Coleccin de Reseas

Instituto Internacional de Gobernabilidad 16 de julio de 2002

Acerca del concepto de 'corrupcin'

http://www.iigov.org/resenas/?p=tema1/resena0126.htm

Autor: Publicado en:

Ernesto Garzn Valds Claves de la Razn Prctica. N 56. octubre de 1995.

Comentario por: scar del lamo, Analista IIG abstract

El fenmeno de la corrupcin es uno de los problemas ms importantes ( por no decir el ms importante ) que sufren tanto los actuales sistemas democrticos como aquellos que aspiran a serlo y que, lgicamente, encuentran en los actos de corrupcin una de las principales barreras para consolidarse como tales. Son diversos los anlisis realizados y las perspectivas empleadas para reflexionar sobre el tema pero son escasos los ensayos que tienen por objetivo analizar la esencia y naturaleza del problema. Esta es la gran virtud del documento que nos presenta Ernesto Garzn Valds al abordar un detallado y exhaustivo estudio no slo del alcance del fenmeno sino tambin de las circunstancias que lo rodean y las graves consecuencias que puede ocasionar en los sistemas si su persistencia adquiere parmetros de eternizacin.

Frase escogida:

...el tema de la corrupcin poltica es un tema de moda...pero su importancia no radica tanto en la magnitud del fenmeno `corrupcin cuanto en su carcter de sntoma de males ms graves y profundos..."

Comentario: 1. Dos perspectivas iniciales Segn el autor, al hablar de corrupcin, la primera circunstancia que debe recabar nuestra atencin es indicar que el fenmeno de la corrupcin ha tendido ( y sigue tendiendo ) a ser enfocado desde dos perspectivas diferentes que nicamente acaban dificultando su comprensin y, en consecuencia, suponen una falta de precisin conceptual en el anlisis de dicho fenmeno. La primera de estas perspectivas es denominada por Garzn Valds como la perspectiva de la modernidad. Segn esta primera visin, la corrupcin sera un fenmeno tpico de regmenes polticos no evolucionados. En otras palabras, segn esta concepcin, cuanto menor sea el grado de desarrollo o modernizacin de una sociedad poltica, existir una mayor probabilidad de encontrar casos de corrupcin. Este argumento, que aparece ya en obras de Max Weber ( por ejemplo en Die protestantische Ethik ), es recogido en autores posteriores como Colin Leys 1 que argumenta que en este tipo de Estados ( que ejemplifica con los pases en desarrollo ) son mayores las posibilidades de corrupcin si tenemos en cuenta que la gente no sabe con claridad cules son las reglas oficiales o qu es realmente lo que contribuye a su violacin. No obstante, segn Garzn, la realidad cotidiana de los pases altamente industrializados ( y, en teora modernizados ), ha puesto de manifiesto la falsedad de esta tesis.

La segunda perspectiva al respecto es la que el autor denomina como perspectiva de la moralidad. Esta segunda visin tiende a establecer una relacin entre coaccin y corrupcin o bien a manifestar que todos los casos de corrupcin son moralmente reprochables. Autores como Carl J. Friedrich son algunos de los mejores abanderados de esta postura. As, ste 2 considera que es posible constatar una regla general segn la cual el grado de corrupcin vara inversamente con el nivel de consenso en el poder. De este modo, en aquellas situaciones donde una apariencia de consenso oculta realidad coercitiva, deberamos contar con la presencia de la corrupcin. No obstante, esta supuesta correlacin entre mayor democracia y menor corrupcin o, lo que es lo mismo, entre dictadura y corrupcin no es empricamente sostenible. Bastara observar que ha habido menos corrupcin bajo Stalin que bajo los regmenes soviticos o rusos subsiguientes y que en las democracias occidentales abunden ejemplos de corrupcin gubernamental. El hecho de que estas dos perspectivas o visiones carezcan de sustentacin emprica determina que Garzn Valds prescinda de ellas para el desarrollo de su argumentacin, de manera que tras la comprobacin de estas dos visiones, partir de un nuevo enfoque para analizar el problema de la corrupcin. 2. Nuevos planteamientos En primer lugar, para el autor, el concepto de corrupcin est lgicamente vinculado con el de sistema normativo. As, no es posible hablar de corrupcin sin hacer referencia simultneamente al marco normativo dentro del cual se produce el acto o la actividad calificada de corrupta. Este sistema normativo se dibuja como el conjunto de reglas que regulan una prctica social. Esta postura conlleva un rechazo hacia la concepcin habitual segn la cual el fenmeno de la corrupcin sera eminentemente poltico. Al mismo tiempo, optar por este planteamiento significa abandonar tambin la idea de que para hablar de corrupcin hay que hacer necesariamente referencia a una persona que ocupa una posicin oficial, es decir, a una autoridad o, lo que es lo mismo, a alguien que detenta un poder. Alguien es una autoridad cuando, entre otras cosas, tiene competencia para tomar decisiones: es, por ello, un decisor. Pero, el carcter de decisor no tiene por qu estar limitado a una autoridad. As, alguien puede ser un decisor en virtud del papel social que desempea o de la posicin que ocupa dentro del sistema normativo sin que ello implique necesariamente la potestad para dictar disposiciones jurdicamente obligatorias. Segn Garzn, en los actos o actividades de corrupcin interviene siempre, por lo menos, un decisor, que se encuentra sujeto a una serie de deberes. En este sentido, en el caso de los cargos oficiales estos imponen a quienes los detentan una serie de deberes especficos que suelen llamarse institucionales. No obstante, para los casos en que los sistemas normativos no son polticos o jurdicos, podemos hablar mejor de deberes posicionales. As pues, es posible hablar de los derechos y deberes institucionales o posicionales de, por ejemplo, un gobernante, de un juez, de un futbolista o un director de empresa. Los deberes posicionales se adquieren a travs de un acto voluntario en virtud del cual alguien acepta asumir un papel dentro de un sistema normativo; su mbito de validez est delimitado por las reglas que definen la posicin respectiva. En este sentido, si se acepta que las obligaciones son deberes adquiridos por promesas o aceptacin expresa o tcita de una determinada posicin en una prctica social, segn este razonamiento, deberamos admitir que la corrupcin implica siempre un acto de deslealtad o hasta de traicin con respecto al sistema normativo. 3. El acto de corrupcin : beneficios, variantes e implicaciones Tras estos nuevos planteamientos, el autor parte de que el acto o actividad corrupto/a requiere, adems del decisor, de una o ms personas decisoras o no. Es, pues, un delito o infraccin participativo en el que una de las partes intenta influenciar el comportamiento de la otra a travs de promesas, amenazas o prestaciones prohibidas por el sistema normativo. El objetivo que persigue este tipo de influencia es la obtencin de un beneficio o una ganancia para

las partes que participan en la actividad corrupta. En este sentido, la corrupcin es siempre una fuente adicional de ingresos o beneficios para quienes participan en ella. Estos beneficios son casi siempre de ndole econmica, pero no queda excluida la posibilidad de que ellos consistan en otro tipo de gratificaciones no directamente evaluables en dinero. Basta pensar en el otorgamiento de honores, premios u otro tipo de favores no obtenibles a travs del cumplimiento de un deber posicional. Obviamente, en el caso de quien corrompe o es destinatario del acto o actividad considerada corrupta, el beneficio puede ser tambin econmico o no. Los beneficios proceden o bien del agente que corrompe al decisor o de la persona destinataria del acto corrupto. En este sentido, tomando en cuenta el origen de los beneficios, es posible distinguir dos tipos fundamentales de corrupcin: el soborno y la extorsin. En el primero, se soborna a un decisor cuando se le otorga un beneficio para que viole su obligacin y se es extorsionado cuando se otorga a un decisor un beneficio para que cumpla su obligacin. Pero no debemos olvidar que el sobornante o el extorsionador tambin obtienen beneficios: obtener un bien personal slo obtenible a travs de la violacin de una obligacin del decisor. En este sentido, si se admite que la corrupcin es fuente de beneficios para los participantes y, adems, que querer obtener beneficios que superen los costes de su obtencin suele ser expresin de comportamiento racional, segn Garzn, puede aceptarse la siguiente consideracin de Stephen D. Morris3: ...la corrupcin es un acto racional y, por consiguiente, promueve los intereses privados de sus participantes.... La ganancia que el corrupto obtiene es extraposicional, es decir, es una ganancia externa a la actividad misma. Segn el autor, el carcter externo de esta ganancia provoca, por lo general, en el decisor un conflicto de motivaciones e intereses. Por un lado, el corrupto suele desear conservar su posicin en el sistema, ya que es ella la que le permite obtener tanto la remuneracin regular como la ganancia adicional. Por otro, como la ganancia adicional o externa slo pude obtenerla violando sus obligaciones, es decir, socavando las bases de su propia posicin, el acto actividad corrupto/a tiene siempre un efecto corrosivo con respecto al sistema normativo relevante. El corrupto, si quiere conservar el carcter racional de su actividad, tiene, pues, que practicar un juego doble con objetivos recprocamente opuestos: el de la conservacin del sistema normativo relevante y el de la obtencin de los beneficios extraposicionales, violando este mismo sistema. Por otra parte, cabe destacar que la generalizacin de prcticas corruptas constituye la base de un subsistema que, por naturaleza, tiende a expandirse hasta rozar los lmites de la eliminacin total del sistema normativo. No obstante esto puede suponer un riesgo para las propias actividades y redes de corrupcin. Por ello, si bien es verdad que la corrupcin se autoalimenta y reproduce por s misma, tambin lo es que un exceso de actividad reproductora es, por definicin, suicida para la corrupcin. Una sociedad en la que todos son corruptos es una contradiccin in terminis. As, si todos pueden ser comprados, no est muy claro qu es lo que uno est comprando. Al mismo tiempo, no debemos olvidar que la posibilidad de llevar a cabo la violacin de una obligacin ser mayor cuanto mayor sea el poder de discrecionalidad del decisor, puesto que ello aumenta las posibilidades de ganancias extraposiocionales. 4. Nuevos enfoques Las reflexiones que el autor ha realizado padecen el hecho de haberse concentrado, nicamente, en los beneficios que obtienen quienes participan en el acto o actividad corrupta. Por ello, conviene tomar en cuenta tambin hasta qu punto estos beneficios se obtienen a costa de terceros, ya que toda corrupcin afecta al bien comn. No obstante y para reflexionar adecuadamente, debemos tener en cuenta que si bien toda actividad corrupta es disfuncional y antisistmica, no todo sistema normativo promueve el bien comn. El autor, empleando las variables de pago y obligacin cumplida, construye los siguientes cuatro casos:

- Se produce un pago y se obtiene el cumplimiento de la obligacin. Nos hallamos ante una situacin de extorsin en la que se paga a alguien para que cumpla su obligacin. El dao que se produce hacia el bien comn es que el servicio es ms caro y quedan excluidos los que no pueden pagar la suma extorsionada. - Se produce un pago pero no hay cumplimiento de la obligacin. Nos encontramos ante una situacin de soborno en la que se paga para que no se cumpla la obligacin. Aqu resultan claramente perjudicados quienes se beneficiaran del cumplimiento de la obligacin. En ambos casos, se produce un dao intrasistmico. Un punto fundamental para el debate consistira en determinar la legitimidad o ilegitimidad de los fines perseguidos por el sistema normativo. - No se produce el pago y se obtiene un cumplimiento de la obligacin. No se produce un dao sistmico pero justamente por ello podran afectarse intereses individuales legtimos Este sera el caso de sistemas que establecen diferencias injustas entre sus ciudadanos, diferencias, diferencias que slo podran ser superadas sobornando a los decisores competentes. - No se paga y la obligacin no se cumple. Desde el punto de vista del sistema normativo, existe un dao frente al que puede reaccionar imponiendo sanciones o autorizando, quiz tcitamente, el otorgamiento de beneficios extraposicionales. Esta situacin sera, segn diversos autores ( por ejemplo Thomas L. Carson ), la que experimentan diversos pases del Tercer Mundo. 5. Remedios para la corrupcin Partiendo de lo expuesto hasta el momento, el autor se encarga de reflexionar acerca de cules son los recursos que puede utilizar un sistema normativo para impedir o reducir la corrupcin. - En primer lugar, debera tratar de eliminar la posibilidad de obtencin de ganancias extraposicionales. Si es verdad que la discrecionalidad del decisor abre la va del soborno, la mejor opcin sera sustituir las decisiones discrecionales por decisiones mecnicas. Por ejemplo, para el otorgamiento de rganos para transplantes se aplica el criterio del orden de precedencia de los solicitantes en igualdad de condiciones de necesidad. En este caso, pues, se recurre a un tipo de decisin mecnica que ha demostrado ser eficiente para eliminar los casos de corrupcin dentro del sistema sanitario. - Tambin puede optarse por reducir la probabilidad de actos o actividades corruptas estableciendo un sistema de sanciones severas para la violacin de las obligaciones. Es el ms comn de los recursos y est presente en todos los sistemas normativos. - En tercer lugar, asegurar a quienes son sujetos de obligaciones condiciones tales que el deseo de obtener beneficios extraposicionales se reduzca al mximo. Esta es la estrategia que respalda la asignacin de salarios significativos a quienes son decisores importantes dentro del sistema normativo. No obstante, es una estrategia que alberga riesgos si tenemos en cuenta, tal y como indic Nicols Maquiavelo4, que los deseos humanos son insaciables, pues la naturaleza humana desea y quiere todo, surgiendo de aqu una eterna insatisfaccin. En este sentido, todo agente sujeto a obligaciones es corrompible y todo sistema normativo es potencialmente corrupto. - Desde otra perspectiva, se podra procurar convencer a los decisores de que no es verdad que la obtencin de beneficios extraposicionales es la expresin de una actitud racional-prudencial sino que lo que vale la pena desde el punto de vista de la promocin de los propios intereses es justamente lo inverso, es decir, ser honesto. - Asegurar que los decisores adopten un punto de vista interno con respecto a las reglas bsicas del sistema normativo. ste es un recurso que apunta a las convicciones de los decisores. Si la actividad corrupta es una expresin de deslealtad o de traicin contar con decisores leales es un buen recurso para evitar la corrupcin.

- Procurar establecer una relacin de cooperacin con los intereses organizados. Esta cooperacin presupone establecer relaciones equitativas de confianza y lealtad recprocas entre el Estado y los intereses organizados. El equilibrio estructural de las fuerzas de las organizaciones estatales y de las organizaciones sociales determina los lmites hasta dnde los miembros de una organizacin pueden promover exclusivamente sus propios intereses personales. La corrupcin se producira por un desequilibrio estructural esencial entre la habilidad y capacidad del Estado y de las organizaciones sociales para influenciar el comportamiento poltico: si predominan los intereses de las organizaciones sociales, existe una tendencia fuerte al soborno; si las organizaciones estatales no tienen el contrapeso de las sociales, aqullas tendern al abuso de poder y a la extorsin, segn el autor. - Asegurar la vigencia del principio de publicidad, no slo de las decisiones sino del procedimiento por el que se llega a ellas. Segn Garzn, si se quiere mantener la discrecionalidad de los decisores, un buen mtodo para impedir sus desviaciones corruptas puede ser asegurar una mayor transparencia en la gestacin de las mismas. Pero el principio de publicidad slo garantiza la accesibilidad a la gestacin de las decisiones y no el ejercicio efectivo del derecho de acceso. - Como siguiente posibilidad, el autor sugiere la opcin de reducir el mbito del poder decisorio del Estado y aumentar el de las decisiones directas de los ciudadanos. De esta manera, podra evitarse la prevalencia de intereses puramente partidistas en la designacin de miembros del poder ejecutivo y judicial. - Finalmente, promover la adquisicin de bienes para uso estatal en la condiciones generales del mercado. El Estado se convertira en este caso en un comprador ms. A pesar de que stas son algunas de las que podran ser las medidas ms eficientes, Garzn indica que la lista de medidas podra extenderse an ms. Pero todas ellas sern ineficaces si no estn basadas en una prctica efectiva de la adhesin interna al sistema democrtico por parte de sus decisores. 6. tica y moralidad Para Garzn, los sistemas normativos carecen de la capacidad para autolegitimarse. La calidad de un sistema normativo le es otorgada por otro sistema normativo jerrquicamente superior. Esta relacin de jerarquas puede, en algunos casos, ms o menos arbitraria o cicunstancial. As, por ejemplo, podra pretenderse justificar la corrupcin deportiva recurriendo a un sistema poltico al que se le confiere una jerarqua superior. Pero esta posible cadena de sistemas normativos justificantes termina finalmente en un sistema normativo justificante supremo: el de la moral crtica o tica. En este sentido, entre los sistemas normativos relevantes polticos hay uno que cabalmente puede predicarse legitimidad en el sentido de que sus principios y reglas satisfacen las exigencias de una moral crtica o tica: el de la democracia representativa institucionalizada en el Estado social del derecho. Porque ello es as, la violacin de las obligaciones por parte de sus decisores es siempre no slo intrasistmicamente disfuncional sino tambin inmoral. Ello confiere a la corrupcin en la democracia un carcter que no est necesariamente presente en los dems sistemas polticos. As pues, la deslealtad de los decisores se vuelve inexcusable. 7. Reflexiones finales Podramos calificar el tema de la corrupcin como un tema de moda, no slo por los continuos casos que se producen, sino por la cantidad de trabajo que ha sido llevado al cabo en referencia al tema. No obstante, su importancia no radica tanto en la magnitud del fenmeno sino ms en su carcter de sntoma de males ms graves y profundos. Los casos de corrupcin desvelados han demostrado que sta se vuelve posible y prospera cuando los decisores abandonan el punto de vista interno y actan deslealmente con respecto al sistema

normativo. En esta lnea, no debemos olvidar que, segn lo dicho, las probabilidades de xito de la corrupcin estn relacionadas no solamente con la existencia de beneficios extraposicionales sino tambin con la prdida de confianza en formas de cooperacin y distribucin de cargas y beneficios sobre la base del respeto a la autonoma individual, de la igualdad de oportunidades y de la confianza recproca propuesta por la democracia. Al mismo tiempo, no podemos obviar que la mayor parte de los recursos propuestos para combatir la corrupcin estn directamente relacionados con el reforzamiento de aspectos bsicos del sistema democrtico, tales como la vigencia plena del principio de publicidad, la discrecionalidad de las decisiones, la igualdad de consideracin de los intereses de los ciudadanos o los procedimientos de eleccin y designacin de los decisores oficiales. Segn el autor, los actos de corrupcin no son ms que la punta de un iceberg que indica la existencia de un problema mucho ms profundo: el de la tendencia a sustituir el ideal de la cooperacin democrtica por formas de competencia y de imposicin de influencias que contradicen radicalmente el ideal democrtico. La alarmante difusin de la corrupcin se debe no slo al atractivo cada vez mayor de los beneficios extraposicionales sino tambin al hecho de que la realizacin efectiva de la democracia representativa tropieza con obstculos tan serios que cada vez es tambin mayor el nmero de quienes atribuyen carcter utpico al proyecto democrtico de la modernidad. Para Garzn, la solucin a toda esta encrucijada pasa por recuperar la fe en la democrtica y la puesta en prctica de propuestas que hagan posible la viabilidad de una convivencia en condiciones de equidad constituyen el medio ms seguro para evitar los efectos disolventes de la corrupcin en una sociedad democrtica. __________________________
1

En What is the problem about corruption ?, en Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnson y Victor T. LeVine, Political Corruption, New Brunswick, Londres, Transaction Publishers. 1993.

En Pathologie der Politik. Die Funktion der Misstnde: Gewalt, Verrat, Korruption, Geimhaltung, propaganda, Francfort-Nueva York, Herder 6 herder, 1973.
3

En Corruption & politics in Contemporary Mxico. Tuscaloosa-Londres. University of alabama Press. 1991. En Discorsi. Corner. Stuttgart. 1977.