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Os agentes pblicos

Introduo
Nas searas trabalhista e administrativa ainda paira uma certa confuso quanto aos agentes pblicos, numa mistura de cargos, empregos e funes pblicas. Procurando colaborar para desvendar esse mundo da Administrao Pblica, que so os agentes pblicos, apontamos a s suas diversas espcies. No nos preocupamos com maiores divagaes doutrinrias, mas apenas em apontar as espcies de agentes pblicos e suas classificaes, apontando os fundamentos legais de sua existncia. Esse estudo, por sua vez, importante, j que somente a partir da clara identificao, definio e classificao dos agentes pblicos se pode aplicar o direito correto aos seus destinatrios (as normas do direito do trabalho aos empregados, as normas de direito administrativo aos servidores civis etc).

Definies e espcies
De logo, para melhor compreenso preciso apontar algumas definies, ao menos utilizadas neste trabalho, de forma didtica. Assim que por agente pblico devemos ter toda e qualquer pessoa que exerce uma atribuio pblica em sentido lato, seja ocupante de funo, cargo ou de emprego pblico. Na definio do art. 3 da lei n 8.112/90, cargo pblico " o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor". preciso, porm, deixar claro que cargo pblico deve ser criado sempre por lei. Ele pode ser em carter efetivo, provido com ou sem prvia aprovao em concurso pblico, para funo permanente (o tradicional servidor pblico) ou para funo de confiana (art. 37, V, CF), ou em carter precrio, sem concurso, para cargo em comisso (art. 37, 11, CF). Cargo pblico provido aps prvia aprovao em concurso pblico , por exemplo, aquele ocupado pelos servidores civis em sentido restrito (antigos estatutrios). J os cargos pblicos providos sem prvia aprovao em concurso pblico so, por exemplo, os cargos de ministros dos tribunais superiores, dos membros dos tribunais de contas e dos juzes e desembargadores dos tribunais estaduais (TJs) ou regionais (TRFs, TRTs e TREs). Todos os ocupantes de cargo pblico esto submetidos ao regime administrativo prprio, de acordo com a legislao especfica, e so denominados de servidores civis ou militares. Emprego pblico, por outro lado, pode ser definido, por analogia, como sendo o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um empregado.

O emprego pblico na Administrao Pblica direta deve ser criado por lei. Tambm pode ter carter efetivo, com provimento aps prvia aprovao em concurso pblico, ou ter carter precrio, provido sem necessidade de prvia aprovao em concurso pblico, seja por excepcional interesse pblico (art. 37, IX, CF), seja para funes de confiana (art. 19, 2, ADCT) ou em comisso (art. 19, 2, ADCT). Na administrao empresarial (indireta) o emprego deve ser criado por regulamento interno da empresa. Ele tambm pode ser em carter efetivo, provido aps prvia aprovao em concurso pblico, ou em carter precrio, sem necessidade de prvia aprovao em concurso pblico, neste ltimo caso, tambm, por excepcional interesse (art. 37, IX, CF) ou para ocupar funo (emprego) de confiana (art. 19, 2, ADCT) ou (emprego) em comisso (art. 19, 2, ADCT). Todos os empregados pblicos, admitidos em carter efetivo ou precrio, esto submetidos legislao trabalhista federal. Mas, alm dos cargos e empregos acima referidos, a nossa legislao contempla outras espcies de agentes pblicos. So os ocupantes de funes pblicas que no so vinculados a um cargo ou emprego pblico (tais como definidos acima). Podemos, aqui, e para fins didticos, definir esses agentes pblicos como aqueles que, no ocupando cargo ou emprego pblico, so responsveis por uma atribuio pblica. Ou, parodiando a definio de cargo pblico, pode-se conceituar a funo pblica como sendo o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um funcionrio. E, por serem exercentes de funes pblicas, sem ocuparem cargo pblico (reservado ao servidor civil em sentido restrito e ao militar) ou emprego pblico (reservado ao empregado pblico), podemos denominlos atualmente de funcionrios pblicos. As funes pblicas so providas, em regra, sem prvia aprovao em concurso pblico (nada impede que seja provido por concurso pblico em algumas situaes) e so vrias as espcies de vnculos, contratuais ou institucionais, que seus ocupantes mantm com a Administrao Pblica. Elas se regem pelas leis especficas, de natureza civil-administrativa, e no esto sujeitas competncia da justia do trabalho. Nesta categoria se enquadram os contratados pelo regime administrativo de trabalho por excepcional interesse (art. 37, IX, CF) e os locadores de servios por excepcional interesse (art. 37, IX, CF). Da mesma forma, exercem funes pblicas os dirigentes empresariais (membros das diretorias das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, ocupantes de rgos diretores) e os trabalhadores, sem vnculo institucional ou administrativo, contratados sem configurao da relao de emprego, a exemplo dos estagirios e dos avulsos. So, ainda, ocupantes de funes pblicas as pessoas que mantm uma relao institucional com a Administrao Pblica, a exemplo dos membros de comisses (de licitao, de concurso etc.), os membros de conselhos (da criana e adolescentes, da Repblica, etc), os agentes polticos, eleitos (presidente, vice-presidente, governador, vice-governador, senador, deputados, prefeito, vice-prefeito e vereador) ou nomeados (ministros e secretrios estaduais ou municipais), os jurados, os juzes classistas (j extintos), os membros da mesa receptora de votos, os membros da junta apuradora de votos, os que exercem funes honorficas e os auxiliares da justia (perito, depositrio, administrador etc.), sem excluso de outros na mesma situao jurdica. Vale frisar, por fim, que as entidades da Administrao indireta podem criar algumas das espcies de funes pblicas acima menc ionadas, a exemplo daquelas ocupadas por estagirios, avulsos e membros de comisses (de concurso, de licitao etc.), e que sero regidos pela legislao prpria e especfica, que no a trabalhista (o ocupante de uma comisso de concurso que no seja empregado de uma empresa pblica, por exemplo, mantm com esta uma relao

civil de prestao de servios, regida pelo Cdigo Civil). A partir dessas classificaes, pode-se afirmar, ainda, que, na Administrao empresarial (indireta) temos: a) os agentes institucionais ou sociais (os diretores e os membros dos conselhos de administrao e fiscal); b) os empregados pblicos: b.1. efetivo (contratados aps prvia aprovao em concurso pblico) ou b.2. contratados a ttulo precrio (sem prvia aprovao em concurso pblico) em carter excepcional (art. 37, IX, CF), para ocupar emprego de confiana (art. 19, 22, ADCT) ou para emprego em comisso (art. 19, 22, ADCT), e c) outros trabalhadores, meros ocupantes de funes pblicas e sem vnculo empregatcio, a exemplo dos estagirios, avulsos e prestadores de servios.

Concluso
A dificuldade em classificar os agentes pblicos conduz a concluses e decises judiciais equivocadas, como aquelas que entendem que todo contratado por excepcional interesse pblico est submetido legislao trabalhista, quando a prpria Constituio Federal abre brecha para o legislador infraconstitucional definir o tipo de regime jurdico que esses trabalhadores devem manter com a Administrao Pblica. Assim, somente a partir do estudo das diversas espcies de funes pblicas (em sentido lato) se pode pensar e aplicar o direito de forma correta nas relaes jurdicas mantidas pela Administrao Pblica com os seus ocupantes. Funo pblica em sentido lato (agentes pblicos) Cargo pblico (na Administrao direta, sempre criado por lei) Efetivo (com concurso ou sem concurso) Cargo permanente Cargo de confiana (art. 37, V, CF) Precrio (sem concurso), Cargo em comisso (art. 37, li, CF) Emprego pblico Administrao diret a (criado por lei) Efetivo (com concurso) Precrio (sem concurso) excepcional interesse (art. 37, IX, CF) de confiana (art. 19, 22, ADCT) em comisso (art. 19, 22, ADCT) Adm. empresarial (criado por regulamento interno) Efetivo (com concurso) Precrio (sem concurso) excepcional interesse (art. 37, IX, CF) de confiana (art. 19, 22, ADCT) em comisso (art. 19, 22, ADCT) Funo pblica (sem concurso, em regra, na Administrao direta e indireta) Contrato administrativo de trabalho (excepcional interesse, art. 37, IX, CF) Locao de servios (excepcional interesse, art. 37, IX, CF)

Dirigentes empresariais (empresa pblica e sociedades de economia mista) Trabalhadores sem relao de emprego (estagirio, avulso etc.) Relao institucional Membros de comisses (licitao, concurso etc.) Membros de conselhos (da criana e adolescentes, da Repblica etc.) Agentes polticos, eleitos ou nomeados (presidente, ministros etc.) Jurados Juzes classistas Membros da mesa receptora de votos Membros da junta apuradora de votos Funes honorficas Auxiliares da justia (perito, depositrio, administrador etc.) Administrao empresarial (empresas pblicas e sociedades de economia mista) Agentes Institucionais (diretores, membros dos conselhos de administrao e fiscal) Empregados pblicos Efetivo (com concurso) Precrio (sem concurso) excepcional (art. 37, IX, CF) de confiana (art. 19, 22, ADCT) em comisso (art. 19, 22, ADCT) Outros (trabalhadores sem relao de emprego) Estagirios, avulsos, prestadores de servios etc.