instaurao do inqurito civil
Algumas questes costumam ser colocadas a propsito da instaurao do in-
qurito civil.
10.1 O inqurito civil s se destina a apurar leses a interesses transindividuais
(interesses difusos e coletivos, em sentido lato)?
Sem dvida, o inqurito civil presta-se investigao de leses a interesses
transindividuais; contudo, persiste a questo: acaso poderiam ser investigadas em in-
qurito civil as leses a outros interesses que, na rea civil, justifiquem a ao civil
pblica do Ministrio Pblico? Por meio do inqurito civil, poderia o Ministrio P-
blico investigar previamente fatos que ensejem a propositura de quaisquer aes civis
pblicas a seu cargo (como a ao de nulidade de casamento, algumas aes rescis-
rias, a ao direta de inconstitucionalidade, a destituio de ptrio poder e aes para
defesa de interesses individuais indisponveis)?
H duas posies possveis para enfrentar o problema: a) uma, de que o Minis-
trio Pblico no poderia faz-lo, pois a instaurao de inqurito civil estaria limitada
aos objetivos especficos da LACP, que o instituiu (defesa de interesses difusos e co-
letivos); b) outra, de que poderia instaur-lo no s nos casos da LACP, como em
todos os casos de atribuies afetas ao Ministrio Pblico.
Esta ltima a soluo prefervel, no apenas por interpretao analgica com
o sistema da LACP, mas em decorrncia do sucessivo alargamento do objeto do in-

7. V. nosso O inqurito civil, cit.
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qurito civil, trazido pelo CDC (art. 90), pela prpria CF (art. 129, III) e pelas Leis
Orgnicas do Ministrio Pblico (LONMP, art. 26, I; LOMPU, art. 6, VII, c, e 38, I).
o posicionamento que temos defendido
8
, com endosso da doutrina de Antnio Au-
gusto Mello de Camargo Ferraz
9
e de Nelson Nery Jnior e Rosa Nery, para quem o
inqurito civil pode, eventualmente, at mesmo servir de base para a propositura de
ao penal
10
.
Assim, alm da investigao de danos a interesses diretamente objetivados na
LACP (meio ambiente, patrimnio cultural, consumidor, ordem econmica e outros
interesses difusos e coletivos), hoje o Ministrio Pblico est autorizado a instaurar
inqurito civil para apurar danos ao patrimnio pblico e social
11
, cuidar da preveno
de acidentes do trabalho, defender interesses de populaes indgenas, crianas e ado-
lescentes, pessoas idosas ou portadoras de deficincia, investigar abusos do poder
econmico, defender contribuintes
12
, apurar omisses a que se refere o art. 129, II, da
CF, etc.
As investigaes diretas a cargo do Ministrio Pblico devem ser feitas por
meio do inqurito civil: alm de ser procedimento mais metdico e organizado de
investigao, que poder ser muito til em diversas atividades ministeriais (como an-
tes de propor eventual ao de extino de fundao, destituio de ptrio poder, res-
cisrias etc.), sua instaurao tambm permite, nas substituies, afastamentos ou at
sucesso do Promotor de Justia, tenha continuidade a investigao j iniciada
13
.
10.2 O Ministrio Pblico pode instaurar inqurito civil para apurar leso a in-
teresses individuais homogneos?

8. O inqurito civil, cit., e A defesa dos interesses difusos em juzo, 12
a
ed., Saraiva, 2000.
9. Apontamentos sobre o inqurito civil, Justitia, 165/33; Inqurito civil 10 anos de um ins-
trumento de cidadania em Ao civil pblica, Saraiva, 1995.
10. Cdigo de Processo Civil comentado, notas ao art. 8 da LACP, 3. ed., Revista dos Tribu-
nais, 1997.
11. CF, art. 129, III.
12. LC n. 75/93 (LOMPU), art. 5, II, a.
13. Durante nossa gesto no CSMP (1994-1995), houve o caso de um Promotor de Justia pau-
lista que faleceu, e na sua gaveta e nos seus armrios foram encontrados diversos documentos avulsos e
procedimentos investigatrios no formalizados, que causaram dificuldade para sua regularizao. Ora,
da instaurao do inqurito civil decorrem efeitos jurdicos relevantes; alm disso, o trabalho do Pro-
motor de Justia no pessoal e sim institucional; por isso, de toda convenincia seja formalizado,
at para ter continuidade.
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A questo tem sido objeto de controvrsias.
De um lado, h os que propendem pela resposta positiva, baseados na legiti-
midade genrica que ao Ministrio Pblico foi concedida na matria pelo CDC (arts.
81-2). Argumentam esses que, se o CDC permite ao Ministrio Pblico ajuizar ao
civil pblica para defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogneos,
no s na defesa do prprio consumidor, mas em qualquer outra rea (art. 90 CDC),
ento no haveria razo para restringir sua iniciativa e excluir de sua investigao os
danos a interesses individuais homogneos, que, lato sensu, tambm so interesses
coletivos; alm disso, aduzem, as aes em que esses interesses so discutidos tm
interesse pblico. Em reforo a essa argumentao, poderia ser lembrado que o art.
25, IV, a, da LONMP comete ao Ministrio Pblico a defesa, entre outros, dos inte-
resses individuais homogneos, e que o art. 6, VII, d, da LOMPU, tambm permite
expressamente que o Ministrio Pblico instaure inqurito civil e proponha ao civil
pblica para defesa de interesses individuais homogneos, norma essa de aplicao
subsidiria ao Ministrio Pblico dos Estados (art. 80 da LONMP).
De outro lado, porm, h os que, como ns, entendem ser necessrio compati-
bilizar a destinao social e constitucional do Ministrio Pblico com a defesa do in-
teresse a ele cometido na legislao infraconstitucional
14
. No caso dos interesses difu-
sos, em vista de sua abrangncia ou extenso, no h negar, est o Ministrio Pblico
sempre legitimado sua defesa, mas no caso de interesses individuais homogneos e
at coletivos, a iniciativa do Ministrio Pblico s pode ocorrer quando haja conveni-
ncia social em sua atuao, a partir de critrios como estes: a) conforme a natureza
do dano (sade, segurana e educao pblicas); b) conforme a disperso dos lesados
(a abrangncia social do dano, sob o aspecto dos sujeitos atingidos); c) conforme o
interesse social no funcionamento de um sistema econmico, social ou jurdico (pre-
vidncia social, captao de poupana popular etc.). Neste sentido, tambm a solu-
o acolhida pela Smula 7, do CSMP do Estado de So Paulo.
10.3 O Ministrio Pblico pode instaurar inqurito civil para investigar deci-
ses da administrao tomadas dentro do campo da discricionariedade administrativa?
Diversos julgados tm advertido contra o cabimento de ao civil pblica ou
coletiva (e, a fortiori, contra cabimento de inqurito civil) para contrastar diretrizes de
oportunidade e convenincia do administrador pois a discricionariedade do ato

14. CF, art. 129, IX.
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administrativo s pode ser aferida pela prpria administrao. Sem negar tais conside-
raes, alis pacficas na doutrina e na jurisprudncia, nosso entendimento o de que,
tanto em matria de inqurito civil como de ao civil pblica, o Ministrio Pblico
pode ingressar no exame: a) dos aspectos formais de competncia e legalidade do ato
administrativo vinculado ou do ato administrativo discricionrio; b) do mrito do ato
administrativo vinculado; c) do mrito do ato administrativo discricionrio, quando
tenha havido imoralidade, desvio de poder ou de finalidade, ou quando o ato adminis-
trativo se tenha apartado do princpio da eficincia ou da razoabilidade; d) do mrito
do ato administrativo discricionrio, quando a administrao o tenha motivado, embo-
ra no fosse obrigada a faz-lo (teoria dos motivos determinantes); e) o ato adminis-
trativo de reao impositiva
15
. Outrossim, como os fins a atingir pela administrao
so sempre vinculados, conforme ensinamento de Hely L. Meirelles, apesar das difi-
culdades que o Promotor de Justia encontrar, possvel que se instaure inqurito
civil, p. ex., diante da falta de vagas para menores nas escolas, da inexistncia de a-
tendimento na rea de sade pblica, da falta de condies de saneamento bsico etc.
Afinal, se so direitos, alguns at constitucionais, a eles correspondem deveres que
podem ser cobrados em juzo.
Assim, por exemplo, o que ocorre na aplicao de oramentos. certo que o
Poder Executivo pode efetuar despesas ou remanejar verbas, dentro da lei; mas, se o
fizer fora dos parmetros legais ou constitucionais (art. 167 da CF), poder haver da-
no ao patrimnio pblico ou at crime, ambas matrias suscetveis de investigao
pelo Ministrio Pblico.
O que no poder, porm, o membro do Ministrio Pblico, seja por meio de
inquritos civis seja por meio de aes civis pblicas, pretender impor ao adminis-
trador critrios discricionrios dele, Promotor de Justia, ou do Juiz, membro do Po-
der Judicirio, no tocante utilizao do oramento, nem querer tomar do administra-
dor o poder de decidir quais as despesas, investimentos ou opes so as melhores
para a coletividade pois para tomar essas decises o administrador foi investido
eletivamente pela soberania popular, e no o Promotor de Justia nem o Juiz.
10. 4 Os fatos que ensejem a instaurao de inqurito civil devem ser determi-
nados?

15. A respeito dos atos administrativos de reao impositiva, v. nosso A defesa dos interesses
difusos em juzo, cit., Cap. 6, p. 112.
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11
Uma breve, porm necessria digresso, aponta-nos que o Direito Romano
considerava delitos certos atos precisamente indicados na lei
16
. Havia uma ligao
muito intensa entre o ilcito civil e o ilcito penal, de forma que o ilcito penal era em
regra tambm um ilcito civil, mas, como a abrangncia deste fosse sendo alargada, os
demais ilcitos civis, que no eram propriamente ilcitos penais, passaram a ser consi-
derados quasi ex delicto. Esse quadro, naturalmente, aos poucos levou a muitas equi-
paraes e semelhanas entre o ilcito civil e o ilcito penal, s vezes at excessivas.
Com a mais moderna evoluo da teoria da responsabilidade civil, gradativa-
mente se foi afastando o ilcito civil do ilcito penal, seja porque o ilcito civil pode
dispensar a culpa ou dolo (no mbito civil, no raro existe a responsabilidade objetiva,
ou basta o mero vnculo da causalidade entre o agente o prejuzo), seja porque e prin-
cipalmente h caractersticas prprias na descrio do ilcito civil, que admite contor-
nos muito mais flexveis que o tipo do ilcito penal.
Assim, a teoria da tipicidade, que, em defesa das mais altas garantias individu-
ais, atingiu seu ponto culminante no Direito Penal, j no Direito Civil no restou to
exacerbada. Enquanto no Direito Penal os tipos so descritos com a maior preciso
possvel, a ponto de no serem sequer a regra os chamados tipos anormais (como os
que contm elementos normativos indevidamente, sem justa causa; ou contm
elementos subjetivos com o fim de etc.), j no Direito Civil qualquer ao humana
que viole o direito ou cause prejuzo constitui ilcito civil independentemente de
tratar-se de uma ao prvia e abstratamente definida pela lei material com todas as
suas caractersticas e circunstncias, ao contrrio do que ocorre no Direito Penal (art.
159 CC). Sob o aspecto civil, em regra no h, diversamente do Direito Penal, um rol
de aes humanas ilcitas, e sim existe apenas uma norma genrica equivalente res-
ponsabilizao pela prtica de comportamento contrrio ordem jurdica.
Na rea civil, seria, pois, pressuposto de uma ao a existncia de tipicidade,
ou de um fato tpico determinado? Poderia parecer primeira vista que a resposta
mais simples seria a positiva, ainda que mitigada a afirmao pelos contornos pr-
prios do ilcito civil; contudo, preciso cautela para no generalizar demais nem fazer
analogias excessivas e assim descabidas com o Direito Penal, pois, em vista das pecu-
liaridades do ilcito civil, neste, o princpio da tipicidade norma aberta; alm disso, a
exigncia de fato determinado muito mais flexvel no Direito Civil do que no Direi-
to Penal.

16. Clvis Bevilqua, Teoria geral do Direito Civil, 71, Ministrio da Justia, 1972.
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12
natural que, observadas as peculiaridades do ilcito civil, no se deva descu-
rar de uma adequao tpica mnima entre a ao humana o resultado vedado pela lei.
Em alguns casos, o legislador civil at mais rigoroso a respeito e chega a aproximar-
se do legislador penal, como ocorre com a responsabilizao civil de agentes pblicos
pelo sistema da Lei n. 8.429/92, que exige a prtica de atos determinados de improbi-
dade para que sejam impostas as sanes cveis nela previstas. No demais insistir,
porm, em que, em vista dos pressupostos e objetivos diversos que distinguem a esfe-
ra civil da esfera penal, em regra devemos entender com mais largueza o fenmeno da
adequao tpica do ilcito civil, justamente porque normalmente os ilcitos civis so
tipos abertos.
Alm disso, muitas vezes os ilcitos civis podem constituir um estado de coi-
sas e no propriamente uma ao precisa ou determinada, atual ou pretrita. Assim,
por exemplo, a falta de segurana nos transportes ou a falta de vagas nas escolas po-
dem ser consideradas, lato sensu, como matria a ser investigada em inqurito civil,
ainda que no decorram de um nico ato isolado de um administrador especfico em
determinado momento. O mesmo se diga, p. ex., da degradao atual do Rio Tiet,
que pode ser considerada resultado de um estado de coisas de dezenas de anos, e no
fruto de uma ou algumas poucas aes humanas individualizadas, determinadas ou
localizadas mais precisamente no tempo. Nem por isso essas matrias ficam a salvo
de investigao ou de medidas reparatrias na rea do inqurito civil ou da ao civil
pblica ou coletiva. Para ilustrar o que vimos dizendo acima, tome-se como exemplo
a ao civil pblica em andamento, que est sendo movida pelo Ministrio Pblico e
por entidade ambiental, e que se destina a restaurar a qualidade de vida em Cubato
(SP), fruto da poluio desenfreada de dezenas de anos praticada por centenas de in-
dstrias.
Havendo motivos razoveis para tanto, at mesmo meras atividades perigosas
podem ser investigadas em inqurito civil, e seria absurdo ter de esperar por um fato
determinado ou por um dano especfico, para iniciar investigaes na rea civil, at
porque a prpria LACP admite propositura de ao civil pblica para evitar danos
(art. 4 da LACP). o que fazem, v.g., com zelo e eficincia, os Promotores de Justia
da Promotoria de Justia de Acidentes do Trabalho (Setor de Preveno), quando in-
vestigam condies laborativas em situaes de sabido risco, e para tanto, recorrem ao
inqurito civil, obtm compromissos de ajustamento ou propem as aes competen-
tes.
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13
10.5 Cabe instaurao de inqurito civil vista de denncias annimas, notcia
de jornal ou representao?
Seria descabido dar resposta abstrata ou genrica a essa pergunta. A resposta
correta : depende do caso concreto. Assim como um delegado de polcia pode fazer
uma diligncia ou abrir um inqurito policial vista de uma representao ou de uma
notcia de jornal (art. 5 CPP), desde que reconhea haver justa causa para tanto, tam-
bm o Promotor de Justia pode instaurar um inqurito civil nas mesmas circunstn-
cias. H denncias, ainda que annimas, representaes ou reportagens de jornais ou
revistas to bem fundamentadas, que seria um despropsito fechar os olhos, cruzar os
braos e nada fazer.
10.6 Inquritos civis de atribuio originria do procurador-geral
A LONMP atribui ao Procurador-Geral de Justia exercer as atribuies de
instaurar o inqurito civil e promover a ao civil pblica, se a autoridade reclamada
por o Governador do Estado, o Presidente da Assemblia Legislativa ou os Presiden-
tes dos Tribunais
17
.
A LC paulista n. 734/93 quis ir mais longe. Centrada numa filosofia de con-
centrao de poderes nas mos do Procurador-Geral de Justia, porque ainda escolhi-
do pelos governantes, essa lei cuidou, em seu art. 116, V, de centralizar nas mos do
Procurador-Geral de Justia os poderes para instaurar o inqurito civil e propor a ao
civil pblica quando envolvidas no caso praticamente todas as mais altas autoridades
do Estado.
Em nossa gesto no Conselho Superior do Ministrio Pblico paulista (94-95),
representamos ao Procurador-Geral da Repblica, que ajuizou a ADIn n. 1.285-1-DF,
tendo o Supremo Tribunal Federal, em deciso liminar ainda em vigor, suspendido a
eficcia parcial do dispositivo, permitindo que as aes civis pblicas em questo
sejam ajuizadas pelo Promotor de Justia, e no pelo Procurador-Geral, exceo feita
quelas de que cuida o art. 29, VIII, da LONMP.
Entretanto, querendo, et pour cause, a centralizao de poderes nas mos do
Procurador-Geral de Justia, apresentaram os polticos vrios projetos de lei, atual-

17. LONMP, art. 29, VIII.
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14
mente em andamento no Congresso, com o fito de tornar a regra paulista uma norma
federal
11. Competncia
Para instaurar o inqurito civil ou propor a ao civil pblica, normalmente, a
regra a competncia do local do dano que ocorreu ou deva ocorrer (art. 2 da
LACP).
A nosso ver, trata-se de regra de competncia absoluta, porque funcional
18
. E
essa uma regra de competncia, no de jurisdio. Em que pese a posio prevalente
na jurisprudncia do STJ, alis desconforme com a do STF
19
, entendemos no ter da-
do a LACP jurisdio aos juzes estaduais sobre questes de interesse da Unio em
matria de interesses transindividuais. A nosso ver, a LACP no exclui a competncia
da Justia Federal, nos casos em que a CF lhe comete o processo e o julgamento das
causas em que sejam interessada a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica
federal, na condio de autora, r, assistente ou opoente (art. 109 I, da CF)
20
.
Como antecipamos, h entendimentos em sentido contrrio, no sentido de que
a competncia da Justia local, ainda que estadual, abrangeria at mesmo causas em
que fosse interessada a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal. Nosso
entendimento diverso
21
, pois, embora a CF admita que a lei ordinria possa estabe-
lecer excees regra de competncia da Justia Federal, no caso em discusso a
LACP, a nosso ver, no excepcionou a competncia da Justia Federal: apenas estabe-
leceu regra de competncia absoluta, mas no trouxe regra de jurisdio; apenas disse
que a ao ser proposta no foro do local do dano, cujo juzo ter competncia absolu-
ta (a lei diz funcional) para apreciar a causa. Assim, dentro de nosso entendimento, se
tiver ocorrido um dano causado pela prpria Unio, em comarca que no seja sede de

18. Incorreta, pois, a referncia constante do art. 16 da LACP, com a redao que lhe deu a Lei
n. 9.494/97 (fruto de converso de medida provisria), quando se refere suposta competncia territo-
rial (sic) do Juiz prolator
19. Sm. n. 183-STJ, em boa hora corrigida por deciso unnime e plenria do STF, no RE n.
228.955-9-RS, STF Pleno, j. 20-2-2000, v.u., rel. Min. Ilmar Galvo, recorrente: Ministrio Pblico
Federal; recorrido: Municpio de So Leopoldo.
20. Ser, porm, da competncia da Justia estadual a ao em que seja interessada sociedade de
economia mista, sociedade annima de capital aberto ou outras sociedades comerciais, ainda que delas
participe a Unio como acionista, cf. Sm. n. 8-CSMP.
21. A defesa dos interesses difusos em juzo, cit., Cap. 15.
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15
vara federal, a atribuio para investigar os fatos ser do membro do Ministrio Pbli-
co que tenha atribuies em tese para propor a ao correspondente perante a vara da
Justia Federal com competncia absoluta sobre o local do dano. Estar cumprido o
art. 2 da LACP
22
.
Em casos de leso a interesses individuais homogneos, o art. 93 do CDC es-
tabelece regras prprias (foro da Capital do Estado ou do Pas, para danos regionais
ou nacionais, conforme o caso). Por analogia, quando cabvel, essa regra tambm po-
de ser aplicada seja para a instaurao do inqurito civil, seja para a propositura da
ao civil pblica ou coletiva, at mesmo em defesa de interesses transindividuais
outros, como os difusos e coletivos.
12. Natureza do inqurito civil
O inqurito civil no processo administrativo e sim procedimento; nele no
h uma acusao nem nele se aplicam sanes; dele no decorrem limitaes, restri-
es ou perda de direitos. No inqurito civil no se decidem interesses; no se aplicam
penalidades. Apenas serve para colher elementos ou informaes com o fim de for-
mar-se a convico do rgo do Ministrio Pblico para eventual propositura ou no
da ao civil pblica.
Assim, no sendo um fim em si mesmo, o inqurito civil no contraditrio;
o mesmo que ocorre com o inqurito policial, e, pois, a fortiori, o que se d com o
inqurito civil
23
.
Pode-se facultar o contraditrio no inqurito civil? Isso pode ocorrer, sob juzo
de convenincia do presidente do inqurito civil. Tomemos estas hipteses como e-
xemplo: o Ministrio Pblico no est bem instrudo se ou no caso de propor a
ao civil pblica, se houve ou no o dano, se a argumentao do autor do requeri-
mento ou no correta (nesses casos, como em outros, ouvir todos os interessados,
produzir provas requeridas pelo indiciado, facultar-lhe apresentao de documentos e
elementos instrutrios tudo isso pode ser mais que til, at mesmo necessrio).

22. Nesse caso, nada obstaria a que houvesse litisconsrcio de vrios Ministrios Pblicos, in-
clusive o Federal e o do Estado, em conformidade com o art. 5, 5, da LACP, com a redao que lhe
deu o CDC.
23. Esse entendimento compartilhado por Nelson Nery Jr., Rodrigues Fiorillo, Rosa Nery, An-
tonio Augusto M. Camargo Ferraz.
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16
s vezes, porm, no deve ser contraditrio, seno em todas as fases, ao me-
nos em algumas delas (como quando deseja o Promotor de Justia surpreender uma
situao que precise constatar, como o lanamentos poluentes; o uso de lixos clandes-
tinos etc.). Neste ltimo caso, o Promotor de Justia pode impor sigilo ao inqurito
civil, cuja preservao ser obrigatria pelos funcionrios do Ministrio Pblico; aqui,
cabe analogia com o inqurito policial (imposio de sigilo nos casos de interesse da
sociedade art. 20 CPP).
13. Publicidade e sigilo no inqurito civil
Ultimamente orquestra-se no governo federal, no Congresso Nacional e em se-
tores da imprensa uma tentativa de amordaar, principalmente, o Ministrio Pblico,
quando de suas investigaes pr-processuais. Invocando-se abusos e at estrelismos
espordicos de algumas autoridades, tem-se dito que, em proveito da intimidade e da
privacidade dos investigados, que podem ser inocentes, no se deveriam divulgar da-
dos coligidos em inquritos civis, inquritos policiais e processos judiciais, at final
condenao transitada em julgado.
Tal tese descabida. Sem prejuzo de o ordenamento atual j coibir divulga-
es gratuitas ou indevidas de informaes, que no raro at mesmo ferem o dever
legal de sigilo quando em matria j imposta por lei (p. ex., violao de sigilo banc-
rio ou fiscal), no mais, antes de mero direito, tm as autoridades at mesmo o dever de
dar publicidade aos atos da Administrao, sempre com serenidade e nunca tenden-
ciosidade, e esse dever de publicidade s cede lugar naqueles casos em que o sigilo
seja recomendvel por convenincia da prpria investigao ou seja exigvel por im-
posio da prpria lei. Ademais, tal tese de sigilo no inqurito civil s surgiu, et pour
cause, depois que o Ministrio Pblico comeou a dirigir suas investigaes para mi-
lhares de atos de improbidade administrativa (envolvendo prefeitos, deputados, go-
vernadores e polticos e autoridades do mais alto escalo, em propores at ento
inditas no Pas) Sintomaticamente, a reao no se fez esperar
24
.

24. Publicou conceituado jornal da Capital paulista: O Ministrio Pblico no desperta a ira
dos mais poderosos no Senado, mas tem inimigos na Cmara, onde se discute a reforma do Judicirio.
A tucana Zulai Cobra (SP) est entre as mais empenhadas em reduzir o poder dos procuradores e
promotores. Em solenidade com prefeitos realizada na semana passada no Palcio dos Bandeirantes,
ela discursou: O Ministrio Pblico est acabando com as prefeituras; vamos agora acabar com ele.
Foi aplaudidssima. (O Estado de S. Paulo, 12-4-99, p. A-6).
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17
Enfim, a questo da publicidade do inqurito civil est estreitamente ligada
questo do sigilo. Em regra, o acesso ao inqurito civil deve ser franqueado aos inte-
ressados, em decorrncia do princpio geral da publicidade dos atos da Administrao
(art. 37 da CF).
Da, os atos do inqurito civil so em regra pblicos (audincias, inquiries,
expedio de certides), feita, porm, a ressalva anloga do art. 20 do CPP (imposi-
o de sigilo, se da publicidade advier prejuzo investigao), ou a hipteses em que
o rgo do Ministrio Pblico tenha acesso a dados ou informaes sigilosas, quando
lhe incumbir o dever de preservar o sigilo legal.
14. Requisies em matria sigilosa
Tem havido resistncia na doutrina e em decises judiciais sobre o amplo po-
der de requisio do Ministrio Pblico no inqurito civil, especialmente em matrias
atinentes a informaes bancrias, cadastros eleitorais e informaes fiscais.
Contudo, como hoje a LOMPU, a LONMP e a LACP no fazem mais as
mesmas restries da LC n. 40/81 (esta lei, feita em tempo de ditadura, limitava o
poder de requisio do Ministrio Pblico, excluindo-o em caso de sigilo legal ou
segurana nacional), hoje o Ministrio Pblico pode requisitar quaisquer documentos
ou informaes, de quaisquer autoridades, inclusive nos casos legais de sigilo. Nesse
caso, dever o prprio membro do Ministrio Pblico tomar as cautelas para no ocor-
rer uso indevido das informaes. No mesmo sentido, o ensinamento de Nelson e
Rosa Nery
25
.
S nos casos de excees constitucionais, como no sigilo das comunicaes
telefnicas, que o Ministrio Pblico precisar de autorizao judicial para ter aces-
so informao sigilosa
26
.

25. Nelson Nery Jnior e Rosa Maria Nery, em Cdigo de Processo Civil comentado, cit., notas
LACP.
26. Cf. art. 5, XII, da Constituio.
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18
15. Controle de legalidade
A LC paulista n. 734/93 (Lei Orgnica Estadual do Ministrio Pblico
LOEMP) instituiu um sistema de recursos para controlar a instaurao do inqurito
civil.
Lembremos, brevemente, o momento em que o fez: isso ocorreu em fim de um
governo estadual, em poca em que ns e outros tantos denuncivamos a prejudicial
concentrao de poderes nas mos da chefia do Ministrio Pblico, estreitamente vin-
culada ao governante estadual da poca vinculao essa que o Ministrio Pblico
paulista majoritariamente recusou quando acatou nossas denncias e nos investiu de
forma macia nas funes de membro do CSMP em 1993, justamente para combater
esse estado de coisas, o que efetivamente fizemos
27
.
Desta forma, a LOEMP previu dois recursos em matria de inqurito civil: a)
contra o indeferimento de representao visando sua instaurao (no prazo de 10
dias a contar da cincia do indeferimento art. 107, 1); b) contra a instaurao do
inqurito civil (no prazo de 5 dias a contar da cincia da instaurao 108, 1).
Ora, se o indeferimento de instaurao de inqurito civil fosse eventualmente
lanado sobre peas de informao, a rigor o recurso seria incuo, pois tal deciso
equivaleria ao arquivamento das peas de informao, e, como tal, j estaria sujeita ao
reexame do CSMP, sem prejuzo de que os interessados, graas ao direito amplo de
petio, sempre poderiam dirigir diretamente eventuais razes ao Conselho. E, quanto
primeira hiptese (recurso contra a instaurao de inqurito civil), estava claro que o
objetivo da LOEMP era o de limitar a liberdade de ao dos rgos de execuo do
Ministrio Pblico, por isso que, em nossa gesto junto ao CSMP, em caso algum foi
provido o recurso interposto contra a instaurao de inqurito civil por Promotor de
Justia (1994/1995)
28
.
rrito o sistema de recursos no inqurito civil, criado pela LOEMP. Ainda
que em tese pudesse o legislador estadual dispor sobre procedimentos, no est a dis-
ciplina do inqurito civil contida no objeto que a Constituio reservou para a
LOEMP do Ministrio Pblico. O objeto a ela reservado no art. 128, 5, da CF, seria

27. A propsito, cf. nosso Regime jurdico do Ministrio Pblico, cit., Cap. 8, bem como nosso
discurso de posse no Conselho Superior do Ministrio Pblico (Justitia, 165:281).
28. V. nota de rodap n. 27, retro.
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19
apenas dispor sobre a organizao, as atribuies e o estatuto do Ministrio Pblico,
e no dar disciplina normativa ao inqurito civil, ainda mais inovando o legislador
paulista e criando recursos destinados a obstar a instaurao ou a tramitao de um
procedimento j inteiramente disciplinado por lei federal. No poderia, pois, a
LOEMP apartar-se do modelo federal
29
. Os Estados podem em suas leis locais de
organizao do Ministrio Pblico dispor sobre qual membro do Ministrio Pblico
poder instaurar um inqurito civil, quais as providncias administrativas devem to-
mar para faz-lo ou as comunicaes e os registros que devem ser cuidados, mas no
podem dispor sobre as hipteses de instaurao, o objeto, a reviso do arquivamento,
os recursos. Como dizem Nelson e Rosa Nery, no podero os Estados editar leis
normatizando o inqurito civil no mbito estadual, pois estariam ferindo o modelo
federal da LACP, que j traou o regime jurdico integral do inqurito civil. Assim,
v.g., a LOEMP-SP art. 108, que estabelece recurso, com efeito suspensivo, contra a
instaurao do inqurito civil, em flagrante inconstitucionalidade por ferir o modelo
federal
30
.
Haveria o mesmo vcio se a LOEMP paulista criasse recursos contra o ato do
Promotor de Justia que requisite inqurito policial ao delegado de polcia. O respec-
tivo controle de legalidade j existe e do Poder Judicirio, no dos rgos adminis-
trativos do Ministrio Pblico, sob pena de instituir-se verdadeira hierarquizao mi-
nisterial, violando o princpio da independncia funcional de seus agentes. Ou haveria
igual vcio se, em cada Estado, se dispusesse diversamente sobre os casos em que se
admite ou no se admite a instaurao de inqurito policial.
Como agentes polticos dotados de independncia funcional, os membros do
Ministrio Pblico no se subordinam hierarquicamente, sob o aspecto funcional, aos
rgos de administrao superior da instituio. Assim, se houver ilegalidade na ins-
taurao do inqurito civil, a situao se equipara a uma requisio de inqurito poli-
cial sem justa causa, ou a uma denncia criminal dada ilegalmente, ou ainda a uma
ao civil pblica proposta sem base para tanto: a correo jurisdicional, apenas. No
caso de inqurito civil instaurado sem justa causa, poder caber at mesmo mandado
de segurana. Alm disso, como lembrou Antnio Augusto M. Camargo Ferraz, nos

29. Esse argumento foi bem exposto por Nelson e Rosa Nery, em sua obra Cdigo de Processo
Civil comentado, cit., em notas LACP.
30. Cdigo de Processo Civil comentado, cit., notas ao art. 8 da LACP.
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20
estudos acima citados
31
, o trancamento judicial do inqurito civil s ocorrer em hip-
teses restritas, e, nessa linha, podemos imaginar casos de ilegalidade, desvio de finali-
dade ou falta de atribuies, quando ser possvel impetrar-se o mandado de seguran-
a contra a instaurao do inqurito civil; nos casos de condues coercitivas ilegal-
mente determinadas pelo membro do Ministrio Pblico, caber o habeas-corpus;
nesta hiptese, a competncia ser originria dos Tribunais de Justia, conforme pre-
cedentes jurisprudenciais indicados por Nelson e Rosa Nery
32
.
16. Procedimentos preparatrios
s vezes, o Promotor de Justia recebe um requerimento, uma representao,
uma denncia de leso a interesses transindividuais, e pode ter dvidas primeira
vista se ou no caso de instaurar um inqurito civil. Nessas hipteses, principalmen-
te depois que altas autoridades comearam a perder cargos em virtude de improbidade
administrativa e outras tantas comearam a ser investigadas pelo Ministrio Pblico
em decorrncia dos mesmos motivos, surgiu um movimento em prol da instaurao
de procedimentos preparatrios, verdadeiras investigaes preliminares ao inqurito
civil. Foi irregular soluo caseira do Ministrio Pblico paulista, depois indevida-
mente endossada na LC estadual n. 734/93.
Entretanto, segundo o art. 128, 5, da CF, a LC paulista n. 734/93 deveria
limitar-se a dispor sobre organizao, atribuies e estatuto do Ministrio Pblico
local, no podendo chegar a instituir ou alterar o inqurito civil, instrumento todo cri-
ado e disciplinado pela lei federal (LACP). Alm disso, como j antecipamos, o meio
para apurar se h ou no leso a um dos interesses que justificam em tese a propositu-
ra de ao civil pblica precisamente o inqurito civil, e no o procedimento prepa-
ratrio ou preliminar. O inqurito civil que j o procedimento preparatrio. No
tem cabimento um procedimento preparatrio de outro preparatrio.
A soluo da LC estadual n. 734/93 contm o mesmo absurdo que o faria ou-
tra lei estadual que, alegando tambm tratar-se de mero procedimento, estabelecesse
que o delegado de polcia poderia instaurar um procedimento preparatrio para, se a
seguir julgasse necessrio, vir a instaurar o inqurito policial. Quem negaria estar a lei

31. V. nota de rodap n. 9, retro.
32. Cdigo de Processo Civil comentado, cit., notas ao art. 8 da LACP. A propsito, v. nosso O
inqurito civil, cit., Cap. 28.
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21
estadual a disciplinar diversamente o procedimento institudo pela lei federal, alteran-
do seu modelo nacional?
Nas felizes palavras de Antonio Augusto M. C. Ferraz, criticando o procedi-
mento preparatrio ao inqurito civil, cabe verberar: como se fosse razovel investi-
gar um fato para saber se o caso de investigar esse mesmo fato
33
.
Alm disso, a LC estadual n. 734/93 traz srios e indesejveis riscos: os mais
antigos se lembram das velhas sindicncias policiais, que s se transformavam em
inquritos policiais por razes de convenincia nem sempre jurdica Ser mera
questo de terminologia recorrer a procedimentos preparatrios, sindicncias ou apu-
raes prvias, se tiverem eles o mesmo tratamento jurdico do inqurito civil (e deve-
ro ter, por fora dos arts. 8 e 9 da LACP); se no o tiverem, especialmente no con-
trole de arquivamento, ficar evidenciada a burla ao controle de arquivamento pelo
CSMP. Ser inevitvel a perda de atribuies ministeriais, quando mal exercidas.
Assim, se o rgo do Ministrio Pblico instaura inqurito civil, haver con-
trole CSMP; se no instaura, controle algum?! Os autos iro para a gaveta, para o ar-
mrio ou para a cesta de lixo?! Afinal, as investigaes a cargo do Ministrio Pblico
no so um trabalho pessoal e sim institucional, e, sem prejuzo da necessria liberda-
de e independncia funcional dos membros da instituio, seus misteres esto sujeitos
aos controles de obrigatoriedade e legalidade: h srio interesse da coletividade em
que esse controle seja desenvolvido a contento, assim como deve ocorrer no arquiva-
mento do inqurito policial. Foi assim que o quis o legislador federal. E isso tanto
mais necessrio que, no inqurito civil, ao contrrio do que ocorre com o inqurito
policial, sequer h o controle de instituies distintas (polcia, Ministrio Pblico e
Poder Judicirio).
Por isso, a LACP deu o mesmo tratamento ao inqurito civil e a quaisquer pe-
as de informao (arts. 8 e 9 da LACP). E o que so peas de informao? O con-
ceito o mesmo do CPP: neste, so representaes, documentos, certides, cpias de
peas processuais, declaraes ou quaisquer informaes que, mesmo sem o inqurito
policial, permitam caracterizar a autoria e a materialidade de um crime e embasar e-
ventual propositura da ao penal. Mutatis mutandis, o que ocorre com as peas de

33. Inqurito civil 10 anos de instrumento de cidadania, em Lei n. 7.347/85 reminiscn-
cias e reflexes aps 10 anos de aplicao Rev. Tribunais, 1995.
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22
informao na rea civil: no s permitiro servir de base para eventual ajuizamento
de ao civil pblica, como seu arquivamento sempre exigir controle pelo CSMP.
Nesse sentido, em harmonia com o que quer o art. 9 da LACP, disps a Sm.
n. 12-CSMP que o arquivamento de inqurito civil ou de peas de informao est
sempre sujeito reviso pelo CSMP.
Por fim, a instaurao de procedimentos preparatrios, em substituio irregu-
lar ao inqurito civil, pode at mesmo trazer graves e imediatos prejuzos defesa de
interesses transindividuais afetos ao Ministrio Pblico, inclusive deixando de obstar
o curso do prazo de decadncia, caracterstica que, em certos casos, s a teria a instau-
rao do prprio inqurito civil
34
.
17. Aplicao subsidiria do CPP
fato que o inqurito policial foi confessadamente a inspirao do inqurito
civil. Natural que algumas solues analgicas sejam invocadas, como na instaura-
o, instruo e coleta da prova tcnica do inqurito civil.
Contudo, algumas cautelas so necessrias: a) s devemos fazer analogia com
o inqurito policial naquilo em que a LACP no tenha soluo prpria diversa deste
ltimo (obviamente, no caberia analogia quanto ao modo de fazer o arquivamento,
expresso ou implcito, ou quanto a suas conseqncias, pois o sistema do art. 28 CPP
diverso do art. 9 da LACP; por igual, no caberia analogia entre inqurito civil e
policial, em matria de presidncia e controle de prazos da investigao); b) s cabe
analogia naquilo que seja compatvel entre ambos (ex.: imposio de sigilo nas inves-
tigaes, cf. art. 20 CPP; carter inquisitivo do procedimento; poderes instrutrios;
regras de conduo etc.).
18. Transao e compromisso de ajustamento.
O compromisso de ajustamento de conduta em matria de danos a interesses
transindividuais uma espcie de transao que foi criada pelo CDC, cujo art. 113
introduziu um 6 ao art. 5 da LACP.
No obstante se trate de questo controvertida na doutrina e na jurisprudncia,
foi totalmente inconseqente o veto ao 3 do art. 82 do CDC, que previa compro-

34. CDC, art. 26, 2, III.
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23
misso de ajustamento em matria de interesses transindividuais de consumidores. E
isso porque: a) o art. 113 do prprio CDC inseriu o 6 do art. 5 da LACP, instituin-
do o mesmo compromisso de ajustamento antes vetado, e este pargrafo tem aplica-
o subsidiria at mesmo em matria de defesa do consumidor (art. 21 da LACP,
introduzido pelo art. 117 do CDC); b) o artigo 113 do CDC no foi vetado; c) como
anotaremos adiante, diversas leis subseqentes admitiram a transao ou o compro-
misso de ajustamento referendados pelo Ministrio Pblico.
Theotonio Negro entendeu ter havido veto tambm ao dispositivo correspon-
dente, constante do art. 113 do CDC, e, para fundamentar seu entendimento, invocou
passagem das razes do veto presidencial. Concessa venia, no obstante tenha havido
expressa manifestao presidencial no sentido de que o compromisso de ajustamento
previsto no art. 113 tambm seria vetado como o foi no art. 82, 3, essa assertiva do
Presidente da Repblica foi exposta antes como argumento de veto a outro dispositivo
da mesma lei (art. 92), mas tecnicamente no foi formalizado o veto ao art. 113: como
se pode ver da publicao oficial da Lei n. 8.078/90, o art. 113 foi regularmente san-
cionado e promulgado na ntegra. Como no existe veto implcito, pois esse sistema
no permitiria o controle da rejeio, a doutrina tem aceito a validade do compromis-
so de ajustamento, que vem sendo aplicado sem maiores transtornos pelo Ministrio
Pblico
35
.
Alm disso, o compromisso de ajustamento tomado pelo Ministrio Pblico
tambm foi sancionado pelo mesmo Presidente da Repblica, e sem veto algum, e
consta do art. 211 do ECA; outrossim, com as alteraes que a Lei n. 8.953/94 intro-
duziu ao CPC, ficou reconhecida a qualidade de ttulo executivo s transaes refe-
rendadas pelo Ministrio Pblico, em forma at mais abrangente que as da LACP e do
CDC.
Assim, a nosso ver, transao ou o compromisso de ajustamento podem ser
validamente tomados pelo Ministrio Pblico
36
. Da mesma forma, os rgos pblicos
legitimados ao civil pblica tambm podem tomar compromissos de ajustamento,
em matria de defesa de interesses transindividuais.

35. Para uma anlise mais profunda sobre a eficcia dos 5 e 6 do art. 5 da LACP, introdu-
zidos pelo art. 113 do CDC, v. nossos A defesa dos interesses difusos em juzo, cit., Caps. 5 e 23, e O
inqurito civil, cit., Cap. 30.
36. Nesse sentido, o compromisso firmado perante o IBAMA e o Ministrio Pblico constitui
ttulo executivo, nos termos do art. 5, 6, da Lei n. 7.347/85, que est em vigor (v. REsp n. 213.947-
MG, 4 T. STJ, v.u., rel. Min. Ruy Aguiar, j. 6-12-1999, DJU, 21/2/2000, p. 132).
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24
Novamente invadindo rea que no lhe era prpria, a LC paulista n. 734/93
canhestramente determinou que o compromisso de ajustamento teria sua eficcia
condicionada homologao do arquivamento pelo CSMP (art. 112, pargrafo ni-
co). A LOEMP expediu comando rrito: a) legislou sobre matria estranha ao seu ob-
jeto, fixado no art. 128, 5, da CF (deveria limita-se organizao, estatuto e atribu-
ies do Ministrio Pblico local); b) violou o modelo federal institudo na LACP
sobre inqurito civil; c) embora lei estadual, legislou sobre o momento da constituio
de ttulo executivo, matria de direito substantivo e processual s afeta disciplina da
lei federal... Cometeu o mesmo absurdo que o faria o legislador estadual se tentasse
dizer que o cheque s teria eficcia de ttulo executivo a partir da segunda ou terceira
recusa de pagamento pelo banco sacado, ou a partir de quando fosse protestado...
Alm do mais, o legislador paulista no previu o bvio, ou seja, possvel ha-
ver compromissos de ajustamento mesmo sem arquivamento do inqurito civil. Para
contornar esse problema, o CSMP-SP editou sua Sm. n. 20, com o que reconheceu a
existncia de compromissos de ajustamento preliminares, que independem do arqui-
vamento do inqurito civil (para casos em que o compromisso de ajustamento no
resolva todos os pontos investigados no inqurito civil, que deve prosseguir).
Assim, a eficcia do compromisso de ajustamento surge, nos termos da LACP,
em decorrncia de sua homologao pelo Promotor de Justia, e no no momento
previsto pela LOEMP, que no poderia dispor sobre o momento da formao do ttulo
executivo. natural, porm, que nada obsta a que as partes aceitem, voluntariamente,
no prprio compromisso, que seus efeitos s surjam a partir da homologao do ar-
quivamento do inqurito civil pelo CSMP, mas isso ocorrer somente por acordo de
vontades, no automaticamente, ope legis.
Algumas recomendaes so pertinentes em matria de compromissos de ajus-
tamento: a) como regra geral, devem versar obrigao lquida e certa (certa quanto
existncia e determinada quanto ao objeto); b) a multa pecuniria neles inserida deve
ter carter cominatrio e no compensatrio, caso se deseje que ela funcione como
meio de influenciao do cumprimento espontneo da obrigao; c) hoje cabe execu-
o de obrigao de fazer fundada em ttulo extrajudicial (CPC, art. 585, II, e 645,
com as alteraes da Lei n. 8.953/94); contudo, h grande convenincia prtica em
colher obrigao lquida e certa, se possvel, alm de estabelecer-se clusula penal ou
clusula cominatria; d) se o compromisso de ajustamento levar ao arquivamento do
inqurito civil, esse arquivamento estar sujeito reviso do CSMP.
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25
Enfim, entendemos que o valor do compromisso de ajustamento de garantia
mnima em prol da coletividade, no limite mximo de responsabilidade do autor da
leso
37
.
19. constitucional o arquivamento do inqurito civil?
Em matria criminal, mais especificamente dentro do inqurito policial, a l-
tima palavra sobre seu arquivamento do Ministrio Pblico, e no h inconstitucio-
nalidade alguma quando o Estado, titular do ius puniendi, se recusa a efetuar a acusa-
o penal
38
.
No inqurito civil, a deciso sobre seu arquivamento tambm do Ministrio
Pblico, mas aqui, com mais tcnica, no se exige manifestao judicial a propsito,
pois no h pretenso alguma resistida a merecer prestao jurisdicional no sentido
verdadeiro e prprio. Entretanto, aqui no inqurito civil, diversamente do que ocorre
no inqurito policial, no estamos lidando com interesse pblico estatal (o ius punien-
di, do qual titular o Estado), e sim com interesses transindividuais (difusos, coletivos
ou individuais homogneos), que so compartilhados por inmeros lesados individu-
ais. Por isso, seria de cogitar se no haveria inconstitucionalidade em monopolizar o
Ministrio Pblico o arquivamento do inqurito civil.
Haveria, sim, inconstitucionalidade, se o Ministrio Pblico fosse titular priva-
tivo da ao civil pblica ou coletiva, como o da ao penal pblica, pois, diversa-
mente do que ocorreria nesta ltima, ao cogitarmos de ao civil pblica, estaremos
lidando com interesses individuais homogneos, coletivos e difusos, e no com inte-
resses estatais, em sentido estrito.
Contudo, como o Ministrio Pblico no o nico legitimado ativo (na ao
civil pblica, h legitimao ativa concorrente e disjuntiva)
39
, no h bice algum a
que co-legitimados proponham a ao que o Ministrio Pblico entendeu de no pro-
por. Assim, no h inconstitucionalidade alguma em que o Ministrio Pblico promo-
va o arquivamento do inqurito civil, porque no o nico legitimado propositura
de ao civil para a defesa de interesses transindividuais.

37. Nesse sentido, v. nossos O inqurito civil e A defesa dos interesses difusos em juzo, cit.
38. Cf. art. 28 do CPP; v. ainda nosso artigo O Ministrio Pblico no processo penal, RT,
494/269, e nosso livro Regime jurdico do Ministrio Pblico, Cap. 5, n. 24, a, cit.
39. CR, art. 129, 1; LACP, art. 5, caput.
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26
20. O arquivamento do inqurito civil e o princpio da obrigatoriedade
Segundo Calamandrei, o princpio da obrigatoriedade consiste em que, identi-
ficando o Ministrio Pblico uma hiptese em que a lei exige sua atuao, no poder
abster-se de agir
40
.
Quando o Ministrio Pblico arquiva o inqurito civil, no est violando o
princpio da obrigatoriedade. Sob o nosso sistema jurdico, o Ministrio Pblico tem
liberdade para examinar o caso e identificar ou no a hiptese de agir; identificada a
situao em que a lei exige sua atuao, a sim ter de agir, a sim ser obrigatria sua
atuao.
H bastante liberdade de atuao dos membros do Ministrio Pblico; no, po-
rm, para negar a prova dos autos ou dizer que est lendo A naquilo em que est
escrito B. Nem para dizer que se recusa a agir embora se trate de caso em que a lei
lhe imponha a ao
41
.
Mutatis mutandis, o que ocorre no inqurito civil. No identificada leso al-
guma a interesse que lhe incumba tutelar, no est o membro do Ministrio Pblico
obrigado a promover ao civil pblica; em caso contrrio, identificada a leso, surge-
lhe o dever legal de agir. evidente que, com msera burla, no poder o Promotor de
Justia formalmente dizer que no est provado isso, no h base para aquilo, se para
dizer isso entrar em franca contrariedade com toda a prova dos autos. Nesse caso,
igualmente ter havido violao ao dever de agir.
21. O arquivamento implcito
O inqurito civil termina com propositura de ao civil pblica ou coletiva pe-
los legitimados, ou com o arquivamento do inqurito civil pelo Promotor de Justia e
sua reviso pelo CSMP.

40. Istituzioni di diritto processuale civile, v. 2, p. 469, 126, 2. ed., 1943.
41. H anos, por exemplo, vimos o caso de um Promotor que assim fundamentou o arquiva-
mento de um inqurito policial. Disse ele algo como isto: est claro que o indiciado furtou a vtima;
ele o confessa, a vtima o acusa, h testemunhas presenciais, a res foi apreendida em seu poder; entre-
tanto, neste pas em que o Presidente da Repblica fez isso, o Presidente da Cmara, aquilo etc. etc. etc.
requeiro o arquivamento do inqurito policial. Houve ntida violao do princpio da obrigatorie-
dade.
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27
O arquivamento tem de ser fundamentado: h obrigao legal de motiv-lo (o
art. 129, VIII, da CF, traz para os membros do Ministrio Pblico o dever de indicar
os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; o art. 43, III, da
LONMP, tambm lhes comete o dever de indicar os fundamentos jurdicos de seus
pronunciamentos processuais, elaborando relatrio em sua manifestao final, e essa
norma tem sido repetida nas leis orgnicas locais do Ministrio Pblico).
Mas pode ocorrer e a cotio tem ocorrido que o arquivamento no seja
fundamentado, ou que no seja suficientemente fundamentado. Por falhas ou descui-
dos, isso se pode dar especialmente quando: a) haja vrios atos ilcitos, em tese, e o
Promotor de Justia s enfrente expressamente alguns dos atos na promoo de arqui-
vamento; b) haja vrios possveis autores ou responsveis pelas ilegalidades e o Pro-
motor de Justia s enfrente expressamente a responsabilidade ou, mais precisamente,
a ausncia de responsabilidade de alguns deles.
Tambm pode ocorrer que o Promotor de Justia no promova o arquivamento
do inqurito civil e sim proponha a ao civil pblica; contudo restringe os limites
objetivos ou subjetivos da lide e nada expe nem fundamenta em relao a outros
possveis ilcitos ou seus autores, ou, se o faz, no destina suas ponderaes ao rgo
legalmente encarregado de rever sua deciso de arquivamento, que o CSMP.
Nesses casos, estaria havendo arquivamento implcito?
Com Ludgero Henrique Perdizes e lvaro Busana, que abordaram problema
semelhante no inqurito policial, podemos concluir que todo arquivamento deve ser
expresso
42
.
Entretanto, se, no obstante esse dever de fundamentar, a fundamentao esti-
ver ausente, ou no tiver sido encaminhada ao CSMP, o que fazer?
Em primeiro lugar, devemos reconhecer que, nesse caso, estar havendo um
irregular arquivamento implcito, e, ipso factu, devolve-se o conhecimento da matria
ao rgo competente para a reviso do arquivamento (o CSMP). Neg-lo ser permitir
a burla ao sistema de arquivamento do inqurito civil. Em outras palavras, se o Pro-
motor de Justia arquivasse fundamentadamente o inqurito civil, haveria controle do

42. A admissibilidade do arquivamento implcito, RBCC, 5/160.
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28
CSMP; se arquivasse sem fundamento algum ou sem apreciar fato algum, no haveria
qualquer controle para seu ato... Seria rematado absurdo.
Quem deve provocar o CSMP para rever o ato do Promotor de Justia? Em
primeiro lugar, o prprio Promotor (art. 8, caput, e 1, da LACP); por isso que deve
evitar os chamados arquivamentos implcitos. Em segundo lugar, qualquer interessado
pode representar ao CSMP denunciando a existncia de um arquivamento implcito e
pedindo tome ele conhecimento do caso (p. ex., um co-legitimado, uma associao,
uma das vtimas de leses individuais homogneas etc.). Por fim, at o Juiz pode pro-
vocar o reexame do arquivamento parcial do inqurito civil, como quando receba a
inicial de uma ao civil pblica, baseada nessa investigao administrativa
43
.
Se quem deseja provocar a reviso do caso o prprio Juiz, no h porque se-
guir s inteiras o rito do art. 28 do CPP e enviar o caso a reexame do Procurador-
Geral de Justia (como ocorreu no Caso Baneser): o correto ser buscar mais exata
analogia com o art. 9 da LACP; assim, a reviso do arquivamento, implcito ou ex-
presso, incumbir sempre ao CSMP.
22. Tramitao do inqurito civil no Conselho Superior do Ministrio Pblico
Arquivado o inqurito civil, o membro do Ministrio Pblico que o arquivou
dever remeter os autos ao CSMP. Poder o CSMP: a) homologar o arquivamento; b)
reformar o arquivamento e mandar que outro membro do Ministrio Pblico proponha
a ao civil pblica; c) converter o julgamento em diligncia.
O arquivamento somente confere uma soluo administrativa para o procedi-
mento, soluo esta limitada ao mbito do Ministrio Pblico, e assim mesmo no
cria precluso alguma nem impedimento para novas investigaes. Arquivado o in-
qurito civil, qualquer outro co-legitimado pode propor a ao que o Ministrio Pbli-
co entendeu de no propor; o prprio Ministrio Pblico no est inibido de prop-la,
apesar do arquivamento do inqurito civil, desde que reveja a qualquer tempo sua
posio anterior. Nesse sentido, invivel a restrio contida no art. 111 da LOEMP (a
de s se poderem reabrir as investigaes se de outras provas se tiver notcia), seja

43. H alguns anos, ao oficiar numa ao civil pblica (no chamado Caso Baneser Pt. n.
2.976/95-CSMP), e invocando analogicamente o sistema do art. 28 do CPP, uma Juza paulista enten-
deu ter havido um arquivamento implcito e parcial do inqurito civil, e assim remeteu o caso ao ree-
xame do Procurador-Geral de Justia (que era o prprio autor do arquivamento implcito). Enganou-se,
porm, quanto ao destinatrio da reviso: ser sempre o CSMP.
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29
porque a LOEMP desbordou seu objeto, seja porque violou o modelo federal, seja
enfim porque disps sobre pressupostos processuais (segundo a lei paulista, sem no-
vas provas o Ministrio Pblico no poderia reabrir as investigaes cveis, e, a forti-
ori, no poderia propor a ao...).
Com Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz, que mantm o mesmo en-
tendimento que o nosso a respeito, cabe lembrar que o arquivamento no cria direitos
nem uma situao jurdica que deva ser mantida
44
, salvo, apenas, que far cessar o
bice ao curso da decadncia em matria de danos ao consumidor, por defeitos ou
vcios do produto ou do servio (CDC, art. 26, 2, III). Da mesma forma, Nelson e
Rosa Nery sustentam, j sob a vigncia da atual LOEMP, que, de forma rrita, seu art.
111 no poderia violar o modelo federal para o inqurito civil
45
.
23. Arrazoamento perante o Conselho Superior do Ministrio Pblico
A LACP permite que associaes legitimadas apresentem razes e documen-
tos ao CSMP, antes do julgamento da promoo de arquivamento (art. 9, 2). Mas,
embora mencione a lei apenas as associaes, na verdade, qualquer interessado pode
faz-lo (o investigado, terceiros interessados, e at os co-legitimados, ainda que no
associaes), pois isso decorrncia do direito genrico petio.
Para esse fim, deve-se assegurar publicidade tramitao do inqurito civil no
CSMP, com julgamentos em sesses pblicas, conforme precedentes do CSMP pau-
lista e conforme disposto em seu Regimento Interno (arts. 203-245), ressalvadas, na-
turalmente, as hipteses de sigilo legal.
24. Alcance do poder regimental do Conselho Superior do Ministrio Pblico
O art. 9, 3, da LACP, prev que o reexame dos arquivamentos dos inquri-
tos civis ser feito pelo CSMP, na forma de seu regimento interno.
A prpria lei federal estipula que o regimento interno do CSMP que deve re-
gulamentar como esse rgo far o reexame dos arquivamentos dos inquritos civis e
deliberar a respeito. Nessa matria, o regimento do CSMP tem carter de norma de

44. Apontamentos sobre o inqurito civil, Justitia, 165/33. Embora se trate de estudo publicado
antes da vigncia da atual LC paulista n. 734/93 (LOEMP), seu ensinamento mantm toda atualidade.
45. Cdigo de Processo Civil comentado, cit., notas LACP.
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30
integrao, de forma que assume nvel hierrquico superior ao da prpria lei orgnica
estadual de cada Ministrio Pblico, ou ao de atos regulamentares de outros rgos
ministeriais, como o Colgio de Procuradores de Justia ou a Procuradoria-Geral de
Justia.
Para atender ao mandamento legal, o CSMP paulista elaborou regimento in-
terno, publicado no DOE, com as regras sobre a tramitao da confirmao, rejeio
de arquivamento ou converso em diligncia do inqurito civil
46
.
25. Quem faz a designao para a propositura da ao?
Rejeitado o arquivamento do inqurito civil pelo CSMP, quem far a designa-
o de outro membro do Ministrio Pblico para propor a ao civil pblica? O
CSMP (art. 9, 4, LACP) ou o Procurador-Geral de Justia (art. 10, IX, d, da
LONMP)? H um aparente conflito entre os dispositivos da LACP e da LONMP.
A correta soluo consiste na seguinte: em decorrncia do julgamento do caso,
o CSMP escolhe quem deva propor a ao (a escolha do CSMP paulista tem sempre
recado no substituto automtico do Promotor de Justia que propendeu pelo arqui-
vamento); o Procurador-Geral, como presidente do Conselho, apenas expede o ato
formal de designao
47
.
26. Conflito de atribuies
Os conflitos de atribuies entre rgos de execuo do Ministrio Pblico so
solucionados pelo respectivo Procurador-Geral (art. 10, X, da LONMP).
Se no houver conflito de atribuies, mas entendimento de um Promotor de
Justia de que o caso da atribuio de outra Promotoria de Justia do mesmo Estado,
bastar a remessa dos autos Promotoria competente. Se o Promotor de Justia desti-
natrio recusar a remessa, a sim sobrevir conflito de atribuies entre os respectivos
membros da instituio, e esse conflito ser resolvido pelo Procurador-Geral, no sis-
tema vigente.

46. Cf. arts. 203-245 do Ato n. 5/94-CSMP (DOE, se. I, 21-10-94, p. 44), cujo inteiro teor
consta de nossas obras A defesa dos interesses difusos em juzo, cit., e O inqurito civil, cit.
47. esse o posicionamento que sustentamos em A defesa dos interesses difusos em juzo; no
mesmo sentido, cf. Nelson e Rosa Nery, CPC comentado, id. ib.; v., ainda, Antonio Augusto M. Ca-
margo Ferraz, embora escrevendo antes da LONMP, Justitia, 165/33.
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31
Se, porm, o Promotor de Justia de um Estado entender que a presidncia do
inqurito civil de atribuio de outro Ministrio Pblico (p. ex., o de outro Estado,
ou o Federal), de boa cautela ser remeterem-se-lhe os autos por intermdio do
CSMP, pois, nesse caso, ao declinar da atribuio prpria para investigar o caso, o
membro do Ministrio Pblico estar fazendo um verdadeiro arquivamento do caso na
esfera local (quando um Promotor de Justia do Ministrio Pblico local entende que
a atribuio no da instituio a que pertence).
De qualquer forma, eventuais conflitos de atribuio, mesmo entre Ministrios
Pblicos diversos, sero resolvidos na forma da legislao pertinente
48
.
27. Arquivamento de outros casos que no os da LACP
Segundo o art. 110 CDC, o sistema da LACP se aplica defesa de quaisquer
interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, e no s queles ligados ao
meio ambiente, consumidor, patrimnio cultural e ordem econmica. Isso decorrn-
cia, alis, da norma residual inserida pelo CDC ao art. 1, IV, da LACP.
Com isso se quer dizer que o sistema do inqurito civil, previsto na LACP,
tambm se aplica investigao de danos a quaisquer interesses difusos, coletivos ou
individuais homogneos.
Resta indagar: e as leses ao interesse pblico em sentido estrito (p. ex.: ao pa-
trimnio pblico)? E as leses a interesses individuais indisponveis, muitas das quais
tambm ensejam atuao do Ministrio Pblico por meio de aes civis pblicas (p.
ex.: questes atinentes defesa de uma criana ou um adolescente, ou nulidade de
casamento, ou propositura de uma ao rescisria a cargo do Ministrio Pblico
etc.)?
Quanto ao uso do inqurito civil para investigar danos ao patrimnio pblico e
social, a prpria Constituio o previu (art. 129, III), seguida pelas Leis Orgnicas do
Ministrio Pblico (art. 25, IV, da LONMP, e art. 6, VII, da LOMPU). J vimos que
o inqurito civil se presta, analogicamente, a investigar outras questes fticas que
possam em tese ensejar a atuao ministerial com propositura de ao civil pblica,
ainda que com objeto diverso da defesa dos clssicos interesses difusos, coletivos e

48. A respeito do conflito entre Ministrios Pblicos diversos, v. nossos livros Regime jurdico
do Ministrio Pblico, cit., e Introduo ao Ministrio Pblico, 2 ed., Saraiva, 1998, Cap. 6, n. 27.
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32
individuais homogneos (p. ex.: denncias de irregularidades numa fundao, aes
diretas de inconstitucionalidade, ao de nulidade de casamento, aes cveis basea-
das nas hipteses previstas no ECA).
Alm do inqurito civil, a Constituio comete ao Ministrio Pblico o poder
de dirigir investigaes e procedimentos administrativos (arts. 129, III, VII e VIII);
por outro lado, j vimos que a LOMPU e a LONMP tambm permitem a instaurao
de inqurito civil, com objeto mais abrangente que o originrio da LACP (LONMP
art. 25, IV, da Lei 8.625/93; LOMPU arts. 6, VII, 7, I, e 38, I, da LC federal n.
75/93); por fim, por analogia ao sistema da LACP, nada impede que seja instaurado
inqurito civil tambm para casos nesta no abrangidos.
Nessas hipteses, para eventual controle de arquivamento de inqurito civil,
deve-se aplicar por analogia o art. 9 da LACP e no o art. 28 do CPP.
Em matria de inqurito civil, a posio do CSMP paulista tem sido a de que:
a) em se tratando de leso a quaisquer interesses transindividuais ou defesa do patri-
mnio pblico, sempre obrigatria a reviso pelo CSMP, mesmo que no se trate de
hiptese expressamente prevista na LACP (assim, os casos de improbidade adminis-
trativa, por exemplo); b) em se tratando de leso a interesses meramente individuais,
no se faz a reviso do arquivamento pelo CSMP (como em casos de danos a interes-
ses individuais previstos no ECA; nesse sentido, o que dispe a Smula n. 19
CSMP
49
).
A nosso ver, a tendncia a de que, gradativamente, todos os casos de arqui-
vamentos de inqurito civil passem a ser revistos pelo CSMP, refiram-se eles a mat-
ria abrangida pela LACP ou no.
28. Efeitos do arquivamento
O arquivamento do inqurito civil faz com que volte a correr a decadncia em
matria de danos ao consumidor, por defeitos ou vcios do produto ou do servio
(CDC, art. 26, 2, III).
J no mbito estrito do prprio Ministrio Pblico, o efeito do arquivamento
do inqurito civil consiste causar o encerramento da investigao. Outrossim, acolhida

49. V. nosso A defesa dos interesses difusos em juzo, cit., Cap. 43.
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33
ou no a promoo de arquivamento do inqurito civil, cria-se para o Promotor de
Justia que a lanou um impedimento lgico para que funcione em eventual ao
promovida com base nos mesmos fatos por outro membro da instituio ou por uma
entidade co-legitimada
50
.
De fato, se for proposta a ao por outro membro do Ministrio Pblico ou por
entidade co-legitimada, no poder o mesmo membro que tinha promovido a arqui-
vamento funcionar no feito, nem mesmo como fiscal da lei, como veremos adiante.
O arquivamento do inqurito civil bice algum traz a que outro co-legitimado
proponha a ao (art. 129, 1, da CF): isso decorrncia do fato de tratar-se de legi-
timao concorrente e disjuntiva aquela para propor a ao civil pblica (art. 5 da
LACP).
possvel a reabertura do inqurito civil arquivado?
H duas posies: a) uma, de que s possvel faz-lo com base em novas
provas (em analogia com o art. 19 do CPP, que exige notcia de outras provas para
reabertura do inqurito policial; , alis, o sistema da LC estadual n. 734/93, art. 111);
b) outra, de que no h necessidade de novas provas, pois, ao contrrio do que ocorre
com o inqurito policial, no qual existe vedao expressa, j que, no inqurito civil, a
lei no restringiu a reabertura das investigaes.
Para solucionarmos a controvrsia, antes de mais nada preciso colocar no
devido lugar a LC paulista n. 734/93 (LOEMP): embora o inqurito civil seja proce-
dimento e no processo (o que em tese permitiria que lei estadual dispusesse sobre
ele), na verdade no a LOEMP instrumento adequado para disciplinar o inqurito
civil porque: a) o objeto da LOEMP est limitado pelo art. 128, 5, da CF (organiza-
o, atribuies e estatuto do Ministrio Pblico local); b) a disciplina do inqurito
civil no diz, pois, respeito ao objeto que a CF reservou LOEMP; c) tem o Procura-
dor-Geral de Justia iniciativa legislativa facultada para projeto de lei para dispor so-
bre organizao, atribuies e estatuto da instituio, mas no para dispor sobre a dis-
ciplina do inqurito civil, bem como a seu arquivamento ou sua reabertura; d) o in-
qurito civil est disciplinado pela prpria LACP, que, diversamente do CPP, no faz

50. Esse impedimento decorre da norma do art. 9, 4, da LACP, que manda que, se for caso
da propositura da ao civil pblica, oficie outro membro do Ministrio Pblico que no aquele que
propendeu pelo arquivamento. A propsito, v. nosso O inqurito civil, cit., Cap. 5.
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34
restries sobre a reabertura do inqurito civil arquivado e no poderia a LOEMP
violar o modelo federal estabelecido na LACP para o inqurito civil.
A LACP no fez restries reabertura do inqurito civil porque: a) diversa-
mente do inqurito policial, que versa sobre o ius puniendi do Estado e o status liber-
tatis do indivduo, e de cuja ao penal pblica o Ministrio Pblico o nico titular
privativo, j na ao civil pblica e no inqurito civil, os interesses em jogo no so
do Estado, e sim so transindividuais, porque vm compartilhados por indivduos le-
sados; neste campo, longe de ser titular privativo, o Ministrio Pblico apenas um
legitimado concorrente e disjuntivo para a defesa de interesses transindividuais; b)
nenhum dos co-legitimados ao civil pblica ou coletiva est vinculado ao arqui-
vamento do inqurito civil; porque o estaria s o prprio Ministrio Pblico, se a pr-
pria lei federal no o quis expressamente?
Nesta questo, no cabe analogia com o inqurito policial, pois a situao no
a mesma nem apresenta semelhanas suficientes para que se busque a mesma solu-
o. O certo que, sob um inqurito policial arquivado, sem nova prova, ningum
pode propor a ao penal pblica (nem o Ministrio Pblico nem o particular, por
meio de ao privada); mas sob inqurito civil arquivado, qualquer co-legitimado
pode propor a mesma ao at sem nova prova.
A soluo contrria violaria a regra geral da LACP, e, o que pior: a) criaria
um pressuposto processual nico para o foro paulista, varivel para cada um dos de-
mais Estados da Federao; b) adviria de uma lei estadual, que no poderia restringir
o acesso do Ministrio Pblico ao Judicirio, acesso este que lhe foi irrestritamente
concedido pela lei federal, ainda mais que para defesa de interesses transindividuais,
que ficariam sem amparo pela instituio ministerial. E se qualquer legitimado pode o
mais, que propor a ao civil pblica, porque um deles no poderia o menos, que
simplesmente reabrir as investigaes, com ou sem novas provas?
Lembrando, mais uma vez, os ensinamentos de Nelson e Rosa Nery, cabe di-
zer que, como a LACP lei nacional que contm disciplina integral do inqurito civil,
no pode o legislador estadual violar a teoria do modelo federal (seria o mesmo que
cada Estado regulamentasse o inqurito policial de forma diferente, usando como pre-
texto o fato de ser ele um procedimento e no um processo)
51
.

51. Cdigo de Processo Civil comentado, comentrios LACP.
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35
Por cautela e para evitar discusses desnecessrias, quando o Promotor de Jus-
tia quiser reabrir um inqurito civil arquivado, no custa, porm, registrar nos autos,
sempre que for o caso, que tem notcia de novas provas, apresentando-as de plano ou
indicando-as, bem como apontando onde sabe que pode ou espera obt-las.
29. Suspeio do membro do Ministrio Pblico
O Promotor de Justia que promoveu o arquivamento (no requereu mas pro-
moveu o arquivamento)
52
pode depois ajuizar a ao civil pblica que ele prprio ti-
nha antes resolvido no propor?
Se tiver o CSMP tiver rejeitado a homologao da promoo de arquivamento,
no poder. Nesse caso, a prpria lei (art. 9, 4, da LACP) assegura que ser desig-
nado outro membro do Ministrio Pblico (no s para preservar a liberdade de con-
vico do Promotor de Justia originrio, como tambm para evitar clara incompatibi-
lidade, ou seja, para impedir que este, podendo estar convencido do descabimento da
ao, tenha interesse na improcedncia).
Mas, depois de homologado o arquivamento do inqurito civil, em virtude de
nova prova ou no, o Promotor de Justia originrio pode convencer-se de que h
base para a ao. Nesse caso, no estar sendo violada sua convico, e, assim, a nos-
so ver poder propor a ao civil pblica, por iniciativa prpria ou por provocao de
terceiro; nunca por determinao do CSMP.
E como fiscal da lei? O Promotor de Justia que promoveu o arquivamento
poder oficiar na mesma ao que ele no quis propor, agora proposta por outro cole-
ga do Ministrio Pblico ou por um co-legitimado? A nosso ver, no o poder. Como
fiscal da lei, tem o membro do Ministrio Pblico os mesmos impedimentos que o
Juiz, e um deles que no pode ter interesse na posio de uma das partes: tendo an-
tecipado um juzo de descabimento da propositura da ao, sua posio de custos legis
numa ao proposta por um co-legitimado j poderia estar comprometida. Teramos
no caso verdadeiro motivo de suspeio, o que poderia justificar at mesmo a oposi-
o da competente exceo.

52. Diversamente do inqurito policial, em que o membro do Ministrio Pblico requer o arqui-
vamento ao Juiz, no inqurito civil o membro do Ministrio Pblico no requer o arquivamento ao
CSMP; apenas o determina, ou promove, em ato que est sujeito a reexame do CSMP; a eficcia da
promoo do arquivamento s surgir se o CSMP homologar a promoo.
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36
30. Interesse pessoal do membro do Ministrio Pblico
Como sabemos, as aes civis pblicas de que cuida a LACP versam interes-
ses transindividuais, ou seja, alcanam um feixe de interesses individuais, ligados por
um elo comum. A prpria LACP exige que essas aes corram, em regra, no foro do
local do dano, justamente para que o Juiz, o Promotor, as partes, as testemunhas e os
peritos tenham maior facilidade de conhecer a extenso do dano.
No raro isso levar, por exemplo, a que o Promotor que instaure o inqurito
civil ou venha a promover a ao civil pblica seja um dos moradores da cidade que
est sendo contaminada pela poluio que ele visa a combater. Nesse caso, no estaria
o Promotor de Justia pessoalmente interessado na soluo da lide, o que lhe retiraria
condies de agir como autor ou at mesmo de instaurar o prprio inqurito civil?
Esse argumento peca por provar demais. Devemos distinguir: a) no caso de le-
so a interesses difusos, pela sua total disperso, no h impedimento algum. Caso
houvesse impedimento, questes ambientais que dissessem respeito ao interesse de
toda a coletividade sequer poderiam ser julgadas, porque o Juiz tambm estaria sujeito
ao mesmo impedimento; b) no caso de leso a interesses coletivos (em sentido estrito)
ou interesses individuais homogneos, com titulares determinados ou determinveis,
no podero o Promotor ou o Juiz estar entre os que foram pessoalmente lesados; os
interesses individuais homogneos ou coletivos no so comungados por toda a cole-
tividade, abstratamente considerada, e sim por um grupo determinado. Se o Promotor
ou o Juiz fizerem parte do grupo limitado que comunga dos interesses individuais
homogneos ou coletivos (aqui considerados em sentido estrito), estaro incompatibi-
lizados de oficiar no caso.
***
[Artigo de maro de 2000, publicado no livro Ao civil pblica Lei
7.347/1985 15 anos, de vrios autores, pub. Rev. dos Tribunais)

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