Documento Conpes

Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

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LINEAMIENTOS PARA LA CONSOLIDACIN DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales UAESPNN DNP-SDAS

Versin aprobada

Bogot, 21 de Julio de 2010

Resumen Colombia, como pas megadiverso, pluritnico y multicultural, tiene una alta responsabilidad para con la conservacin del patrimonio natural nacional y global. Para abordar esta tarea, es necesario entre otras estrategias, conformar un sistema de reas protegidas, que permita una amplia y efectiva participacin de los actores sociales e institucionales, incluya muestras representativas de cada uno de los ecosistemas existentes en el pas y alcance un manejo efectivo en su funcin de conservacin, frente a los recursos humanos, logsticos y econmicos existentes. Para ello, y considerando el papel de las reas protegidas y los sistemas que stas conforman, como parte de los procesos de ordenamiento del territorio, se dictan en este documento los lineamientos de poltica necesarios para la consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP), que contribuir a la conservacin de la biodiversidad como base natural para el desarrollo del pas, la generacin de beneficios ambientales y la preservacin de espacios naturales indispensables para la preservacin de la diversidad cultural existente en el pas.

Clasificacin:

Palabras Claves: Conservacin, biodiversidad, reas protegidas, sistemas de reas protegidas, representatividad ecolgica, efectividad del manejo, participacin social en la conservacin, desarrollo sostenible.

TABLA DE CONTENIDO

I. INTRODUCCIN ............................................................................................................... 2 II. ANTECEDENTES ............................................................................................................. 3 A. Antecedentes de normatividad y de poltica...................................................................3 B. Justificacin ....................................................................................................................6 III. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................ 8 Conservacin de Biodiversidad .......................................................................................8 reas Protegidas .............................................................................................................8 Sistemas de reas Protegidas..........................................................................................9 IV. DIAGNSTICO ............................................................................................................. 11 A. Problema Central .......................................................................................................... 11 B. Ejes Problemticos ....................................................................................................... 12 i). El Sistema Nacional de reas Protegidas no es completo ........................................ 12 ii) El sistema Nacional de reas Protegidas no es ecolgicamente representativo ....... 16 iii) El Sistema Nacional de reas Protegidas no es efectivamente gestionado ............. 18 V. OBJETIVOS .................................................................................................................... 19 A. Objetivo Central ........................................................................................................... 29 B. Objetivos Especficos ................................................................................................... 29 VI. ACCIONES ESTRATGICAS ...................................................................................... 30 A. Participacin efectiva ................................................................................................... 30 B. Representatividad Ecolgica ........................................................................................ 33 C. Eficacia en la Gestin ................................................................................................... 34 VII. FINANCIAMIENTO .................................................................................................... 40 VII. RECOMENDACIONES...39 IX. BIBLIOGRAFA43

I. INTRODUCCION Este documento presenta los lineamientos de poltica necesarios para consolidar el Sistema Nacional de reas Protegidas, establecindolo como una herramienta estratgica en los procesos de ordenamiento territorial del pas y facilitando as el cumplimiento de los objetivos nacionales en torno a la conservacin in situ de la diversidad biolgica estratgica como base natural para el desarrollo social y econmico, la generacin de beneficios ambientales y la proteccin de espacios naturales que permitan la preservacin de la cultura material e inmaterial.

Se desarrollan 9 captulos en el documento. El primero de ellos contiene la introduccin. Los captulos II y III tratan los antecedentes jurdicos, polticos y el marco conceptual. El captulo IV analiza la situacin actual de las reas protegidas y los sistemas, y plantea las situaciones problemticas y los efectos generados por stas. Los objetivos y los lineamientos estratgicos de poltica son incluidos en los captulos V y VI y los mecanismos de financiacin y las recomendaciones son desarrollados en los captulos VII y VIII. Finalmente, la bibliografa utilizada es incluida en el captulo IX.

II. ANTECEDENTES

A. Antecedentes de normatividad y de poltica La Constitucin Poltica de 1991 contempla en varios de sus artculos la importancia de la conservacin de la diversidad biolgica en el pas1. Algunas referencias de ello son la obligacin de proteger las riquezas culturales y naturales de la nacin; la funcin ecolgica de la propiedad; la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los parques naturales o el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano. La Constitucin es adems clara en destacar el deber del Estado en torno a la necesidad de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de especial importancia ecolgica, planificar el manejo y aprovechamiento de

1 En la Constitucin Poltica Nacional, los artculos 8, 58, 63, 79, 80, 334 y 366 se relacionan con conservacin y aprovechamiento de los recursos naturales de la nacin.

los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. Por su parte, el Cdigo de Recursos Naturales - Decreto 2811 de 1974, en su artculo 1 reconoci al ambiente como patrimonio comn y estableci responsabilidades para su preservacin y manejo. Adicionalmente, estableci en el artculo 47 que podra declararse reservada una regin cuando sea necesario para la restauracin, conservacin o preservacin de los recursos naturales y del ambiente, definiendo a las reas de manejo especial como aquellas delimitadas para la administracin, manejo y proteccin del ambiente y de los recursos naturales renovables (Artculos 308 ss). Un aspecto importante para destacar, lo constituye el papel de las reas protegidas en el ordenamiento ambiental del territorio. La Ley 388 de 1997 es clara en reconocer que el ordenamiento del territorio se deber realizar tomando en consideracin las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; atendiendo a las condiciones de diversidad tnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporar instrumentos que permitan regular las dinmicas de transformacin territorial de manera que se optimice la utilizacin de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas de la poblacin actual y futura. De esta manera, la mencionada Ley establece en su Artculo 10 que para la elaboracin y adopcin de planes de ordenamiento territorial, se debern tener en cuenta como determinantes las reas de manejo especial, entre ellas las reas protegidas declaradas por las Corporaciones Autnomas Regionales y las reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales. Posteriormente, la Ley 99 de 1993 estableci que la biodiversidad del pas, por ser patrimonio nacional y de inters de la humanidad, debe ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible (Art. 1 Num. 2), y que la accin para la proteccin y recuperacin ambientales del pas es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad y las organizaciones no gubernamentales y el sector privado (Art. 1 Num. 10). Adicionalmente, en cumplimiento de los compromisos adquiridos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en 1992, el Estado Colombiano suscribi el Convenio de Diversidad Biolgica, aprobado mediante la Ley 165 de
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1994, que tiene como objetivos principales: la conservacin de la diversidad biolgica, la utilizacin sostenible de sus componentes, y la participacin justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilizacin de los recursos genticos. En el marco de este mecanismo multilateral, la Decisin VII/28 aprobada en la Sptima Reunin de la Conferencia de las Partes (COP7) en el ao 2004, adopt el Programa de Trabajo sobre reas Protegidas, comprometindose cada pas a aplicarlo en el contexto de sus prioridades y necesidades nacionales, con el objetivo de establecer y mantener sistemas nacionales de reas protegidas completos, eficazmente manejados y ecolgicamente representativos, que contribuyan al logro de los objetivos del Convenio, a la meta prevista en la Declaracin de Johannesburgo de reducir el ritmo actual de prdida de la diversidad biolgica, a la reduccin de la pobreza y al desarrollo sostenible. Para este propsito el Decreto - Ley 216 de 2003 le asign a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales - UAESPNN-, encargada de la administracin y manejo de las reas del sistema de parques, las funciones de proponer polticas, planes, programas, normas y procedimientos relacionados con el SINAP y coordinar con las dems autoridades ambientales, entidades territoriales, autoridades y representantes de grupos tnicos, y organizaciones comunitarias, las estrategias para la conformacin y consolidacin de un SINAP. Ms recientemente, a travs del Decreto 2372 de 2010 se reglamenta el Sistema Nacional de reas Protegidas, las categoras de manejo que lo conforman y los procedimientos generales relacionados con este Sistema. De otro lado, en 1995 se expidi la Poltica Nacional de Biodiversidad, aprobada por el Consejo Nacional Ambiental, que contempla tres estrategias principales: conservacin, conocimiento y utilizacin sostenible para la biodiversidad. Respecto a la conservacin de la biodiversidad en condiciones naturales (in situ), plantea el desarrollo de una estrategia en la que se garantice la representatividad de los diversos ecosistemas continentales y marinos y se fortalezca la organizacin institucional para la conservacin y el manejo de ecosistemas que poseen un valor estratgico para el pas. Posteriormente, el Consejo Nacional Ambiental aprob en 1998 la Estrategia para un Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas, cuyo objetivo
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general consiste en asegurar la conservacin de la diversidad biolgica y cultural y la produccin sostenible de bienes y servicios ambientales indispensables para el desarrollo econmico, social y ambiental de la Nacin mediante el diseo y puesta en marcha del SINAP, el cual estara integrado a la dinmica econmica, social y ambiental de las regiones. Finalmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, adoptado mediante Ley 1151 de 2007, establece en su captulo 5 Una gestin ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, en el componente Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, que la conservacin de la biodiversidad deber ser una tarea descentralizada. Por lo anterior, se elaborar una poltica nacional, adoptada por Conpes que defina y reglamente el SINAP; que articule las diferentes categoras y sistemas de reas protegidas de carcter nacional, regional y local; que incorpore lineamientos para la definicin de la estrategia de sostenibilidad financiera del SINAP, as como los objetivos de conservacin que tiene el pas, como marco nico para la creacin de nuevas reas protegidas y que defina el mecanismo institucional necesario para su aplicacin. En este marco se aumentar la representatividad ecosistmica por medio de la declaratoria o ampliacin de 200.0002 nuevas hectreas de reas protegidas, terrestres y marinas dentro del SINAP.

B. Justificacin Conservar la base natural como fundamento para mantener la capacidad productiva del pas y asegurar su desarrollo social y econmico, as como la dinmica cultural, implica la adopcin de estrategias de conservacin especficas. Las reas protegidas y los sistemas que conforman, son una de las estrategias ms efectivas y por ende su declaratoria, planeacin, manejo y gestin, deben ser adoptados por una poltica pblica del Estado Colombiano, que afecte positivamente los procesos de ordenamiento territorial y permita proteger, restaurar, conocer y usar sosteniblemente la biodiversidad. Procesos encaminados a mejorar la calidad de vida y bienestar, as como a mantener y mejorar la capacidad productiva del pas, dependen en gran medida de la oferta que provea el capital natural, oferta que se reduce por procesos de

Es importante resaltar que esta meta planteada para el cuatrenio se super en ms de un milln de Has.

transformacin y extincin. En este sentido, es importante resaltar que el Sistema de Parques Nacionales Naturales abastece de agua de manera directa al 31% de la poblacin colombiana y de manera indirecta al 50%, favoreciendo aproximadamente a 20 millones de personas (con una demanda anual de 1.329 millones de metros cbicos) (Ibez et al., 2003). Adicionalmente, este sistema incluye 4 de las 6 estrellas hidrogrficas ms importantes del pas, favorece la conservacin de coberturas vegetales naturales lo que conlleva a la regulacin hdrica y disminucin de sedimentos, estimndose en el ao 2003 en $708.515 millones al ao el beneficio econmico para las zonas de influencia de los parques por incremento de caudales y en $ 2.242 millones al ao el beneficio de la disminucin de

sedimentacin por la conservacin de las fuentes hdricas. De otro lado, del rea total de los distritos de riego de mediana y gran escala del pas, al menos 176.745 has se proveen de fuentes hdricas provenientes del Sistema. En materia de biodiversidad, el SPNN contiene 28 de los 41 Distritos Biogeogrficos del Pas y 2 de las ms importantes zonas de biodiversidad mundial (Choc Biogeogrfico y la Amazona), lo que le significa, entre otras ventajas, un alto potencial para la bioprospeccin. En este sentido, se han estimado en $7.200 millones los beneficios econmicos asociados a la conservacin (Ibez et al., 2003). De otra parte, las reas protegidas y los sistemas que conforman, se constituyen tambin en estrategias para afrontar presiones de orden antrpico y contribuir a la mitigacin de sus efectos; en particular las reas protegidas son estrategias imprescindibles para la adaptacin y mitigacin al cambio climtico. No existe en el momento un SINAP suficientemente consolidado y son innumerables las situaciones que se deben resolver en trminos de su adecuada gestin. Para avanzar en su solucin, se requiere la formulacin de lineamientos de poltica especficos y la definicin de responsabilidades claras entre los actores sociales e institucionales que conforman dicho sistema. Finalmente, en el 2008 la UAESPNN avanz en la construccin de un Plan de Accin del SINAP a 2019, en cuya formulacin participaron diferentes estamentos del orden nacional y regional, pblicos y privados. Este Plan de Accin desarrolla el Programa de Trabajo sobre reas Protegidas mencionado anteriormente y propone las acciones bsicas y primordiales
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definidas como necesarias para iniciar la consolidacin del SINAP y lograr avanzar en los objetivos de conservacin de biodiversidad que se ha propuesto el pas. Adicionalmente, este plan de accin est orientado a asegurar la continuidad de los procesos ecolgicos y evolutivos naturales para mantener la diversidad biolgica; garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el bienestar humano; y garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus componentes, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del pas y de la valoracin social de la naturaleza. Es importante resaltar que de este ejercicio de planificacin se identificaron las acciones prioritarias y estratgicas que se desarrollan en este documento CONPES.

III. MARCO CONCEPTUAL Conservacin de la Biodiversidad:

Se entender por biodiversidad la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuticos, los complejos ecolgicos de los que forman parte; as como la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas (Secretariat CBD, 2001). Conservar la biodiversidad implica cuatro acciones especficas: i) su preservacin con miras a evitar la transformacin de los paisajes y la extincin de especies, ii) su recuperacin o restauracin cuando las condiciones de naturalidad se han perdido, iii) la ampliacin de la base de conocimiento cientfico, tcnico o tradicional y iv) su utilizacin sostenible con miras a generar beneficios justos y equitativos.

reas Protegidas:

La Ley 165 de 1994 define rea protegida como aquella definida geogrficamente, que haya sido designada, regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos especficos de conservacin.
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Posteriormente, la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza UICN, hace evolucionar el concepto hacia Un espacio geogrfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservacin a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistmicos y sus valores culturales asociados (Dudley, 2008). Son entonces las reas protegidas la piedra angular de los procesos de conservacin en los pases, porque al ser reconocidas involucran diferentes formas de gobernanza pblica o privada; por ser dedicadas estn estableciendo un compromiso especfico vinculante con la conservacin; y al estar gestionadas, desarrollan acciones especficas y efectivas en torno a la proteccin, conocimiento, restauracin y uso sostenible de la biodiversidad. Las reas protegidas pueden ser de diversos tipos, conforme el nivel de biodiversidad que protejan, su estado de conservacin, el tipo de gobernanza, la escala de gestin (nacional, regional o local) y las actividades que en ellas se permitan. Cada tipo debe corresponder a una categora de manejo, unidad de clasificacin o denominacin genrica que se asigna a cada rea protegida, teniendo en cuenta sus caractersticas especficas, con el fin de lograr objetivos de conservacin bajo unas mismas directrices de manejo, restricciones y usos permitidos.

Sistemas de reas Protegidas:

Las reas protegidas no pueden verse como unidades aisladas y por el contrario deben conformar sistemas, entendidos estos como el conjunto de reas protegidas, actores sociales e institucionales y las estrategias e instrumentos de gestin que las articulan, para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservacin del pas. Incluye todas las reas protegidas de gobernanza pblica o privada, y del mbito de gestin nacional o regional, siendo importante a futuro considerar dentro del sistema la gobernanza comunitaria y el mbito local. Adicionalmente, un sistema de reas protegidas, de acuerdo con los compromisos asumidos en el Programa de Trabajo de reas Protegidas aprobado por CDB, debe contar con al menos tres atributos esenciales:
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i. Completo: En la medida en que todos sus componentes existen y estn consistente, complementaria y sinrgicamente estructurados, articulados e interactuando entre s a las diferentes escalas del sistema (nacional, regional, local), para que el SINAP como un todo contribuya al cumplimiento de los objetivos generales de conservacin de la biodiversidad del pas. Se reconocen como componentes del SINAP a las: reas protegidas y sus categoras de manejo. Autoridades competentes de los diferentes niveles de gestin. Personas naturales o jurdicas, pblicas, privadas, mixtas o comunitarias, representadas en las distintas formas de gobierno de las categoras de reas protegidas. Los subsistemas que de l se deriven. Las instancias y mecanismos de coordinacin y articulacin entre los diferentes actores, y las interacciones entre stos. Los principios, fines, derechos y deberes ambientales contenidos en la Constitucin Poltica y en general en el marco normativo referente. Los instrumentos de desarrollo de la poltica ambiental en esta materia (Ej. programas, planes, proyectos o acciones estratgicas, entre otros). ii. Representativo ecolgicamente: a partir de la definicin de biodiversidad, el SINAP es representativo ecolgicamente si en el conjunto de sus reas protegidas i) se encuentran muestras de la biodiversidad del pas a sus diferentes niveles (genes, especies, comunidades y ecosistemas), y ii) si estas reas y los sistemas en los que se encuentran, cuentan con las cualidades necesarias para garantizar su viabilidad en el largo plazo. Adicionalmente, las muestras que representen los ecosistemas y la conectividad del sistema, debern servir para mitigar presiones y efectos antrpicos, como el cambio climtico, sobre la provisin de bienes y servicios ambientales estratgicos. Lo anterior, genera un sentido de prioridad sobre las reas que debern ser protegidas.
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iii. Efectivamente gestionado: La efectividad de la gestin del sistema se entiende como el nivel de cumplimiento de la misin de conservacin, de la aplicacin de polticas y del desarrollo de programas por parte de las autoridades competentes y dems actores del sistema. La efectividad est medida por dos variables concretas (Medina et. al., 2005): La eficacia de la gestin: se refiere al logro de cambios reales en la situacin de manejo de las reas protegidas y de los sistemas y al avance en el cumplimiento de los objetivos de conservacin definidos, teniendo en cuenta el horizonte de planeacin establecido. La eficiencia de la gestin se refiere a la calidad de los procesos de manejo de las reas protegidas y de la gestin del SINAP, en trminos del soporte administrativo, operativo y tcnico necesarios para el desarrollo de esta gestin. Las reas y los sistemas que conforman, deben verse en entornos ms amplios que permitan atender a caractersticas de funcionalidad y complementariedad. Para Colombia, ese entorno debe significar una mirada permanente al Sistema Nacional Ambiental - SINA y las acciones de conservacin in situ que cotidianamente se dan all como el diseo y conformacin de corredores de conservacin, zonas amortiguadoras, ordenamiento de cuencas hidrogrficas, mecanismos de adaptacin y mitigacin del cambio climtico, sistemas productivos sostenibles o paisajes rurales. En otras palabras, la conformacin de sistemas de reas protegidas obedece a un enfoque ecosistmico, estrategia que desde el Convenio de Diversidad Biolgica y la UNESCO se propone para alcanzar un manejo equitativo de la tierra, el agua y los recursos vivos, a favor de su conservacin, uso sostenible y distribucin equitativa de los beneficios que puedan generar (UNESCO, 2000).

IV. DIAGNSTICO A. Problema Central Con base en los tres atributos presentados en el marco conceptual, se identifican elementos esenciales para caracterizar las condiciones actuales del SINAP, que en trminos generales se refieren a: i) la no existencia de un inventario oficial de reas protegidas, de un
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sistema de categoras que desarrolle distintas formas de gobierno complementarias y de espacios de participacin oportuna y eficaz, lo que determina que el sistema no sea completo; ii) la no representacin o subrepresentacin de los ecosistemas existentes en el pas; iii) la no evaluacin de la efectividad en el manejo del sistema y la insuficiencia y desarticulacin de recursos econmicos, humanos y logsticos para la gestin, lo que conduce a que el sistema no sea eficazmente gestionado.

B. Ejes Problemticos i) El Sistema Nacional de reas Protegidas no es completo Como sistema, el SINAP an no logra generar los mecanismos para articular i) las reas protegidas, ii) el sistema de categoras que atienda a las caractersticas naturales, mbitos de gestin, formas de gobierno y rgimen de usos de las reas y iii) los actores sociales e institucionales que tienen que ver con la gestin de las reas protegidas. Un ejemplo de ello, lo constituye el no tener un inventario oficial y consolidado de las reas protegidas. Existen ms de 2.500 reas reportadas en la UAESPNN en la actualidad, pero menos del 25% de stas tiene la informacin adecuada en trminos de su delimitacin geogrfica, sus objetivos de conservacin, la categora establecida y el acto administrativo que la declara. La situacin con las categoras es an ms delicada, al no existir un adecuado sistema que obedezca a los criterios3 que son contemplados para el establecimiento de diferentes tipos de reas protegidas y que a su vez permita articular diferentes alternativas de conservacin de la biodiversidad, en un rango de opciones entre conservacin estricta y manejo sostenible del rea. Se deben evidenciar as las diferentes posibilidades que tienen las reas protegidas como concepto y estrategia para conservar el patrimonio natural y servir de instrumento a los procesos de ordenamiento territorial.

Los criterios son: la integridad ecolgica del espacio a designar, los distintos mbitos de gestin, las diferentes formas de gobierno y el nivel de biodiversidad que con mayor nfasis contemplen sus objetivos de conservacin.

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En la actualidad hay alrededor de 20 figuras de conservacin reconocidas en la ley, ms de 200 denominaciones de iniciativas de conservacin y no existen categoras para algunos de los mbitos de gestin, lo que impide abordar temas esenciales como por ejemplo el uso sostenible de la biodiversidad en las reas protegidas. No obstante lo anterior, el Decreto 2372 de 2010 es un esfuerzo muy importante que debe ser mejorado con iniciativas legales, atendiendo la limitacin que tiene la facultad reglamentaria. De otro lado y ms all de la funcin de coordinacin de la UAESPNN, no hay una estructura operativa que garantice la participacin de los diferentes actores que deben conformar el sistema a escala nacional. Se garantiza la participacin slo en los casos en los que se han conformado subsistemas regionales, departamentales o locales. Las autoridades ambientales regionales y la UAESPNN, aplicando esencialmente criterios sociales y polticos, han conformado estos subsistemas en algunas zonas del pas (Figura 1). Sin embargo, an hay espacios como la Orinoqua, el Pacfico, el Amazonas, los Andes Nororientales y los territorios marinos, donde no se han conformado estos subsistemas. Varios departamentos e inclusive algunos municipios, tambin se han sumado a la tarea de crear sistemas de reas protegidas, labor que no ha contado con la suficiente unidad de criterio, generando visiones diferentes y antagnicas sobre quienes deben conformar y participar en un sistema de reas protegidas. Adems adquieren especial importancia los planteamientos sobre subsistemas temticos, que aglutinan a las reas protegidas ms all de la escala, reunindolas conforme a temas comunes como puede ser aquellos relacionados con lo marino o la alta montaa. Un espacio especfico debe procurarse para dejar avanzar estas iniciativas, subordinado a las escalas, pero con dinmicas propias en la medida de las particularidades que genera cada tema y cada rea protegida.

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Figura 1. Subsistemas de reas protegidas establecidos en Colombia al ao 2009 (Fuente: Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2009).

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Respecto a los actores que conforman el SINAP, hay total diversidad de situaciones. Actores fundamentales como los grupos tnicos de comunidades indgenas y negras o las comunidades campesinas, no son hoy en da actores relevantes del SINAP, a pesar de las oportunidades o limitaciones que generan las reas protegidas sobre sus territorios. Similar situacin ocurre con los gremios productivos, actores pasivos en el sistema, pero interlocutores directos de los procesos de ordenamiento territorial. Por ende, deben propiciarse los espacios para procurar dentro del sistema los mecanismos de relacin efectivos, entre las diferentes visiones en torno al aprovechamiento y proteccin de la base natural. De otro lado, las redes de reservas naturales de la sociedad civil han participado en la construccin del sistema, contribuyendo con el modelo de conservacin privada y dinamizndolo hacia la participacin efectiva. Sin embargo, se deben generar espacios mejores y ms eficientes para potenciar las posibilidades que la conservacin privada ofrece al SINAP. Por otra parte, es necesario fortalecer los mecanismos de participacin de las organizaciones no gubernamentales nacionales, quienes juegan un papel esencial en los sistemas regionales y locales de reas protegidas. Otro elemento que hace que el sistema no sea completo, es la ausencia de un marco normativo actualizado a sus necesidades, que permita dar la seguridad jurdica necesaria a los actores y establecer reglamentos claros en trminos de las limitaciones al uso. Las actividades permitidas tendrn que ser explcitas, as como las posibilidades de desarrollarlas bajo las regulaciones que cada categora de manejo especifique y cada rea protegida adopte. No pueden existir categoras sin una regulacin especfica, como ocurre hoy en da para los Parques Naturales Regionales, que de una autoridad ambiental a otra se trabaja bajo diferentes concepciones y apreciaciones en torno al concepto de biodiversidad. La definicin de reas protegidas es estratgica para el pas, las regiones y los municipios. En este sentido, especial atencin se debe dar a lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 sobre

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determinantes ambientales4, la cual considera a las reas protegidas como elementos relevantes que afectan positivamente los intereses comunes de los colombianos relacionados con un ambiente sano, en los procesos de ordenamiento del territorio que adelantan las entidades municipales. Finalmente, debe existir una correlacin positiva entre los actores, el marco normativo, los subsistemas y las instancias operativas, con los procesos de planificacin. Hoy en da existe en proceso de implementacin un plan de accin del SINAP, que contiene los elementos necesarios para consolidar esta herramienta, pero que debe implementarse con mayor participacin y concertacin, as como con mayor definicin sobre el papel de las regiones en las acciones que se realizan. En sntesis, el sistema no es completo y se requieren acciones especficas, incluyendo de carcter jurdico, para tender hacia esta condicin o atributo, pues de lo contrario la estrategia de reas protegidas, no lograra cumplir sus objetivos.

ii) El Sistema Nacional de reas Protegidas no es ecolgicamente representativo Como parte de la identificacin de vacos de conservacin y la definicin de sitios prioritarios para establecer reas protegidas en la escala 1:500.000, se ha establecido que an faltan 74 ecosistemas (33.6% del total) por incorporarse al SINAP y un nmero similar estn pobremente representados (Corzo y Andrade, 2009). La Figura 2, elaborada con base en el Mapa de Ecosistemas Marinos, Costeros y Continentales de Colombia (Ideam et. al, 2007), ilustra esta

4 El artculo 10 de la Ley 388 de 1997 indica que para la elaboracin y adopcin de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos debern tener en cuenta como determinantes que constituyen normas de superior jerarqua relacionadas con la conservacin y proteccin del medio ambiente, los recursos naturales y la prevencin de amenazas y riesgos naturales, as:

b) Las regulaciones sobre conservacin, preservacin, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporacin Autnoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdiccin, en cuanto a la reserva, alindamiento, administracin o sustraccin de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservacin de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carcter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas expedidas por la Corporacin Autnoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdiccin; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservacin de las reas de especial importancia ecosistmica; c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las reas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales; Por su parte el Decreto 3600 de 2007 establece que las reas del Sistema Nacional de Areas Protegidas como categoras del suelo rural, constituyen suelo de proteccin en los trminos del artculo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbansticas de carcter estructural de conformidad con lo establecido en el artculo 15 de la misma ley.

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situacin. La figura identifica aquellos ecosistemas no representados o subrepresentados y es el punto de partida para la identificacin de sitios prioritarios para la conservacin, que aseguren la representatividad ecolgica suficiente en el SINAP.

Figura 2. Representatividad ecolgica del SINAP. Fuente: Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2009.

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Los ecosistemas de bosque seco y los espacios marinos, tanto ocenicos y costeros, representan la mayor prioridad en trminos de lograr un sistema ecolgicamente representativo. La Orinoquia es la regin biogeogrfica con la menor extensin protegida. Sus ecosistemas se constituyen, por consiguiente, en una prioridad al momento de declarar o ampliar reas5. Lugares como las serranas de San Lucas y Perij en el norte del pas, la Serrana de Pinche en el Cauca, los bosques secos alrededor de la ciudad de Ccuta, los bosques transicionales del norte del ro Guaviare, zonas costeras en sitios como Acand, Baha Portete y las Islas menores del archipilago de San Andrs y Providencia en el Caribe, as como Cabo Marzo, Cabo Manglares y Baha Mlaga en el Pacfico, son algunos de los sitios que deben ser considerados como prioritarios y parte de un portafolio de reas que anualmente habr que revisar tanto para la escala nacional, como para las escalas regional y local. Es importante que estos ejercicios de priorizacin sean vistos como procesos que se alimentan de informacin permanentemente. En este sentido, en principio todos los anlisis han sido realizados con informacin sobre ecosistemas incorporando informacin bsica socioeconmica, siendo necesario incluir para los prximos aos, datos al nivel de especies e informacin de conectividad y funcionalidad relacionada con la oferta de beneficios ambientales, cambio climtico y la asociacin entre naturaleza y cultura. Los valores de representatividad han sido calculados conforme metas especficas de conservacin para cada unidad espacial de anlisis que se propone en el mapa de Ecosistemas Continentales, Marinos y Costeros de Colombia (Ideam et. al., 2007), teniendo como referencia porcentajes que al nivel global han sugerido diferentes autores, como la Comisin Mundial de reas Protegidas de la UICN, as como la oportunidad que representa en lo nacional y regional, la declaratoria de reas protegidas frente a la incorporacin de elementos de la biodiversidad en sus diferentes niveles: paisajes, ecosistemas, especies y recursos genticos. Finalmente, al contrastar con los datos existentes para otros pases de Latinoamrica, los porcentajes de ecosistemas no representados o subrepresentados de Colombia se encuentran dentro del promedio reportado. En este sentido, Chile, Ecuador y Paraguay, demuestran
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La UAESPNN ha definido como sitio prioritario las sabanas de Arauca-Apure.

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porcentajes de ecosistemas no representados dentro de las reas protegidas de 23,7%, 15,2% y 54,5%, respectivamente. El valor en Paraguay resulta excesivamente alto, y la criticidad del estado de conservacin de este pas es an mayor si se tiene en cuenta que de los ecosistemas protegidos dentro de las reas protegidas, 68,3%est sub-representado. En Chile y Ecuador las cifras de sub-representacin tambin son altas, 47,8%y 54,3%respectivamente, pues aproximadamente la mitad de los ecosistemas protegidas estn sub-representados en las reas protegidas. Por otra parte, tomando como unidad de anlisis las ecoregiones, Argentina, Bolivia, Guatemala, El Salvador, Panam y Per, demuestra un alto grado de incorporacin dentro de las reas protegidas en estos pases. nicamente Bolivia y Guatemala no alcanzan el 100%de representatividad, dejando por fuera dos y cinco eco-regiones, respectivamente. En cuanto al grado de sub-representacin (menos de 5% de la extensin de la eco-regin protegida), con excepcin de Bolivia (25% de las eco-regiones sub-representadas), el resto de pases tienen entre 37% y 45% de las eco-regiones sub-representadas (Castao-Uribe, 2008).

iii) El Sistema Nacional de reas Protegidas no es efectivamente gestionado Se analiza a continuacin la dinmica de crecimiento de las reas protegidas declaradas del SPNN y su extensin, la evolucin de la planta de personal, el crecimiento de la representatividad ecolgica del SPNN, la efectividad en el manejo del sistema (expresado como la relacin de funcionarios por rea) y la evolucin del Presupuesto General de la Nacin asignado a la UAESPNN (2002-2009) y de la donacin de cooperantes internacionales. En adicin, se identifican aspectos complementarios que inciden en la efectividad de la gestin del SPNN, los cuales hacen referencia a la vinculacin del conocimiento cientfico y tcnico con el saber tradicional y la administracin y acceso adecuado de la informacin para la toma de decisiones. Los resultados de estas variables analizadas para el SPNN imponen retos importantes para garantizar la gestin efectiva del sistema. Por otra parte, para la evaluacin de la eficacia y eficiencia en la gestin del SINAP en su conjunto, se est construyendo una metodologa que se ha empezando a implementar. No obstante, los resultados preliminares de estas evaluaciones evidencian la necesidad de establecer correctivos importantes en el sistema y las reas que lo conforman (UAESPNN, 2010).
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1. Anlisis preliminar de la efectividad del sistema Evolucin de las reas protegidas declaradas del SPNN y su extensin. La incorporacin de nuevas unidades de conservacin en el sistema de reas protegidas nacionales, impone un reto institucional, tanto pblico y privado, para garantizar una gestin efectiva del sistema. En la figura 3, para el perodo comprendido entre 1969 2009, se presenta la dinmica de crecimiento de las reas protegidas declaradas del SPNN y su extensin, as como la evolucin de la planta de personal para el mismo perodo. Con respecto al crecimiento de las reas, se evidencian dos hitos importantes. El primero, en 1977, corresponde a la declaracin de 20 nuevas reas, para un total acumulado de 27 reas protegidas declaradas en el SPNN. El segundo ocurre en 1989. En este ao se declararon 6 nuevas reas. Estas nuevas reas incorporaron al SPNN 3.65 millones de has, para un total acumulado de 9.02 millones has. Actualmente, el SPNN cuenta con 55 reas protegidas declaradas, con una extensin de 12.5 millones de has. Con respecto a la evolucin de la planta de personal, se evidencia una tendencia similar al incremento en trminos de extensin de reas protegidas declaradas en el SPNN, hasta 1994. A partir de este ao, se observa un leve aumento en el nmero de funcionarios, pasando de 404 a 407, cifra que se mantiene hasta el ao 1997. Posteriormente, se registra una importante disminucin en el nmero de planta de personal entre el perodo comprendido entre los aos 1998 a 2001. En este ltimo ao, se observa el menor nmero de funcionarios en el SPNN (278). Desde el 2002, se evidencia nuevamente un comportamiento ascendente, llegando a un mximo de 379 funcionarios para el 2007, planta menor a la indicada para 1995 (404 funcionarios del SPNN). A partir del 2008, se cuenta con una planta de 22 funcionarios ms que en 1995. Es importante resaltar que para 1995 existan 44 reas protegidas declaradas en el SPNN (9.08 mill de has), y para el 2010 se cuenta con 55 reas declaradas (12.5 mill de has).

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Figura 3. Evolucin de las reas protegidas declaradas del SPNN y su extensin, y de la planta de personal. Perodo: Aos 1969 -2009. Fuente. UAESPNN, 2010.

En trminos de densidad, expresada como el nmero de hectreas por funcionario, Colombia cuenta a 2010 con 29.342 has/funcionario, valor coincidente con el promedio general de Latinoamrica, el cual se estima en 29.717 Ha/funcionario a partir de los datos reportados en los informes de pas. Sin embargo, existe un importante rezago frente al resto del mundo al contrastar la densidad de Colombia frente al promedio internacional, el cual es de 6.250 ha/ funcionario (Figura 4). Es importante destacar que estos valores estimados de densidad para Latinoamrica, y en particular para Colombia, representan la situacin de las reas protegidas del nivel nacional, y que si se contara con otros datos de los niveles regional y local, las cifras podran reflejar mayor incertidumbre y preocupacin, incluyendo tambin necesidades an mas complejas (Castao Uribe, 2008).

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Figura 4. Nmero de funcionarios por hectrea en reas protegidas en Latinoamrica. Fuente: Castao-Uribe, 2008.

Evolucin de la representatividad ecolgica en el SPNN.

En la figura 4 se observa el crecimiento de la representatividad ecolgica del SPNN, cuyo comportamiento es similar a la curva que presenta el crecimiento de la extensin de las reas protegidas del SPNN, presentada en la figura 3, hasta el ao 1989. A partir de este ao la representatividad del SPNN evidencia un crecimiento continuo pero a una menor tasa, a pesar del importante aumento, entre 1989 y 2009, en trminos de extensin de reas protegidas. Lo anterior implica que en este perodo cada vez que se declar una nueva rea, la incorporacin de nuevas muestras de biodiversidad disminuy por unidad de rea. Esto se explica en la medida en que se aumenta la probabilidad de que dentro de una nueva rea adicional declarada se incorporen muestras ya contenidas en reas declaradas con anterioridad.
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Lo anterior demuestra que la probabilidad de incorporar nuevas muestras disminuye marginalmente con la declaracin de un rea protegida adicional. Esto corresponde a la tendencia natural de la declaracin de reas protegidas para la conservacin de la biodiversidad a nivel mundial. Desde un punto de vista terico, la curva tiende a estabilizarse (con una pendiente cercana a 0) cuando se llega a una representatividad de unidades de anlisis ecosistmicas cercana al 80%. De acuerdo con clculos preliminares de la UAESPNN, en el pas sta representatividad se ha incrementado hasta llegar a un 60% en los ltimos 20 aos (figura 5). Es importante sealar que este anlisis no considera las reas protegidas declaradas por fuera del SPNN, lo que implica que el ndice de representatividad puede ser sensiblemente mayor. Sin embargo, este anlisis sugiere la importancia de desarrollar instrumentos de planificacin cada vez ms rigurosos para la declaracin de nuevas reas protegidas, de manera que permitan optimizar la incorporacin de muestras de la biodiversidad sin representar o subrepresentadas, por unidad de rea, sin restringir excesivamente el uso del suelo.

Figura 5. ndice de representatividad del SPNN. Fuente: UAESPNN, 2010.

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Efectividad en el manejo de reas protegidas del SPNN. Un indicador utilizado a nivel mundial en los sistemas de parques para la evaluacin de la

efectividad de las reas protegidas, es aquel que expresa la relacin entre funcionarios por rea. En la figura 6 se muestra la evolucin de este indicador para el SPNN entre 1978 y 2010. Se observa un aumento en el indicador a partir de 1978 hasta 1994, ao a partir del cual el indicador disminuye mostrando una tendencia negativa. Esta tendencia expresa una probable reduccin en la efectividad en el manejo de las reas protegidas del SPNN.

Figura 6. Indicador de efectividad en el manejo del SPNN. Fuente: UAESPNN, 2010.

En la figura 7 se presenta la relacin entre este indicador de efectividad y el de representatividad presentado en el aparte anterior. La evolucin de estos indicadores muestra un comportamiento similar (paralelo) hasta el perodo comprendido entre los aos 1994 a 1997. A partir de este ao se evidencia una tendencia divergente, que indica una incorporacin marginalmente menor de muestras de la biodiversidad con la declaracin de reas protegidas adicionales acompaada de una reduccin de la efectividad en el manejo del sistema. Lo anterior indicara que la creacin de nuevas reas para incorporar nuevas muestras de biodiversidad, debe buscar optimizar el tamao de las reas de proteccin de nuevas muestras adicionales, de manera
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tal que permita reducir la prdida de efectividad en el manejo, recordando que la efectividad esta expresada en trminos de la relacin entre funcionarios por rea.

Figura 7. Relacin entre el indicador de efectividad en el manejo del SPNN y el de representatividad. Fuente: UAESPNN, 2010.

Para compensar la reduccin en la efectividad en el manejo de reas, la UAESPNN ha liderado la implementacin de estrategias complementarias. Entre estas, se destacan las estrategias para optimizar el rea de conservacin, a travs de la definicin de otras figuras de conservacin, diferentes a las categoras de conservacin estricta, lo que reduce el costo de oportunidad a la sociedad. Otras estrategias han estado asociadas con el establecimiento de alianzas estratgicas de manejo con actores sociales y comunitarios, lo que empez a promoverse con la poltica Parques con la gente, cuyo objetivo principal fue fortalecer un modelo de gobernanza ambiental que incluyese y empoderase a todos los actores involucrados en la sostenibilidad y la conservacin de cualquiera de los PNN colombianos. Con este propsito, la gente se convirti en el objeto de esta poltica mediante procesos de educacin ambiental para habitantes y visitantes, la incorporacin de funcionarios pertenecientes a la poblacin local, proyectos de investigacin con la participacin de miembros de la comunidad, la inclusin del

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sector privado y las ONG, y la implementacin de programas de desarrollo sostenible mediante la creacin de cooperativas integradas por miembros de la poblacin local. Otras estrategias incluyen el establecimiento alianzas con sectores productivos, y adicionalmente corresponsabilidad en la creacin y manejo de reas con autoridades ambientales regionales y entidades territoriales, tema que promueve este documento de poltica, as como estrategias para la consecucin de recursos de cooperacin internacional, facilitado por una asignacin presupuestal favorable en los ltimos aos. Finalmente, es importante resaltar que para garantizar la efectividad del manejo del SPNN se deben evaluar los costos que generan la administracin de las reas protegidas, teniendo en consideracin criterios como su vulnerabilidad, presiones y amenazas.

2. Evolucin del Presupuesto General de la Nacin asignado a la UAESPNN 2002 2009. Los recursos de inversin pblica ejecutados del SPNN entre 1999 a 2009 representan en promedio el 12% de los recursos del Presupuesto General de la Nacin - PGN ejecutados por el sector Ambiental. Los aportes de la nacin en este mismo perodo, representan el 63% de los ingresos de la UAESPNN y el restante corresponde a recursos propios. Estos ltimos son producto de los ingresos percibidos por las actividades relacionadas con la prestacin de servicios ecotursticos, entre otros6. Entre el 2002 y 2009 los recursos de PGN asignados a la UAESPNN han presentado una tendencia ascendente. La participacin de los recursos propios administrados por el Fondo Nacional Ambiental FONAM- se ha venido incrementado desde la vigencia 2002 hasta la fecha (Figura 8).

Multas y sanciones, tasas por uso del agua, cobros por instalacin de antenas y estaciones de comunicaciones, seguimiento de trmites y multas, concesiones de servicios ecotursticos, tarifas de entrada (UAESPNN, 2001).

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Figura 8. Recursos de la UAESPNN, Vigencias 2002 2009. Millones de pesos constantes 2010. Fuente: Subdireccin de Desarrollo Ambiental Sostenible - DNP, 2010.

En cuanto a los ingresos para inversin ambiental de la UAESPNN, para los aos 2007 a 2009 se aprecia un importante incremento del 200%, pasando de $12.648 millones de pesos a $25.382, (cifras constantes de 2010). Mientras tanto, el sector ambiental para el mismo perodo se incrementa en 133% (Figura 9).

Figura 9. Ingresos para inversin ambiental de la UAESPNN y tasa de crecimiento. Vigencias 1996 2009. Subdireccin de Desarrollo Ambiental Sostenible - DNP, 2010.

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Adicionalmente, a partir del ao 2007, se ha presentado un notorio incremento de recursos de cooperacin internacional, gracias, en particular, a la contribucin del Reino de los Pases Bajos. Esta cooperacin ha sido muy importante para adelantar las acciones que en el marco del SINAP se han desarrollado en los ltimos aos, y en particular, para el significativo incremento de personal (59 funcionarios) ocurrido en el 2008. Como se mencion anteriormente, este incremento signific 22 funcionarios adicionales con respecto a la planta mxima anterior, alcanzada en 1995 (407 funcionarios). Dado lo anterior, y en consideracin a las restricciones fiscales del Marco de Gasto de Mediano Plazo, se requiere avanzar en la formulacin y consolidacin de una estrategia financiera para el SINAP, la cual incluya el fortalecimiento de la cooperacin internacional, entre otras alternativas de financiacin.

3. Temas complementarios que garantizan la efectividad de la gestin en el manejo de las reas del SINAP. Una de las debilidades ms importantes en trminos de gestin, es no vincular el conocimiento cientfico y tcnico y el saber tradicional en la planificacin y toma de decisiones. A lo anterior se suma la inexistencia de buenas herramientas para generar y administrar la informacin y para lograr un acceso adecuado a sta. En este sentido, no se cuenta con una estrategia de informacin y monitoreo de la eficacia y eficiencia del sistema, que incluya adicionalmente el seguimiento al estado de los objetos de conservacin del sistema y la efectividad de los diferentes instrumentos de planificacin y manejo en su conservacin, de manera que brinde datos que permita, de ser necesario, establecer correctivos al sistema. En conclusin, para lograr un SINAP eficazmente gestionado se hace necesario definir e implementar estrategias que apunten a optimizar el crecimiento de las reas protegidas en trminos de su representatividad ecolgica y efectividad en el manejo (relacin funcionarios por rea), vincular el conocimiento cientfico y tcnico con el saber tradicional y generar informacin de eficacia y eficiencia del sistema para la toma de decisiones. Lo anterior, debe ir

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acompaado del diseo e implementacin de una estrategia para garantizar la sostenibilidad financiera del SINAP.

V. OBJETIVOS A. Objetivo Central Establecer las pautas y orientaciones para avanzar en la consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas de Colombia como un sistema completo, ecolgicamente representativo y eficazmente gestionado, de forma que se contribuya al ordenamiento territorial, al cumplimiento de los objetivos nacionales de conservacin y al desarrollo sostenible en el que est comprometido el pas.

B. Objetivos Especficos Definir los mecanismos necesarios para avanzar hacia un Sistema Nacional de reas Protegidas completo que incorpore todos sus componentes de manera consistente, complementaria y sinrgica. Aumentar la representatividad ecolgica del sistema, a partir de la declaratoria o ampliacin de reas protegidas que estn localizadas en sitios altamente prioritarios, que consideren as mismo elementos para mejorar la conectividad e integridad ecolgica y que asegure la generacin de servicios ambientales, tales como el agua. Contar con una estrategia financiera y de manejo de recursos de informacin que permita orientar y evaluar el manejo efectivo del SINAP. Con el cumplimiento de estos objetivos, se podrn ejecutar las acciones en materia de reas protegidas y los sistemas que conforman, derivadas del Plan Nacional de Desarrollo 20062010 o el Plan Visin Colombia 2019. Igualmente estos objetivos debern orientar la incorporacin de acciones en reas protegidas en los diferentes instrumentos de planificacin.
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VI. ACCIONES ESTRATGICAS Para el cumplimiento de los objetivos estratgicos se proponen las siguientes acciones especficas:

A. HACIA UN SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS COMPLETO 1. Disear e implementar el Registro nico Nacional de reas Protegidas de Colombia De conformidad con lo establecido en el Decreto 2372 de 2010, las autoridades ambientales regionales actualizarn el inventario de reas protegidas existentes en su jurisdiccin e informarn a la UAESPNN sobre dicho inventario, el cual deber incluir tanto reas protegidas de gobernanza pblica como privada, del orden nacional y regional, a fin de implementar el Registro nico Nacional de reas Protegidas de Colombia, a ser administrado por la UAESPNN. La actualizacin de este inventario exige, de acuerdo al sistema de categora, adelantar previamente los procesos de homologacin y recategorizacin a que haya lugar, en cuyo caso la UAESPNN deber brindar el apoyo necesario. El inventario deber contener el acto administrativo de declaratoria o designacin, la categora, el nombre o razn social de quien la administra, los lmites en cartografa oficial IGAC, usos permitidos y los objetivos de conservacin por los cuales fue creada. La UAESPNN, en su calidad de coordinador del SINAP, verificar y recopilar la informacin remitida por las autoridades ambientales regionales, con el fin de integrar al sistema de informacin ambiental para Colombia, el inventario nacional de reas protegidas a travs de la creacin del registro nico. Este inventario deber estar generado para finales del ao 2011 y deber ser actualizado permanente. La UAESPNN deber apropiar los recursos necesarios para adecuar su estructura organizativa y adelantar esta actividad.

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2. Redisear el Sistema de Categoras de Areas Protegidas estandarizado para Colombia Mediante la actualizacin del marco normativo, ser establecido y normalizado un sistema de categoras nico para el Sistema Nacional de Areas Protegidas. El gobierno nacional a travs del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, presentar a las instancias necesarias los proyectos de normas para establecer este sistema de categoras. Las categoras debern contemplar reas protegidas que desarrollen ampliamente el concepto de conservacin de la diversidad biolgica, en especial lo relativo a preservacin, restauracin, conocimiento y uso sostenible de la biodiversidad. Cuatro atributos debern contemplar al menos las categoras que se establezcan: la integridad ecolgica del espacio a designar, los distintos mbitos de gestin, las diferentes formas de gobierno y el nivel de biodiversidad que con mayor nfasis contemplen sus objetivos de conservacin. Las categoras de manejo debern ser homologables a nivel internacional, conforme los lineamientos generales que establezca la Conferencia de las Partes del Convenio de Diversidad Biolgica. Se debern respetar en este sistema de categoras, los usos, tradiciones y costumbres de los grupos tnicos reconocidos, conforme la Constitucin Nacional y el marco normativo correspondiente.

3. Afianzar la estructura de Participacin del SINAP Adicional a las categoras, se deber conformar y financiar el funcionamiento de una estructura que permita coordinar, evaluar, gestionar y hacer operativo el sistema, garantizando as la participacin de los actores sociales e institucionales que lo conforman. Dicha estructura, conforme a la Ley, deber ser coordinada por La UAESPNN de Colombia al nivel nacional, generando espacios regionales y reconociendo espacios locales. Para ello, se crearn 6 subsistemas regionales como unidades de planificacin y espacios de articulacin, obedeciendo a criterios biofsicos, sociales, econmicos y culturales y conforme los
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lmites municipales. Las regiones sern: Caribe, Pacfico, Amazona, Orinoquia, Andes Occidentales y Andes del Norte (Figura 10).

Figura 10. Regiones que componen el Sistema Nacional de reas Protegidas.

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Las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales sern consideradas como reas ncleo del SINAP y cada una de las regiones que lo conformen. Se conformarn igualmente sistemas temticos, con especial nfasis el sistema de reas marinas protegidas, que reunir todas las reas en espacios marinos costeros y ocenicos y por ende estar representado en la

estructura del SINAP, a travs de los subsistemas regionales Caribe y Pacfico. La instancia operativa del SINAP, deber garantizar la participacin activa de las autoridades ambientales regionales, conforme su distribucin en cada subsistema regional. Estos subsistemas debern incluir a otros de carcter departamental y municipal, as como redes o nodos de reservas naturales de sociedad civil. Parques Nacionales Naturales, como coordinador del SINAP, deber coordinar la participacin, en esta estructura, de los grupos tnicos reconocidos, las organizaciones articuladoras de reservas de la sociedad civil, las organizaciones campesinas, los sectores econmicos y productivos, el sector acadmico y en general actores sociales. As mismo, esta institucin deber ajustar su estructura organizativa y adaptarse as a la nueva estructura para desarrollar su funcin de coordinador del SINAP.

Las acciones planteadas en esta estrategia y sus responsables se sintetizan a continuacin (Tabla No. 1):

Tabla 1. Acciones y entidades responsables en la estrategia 1 Hacia un sistema completo.

ESTRATEGIA 1. HACIA UN SISTEMA COMPLETO ACCIONES ENTIDADES RESPONSABLES Disear e implementar el Registro nico Nacional de reas Protegidas de Colombia Redisear el sistema de categoras de reas protegidas estandarizado para Colombia Afianzar la estructura de participacin del SINAP MAVDT - UAESPNN Autoridades Ambientales MAVDT UAESPNN MAVDT UAESPNN Autoridades Ambientales

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B. HACIA UN SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS REPRESENTATIVO ECOLGICAMENTE

1. Racionalizar la creacin de nuevas reas protegidas

Con el fin de aumentar la representatividad ecolgica del sistema, la creacin de reas protegidas deber realizarse en los sitios prioritarios definidos por los procesos tcnicos a diferentes escalas, para la identificacin de vacos de conservacin y definicin de prioridades. Desde la escala nacional, los sitios prioritarios corresponden a los que se muestran en las figuras 11 A y 11 B. La figura 11A muestra las prioridades continentales distribuidas en ocho clases segn el orden de prioridad, conjugando criterios sobre representatividad, naturalidad, desarrollo sectorial sostenible y oportunidad para la conservacin. Las primeras clases debern contemplarse como las ms prioritarias, donde se deben hacer los mayores esfuerzos por ampliar o declarar reas protegidas. Por su parte, la figura 11B incluye sitios en ambientes marinos y costeros que primordialmente deben ser protegidos mediante la declaracin de reas protegidas. De otro lado, adicional al milln de hectreas declaradas en el perodo 2006 - 2010, se incorporarn al Sistema Nacional de reas Protegidas al menos 2.000.000 hectreas, que contemplen espacios marinos costeros y ocenicos, formaciones de bosque seco y ecosistemas tpicos de la cuenca del Orinoco.

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Figura 11 A. Sitios prioritarios a escala nacional para declarar reas protegidas en el SINAP. Fuente: UAESPNN, 2009.

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Figura 11 B. Sitios prioritarios en ecosistemas marinos y costeros a escala nacional para declarar reas protegidas en el SINAP. Fuente: Alonso et al, 2008.

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2. Mantener el proceso de identificacin de vacos de conservacin y definicin de prioridades El proceso de identificacin de vacos y definicin de prioridades deber mantenerse y financiarse, para que peridicamente incorpore informacin que permita ajustar la identificacin de sitios, en especial datos sobre distribucin de especies, cambio climtico, beneficios ambientales como el recurso hdrico, representatividad de ecosistemas acuticos continentales, diversidad cultural y desarrollo sectorial sostenible, que permitan fortalecer el ejercicio de identificar sitios de especial trascendencia para la conservacin. En la definicin de prioridades, para cada mbito de gestin, ser imprescindible contar con la escala ms adecuada, para establecer la prioridad. En el mbito nacional la escala ser 1:500.000, en lo regional 1:100.000 y en lo local se trabajar en escalas por encima de 1:50.000. El sistema de clasificacin de unidades espaciales tendr como referente el mapa de ecosistemas marinos, costeros y continentales de Colombia (Ideam et. al, 2007) y anualmente corroborar la informacin que para la escala nacional y regional se genere, encontrando las correspondencias necesarias. Un portafolio de prioridades deber ser consolidado y socializado por el coordinador del SINAP, con una periodicidad mnima de dos aos, a partir de la informacin que se genere en los diferentes subsistemas. Conviene anotar que la definicin de prioridades, al incluir el criterio de desarrollo sectorial sostenible, preferencia los territorios en los cuales se logra representatividad, pero sobre los cuales no hay intereses de otros sectores del desarrollo. Sin embargo, cuando no hay otras opciones territoriales para la conservacin de la biodiversidad, permite identificar a dichos actores intersectoriales para la formulacin de mecanismos de trabajo mancomunado con base en la responsabilidad social empresarial y el concepto del valor social y ecolgico de la propiedad instituido en la constitucin poltica de Colombia.

3. Generar acciones complementarias de ordenamiento territorial que aporten a la conectividad del SINAP La representatividad deber estar complementada con acciones especficas para garantizar la funcionalidad de la matriz natural donde se encuentran ubicadas las reas
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protegidas, para lo cual el SINAP deber recomendar e instar a las autoridades ambientales regionales, para que conformen corredores biolgicos, determinen zonas amortiguadoras, establezcan sistemas productivos sostenibles y estructuren paisajes rurales, entre otras estrategias de conservacin diferentes a reas protegidas, as como el establecimiento de oportunidades de conservacin como sitios Ramsar, AICAS, reservas de Bisfera o sitios de Patrimonio de la Humanidad. Lo anterior con el fin de garantizar la conservacin de la base natural que permita la generacin de servicios ambientales de manera sostenida, como por ejemplo, la regulacin del recurso hdrico, la conservacin de sitios estratgicos para procesos de adaptacin a cambios climticos o la proteccin de zonas prioritarias para la prevencin de desastres naturales. En los procesos de ordenamiento territorial debern primar los esquemas de desarrollo sostenible cuando se trate de disear o implementar proyectos de desarrollo en zonas de

influencia de las reas protegidas. Para ello se debern determinar las zonas de amortiguacin en las reas protegidas que tengan nfasis a la proteccin de la biodiversidad. Para el ao 2013, el 50% de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales tendrn que tener determinada su zona de amortiguacin, en los lugares donde los definan los anlisis de presiones que se realicen como parte de los ejercicios de planificacin y manejo. Finalmente, las diferentes acciones planteadas en desarrollo de esta estrategia y sus responsables se presentan a continuacin (Tabla No. 2):

Tabla 2. Acciones y entidades responsables en la estrategia 2 Hacia un sistema representativo.

ESTRATEGIA 2. HACIA UN SISTEMA REPRESENTATIVO ACCIONES ENTIDADES RESPONSABLES MAVDT - UAESPNN Autoridades Ambientales Institutos de Investigacin Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales MAVDT UAESPNN Autoridades Ambientales Institutos de Investigacin MAVDT - UAESPNN Autoridades Ambientales Municipios

Racionalizar la creacin de nuevas reas protegidas

Mantener el proceso de identificacin de vacios de conservacin y definicin de prioridades Generar acciones complementarias de ordenamiento territorial que aporten a la conectividad del SINAP

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C. HACIA UN SISTEMA EFECTIVAMENTE GESTIONADO 1. Estructurar e implementar una estrategia de Sostenibilidad Financiera La eficacia en la gestin estar dada esencialmente por un ejercicio que permita estructurar una estrategia financiera para el SINAP. En la actualidad, a pesar de la deficiencia en la informacin existente se reportan alrededor de 400 reas, que representan ms de 16 millones de ha. Es necesario asegurar los recursos para su efectiva administracin y manejo. Con este propsito se deber disear e implementar de manera participativa, una estrategia de sostenibilidad financiera, que apunte de manera prioritaria a la destinacin especfica para reas protegidas de las fuentes de financiacin existentes en el SINA, sin descartar la identificacin de nuevas fuentes, y que incluya la definicin del costo recurrente requerido para la financiacin del manejo de cada rea protegida. 2. Evaluar la efectividad del manejo del SINAP Parques Nacionales Naturales deber en un trmino no mayor a un ao, definir y aplicar una metodologa para evaluar la efectividad del manejo en el Sistema Nacional de reas Protegidas. Los resultados obtenidos debern ser incorporados por la estructura del SINAP, en los procesos de planeacin, en especial deben actualizar el plan de accin del SINAP. 3. Consolidar un Sistema de Informacin y Monitoreo del SINAP La evaluacin de efectividad deber hacer parte de una estrategia de informacin y monitoreo que permita saber acerca de la eficacia y eficiencia en el corto, mediano y largo plazo, basada en un modelo que contemple datos de presin sobre los objetos de conservacin al nivel de sistema, su estado de conservacin y la respuesta que se genere como parte de los procesos de planificacin y manejo. A su vez la estrategia de monitoreo estar inmersa en el sistema de informacin del SINAP, como parte de Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC) que coordina el IDEAM. A travs del sistema de informacin del SINAP, Parques Nacionales Naturales reportar las estadsticas necesarias al World Conservation Monitoring Center (WCMC), instancia definida por las partes del convenio de Diversidad Biolgica como punto focal para el procesamiento de la
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informacin sobre reas protegidas al nivel global. Finalmente, las acciones planteadas en el marco de esta estrategia y sus responsables se presentan a continuacin (Tabla No. 3):

Tabla 3. Acciones y entidades responsables en la estrategia 3 Hacia un sistema representativo.

ESTRATEGIA 3. HACIA UN SISTEMA EFECTIVAMENTE GESTIONADO ACCIONES Estructurar e implementar una estrategia de sostenibilidad financiera Evaluar la efectividad del manejo y consolidar un sistema de informacin y monitoreo del SINAP ENTIDADES RESPONSABLES MAVDT - UAESPNN Autoridades Ambientales DNP MAVDT - UAESPNN Autoridades Ambientales Institutos de Investigacin

VII. FINANCIAMIENTO El costo estimado para la implementacin de las estrategias propuestas en el CONPES SINAP asciende a $106.500 millones de pesos constantes de 2010, en un horizonte de 7 aos (Tabla 4). El estimativo de las fuentes de financiacin para la ejecucin del plan de accin asciende a $31.110 millones, contando con recursos de Presupuesto General de la Nacin PGN ($22.832 millones, sujeto a restricciones del Marco General de Mediano Plazo), USAID ($538 millones) y GEF Macizo ($7.740 millones) (Tabla 5). Como resultado de lo anterior, debern gestionarse recursos adicionales por $75.390 millones de pesos con el fin de financiar la totalidad del plan de accin. En este sentido, es necesario que bajo la coordinacin del MAVDT, UAESPNN y el DNP se defina la mejor estrategia financiera para la ejecucin del plan de accin propuesto. Tomando en consideracin que los recursos faltantes no estn contemplados en el MGMP, se deber identificar otras fuentes de financiacin alternativas. Dentro de estas alternativas, se plantea el establecimiento de una instancia de cooperacin internacional de reas Protegidas con el objetivo de articular y coordinar la cooperacin internacional existente y canalizar recursos para el desarrollo de las acciones planteadas en el
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presente documento de poltica. Adicionalmente, se propone avanzar en el diseo y evaluacin de instrumentos econmicos que permitan lograr la sostenibilidad financiera del SINAP.

Tabla 4. Flujo de recursos CONPES SINAP. Perodo 2011 a 2017 (Millones de pesos corrientes). Fuente UAESPNN Subdireccin de Desarrollo Ambiental Sostenible DNP, 2010.

ACCIONES Registro nico de AP AP estandarizado Estructura de participacin del SINAP Racionalizar nuevas reas protegidas Vacos de conservacin y definicin de prioridades Aporte a la conectividad del SINAP Estrategia de sostenibilidad Sistema de informacin monitoreo del SINAP TOTAL / VIGENCIA y

Total presupuestado ($ mill de pesos) 2.100 1.200 10.400 60.000 3.000 27.700 1.500 600 106.500

2011 300 150 1.200 3.500 100 1.500 400 50 7.200

2012 500 150 1.250 3.500 100 1.600 400 60 7.560

2013 600 300 1.300 3.500 250 1.800 300 70 8.120

2014 700 300 1.400 3.500 250 1.800 200 80 8.230

2015

2016

2017

Perodo de ejecucin 2011 2014

300 1.650 14.000 650 6.000 200 90 22.890 100 25.600 150 26.900 1.750 16.000 750 7.000 1.850 16.000 900 8.000

2011 2015 2011 - 2017 2011 - 2017 2011 - 2017 2011 - 2017 2011 - 2015 2011 - 2017 2011 2017

Tabla 5. Fuentes de financiacin Conpes SINAP (Millones de pesos).

ACCIONES Disear e implementar el registro nico de AP Redisear el estandarizado sistema de categoras de AP

USAID 195 20 13 170 90

PGN*

GEF MACIZO

TOTAL 195 20

Afianzar la estructura de participacin del SINAP Racionalizar la creacin de nuevas reas protegidas Mantener el proceso de identificacin de vacos de conservacin y definicin de prioridades Generar acciones complementarias de ordenamiento territorial que aporte a la conectividad del SINAP Evaluar e implementar una estrategia de sostenibilidad Evaluar la efectividad de manejo y consolidar un sistema de informacin y monitoreo del SINAP TOTAL

5.149 5.864

1.935

7.097 6.034 90

10.681 20 30 538 22.832 1.138

5.805

16.486 1.158 30

7.740

31.110

* Sujeto a restricciones del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Fuente UAESPNN, 2010.

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VIII. RECOMENDACIONES

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Departamento Nacional de Planeacin y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales recomiendan al CONPES: 1. Adoptar las acciones estratgicas definidas en este documento. 2. Solicitar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial: Presentar, en un plazo de dos aos, los proyectos normativos necesarios para establecer un sistema nico de categoras de reas protegidas. Crear la instancia operativa del SINAP que permita una amplia y efectiva participacin de los actores sociales e institucionales que conforman el sistema, dentro del ao siguiente a la fecha de aprobacin del presente documento. Determinar para el ao 2013 las zonas amortiguadoras conforme a su competencia, para el 50% de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Apoyar la conformacin de una instancia de cooperacin internacional para reas Protegidas. Incorporar como prioritaria la financiacin de la administracin y manejo de reas protegidas integrantes del SINAP, en la reglamentacin que expida sobre compensaciones derivadas de licencias ambientales. 3. Solicitar a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales: Disear e implementar, para el ao 2011, el proceso de registro de reas protegidas en el marco del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia SIAC. Disear, en el 2011, los proyectos normativos necesarios para establecer un sistema nico de categoras.

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Promover la participacin activa de los actores sociales e institucionales dentro de la instancia operativa del SINAP.

Iniciar, en el 2010, el ajuste de su estructura organizativa conforme la propuesta de instancia operativa del SINAP y los subsistemas regionales de reas protegidas. Mantener el proceso de identificacin de vacos y definicin de prioridades de conservacin in situ para Colombia, promoviendo la participacin activa de actores sociales e institucionales. Incorporar al ejercicio de identificacin de vacos y definicin de prioridades de conservacin, criterios referidos a cambio climtico, especies, cultura y servicios ecosistmicos. Socializar a los diferentes sectores y actores del SINAP, los resultados del proceso de identificacin de vacos y defincin de prioridades de conservacin in situ. Aumentar la representatividad de ecosistemas no representados o pobremente representados en reas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Gestionar la consecucin de recursos para adelantar las acciones prioritarias para lograr un SINAP completo, ecolgicamente representativo y eficazmente gestionado, en el marco de su competencia. Definir y aplicar conjuntamente con los actores del sistema, una metodologa para evaluar la efectividad del manejo del SINAP, en un plazo de un ao. Incluir la informacin de efectividad y el registro nico de reas protegidas como parte de una estrategia de monitoreo del SINAP en el marco del Sistema Nacional de Informacin para Colombia SIAC. Establecer espacios regionales como subsistemas regionales de reas protegidas o unidades de planificacin y articulacin de las reas protegidas en Colombia.

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 Gestionar el apoyo de los Institutos de Investigacin para la consolidacin de un sistema de informacin y monitoreo del Sistema Nacional de reas Protegidas y para la identificacin de vacos y prioridades de conservacin. 4. Sugerir a las Autoridades Ambientales Regionales, en el marco de sus competencias: Actualizar el inventario de las reas protegidas en su rea de jurisdiccin, en los plazos sealados en el marco normativo. Homologar o recategorizar las reas protegidas de su jurisdiccin, conforme el Sistema nico de Categoras, en los plazos sealados en el marco normativo. Registrar las reas protegidas, tanto de gobernanza pblica o privada, del orden regional o local, en el Registro nico, incluyendo informacin relacionada con el acto administrativo de declaracin, la categora, el nombre o razn social de quien administra el rea protegida, los lmites, los usos permitidos y los objetivos de conservacin, en los plazos sealados en el marco normativo. Participar en el proceso de declaratoria de las zonas amortiguadoras conforme a su competencia para el 50% de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Gestionar la consecucin de recursos para adelantar las acciones prioritarias en el marco de su competencia. Aplicar la evaluacin de efectividad del manejo en sus reas de jurisdiccin, en un plazo no mayor a tres aos a partir de la fecha de aprobacin del presente documento. Aumentar la representatividad de ecosistemas no representados o pobremente representados en reas protegidas del orden regional. 5. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin: Hacer seguimiento a las acciones estratgicas definidas en este documento a travs de los responsables. Apoyar la gestin de recursos para atender las acciones estratgicas definidas.
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Apoyar la conformacin de una instancia de cooperacin internacional para reas Protegidas.

IX. BIBLIOGRAFIA

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