Professor: Barney Bichara Mdulo: Teoria dos Atos Administrativos CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO E SUAS CONSEQUNCIAS JURDICAS Ato

administrativo no sistematizado por nenhuma lei, e acabou sendo sistematizado pela doutrina. Portanto, h muitas abordagens diferentes sobre o mesmo tema. Estudar atos administrativos comear, antes de tudo, separando os conceitos diversos que existem sobre a mesma matria. Aqui trataremos sobre os principais pontos dos atos administrativos que precisamos saber. O primeiro conceito, fundamental para a compreenso do assunto, o conceito de Fato Administrativo. Estamos falando de Fato, e no ainda de Ato. O ATO diz alguma coisa, ele declara, enuncia. O FATO no, ele simplesmente ocorre, acontece. E da a primeira distino fundamental entre ato administrativo e fato administrativo. A doutrina clssica do Direito Administrativo Brasileiro, a do Prof. Oswaldo Aranha Bezerra de Mello, diz que: Fato Administrativo corresponde a atos materiais relacionados ao exerccio da atividade administrativa. Temos que lembrar que o Estado uma pessoa jurdica de direito pblico, dotada de capacidade poltica, e que exerce atividades essenciais, zelando pela sobrevivncia da sociedade e a sobrevivncia do prprio Estado. So quatro as funes do Estado: 1- a funo legislativa, atribuda precipuamente ao rgo chamado Legislativo, e que consiste em gerar, produzir o direito novo. 2- a funo jurisdicional, atribuda principalmente mas no exclusivamente ao rgo chamado Poder Judicirio, e que consiste em aplicar a lei ao caso concreto para resolver conflitos sociais com fora de coisa julgada, com fora de definitividade. 3- a funo administrativa, atribuda principalmente ao rgo chamado Poder Executivo, e essa que nos interessa ao Direito Administrativo, ao ato administrativo. A funo administrativa consiste em aplicar a lei ao caso concreto. Igual a funo jurisdicional? . S que a funo jurisdicional aplica a lei ao caso concreto para resolver uma lide, um conflito social e mais, com fora de coisa julgada. Quando o Estado exerce a funo administrativa e a pratica atos administrativos ele tambm aplica a lei ao caso concreto, mas aplica a lei ao caso concreto para realizar os fins do Estado, para realizar a vontade estatal, a aplicao imediata, concreta, para realizar os fins do Estado. E nunca definitiva, nunca imutvel e, 1

isso, entre outras coisas, que vai diferenciar o ato administrativo do ato jurisdicional (ato judicial). 4- a funo poltica (ou de governo) que consiste em definir os fins do Estado. Conforme diz Celso Antonio Bandeira de Mello, a funo poltica consiste em gerir os negcios superiores do Estado, consiste em definir os fins do Estado. Enquanto funo administrativa realiza os fins do Estado, a funo poltica indica que fins so esses. O ato administrativo o ato praticado pelo Estado para exercer uma de suas funes. Qual essa funo? a funo administrativa. Como o ato administrativo praticado para realizar a funo administrativa, bom lembrar que quem o exerce com primazia o Poder Executivo, mas os outros Poderes (Legislativo e Judicirio) atipicamente desempenham funo administrativa. Por exemplo, quando um rgo administrativo faz um procedimento licitatrio, a licitao feita pelo rgo Legislativo uma sucesso de atos administrativos. Portanto temos o Poder Legislativo exercendo secundariamente a funo administrativa. Quando o Poder Judicirio realiza um concurso pblico para preenchimento de quadro de analistas e serventurios, temos o Poder Judicirio temos o Poder Judicirio exercendo atipicamente a funo administrativa. Se os trs poderes exercem funo administrativa, significa que os trs poderes praticam atos administrativos. CONCEITO DE FATO ADMINISTRATIVO Muitos doutrinadores (e isso dificulta o nosso estudo porque primeiro se explica uma coisa e depois se explica outra) vo dar outro enfoque ao fato administrativo. Eles vo dizer que fato administrativo uma espcie de fato jurdico, um fato jurdico que produz conseqncias no Direito Administrativo. Se o acontecimento produz conseqncias relevantes no Direito Administrativo, fato administrativo (primeiro conceito). Outros vo dizer que fato administrativo so os atos materiais realizados no exerccio da funo administrativa (segundo conceito).Certo que o fato no enuncia nada, ele s ocorre, s acontece. E no se aplicam aos fatos a teoria dos atos, ou seja, a anulao, convalidao, revogao s se aplicam aos atos administrativos. A - MARIA SILVYA DI PIETRO: considera que FATO ADMINISTRATIVO espcie de fato jurdico, (que qualquer acontecimento que crie extingua ou modifique direito), mas produzindo efeitos no direito administrativo. Ex: morte de um servidor pblico. A morte um acontecimento, um fato. E sendo morte do servidor, produz efeitos no direito administrativo, qual seja, a vacncia do cargo pblico. Maria Sylvia entende que se o fato tem repercusso no Direito Administrativo, ento fato administrativo. Se o fato irrelevante 2

para o Direito Administrativo tem-se o chamado fato da administrao. Ela fala em fato da administrao como acontecimento irrelevante pro Direito Administrativo, fato da administrao para ela, portanto, no sinnimo de fato administrativo. O primeiro (fato da administrao) irrelevante, o segundo (fato administrativo) relevante pro Direito Administrativo. ***Ateno: Os conceitos atinentes parte de Contratos Administrativos como fato da administrao e fato do prncipe no se confundem com o que ela diz dessa parte da matria. apenas uma coincidncia de expresses. Fato da administrao em Contratos Administrativos algo completamente diferente! B - JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO (corrente minoritria, doutrina clssica): para a doutrina clssica o FATO ADMINISTRATIVO corresponde aos atos materiais realizados no exerccio da funo administrativa. So atos materiais que traduzem uma alterao dinmica dentro da administrao, independente de criar/extinguir/modificar ou no direitos. Dois exemplos que clareiam esse conceito: 1 Exemplo: Imagine que um determinado municpio decide demolir um prdio que ameaa desabar (est muito velho, corrodo pelo tempo). A Administrao decide praticar um ato administrativo determinando a sua demolio. A Administrao pratica um ato administrativo dizendo que seja demolido o edifcio X porque ele coloca em risco a coletividade. Praticar o ato determinando a demolio um ATO ADMINISTRATIVO, o Estado dizendo, declarando. E encher o prdio de bomba e explodi-lo um ATO MATERIAL. O FATO ADMINISTRATIVO o ato material para realizar a funo administrativa, ou seja, ir e demolir. O ATO diz, o FATO ocorre. 2 Exemplo: Imagine que um estado da federao decida construir uma nova sede administrativa. O Governador determina o deslocamento das antigas sedes, das antigas reparties para a nova instalao. O ATO administrativo enuncia: que seja feita a mudana para as novas instalaes at o dia tal, j o FATO mudar, realizar a mudana. ATOS DA ADMINISTRAO O que so atos da administrao? A- Adotada por Celso Antnio e Oswaldo Aranha Bandeira de Mello expresso ampla que se refere a todos os atos praticados pelo Poder Executivo. Essa primeira posio enfoca o sujeito, quem pratica o ato, ou seja, o Poder Executivo. Portanto, se foi o Poder Executivo quem praticou, so atos da administrao. Podem ser atos materiais, de direito privado, individuais, polticos, gerais, podem nem gerar efeitos jurdicos, j 3

no est em foco a natureza deles e sim em quem os pratica. Atos da administrao so todos os atos praticados pelo poder executivo, todos! * Observe esse raciocnio: o Poder Legislativo exerce atipicamente funo administrativa correto? Ento ele pratica atos administrativos de forma atpica. O poder judicirio exerce atipicamente funo administrativa ok? Ento ele pratica atipicamente atos administrativos. Porm, somente o poder executivo pratica os atos da administrao, pois atos da administrao so os atos do poder executivo. Portanto, nem todo ato administrativo ato da administrao, e nem todo ato da administrao ato administrativo (atos administrativos so s os de Direito Pblico, como veremos depois) B- Adotada por Maria Silvya Di Pietro a expresso ampla que se refere a todos os atos praticados no exerccio da funo administrativa. Portanto, aqui no se quer saber quem pratica o ato (o sujeito). Para Maria Sylvia o Poder Judicirio pratica atos da administrao. Para essa segunda posio o enfoque no em quem pratica o ato, o enfoque no ato praticado. Se o ato praticado realizado para praticar a funo administrativa, ato administrativo. Pode ser exercido pelo Legislativo, Executivo, Judicirio. A primeira abordagem considera o sujeito, e a segunda considera a atividade. Os dois posicionamentos esto corretos. No existe certo e errado, so apenas posicionamentos com enfoques diferentes e os dois so sujeitos a crticas. Portanto, na hora de marcar a opo certa OBSERVE O CONTEXTO DA QUESTO! Ato da administrao expresso muito ampla e designa todos os atos da administrao pblica, no vai interessar se ele geral ou individual, no interessa se ele regido pelo direito pblico ou pelo direito privado, se unilateral ou bilateral, se produz efeitos jurdicos ou no produz efeitos jurdicos, no interessa! Qualquer ato praticado pela administrao pblica para exercer a funo administrativa eu chamo de forma ampla, genrica, de ato da administrao. ATO ADMINISTRATIVO Dentro do universo de atos praticados pela Administrao, temos uma espcie de ato que o tema do nosso curso. o ato administrativo. O que ato administrativo?

Nesse ponto, mais uma vez, os doutrinadores vo dizer eu posso dar ao ato um conceito amplo ou um conceito estrito, tudo depende de meu ponto de referncia A- em sentido amplo (Celso Antnio Bandeira de Mello) toda declarao do Estado (gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, que produza efeitos jurdicos ou no) ou de quem lhe faa as vezes, subjacente (inferior) lei e a titulo de cumpr-la, regida pelo Direito Pblico e sujeita a apreciao do Poder Judicirio. No h ato admnistrativo que seja regido pelo direito pblico, se no for regido pelo direito pblico, ser ato da administrao. Vamos separar esse conceito para explic-lo com detalhes: 1 parte - toda declarao do Estado primeira coisa j dissemos: o ato administrativo uma declarao, ele diz, enuncia, exterioriza a vontade do Estado. Porque isso importantssimo? Porque se a Administrao no fala, no se pronuncia, se a Administrao no exterioriza a sua vontade, ns no temos ato administrativo. Como assim? Bom, pense em inmeras situaes nas quais a Administrao se cala, se omite, quando deveria dizer. Essas situaes nas quais a Administrao se omite quando a lei diz que ela deveria se pronunciar, a doutrina chama de O Silncio da Administrao. Ento falar em silncio da Administrao falar sobre todas as situaes nas quais a lei diz que a Administrao tem o dever de se pronunciar, mas a Administrao no se pronuncia. 2 parte - ou de quem lhe faa as vezes: o que isso quer dizer? Quer dizer que h outras pessoas alm do Estado que podem falar por ele. Por exemplo, as concessionrias, as permissionrias de servios pblicos, aqueles que exercem funo delegada, enfim, os que no so o Estado, mas praticam atos administrativos.

O silncio da administrao (o no-ato). a situao caracterizada pela no manifestao do Estado quando ele estava obrigado a faz-la. a inrcia da administrao quando deveria fazer algo. O silncio da administrao no ato administrativo, pois o silncio exatamente a nomanifestao. Na verdade, o silncio da administrao um fato administrativo, pois apesar de produzir efeitos no Direito Administrativo, no declarao de vontade. Exemplo: mudei-me para salvador. L fui ao DETRAN e fiz um requerimento para que minha carteira de motorista fosse transferida para Salvador. Fico esperando. Continuo esperando. A administrao no diz que sim, nem diz que no; pelo contrrio, ela permanece inerte, no faz nada. Ela no pratica um ato administrativo, pois este manifestao de vontade, mas seu silncio um fato administrativo, pois produz efeitos no direito administrativo. O SILNCIO UM FATO ADMINISTRATIVO, POIS UM ACONTECIMENTO QUE GEROU REPERCUSSO NO DIREITO ADMINISTRATIVO. O SERVIDOR QUE DEVERIA AGIR E NO AGIU FOI OMISSO E RESPONDER POR NEGLIGNCIA DO SERVIO! OMISSO NO ATO ADMINISTRATIVO, MAS COMO PRODUZ CONSEQUENCIAS JURDICAS FATO ADMINISTRATIVO. 5

** A primeira hiptese que temos que vislumbrar se a lei atribui algum efeito ao silncio da administrao. Por ex., imagine uma lei que diga que em 10 dias, diante do silncio da administrao, o pedido ser deferido. A primeira idia essa: se a lei atribui efeito ao silncio, aplicam-se os efeitos da lei. Mas na maior parte das vezes, temos a situao em que o cidado requer algo, mas a administrao no diz que sim nem que no. Por ex, um cidado vai pedir um medicamento, pois sofre de determinada doena. Nisso ele faz um requerimento administrativo mas a administrao no diz nem que sim nem que no, e a lei no atribui efeito ao silncio da administrao. O que se faz ento? H duas medidas: 1- Pedir novamente ajuizando um recurso administrativo; 2- Recorrer ao Poder Judicirio. Nessa segunda hiptese de recorrer ao Poder Judicirio, h duas opinies. A primeira opinio a de que o Juiz vai acolher o pedido e ordenar que a Administrao SE MANIFESTE em determinado prazo, sob pena de multa. Observe que o juiz no vai ordenar a Administrao fornecer os medicamentos, pois segundo os adeptos dessa corrente, se ele fizesse isso estaria substituindo o prprio administrador. O juiz no pode interferir na deciso que cabe ao administrador (CORRENTE MAJORITRIA). A segunda opinio, de qual Celso Antnio adepto, diz que tudo depende do ato. Se for um ato vinculado, o juiz pode suprir a omisso com a sentena. Ele aprecia se atributos esto ali, e, se estiverem, ele supre a omisso com a deciso; mas se o ato for discricionrio s a administrao pode escolher como praticlo, ento o juiz deve ordenar a Administrao Pblica para que ela pratique o ato de forma motivada. Ato vinculado aquele que a lei fixa os requisitos. Fixando os requisitos, a administrao se limita a praticar o ato e ponto final. A Administrao olha se os requisitos que a lei exige esto presentes e pratica o ato. No ato vinculado no h liberdade de escolha, no h alternativas, pois a lei diz como ele deve ser, resta Administrao cumprir os ditames da lei. Ato discricionrio aquele que a lei d uma margem de liberdade, a lei d administrao pblica uma margem de escolha administrao pblica para que ela possa definir, no caso concreto, o que melhor atende ao interesse pblico. Dentro desses limites legais a administrao livre para escolher como e se o ato vai ser praticado. 3 parte - inferior lei e a titulo de cumpri-la o ato administrativo s existe para dar cumprimento lei, ele s existe para especificar a lei, pra explicar a lei e tornar possvel a sua aplicao, ele existe para exteriorizar a vontade da lei, E se ato s existe para cumprir a lei ele NUNCA poder contrariar a lei. Ele JAMAIS pode dizer o que ela no diz, ou dizer mais do que ela diz. Ele inferior lei, e existe para cumprir a lei. 4 parte - regida pelo Direito Pblico- se o ato no for regido pelo Direito Pblico ele no ato administrativo. Ele pode ser o que ele quiser, mas ato administrativo ele no vai ser! Mas o que significa dizer isso? Significa dizer que quando se pratica o ato administrativo, quem pratica o ato age na qualidade de Poder Pblico, revestido de poderes pblicos, prerrogativas, privilgios que colocam a administrao publica acima do nvel da sociedade e tambm revestido de restries. Aplica-se o regime jurdico administrativo.

5 parte -sempre se sujeita apreciao do Poder Judicirio- outro ponto que no podemos esquecer. Todos os atos administrativos se sujeitam a apreciao do Poder Judicirio. TODOS! No interessa se o ato discricionrio ou vinculado. ato administrativo? ! Ento ele se sujeita a apreciao do Poder Judicirio. isso que diferencia o ato administrativo do ato judicial. O ato judicial imutvel, o ato administrativo no imutvel pois sempre se sujeita a apreciao do poder judicirio. No Brasil vigora o sistema ingls, tambm chamado de Unidade de Jurisdio, consagrado no ART. 5, XXV que diz A lei no excluir do judicirio leso ou ameaa de leso direito Por isso todos os atos administrativos podem ser apreciados pelo Poder Judicirio no que toca sua legitimidade. Esse o conceito AMPLO de ato administrativo. Alguns doutrinadores acham esse conceito amplo demais, pensam que essa definio acaba abrangendo outras categorias de atos que no nos interessam, atos que podem no ser administrativos. Por isso criaram uma definio mais concisa, de modo a abranger somente os atos administrativos propriamente ditos. Eles no vo dizer que ato administrativo toda declarao, em vez disso, vo dizer que ato administrativo uma declarao unilateral que produz efeitos imediatos. O que o conceito restrito faz diminuir a categoria dos atos e dizer ato administrativo no qualquer ato so apenas os unilaterais e que produzem efeitos jurdicos imediatos. B- Ato administrativo em sentido estrito (Maria Sylvia Di Pietro) apenas a declarao unilateral e que produz efeitos jurdicos concretos (concretos = produz efeitos imediatos), do Estado ou de quem lhe faa as vezes (autarquia, fundao pblica, empresa pblica e sociedade de economia mista), inferior lei (no cria lei, to somente a explica) e a titulo de cumpri-la, regida pelo Direito Pblico e sujeita a apreciao do Poder Judicirio (porque no Brasil vigora o sistema ingls e todos os atos administrativo podem ser apreciados pelo poder judicirio sob o aspecto da legalidade). As duas definies esto certas, a segunda apenas mais especfica que a primeira, no h definio certa e definio errada aqui. Portanto: ato administrativo a declarao do Estado, uma exteriorizao, a manifestao de vontade do Estado ou de quem lhe faa as vezes , pois h outras pessoas que no o Estado que praticam atos administrativos (autarquias, fundaes pblicas, empresa pblica, sociedade de economia mista). A empresa pblica e a sociedade de economia mista, mesmo sendo estas de direito privado, praticam atos administrativos. Concessionrias se servio pblico como TIM, OI, VIVO, praticam atos administrativos tambm. Ato administrativo o ato do Estado ou de quem lhe faa as vezes. O ato administrativo inferior a lei, ele s explica a lei, ele no cria a 7

lei. Alm disso, no pode contrariar a lei. Ele regido pelo direito pblico, revestido de poder. Todo ato administrativo sujeito a apreciao do poder judicirio no que toca legalidade. Smula 333 STJ : Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao promovida por sociedade de economia mista ou empresa pblica. Vale lembrar a smula 333 do STJ que diz que cabe mandado de segurana contra atos praticados em licitao por empresas pblicas (por ex: caixa econmica federal e empresa brasileira de correios e telgrafos) e contra atos, praticados em licitao, por sociedades de economia mista (banco do brasil, banco do nordeste, eletrobrs e petrobrs). Quando uma sociedade de economia mista, mesmo de direito privado, pratica atos de licitao, elas praticam atos administrativos. O que fato Administrativo? Para alguns, fato administrativo so atos materiais realizados no exerccio da funo administrativa. Para outros, fato administrativo corresponde a uma espcie de fato jurdico, so acontecimentos que produzem conseqncias no Direito Administrativo. O que fato da administrao? o acontecimento irrelevante. Se for relevante fato administrativo; se for irrelevante fato da administrao. O que ato da administrao? a expresso mais ampla para designar quaisquer atos praticados pela Administrao Pblica. Qualquer ato, seja ele geral, individual, unilateral, bilateral, discricionrio, vinculado, de direito pblico, de direito privado, que produz efeitos, que no produz efeitos. a expresso mais ampla. O que ato administrativo? espcie do gnero ato da administrao. a declarao do Estado ou de quem lhe faa as vezes, regido pelo Direito Pblico, inferior lei e ttulo de cumpri-la e sujeito apreciao do Poder Judicirio. * Lembrando que o SILNCIO DA ADMINISTRAO no ato! fato! No ato porque no declarao de vontade. fato porque produz conseqncias no Direito Administrativo. E para sanar o silncio, ou se prope um recurso administrativo ou uma ao judicial (com todas aquelas ponderaes). CARACTERSTICAS DO ATO ADMINISTRATIVO

O ato pode ser visto no que toca sua perfeio, pode ser visto no que toca a sua validade, ou pode ser visto no que toca a sua eficcia. Esse o ato: perfeito, vlido e eficaz. como se fosse eu: eu sou carioca, sou estudante, sou mulher. Posso ser trs coisas ao mesmo tempo? Claro! Uma coisa no exclui a outra! So trs realidades diferentes que caminham juntas porque se referem mesma pessoa. E assim o ato administrativo. Quando o ato administrativo perfeito? Quando ele completou seu ciclo de formao. Quando um ato administrativo vlido? Quando foi praticado conforme o Direito. Quando um ato administrativo eficaz? Quando est apto produzir seus efeitos jurdicos. 1- PERFEIO Diz respeito formao do ato, isto , perfeito o ato que completou seu ciclo de formao. Imperfeito, portanto o que no est formado. Perfeio, validade eficcia so realidades diferentes que caminham lado a lado. Perfeito o ato administrativo que completou todo o seu ciclo de formao, todas as etapas que a lei exige; a doutrina gosta de conceituar dizendo que perfeito o ato que completou todo o seu ciclo de formao. Ato imperfeito aquele que no completou o seu ciclo de formao, no est completo e, se o ato no est perfeito ele no pode produzir os seus efeitos. Se o ato no est perfeito ele

ainda no nasceu, ou seja, ele ainda no est apto produzir suas conseqncias jurdicas. 2-VALIDADE Diz respeito conformidade do ato com o ordenamento jurdico. Ou o ato est de acordo com o ordenamento ou no est. No existe ato mais ou menos vlido. O ato nulo invlido? SIM O ato anulvel invlido? SIM O ato inexistente invlido? SIM Pois todos esto em desconformidade com o ordenamento jurdico. Diferente da perfeio ns temos a validade e, a, sem sombra de dvida onde temos que nos concentrar. Validade diz respeito conformidade do ato com o ordenamento jurdico. Perfeito o ato que foi praticado conforme o ordenamento jurdico. No digo praticamente conforme a lei necessrio que ele observe o ordenamento jurdico (a legislao, os princpios que compe o ordenamento). Portanto vlido o ato praticado conforme a lei, mas tambm conforme a razoabilidade, a legalidade, a proporcionalidade. Se vlido o ato que foi praticado conforme o ordenamento jurdico, invlido o ato que foi praticado em desconformidade com o ordenamento jurdico, a anttese. No existe ato mais ou menos vlido, no tem meio termo, 8 ou 80: ou um ato vlido, ou invlido. 3- EFICCIA Diz respeito aptido do ato para produzir seus efeitos tpicos. Efeito jurdico tpico o efeito jurdico principal. Logo, o ato que no est pronto para produzir efeitos, ineficaz. Exemplo: um Governador edita um ato com a seguinte frase no final est ato entrar em vigor daqui h 50 dias. O ato vlido? Sim. Mas eficaz? No. S ser eficaz quando entrar em vigor daqui a 50 dias no sendo eficaz, portanto, na data de sua publicao. A eficcia diz respeito aptido do ato para produzir seus efeitos jurdicos tpicos. Se um ato est apto a produzir seus efeitos jurdicos tpicos, ele eficaz. Percebam que o ato administrativo pode produzir outros efeitos que no os seus efeitos principais/prprios/tpicos, os efeitos que esto previstos na lei. Se ele produzir outros efeitos que no so os seus efeitos previstos em lei, ele ainda no um ato eficaz. Observe que como so trs realidades independentes: *Eu posso ter um ato administrativo perfeito, invlido e ineficaz: perfeito significa que ele se completou; invlido significa que ele foi praticado em desconformidade com o Direito; e ineficaz significa que o ato no est apto para produzir todos os seus efeitos jurdicos. 10

* Eu posso ter um ato administrativo perfeito, invlido e eficaz: perfeito significa que ele se completou; invlido significa que ele foi praticado em desconformidade com o Direito; e eficaz significa que o ato est apto para produzir todos os seus efeitos jurdicos. Mas por qu? Porque enquanto no declarada formalmente a invalidade do ato, ele produz todos os seus efeitos como se vlido fosse. * Eu posso ter tambm um ato perfeito, vlido e ineficaz: perfeito porque se completou; vlido porque foi praticado em conformidade com o ordenamento; e ineficaz porque embora perfeito e em conformidade com a lei ele no produz seus efeitos tpicos. Imagine um ato, por exemplo, sujeito a termo, condio. Imagine que o Governador faa um decreto (decreto ato administrativo!) dizendo que o ato entra em vigor em 40 dias aps a publicao. Feito hoje, o decreto perfeito, feito em conformidade com a lei valido, mas como s vai produzir efeitos daqui a 40 dias, de hoje at o quadragsimo dia ele ineficaz para produzir seus efeitos. ATENO: voc deve ter observado que, antes de qualquer coisa, o ato precisa ser perfeito, porque antes, ele precisa existir. 4- PERFEIO, VALIDADE, EFICCIA E EXEQUIBILIDADE* DO ATO ADMINISTRATIVO (*)Professor Jos dos Santos Carvalho Filho cita tambm a exeqibilidade como atributo do ato administrativo. O Professor Jos dos Santos Carvalho Filho fala que alm da perfeio, da validade e da eficcia, ainda existe mais ou outro plano que devemos apreciar: a exeqibilidade. A exeqibilidade diz respeito efetiva capacidade do ato para produzir DIREITOS. Ento a exeqibilidade algo mais do que a eficcia, pois enquanto a eficcia a aptido do ato para produzir efeitos, a exeqibilidade a capacidade real do ato de produzir direitos, a efetiva operatividade do ato. Segundo o Prof. Jos dos Santos Carvalho Filho o ato pode ser: perfeito, vlido, eficaz e exeqvel. (Segue diagrama)

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A exequibilidade um plus em relao eficcia, o ato estar produzindo efeitos naquele momento. Por exemplo: ato editado s 16h do dia 31/12 exequvel? No. S ser exequvel em 02/01 do ano seguinte! A maioria dos doutrinadores encaixa a exeqibilidade no campo da eficcia, mas o Prof. Jos dos Santos no: s ele faz essa distino. Ato nulo, ato anulvel ou ato inexistente: tanto o ato nulo quanto o anulvel quanto o inexistente so atos invlidos, pois foram praticados em desconformidade com o ordenamento. Dizer que o ato nulo, anulvel ou inexistente to somente dizer como o Direito reage esses atos, quais so as conseqncias jurdicas que advm desses vcios. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO O que so atributos? So caractersticas, so qualidades. Se o ato administrativo a uma declarao do Estado ou de quem lhe faa as vezes, inferior lei e no sentido de cumpri-la, regido por normas de Direito Pblico e sujeito apreciao do Poder Judicirio, essa declarao do Estado tem caractersticas/qualidades/atributos. Um ato administrativo que tem qualidades especiais que o tornam diferente de todos os outros atos jurdicos. Mas o que os atos administrativos tm que os tornam especiais?

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1- Para C. A. Bandeira de Mello os atributos do Ato Administrativo so: A- Presuno de Legitimidade; B- Imperatividade; C- Exigibilidade; D- Executoriedade.

2- Para Maria Silvya Zanella Di Pietro, os atributos do Ato Administrativo so: APresuno de Legitimidade e Veracidade; BImperatividade; CAutoexecutoriedade (desdobrada em Exigibilidade Executoriedade); DTipicidade (s ela fala em tipicidade).

* COMEANDO POR MARIA SYLVIA: A- Presuno de Legitimidade e Presuno de Veracidade **** Importante: todos os atos da administrao possuem essa caracterstica! o nico atributo que est em todos os atos da administrao. E se todos os atos da administrao possuem essa caracterstica, todos os atos administrativos, que lato sensu, so espcies destes, tambm. A presuno de legitimidade diz respeito ao Direito, conformidade do ato com o ordenamento: presume-se que o ato praticado pela administrao foi praticado por um sujeito competente, na forma prescrita na lei e dentro de seus limites, objetivando a finalidade legal. E se presume legtimo, at prova em contrrio. Dizer que o ato administrativo tem presuno de legitimidade a mesma coisa que dizer que ele tem f pblica J a presuno de veracidade diz respeito a fatos: se a Administrao diz que o fato no qual se baseou o ato aconteceu, ele realmente aconteceu! Ele se presume verdadeiro at prova em contrrio. O Ato Administrativo um ato de poder, a expresso de uma das funes do Estado, e o Estado soberano. Por isso, seus atos esto acima dos atos dos particulares e tm presuno de legitimidade e veracidade. Vale lembrar tambm que a Administrao Pblica atua diante da Legalidade, que uma legalidade em sentido amplo pois alberga alm da lei os princpios do Direito. Se a CF impe que a Administrao Pblica Direta e Indireta o dever de agir com legalidade, presume-se que todos os atos que ela praticar sejam praticados conforme a lei. Vale dizer tambm que no Brasil vigora o sistema ingls, que diz que a lei no excluir do judicirio leso ou ameaa de leso ao Direito, por isso, mesmo tendo presuno de legitimidade e veracidade, se o ato no estiver conforme a lei ele poder ser destrudo, pois ele no definitivo e se sujeita controle.

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Existe tambm o Principio da Segurana Jurdica, pois se cada ato da Administrao pudesse ser contestado antes de produzir efeitos, a Administrao ficaria completamente presa, engessada. Quando dito que o ato administrativo se presume verdadeiro e legtimo at prova em contrrio, o que se quer falar que essa presuno relativa, uma presuno juris tantum, que admite prova em contrrio! Se algum provar que o ato no verdadeiro ou legtimo, obviamente essa presuno ser afastada, mas cabe outra pessoa interessada provar, pois a presuno de que todos os atos administrativos so legtimos e verdadeiros. Ex1: (multa de trnsito. Valor de 80 reais e menos 03 pontos na carteira). Chega na sua casa uma notificao, um ato administrativo portanto, dizendo que voc no dia X estava dirigindo o seu veculo Y e falando ao telefone celular. H presuno de veracidade e legitimidade nesse ato. Mas se voc pensa que h algo inverdico ou ilegtimo nele cabe a voc reunir suas provas e atacar o ato. A 1 conseqncia jurdica da presuno de legitimidade e da presuno de veracidade dos atos administrativos a autoexecutoridade. Porque imagine s: se um ato verdico e legtimo, a administrao no precisa pedir autorizao ao juiz para execut-lo. Ela executa o ato por si mesma e automaticamente. A 2 conseqncia da presuno de legitimidade e presuno de veracidade que o ato administrativo, mesmo invlido, produz seus efeitos como se vlido fosse. Isso muito perigoso, embora o ato seja praticado em desconformidade com a lei, ele produz efeitos como se vlido fosse, afinal, ele presumidamente legtimo e verdico. At a prpria Administrao anular o ato, at o Poder Judicirio anular o ato, ele vai ficar por a produzindo efeitos tal qual um ato vlido. Ex2: A lei diz que toda farmcia s pode vender medicamentos controlados retendo o receiturio especfico, sob pena de multa. Fulaninho, que fiscal, vai fiscalizar a farmcia e, ao perceber que eles no retm o receiturio na venda dos medicamentos controlados, fica muito chateado e LACRA farmcia. Na verdade, o ato de fulaninho invlido pois no foi realizado conforme a lei. A lei deu competncia ao Fulaninho para multar e no para lacrar/fechar a farmcia. Mas diante da presuno de legitimidade e veracidade que todo ato administrativo tem, ele vai produzir seus efeitos. Portanto, a farmcia vai ficar lacrada at que o dono ajuze uma ao para que: 1- A Administrao anule o ato. 2- O Juiz anule o ato. At o ato ser declarado formalmente invlido, a farmcia vai ficar fechada. A 3 conseqncia est no Art. 168 do Cdigo Civil, que diz:

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Art. 168. As nulidades dos artigos antecedentes podem ser alegadas por qualquer interessado, ou pelo Ministrio Pblico, quando lhe couber intervir. Pargrafo nico. As nulidades devem ser pronunciadas pelo juiz, quando conhecer do negcio jurdico ou dos seus efeitos e as encontrar provadas, no lhe sendo permitido supri-las, ainda que a requerimento das partes. Celso Antnio defende a aplicao do Art.168, ou seja, se o ato tiver alguma nulidade, o juiz pode reconhecer de ofcio e o MP pode argir caso seja parte. Mas, segundo Maria Silvya Di Pietro, como o ato tem administrativo tem presuno de legitimidade e veracidade, o juiz no pode reconhecer a nulidade de ofcio e nem o MP, isso s pode ser feito requerimento das partes. (POSIO PARTICULAR) Portanto, Maria Sylvia diz: NO SE APLICA O ART. 168, CC; e para CELSO ANTNIO SE APLICA O ART. 168, CC. B- Imperatividade / Coercibilidade / Poder Extroverso (doutrina italiana) Significa que o ato administrativo se impe ao seu destinatrio, criando pro seu destinatrio um dever, uma obrigao de forma unilateral, quer ele aceite ou no. O ato de poder! Ele sai da esfera administrativa para alcanar um terceiro (por isso extroverso) e cria para ele uma obrigao. A administrao praticou um ato? Ento a obrigao foi criada indepentente de sua vontade, unilateralmente. Ex1: em janeiro chega uma cartinha escrito IPTU 2010 chamada Lanamento. Quando a administrao pratica esse lanamento tributrio, voc obrigado pagar o valor que ela definir, da forma que ela definir, e voc est obrigado cumprir. Apenas os atos que criam obrigaes possuem imperatividade, logo, no todo ato administrativo que tem imperatividade, mas a-pe-nas os que criam obrigaes. Todo ato que sai da esfera administrativa e no te obriga a fazer determinada coisa, no tem imperatividade. Por exemplo, que ao invs de criar obrigaes, h atos que criam direitos. Um ato em que o Poder Pblico d uma licena para a construo de uma casa no tem imperatividade; bem como um ato de nomeao de algum que passou em um concurso no tem imperatividade. Em prova: todo ato administrativo imperativo? No! Apenas os que criam obrigaes!

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Ex.1: Ato de Nomeao.: voc passa no concurso para Delegado em Florianpolis. Voc mora no RJ, acha o Sul muito distante, e no quer ir. Voc tem obrigao de ir l e tomar posse? No! Porque o ato administrativo de nomeao no tem imperatividade/coercibilidade/poder extroverso. Ex.2: Ato de autorizao (Licena): a Administrao te autoriza a portar arma de fogo, a ter porte de arma. Voc tem obrigao de ter uma? bvio que no. ato administrativo sem coercibilidade, imperatividade, poder extroverso. Ex.3: Licena para construir um prdio: a Administrao te deu uma licena pra constuir um prdio. Voc tem obrigao de constru-lo? No! A licena est dada, mas voc constri de quiser.

C Autoexecutoridade/ Executoridade (IPC!) Significa que o ato administrativo pode ser colocado em prtica sem prvia autorizao/interveno do Poder Judicirio. A Administrao pode executar seus atos sem recorrer ao Judicirio. Se o ato resumidamente legtimo e verdadeiro, a administrao pode coloc-lo em prtica desde j. Em outras palavras, a administrao pode colocar o ato em prtica sem pedir ao juiz. Isso autoexecutoriedade. Isso no acontece por ex., nos negcios jurdicos entre particulares. Quando eu empresto mil reais para um colega e ele no me paga, eu no posso ir l e obrig-lo pagar o que ele me deve, eu tenho que ir ao judicirio com minhas provas e propor uma ao de cobrana para que o juiz ordene o tal colega pagar os dbitos que ele tem comigo. A executoridade / autoexecutoriedade s existe em duas situaes: 1 situao: quando a lei expressamente trouxer previso / estabelecer. Quando a lei diz que a administrao poder montar/interditar/multar, se a lei diz que a administrao pode ento a lei est declarando que o ato autoexecutrio. A administrao pode executar o ato sem acionar o Judicirio. Ex: aplicar multa a administrao pode aplicar uma multa quando a lei fixa essa penalidade. MAS, observe: a administrao pode aplicar a multa (e nesse ato h autoexecutoriedade), mas no pode cobrar a multa, ou seja, transformar com suas prprias mos a multa em dinheiro! A administrao deve pegar a multa e o ato administrativo, inscrever a pessoa em dvida ativa, acionar o judicirio com uma ao de execuo fiscal para a sim, receber o pagamento. Ento: a aplicao da multa ato autoexecutrio, mas a cobrana pecuniria de multa no ato autoexecutrio. 2 situao: quando as circunstncias do caso exigem: Quando a Administrao age pelo interesse pblico ou deixa de agir e ele perece. Neste caso no h lei autorizando, mas a situao exige uma atitude imediata e enrgica. Se a finalidade da administrao 16

proteger o interesse pblico, ela deve agir rapidamente quando houver o perigo do perecimento.

plicao de multa ato autoexecutrio SIM! Cobrana pecuniria da multa NO!

Observe: o IBAMA multou uma fbrica em 400 milhes. A fbrica est obrigada a pagar? Sim. Mas se ela no quiser pagar, a execuo da dvida imediata? No. O IBAMA tem que inscrever na dvida ativa, pegar o ttulo e levar a esfera do Judicirio para promover a execuo fiscal. Se necessrio a propositura de ao judicial porque ele no o que? Autoexecutrio. Obs: Maria Silvya Zanella Di Pietro desdobra a autoexecutoriedade em dois pontos:

AUTOEXECUTORIDADE

EXIGIBILIDADE

EXECUTORIEDADE

1 Exigibilidade: significa que a administrao pode praticar atos que se traduzem em meios indiretos de coero, sem pedir ao judicirio. Na exigibilidade a administrao pratica um ato, e esse ato cria uma obrigao pra voc ( a imperatividade). A Administrao quer voc cumpra a obrigao e, para te convencer a cumpri-la, pratica atos administrativos que se traduzem em meios indiretos de coero, para que voc cumpra a obrigao. Por ex.: voc no cumpriu a obrigao? A administrao d uma advertncia. No cumpriu ainda? A administrao multa. No cumpriu ainda? Multa novamente. E tudo isso significa o que? Uma presso pra que cumpra

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a obrigao. Praticar esses atos indiretos de coero ser pedir ao juiz chama-se exigibilidade. 2 Executoriedade: significa que a administrao pode praticar atos que se traduzem em meios diretos de coero, sem a interveno do poder judicirio. A executoriedade equivale a uma execuo forada, como se a administrao fizesse justia com as prprias mos. Por ex.: Uma fbrica est poluindo o meio ambiente. A administrao vai l e adverte. A fbrica continua poluindo. A administrao vai l e multa. A fbrica continua poluindo. Ento a Administrao vai l e desliga o forno da fbrica, lacra tudo e fecha. Esse o meio direto de coero, e a Administrao o executa sem autorizao do Judicirio. Se o dono da fbrica achar que foi desproporcional, ele que v levar sua pretenso anlise do juiz. D- Tipicidade No so todos os doutrinadores que reconhecem a tipicidade como um atributo do ato administrativo. A Maria Sylvia Di Pietro fala sobre esse atributo e os livros que tambm falam sobre ele seguem o pensamento dessa importante doutrinadora. A tipicidade o atributo do ato que tem o seguinte significado: o ato administrativo est descrito na lei, bem como seus efeitos. De modo que, para cada finalidade que a Administrao Pblica pretende alcanar h um ato administrativo tpico. O ato que est descrito na lei possui o atributo da tipicidade. Se a Administrao quer punir o servidor existe o ato de demisso; se a Administrao quer atender a necessidade do servio existe o ato remoo; se ela quer proteger um bem porque esse bem se reveste de caractersticas importantes para a histria brasileira a Administrao pratica o ato de tombamento; Nem todo ato possui esse atributo, apenas os unilaterais. S ato unilateral tpico. Por qu? Por causa do Principio da legalidade no mbito da administrao, que se traduz em a administrao s faz o que a lei manda. Se o ato unilateral tpico, ele tem que estar na lei, concorda? Partiu da administrao. Qual o nico atributo presente em todos os atos administrativos? Presuno de veracidade e presuno de legimitidade

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RESUMO DA AULA 2 Perfeio, Validade e Eficcia so realidades diversas que coexistem. * So caractersticas do ato administrativo: Presuno de Veracidade ou Presuno de Legitimidade ( o nico atributo que existe em todos os atos administrativos); Imperatividade ou Coercitividade ou Poder Extroverso (o ato cria uma obrigao, um dever para o seu destinatrio); Autoexecutoriedade ou Executoridade (a Administrao pratica atos administrativos sem recorrer ao Judicirio; o ato s autoexecutrio quando a lei diz ou quando as circunstncias exigem, pois h perigo de perecimento); Tipicidade (o ato corresponde a figuras definidas na lei; s existe nos atos unilaterais; apontado apenas por Maria Sylvia Zanella Di Pietro).

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ELEMENTOS / REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO Alguns doutrinadores preferem chamar de requisitos, mas aqui vamos usar o termo elementos. Falar sobre os elementos falar sobre o que integra a declarao do Estado chamada atos administrativos, que juntos formam essa vontade do Estado. Vamos estudar ento o que compe os atos administrativos. No existe uniformidade no que diz respeito essa matria, mas a maioria dos doutrinadores aponta como elementos do ato administrativo o sujeito, a forma, o objeto (alguns chamam de contedo), o motivo e a finalidade. So, portanto, 05 elementos (lembre do filme O 5 Elemento, com a Milla Jovovich). (A idia a seguinte: o ato administrativo a declarao de vontade da administrao pblica, inferior a lei, regida pelo direito pblico e sujeita a apreciao do poder judicirio. Esta declarao chamada ato administrativo tem um sujeito, que quem pratica o ato; essa declarao de vontade tem uma forma, que a maneira pela qual ela se exterioriza; essa declarao tem um objeto que o efeito que a declarao produz; essa declarao tem um motivo, que o que levou prtica do ato, a razo/causa; essa declarao tem uma finalidade, afinal, quando o Estado praticou o ato, ele praticou pra qu?!) Com base em qu a doutrina aponta esses cinco elementos? Com base no Art. 2 da Lei de Ao Popular, Lei 4.717/1965 A Lei 4.717/65 (Lei de Ao Popular) diz: Art. 1 - Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de

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economia mista (Constituio, art. 141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio represente os segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita nua, de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos. Art. 2 - So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetncia; b) vcio de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistncia dos motivos; e) desvio de finalidade. Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes normas: a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o praticou; b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. Em cada elemento devemos verificar o conceito, se ele vinculado ou discricionrio; que tipo de vcio pode existir em cada um deles; se o vcio/ilegalidade no mesmo sanvel ou insanvel; ento vamos devagar e recebendo as informaes aos pouquinhos. A- Sujeito (a lei 4.717/65 chama de competncia, ao invs de sujeito) B- Forma C- Objeto (tambm chamado de contedo) D- Motivo E- Finalidade

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A- Sujeito O Estado como pessoa jurdica s pode ter sua vontade exteriorizada atravs de pessoas naturais, pessoas fsicas, chamadas de agentes pblicos, e os atos desses agentes so imputados ao Estado. Sujeito portanto, o agente pblico incumbido pela lei de praticar o ato administrativo. A lei diz quem que vai praticar o ato. Esse sujeito deve ter capacidade(1) e competncia(2). A capacidade do sujeito definida pelas regras de direito civil. a maioridade, o pleno gozo de suas faculdades mentais, o no ter a vontade viciada (no h impedimento, suspeio, coao, nem dolo, nem fraude). Alm de capaz, o sujeito precisa ser competente, e a que o Direito Administrativo entra pois quem define regras de competncia o Direito Administrativo. A competncia a atribuio dada pelo direito positivo (Administrativo) para que o sujeito pratique o ato. Essa atribuio definida em regra pela lei, mas pode ser tambm definida pela Constituio Federal, no caso de regras de competncia mais importantes, para autoridades mais importantes. Ex.: Art 84 (competncia privativa do Presidente da Repblica). No caso de rgos de escalo inferior, a competncia pode ser definida por ato administrativo interno, atos normativos internos. Ex: uma autarquia que internamente foi feito um ato normativo determinando a competncia de um determinado setor: compete ao setor X a emisso de passagens areas. Em regra a competncia fixada pela lei, e, excepcionalmente, pela Constituio e por atos administrativos internos. As caractersticas da competncia so: Competncia inderrogvel. Ela no pode ser modificada pela vontade/acordo das partes, no pode ser modificada pela vontade da Administrao ou dos agentes pblicos. Competncia improrrogvel. O agente competente no se torna competente. Se a competncia definida pela norma, no pode um incompetente se tornar competente, a no ser que a regra de competncia mude. Incompetncia no se transmuta em competncia; Competncia no se presume, competncia decorre de norma expressa; Competncia irrenuncivel. O agente competente no pode dizer que no vai agir, ele obrigado praticar o ato pois a competncia definida pela lei. Mas, ateno: a competncia admite delegao e avocao (vide Art. 11 ao Art. 17 da Lei 9784/99); CAPTULO VI DA COMPETNCIA Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos.

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Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razo de circunstncias de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial. Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo aplicase delegao de competncia dos rgos colegiados aos respectivos presidentes. Art. 13. No podem ser objeto de delegao: I - a edio de atos de carter normativo; II - a deciso de recursos administrativos; III - as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade. Art. 14. O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial. 1o O ato de delegao especificar as matrias e poderes transferidos, os limites da atuao do delegado, a durao e os objetivos da delegao e o recurso cabvel, podendo conter ressalva de exerccio da atribuio delegada. 2o O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante. 3o As decises adotadas por delegao devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-o editadas pelo delegado. Art. 15. Ser permitida, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior. Art. 16. Os rgos e entidades administrativas divulgaro publicamente os locais das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matria de interesse especial. >>>> Art. 17. Inexistindo competncia legal especfica, o processo administrativo dever ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierrquico para decidir. A delegao de competncia ocorre quando o superior transfere para o subordinado o exerccio de uma competncia que a lei atribuiu a ele. como se a lei dissesse: Ivi, voc o agente competente, e eu transferisse para o meu subordinado o exerccio da competncia: -Veja bem subordinado, eu estou ocupadssima hoje, portanto voc realizar esse ato em meu nome. A avocao o contrrio, quando o superior hierrquico chama pra si o exerccio de uma competncia que a lei fixou para o subordinado.

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Na avocao a competncia definida na norma para o subordinado, mas o superior chama para si. A Lei 9784/99 em seu Art.13 traz em seu texto os casos nos quais no possvel a delegao. Art. 13. No podem ser objeto de delegao: I - a edio de atos de carter normativo; II - a deciso de recursos administrativos; III - as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade. Em suma, a lei vai dizer: se for competncia exclusiva o superior no pode delegar pro inferior; se for deciso de recurso administrativo o superior no pode delegar pro inferior; se for competncia para editar ato normativo o superior no pode delegar pro inferior. Tirando essas trs excees (incisos I, II e III), a regra a possibilidade de delegao, ao passo que a avocao tem natureza excepcional. Observe que as regras de competncia do Direito Processual Civil so totalmente diferentes das regras de competncia do Direito Administrativo. No Direito Administrativo o incompetente nunca se torna competente, s se a lei mudar. Como a competncia s decorre da norma expressa, no se pode modific-la. VCIO NO SUJEITO Vcio ilegalidade dentro do ato. O ato invlido, seja o vcio em quaisquer dos elementos do ato. A ilegalidade que pode viciar o ato dentro do sujeito o vcio na capacidade e/ou na competncia. Se o sujeito for incapaz ou incompetente h vcio no ato. Vcio na capacidade = incapacidade superveniente (sujeito ficou louco); Vcio na capacidade = menoridade, suspeio e impedimento (vcios na vontade, vontade viciada, por exemplo, pelo fato de o beneficirio do ato ser um inimigo mortal, um parente, algum com quem se tem vnculo, etc.). Os vcios na capacidade so sanveis, so passveis de correo, de convalidao. O ato ilegal, mas sanvel, pode ser convalidado. Vcio na competncia: se o ato foi praticado por quem no tinha atribuio legal para faz-lo, haver vcio na competncia. Vcio na competncia em regra sanvel. S no sanvel se a competncia for exclusiva e o ato no puder ser convalidado/sanado. O Art. 2 nico alnea ada lei 4717/65 (Lei de Ao Popular) traz o conceito legal de incompetncia: 24

Vide art.18 ao Art. 20 da Lei 9784/99: Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha interesse direto ou indireto na matria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cnjuge ou companheiro. Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato autoridade competente, abstendo-se de atuar. Pargrafo nico. A omisso do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares. Art. 20. Pode ser argida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau. Art. 21. O indeferimento de alegao de suspeio poder ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo. Pargrafo nico: para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes normas: a- a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o praticou. B- Forma A forma o meio pelo qual o ato se exterioriza. A forma de exteriorizados atos administrativos em regra a forma escrita. E a doutrina vai dizer, como a regra do ato administrativo a forma escrita, aplica-se o Princpio da Solenidade. Porque dizemos que o ato administrativo solene? Porque a regra que o ato administrativo seja escrito, s isso. Obviamente existem excees regra. O sinal de trnsito com a luz vermelha um ato da administrao que indica: PARE; O apito do guarda, a faixa de pedestres, todos so atos administrativos e, no entanto, no tm forma escrita. Outro exemplo consta no pargrafo nico do Art. 60 da Lei 8.666/93. Muita ateno nele! Art.23: As modalidades de licitao a que se referem os incisos I a III do artigo anterior sero determinadas em funo dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratao:

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I - para obras e servios de engenharia: a) convite - at R$ 150.000,00 (cento e cinqenta mil reais); b) tomada de preos - at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); c) concorrncia: acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); II - para compras e servios no referidos no inciso anterior: a) convite - at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preos - at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais); c) concorrncia - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais). Art. 60. Os contratos e seus aditamentos sero lavrados nas reparties interessadas, as quais mantero arquivo cronolgico dos seus autgrafos e registro sistemtico do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartrio de notas, de tudo juntando-se cpia no processo que lhe deu origem. Pargrafo nico. nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administrao, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alnea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento. Pegou? Ento, o ato administrativo pode ser verbal no caso de contratos de pequenas compras e pronto pagamento, assim entendidas aquelas com valor no superior a 4 mil reais (5% de 80 mil reais) feitas em regime de adiantamento. O elemento forma pode ser analisada em dois sentidos Sentido amplo: formalidade ou formalizao. o conjunto de providncias que envolvem a prtica do ato. Ou seja, se a lei mandou fazer por escrito, voc escreve. Se a lei mandou publicar, voc publica. Se a lei mandou registrar, voc registra. Sentido estrito: o meio pelo qual o ato administrativo se exterioriza, a forma escrita. , via de regra, exteriorizado por escrito. Da a doutrina falar em solenidade dos atos administrativos: o ato por escrito. H ato administrativo sem ser por escrito? Sim. Ex1:os sinais de trnsito por exemplo (vermelho:pare; verde:siga;); o apito do guarda; sons e desenhos so atos no escritos e tambm vo produzem efeitos. Ex2: lei 8666, art. 59, nico (licitaes) - nos contratos de pronta entrega e pronto pagamento em regime de adiantamento, a forma poder ser verbalo ato pode ser verbal. Ou

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seja, eu tenho um ato administrativo cuja forma pode ser verbal. Recebi a mercadoria, at 4 mil reais? O ato pode ser verbal. Motivao do Ato Art.50, lei 9784/99 Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. 1o A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato. 2o Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique direito ou garantia dos interessados. 3o A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais constar da respectiva ata ou de termo escrito. A motivao a justificao do ato, a explicao do ato, a exposio dos motivos, a indicao dos pressupostos de fato e de direito que ensejaram a prtica do ato. Motivar nada mais do que explicar o porqu de o ato ser praticado. A doutrina vai dizer: motivar, explicar, justificar, uma exigncia de uma Administrao Pblica democrtica, pois a sociedade tem o direito de saber o porqu dos atos. A motivao integra a forma do ato administrativo. Por qu? Porque no exato momento em que a administrao exterioriza o ato

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(na hora em que o agente pblico escreve, pois o ato em regra escrito) que ela vai explicar as razes dele. Em seu Art. 2, a lei 9784/99 diz que a motivao um princpio que deve ser observado pela Administrao Pblica. A motivao obrigatria ou facultativa? A Administrao tem o dever de motivar ou tem a faculdade/opo de motivar? Ela explica se quiser ou ela tem que explicar? Para a maioria dos administrativistas, como Celso Antnio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Di Pietro, a Administrao Pblica tem o dever de motivar os seus atos pois a sociedade tem o direito de conhecer os motivos que levam a Administrao Pblica agir. Para a doutrina moderna a motivao sempre obrigatria. Outros vo dizer que a motivao s obrigatria quando a ler disser. E nesse sentido caminha o Art. 50(*), da lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal), que dispe que a motivao s obrigatria nos casos previstos. Portanto, em todos os outros casos (nos casos que no esto no Art.50 da Lei 9784/99) a motivao facultativa, a Administrao Pblica explica seus atos se quiser. (*) Esse para saber de cor! Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. 1o a motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato. 2o na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecnico que reproduza os fundamentos

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das decises, desde que no prejudique direito ou garantia dos interessados. 3o a motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais constar da respectiva ata ou de termo escrito. VCIO NA FORMA Vcio ilegalidade dentro do ato. Falta de motivao, quando a motivao integra a forma (prevista em lei), vcio na forma e no vcio no motivo! Se a motivao integra a forma do ato, quando no h motivao o vcio na forma. Ateno nisso! O Art 2 nico, alnea b da lei 4717/65 traz o conceito legal de vcio na forma: b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato; Na prova pode vir um conceito enxugado dizendo: h vcio na forma quando a forma prescrita em lei no foi observada. E esse conceito plenamente aceitvel, est certinho embora no seja a lei in fine. O vcio na forma insanvel.

C- Objeto ou Contedo Objeto ou contedo o efeito jurdico imediato que o ato produz, o que o ato enuncia, prescreve. O Jos dos Santos Carvalho Filho, tentando explicar esse conceito de forma mais clara diz que objeto/contedo a transformao jurdica produzida pelo ato, o que o ato extinguiu, criou ou modificou. Se o ato administrativo um ato jurdico, o que ele cria? O que ele extingue? O que ele modifica? Essa transformao que ele causa, seu objeto. Ex1- Qual o objeto do ato administrativo do tombamento? Impr restries parciais do direito de propriedade. No pode reformar, vender, alugar, etc. Ex2- Quando a Administrao remove um servidor da Bahia para o Rio de Janeiro, o objeto a transformao jurdica, o efeito imediato que o ato de remoo efetuou, ou seja, o deslocamento do servidor da Bahia para o Rio de Janeiro. VCIO NO OBJETO/CONTEDO 29

Vcio ilegalidade dentro do ato. OBS: a alnea c do nico, Art. 2 da lei 4717/65 define vcio no objeto. c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo; Se o objeto ilcito, impossvel, ilegal ou imoral o vcio insanvel. D- Motivo Motivo o fato que ensejou a prtica do ato administrativo. O que aconteceu que levou a Administrao a praticar aquele ato. a causa do ato. A Administrao Pblica exerce um ato por alguma causa e tambm porque a lei determinou que, diante do surgimento dessa causa, a Administrao deveria agir. Ex: Ato administrativo de tombamento. Qual a causa do tombamento? o bem se revestir de caractersticas que ensejam a sua preservao. Uma casa do sculo XVIII, em Tiradentes-MG, se reveste de caractersticas referentes histria do Brasil, e por esse motivo ela pode ser tombada. Motivo diferente de motivao, que diferente de mvel. Veja o quadro.

Motivo elemento do ato administrativo. Motivao a exposio dos motivos. Mvel a inteno do agente, o que passa na cabea do agente, que s relevante se o ato administrativo for discricionrio. VCIO NO MOTIVO Vcio ilegalidade dentro do ato. A lei 4717/65, Art. 2, nico, alnea d, que traz o conceito de vcio no motivo. d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; Por ex., se a casa do sc. XVIII do exemplo anterior no for do sc. XVIII, o motivo que levou a prtica do ato administrativo inexistente.

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Teoria dos Motivos Determinantes Originada na jurisprudncia do Conselho de Estado Francs e h muito tempo acolhida pelo STF, diz que as razes que a Administrao Pblica invoca para a prtica do ato vinculam a validade do ato. A validade do ato est condicionada existncia e veracidade dos motivos apresentados. De modo que, se o motivo for falso ou se for inexistente, o ato invlido. Certos atos so discricionrios, portanto a Administrao tem liberdade para pratic-los, ela pode escolher como praticar esses atos. Na hora em que ela apresentar o motivo que a leva a praticar o ato, caso o motivo seja falso ou caso no exista o motivo, o ato ser considerado invlido. Ato invlido, conforme j foi visto, aquele que no praticado conforme manda o Direito. Se administrao praticou um ato, mas o motivo no existiu ou o motivo foi falso, e a administrao apresentou esses motivos falsos e/ou inexistentes, o ato invlido. Ato invlido ilegal, e se ilegal, ser apreciado pelo Poder Ju-di-ci-ri-o! Quando o Poder Judicirio aprecia os motivos ele aprecia a legalidade do ato. Mesmo nos atos discricionrios, nos casos de a autoridade ter optado por motivar mesmo tendo apenas a faculdade e no a obrigao, os motivos vinculam a validade do ato. Ex.: Cargo de provimento em comisso. O cargo de provimento em comisso de livre nomeao e livre exonerao. Portanto, a administrao no precisa motivar. Se a administrao no motivar, obviamente o juiz no ter como apreciar os motivos. Mas se ela motivar, os motivos apresentadas vinculam a validade do ato! O motivo tem que ser verdadeiro e existente! Essa a teoria dos motivos determinantes. Neste caso, o juiz poder analisar o ato sob o aspecto da legalidade e reconhecer a invalidade deste. O vcio no motivo insanvel. E Finalidade A finalidade o efeito jurdico mediato que o ato produz. o que a Administrao busca ao praticar o ato administrativo. Ex.: Ato administrativo de remoo de SP para o RJ. O ato administrativo de remoo tem como efeito imediato (efeito imediato = objeto ou contedo) o deslocamento do servidor de um lugar pra outro, enquanto que o efeito mediato (efeito mediato = finalidade) atender a necessidade do servio, afinal, se um servidor foi removido de SP para o RJ porque h maior necessidade dele aqui no RJ do que l em SP. A finalidade pode ser vista em dois aspectos: em sentido amplo e sentido estrito. 31

Em sentido amplo a finalidade o interesse pblico. Acima de tudo, a finalidade dos atos administrativos o interesse pblico. Ela demite, nomeia, abre concurso, apreende, tudo para atender ao interesse pblico. Em sentido estrito a finalidade o efeito jurdico mediato que o ato produz, isto , o que administrao busca com a prtica do ato. VCIO NA FINALIDADE Vcio ilegalidade dentro do ato. O vcio no elemento finalidade o desvio de poder ou desvio de finalidade, conceituado no nico, alnea e, da lei 4717/65. e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. O vcio na finalidade insanvel. Para vcio de finalidade, pau que nasce torto nunca se endireita. Pau que nasce torto at a cinza torta. Se um ato nasceu com uma finalidade que no foi a descrita na lei, tem como corrigir? No, vcio insanvel, no se convalida. RESUMO Quais so os elementos que compem o ato administrativo? Sujeito, forma, objeto, motivo e finalidade. Quais so os atributos dos atos administrativos? Presuno de Legimitidade e Veracidade, Autoexecutoriedade, Imperatividade e Tipicidade. (M Silvya Di Pietro) Vcio no sujeito e na forma em regra so sanveis, corrigveis, podem ser convalidados. Vcio na finalidade, objeto e motivo no podem ser corrigidos, no possvel a convalidao. -------------- Tem que lembrar! No pode esquecer! -----------VCIOS (RESUMO) A- SUJEITO: No sujeito, podem existir trs tipos de vcio: - Excesso de poder: quando o agente exorbita a competncia que tem. Por ex., o agente competente para multar um estabelecimento, mas o fecha. - Funo de Fato: quando quem pratica o ato um agente de fato, mas no de direito, ou seja, no foi regularmente investido na funo. Se algum que no tem investidura regular pratica um ato administrativo, tem-se a funo de fato. importante porque o ato 32

praticado pelo funcionrio pblico de fato reputa-se vlido perante terceiro de boa f. O ato tem um vcio, no vlido. Mas em virtude da boa f do terceiro e da segurana jurdica, ele reputa-se vlido. Por ex., algum que no foi submetido a concurso praticou um ato como se servidor fosse. - Usurpao de Funo Pblica : Usurpao de funo pblica crime tipificado pelo cdigo penal no Art. 326. to grave que considerado crime. Quem usurpa funo pblica portanto pratica crime. O vcio to grave que o ato considerado inexistente. O vcio no sujeito, em regra, pode ser convalidado. Uma exceo o ato praticado pelo usurpador de funo pblica, que no pode ser convalidado. A diferena entre funo de fato e usurpao de funo pblica que na funo de fato houve investidura, mas a investidura foi irregular. Enquanto que na usurpao de funo pblica NUNCA houve investidura! B-FORMA H vcio na forma quando a forma praticada no exerccio do ato no for a forma prescrita em lei. H vicio na forma quando ela incompleta ou est em desacordo com a lei. O vcio na forma, em regra, pode ser convalidado. C- OBJETO H vcio no objeto quando este ilcito, impossvel, indeterminado ou imoral. Em regra o vcio no objeto no pode ser convalidado. D- MOTIVO H vcio no motivo quando o motivo inexistente ou falso. Aplica-se aqui a Teoria dos Motivos Determinantes. O ato invlido. Em regra, o vcio no motivo no pode ser convalidado. E- FINALIDADE H vcio na finalidade quando h desvio de finalidade, tambm chamada de desvio de poder (no confunda desvio de poder com excesso de poder!!). Desvio de finalidade ou desvio de poder quando o agente pratica um ato visando outra finalidade que no a prevista em lei. A lei diz que a finalidade do ato uma, mas o agente pratica o ato visando finalidade diversa, que no a que a lei tipificou para o ato. Ex: X prefeito e tem competncia para desapropriar qualquer imvel. X inimigo mortal de Y, e por isso desapropria o imvel dele s para prejudic-lo, para persegui-lo enquanto rival. O ato acontece de acordo com a lei, mas a finalidade diversa. Isso desvio de poder ou desvio de finalidade. Em regra o vcio na finalidade no pode ser convalidado. EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

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Como se extingue o ato administrativo? Como no h lei que discipline o assunto, h divergncias doutrinrias. A maioria dos doutrinadores considera que os atos administrativos se extinguem pelo (a): 1- Cumprimento de seus efeitos / Advento do termo (extino natural) a forma natural pela qual o ato administrativo se extingue. O ato cumpriu os efeitos que a lei estabelecia. Ex: a Administrao concede frias ao servidor. Quando o servidor entra de frias, goza suas frias e retorna o ato administrativo concesso de frias foi efetivamente cumprido. OBS: Pelo cumprimento dos seus efeitos ou pelo advento do termo - O ato administrativo termina porque ele cumpriu seus efeitos (ele acaba), um ato cujo termo previsto adveio (aconteceu), ou ocorreu uma condio resolutiva; a forma natural do ato terminar, ele termina porque cumpriu seus efeitos. Ex: a Administrao determinou a interdio de uma farmcia, e a farmcia foi interditada (ato terminou ento); a administrao determinou o tombamento de um prdio e o prdio foi tombado (fim do ato administrativo porque cumpriu). Ou adveio o termo. Ex: voc pede a administrao para usar a praa para fazer um show de jazz. A Administrao autoriza a utilizao da praa para o show entre s 19hs de sbado e a meia noite. A autorizao vai durar at meia noite. Adveio o termo do ato e a condio resolutiva. Ocorrendo o show no horrio determinado, o ato termina. 2- Perda do sujeito (Extino Subjetiva) o ato administrativo acaba pela perda do sujeito, nesse ponto importante ficarmos atentos, porque o sujeito que desaparece o sujeito da relao jurdica criada pelo ato, porque o sujeito que elemento do ato NUNCA desaparece, ele fixado na lei, ele ta l. Ex.: imagine que X fex concurso pblico e foi aprovado; ele nomeado pela administrao e chamado para tomar posse; o aprovado atropelado por um nibus; o que acontece com o ato administrativo de nomeao? Ele se extingue pela perda do sujeito, pois se o nomeado morreu no tem ningum pra tomar posse. 3- Extino Objetiva (Jos dos Santos Carvalho Filho chama de Extino Subjetiva)- quando h perda do objeto. O objeto que se perde o objeto da relao jurdica constituda pelo ato. Ex.: X e Y so scios de um posto de gasolina; Y decide colocar gua na gasolina pra lucrar mais; a Administrao Pblica descobre e determina o fechamento do posto de gasolina; ato administrativo = determinar o fechamento do posto; Y liga pra X e diz: ferrou! A casa caiu; X e Y extinguem a pessoa jurdica posto de gasolina e do baixa na junta comercial; se o posto de gasolina ( a sociedade empresria) foi desconstituda, o que acontece com o ato administrativo? Se perde; se no h mais posto de gasolina pra lacrar, o ato se extingue pela perda de seu objeto. 34

OBS: Perda do sujeito ou perda do objeto da relao jurdica constituda pelo ato. Na verdade voc pode resumir isso daqui dizendo perda do elemento infungvel do ato, porque os elementos infungveis do ato so sujeito e objeto. Ex: o Governador nomeia um secretrio (ato administrativo de nomeao). Diante da nomeao o secretrio fica to feliz que infarta e morre. Onde est o sujeito da relao jurdica? Morreu. Ento o ato se extinguiu for falta de sujeito da relao jurdica. Ex2: um particular pede autorizao administrao de uma escola estadual para colocar uma cantina no ptio (ato administrativo de permisso de uso de bem pblico). S que em virtude de um curto circuito o prdio da escola pega fogo e completamente destrudo. Sendo a escola destruda, o ato administrativo 4- Renncia do Destinatrio na renncia o beneficirio do ato renuncia, ele abre mo de um direito que o ato lhe criava. Ex: X pede autorizao Administrao Pblica para colocar uma banca de revistas numa praa pblica. A Administrao concede a autorizao; mas com o passar do tempo X chega a concluso que no vale a pena: muito trabalho por pouco dinheiro; ento X renuncia ao direito que o ato administrativo lhe concedeu. 5- Retirada ( a forma mais importante pela qual o ato se extingue). O ato administrativo se extingue pela retirada, que ocorre quando a administrao que praticou o ato pratica um outro ato depois; o segundo ato retira o primeiro, e ele que damos o nome de retirada. A retirada a prtica de um ato administrativo que extingue o anterior. Quais so as formas de retirada? INVALIDAO/ANULAO, REVOGAO, CADUCIDADE, CASSAO, CONTRAPOSIO. Falar em invalidao, anulao, revogao, caducidade, cassao, contraposio, falar em fundamentos da retirada.

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RETIRADA

ANULAO OU INVALIDAO

REVOGAO

CASSAO

CADUCIDADE

CONTRAPOSIO

ANULAO: A anulao tambm chamada de invalidao, so expresses sinnimas. O ato administrativo invalidado/anulado quando h ILEGALIDADE. Se o ato foi invalidado ou anulado, nem precisa de mais explicaes, j se sabe que ele era ilegal, que estava viciado, que continha vcio. REVOGAO: Quando falamos em revogao falamos que a retirada se fundamentou em oportunidade, convenincia. Significa dizer que embora o ato seja legal ele /tornou-se inconveniente, inoportuno, e por ser inoportuno ele no atende ao interesse publico e vai ser extinto.

ATOS DISCRICIONRIOS E VINCULADOS: Apenas os atos administrativos discricionrios possuem mrito. Ou seja, s h mrito quando h discricionariedade. Mrito a oportunidade e convenincia de definir o que melhor para a Administrao. Discricionariedade a liberdade de agir dentro dos parmetros legais. A discricionariedade reconhecida pela lei em trs situaes: 1- Quando a lei expressamente diz que a administrao livre para agir (para escolher o que mais conveniente e oportuno). Ex: cargo de provimento em comisso (livre nomeao e livre exonerao). A lei diz que a autoridade competente livre para nomear e exonerar, ou seja, diz que a autoridade tem total liberdade para realizar esses dois atos (nomeao e exonerao, em se tratando de cargo de provimento em comisso). 2- Quando houver lacuna na lei. Ex: Art.25, lei 8666/93. O Art. 25 da lei 8666/93 traz os casos de inexigibilidade de licitao. E a lei vai dizer que inexigvel a 36

licitao sempre que for invivel a competio e vai trazer trs exemplos de situaes. Mas observe que o legislador no pode prever todas as situaes nas quais a licitao ser dispensvel e, por isso, quando surgir uma situao no prescrita na lei, fica reconhecida a liberdade para a administrao avaliar se h ou no necessidade de licitar. Fica reconhecida a discricionariedade Administrao para realizar o ato conforme for melhor. 3- Quando a lei atribui uma competncia, mas no diz como a competncia ser exercida. Ex: quando a lei diz que a Administrao competente para realizar algum ato mas no diz de que modo o ato ser realizado. Nesse caso h liberdade (discricionariedade) pra realizar o ato conforme melhor aprouver Administrao. (LER SUBTPICO DE FLS. 35) CASSAO: a retirada em virtude de o destinatrio descumprir as condies que a lei determinava. Ex1: X proprietrio de um hotel; o hotel de X ta com a taxa de ocupao l em baixo, no ta ganhando dinheiro; X tem uma idia: vai transformar o hotel numa casa de prostituio. A Administrao Pblica, ao tomar conhecimento dessa situao, cassa o ato de licena para funcionamento do hotel, pois o beneficirio deixou de cumprir as condies impostas pela lei. Ex2: Y pede autorizao para porte de arma Administrao. A Administrao avalia as caractersticas de Y e, considerando o interesse pblico, autoriza o porte de arma Y. Mas a lei diz que quem tem porte de arma no pode ser encontrado portando a arma e alcoolizado; Y encontrado dessa maneira numa blitz. A administrao cassa a autorizao de porte de arma de Y. Toda licena ato administrativo vinculado e toda autorizao ato administrativo discricionrio. A doutrina classifica os atos administrativos de diferentes formas. Quanto liberdade de atuao, o ato administrativo pode ser vinculado ou discricionrio. Falar em ato discricionrio ou vinculado leva em conta a liberdade que a lei conferiu a administrao. Se a lei d liberdade Administrao tem-se o ato discricionrio, pois se tem liberdade para apreciar oportunidade e convenincia; se a lei fixa todos os requisitos quer dizer que o ato administrativo vinculado. Sendo assim, A Administrao Pblica se limita a olhar a lei e, uma vez presentes os requisitos, obrigada a realizar o ato. Toda autorizao ato administrativo discricionrio pode ser apreciada pela Administrao, enquanto toda licena ato administrativo vinculado, por isso, estando presentes os requisitos legais, a administrao obrigada a realizar o ato (conced-la). 37

CADUCIDADE: (caducidade = velho = bingo) A caducidade a retirada do ato administrativo., em virtude de norma superveniente. A Administrao pratica o ato administrativo. Mas em virtude de norma jurdica superveninente incompatvel com a realidade anterior na qual o ato foi praticado, o ato extinto, j que no se adapta nova realidade. Ex.: Exemplo do Bingo - X est a fim de montar um bingo e pede licena de funcionamento para a Administrao. Como toda licena, estando presentes os requisitos legais para sua concesso, ela obrigatria. Portanto a Administrao avalia se os requisitos esto presentes e concede. Sendo assim, X consegue sua licena. O bingo ta funcionando, t bombando, at que vem uma norma superveniente dizendo jogos de azar so uma atividade ilegal. Se surgiu uma norma dizendo que a atividade ilegal, a licena anteriormente deferida CADUCA. Acaba. Ento a caducidade a extino do ato administrativo pela sua no adaptao norma jurdica superveniente. X no fez nada errado! Por isso no cassao. A licena que foi dada no ilegal. ATENO: Ao estudar a matria Servios Pblicos (e essa matria vir mais pra frente) veremos que o servio pblico pode ser delegado, e a delegao de servios pblicos pode ser feita por Concesso de Servios Pblicos, Permisso de Servios Pblicos e Autorizao de Servios Pblicos. Quando ns estudamos a Concesso, estudamos a importantssima lei 8987/95 que, no Art. 35, elenca as formas pelas quais se extingue o contrato de concesso. Art. 35. Extingue-se a concesso por: I - advento do termo contratual; II - encampao; III - caducidade; (*) IV - resciso; V - anulao; e VI - falncia ou extino da empresa concessionria e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual. 1o Extinta a concesso, retornam ao poder concedente todos os bens reversveis, direitos e privilgios transferidos

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ao concessionrio conforme previsto no edital e estabelecido no contrato. 2o Extinta a concesso, haver a imediata assuno do servio pelo poder concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliaes e liquidaes necessrios. 3o A assuno do servio autoriza a ocupao das instalaes e a utilizao, pelo poder concedente, de todos os bens reversveis. 4o Nos casos previstos nos incisos I e II deste artigo, o poder concedente, antecipando-se extino da concesso, proceder aos levantamentos e avaliaes necessrios determinao dos montantes da indenizao que ser devida concessionria, na forma dos Arts. 36 e 37 desta Lei. (*) O que precisa ser muito bem compreendido que a caducidade do contrato de concesso de servios pblicos (Art. 35, III, lei 8987/85) diferente da caducidade do ato administrativo. Nessa lei a caducidade do contrato de concesso a extino do contrato de concesso porque o concessionrio violou a lei ou o contrato administrativo. Aqui, a caducidade a extino do ato administrativo, forma de retirada em virtude de norma superveniente, incompatvel com a situao anterior na qual o ato foi praticado. Em contextos diferentes essa expresso adquire significados diferentes. CONTRAPOSIO: A quinta forma de retirada a contraposio, tambm chamada de derrubada. A contraposio ou derrubada a retirada do ato administrativo porque existem dois atos diferentes. Tem-se dois atos administrativos diferentes, fundado em competncias diversas, s que de efeitos contrapostos. Ex.: nomeao e exonerao. O efeito da nomeao contraposto ao efeito da exonerao. Enquanto a nomeao chama o individuo para ingressas no cargo publico, a exonerao tira o agente pblico do cargo. Nesse caso o efeito de um ato derruba o efeito do outro ato. (a exonerao derruba a nomeao) Portanto, o ato se extingue: pelo cumprimento de seus efeitos; pela perda do sujeito; pela perda do objeto; pela renncia do destinatrio e pela retirada. H cinco formas de retirada que englobam as situaes diversas nas quais o ato administrativo ser invalidado quando a administrao praticar um segundo ato que provoque a extino do primeiro. So cinco as formas de retirada ( formas pelas quais o segundo ato extingue o primeiro): a invalidao ou anulao; a revogao; a cassao; a caducidade; a contraposio. Com a

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ressalva de que a caducidade (forma de retirada) no tem o mesmo significado de caducidade forma de extino do contrato de concesso. So expresses com significados diferentes, de acordo com o contexto. (SUB-TPICO) DIFERENA ENTRE ANULAO E REVOGAO H vrias formas de extino dos atos administrativos, dentre elas, a retirada. Quando a retirada se funda em legalidade chamamos a retirada de invalidao ou anulao; quando a retirada se funda em oportunidade e convenincia chama-se revogao. Tanto a revogao quanto a anulao/invalidao so formas de retirada. H trs diferenas entre a anulao e revogao que so: A primeira diferena entre anular e revogar o fundamento jurdico. O fundamento jurdico da anulao a legalidade, s o ato ilegal anulado. Enquanto o fundamento da revogao a oportunidade e a convenincia, portanto, o ato administrativo objeto de revogao legal e vlido, porm, inconveniente. Observe que s o ato vlido e legal pode ser revogado, os atos ilegais so sujeitos anulao. Ok? A segunda diferena a competncia para anular e revogar o ato. Quem tem competncia para anular o ato administrativo : I. - A prpria Administrao Pblica, pelo Princpio da Autotutela (Smula 346 e 473 do STF); II. - um terceiro interessado que pode requerer administrao a anulao do ato (um cidado que tenha verificado a existncia de um vcio no ato); III. - o Poder Judicirio, pois no Brasil vigora o Sistema Ingls / Unidade de Jurisdio, e no se excluir do Poder Judicirio leso ou ameaa de leso direito, e qualquer ato administrativo, vinculado ou discricionrio, poder ser analisado pelo Poder Judicirio no que toca sua legalidade. Enquanto isso, o ato administrativo (inconveniente e inoportuno) s pode ser revogado pela prpria administrao pblica. J a competncia para revogao do ato exclusiva da administrao pblica, pois o ato, pra ser revogado, tem que ser vlido, legal, inconveniente e inoportuno, e apenas a prpria Administrao pode apreciar a oportunidade e a convenincia. O poder Judicirio no aprecia o mrito do ato, e sim sua

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legalidade. Oportunidade e convenincia mrito, e s existe nos atos discricionrios. O Judicirio apenas pode dizer se o ato legal ou ilegal, mas TODO ATO SUJEITO REVOGAO SEMPRE LEGAL, ele s no conveniente! Ento como o Judicirio vai agir? No agindo! Oportunidade e convenincia mrito, ento, apenas a Administrao Pblica competente para revogar atos administrativos. PERIGO: O Poder Judicirio s poder revogar o ato quando ele mesmo tiver praticado, ou seja, quando atipicamente estiver praticando um ato administrativo. Ex: O Poder Judicirio est realizando uma licitao. No meio da licitao o Poder Judicirio julga que a contratao inconveniente ou inoportuna. O que ele faz? Diante de um ato legal, vlido, porm inconveniente e inoportuno, ele simplesmente revoga a licitao, pois nessa situao, ele pode. No exerccio de suas funes tpicas (julgar), o judicirio jamais revogar um ato administrativo. Ex2: Um servidor do Judicirio (da Administrao Judiciria) teve frias concedidas para daqui a um ms. Mas h muito servio acumulado. Por isso o Poder Judicirio revoga as frias do servidor. T certo? SIM. Foi o poder judicirio, exercendo funo administrativa atipicamente, quem praticou o ato de concesso de frias, portanto, o Tribunal pode revogar o ato porque a concesso de frias em um ms era vlida, legal, mas inconveniente. E bvio, porque foi o Poder Judicirio quem praticou o ato. A terceira diferena entre a anulao e a revogao so os seus efeitos. A doutrina clssica diz que o efeito da anulao sempre extunc, isto , retroativos. Sempre que a Administrao anula um ato administrativo so efeitos ex-tunc, so efeitos que tem o poder de apagar todos os efeitos produzidos pelo ato, afinal, o ato administrativo ilegal viciado e ESTRIL. POSIO PARTICULAR: O Celso Antonio Bandeira de Mello defende que o efeito da anulao depender da natureza do ato que se est anulando. Se o ato administrativo um ato ampliativo de direito (amplia os direitos de algum), caso ele seja anulado, o efeito da anulao ex-nunc (pr-ativo), vale de hoje pra frente. Isso em virtude do Princpio da Boa F. Nesse sentido, C.A.B.M. cita inmeros julgados. Ex: servidor est recebendo uma gratificao a alguns meses. D repente a Administrao percebe que a gratificao est sendo paga ao servidor errado. O que ela deve fazer? Deve parar se pagar a gratificao ao servidor, e no pedir de volta todo o valor que j pagou at o

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momento. O servidor no tem que devolver nada, os efeitos so ex-nunc, tudo o que passou continua como est. MAS, diz C.A.B.M., se o ato for restritivo de direito (ex: tombamento) os efeitos so ex-tunc, ou seja retroagem at a origem do ato pois o cidado no pode ser prejudicado por um erro da administrao. Os efeitos da revogao so ex-nunc, ou seja, efeitos prativos. Observe: s os atos legais so revogados. Se o ato legal ele produz efeitos normalmente e, sendo revogados, seus efeitos so pra frente.

TEORIA DAS NULIDADES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS O direito privado traz uma dicotomia entre ato nulo e ato anulvel, sendo ato anulvel o que admite convalidao e o ato nulo o que no admite. A questo saber se essa teoria aplicvel ao Direito Administrativo. A doutrina diverge acerca da aplicao da teoria das nulidades do direito civil aos atos administrativos, surgindo duas posies: 1 posio: Teoria Monista - (Hely Lopes Meirelles e Digenes Gasparini) A dicotomia entre ato nulo e anulvel do direito civil no se aplica ao ato administrativo, logo, todo ato administrativo ilegal deve ser anulado. *o primeiro argumento deles fundamentado com o princpio da legalidade. Se a administrao s faz o que a lei manda, no caso de um ato ilegal, essa ilegalidade no pode permanecer, no pode ser convalidada. *o segundo argumento mais convincente: no direito civil a nulidade relativa s pode ser arguida pela parte interessada. O juiz inclusive no pode reconhec-la de ofcio, pois o interesse da parte. J quando a nulidade absoluta o juiz pode reconhecer de ofcio, o MP pode arguir, porque o interesse a j pblico, e no particular. A administrao pblica depende o interesse pblico. Se ela permite que um ato ilegal seja convalidado, quem que ela est lesando? A sociedade! Por isso os atos ilegais devem ser anulados. Portanto essa distino entre nulidade relativa gerando ato anulvel e nulidade absoluta gerando ato nulo no existe para os atos administrativos. Aqui ato ilegal ato nulo. 2 posio: Teoria Dualista (majoritria em funo da l9784/99;) (Nesse sentido, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Maria Silvya Di Pietro, Jos dos Santos Carvalho Filho e a lei 9784/99, no art. 55).

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Admite a aplicao da dicotomia do direito civil aos atos administrativos, logo, temos atos administrativos nulos e anulveis. Se o ato administrativo tem um vcio que pode ser corrigido, temos um ato administrativo anulvel. E se temos um ato administrativo que no pode ser corrigido, o ato nulo. Os nulos no podem ser convalidados e os anulveis podem ser convalidados. art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria administrao. 3 corrente: Miguel Seabra Fagundes No concorda com a primeira posio nem com a segunda. Para Seabra Fagundes o ato pode ser absolutamente invlido, relativamente invlido ou irregular. Se ele absolutamente invlido todos os efeitos que ele produziu devem desaparecer. Se o ato for relativamente invlido os efeitos que o ato produziu permanecero, ou pelo menos alguns deles. Se o ato irregular porque ele tem pequenos defeitos e todos os seus efeitos iro permanecer. Miguel Seabra discorda da dicotomia existente no Direito Civil e considera que a invalidade do ato ser diagnosticada caso caso, sempre em prol do interesse pblico. 4 Posio: Celso Antnio Bandeira de Mello Celso Antnio Bandeira de Mello divide os atos invlidos em trs categorias. Ato inexistente Ato nulo Ato anulvel Ele prope, ao lado do ato nulo e do ato anulvel o ato inexistente. E diz que o ato irregular no invlido, ele vlido, embora tenha pequenos defeitos. E se o ato irregular vlido, ele deve permanecer como est, embora possua seus pequenos defeitos, isso no o compromete. Observe que a prpria lei apenas fala em ato nulo e anulvel. Mas Celso Antnio ainda enxerga outra categoria de atos invlidos, qual seja, a dos atos inexistentes. Quem critica Celso Antnio argumenta que no necessrio criar a categoria de ato inexistente pois os efeitos dos atos inexistentes so os mesmos dos atos nulos. Mas Ceso Antnio responde conceituando o ato inexistente. Diz: Atos inexistentes correspondem a condutas criminosas, brutalmente inadmissveis pelo Direito; os atos administrativos inexistentes so imprescritveis e admitem

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resistncia manomilitare (uso da fora fsica para no cumprir o ato). No se convalidam e no admitem converso. E difere os atos inexistentes dos atos nulos: O ato nulo no pode ser convalidado, mas pode ser convertido; o ato nulo prescreve; o ato nulo no admite resistncia manomilitare. O ato anulvel, ao contrrio do ato inexistente e do ato nulo, pode ser convalidado, portanto justificada estaria a criao dessas trs categorias diversas. Ato inexistente - condutas criminosas, brutalmente inadmissveis pelo Direito. Ex: imagine que a administrao pratique ato autorizando o funcionamento de um bingo, ou autorizando o trabalho escravo em uma fazenda; esse ato inexistente porque corresponde uma conduta criminosa. E ainda por cima, admite resistncia mano militare, ou seja uma pessoa pode lutar para resistir esse ato. Ato nulo: aquele que tem contm um vcio que, segundo a lei, enseja a nulidade. Por isso dizemos que o vcio insanvel, que no admite convalidao. O vcio insanvel quando ocorre no motivo, na finalidade ou no objeto. Quando um vcio insanvel? Quando o vcio ocorrer na finalidade, no objeto e no motivo. E obviamente quando a lei diz que o ato nulo. O ato nulo no pode ser convalidado. O ato nulo prescreve e no admite resistncia. Ato anulvel: o que possui vcio sanvel. O vcio sanvel, em regra, quando ocorre na forma e no sujeito. Ele admite convalidao. Obs: O ato irregular vlido. Ato irregular tem vcio de natureza material, ligado forma. Ex: Se h uma ordem de servio dizendo que todo ato deve ter fonte Times New Roman, tamanho 12, espaamento simples, e algum faz um ato com fonte Arial, tamanho 10, ele invlido? No. Ele s irregular, afinal ele s tem pequenos vcios de natureza material na forma.

Esquema Celso Antnio Bandeira de Mello Ato invlido Element o Viciado Convalida o Prescrio Resistncia Manomilita re

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Ato nulo

Ato anulvel Ato inexistente

Finalidad e - Objeto - Motivo (ou nulo por lei) -Forma -Sujeito

No admite convalidao

Prescreve (05 anos) *

No admite resistncia

Admite convalidao

Prescreve (05 anos) * So imprescritvei s

No admite resistncia Admite resistncia Mano militare

Conduta No admite criminosa convalidao

(*) assim, por interpretao extensiva da regra do art. 21 da lei da ao popular, ou por analogia, a fim de que se preserve a harmonia do sistema, mantendo-o como um todo possvel coerente, lgico e racional, a concluso necessria ser a de que a prescrio de toda e qualquer pretenso que tenha a administrao pblica com relao invalidao de seus atos administrativos dever ter o prazo de cinco anos".

LIMITES AO PODER DE ANULAR O ATO ADMINISTRATIVO Limite temporal: Art. 54, Lei 9784/99 diz: a administrao tem o prazo de 05 anos para anular o ato administrativo. Passados 05 anos, no pode a Administrao anul-lo. No interessa se o vicio no objeto, na forma, na finalidade, se o vcio sanvel ou insanvel. Se passaram mais de 05 anos, a Administrao no pode mais tocar no ato. Mas para esse requisito dos 05 anos realmente valer, o destinatrio do ato tem que estar de boa f, porque se ele estiver de m f a administrao pode anular o ato qualquer tempo; e o ato tem que ser ampliativo de direitos, ele tem que criar direitos pro cidado. Limite da Teoria do Fato Consumado: teoria do fato consumado acolhida pelos tribunais e reconhecida pela jurisprudncia. Podemos resumir essa teoria no seguinte Ditado: Agora, Ins Morta. Os efeitos jurdicos do ato se consolidaram e no h mais o que fazer, embora haja uma ilegalidade, um vcio, os efeitos de consolidaram e, em nome da Segurana Jurdica e da Boa F, a administrao deixa como est. LIMITES AO PODER DE REVOGAR O ATO ADMINISTRATIVO

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Todas as hipteses nas quais o ato administrativo no pode ser revogado so hipteses de coisa julgada administrativa. A coisa julgada administrativa no tem o mesmo sentido de coisa julgada judicial. Coisa julgada administrativa a qualidade de imutabilidade de uma deciso feita pela prpria Administrao. O ato no qual j existe coisa julgada administrativa no poder ser modificado na rbita administrativa, somente poder ser modificado no juzo de legalidade do Poder Judicirio. H situaes em que a Administrao no revoga o ato porque no possvel mais revogar (coisa julgada administrativa) e, nesses casos, o limite no temporal, no o tempo que impede a revogao, as limitaes so materiais. No h limitao temporal ao poder de revogar, ou seja, a qualquer tempo a administrao pode revogar o ato administrativo. Os limites materiais ao poder de revogar so: 1- Atos Consumados/Atos Exauridos: no se revoga atos consumados ou exauridos pela simples razo de que eles j aconteceram. Ex1: A Administrao concede frias ao servidor X. X entra de frias, goza as frias e retorna repartio. Tem como revogar as frias de X depois que ele retorna delas? NO. impossvel porque as frias j foram gozadas. Existe um limite, portanto, material. O Ato se exauriu. Ex2: A administrao determina a demolio de um edifcio. O edifcio demolido. Tem como revogar a demolio depois que ele j foi demolido? NO. Existe novamente um limite material impedindo que o ato seja revogado, pois ele j se consumou. 2- Atos que Geram Direito Adquirido: (NO PODE ESQUECER!) Ato que gera direito adquirido no pode ser revogado. 3- Atos Complexos: os atos administrativos podem ser classificados de vrias maneiras, e um desses modos de classificao quanto a vontade como fator formador do ato. Se s existe um rgo e a vontade para o ato se completar depende dele, o ato simples; se h dois ou mais rgos que manifestam vontades homogneas para que o ato se realize esse ato complexo, pois um ato formado por duas vontades. O ato complexo no pode ser revogado. 4- Atos de controle: so to somente atos que exercem controle sobre outros atos. Se a administrao exerceu o controle dizendo que o ato vlido ou invlido, no tem seno. Os atos de controle no podem ser revogados. 5- Ato que integra procedimento: atos que integram procedimentos no podem ser revogados.

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6- Ato vinculado: ato vinculado no tem mrito. Os atos vinculados no podem ser revogados. ADENDO: Celso Antnio Bandeira de Mello, em posio isolada, considera que coisa julgada administrativa s se forma com deciso administrativa em processo contencioso, quando no cabe mais recurso administrativo. Somente com a formao da coisa julgada administrativa o ato seria imutvel no mbito administrativo. CONVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Convalidao o ato pelo qual a Administrao corrige um outro ato administrativo que possui um vcio sanvel. Convalidar corrigir. Se a Administrao est diante de um ato invlido e esse ato pode ser corrigido, a Administrao convalida e a convalidao tem efeitos extunc (efeito retroativo). Por exemplo, se eu convalido um ato hoje, a convalidao retroage at a data da origem do ato. Para a maioria da doutrina a convalidao um dever, contudo a Lei 9784/99 em seu Art. 55 coloca a convalidao como uma faculdade. Em regra, os que podem ser convalidados (corrigidos) so os que tm vcios na forma ou no sujeito (pois esses vcios so sanveis). Mas importante fixar que, enquanto a doutrina defende que a Administrao obrigada a convalidar, a lei diz que a Administrao convalida caso queira. Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. -----------------------------------------------------------------------------------ESTUDE E BOA SORTE!!

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