s ya un lugar comn decir que Amrica Latina es la regin ms desigual
del planeta. Esto es cierto en relacin con las desigualdades de ingreso ya que, en otros campos, algunas regiones son ms desiguales que la nuestra 1 . No obstante, ms importante an que la magnitud es la persistencia de las des- igualdades, que sugiere que estamos ante un nudo central para el desarrollo Estado y mercado en Amrica Latina: una mirada desde las desigualdades JUAN PABLO PREZ SINZ La persistente desigualdad de Amrica Latina constituye uno de los nudos que traban su desarrollo. El artculo analiza las desigualdades de excedente, a menudo soslayadas por los estudios que suelen limitarse a analizar los ingresos, y el mbito en el que se materializan: el mercado. A continuacin se describen las diferentes acciones de redistribucin emprendidas por el Estado, desde aquellas centradas en la esfera primaria, como las nacionalizaciones, hasta las que se orientan a la esfera secundaria, como las polticas sociales. El texto sostiene sin embargo que es sobre todo en la esfera primaria, mediante la generacin de empleo de calidad y oportunidades para los pequeos productores, donde puede situarse una interaccin virtuosa entre Estado y mercado que contribuya a enfrentar las desigualdades. Juan Pablo Prez Sinz: socilogo e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Costa Rica, especialista en temas de mercados laborales, exclusin social y des- igualdades. Palabras claves: Estado, mercado, desigualdades, capitalismo, Amrica Latina. 1. Luis Reygadas: La apropiacin. Destejiendo las redes de la desigualdad, Anthropos / uam, Barce- lona, 2008. Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad N o 221, mayo-junio de 2009, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>. 67 Nueva Sociedad 221 Estado y mercado: una mirada desde las desigualdades de Amrica Latina. Por esta razn es importante mirar, desde la ptica de las desigualdades, la relacin entre Estado y mercado. Como suele suceder, no existe una nica mirada. Por lo tanto, se impone preci- sar, antes que nada, la ptica analtica que se utilizar. A ello se dedica un pri- mer apartado, en el que se intenta plantear un conjunto de proposiciones bsicas sobre lo que se denominan desigualdades de excedente. Una vez cumplida esa tarea, ser posible centrarse en el campo en el que tales desigualdades se materializan, que es justamente el mercado: para ello se analiza brevemente el momento modernizador que se denomina globalizador, que se inici con la crisis de los 80 del siglo pasado y que no est claro si, a partir de la crisis actual, est llegando a su fn. En el tercer apartado la mirada se desplaza al Estado, para abordar sus acciones en las distintas esferas de la distribucin, lo que permitir concluir con una serie de refexiones sobre la relacin entre Estado y mercado. Desigualdades de excedente: algunas proposiciones desde el enfoque radical En el inicio de la refexin sobre las desigualdades surgen, de manera inelu- dible, dos preguntas: desigualdad de qu? y desigualdad entre quines? El enfoque liberal, predominante en la regin 2 , responde: desigualdades de in- gresos y desigualdades entre individuos. La primera respuesta se limita a los resultados (ingresos), sin indagar sus causas 3 ; la segunda respuesta se limita a los individuos, sin considerar otras opciones. Por el contrario, inspirndonos en la tradicin radical 4 , aqu proponemos otras respuestas: las relaciones de poder en los mercados (como causas de las des- igualdades de ingresos); y las desigualdades no solo entre individuos, sino tam- bin entre pares de grupos categricos (de gnero, etnia, territorialidad, etc.) y entre clases sociales 5 . Es decir, nuestra mirada se orienta al anlisis de las des- igualdades de excedente como resultado de procesos de (des)empoderamiento en los mercados, entre distintos tipos de sujetos sociales. 2. Los trabajos del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y del Banco Mundial (bm) han in- tentado confgurar el sentido comn en torno de las desigualdades en la regin. Ver bid: Amrica Latina frente a la desigualdad. Informe 1998-1999, bid, Washington, dc, 1999, y David De Ferranti, Guillermo E. Perry, Francisco Ferreira y Michael Walton: Inequality in Latin America. Breaking with History?, bm, Washington, dc, 2004. 3. Para ser justos, el enfoque predominante identifca las oportunidades y los factores que las propician o bloquean como causas. 4. Al respecto, v. el importante texto de Charles Tilly: Durable Inequality, University of California Press, Berkeley, 1999, que ha revitalizado la mirada radical sobre las desigualdades. 5. Este ltimo sujeto social ha sido relegado a un segundo plano, cuando no soslayado, por el enfoque liberal. 68 Nueva Sociedad 221 Juan Pablo Prez Sinz A partir de estas refexiones, postulamos siete proposiciones analticas que servi- rn como punto de partida para refexionar sobre la realidad latinoamericana. En primer lugar, el anlisis se limita a aquellas desigualdades que remiten a la generacin y apropiacin de excedente en el capitalismo. En este orden so- cial histrico que nos concierne, el excedente se logra de dos maneras: a travs de la explotacin de la fuerza de trabajo asalariada y mediante el acapara- miento de oportunidades de acumulacin. Es decir, el objeto de refexin en cuanto a desigualdades de qu se centra en las desigualdades de excedente, con sus dos campos sociales diferenciados (explotacin de trabajo asalariado y oportunidades de acumulacin). En segundo lugar, estas desigualdades se materializan en mercados, que son los mbitos privilegiados en la estructuracin y la dinmica del capitalismo. Esto supone entender el mercado, en tanto que representa un campo social, como una estructura de poder. Las desigualdades de explotacin tienen lugar en el mercado de trabajo, en tanto que las desigualdades de acaparamiento de opor- tunidades de acumulacin acaecen en otros mercados (de capitales, de seguros o de bienes y servicios).
En tercer lugar, las desigualdades de este tipo se expresan como capacidades diferenciadas de mercado de los sujetos sociales; no generan excedente, ni plusvalor ni rentas, aunque facilitan estos procesos, por lo que son necesarias para su generacin y apropiacin. En cuarto lugar, hay que considerar que existen tres tipos de sujetos sociales que actan en los mercados y, por lo tanto, confguran relaciones de poder: los individuos, cuya posicin se defne por las particularidades de sus trayectorias biogrfcas; los grupos sociales (de gnero, etnia, edad, nacionalidad, territo- rialidad, etc.), que son pares categricos en su disputa por diferentes tipos de recursos materiales y simblicos; y las clases sociales, defnidas en base a anta- gonismos relacionados con la propiedad y posesin de los medios de produc- cin. En este sentido, las desigualdades de excedente en sus dos campos de explotacin de fuerza de trabajo asalariada y acaparamiento de oportunidades de acumulacin estn cruzadas por la accin de estos tres tipos de sujetos sociales. Estas dos dimensiones campos y sujetos sociales confgurarn la matriz bsica de desigualdades de excedente en el capitalismo. En quinto lugar, estas dinmicas distintas (entre individuos, grupos de pares categricos y clases sociales) se pueden acoplar entre s, lo cual genera proce- sos de reforzamiento de las desigualdades de excedente. 69 Nueva Sociedad 221 Estado y mercado: una mirada desde las desigualdades En sexto lugar, las desigualdades de excedente pueden resultar tolerables si hay un desarrollo amplio de ciudadana social ya que, en ese caso, las desigualdades entre los individuos se potencian en detrimento de las que existen entre los grupos que confguran pares categricos y, sobre todo, en- tre las clases sociales. No obstante, el fenmeno de la ciudadana social se sus- tenta en las propias dinmicas de generacin y apropiacin de excedente. Esto supone que sus efectos legitimadores son limitados por estar condicionados por las contradicciones de estas dinmi- cas. De hecho, el fenmeno de la ex- clusin social muestra tal lmite. Finalmente, hay que considerar que las desigualdades adquieren formas histricas cambiantes segn los dis- tintos momentos de desarrollo del capitalismo. Las desigualdades de excedente, por muy persistentes que sean, se transforman con el tiempo. De hecho, una de las principales explicaciones de la persistencia de estas desigualdades es justamente esa capacidad de transformacin. Las desigual- dades de excedente no son procesos esencializados y ahistricos. Modernizacin globalizada y desigualdades de excedente en Amrica Latina En la cuarta proposicin del apartado anterior se explic que las desigualda- des de excedente, con sus dos campos, se encuentran cruzadas por los tres tipos de sujetos sociales que interactan en los mercados (individuos, grupos de pares categricos y clases sociales). Esto defne la matriz bsica de des- igualdades de excedente en el capitalismo. En la ltima proposicin se ha pos- tulado el carcter histrico de este tipo de desigualdades. El cuadro 1 intenta sintetizar la forma que adquiere esta matriz en el momento actual, caracteri- zado por la modernizacin globalizada 6 . Comenzamos el anlisis por el primer sujeto social identifcado, las clases so- ciales. La precarizacin de las relaciones salariales incluye tres dimensiones: la desregulacin laboral, la fexibilizacin de las condiciones de empleo en 6. Un anlisis ms extenso, que incluye la matriz correspondiente al momento de la moderni- zacin nacional previo a la crisis de los 80, se puede encontrar en J.P. Prez Sinz y Minor Mora Salas: Excedente econmico y persistencia de las desigualdades en Amrica Latina. Refexio- nes desde el enfoque radical en Revista Mexicana de Sociologa ao 71 N o 3, en prensa. Las desigualdades adquieren formas histricas cambiantes segn los distintos momentos de desarrollo del capitalismo. Las desigualdades de excedente, por muy persistentes que sean, se transforman con el tiempo 70 Nueva Sociedad 221 Juan Pablo Prez Sinz las empresas y la crisis de la accin colectiva de orden laboral (el movimiento sindical). La primera de estas dimensiones supuso un importante debate en la dcada de 1990 entre aquellos, especialmente en el Banco Mundial (bm), que sostenan que los mercados de trabajo eran excesivamente regulados, y aquellos que, principalmente desde la Organizacin Internacional del Traba- jo (oit) y a partir del estudio de las reformas laborales inducidas por las es- trategias de ajuste estructural, llegaban a conclusiones opuestas. Este debate se puede zanjar sealando que, aunque las legislaciones puedan ser excesiva- mente reguladoras, su cumplimiento deja mucho que desear. Detrs de ello se encuentra, por un lado, la disminucin de la accin del Estado (en este caso, de los Ministerios de Trabajo y, en concreto, de los sistemas de inspeccin del trabajo) y, por otro lado, la debilidad de los sindicatos. Es decir, lo que se produce, en la prctica, es una desregulacin de facto. En cuanto a la segunda dimensin, los diagnsticos realizados en Amrica Latina concluyen que las estrategias fexibilizadoras tuvieron ms incidencia en los pases ms desarrollados de la regin. En general, cuando ha habi- do una ruptura o un debilitamiento de los pactos corporativos las empresas han tendido a imponer unilateralmente la fexibilizacin. Todava predomina la fexibilizacin funcional y numrica sobre la salarial, aunque esta ltima est ganando terreno. Finalmente, el Estado acta como un gran inductor de fexibi- lizacin, sea legislando (Argentina o Colombia) o impulsando pactos neocorpo- rativos (Mxico). Es decir, si bien no todo proceso de reorganizacin productiva genera irremediablemente precarizacin laboral, la fexibilizacin existente en Amrica Latina s la ha generado. Cuadro 1 Matriz de desigualdades de excedente en el periodo de modernizacin globalizada Sujetos sociales Explotacin de fuerza Acaparamiento de oportunidades de trabajo de acumulacin Clases sociales Precarizacin salarial Vas de acceso a nichos generalizada del mercado global (autnoma, subordinada y colectiva) Grupos de pares Relativizacin de la segregacin mltiple categricos Individuos Empleabilidad / Empresarialidad / Migracin internacional 71 Nueva Sociedad 221 Estado y mercado: una mirada desde las desigualdades La tercera dimensin de la precarizacin de las relaciones salariales la crisis de la accin colectiva y, en concreto, de los sindicatos es generalizada. Detrs de ello se encuentra un conjunto de factores que se combinan de manera espe- cfca en cada pas. Entre ellos se destaca la nueva articulacin entre poltica y economa, que ha llevado a que la accin sindical se traslade de la arena estatal al mbito de la empresa; las transformaciones identitarias, que escin- den la identidad ciudadana de la de clase; y los cambios experimentados por la estructura ocupacional, especialmente la crisis del empleo formal, que han erosionado la base tradicional de reclutamiento sindical. Esta ltima referencia permite comentar el adjetivo generalizado atribui- do aqu a este proceso mltiple de precarizacin salarial. Esta generalizacin supone cuestionar la idea de segmentacin de los mercados de trabajo entre los sectores formal e informal. Este punto es de gran importancia, ya que las desigualdades en el mercado de trabajo siguen analizndose como des- igualdades entre empleo formal e informal 7 . De esta manera, se mistifcan las dinmicas de desigualdad que acaecen en este mercado atribuyndoselas a los empleados formales, que acapararan la renta salarial en detrimento de los trabajadores informales. Obviamente, en esta explicacin los empresarios aparecen como testigos mudos y no como participantes de las dinmicas de desigualdad 8 . En cuanto al campo de las desigualdades por acaparamiento de oportunida- des de acumulacin, la apertura comercial, elemento clave de los programas de ajuste estructural, ha supuesto la desaparicin de las rentas oligoplicas que algunas grandes empresas obtenan en el mercado interno protegido. Hoy las oportunidades de acumulacin y las posibles rentas se encuentran en el mercado global, un mbito de acumulacin mucho ms complejo que el del pasado. Al respecto, hay varios fenmenos importantes. Primero, las rentas ya no se obtienen en el mercado interno sino en el global, a travs de la presencia en nichos globales y el control de estos. En ese sentido, se pueden sealar al menos tres vas de insercin en el mercado global: en la primera, que denominamos autnoma, las empresas locales explotan nichos de mercado no controlados an por las frmas globales lderes (aunque cuan- do la rentabilidad del nicho se vuelve atractiva, estas frmas globales, dado su 7. Los ya mencionados trabajos del bid: ob. cit. y del bm (D. de Ferranti, G.E. Perry, F. Ferreira y M. Walton: ob. cit.) son ejemplos sobre el particular. 8. Detrs de esta mistifcacin est, justamente, el mantenimiento de las categoras formal/infor- mal para abordar el anlisis del mercado de trabajo; categoras que han perdido su valor heurs- tico dado que ese corte ya no es central en el nuevo modelo de acumulacin. 72 Nueva Sociedad 221 Juan Pablo Prez Sinz mayor poder, suelen terminar controlndolo). La segunda va se denomina subordinada, ya que la empresa local forma parte de un encadenamiento global dirigido por una frma global lder. En esta va, las oportunidades de acumulacin de las empresas locales dependen de su ubicacin en el respec- tivo encadenamiento (cuanto ms cercana al segmento estratgico del encade- namiento, mayor es el excedente que puede captar) y del tipo de relacin con la frma dominante (que puede variar desde los modelos tradicionales, con nexos de tipo vertical y jerrquico, hasta nexos de naturaleza institucionalizada y ho- rizontal). La tercera va de insercin en el mercado, que llamamos cooperativa, corresponde a situaciones de clusters de empresas de distinto tamao enmarca- das dentro de territorios correspondientes a comunidades de vecindad. Aqu se est ante una situacin distinta de las dos anteriores, ya que hay posibilidades de socializar el excedente entre las empresas si se logra movilizar dos recursos claves: las economas externas y el capital comunitario en sus distintas formas. Segundo, la oposicin ya no es, como en el pasado, entre empresas grandes y pequeas, sino entre empresas globalizadas y no globalizadas. En este sen- tido, es importante enfatizar que la no insercin en la globalizacin conlleva la exclusin. Tercero, la va de la subordinacin, en tanto implica la insercin en un enca- denamiento global, genera otro tipo de desigualdad de acaparamiento, rela- cionada con la frma global que lidera tal encadenamiento. En tanto que los encadenamientos suponen relaciones jerrquicas, est en juego otro tipo de desigualdad por acaparamiento, con actores distintos y que, adems, tiene lugar en una territorialidad que no es la nacional, sino la global.
Cuarto, la observacin sobre la territorialidad adquiere mayor relevancia al tomar en cuenta la va cooperativa: lo local emerge como un espacio de ma- terializacin de desigualdades, no solo de acaparamiento, sino tambin de explotacin. La dimensin territorial resulta tambin de gran importancia para la rede- fnicin de las desigualdades en el segundo sujeto social considerado, los grupos de pares categricos (sintetizada en la tercera fla del cuadro 1). As, el nuevo modelo de acumulacin cuestiona la territorialidad sobre la que se asentaba el modelo previo, que tena pretensiones nacionales (aunque su mbito era primordialmente urbano y, ms en concreto, metropolitano). La globalizacin supone un cuestionamiento a la territorialidad nacional, tanto en trminos supranacionales como locales. Esto es especialmente relevante 73 Nueva Sociedad 221 Estado y mercado: una mirada desde las desigualdades Nueva Sociedad / Toms Ives 2009 74 Nueva Sociedad 221 Juan Pablo Prez Sinz en las desigualdades de acaparamiento de oportunidades, pero tambin en trminos de desigualdades de explotacin. No solo hay mercados laborales locales con dinmicas altamente autnomas; tambin se ha producido una globalizacin del mercado de trabajo a travs de la migracin internacional, una problemtica que abordaremos a continuacin. Por consiguiente, las diferencias territoriales bsicamente, qu territorios logran globalizarse y cules no juegan un papel crecientemente importante en la generacin de desigualdades de pares categricos. Pero adems hay que sealar que las desigualdades previas entre ciertos gru- pos de pares categricos se han relativizado. El fenmeno de la precariza- cin salarial genera un uso de fuerza de trabajo vulnerable, lo que implica que atributos socioculturales que en el pasado traan aparejadas difcultades de acceso al empleo formal hoy da operan de mane- ra opuesta. Tal relativizacin no es sinnimo de empoderamiento de estos grupos sino una redefni- cin de sus modalidades de subal- ternidad. Tal vez el mayor cambio al respecto ha sido la feminizacin del empleo: si bien implica una mayor incorporacin al mercado de trabajo de las mujeres, no se traduce en una mayor inclusin laboral, en- tendiendo este trmino en clave de calidad de empleo y no simplemente como acceso al trabajo remunerado. Pero quizs el sujeto que ha experimentado las mayores transformaciones bajo el nuevo modelo de acumulacin son los individuos (cuarta fla del cuadro 1), tanto en el campo de la explotacin salarial como en el del acaparamiento de oportunidades de acumulacin. Esto ha dado lugar a dos fenmenos la em- pleabilidad y la empresarialidad que comparten un elemento fundamental comn: el riesgo. Se entiende aqu el riesgo como un fenmeno probabilstico que conlleva la con- comitancia y el mutuo condicionamiento entre una amenaza externa y una creciente vulnerabilidad, y que puede generar como resultado el deterioro de al- guna o varias de las condiciones que defnen la existencia de un sujeto o pobla- cin. Tanto la vulnerabilidad como la amenaza externa diferen segn el campo El fenmeno de la precarizacin salarial genera un uso de fuerza de trabajo vulnerable, lo que implica que atributos socioculturales que en el pasado traan aparejadas difcultades de acceso al empleo formal hoy operan de manera opuesta 75 Nueva Sociedad 221 Estado y mercado: una mirada desde las desigualdades de desigualdad. As, en el de explotacin, la vulnerabilidad es intrnseca a la condicin de asalariado. Sin embargo, la formalizacin del trabajo en el modelo anterior de acumulacin permiti una reduccin de la vulnerabilidad aunque sin por ello suponer su desaparicin. La precarizacin generaliza- da actual amenaza ese estatuto y devuelve a los asalariados a su condicin bsica de vulnerabilidad. En el caso de la desigualdad por oportunidades de acumulacin, la vulnerabilidad es la de ser un propietario sin la capacidad de adaptacin necesaria para competir en el mercado global. El riesgo, en este caso, es la volatilidad que caracteriza a este mercado, que atraviesa cambios permanentes, lo cual hace que ninguna insercin est garantizada y que haya que redefnirse de manera continua. Ante tales situaciones, asalariados y propietarios pueden reaccionar inten- tando reducir la vulnerabilidad o la amenaza externa. Las posibilidades, en este segundo caso, son muy limitadas. Recordemos que los asalariados, con la crisis del movimiento sindical, han visto reducida su capacidad de respuesta colectiva. Y los propietarios locales, en tanto que empresarios, se enfrentan a un mercado de dimensiones globales en el que no ocupan un lugar importante como para poder infuir en su dinmica. Por consiguiente, las respuestas suelen orientarse a intentar reducir la vulnerabilidad. Estas respuestas se expresan justamente como estrategias de empleabilidad y de empresarialidad, que constituyen acciones de reduccin de vulnerabilidad desplegadas por asalariados y propietarios que buscan confrontar las ame- nazas externas y, por lo tanto, gestionar el riesgo al que se ven sometidos. La gestin pasa fundamentalmente por el intento de disminuir la incerti- dumbre, lo que supone produccin de conocimiento sobre el futuro. En ese sentido, el acceso a este tipo de conocimiento y su uso constituyen la base de las desigualdades entre los individuos en el actual momento globalizador. Pero hay un fenmeno que se ubica a caballo entre la empleabilidad y la empresarialidad: la migracin internacional. Desde la perspectiva analtica de las desigualdades, este fenmeno puede entenderse como una respuesta a las expresiones ms extremas tanto de desigualdad de explotacin sala- rial como de acaparamiento de oportunidades de acumulacin. Ambas des- igualdades generan un excedente estructural laboral. Junto con la ausencia de ciudadana social, que representa el principal mecanismo de legitima- cin de desigualdades, este excedente laboral da lugar al fenmeno de la ex- clusin social. La migracin internacional se alimenta de ella, pero conlleva un riesgo serio, con consecuencias que pueden ser muy dramticas, como la prdida de la vida. 76 Nueva Sociedad 221 Juan Pablo Prez Sinz Es importante introducir dos matices al respecto. Por un lado, la emigracin no est al alcance de todos, ya que supone la posesin de recursos mnimos para acceder a los circuitos migratorios. Esto implica diferencias entre quienes pueden y quienes no pueden emigrar. Normalmente, los hogares que viven en situaciones de exclusin extrema no pueden acceder a tales circuitos, y son ms bien aquellos que se encuentran en situacin de exclusin relativa o quienes estn incluidos pero en riesgo de caer en exclusin los que buscan el camino de la emigracin. O sea: la posibilidad de emigrar refeja desigual- dades en el nivel local. Por otro lado, si la emigracin resulta exitosa y se traduce en un envo de remesas, esas desigualdades locales se consolidan y se profundizan. El Estado y las esferas de la (re)distribucin Como hemos sealado en la introduccin, en este tercer apartado se plantea la accin del Estado respecto de las desigualdades, lo cual nos lleva al tema de la (re)distribucin. Planteamos la existencia de tres esferas, sintetizadas en el cuadro 2, para comentar en clave de desigualdades de excedente. Comenzamos con la esfera secundaria (cuarta columna del cuadro), ya que es el espacio ms recurrente de accin del Estado respecto de las desigualda- des. El hecho de que el mbito de accin del Estado en esta esfera sean los hogares tiene dos consecuencias. La primera es que las acciones estatales, al incidir sobre la unidad de reproduccin de la poblacin por excelencia, adquieren una naturaleza compensatoria. O sea: se trata de una redistri- bucin que busca paliar los efectos perversos generados en otros mbitos de la sociedad 9 . La segunda es que el sujeto social a quien va dirigida en ltima instancia la redistribucin es el individuo, aunque se utilicen fltros de atributos propios de pares categricos tales como el gnero o la etnicidad. De hecho, el hogar suele visualizarse como conjunto de individuos que co- operan para su reproduccin. En esta esfera, el tipo de acciones corresponde a lo que se entiende como pol- ticas sociales tradicionales: educacin, salud, servicios bsicos de la vivienda, etc. Obviamente, la forma de provisin ha dado lugar a distintas generaciones de polticas sociales. En Amrica Latina, estas han pasado de una pretensin universalista a las experiencias de focalizacin de los 80, hasta llegar a las 9. No obstante, se puede argumentar que tales acciones pueden tener un carcter preventivo si se busca quebrar dinmicas de transmisin generacional de carencias, como intentan los actuales esquemas de transferencias condicionadas. 77 Nueva Sociedad 221 Estado y mercado: una mirada desde las desigualdades actuales polticas de transferencias condicionadas. Con este tipo de polticas se trata de disminuir un conjunto amplio de desigualdades, pero no se logra afectar las desigualdades de excedente. Su objetivo es la universalidad y, por lo tanto, la construccin de ciudadana social. Sus logros, en el tiempo y en el espacio, han sido muy variados, lo que ha generado un amplio espectro de situaciones. Desde nuestra perspectiva, lo central es que en la base de la ciudadana social se encuentra la vieja idea marshalliana de legitimar las desigualdades de excedente a partir de la conformacin de una comunidad en la que todos sus miembros, individuos/ ciudadanos, comparten un mismo modo de vida. O sea: el contrato social es un espacio en el que las oportunidades existen y son los individuos quienes tienen la responsabilidad de aprovecharlas. Entre sus retos, adems de alcanzar la universalidad, se encuentra la cali- dad en los servicios. La estratifcacin, que histricamente se ha concentra- do en el campo de la salud, con sistemas diferenciados, se est extendiendo a otros mbitos, como la educacin. Esto signifca que la igualdad que se Cuadro 2 Esferas de distribucin del excedente y polticas pblicas Dimensiones de la Esferas de distribucin poltica pblica Originaria Primaria Secundaria mbito de accin Sistema de propiedad Mercados Hogares vigente Acciones Nacionalizaciones Oportunidades Educacin Estatizaciones para productores Salud Reformas agrarias, pequeos Servicios bsicos etc. Desprecarizacin del de la vivienda empleo asalariado Objetivos Redefinicin del sistema Empleo de calidad Acceso universal de propiedad mnima Ciudadana social Retos Evitar la emergencia Erradicacin de rentas Calidad mnima de nuevas desigualdades monoplicas y y financiamiento cumplimiento del (pacto fiscal) contrato social 78 Nueva Sociedad 221 Juan Pablo Prez Sinz podra conseguir gracias a la universalidad de acceso se podra perder por la diferenciacin de la calidad. El otro gran reto es la fnanciacin. Aunque se trata de un tema muy complejo, la cuestin del pacto fscal un tema espinoso, casi tab, en algunas de nuestras sociedades resulta central. La viabilidad y sostenibilidad del contrato social depende, en gran medida, del consenso fscal. La esfera de la distribucin originaria sintetizada en la segunda columna del cuadro es en cierta manera la antpoda de la secundaria. Acta sobre la produccin, sobre lo econmico, en lugar de lo reproductivo, lo so- cial. No tiene intenciones paliativas, sino claramente preventivas, sobre las desigualdades. Sus acciones consisten en polticas econmicas bsicas que redefnen la distribucin de recursos productivos y, por lo tanto, el sistema de propiedad. Es tal vez la formulacin de dos interrogantes bsicos sobre las desigual- dades lo que permite identifcar los contrastes entre las dos esferas. As, en relacin con el desigualdades de qu, ambas diferen radicalmente. La es- fera secundaria alude a las desigualdades en las condiciones de vida, mien- tras que la originaria se relaciona con el poder de la economa. El segundo interrogante desigualdades entre quines tambin ayuda a entender las diferencias: la esfera secundaria privilegia al individuo, mientras que la originaria supone una redefnicin de grupos sociales. De ah que el gran reto de esta esfera sea evitar la emergencia de nuevas desigualdades, pues- to que se pueden generar nuevos sujetos sociales que impongan su poder acaparando el nuevo excedente. La historia nos ha mostrado que, desgracia- damente, este tipo de amenaza suele convertirse en realidad. Pero entre estas dos esferas hay una tercera, la primaria, que es el espacio de refexin de nuestro enfoque sobre desigualdades de excedente. Su mbito de accin es el mercado, entendido como estructura y campo de poder. En ese sentido, a diferencia de la esfera originaria, no se quiere incidir sobre el sistema de propiedad que determina el alcance del mercado, sino sobre el funcionamiento de este. En esta esfera, las acciones tienen que ver con las desigualdades que afectan, en primer lugar, a diferentes pares categricos, para lo cual se busca la erradicacin de discriminaciones de distinto signo en los mercados. Tambin se debera facilitar la movilidad social de indi- viduos: para esto, el fortalecimiento tanto de la empleabilidad como de la empresarialidad a travs del conocimiento es clave. 79 Nueva Sociedad 221 Estado y mercado: una mirada desde las desigualdades Sin embargo, en sociedades como las latinoamericanas las principales accio- nes consisten en la generacin de verdaderas oportunidades de acumulacin para los pequeos productores y la desprecarizacin del empleo asalaria- do. En el primer caso, esto implica mejorar las posibilidades de insercin de este tipo de productores en el mercado global, donde la va cooperativa, ligada al desarrollo local, emerge como la ms deseable, as como el impul- so al desarrollo endgeno. Al respecto, la presente crisis alimentaria abre la oportunidad de una poltica de seguridad alimentaria basada en la constitu- cin de un nuevo campesinado, cuya produccin debera estar al resguardo de los avatares del mercado global. En cuanto a la desprecarizacin, hemos visto que incluye tres dimensiones: una regulacin que rebase los marcos nacionales y que adquiera carcter global, para que la desregulacin no siga utilizn- dose como factor de competitividad; una fexibilizacin consensuada, de modo que implique involucramiento de los trabajadores y democratizacin del proceso laboral; y la recuperacin del poder de los trabajadores como actor colectivo. El objetivo de esta esfera es la genera- cin no solo de empleo sino de empleo de calidad, de modo que el autoem- pleo sea dinmico y no quede atrapado en las necesidades de subsistencia del hogar, y que el empleo asalariado no sea precario. Aqu se conjugan las polticas econmicas (privilegiadas por la esfera originaria) con las polticas sociales (priorizadas por la esfera secundaria). En este sentido, se puede pos- tular que la poltica social ms efcaz es una buena poltica de generacin de empleo de calidad. Sin ella, las polticas sociales nunca podrn superar su naturaleza paliativa. Los retos, en esta esfera, son los que siempre han existido en los mercados de nuestra regin. Por un lado, la erradicacin de las rentas monoplicas que tienden a la exclusin de los pequeos productores. Por otro, el cum- plimiento del contrato. Si se aplicaran las normativas laborales vigentes aun cuando muchas de ellas son fruto de una correlacin de fuerzas fa- vorable al empresariado, las desigualdades de excedente se reduciran de manera sustantiva.
El objetivo es la generacin no solo de empleo sino de empleo de calidad, de modo que el autoempleo sea dinmico y no quede atrapado en las necesidades de subsistencia del hogar, y que el empleo asalariado no sea precario 80 Nueva Sociedad 221 Juan Pablo Prez Sinz Conclusiones De lo mencionado en el ltimo apartado no es difcil colegir que cada una de las esferas de distribucin supone interacciones distintas entre Estado y mercado. En esta ltima seccin se buscar refexionar sobre ellas. Comen- zaremos con aquellas interacciones generadas por el orden neoliberal, que implic la primaca del mercado en todas las esferas. En la esfera originaria, se produjo un cambio fundamental en el sistema de propiedad en relacin con el que prevaleca durante el modelo pre- vio de acumulacin: el Estado perdi centralidad y se dieron importantes procesos de privatizacin. Procesos que, en muchos casos, constituyeron la piedra angular de la acumulacin originaria bajo el nuevo modelo y que, por lo tanto, defnieron nuevas desigualdades de excedente. Cuando las privatizaciones favorecieron adems al capital forneo, se produjo una desnacionalizacin en el control de recursos locales. En la esfera primaria hay que destacar la incidencia de dos elementos claves de los programas de ajuste estructural. Por un lado, la liberalizacin del co- mercio, que ha redefnido profundamente el campo de las oportunidades de acumulacin. Y, por otro lado, las reformas laborales concretamente los intentos de desregulacin, que han contribuido a generalizar la preca- rizacin salarial. En este sentido, se han producido procesos signifcati- vos de redefnicin de las relaciones de poder en los mercados que han hecho que los sujetos subalternos, al menos desde el punto de vista de las clases sociales, resultaran perdedores. En la esfera secundaria, se ha in- tentado redefnir el tipo de ciuda- dana social construida en torno del empleo formal en el modelo previo de acumulacin. Primero mediante polticas de focalizacin, y actualmente a travs de transferen- cias condicionadas, se pretende impactar sobre los hogares ms pobres. En ambos casos, en especial con las actuales polticas, es el individuo, a travs del fortalecimiento de su capital humano, el benefciario de tales Primero mediante polticas de focalizacin, y actualmente a travs de transferencias condicionadas, se pretende impactar sobre los hogares ms pobres. En ambos casos es el individuo, a travs del fortalecimiento de su capital humano, el benefciario de tales acciones 81 Nueva Sociedad 221 Estado y mercado: una mirada desde las desigualdades acciones, que supuestamente deberan conducir a superar la pobreza y re- ducir las desigualdades gracias a la generacin de oportunidades reales. El Estado ha quedado supeditado a la lgica del mercado. Y an ms: el neoliberalismo defendi la idea de que la forma de provisin ms efciente de algunos de estos servicios sociales bsicos es a travs del mercado, pro- yectando la privatizacin hasta esta segunda esfera. Pero el capitalismo ha entrado en crisis, y lo ha hecho a travs de su merca- do central en la globalizacin: el fnanciero. Esto supone que las relaciones entre Estado y mercado, tal como las estableci el orden neoliberal, no solo se encuentran en discusin, sino que estn siendo modifcadas en algunos pases de la regin, lo que a su vez implica cambios en la esfera primaria. Estos cambios estn sucediendo en pases como Venezuela, Bolivia o Ecuador, entre otros 10 , a travs de medidas como nacionalizaciones, reformas agrarias, etc., que reconfguran la esfera primaria. Al respecto se pueden hacer va- rios comentarios. En primer lugar, algunas medidas de este tipo estn siendo aplicadas hoy en ciertos pases desarrollados, donde se producen autnticas estatizaciones bancarias (aunque eufemsticamente se las llame de otra ma- nera). En segundo lugar, si los grupos dominantes se resisten a redefnir las reglas de funcionamiento de la economa tomando en serio las necesidades humanas y la sostenibilidad ambiental, entonces se trata de medidas moral- mente legtimas. Y en tercer trmino, hay que subrayar que resulta de crucial importancia la forma en que se implementan estas medidas. Esto es as por dos razones: por un lado, para que logren la interaccin ms virtuosa posible entre Estado y mercado de acuerdo con las especifcidades de cada sociedad y, por otro, para que no propicien la emergencia de nuevos grupos de poder que acaben acaparando el nuevo excedente. Respecto de la esfera de la distribucin secundaria, lo primero a resaltar es que la historia reciente nos ha enseado que hay ciertos bienes primarios que no pueden ser provistos por un mercado sin estrictas regulaciones, y cuya mercantilizacin debera incluso evitarse en algunos casos. La crisis ali- mentaria o las guerras del agua, entre otros ejemplos, ofrecen sufcientes argumentos al respecto. 10. Nos rehusamos a utilizar etiquetas maniquestas como izquierda radical, ya que a ella ha- bra que oponerle la de izquierda moderada. Esto, a su vez, conllevara la oposicin petulante entre lo polticamente correcto y lo polticamente incorrecto. Este tipo de etiquetas no con- tribuyen en absoluto para entender la complejidad de nuestra regin. 82 Nueva Sociedad 221 Juan Pablo Prez Sinz Por otro lado, hay que sealar que la idea de transferencias condicionadas principal mecanismo de accin en la esfera secundaria ha generado con- senso en la regin. No obstante, se pueden formular varias observaciones crticas al respecto. Primero, estos programas asumen una ptica de la pobre- za que implica una concepcin no relacional de las carencias de los hogares, que se defnen en base a estndares fjados por expertos y no por relaciones de poder. Esto no es solo una cuestin de orden analtico ya que, al tratarse de los factores que resultan verdaderamente determinantes de las carencias extremas, condiciona las polticas a aplicar. Segundo, como se ha mencionado en el apartado previo, las dinmicas de las desigualdades en campos como la educacin y la salud se estn desplazando de la problemtica del acceso a la de la calidad. Garantizar el acceso es necesario, pero no sufciente. Final- mente, es posible imaginar un autntico fortalecimiento de capital humano. Pero existe el mercado donde se pueda valorizar tal capital? Aqu aparece de manera inequvoca el tema del poder, soslayado en los enfoques dominan- tes sobre la pobreza, lo que desplaza la refexin hacia la esfera primaria. En esta, como ya se ha argumentado, el gran desafo es que el mercado genere no solo empleo y autoempleo, sino adems de calidad. Es justamente esto lo que realmente puede contribuir a valorizar el capital humano. Esto implica crear verdaderas oportunidades de acumulacin para los pequeos productores y avanzar en la desprecarizacin del empleo asalariado. El desarrollo histrico de la regin ha demostrado la necesidad de regulacin, aunque no de cualquier regulacin, del mercado. Por consiguiente, la problemtica de la regulacin en- cuentra en esta esfera primaria su campo principal de aplicacin. Este rasgo diferencia la esfera primaria de la originaria. En la esfera originaria, al optarse por un cierto sistema de propiedad, se suele defnir una articulacin rgida entre Estado y mercado en la que la incidencia de factores ideolgicos es fuerte 11 . Adems, esta rigidez se proyecta hacia la esfera secundaria, determinan- do la autonoma del Estado en ella. Por el contrario, en la esfera primaria se puede calibrar mejor la relacin entre Estado y mercado, ya que no se niega la existencia del ltimo, pero tampoco se acepta la ausencia del primero. En este sentido, la observacin de cmo evolucionan las desigualdades de excedente, en trminos de procesos de (des)empoderamiento de los distintos sujetos sociales involucra- dos (individuos, pares categricos y clases sociales), puede constituirse en un buen termmetro para evaluar el tenso emparejamiento entre Estado y mercado. De ah que la mirada desde las desigualdades pueda ser til. 11. Las disputas ideolgicas estn presentes en todas las esferas de la distribucin. Sin embargo, es en la esfera originaria donde las posturas pueden adquirir formas extremas.