Revista Adusp

Janeiro 2010

Avaliao

Professora na Faculdade de Educao da USP Doutora em Educao pela USP

Sandra Zkia Sousa

Valria Virgnia Lopes

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D O S S I

E D U C A O

nas polticas educacionais atuais reitera desigualdades

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Os significados que assumem as avaliaes, seja para os gestores das instncias centrais e intermedirias responsveis pela administrao da educao, seja para as instituies de ensino, vo depender, essencialmente, do uso que se fizer de seus resultados. As decises deles decorrentes tanto podem servir a propsitos de democratizao, como podem potencializar iniciativas que intensifiquem desigualdades e levem excluso. Neste momento, acolhem-se, nas polticas de avaliao educacional, princpios de desigualdade e competio

No h neutralidade nos caminhos utilizados em uma atividade avaliativa. Avalia-se para afirmar valores, ou seja, induzir mudanas em uma dada direo. No caso das avaliaes de sistemas, que tm nas provas seu principal instrumento, estas sinalizam, a partir de padres pr-estabelecidos, as expectativas a serem atendidas no decorrer da trajetria escolar, ou seja, indicam o que se considera vlido em termos de resultados escolares. Do ensino fundamental ao superior, a avaliao de sistemas vem contribuindo para a disseminao do debate sobre a qualidade que se tem e em relao qualidade que se quer alcanar. Seus mecanismos vm pautando as polticas pblicas educacionais no Brasil, nas ltimas duas dcadas, ancorando-se no propsito de alavancar a qualidade,

subsidiando os processos decisrios e as intervenes dos gestores e profissionais da educao atuantes nas diferentes instncias dos sistemas e instituies educacionais. A tnica das iniciativas governamentais em avaliao vem recaindo na verificao do desempenho dos estudantes, por meio de provas; seus resultados so interpretados como evidncia da qualidade de ensino de um dado sistema, de uma dada rede ou instituio. Ao se enfatizar os produtos em detrimento dos processos, bem como, ao no se considerar, nas anlises dos resultados das provas, os contextos de produo e reproduo dos saberes escolares ou acadmicos e os contextos sociais de estudantes e professores, est-se optando por controle e regulao, desprezando-se o potencial indutor para as mudanas

que, no plano do discurso, visam qualidade de ensino para todos. Como efeito colateral, a opo pela avaliao em larga escala vem proporcionando o estabelecimento de comparaes e competitividade entre instituies educacionais e entre governos subnacionais e, ainda, tem sido mobilizadora da opinio pblica, muitas vezes de modo espetacular. Produto da reforma educacional produzida a partir da reforma gerencial do Estado brasileiro, a avaliao visa gerar, gradualmente, impactos na lgica de gesto das polticas pblicas, com reflexos nas relaes e nos processos de trabalho. Dentre as iniciativas do governo federal esto o Sistema Nacional de Educao Bsica (Saeb), o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes).

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Revista Adusp mente, do uso que se fizer de seus resultados. As decises deles decorrentes tanto podem servir a propsitos de democratizao, como podem potencializar iniciativas que intensifiquem desigualdades e levem excluso. A ampla difuso dos resultados das avaliaes, em nome da transparncia, a responsabilizao pelos resultados e o uso de incentivos simblicos ou monetrios, so iniciativas que gradualmente vm se inserindo nos programas e planos governamentais com vistas induo de mudanas. o caso, por exemplo, da divulgao dos resultados do Enem por escola, embora seu delineamento atual permita apenas a avaliao do estudante. Tambm, a opo pela Prova Brasil, cujos resultados esto disponveis para cada uma das redes e para cada uma das escolas, exemplar das perspectivas que se colocam atualmente de uso dos resultados. A possibilidade de acesso aos resultados por escola e por rede de ensino e a criao do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), pelo governo federal, potencializou as iniciativas de responsabilizao que vinham se esboando de modo tmido em alguns estados e municpios. Os resultados da Prova Brasil, combinados com as taxas de aprovao informadas pelo Censo Escolar, produzem o Ideb. Esse ndice pretende provocar a melhoria da qualidade do ensino nas escolas, uma vez que alm de se saber em qual patamar se est, esto previstas, at 2022, metas a serem alcanadas em todas as esferas dos

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A ampla difuso dos resultados das avaliaes, a responsabilizao pelos resultados e o uso de incentivos simblicos ou monetrios so iniciativas que gradualmente vm se inserindo nos programas governamentais com vistas induo de mudanas

O Saeb constitudo por duas avaliaes: a Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb), que carrega informalmente o nome do sistema de avaliao, e a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), conhecida como Prova Brasil. A Aneb realizada por amostragem em cada unidade da federao e a Prova Brasil, de base censitria, tem foco nas unidades escolares. A avaliao amostral, com a qual as escolas e at mesmo os municpios nunca se identificaram, somada necessidade de fazer da avaliao um instrumento de gesto para/das unidades escolares levou proposio da Prova Brasil, cujos resultados esto disponveis para cada uma das redes e para cada escola. Os significados que assumem as avaliaes, seja para os gestores das instncias centrais e intermedirias responsveis pela administrao da educao, seja para as instituies de ensino, vo depender, essencial-

sistemas educacionais (escolas, municpios, estados, regies e Brasil). Isso quer dizer que cada uma das partes do sistema responsvel por seus resultados e, tambm, pelos resultados gerais, criando uma rede de compromissos e cobranas, permitindo a identificao de bem sucedidos e fracassados. Alm da responsabilizao pelos resultados, a avaliao realizada em mbito nacional carrega grande potencial para a conformao dos currculos. Embora se possa discordar da tendncia de homogeneizao do que se ensina em todo o Brasil, esse no parece ser o principal risco que o desenho da poltica de avaliao apresenta quando se trata da educao bsica. O que se destaca aqui, como preocupao central, a reduo dos currculos, uma vez que a Prova Brasil, principal indicador da qualidade da Educao Bsica, mede o desempenho dos estudantes apenas em Lngua Portuguesa e Matemtica.

Nas avaliaes, destacamse a nfase nos resultados; a atribuio de mrito a alunos, instituies, redes; predomnio de dados quantitativos etc. Os resultados so divulgados pela mdia em forma de ranking, reforando-se assim o papel da avaliao no gerenciamento das polticas educacionais

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Revista Adusp das IES uma conformao aos padres estabelecidos sem, no entanto, alterar substantivamente o projeto institucional em curso. Nos padres de avaliao, da Educao Bsica ao Ensino Superior, como observam Sousa e Oliveira: (...) a crena no poder indutor da competio, gerada pela divulgao dos rankings, desconsidera os seus limites. Exatamente por tratar-se de um mercado segmentado, nem todos buscaro situar-se nos primeiros lugares do ranking, mas sim no melhor lugar possvel em funo dos valores investidos. Nesse tipo de lgica, h espao, tambm, para a instituio de baixa qualidade a baixo custo. (2003, p. 889) Quanto s caractersticas dessas avaliaes, destacam-se: a nfase nos resultados; a atribuio de mrito a estudantes, instituies ou redes de ensino, com classificao; o predomnio de dados quantitativos; e a desarticulao entre a avaliao externa e os demais procedimentos realizados pelas escolas e/ou redes de ensino e IES. Somada a tais caractersticas est a divulgao dos resultados pela mdia, em forma de ranking. Essa abordagem refora ainda mais o papel que a avaliao assume no gerenciamento das polticas educacionais, ou seja, no marco poltico, o aparelhamento e a prtica da avaliao no prescindiram da busca de legitimidade, apoiando-se esta na difuso da idia e na induo a um sentimento de necessidade da avaliao para qualificar a gesto da educao (SOUSA; FREITAS, 2004, p. 170).

As questes que se colocam so: essas reas do conhecimento so suficientes para se medir a qualidade do ensino? A insero e incluso das novas geraes papel social da escola bsica se d somente a partir de bons desempenhos nessas reas? Ainda sobre o potencial de responsabilizao que essas avaliaes assumem na organizao das polticas educacionais, est o suposto de que a avaliao gera competio e a competio gera qualidade. O problema a ser equacionado bastante conhecido: polticas educacionais formuladas e implementadas sob os auspcios da classificao e seleo incorporam, conseqentemente, a excluso, como inerente aos seus resultados, o que incompatvel com o direito de todos educao (SOUSA, 2009). No caso do Ensino Superior, a situao no muito diferente. Sua expanso, entre os anos 1995 e 2002, concentrou-se na esfera privada; e a avaliao, apresentada como meio de estabelecer algum controle de qualidade sobre essa expanso, focou no desempenho dos estudantes. Criado o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes), ocorre, alm da avaliao de desempenho, a avaliao das condies institucionais de oferta do ensino. Ampliou-se a concepo; no entanto, a verificao das instalaes, equipamentos e projeto pedaggico das instituies de ensino superior (IES) no permite alcanar as dinmicas internas e relaes de trabalho; tampouco se verifica melhor desempenho dos estudantes. Segundo Sousa e Bruno (2008), ao que parece, a tendncia

Mapeamento realizado em 2007 registra a existncia de sistemas prprios de avaliao em 14 unidades da federao. No entanto, embora a avaliao tenha se disseminado, seus resultados tinham pouco impacto na induo de propostas e aes
Um dos reflexos imediatamente visveis dos efeitos da legitimidade que a avaliao alcanou como instrumento de regulao e gesto das polticas educacionais est na criao de sistemas prprios de avaliao da Educao Bsica, por estados e municpios brasileiros. Mapeamento realizado em 2007 sobre as iniciativas de avaliao vigentes em nvel estadual registra a existncia de sistemas prprios de avaliao em 14 unidades da federao (LOPES, 2007), sendo que, em 12 delas, a avaliao focava o desempenho do estudante em provas padronizadas. No entanto, embora a avaliao tenha se disseminado como componente fundamental da gesto, seus resultados, at recentemente, tinham pouco impacto na induo de propostas e aes. O mesmo mapeamento informa que, na maioria dos sistemas estaduais de educao, com sistemas prprios de avaliao, fazia-se pouco uso dos resultados. Quando utilizados, os resultados das avaliaes auxiliavam na formulao

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de professores e na melhoria de equipamentos para as escolas, verificam-se baixos desempenhos dos estudantes. O reconhecimento de que o desenho de avaliao no tem ajudado a criar cenrios de mudanas positivas pois no se verifica significativa melhoria de desempenho dos estudantes, e tampouco tem mobilizado as escolas e as IES para o debate acerca de possveis melhorias no ensino fez com que novas iniciativas se pusessem em movimento.

Em 2001, os resultados do Saresp foram at utilizados para definir

de propostas de cursos de formao de professores ou na produo de materiais didticos. Alm disso, os relatrios de avaliao chegavam s escolas muito tempo depois da realizao da avaliao e sua redao, em alguns casos, era muito superficial; em outros, muito especializada. Em ambas as situaes, faziam pouco sentido para produzir alteraes nas prticas dos professores. No ensino superior, estudos revelam que as mudanas recaem sobre a construo de currculos apoiados nas Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN); na melhoria de bibliotecas, equipamentos, laboratrios e instalaes e na contratao de professores titulados em regime de tempo integral, o que, no entanto, no necessariamente significa dedicarem-se a outras atividades alm de aulas (REAL, 2007). Para as escolas particulares de ensino, a divulgao de resultados em ranking vem provocando migraes de estudantes, sobretudo no Ensino Mdio. Apoiadas nos resultados das avaliaes, muitas famlias procuram matricular seus filhos nas melhores colocadas. No nos esqueamos, no entanto, de que essa informao muda ano a ano, pelo menos entre as dez mais; e, principalmente, do fato de que a possibilidade de escolha algo que se coloca para poucos. O que se verificou, at muito recentemente, foi a tmida capacidade da avaliao de induzir aes, evidenciando o no enraizamento da lgica da competio, que se acreditava poderia, por si mesma, movimentar dirigentes da educao, professores, estudantes e famlias na busca da qualidade. O que parece surpreendente, no desenho geral da poltica, que aps anos de investimentos na avaliao em larga escala, na formao

aprovao ou reprovao ao final dos ciclos do ensino fundamental em SP (4 e 8 sries). Tomando para si a autoridade para aprovar ou reprovar, a SEE-SP criou um clima de animosidade na comunidade escolar
Algumas dessas iniciativas visam agregar conseqncias aos resultados das avaliaes. So ilustrativas dessa tendncia as iniciativas que vm sendo conduzidas pela Secretaria de Estado da Educao de So Paulo (SEE-SP). Em primeiro lugar destaca-se a centralidade da avaliao na organizao da poltica educacional no estado. Desde sua criao, em 1996, o Sistema de Avaliao do Rendi-

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Revista Adusp e taxas de aprovao informadas pelo Censo Escolar). Por fim, e quase como um caminho natural, os resultados do Saresp so fonte de informao para a tomada de deciso relativa remunerao por desempenho para os profissionais das escolas. Para remunerao, alm dos resultados de desempenho dos estudantes, tambm contam a assiduidade dos profissionais e a aprovao/reprovao dos estudantes. Essa no uma medida nova no Brasil: a Secretaria de Educao do Rio de Janeiro vem premiando escolas, com incentivos financeiros, desde 2000. Mas, nesse caso, esto contabilizados aspectos da gesto escolar, alm do desempenho dos estudantes. Anlise feita por Brooke (2006) sobre o futuro das polticas de responsabilizao no Brasil, tendo em conta a experincia de outros pases, particularmente dos Estados Unidos, identifica o movimento de acrscimo de ingredientes na composio do cenrio favorvel implantao dessas polticas: 1. a deciso, por parte das autoridades, de tornar pblicas as diferenas de nvel de desempenho das escolas (ingrediente autoridade); 2. o uso de testes ou procedimentos padronizados para fornecer este tipo de informao (ingrediente informao); 3. os critrios para analisar esta informao e para determinar quais escolas tm melhor desempenho (ingrediente padres); 4. os critrios para a aplicao de incentivos ou sanes conforme os padres estabelecidos (ingrediente conseqncias). (BROOKE, 2006, p. 379)

mento Escolar do Estado de So Paulo (Saresp) vem realizando ensaios mais ou menos bem sucedidos de ser o principal mecanismo de gesto das polticas e das escolas. Vale lembrar que o Documento de Implantao do Saresp (1996, p. 6) anuncia que um de seus objetivos criar novas formas de gerir o sistema de ensino e as escolas. Com variaes metodolgicas relativas aos instrumentos de coleta de dados, aplicao das provas e definio das sries a serem avaliadas, o Saresp manteve-se como mecanismo de informao sobre o desempenho dos estudantes. Em 2001, os resultados do Saresp foram at utilizados para definir aprovao ou reprovao dos estudantes ao final dos ciclos que organizam o Ensino Fundamental em So Paulo (4 e 8 sries), gerando muita polmica. Desautorizando as escolas e tomando para si a autoridade para aprovar ou reprovar, a SEESP criou um clima de animosidade em toda a comunidade escolar: crianas, adolescentes, familiares e profissionais do ensino. Dado o impacto da medida, a SEE-SP recuou na iniciativa e o Saresp voltou aos moldes anteriores. Em 2007, nova reestruturao vai ampliar os poderes da avaliao: vinculao da avaliao ao alcance de metas para cada uma das escolas (Plano de Metas para 2010, Governo do Estado de So Paulo). Essa mudana preparou o terreno para a criao do ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So Paulo (Idesp), em 2008, cuja composio assemelha-se do Ideb (desempenho dos estudantes em prova padronizada

Ao estabelecer a premiao ou o incentivo financeiro como mecanismo de gesto do sistema de ensino, fortalece-se a perspectiva da competio, minorando as possibilidades de cooperao e construo de identidade de rede entre as escolas
O quarto ingrediente est em movimento. At o momento, so poucos os estudos, no Brasil, que abordam as iniciativas dessa natureza e ainda no h elementos que permitam concluir acerca de seus impactos. Sabe-se que, mesmo em pases que se utilizam desses mecanismos, como os Estados Unidos, as pesquisas no so conclusivas (Carnoy e Loeb, 2004). Ao estabelecer a premiao ou o incentivo financeiro como mecanismo de gesto do sistema de ensino, fortalece-se a perspectiva da competio, minorando as possibilidades de cooperao e de construo de identidade de rede entre as escolas. Alm disso, elementos muito objetivos so decisivos para o desempenho dos alunos: sua condio social de origem e as condies de oferta do ensino sejam elas de natureza fsica, como a infraestrutura, os equipamentos e os materiais didticos disponveis, sejam elas de natureza humana, como a formao inicial e continuada dos

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Revista Adusp profissionais das escolas. Condies objetivas muito diferenciadas conflitam com o estabelecimento de padres externos e supostos patamares de qualidade. Mas, ao que parece, no se pretende que todas as escolas da rede estadual de So Paulo atinjam patamares iguais de qualidade. A Nota Tcnica do Idesp esclarece: (...) cada escola possui uma meta prpria, ou seja, as metas anuais consideram as peculiaridades da escola e estabelecem passos para a melhoria da qualidade de acordo com aquilo que possvel a escola atingir e do esforo que precisam realizar. Por um lado, escolas com baixos IDESPs tm um caminho mais longo a percorrer em relao quelas escolas com IDESPs mais elevados. Por outro lado, pequenas iniciativas ou mudanas na rotina das escolas com baixos IDESPs geram avanos muito maiores do que para escolas que j tm IDESPs elevados. Desta forma, todas as escolas tm as mesmas condies de cumprir as metas que foram estabelecidas (in: http://idesp.edunet.sp.gov.br/Arquivos/NotaTecnicaPQE2008.pdf). Um elemento importante a ser considerado em qualquer competio que envolve um grupo o potencial que seus membros tm de vestir a camisa. No caso da rede estadual de So Paulo, muito precisa ser feito, uma vez que a rotatividade de profissionais tem sido uma marca indelvel. Alm disso, jogam-se para dentro das escolas e para o seu grupo de profissionais as cobranas, as desconfianas, as inseguranas. Essa no parece ser uma boa aposta.

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A qualidade que se tem na educao pblica est profundamente ancorada nas condies de vida das pessoas e a escola precisa criar novos canais de dilogo, de difuso e construo de conhecimento, contando com condies objetivas de realizao
Assim, retoma-se, aqui, a questo da qualidade. Se certo que as polticas pblicas vm buscando mecanismos de superao da baixa qualidade, com estratgias de induo, como o caso da avaliao externa, parece bvio que o envolvimento

dos professores e dos demais profissionais das escolas na elaborao e na implementao de aes urgente. A defesa da qualidade bandeira comum, o problema est em saber de qual qualidade se trata. Porque, insistimos, estamos falando da incluso e insero das novas geraes papel extremamente importante. O debate sobre o que , afinal, a qualidade que se espera alcanar no pode se restringir constatao da qualidade que se tem. Precisa avanar. preciso encarar que a qualidade que se tem na educao pblica est profundamente ancorada nas condies de vida das pessoas e que a escola que muitas vezes a nica oportunidade de contato com a cultura sistematizada precisa criar novos canais de dilogo, de difuso e construo de conhecimento, contando para isso com condies objetivas de realizao. Neste momento, acolhem-se, nas polticas de avaliao educacional, princpios de desigualdade e competio. Vamos ver, em breve, mais uma onda da avaliao. Sero punidos aqueles que no contribuem para a melhoria? Se forem, quem primeiro ser atingido: professores ou estudantes? A histria da educao no Brasil faz supor que sero os estudantes.

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