Luiz Antnio Cunha

O DESENVOLVIMENTO MEANDROSO DA EDUCAO BRASILEIRA ENTRE O ESTADO E O MERCADO

LUIZ ANTNIO CUNHA*
MEANDRO :

s.m. 1 Sinuosidade, rodeio, volteio de curso de gua, de caminho etc. 2. Fig Emaranhamento, complicao, dificuldade; 3 Fig. Enredo, intriga, confuso. (Novo Aurlio O Dicionrio da Lngua Portuguesa)

RESUMO : O artigo questiona a imagem da privatizao da educao brasileira como um processo generalizado e contnuo. Defende que a privatizao consiste num processo cheio de meandros, que no comporta resposta simples, porque as foras que a determinam ora incentivam o crescimento do setor pblico, ora do setor privado, ora de ambos. Como sustentao da argumentao, examinada a legislao federal relativa aos incentivos s instituies privadas nas ltimas quatro dcadas, assim como as estatsticas de alunos dos trs nveis de ensino. O autor chama a ateno para o fato de que o aumento do nmero de alunos do ensino mdio pblico gera uma nova qualidade, que exige um novo currculo. O artigo conclui que o carter meandroso dessas fronteiras expressa, de um lado, uma crise de hegemonia no que concerne natureza do Estado republicano e, de outro, o travamento de uma qualidade de que a educao brasileira carece, qual seja, a da clareza na distino entre o pblico e o privado, em sua dimenso institucional e curricular. Palavras-chave: Educao brasileira. Privatizao. Polticas pblicas.

Doutor em Educao e professor titular da Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Homepage: www.luizantonio.cunha.nom.br

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THE MEANDERING DEVELOPMENT OF BRAZILIAN EDUCATION BETWEEN STATE AND MARKET ABSTRACT: The present study seeks to question the image of the privatization of Brazilian education, which is presented as a generalized and ongoing process. It argues that this privatization process is full of meanders and does not accept simple answers because it is established by forces that sometimes stimulate the growth of the public sector, sometimes that of the private sector and sometime that of both. To support this argument, it explores both the federal legislation on incentives to private institutions passed these last four decades and the statistics on students in the three levels of education. The author highlights the fact that the increase in the number of secondary public school students generates a new quality that demands a new curriculum. The paper concludes that the meandering character of such frontiers demonstrates, on the one hand, a crisis of hegemony with regard to the nature of the republican State and, on the other, the hampering of a type of quality that is missing in Brazilian education: a clear distinction between the public and private spheres in its institutional and curricular dimensions. Key words: Brazilian education. Privatization. Public policies.

este texto, questiono a imagem do desenvolvimento da educao brasileira como um processo generalizado e contnuo de privatizao. No meu entender, a privatizao um processo cheio de meandros, que no comporta resposta simples. Isso porque a segmentao dos sistemas educacionais no obedece a um trajeto retilneo, sendo determinada por foras que ora incentivam o crescimento do setor pblico, ora do setor privado, ora de ambos. Esta a concluso a que cheguei, e que antecipo ao leitor. As foras em conflito, que determinam a segmentao dos sistemas educacionais, so o Estado e o Mercado, aqui definidos como categorias empricas. 1 Compreendem o Estado o Ministrio da Educao, o Conselho Nacional (ou Federal) de Educao, o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao, assim como as instituies pblicas de ensino. Compreendem o Mercado as instituies privadas de ensino e suas entidades representativas, como a Associao Brasileira de Entidades Mantenedoras, a Associao Nacional das Universidades
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Particulares, a Associao de Educao Catlica do Brasil, o Conselho Geral das Instituies Metodistas de Ensino, a Associao Nacional de Faculdades e Institutos Superiores, entre outras. No cruzamento do Estado com o Mercado encontram-se as entidades corporativas, como os conselhos federais e regionais de diversas profisses, inclusive a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que atuam como rgos para-estatais de regulao. Institudas por lei do Congresso, algumas delas so ouvidas na criao de cursos superiores, como os de Direito, Medicina, Odontologia e Engenharia. Assim, as entidades corporativas exercem papel importante e direto na regulao do fluxo de profissionais nas respectivas profisses. A OAB, caso extremo, realiza exame para credenciar os formados nos cursos de Direito a exercerem a profisso de advogado. Outras entidades, como o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia e o Conselho Federal de Medicina, delimitam as fronteiras entre as atividades profissionais que os concluintes de cursos tcnicos de nvel mdio podem exercer, resguardando atribuies e oportunidades aos diplomados por cursos superiores. Os sindicatos, tanto os de empregadores quanto os de empregados (professores e funcionrios), tambm esto no cruzamento do Estado com o Mercado. Do Estado eles tm a cobertura legal da unicidade por categoria e a garantia de financiamento pelo imposto pago por todos os associados. Do Mercado eles tm o objeto concreto e unificador de sua atuao, como o valor dos salrios e as condies de emprego e trabalho. Embora sejam rgos do Estado, os conselhos de educao (federal/nacional, estaduais e municipais) podem estar mais ou menos penetrados pelo Mercado, conforme as circunstncias polticas.

Subsdios indiscriminados
O regime militar (1964/1985) favoreceu enormemente a iniciativa privada no campo educacional. No porque as Foras Armadas fossem espontaneamente privatistas, mas, sim, porque os agentes e colaboradores do golpe de Estado de 1964 fizeram parte ou tinham afinidades poltico-ideolgicas com os grupos que defenderam o Projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB ), de orientao privatista, que deu origem Lei n. 4.024, de dezembro de 1961. A estruturao dos sistemas de ensino previstos pela primeira
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LDB

favoreceu os interesses privados, por atribuir aos conselhos de educao (o federal e os estaduais) importantes competncias antes concentradas nos detentores dos cargos executivos. Os membros desses conselhos, nomeados livremente pelo Presidente da Repblica e pelos governadores dos estados, recaram em pessoas escolhidas mediante presso e articulao privadas. Complementarmente, esses conselheiros ficaram expostos a presses e atrativos de diversas espcies. Alm disso, divididos os centros de tomada de deciso, tornou-se mais difcil a resistncia s presses e aos atrativos das instituies privadas de ensino. Contraditoriamente, desde os anos do milagre econmico, a ampliao das camadas mdias propiciou uma clientela vida de escola privada, no s como smbolo de status prestigioso, mas, tambm, como alternativa para o ensino pblico que se deteriorava a cada ano, justamente por fora das polticas elaboradas e implementadas pelos empresrios do ensino e seus prepostos, que ocupavam os postos diretivos dos sistemas de educao, nos nveis federal, estadual e municipal. Vrios tm sido os mecanismos pelos quais os empresrios do ensino conseguiram o apoio governamental para seus empreendimentos: imunidade fiscal, garantia de pagamento das mensalidades pelos alunos, mediante bolsas de estudo distribudas pelo poder pblico, e at mesmo a inibio de iniciativas governamentais de criao e/ou ampliao de escolas, para disporem de uma espcie de reserva de mercado. Mais do que isso, as instituies educacionais receberam incentivos fiscais para financiar diretamente seus empreendimentos. No bastassem os recursos transferidos s escolas privadas, sob a forma de bolsas de estudos para os alunos, a acumulao de capital no campo educacional foi fortemente favorecida pela reforma tributria do primeiro governo militar. A Constituio de 1946 trazia um dispositivo que assegurava a iseno tributria para as instituies de educao, vedando Unio, aos estados e aos municpios o lanamento de impostos sobre seus bens e servios, desde que suas rendas fossem integralmente aplicadas no pas e para os fins educacionais. Na reforma constitucional de 1965, os privilgios fiscais dessas instituies foram ampliados, estendendo-se a iseno de impostos para suas rendas. A Constituio de 1967 e a Emenda de 1969 mantiveram esse dispositivo. Assim, as escolas privadas passaram a gozar de uma verdadeira imunidade fiscal, o que ampliou suas possibilidades de acumulao de capital.
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Em complementao iseno tributria, o governo federal estendeu seu apoio mediante a criao de um mecanismo de aporte de recursos financeiros aos estabelecimentos privados. Neste sentido, o Decreto n. 72.485/73, que estabeleceu normas para a concesso de amparo tcnico e financeiro s entidades particulares de ensino, recomendou aos governos estaduais que evitassem a criao de estabelecimentos pblicos de ensino onde as escolas privadas fossem consideradas suficientes para absorver a demanda efetiva ou capazes de expandir a oferta para atender demanda contida. Os conselhos estaduais de educao receberam a incumbncia de baixar normas complementares, o que facilitou sobremaneira o atendimento dos interesses dos empresrios do ensino, que tinham representao majoritria nesses rgos colegiados.

Inflexo na transio
A transio para a democracia levou a uma inflexo na poltica de subsdios indiscriminados s instituies privadas de ensino. Como mostrei no livro Educao, Estado e democracia no Brasil, publicado ao incio da dcada de 1990, esse processo ocorreu, no Brasil, da periferia para o centro e do nvel municipal do Estado ao nvel federal, passando pelo estadual. Sem absolutizar esse sentido, mostrei que, no campo educacional, foi no plano municipal onde, primeiramente, foram elaboradas e implementadas polticas que tinham demandas populares como referncia imediata. Contudo, foi com as eleies diretas para governadores, em 1982, que a transio para a democracia teve um impulso decisivo. Com efeito, a eleio de Tancredo Neves (MG), Leonel Brizola (RJ) e Franco Montoro (SP), candidatos de oposio aos governos militares, para dirigirem os estados mais importantes do pas, em termos econmicos e polticos, abriu caminho para um novo protagonismo das secretarias de educao, como ficou patente com Darcy Ribeiro, no Rio de Janeiro, e com a dupla Otvio Elsio Alves de Brito e Neidson Rodrigues, em Minas Gerais. Para eles, ao invs de transferirem recursos para as instituies privadas, os governos estaduais deveriam atuar diretamente, mediante suas prprias redes escolares. Mesmo que os resultados obtidos no fossem exatamente os almejados, nesses estados, como em outros, as demandas populares foram sendo cada vez mais respondidas, adequadamente ou no, mas sempre de modo direto pelas
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redes escolares pblicas. Por exemplo, em Minas Gerais, a supresso do privilgio que a legislao concedia ao sindicato das escolas particulares em aprovar ou no a instalao de novas escolas pblicas e at mesmo a extenso de sua atividade teve, como compensao, um lote generoso de bolsas de estudo nas escolas privadas, ao velho estilo; no Rio de Janeiro, apesar de toda a concentrao de recursos na construo de prdios para a instalao de escolas do primeiro segmento do ensino de 1 grau, em tempo integral, foi no ensino de 2 grau oferecido pela rede estadual que as matrculas realmente cresceram. Impulsionada, ento, pelos governos estaduais do perodo 1983/ 87, a legislao federal foi induzida a mudar seu rumo, o que se acelerou pela eleio do primeiro Presidente da Repblica civil, em 1985, depois de duas dcadas de governos militares, e a convocao da Assemblia Nacional Constituinte. O ponto mais importante foi, sem dvida, a proibio de as empresas transferirem para escolas privadas os recursos (no todo ou em parte) devidos ao salrio-educao. Vale pena fazer uma pequena digresso sobre esse ponto. A Constituio de 1946 criou um tributo para as empresas, denominado salrio-educao, o qual s foi regulamentado em 1964. As empresas ficaram sujeitas a uma contribuio, calculada base de 1,4% (2,5% depois da Lei n. 5.692/71) do valor da folha de pagamento, para financiar o ensino primrio (depois 1 grau) dos trabalhadores e seus filhos. Ao invs de recolherem a contribuio, as empresas poderiam optar por manter escola prpria ou transferir os recursos devidos a instituies educacionais privadas, a ttulo de bolsas de estudo para alunos da comunidade, no necessariamente de seus empregados ou seus filhos. Depois de dcadas de abusos, o Decreto n. 91.796/85 garantiu a manuteno dos alunos que, na poca, freqentavam escola privada com recursos diretamente transferidos pelas empresas, mas vedou que novos alunos fossem atendidos por essa via. A partir da, os recursos devidos pelas empresas deveriam ser recolhidos ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, que os repassaria aos governos estaduais, conforme os critrios estabelecidos em lei. No vedava, porm, a concesso de bolsas de estudo s escolas privadas pelos governos estaduais. Promulgada a Constituio, em 1996, o Presidente Fernando Henrique Cardoso e seu ministro da Educao, Paulo Renato Souza,
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desfecharam iniciativas de mudana legislativa em vrios domnios, desde o ensino profissional at o ensino superior. No que concerne ao financiamento do ensino fundamental, a Emenda Constitucional n. 14/ 96 criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF). Este Fundo contbil promoveu nova forma de realocao de recursos entre as redes estadual e municipais, em cada unidade da Federao, reservando para o ensino pblico, nesse nvel, pelo menos 60% dos 25% garantidos pela Constituio para aplicao mnima na educao. A legislao do salrio-educao s foi mudada, significativamente, no governo Lula, quando a Lei n. 10.832/2003 determinou que os recursos advindos da quota estadual e municipal seriam divididos proporcionalmente ao nmero de alunos das respectivas redes escolares, no ensino fundamental, em cada unidade da Federao. Ou seja, utilizava-se o mesmo critrio do FUNDEF.2 Com isso, dois teros dos recursos do salrio-educao (quota estadual e municipal) passaram a ser destinados, exclusivamente, para o ensino pblico fundamental, ficando em aberto o destino da quota federal, no que diz respeito aos setores pblico e privado.

Subsdios discriminados
Diminudo, ento, o aporte de recursos pblicos para o ensino fundamental privado, a busca da acumulao de capital deslocou-se ainda mais fortemente para o nvel superior, que j mostrava crescente rentabilidade desde a segunda metade da dcada de 1960. Com efeito, o lento crescimento da oferta de educao pblica em nvel superior levou a demanda para o setor privado. O ensino mdio, sem mecanismos prprios de financiamento, permaneceu como varivel dependente da presso dos concluintes do ensino fundamental. fato conhecido a situao de ginsios privados que passaram a abrigar faculdades no perodo da noite, em todo o pas. A expanso das faculdades levou abertura de outras e mais outras, dando origem a federaes, posteriormente aladas ao nvel de universidades, que, alm do status prestigioso, tinham a vantagem de poder abrir cursos e ampliar o nmero de vagas, sem prvia autorizao do poder pblico. Vale dizer, maior poder de adequao s foras do Mercado. Essa
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expanso foi acompanhada pela construo de grandes prdios, propiciada pelas isenes fiscais, pelos emprstimos a juros negativos, quando no a fundo perdido. Na segunda metade da dcada de 1990, j no governo FHC, a promulgao da LDB trouxe novos elementos ao processo meandroso aqui descrito. Ela reconheceu, pela primeira vez na legislao brasileira, a possibilidade de lucro para as instituies privadas de ensino: as particulares, no sentido estrito, definidas, implicitamente, por oposio s instituies privadas sem fins lucrativos (comunitrias, confessionais e filantrpicas). Comeou a, no meu entender, uma tentativa de substituir o capitalismo patrimonial, vigente desde a formao do Estado nacional, pelo capitalismo concorrencial, no qual o investimento deixaria de usufruir de condies to acintosamente privilegiadas, quando comparadas s de qualquer outro setor econmico. Dito de outro modo, no haveria por que uma instituio lucrativa estar isenta dos tributos que incidem sobre todas as outras. A finalidade educacional no seria justificativa aceitvel pelo Mercado para diferenci-la das produtoras de outras mercadorias. Ou seja: a concepo mercantil da educao implicaria a supresso de privilgios para os investimentos na sua produo e comercializao. O corolrio desse dispositivo da LDB foi a Medida Provisria n. 1.477-35, de 15 de abril de 1997. Reeditando as normas contenedoras dos aumentos abusivos de mensalidades escolares dos estabelecimentos privados de ensino, em todos os nveis, ela inseriu matria mais ampla, estabelecendo critrios para distinguir as entidades privadas com e sem finalidades lucrativas no ensino superior. Ela determinou, ainda, que as entidades mantenedoras que assumissem sua finalidade no lucrativa deveriam reorganizar-se, de modo a atenderem aos seguintes requisitos: contar com um conselho fiscal, dotado de representao acadmica; publicar anualmente seu balano, certificado por auditores independentes; submeter-se a auditoria pelo poder pblico, a qualquer tempo; comprovar a aplicao dos seus excedentes financeiros para os fins da instituio mantida; comprovar a no-remunerao ou concesso de vantagens ou benefcios, por qualquer forma ou ttulo, a seus instituidores, dirigentes, scios, conselheiros ou equivalentes; comprovar a destinao de seu patrimnio a outra
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instituio congnere ou ao poder pblico, no caso de encerramento de suas atividades; e, finalmente, comprovar a destinao de pelo menos dois teros de sua receita operacional remunerao do corpo docente e tcnico-administrativo. No mesmo dia em que foi baixada a medida provisria, o Decreto n. 2.207/97 regulamentou o Sistema Federal de Ensino e especificou os procedimentos que as entidades mantenedoras deveriam adotar para explicitarem sua finalidade lucrativa ou no. As entidades mantenedoras com finalidades lucrativas receberam um prazo curto para alterarem sua natureza jurdica, aps o que deveriam submeter os novos estatutos ao Ministrio da Educao, para serem recredenciadas. Elas teriam de se submeter legislao que rege as sociedades mercantis, especialmente no que concerne aos encargos fiscais, parafiscais e trabalhistas. Em conseqncia, deixaria de existir a imunidade fiscal para essas entidades. A partir de ento, elas ficariam sujeitas ao pagamento de impostos sobre o patrimnio, a renda e os servios prestados. A medida provisria e o decreto foram prontamente repudiados pelos dirigentes das instituies privadas de ensino. Eles rejeitaram o que consideraram uma interferncia indevida do governo na iniciativa privada, fora do mbito do ensino propriamente dito, por pretender regular o funcionamento das entidades mantenedoras. No bastasse isso, recusaram, tambm, a prtica do recredenciamento, em especial o estabelecimento de etapas intermedirias e requisitos adicionais para que as universidades atingissem os patamares relativos ao corpo docente previstos pela LDB-96. A ofensiva das Instituies de Ensino Superior (IES) privadas obteve resultado, ao menos parcial. O Decreto n. 2.306/97, baixado quatro meses aps a medida provisria em questo, fez recuar a posio do Ministrio da Educao em vrios pontos. Para as entidades sem fins lucrativos, ele suprimiu a exigncia de representao acadmica no conselho fiscal de cada entidade mantenedora; permitiu que, ao invs dos balanos, fossem publicados apenas demonstrativos do movimento financeiro; a parcela da receita (apenas das mensalidades escolares) destinada ao pagamento de professores e funcionrios caiu para 60%, incluindo-se, nesse cmputo, os descontos, as bolsas de estudo concedidas e os encargos e benefcios sociais dos hospitais de ensino.
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As entidades com fins lucrativos livraram-se do prazo para alterao de seus estatutos, mas foi mantida a exigncia de se submeterem auditoria pelo poder pblico, devendo, ainda, publicarem anualmente demonstraes financeiras certificadas por auditores independentes. Todavia, os efeitos fiscais dessas normas, mesmo atenuadas pelo Decreto n. 2.306/97, foram suspensos por liminar da Justia Federal, acionada pelas instituies privadas. Nova inflexo no desenvolvimento desse processo ocorreu no governo Lula, com o Programa Universidade para Todos. 3 O PROUNI foi ao encontro da demanda de acesso ao ensino superior gratuito, no atendida pelas instituies pblicas, e da determinao do Plano Nacional de Educao (Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001) de aumentar a taxa de escolarizao dos jovens de 18 a 24 anos, no ensino superior, de 12% para 30%, at o final da dcada, mas de um modo tal que a participao do setor pblico fosse igual ou maior a 40% do alunado. A primeira configurao do Programa Universidade4 para Todos foi o Projeto de Lei (PL) n. 3.582, enviado ao Congresso Nacional em maio de 2004. A pressa em implantar o programa, assim como a criao de um fato consumado, de modo que o Congresso no pudesse mudar muito a proposta do MEC, levou o Presidente a baixar a Medida Provisria (MP ) n. 213, de 10 de setembro de 2004.5 Para facilitar a tramitao, a MP foi ao encontro de parte dos interesses das IES privadas, fortemente representadas na Cmara dos Deputados e no Senado. Muito modificada no Congresso Nacional, a medida provisria resultou na Lei n. 11.096, de 13 de janeiro de 2005, sancionada quando j apareciam os primeiros efeitos do Programa, a partir da adeso de vrias instituies. O desenvolvimento poltico, desde o projeto de lei at a lei sancionada, passando pela medida provisria e as mudanas introduzidas pelo Congresso, expressa de modo eloqente a tese deste artigo. Vejamos, em termos gerais, como foi esse desenvolvimento. A idia geral do PROUNI era de que, para terem direito iseno fiscal, as IES privadas ficariam sujeitas a uma contrapartida, na forma de bolsas de gratuidade nos cursos superiores de graduao e seqenciais de formao especfica. Os beneficiados seriam estudantes provenientes de famlias de baixa renda, negros, indgenas e pardos,
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deficientes fsicos e professores das redes pbicas de ensino (neste caso, independentemente de situao financeira e racial). Ao invs de se ater apenas s instituies privadas sem fins lucrativos, o programa estendeu essa barganha s instituies privadas particulares, isto , s que perseguem fins lucrativos, desde que aderissem ao Programa e cumprissem suas condies. Para participarem dele, as IES teriam de firmar documento de adeso, que estipularia as condies previstas para um prazo de dez anos, renovvel indefinidamente. O PL exigiu das IES aderentes a concesso de bolsas integrais aos alunos beneficiados, cuja renda familiar per capita fosse igual ou menor a um salrio mnimo. A MP ampliou o nmero de beneficiados potenciais, alterando essa condio para um salrio mnimo e meio, alm de admitir bolsas parciais, de metade do valor das mensalidades, para os alunos cuja renda familiar per capita no ultrapassasse trs salrios mnimos. A lei aprovada pelo Congresso foi alm e admitiu bolsas parciais de um quarto do valor da mensalidade para os bolsistas com as mesmas condies financeiras destes ltimos. Os alvos visados foram os estudantes que houvessem cursado e concludo o ensino mdio em escola pblica, assim como os professores das redes pblicas de educao bsica. A MP ampliou os destinatrios do Programa, ao incluir nele os egressos das escolas privadas que houvessem se beneficiados de bolsa integral, assim como os portadores de necessidades especiais. Em compensao, os professores das escolas pblicas seriam beneficiados apenas nos cursos de licenciatura e pedagogia, independentemente de condio financeira ou escolaridade prvia. Se a tnica das alteraes convergiram na facilitao dos critrios de controle das instituies sobre os candidatos a suas bolsas, a possibilidade de contagem, entre os beneficiados, dos bolsistas parciais, reduziu o preo da contrapartida iseno fiscal. A essa vantagem, somou-se outra, esta decisiva no barateamento da bolsa concedida: a quantidade de bolsistas que deveriam ser admitidos pelas instituies aderentes. O PL determinou que as IES oferecessem uma bolsa integral para cada nove alunos do seu efetivo discente, independentemente de elas terem ou no fins lucrativos. As instituies filantrpicas teriam encargos maiores, j que seriam obrigadas a oferecer uma bolsa para cada quatro alunos pagantes. A PMP baixou esse preo, mas a reduo maior foi efetuada no Congresso. A lei aprovada determinou que,
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aps uma curta transio, vlida apenas para o ano de implantao do Programa (2005), a contrapartida ficasse assim: as instituies no filantrpicas teriam de oferecer uma bolsa integral para cada 10,7 alunos pagantes, ou, alternativamente, uma bolsa integral para cada 22 pagantes e um certo nmero de bolsas parciais (metade e quarta parte da mensalidade), de modo que, tudo somado, chegasse a 8,5% da receita bruta. As IES filantrpicas, por sua vez, seriam obrigadas a oferecer bolsas de gratuidade integrais e parciais (50% e 25% do valor da mensalidade) com valor total igual a 20% da receita anual efetivamente recebida. As multas previstas pelo PL para as IES aderentes que descumprissem as normas do Programa (at 1% do faturamento do ano anterior) foram totalmente suprimidas da medida provisria e da lei. Promulgada, ento, a Lei n. 11.096/2005, as entidades representativas das instituies privadas de ensino manifestaram-se em apoio ao Programa, satisfeitas com as condies estabelecidas, particularmente do preo da iseno fiscal que lhes beneficiava. Tudo somado, o reconhecimento do status de instituies educacionais com fins lucrativos, que aparecia implicitamente na LDB-96, foi explicitado pela lei do PROUNI. Sem subterfgios, as IES podem se declarar com fins lucrativos, pagar os impostos e contribuies a que esto sujeitas as empresas de servios e distribuir os lucros abertamente aos seus proprietrios ou acionistas. No outro extremo do espectro institucional privado, as instituies filantrpicas so obrigadas a aderir ao Programa e tm de atender a condies menos fceis do que aquelas. Em conseqncia, j existe um processo de migrao de IES desta ltima condio para aquela, vale dizer, da condio de filantrpicas para a de fins lucrativos. Nessa migrao, elas levam consigo o capital acumulado, com base em financiamentos de agncias governamentais a juros privilegiados. Em suma, trata-se de doao de capital do setor pblico para o setor privado. Como se no bastassem as concesses s entidades lucrativas, o PL n. 920/2007 (um dos componentes do Plano de Desenvolvimento da Educao) prev a possibilidade das instituies que tiverem dvidas com a Unio, particularmente com a Receita Federal, abat-las com a concesso de bolsas de estudo, segundo os critrios do PROUNI, ao qual devem aderir. No momento em que este artigo foi concludo, o projeto de lei tramita na Cmara dos Deputados.
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Um breve comentrio se impe sobre a possvel destinao dos recursos da iseno fiscal para as entidades pblicas de ensino superior, reclamada por certos crticos. Por mais que seja reprovvel esse benefcio pblico acumulao de capital privado, preciso reconhecer que esse processo no reversvel para as IES federais, total e automaticamente. Caso ele fosse suprimido, as IES federais no os receberiam. Isso porque apenas os recursos provenientes das contribuies tm destinao especfica, e nenhuma delas vo para as IES pblicas, direta ou indiretamente. Os recursos provenientes de impostos, por sua vez, no tm destinao especfica, a no ser em termos proporcionais, como no FUNDEF e no FUNDEB, este a partir de 2008. Assim, os recursos que iriam para o ensino superior pblico, caso no houvesse renncia de impostos, obedeceriam ao tratamento definido pelos oramentos governamentais, sendo, portanto, indeterminado o montante que reforaria os oramentos das IES pblicas. O conjunto de medidas denominadas Plano de Desenvolvimento da Educao incluiu o Decreto n. 6.096, de 24 de abril de 2007, que instituiu o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (REUNI). Sem embargo de diretrizes de duvidosa eficcia, como a de apoio a modalidades de graduao, preferencialmente no voltadas profissionalizao precoce e especializada, isto , o bacharelado interdisciplinar, o programa prev apoio financeiro6 aos projetos de universidades que se dispuserem a reduzir as taxas de evaso, preencher as vagas ociosas e aumentar as vagas de ingresso, especialmente no perodo noturno. Ainda que o REUNI tenha recebido crticas variadas, principalmente por no levar em conta as peculiaridades das universidades federias, ele pode vir a impulsionar o crescimento do alunado desse segmento do ensino superior. Em suma, o REUNI est para o segmento federal do setor pblico, assim como o PROUNI est para o setor privado.

Efeitos divergentes
A tabela a seguir apresenta o nmero de alunos matriculados nos trs nveis de ensino, segundo dependncia administrativa pblica ou privada, desde 1965, em intervalos de dez anos. Vejamos que concluses podemos tirar dela.
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Nmero de alunos matriculados segundo nvel de ensino e dependncia administrativa Brasil, 1965/2005 (em milhes de alunos)
NVEL DE ENSINO

1965 [a] 5,2 (86,7%) [a] 0,8 [a] 6,0 [b] 0,7 (41,2%) [b] 1,0 [b] 1,7

1975 [c] 17,0 (87,2%) [c] 2,5 [c] 19,5 [d] 1,1 (57,9%) [d] 0,8 [d] 1,9

1985 21,8 (87,9%) 3,0

1995 28,9 (88,4%) 3,8

2005 30,2 (89,9%) 3,4

Fundamental pblico Fundamental privado Fundamental total Mdio pblico Mdio privado Mdio total Superior pblico Superior privado Superior total

24,8

32,7

33,6

2,0 (66,7%) 1,0

4,2 (77,8%) 1,2

7,9 (87,8%) 1,1

3,0

5,4

9,0

0,09 (56,3%) 0,07 0,16

0,4 (36,4%) 0,7 1,1

0,6 (42,9%) 0,8 1,4

0,7 (38,9%) 1,1 1,8

1,2 (27,3%) 3,2 4,4

Fontes: 1965: IBGE (Anurio Estatstico do Brasil) e MEC/SEEC (Sinopse Estatstica do Ensino Superior). 1975: MEC/SEEC (Sinopses Estatsticas do Ensino). 1985 a 2005: MEC/INEP (Sinopses Estatsticas, capturadas em: www.inep.gov.br) Notas: Os nmeros entre parnteses representam a percentagem do nmero de alunos matriculados em instituies pblicas de cada nvel de ensino, em cada ano da srie. [a] Ensino primrio; [b] Ensino mdio 1 e 2 ciclos; [c] Ensino de 1 grau; [d] Ensino de 2 grau.

Antes de tudo, uma advertncia sobre a leitura dos dados de 1965 e a comparao com os de 1975. primeira vista, algum poderia concluir, equivocadamente, que o nmero de alunos do ensino fundamental pblico teria mais do que triplicado na primeira dcada do regime
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militar. Essa impresso se desfaz pela leitura atenta das observaes feitas na tabela, que mostram serem os dados de 1965 referentes ao ensino primrio, enquanto que os de 1975 so do ensino de 1 grau, resultado da justaposio do primrio ao ginsio e o fim do exame de admisso. Infelizmente, no foi possvel separar os dados do ento ensino mdio (ginsio + colgio), de modo a se ter uma comparao mais aproximada. Apesar dessa dificuldade inicial, podemos ver que o ensino pbico aumentou no que chamamos hoje de educao bsica, somando primrio + mdio, 1 e 2 graus, e fundamental + mdio, no perodo em foco. De 1965 a 2005, o alunado do ensino pblico cresceu, na educao bsica, de 5,9 para 38,1 milhes, enquanto que o do ensino privado aumentou de 1,8 para 4,4 milhes. Isto quer dizer que as escolas pblicas tinham um efetivo discente, em 2005, igual a 6,5 vezes o de 1965. No mesmo ano, as escolas privadas tinham um alunado igual a 2,4 vezes ao do ano inicial do perodo. Passemos agora para a visualizao da proporo de alunos das escolas pblicas sobre o total do alunado, em cada ano do perodo. Vemos que a proporo de alunos matriculados nas escolas pblicas de ensino obrigatrio manteve-se na mesma ordem de grandeza relativa ao longo dos anos: de 86,7% no primrio, em 1965, a 89,9% do fundamental, em 2005. Mas, no nvel posterior ao obrigatrio, o crescimento da participao do setor pblico foi de grande intensidade: dos 41,2% do ensino mdio (ginsio + colgio), de 1965, aos 87,8% do ensino mdio de 2005, com propores crescentes ao longo do perodo. A concluso que a participao das redes pblicas no atendimento do ensino obrigatrio manteve-se no mesmo patamar, ao longo das quatro dcadas do perodo focalizado. No nvel imediatamente aps, o crescimento foi marcante. Nesse nvel, o setor privado permaneceu com o mesmo contingente discente, em ordem de grandeza, em torno de um milho de alunos, chegando mesmo a apresentar um pequeno decrscimo no decnio 1995/2005. O setor pblico, ao contrrio, incorporou mais de sete milhes de alunos, resultado do aumento da procura devido ao crescimento da populao, da urbanizao e da elevao dos requisitos educacionais para os postos de trabalho. Todavia, o ensino superior mostrou um quadro totalmente oposto. Nesse nvel, o crescimento do setor privado apresentou intensidade
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indita, superando em muito a velocidade de expanso do ensino pblico. Enquanto que o nmero de estudantes das instituies pblicas foi multiplicado por 13, de 1965 a 2005, esse fator foi de 46 para as privadas. O resultado foi que a participao relativa do setor pblico, nas matrculas, que era de 56,3%, no incio do perodo focalizado, despencou para 27,3% ao seu fim.

Quantidade e qualidade
O carter meandroso do desenvolvimento da educao brasileira dificulta chegar-se a uma concluso segura sobre as tendncias futuras. Contudo, no impede que algumas assertivas sejam feitas, assim como certas indagaes sobre suas possibilidades, particularmente no que concerne aos efeitos sobre a qualidade do ensino no pas. Apresento abaixo as que me parecem mais relevantes. 1 A ampliao do alunado do ensino fundamental pblico no deve levar suposio de que a publicizao desse nvel esteja prxima de se realizar. Surgem novas formas de privatizao, agora para dentro da escola pblica, o que se realiza mediante a atuao de ONGs que substituem as funes inerentes s secretarias estaduais e municipais, a exemplo de reforma curricular, a capacitao de professores e at mesmo a atuao direta com os alunos fora das aulas propriamente ditas, quando se d a extenso da jornada diria. 2 O aumento quantitativo do alunado do ensino pblico na educao bsica, especialmente no ensino mdio, gera nova qualidade. Quer dizer: os alunos no so apenas muitos, eles so outros, em termos sociais e culturais. Este fato exige que se encare o ensino em termos distintos do que se tem feito. Novos contingentes sociais passam a freqentar a escola, sem as premissas culturais de antes, quando os destinatrios eram poucos e selecionados, espontaneamente, pelas condies de vida das famlias, pela localizao das escolas no espao urbano e pela distribuio das vagas oferecidas, por turno e modalidade de ensino. A ampliao do alunado implica a obsolescncia de muito do que deu certo durante dcadas, porque a escola torna-se cada vez mais distante das realidades significativas para os alunos.
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Numa frase: os novos contingentes sociais e culturais exigem novos currculos, com tudo o que o termo implica (contedos, mtodos, espao, tempo etc.). Repetir o mesmo produzir efeitos cada vez piores, a menos que sejam dissimulados pela promoo automtica. 3 Foi difcil, mas foi preciso tirar o latim do elenco de disciplinas obrigatrias do ensino secundrio, ao incio da dcada de 1960, contra interesses corporativos e religiosos. 7 Mas, depois da sada do latim, a crtica ao enciclopedismo foi esquecida e o leque de disciplinas do ensino mdio aumentou, ao invs de diminuir. Para os poucos e selecionados alunos de ontem, o enciclopedismo curricular era uma conveniente soluo: alguma coisa da pletora de disciplinas acabava sendo aprendida. Para os novos contingentes, no, o enciclopedismo fatal. compreensvel, mas inaceitvel que o currculo da educao bsica seja transformado, to cruamente, em espao de disputa de mercado para os licenciados em certas disciplinas, a exemplo da Filosofia, da Sociologia e da Psicologia quais sero as prximas? Para a incluso destas e outras disciplinas no currculo, no faltam justificativas generosas e edificantes, mas, tirando os disfarces, no estar a um elemento adicional da reduo da dimenso pblica da educao bsica, em proveito de interesses, seno privados, ao menos particulares de grupos corporativos? 4 A dimenso profissionalizante do ensino mdio deve assumir o primeiro plano das prioridades de reforma curricular, se levarmos em conta que metade dos alunos do setor pblico freqenta escolas noturnas e muitos deles j trabalham. Esse um ponto marcante para a construo de nova qualidade do ensino mdio que, todavia, no pode ficar refm dos fantasmas ainda vivos da Lei n. 5.692/71, com sua funo contenedora do acesso ao ensino superior, nem das apartaes discriminatrias do Decreto n. 2.208/97, nem, ainda, da utopia politcnica. Encontrar uma soluo curricular prtica e vivel para o ensino profissionalizante, em todo o nvel mdio, uma urgncia para a educao bsica de massa. 5 Quando se fala da qualidade da educao pblica, no em termos do mais e do menos, do maior ou do menor rendimento
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diante de certos testes, mas em termos do que se ensina, do que e como se aprende, a questo da laicidade assume o primeiro plano. As dificuldades sentidas pelos professores no interior das escolas, assim como suas perplexidades diante da violncia nas ruas levam-nos a evocar a funo de controle social e individual do ensino religioso, que teria, tambm, o papel supletivo de ensinar a tica e a cidadania, como se elas s pudessem ter na religio uma base slida. J h indcios dos efeitos deletrios dessa retomada religiosa, dos quais o mais visvel a interiorizao dos conflitos religiosos pelas escolas pblicas, que ocorre para alm de toda a disposio tolerante declarada por agentes e/ou professores. Hoje, mais do que no passado, o ensino laico na escola pblica uma condio necessria da integridade curricular e da liberdade de crena (que inclui a no-crena religiosa), princpio constituinte dos direitos humanos. 6 A conseqncia primeira do item acima a efetivao do carter facultativo do ensino religioso nas escolas pblicas. A realidade que, quando oferecido, ele assume o status de obrigatrio, negando-se aos alunos e aos pais o carter facultativo que essa disciplina tem, por imperativo constitucional: pode ser assistida ou no. O mais comum que esse carter seja omitido, quando no distorcido para os alunos e seus pais, a quem falta a informao legal. Lamentavelmente, quando as direes das escolas assumem o papel que lhes compete e anunciam o carter facultativo, no tm coisa alguma a oferecer no tempo j curto da jornada de aulas. A est uma das grandes lacunas da LDB , cujo projeto aprovado na Cmara dos Deputados continha um dispositivo sobre o oferecimento de alternativa para os alunos que preferissem no ter ensino religioso na escola pblica. Na construo de uma nova qualidade da educao bsica do Estado laico, indispensvel que, antes de tudo, os alunos e seus pais estejam cientes do carter facultativo dessa disciplina, assim como das alternativas cultural e pedagogicamente significativas a que eles tm direito. A, sim, o facultatrio deixar de ser uma triste e repulsiva realidade da escola pblica. 7 O FUNDEB ainda uma incgnita. Parece que haver maior volume de recursos para o ensino pblico, o que ser bem vindo para alimentar a expanso do setor e a construo de uma
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nova qualidade. Todavia, a opo por um fundo nico para a educao bsica, ao invs de um mecanismo de financiamento para cada um de seus nveis, assim como as disputas em torno dos termos de sua abrangncia, faz temer tanto pela concorrncia predatria entre redes estaduais e municipais, quanto pela omisso complacente. Se isso ocorrer, o FUNDEB no representar, para o conjunto da educao bsica, o elemento positivo que o FUNDEF trouxe para o ensino fundamental. A despeito dos problemas em sua implantao, ele suprimiu a mediao polticopartidria na distribuio dos recursos entre os nveis estadual e municipal das redes escolares pblicas. 8 A existncia de milhares de estudantes matriculados nas instituies de ensino superior de mais baixa qualidade pode representar um poderoso inibidor para que a avaliao desenvolvida pelo SINAES seja efetiva e conseqente, de modo que a responsabilidade pela desativao dos cursos ruins no venha a ser transferida da instituio que o ministra para o MEC, que os avalia. Alis, o processo que resultou na Lei n. 11.096/05 j prenunciava a tendncia ao afrouxamento dos critrios. As penalidades pelo mau desempenho foram deslocadas das instituies para os cursos, de modo que elas mantivessem a condio de participantes do PROUNI e no perdessem as bolsas, nem mesmo as dos cursos insuficientes, as quais seriam redistribudas internamente. 9 A persistente diviso do ensino superior entre instituies pblicas de alto nvel (temos quatro delas entre as 500 melhores universidades do mundo) e poucos estudantes, ao lado de um grande nmero de instituies privadas de baixo nvel e muitos alunos, encontra-se ameaada pela presena de um novo protagonista, a instituio estrangeira. A compra de IES privadas brasileiras j comeou e pode aumentar ainda mais se tiverem sucesso os pleitos de certos pases na Organizao Mundial de Comrcio, no sentido de abertura do setor competio internacional. Se as interessadas imediatas so as entidades que atuam no mercado de massa do ensino superior, deve-se levar em conta que a Universidade de Harvard, membro destacado da Ivy League, j instalou um escritrio em So Paulo, primeiro passo para a abertura de cursos em nosso pas.
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10 Finalmente, mas no secundariamente, o carter meandroso do desenvolvimento da educao brasileira expressa, de um lado, uma crise de hegemonia no que concerne natureza do Estado republicano e, de outro, o travamento de uma qualidade que no s a educao, mas toda a sociedade brasileira carece, qual seja, a da clareza na distino entre o pblico e o privado, hoje confundidos em tantos e to importantes domnios. Recebido em junho de 2007 e aprovado em julho de 2007.

Notas
1. A definio emprica, til para este artigo, no elide a necessidade de uma conceituao precisa da dimenso pblica e privada das instituies sociais, sobretudo das instituies estatais, numa poca em que suas fronteiras parecem borradas no plano poltico. Na realidade, esse critrio de diviso dos recursos do salrio-educao proporcionalmente ao nmero de alunos das redes estadual e municipais foi previsto pela Constituio Estadual do Rio de Janeiro, de 1989. Todavia, esse dispositivo foi suspenso por ao de inconstitucionalidade movida pelo governador Leonel Brizola ao Supremo Tribunal Federal (STF). Aps a Lei n. 10.832/03, esse mecanismo foi reposto, no pela Constituio, mas pela legislao federal. Para a redao dessa passagem, baseei-me em Carvalho (2006) e Carvalho e Lopreato (2005). Na linha do senso comum, o Ministrio da Educao chamou de universidade todas as instituies de ensino superior e de universitrios, os alunos de todas elas. Manifestaes reativas vieram de lados opostos: dos que rejeitavam a repetio do processo de compra de vagas em instituies privadas, como se fez generalizadamente no ensino fundamental, e dos que pretendiam baratear o preo da estatizao de vagas. Os recursos adicionais, que podem atingir o correspondente a 20% das despesas de custeio e pessoal, no perodo de cinco anos, sero destinados construo e reforma de prdios, aquisio de bens e servios, assim como despesas de custeio e pessoal para a implantao dos projetos. Ainda hoje h quem diga que a deteriorao do ensino foi provocada pela supresso do latim.

2.

3. 4. 5.

6.

7.

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