Madoery. Otro Desarrollo

Otrodesarrollo
El cambio desde las ciudades y regiones

, cieNcIAs
, ,
\ - ,
De qu depende el desarrollo de las ciudades y
regiones? Por qu existen desempefos diferentes
a nivel local, en contextos macroeconmicos e insti-
tucionales similares?
Partiendo de estos interrogantes, Otro desarrollo. El cambio desde.
las ciudades y regiones ofrece una reflexin terico-prctica sobre el
concepto de desarrollo, y presenta el enfoque del Desarrollo End-
geno como una propuesta de interpretacin para la accin, mostran-
do su relevancia tanto para el anlisis, como para la aplicacin de
polticas de desarrollo territorial en Amrica Latina.
Apoyndose en la bibliografa latinoamericana sobre el desarrollo
local y en la literatura europea de los ltimos veinte aos, polemiza
con interpretaciones tradicionalmente vigentes en la regin, en parti-
cular aquellas que tienen una idea determinista y exgena del desa-
rrollo y una concepcin pasiva de las sociedades locales, y plantea la
necesidad de nuevos paradigmas que modifiquen la manera de abor-
dar el problema del desarrollo local y regional.
En el marco de la Teora del Desarrollo Endgeno, analiza los cambios
introducidos en la poltica territorial y muestra la relevancia de las
polticas locales que han sido implementadas en Argentina en los
ltimos aos, demostrando que la articulacin dinmica entre suje-
tos, prcticas sociales y proyectos polticos, permite desplegar
capacidades locales que explican cmo y porqu se desarrollan
los territorios.
ISBN 978987.1435-08-1
111
UNSAM

lLUJ
CEDeT
UNIVERSIDAD
NACIONAL DE
CarlrodeElludios
SAN MARTIN
c..noloyTerrlorio UNSAM
(UNSAM) ESCUELA DE POlfrlCA y GOBIERNO E o IrA
Otro desarrollo
SERIE
DESARROLLO
V TERRITORIO
Oser Madoery es Licenciado eh
Ciencia poltica (Universidad Nacional
de Rosario), Mster en Ciencias Sociales
(Fac6Had Latinoamericana en Ciencias
Sociales) y Doctor en Ciencias Sociales
"summa Cum Laude" (Universidad de
BUenos Aires). Es Director del Centro
de Estudios Desarrollo y Territorio
(CEDeT) de la Universidad Nacional de
San Martin; Director I:jecutivo de la
Maestria en Desarrollo Local, Universidad
Autnoma de Madrid -Universidad
Nacional de San Martin e Investigador-
docente de la Universidad Nacional de
Rosario. Docente invitado
de varias universidades argentinas y
latinoamericanas. Integra la Red de
Desarrollo Econmico Territorial y
Empleo de Amrica Latina y el Caribe.
Ha realizado trabajos para el Instituto
de Desarrollo Social (IN DES) del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID);
la organizacin Internacional del Trabajo
(OIT) y el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). ~ u e Secretario
de Produccin, Promocin del Empleo
y Comercio Exterior, Municipalidad de
Rosario, Argentina (2004-2007);
Coordinador del plan Estratgico
Metropolitano de la Regin Rosario y
Vice-presidente de la Agencia de
Desarrollo Regin Rosario. Autor de
libros y numerosos articulos sobre
Polticas de Desarrollo Territorial. Ha
obtenido el Primer Premio Internazionale
sullo SvilUppo Locale "Calatino sud
Sitneto", a la tesis de doctorado de
Investigacin, Italia, 2007.
A la memoria de mJ padres
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Coleccin: Ciencias Sociales
Director: Gerardo Aboy Carls
Serie: Desarrollo y Territorio
Director: Osear Madoery
Madoery, Oscar
Otro desarrollo: el cambio desde las ciudades y regiones
la edicin - San Martn: UNSAM EDITA
de Universidad Nacional de General San Martn, 2008
168 p.; 15 x 21 cm. (Ciencias Sociales. Desarrollo y Territorio
dirigida por Osear Madoery)
ISBN 978-987-1435-08-1
1. Ciencias Sociales. 1. Ttulo
CDD301
1 n edicin, abril de 2008
2008 Osear Madoery
2008 UNSAM EDITA de Universidad Nacional de General San Martn
Campus Miguelete. Edificio Tornavas
Martn de Irigoyen 3100, San Martn (1650), Provincia de Buenos Aires
unsamedita@unsam.edu.ar

Diseo de interior y tapa: ngel Vega
Edicin digital: Mara Laura Alori
Qyeda hecho el depsito que dispone la Ley 11 723
Editado e impreso en la Argentina
Prohibida la reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorizacin
expresa de sus editores.
Otro desarrollo
El cambio desde las ciudades y regiones
SERIE
IJESARROI.lO
y TERRlTOIUO
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Uf'ISAM
EIJITA
q
Agradecimientos
Este libro es fruto de varios aos de trabajo en torno al tema del desarrollo
territorial. A travs de investigaciones en el seno del Consejo de Investiga-
ciones de la Universidad Nacional de Rosario, de estudios en el Doctorado
en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, de las clases en la
Maestra en Desarrollo Local de la Universidad Nacional de San Martn y la
Universidad Autnoma de Madrid, de las actividades realizadas en el Centro
de Estudios Desarrollo y Territorio de la Universidad Nacional de San Mar-
tn (CEDeT), de las responsabilidades de gestin en la ciudad de Rosario.
De todas esas experiencias obtuve aprendizajes que aqu se intentan reflejar.
Agradezco a todas las personas que en esas instancias me ayudaron a reflexio-
nar; son muchos y cualquier enumeracin, seguramente cometera omisiones.
Pero destaco particularmente mi agradecimiento a mis amigos y colegas del
CEDeT' y a mi maestro Antonio Vzquez Barquero. Ellos me orientaron y
estimularon permanentemente para escribir este libro, aunque, como es lgico
decirlo, esto no los responsabiliza por las limitaciones que el mismo contenga.
Tambin mi agradecimiento a mi familia, por la comprensin brindada ante
mis horas de ausencia.
PRLOGO por Antonio Vzquez Barquero 11
INTRODUCCIN 15
CAPTULO 1 1. La matriz moderna del desarrollo 29
Las dimemiones del
1.1.Rasgos comunes en teoras diferentes 32
desa/Tollo
2. La respuesta institucional y cultural al
38
reduccionismo econmico
2.1. La respuesta desde la identidad 40
en Latinoamrica
2.2. La visin del desarrollo humano 41
2.3. El nfasis en los aspectos subjetivos,
44
relacionales del desarrollo
J
3. Los procesos sociales fundamentales 46
3.1. Las dimensiones de la poltica 49
de desarrollo
CAPTULO 2 1. La revisin del principio territorial moderno
55
Los territorios del
2. La relacin entre escalas geogrficas
57
desarrollo
2.1. La singular dialctica entre
59
,
globalizacin y territorio
3. La diversidad de territorios del desarrollo 64
4. El concepto de territorio local en el 66
Desarrollo Endgeno
CAPTULO 3 1. El territorio local como variable endgena 72

Las dilzmicas
2. El fortalecimiento de los sistemas
78
I
territ01iales
productivos territoriales
2.1. Las redes 81
I
3. Los entornos de innovacin
83
3.1. El conocimiento contextual
85
4. La densidad institucional
87 1

,
5. El control local del proceso de desarrollo
89
5.1. El paso del actor social al agente
91
de desarrollo
CAPTULO 4
El desarrollo COIIIO
capacidad endgena
1. El contexto situacional
Apartado 1: Argentina 1995-2007
2. La sociedad local
2.1. Las relaciones sociales entre actores
Apartado II: Dos experiencias locales durante
la convertibilidad (1991-1999)
3. El Proyecto Poltico Local
3.1. El sentido estratgico de la accin
para. el desarrollo
Apartado III: Rosario 1995-2007. La
evolucin de una Poltica de Desarrollo
Endgeno
4. Territorios segn sus capacidades endgenas
4.1. Territorios en camino de consolidar su
proceso de desarrollo endgeno
4.2. Territorios sometidos a procesos de cambios
productivos, pero que necesitan endogeneizar
ese proceso
4.3. Territorios organizados localmente pero
enfrentados a la necesidad de adaptaciones
productivas y tecnolgicas
4.4. Territorios que adolecen tanto de
organizacin como de fuerza innovadora
5. Las orientaciones estratgicas para el
desarrollo territorial
5.1. Las polticas de desarrollo local
adoptadas en la Argentina (1995-2007)
CONSIDERACIONES 1. La Teora del Desarrollo Endgeno
FINALES
2. El concepto de Desarrollo Endgeno
3. La Poltica de Desarrollo Endgeno
4. El desarrollo local en Argentina
BIBLIOGRAFA
94
95
99
100
103
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138
142
149
PRLOGO
por Antonio Vtzquez Barquero
El lector tiene en sus manos un libro de gran actualidad, que plantea la cues-
tin del desarrollo en tiempos de creciente integracin econmica, social y
poltica. En l se aborda la cuestin de los cambios y transformaciones de la
economa y de la sociedad desde una perspectiva territorial, como es la de la
Teora del Desarrollo Endgeno, y adems se hace combinando los planos
terico, histrico y poltico del desarrollo, lo que, en mi opinin, hace el libro
novedoso y atractivo.
La conceptualizacin del desarrollo ha ido evolucionando y transformn-
dose a medida que lo haca la sociedad, a medida que los pases, las ciudades
y las regiones tienen que dar solucin a nuevos problemas, a medida que las
innovaciones y el conocimiento se difunden por las organizaciones y territo-
rios. El libro aborda la cuestin del desarrollo en la etapa actual del proceso de
globalizacin, cuando las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
abren nuevos horizontes econmicos, sociales y culturales para la sociedad, y
cuando los ciudadanos y los actores locales se incorporan, progresivamente, al
proceso de toma de decisiones y de gestin del desarrollo.
El libro de Oscar Madoery es un esfuerzo por comprender los procesos de
desarrollo local en Amrica Latina y, en especial, en Argentina. Para ello, su
punto de partida es el anlisis de los cambios de la economa y de la poltica
de desarrollo en Santa Fe, provincia cuyas transformaciones econmicas, pol-
ticas y sociales conoce en profundidad. Y lo hace a travs de la reflexin sobre
Rafaela y Rosario, dos ciudades, cuyos actores pblicos y privados han mos-
trado una admirable capacidad para comprender los procesos de crecimiento
y cambio estructural, que se han precipitado desde principios de los aos no-
venta, de un lado, y han sabido impulsar estrategias y polticas que estimulan
el desarrollo y el progreso de la economa y de la sociedad local.
Las iniciativas locales han surgido en Amrica Latina de manera espont-
nea, como una reaccin de las comunidades locales ante los efectos del ajuste
productivo, el cambio tecnolgico y la integracin econmica. Como mues-
11
Olro clesallollo. El cambio desele las ciudades y regiones
tran los casos de Villa el Salvador en Per, Rafaela en Argentina, Curitiba en
Brasil y del proyecto Catuche en Caracas, los
. vas y estrategias de desarrollo con el fin de mejorar ellllVel de
dadanos, erradicar la pobreza y detener el deterioro del patnm01110 lustonco,
cultural y natural. El libro argumenta que las iniciativas de desarrollo local
que surgieron espontneamente, obedecen a la lgica de la teora del desarro-
llo endgeno, que una interpretacin, capaz de dar respuestas adecuadas a las
necesidades y demandas actuales de las localidades y territorios. .
El desarrollo endgeno es una visin compleja del desarrollo que combIlla
diversas interpretaciones. Siguiendo el enfoque del autodesarrollo o del desa-
rrollo autnomo, que caracteriza el pensamiento de John y
Stohr, sostiene que las iniciativas locales se proponen movilizar el potenCIal de
desarrollo existente en las localidades y territorios y utilizarlas en proyectos
diseados y gestionados por los propios ciudadanos y las organizaciones loca-
les. Mantiene, adems, siguiendo el enfoque del desarrollo humano de Amar-
tya Sen, que las iniciativas de desarrollo local eficaces. cuando utilizan las
capacidades de la poblacin, sin duda la creatIva y
para transformar los sistemas econmicos y la SOCIedad. Esta VISlOn del desa-
rrollo participa, tambin, del pensamiento evolutivo cuando argumenta que
las iniciativas locales inciden en los mecanismos que afectan al ahorro y la
inversin, y que son responsables, por lo tanto, de las "dinmicas
procesos en los que los actores y las comunidades locales son los protagoOlstas.
Se introduce una importante matizacin cuando se argumenta que en
los procesos de desarrollo endgeno, la cuestin no reside tanto en disponer
de potencial de desarrollo, como en construir las de desarrollo
del territorio. Seala que la teora del desarrollo endogeno resp?nde a
concepcin dinmica y poltica" del desarrollo en la que las capaCIdades tern-
toriales son el concepto relevante, con lo que resta importancia estratgica al
potencial de desarrollo, entendido como la cantidad de factores y recursos, ya
que no considera su dinmica y transformacin
De esta forma, el libro entra de lleno en la dIscuslOn actual sobre desarro-
llo endgeno, y sostiene que la poltica de desarrollo local debera apoyarse en
una conceptualizacin del desarrollo que combinara los tres enfoques, ya que
entiende que son complementarios. Los procesos de basan en
la utilizacin de las capacidades de los ciudadanos y de los terrItonos, lo que
los hace culturalmente sostenibles; pero, dado que se trata de procesos a largo
plazo, su continuidad demanda la sostenibilidad basada en la. acu-
mulacin de capital y de conocimiento; en estas condlClones, las estrategias e
iniciativas de "desarrollo desde abajo" cobran todo su sentido como instru-
mentos para conseguir el progreso econmico y social de las ciudadc:s y. regio-
nes, a travs de la construccin de las capacidades endgenas del terrItono.
12
L
j
Pllogo
El autor se acerca al anlisis y a la comprensin de esta realidad singular de
la mano del nuevo pensamiento latinoamericano sobre desarrollo. Las races
del modelo de anlisis que utiliza son esencialmente latinoamericanas, ya que
el autor rescata la visin de! desarrollo que inspir e! pensamiento cepalino y
las dems lneas de pensamiento que surgieron despus de la segunda guerra
para analizar el papel de las capacidades de las sociedades y territo-
nos en los procesos de desarrollo. Apoyndose en la bibliografa latinoameri-
cana sobre el desarrollo local yen la literatura europea de los ltimos veinte
aos, el autor construye su interpretacin del desarrollo endgeno y alJaliza la
nueva de desarrollo con 10 que valida el enfoque de la poltica de de-
sarrollo local, y seala que el objetivo de las iniciativas locales es precisamente
la creacin y mejora de las capacidades de desarrollo del territorio, es decir, la
potenciacin de sus capacidades endgenas.
El libro de Oscar Madoery es, por lo tanto, una excelente contribucin a la
comprensin de los procesos de desarrollo que est\n teniendo lugar en Am-
rica Latina. Polemiza con algunos de los enfoques tradicionales del desarrollo
y en concreto con las visiones de aquellos que tienen "una idea determinista )'
exgena del desarrollo y una concepcin pasiva de las sociedades locales", y de
aquellos otros que consideran que el desarrollo de unos pases y territorios se
produce en detrimento del desarrollo de los dems. Frente a estas posiciones
sostiene que la teora del desarrollo endgeno es una interpretacin del desa-
rrollo que da a las sociedades locales y a los ciudadanos un papel protagonista
en los procesos que generan el progreso econmico y social.
Utiliz para ello las ideas que ha recibido de los tericos y pensadores que
se han ocupado del desarrollo. Pero, tambin, incorpora el conocimiento di-
recto de la realidad que ha ido adquiriendo a lo largo de los aos, a travs de
los anlisis de las experiencias de desarrollo en Argentina y en Amerca La-
tina, de su actividad como Secretario de Produccin, Promocin de Empleo
y Comercio Exterior de la Municipalidad de Rosario, y como Director de la
Maestra de Desarrollo Local en la Universidad Nacional de San Martn.
Se trata, en definitiva, de un libro que discute la problemtica del desarro-
llo local endgeno en Amrica Latina, a partir de una seria investigacin, que
ha merecido el reconocimiento del Premio Internacional Caltagirone 2007. El
libro est escrito con un lenguaje directo y asequible, 10 que facilita su lectura
y comprensin por un pblico amplio, estimulando el inters de los especialis-
tas, de los polticos y de todos aquellos que se ocupan de los problemas actua-
les del desarrollo de los territorios, y del bienestar de los ciudadanos.
Madrid, 31 de enero de 2008
13
1
INTRODUCCIN
En las ciencias sociales, el inters por las cuestiones vinculadas al desarrollo
de una sociedad es tan tradicional como oscilante. Ha dado lugar a diversas l-
neas y programas de investigacin en diferentes pocas, pero tambin ha sido
olvidado como objeto prioritario de anlisis durante largos perodos.
Pocos conceptos en nuestro idioma tienen una asociacin directa tan po-
sitiva por parte de la poblacin como el de desarrollo. Siempre 10 asociamos a
un conjunto de ideas tales como crecimiento, bienestar, progreso, respeto a los
derechos humanos, equidad, medio ambiente, democracia, tecnologa, valores,
instituciones, esperanza, expectativas, logros, etc. Es que se trata de un con-
cepto positivamente connotado, tal vez uno de los ms positivos de nuestro
idioma; siempre lo asociamos a algo buscado, a algo deseado, a algo bueno. Y
muchos de esos atributos mencionados mantienen una condicin de parte
integrante,de la nocin de desarrollo: el crecimiento es condicin necesaria
para el desarrollo pero no suficiente, como la democracia es pre-condicin del
desarrollo de una sociedad.
A su vez, y quizs por lo anterior, pocos conceptos resultan tan difciles de
definir. O!l implica que una sociedad est desarrollada? Qy elementos de-
bemos tener en cuenta para interpretar esto? Las respuestas ensayadas desde
las ciencias sociales han sido de 10 ms diversas, desde simplificar todo al cre-
cimiento econmico, hasta posiciones que destacan su complejidad intrnseca.
Lo cierto es que resulta evidente que ya no alcanza con consideraciones slo
econmicas, sino que tambin cuentan aspectos instihlcionales, culturales, in-
cluso subjetivos y emocionales en la definicin del desarrollo.
Desde una perspectiva compleja, muchas clasificaciones propias de es-
quemas forzados entran en cuestionamiento; siguen siendo vlidas an las
categoras de pases desarrollados-subdesarrollados? O!l significa que una
sociedad est en vas de desarrollo? Desde qu punto de visto interpretamos
esto? O se trata de categoras que responden a determinados modelos men-
tales, a formas de ver el mundo y de entender el desarrollo? Podemos seguir
pensando al desarrollo como un estado que se alcanza cuando una sociedad
15
Otro desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
logra determinadas metas que se ha propuesto, o se refiere a un proceso ligado
a ciertas prcticas, estilos, comportamientos que le otorgan a una sociedad ca-
pacidades manifiestas para afrontar diferentes situaciones.
Otra cuestin asociada a las dificultades de definir el desarrollo es que al
ser tan comprehensivo como concepto, resulta difcil ponerle un adjetivo que
no resulte tautolgico, que no repita algo que el desarrollo contiene en s mis-
mo, como hablar de desarrollo econmico, o de desarrollo social, de desarrollo
sustentable, etc. Pero tenemos que reconocer que, por lo general, utilizamos
adjetivos para enfatizar algn aspecto que queremos destacar del Si
hablamos de desarrollo humano es obvio que lo que buscamos es lllterpretar
el proceso desde y para las personas, como nicos creadores y destinatarios del
mismo. Pero en tiempos donde el "fundamentalismo del capital" haca suponer
que las personas eran slo un recurso ms de desarrollo, enfatizar 10 humano
ha permitido otorgarle un sentido y una finalidad al proceso. Si hablamos
de desarrollo sustentable es porque queremos reforzar la compatibilidad del
proceso productivo con el medio ambiente; si hablamos de desarrollo social es
porque hacemos eje en la equidad, en la inclusin de las .
Desde un punto de vista geogrfico, el desarrollo tamblen ha tel1ldo SIempre
una directa asociacin con lo nacional; interpretado como un proceso de din-
micas centralizadas y de remocin de aquellas barreras (los "obstculos al desa-
rrollo") que impedan el despliegue del potencial de las sociedades
El desarrollo de una sociedad fue visto tradicionalmente como un conJun-
to de atributos adquiridos de "arriba-abajo", tales como el crecimiento del PBI
per cpita, la industrializacin de la estructura econmica, la
y modernizacin de la sociedad, tanto a partir de impulsos exgenos al ternto-
rio nacional (a travs de la ayuda al desarrollo proveniente de los organismos
internacionales) o exgenos a las regiones interiores de un Estado (a travs
de la planificacin centralizada o la reasignacin territorial de recursos). Los
sujetos dominantes de ese proceso eran los actores de la sociedad nacional: la
burocracia estatal, las elites modernas, las vanguardias ilustradas, los actores
privados corporativos y aquellos actores sociales cuya lgica predominante
tena una clara orientacin "estado-cntrica".
Pero las transformaciones en las sociedades contemporneas implican una
serie de consecuencias que afectan el concepto de territorio, al tiempo que
permiten nuevas manifestaciones de los procesos de desarrollo. d-
cadas, desarrollo y territorio tuvieron su punto de encuentro exclUSIvamente
en la esfera nacional. Ahora, en el marco de la denominada sociedad global
(Ianni, 1996), esa exclusividad se ha perdido y se ha planteado la necesidad de
nuevos paradigmas.
Ello representa un gran desafo para las ciencias sociales. Algunos autores
(Castells y Mollenkopf, 1992; Harvey, 1998) sostienen que la teora social mo-
16
In trocluccin
derna se ha concentrado tradicionalmente en los procesos sociales de cambio,
modernizacin, revolucin, "descuidando" la dimensin espacial y el rol terri-
torial en tales procesos. En efecto, se asuma la existencia de algn orden es-
pacial preexistente dentro del cual operaban los procesos temporales.! Carlos
Galli (2002) sostiene que el espacio es una dimensin menos visible que la del
tiempo: por. eso se ha teorizado sobre el progreso, la secularizacin y el fin
de la hIstona que sobre las relaCIOnes entre espacio y poltica. El progreso ha
si.do el terico predominante de la teora social; el tiempo histrico, su
dlmensIon fundamental, y el desarrollo ha sido interpretado como un cambio,
gradual o abrupto, de las sociedades nacionales en el tiempo.
:'ero exist: hoy una amplia argumentacin respecto a que las categoras
de la no son utilizables en el escenario de glo-
balizaCl.on 1996; Ortlz, 1998). Ulrich Beck (1998) denomina "ruptura
del naCIOnalIsmo metodolgico" al proceso de revisin de la matriz territorial
moderna en las ciencias sociales, con la consecuente revalorizacin de nuevas
escalas geogrficas, supranacionales y subnacionales, como mbitos especficos
de interaccin y relaciones de poder.
2
Nuevas alternativas se generan en la
accin poltica: junto al Estado-Nacin, se fortalecen escalas territoriales que
deben ser contempladas para interpretar y, ms importante an, asentar los
procesos polticos y fortalecer las interacciones sociales.
En este escenario, los territorios locales adquieren un mayor rol protag-
nico mbitos especficos de desarrollo. Aqu, se utiliza un concepto
de. terntono local que hace referencia a los diferentes tipos de ciudades que
eXisten en. la Argentina, como una metrpolis de alcance global, varias metr-
polis regionales, ciudades medias, ciudades pequeas e incluso micro regiones
urbano-rurales.
3
Todos estos cambios evidencian las limitaciones de aquella matriz mo-
derna del desarrollo para interpretar los procesos contemporneos, ya que al
ser heredera de una pretensin normativa universal, construye tericamen te
recetas aplicables a diferentes tiempos y lugares. Y al suponer universalidad de
aplicacin y replicabilidad de las polticas de desarrollo, presenta una orienta-
cin hacia la uniformidad de las sociedades y la homogeneidad de los funda-
mentos polticos, las recetas tcnicas y las prcticas metodolgicas.
1 LB rnodemldad con el espacio lXl8 relacin en la que la escala territorial dominante es el EsIEl-
el espacIO de poder. remarcando las diferencias en los bordes de los eslados y las naciones
entre Interno y externo. propio yaleno. La dimensin espacio qued 'absolulizada" (Anderson, 1994) en 1[1
"gura del Estado-Nacin.
2 Se rompe la midad del estado nacional y de la sociedad nacional. y se establecen unas relaciones nue-
vas de poder Y competillvidad, LII)OS connlctos y entrecruzarnientos entre unidades y actores del mismo
nacional, por lXl8 parte, y actores, identidades. espados, situaciones y procesos sociales transnEl
clOll8les y locales por la otra (8eck, 1998).
3 En el captulo 2, se incluye una descripcin ms detallada del concepto de terrilorio local.
17
,
0110 desarrollo, El call1bio desde las ciudades y regiones
Desde ese modelo universal e instrumental de progreso, se concibe
a "lo local" como necesitado de un aporte "civilizador". Estas posiciones
presentan serias limitaciones a la hora de disear e implementar polticas,
por ser un pensamiento que reduce el problema del desarrollo al compor-
tamiento de variables econmicas y separa la economa de los contextos
histricos, sociales, institucionales y culturales. Por lo tanto, devienen en
un instrumentalismo que prioriza medios (los instrumentos necesarios pa-
ra alcanzar e! desarrollo) y no fines (e! sujeto y el sentido de! desarrollo) ..
Hoy la teora social rescata, entre otros fenmenos contemporneos,
la amplia)' particular relacin entre las caractersticas presentes en cada
territorio local y los procesos de desarrollo. La fuerte presuncin acerca
de que las dinmicas explicativas del desarrollo han "bajado" de escala ha
orientado investigaciones y anlisis sobre procesos locales y regionales de
desarrollo dentro de una sociedad nacional.
Una concepcin ms integral del desarrollo ha ganado terreno. Se
transita hacia una interpretacin creativa y constructiva del desarrollo, ha-
cia un nuevo paradigma relacional e interaccionista. En esa nueva visin
se inscribe la Teora del Desarrollo Endgeno, una concepcin terica
orientada a la accin que se constituye en propuesta alternativa de la pol-
tica de desarrollo territorial como reaccin al pensamiento y a la prctica
dominante en materia de desarrollo territorial en las dcadas de los aos
cincuenta, sesenta y setenta, enmarcados en el paradigma industrial fordis-
ta )' en la difusin del "centro-abajo" de las innovaciones y de los impulsos
de cambio (Alburquerque, 1998; Vzquez Barquero, 1999; Boisier, 2003).
A partir de importantes observaciones empricas, se comprende que el
desarrollo de muchas regiones que mejoraron su posicin en la jerarqua
espacial al interior de los pases, ha sido parte de dinmicas de
esos territorios)' no de fenmenos de redistribucin territorial de factores
productivos desde el Estado-Nacin.
El desarrollo comienza a ser visto como un conjunto de capacidades
generadas "desde abajo", ligadas a la calidad de los recursos humanos, la
disposicin organizativa de los agentes, la creacin de entornos adecuados
a diferentes fines {inversin, residencia, turismo, innovacin), la calidad
institucional territorial, las diversas formas de cooperacin y aprendizaje,
los mecanismos de resolucin de conflictos, la coordinacin de polticas
econmico-sociales, donde los impulsos exgenos se insertan en un siste-
ma territorial organizado.
De este modo, en la emergente Teora del Desarrollo Endgeno, la
cercana, la interaccin y la asociacin son elernentos cruciales que estn
estructuralmente ligados al territorio, estn "anclados" a lugares. Lo local
se convierte en un nuevo punto de encuentro de la relacin entre territo-
18
Introduccin
rio y desarrollo. Las tradicionales estrategias centralizadas de desarrollo
y las polticas de reequilibrio territorial son revisadas y complementadas
a partir de la "reinvencin" del territorio local o de su redefinicin como
espacio activo.
Cambio que, sin embargo, no exime a las esferas supralocales y, par-
ticularmente, al Estado-Nacin, de sus responsabilidades directas en el
desarrollo de los territorios locales que contiene. Resulta fundamental
vincular la poltica de desarrollo endgeno con la accin integral del Es-
tado. Si esto no se contempla, la nueva escala territorial, con el peso de lo
global, puede potenciar los desequilibrios regionales, dejando que los terri-
torios subnacionales profundicen, en su propia dinmica, las desigualdades
econmico-sociales y las diferencias en la geografa nacional. No se trata,
entonces, de una propuesta contra lo nacional, sino desde lo territorial.
Los estudios sobre distritos industriales (Marshall, 1963; Becattini,
1997), clusters (Porter, 1990), illnovative milieux (Maillat, 1995; Dupuy
y Cilly, 1997; Pecqueur y Colletis, 1997), sistemas productivos locales
(Vzquez Barquero, 1999, 2003) presentan como denominador comn
una orientacin de "abajo-arriba" en la interpretacin de los procesos)' las
polticas de desarrollo, en reemplazo del enfoque "arriba-abajo" propio de
las estrategias centralizadas de desarrollo, configurando una nueva aproxi-
macin endgena a la problemtica del desarrollo.
Claro que esta visin slo puede ser abordable desde una mirada com-
pleja que se aproxime a la realidad admitiendo la unidad en la diversidad,
la universalidad en la singularidad y que permita replantear los temas y va-
lores a partir de intereses locales. Como se ha perdido la fe en la capacidad
de los grandes modelos para dar respuestas adecuadas a las necesidades
sociales, el acontecimiento indeterminado y singular hace su reaparicin y
sugiere un desplazamiento de la poltica hacia el territorio, reconociendo
que los procesos sociales del desarrollo se producen en matrices espacio-
temporales dinmicas que los hacen nicos e irrepetibles, que responden
tanto a lgicas generales (globales) como particulares (locales).
Las trayectorias divergentes que las sociedades pueden tomar implican
un punto de ruptura con los paradigmas que postulaban un final antici-
pado en los recorridos para el desarrollo, a partir del respeto a premisas
predefinidas y determinadas trayectorias coherentes. El desarrollo territo-
rial no responde a un modelo previo que se impone a los actores, sino a un
proceso de construccin social. Por ello, requiere de una estrategia, de un
proyecto poltico que incorpore valores y sentidos a la accin colectiva.
A su vez, tal diversidad de modelos de desarrollo trae el reco-
nocimiento de la "incertidumbre" como elemento central en la evolucin
de los sistemas econmicos y sociales locales. Los territorios atraviesan
'19
Otro desarrollo. El cambio desde las ciuclades y regiones
procesos de final abiert0
4
que permiten la recuperacin de categoras ana-
lticas propias de la realidad latinoamericana y argentina que haban sido
olvidadas, incluso :echazadas,5 y contribuyen a evitar tanto la rigidez del
pensamiento nico como la mirada restrictiva del modelo econmico de
equilibrio competitivo, que reconoce al mercado como nica dimensin re-
levante en los procesos de crecimiento.
6
Aquellos enfoques no incorporan apropiadamente la perspectiva de los
actores en los procesos de desarrollo y desconocen la capacidad constructiva y
movilizadora de la poltica. Tales debilidades epistemolgicas luego se tradu-
cen en fallas metodolgicas, con consecuentes limitaciones a la hora de diag-
nosticar la realidad y disear polticas especficas.
Como la matriz decisional del desarrollo ya no puede ser controlada slo
por mecanismos estatales (la planificacin tradicional) ni por mecanismos de
mercado, desde la perspectiva endgena, se remarca constantemente la nece-
sidad de recurrir a polticas que fomenten la participacin de la sociedad local
en el proceso de desarrollo, que involucren a los grupos locales en la toma de
decisiones y que, por lo tanto, busquen adecuar el inters de los actores indivi-
duales al inters colectivo del territorio.
Lo que sabemos y lo que ignoramos acerca de polticas locales en la Argentina
Numerosos estudios se han realizado sobre polticas de desarrollo local en la
Argentina: Arroyo (1997,2002), Garda Delgado (1997), Coraggio (1998),
Costamagna (2005), Bada y Catenazzi (1998), Cravacuore (2003), Cravacuo-
re, Ilari, Villar (2005), Villar (2007); Rofman, Rofman y Bada (2005), Zrate,
Artesi, Martnez Llaneza, Salazar (2000), Zrate y Artesi (2006), Daz, Gran-
dinetti y Nari (2002), Ferraro (2003). Todos ellos representan grandes aportes
al conocimiento de un fenmeno relativamente nuevo en Argentina. Si bien
ha habido poltica local desde la conformacin misma de las ciudades argenti-
nas, la "poltica de desarrollo local", como fenmeno ligado al nuevo rol de las
ciudades y la consecuente expansin de sus agendas de actuacin, es un proce-
so que fue cobrando forma en nuestro pas durante los aos noventa.
4 Esta idea aparece en el libro de Zrate, R. y otros (2000), quienes se valen de un texto de Costa Filho
('1990). donde se sugiere pensar los procesos econmicos y sociales como de final abierl0 donde los
criterios de equilibrio y orden clsicos dan lugar a la divergencia y la complejidad.
5 Como las de heterogeneidad estructural (Lechner, 1985; Evers, 1987) o diversidad cultural (Garca Can
clinl,1999).
6 Katz Y Kosacoff (1998) sostienen que la Interpretacin del crecimiento econmico como un fenmeno
cuantitativo, ligado a la acumulacin de factores productivos tradicionales y servicios bsicos, es una
visin restrictiva que otorga slo importancia a las cuestiones relacionadas con la asignacin esttica de
recursos, sin pensar en aspectos de la dinmica social, y es propia del modelo de equilibrio competitivo.
20
Introduccin
En esos trabajos se coincide en remarcar, por un lado, los condicionamientos
del contexto macroeconmico en el que la realidad local se inscribe. Enmarcar
las de desarrollo local en el entorno nacional y analizar el impacto del
cambIO. estructural. en el territorio (Rofman, 1999) es un nivel de interpretacin
necesano para realidades tan cambiantes como las de los pases latinoamericanos
en de Argentina .en particular .. Sin embargo, se coincide en sealar que
esa corre el nesgo de considerar la esfera local slo como receptora
de exogenas y entender las polticas locales siempre inducidas por la
pohtIca central, sin incorporar la dinmica de las sociedades locales donde to-
man forma tales iniciativas.
Otro tipo de interpretacin en la bibliografa sobre polticas locales se cen-
tra en la riqueza de las experiencias de gestin a nivel sub nacional, enf.'1tizando
tanto la originalidad como la creatividad de algunos casos puntuales. As, se ha
avanzado en el anlisis relacionado con las capacidades de gestin locales (Daz,
las limitaciones institucionales de los gobiernos locales para
Impulsar pohtlcas de desarrollo, dadas por la configuracin de responsabilidades
entre escalas de la administracin pblica propias del sistema institucional ar-
gentino. Son miradas centradas en el actor pblico local, que ofrecen una base
que puede ser profundizada con el conocimiento de las relaciones que se estable-
cen al interior de las sociedades locales y el juego de intereses que all predomina.
Tambin se ha avanzado en el anlisis de polticas sociales locales (Chiara,
2005) y en el anlisis de polticas econmicas locales, aunque considerando
bsicamente las polticas nacionales (y, en algunos casos, provinciales) orien-
tadas al desarrollo de las ciudades (Costamagna, 2005). Pero muchas veces se
hacen estudios desde la oferta de polticas, que no suelen detenerse en anali-
cmo esas polticas a los territorios y qu ocurre en sus procesos de
Por 10 tanto, corren el riesgo de aislar lo local de otro tipo
de consideracIOnes econmicas, sociales, institucionales, culturales, tecnol-
gicas, etc., que influyen decididamente en la configuracin territorial y en las
prcticas cotidianas.
Muchos de los estudios existentes sobre experiencias de desarrollo local
en A:gentina reflejan limitaciones en cuanto a los marcos de interpretacin.
En ciertos casos, no se ha logrado conformar esquemas de anlisis que inte-
gren diferentes dimensiones de la realidad. En otros, se trata de miradas que
no han considerado la dimensin local ni en su fuerza transformadora ni en
el protagonismo de sus sujetos, traducindose en una desconfianza sobre la
transformadora de los sistemas productivos territoriales, sus institu-
cIOnes y los actores locales.
Tampoco se ha profundizado suficientemente el tema la reconstruccin
de la administracin pblica en sus diferentes niveles, del central al local, para
favorecer procesos integrales de desarrollo territorial. Sigue pendiente, por
21
Olla desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
ejemplo, el estudio de los roles que le caben al Estado-Nacin en el desarrollo
econmico, social e institucional y su responsabilidad en relacin al fortaleci-
miento de los mbitos subnacionales, as como el rediseo de las articulacio-
nes entre diferentes escalas del gobierno y la administracin (nacin, provincia,
municipios), en cuanto a atribuciones tributarias, fiscales, institucionales, etc.,
y las posibilidades de creacin de "nuevos territorios de accin y proyeccin"
entre ciudades, espacios metropolitanos, espacios urbano-rurales, micro re-
gioncs y/o provincias. La distribucin de atribuciones institucionales entre
las diferentes esferas del estado, es la adecuada para los desafos que enfrenta
nuestro pas para su desarrollo?
Con todos esos antecedentes, surgen algunas evidencias: son necesarios
esquemas de interpretacin ms abarcadores de las polticas locales de de-
sarrollo que eviten caer por un lado, en una sobredeterminacin estructural
de las polticas de desarrollo endgeno, que consideren a lo local slo como
receptculo de decisiones, dinmicas y procesos supralocales (bsicamente
nacionales) que dejan poco margen de accin local. Tambin son necesarios
esquemas de interpretacin que eviten caer por otro lado, en anlisis mera-
mente instrumentales del desarrollo territorial y consideren solamente las
iniciativas impulsadas localmente, los instrumentos de gestin adoptados y
sus supuestas bondades implcitas para favorecer procesos de desarrollo
Se requiere protlmdizar el conocimiento respecto del papel de las socIe-
dades locales, de sus actores y los procesos de interaccin que prevalecen entre
ellos, de los territorios locales como espacios donde se manifiestan y difunden,
entre otros, los fenmenos de innovacin y cambio tecnolgico y cultural;
lugares donde se ejercitan con mayor vigor tanto los conflictos, las demandas
y presiones sociales como las experiencias de organizacin, profundizacin
democrtica)' construccin socio-poltica y donde surgen esfuerzos singulares
de gobernabilidad y reivindicacin ciudadana.
La propuesta
El objetivo que se persigue es reflexionar sobre el concepto de desarrollo, sus
alcances y ofrecer Ulla propuesta alternativa y adaptada a tiempos globales y de
cambios crecientes. Desde un punto de vista terico, se indaga sobre el significa-
do del Desarrollo Endgeno dentro de la bibliografa existente sobre el tema. En
este sentido, se polemiza con algunos enfoques tradicionales y se lo presenta co-
mo un nuevo paradigma basado en propuestas tericas y en experiencias prcti-
cas que han sido analizadas por numerosos autores en diversas partes de1111undo.
Desde un punto de vista propositivo, se ofrece un esquema de interpreta-
cin de la Poltica de Desarrollo Endgeno. Como argumentos que permiten
22
Introduccin
validar el enfoque propuesto incorpora, en sendos apartados, temas de la rea-
lidad argentina tales como aspectos generales de la situacin macroeconmi-
ca e institucional y referencias puntuales a algunas ciudades argentinas. Esto
no convierte al libro en un trabajo histrico o de casos, sino que siempre las
referencias empricas eshn en funcin de validar el esquema analtico pro-
puesto. Por lo tanto, se trata de una propuesta que recurre al anlisis terico y
prctco para generar un esquema de interpretacin y accin sobre la Poltica
de Desarrollo Endgeno.
De qu depende el desarrollo de un territorio local? Por qu ciudades
que estn insertas en contextos similares presentan desempeos diferentes en
su desarrollo? Cul es el aporte de la Teora del Desarrollo Endgeno a este
debate? Sobre la base de esos interrogantes, surgen tres objetivos centrales:
o Analizar los fundamentos tericos del Desarrollo Endgeno a partir del
reconocimiento de las limitaciones de la matriz moderna del desarrollo y de los
nuevos escenarios de la poltica, la economa y la cultura en tiempos globales.
o Profundizar en el conocimiento de los f.'1ctores que promueven el desa-
rrollo de los territorios locales.
o Generar una propuesta de interpretacin de polticas de Desarrollo En-
dgeno que permita contextualizarlas e incorporar la dinmica de las socie-
dades locales.
El Desarrollo Endgeno es un pensamiento que se nutre de varias fuentes:
reconoce las limitaciones que presenta la matriz moderna del desarrollo por
reducir el problema del desarrollo a su dimensin econmica; entiende que las
nuevas fllrzas del desarrollo estn territorializadas, que son endgenas, por lo
que existe una clara vinculacin entre los conceptos de desarrollo y territorio;
y plantea la posibilidad de diversos proyectos locales de desarrollo donde los
actores individuales y colectivos, sus procesos de interaccin y los rasgos de la
organizacin social donde stos se desenvuelven juegan un papel tlll1damental.
Es un enfoque desde las sociedades locales, por 10 que necesariamente
es bottom up, de desde los territorios de proximidad. Se trata
de una mirada poltica del desarrollo territorial que toma en consideracin
las posibilidades reales que permiten los contextos de actuacin, a partir de
la forma como impactan en cada realidad local las polticas nacionales y/o
regionales de desarrollo, as como los procesos globales. Pero, fundamental-
mente, pone nfasis en las capacidades endgenas que genera cada territorio
para su desarrollo, en las dinmicas particulares que adquieren las sociedades
locales y en las estrategias desplegadas por los actores locales.
En sntesis, si hablamos de desarrollo endgeno, es porque queremos
referir a una nueva direccin en los procesos de desarrollo, a un sentido dis-
tinto, desde desde las ciudades, las regiones, los espacios rurales, los
territorios locales. Una mirada diferente a la predominante durante dcadas,
23
que interpreta que el desarrollo slo proviene desde arriba, desde los mbitos
centrales, nacionales. Es un proceso que se activa, que se dinamiza desde los
mbitos donde transcurre la vida cotidiana de la gente y donde las personas
se organizan, participan, disputan, viven. Una "movilizacin de energas so-
ciales" que surge desde la sociedad misma.
El libro construye una interpretacin a partir de una distincin bsica
entre potencial de desarrollo de un territorio y capacidades endgenas. La
hiptesis es que el desarrollo de un territorio local no depende de ventajas
iniciales, como la ubicacin geogrfica, la riqueza del suelo o la dotacin
esttica de recursos tales como infraestructuras, empresas, universidades, etc.
Tampoco el desarrollo de un territorio depende meramente de la inyeccin
exgena de recursos productivos, a travs de inversiones, aportes financieros,
migraciones de personas, etc. Todos ellos son argumentos que configuran
el potencial de desarrollo de un territorio local, son atributos que favorecen
sus posibilidades de expansin, progreso y bienestar, pero no son capaces de
neutralizar el juego de la ley de rendimientos decrecientes, como lo ha de-
mostrado Vzquez Barquero (2005) a travs de la identificacin de las nuevas
fuerzas del desarrollo. Esos recursos productivos no garantizan por s solos el
desarrollo a largo plazo. No es suficiente contar con ellos sino que es necesa-
rio transformarlos en capacidades endgenas. Los territorios locales se trans-
forman desde adentro, a partir de sus propias dinmicas organizativas, creati-
vas, emprendedoras; de la forma cmo se utilizan los recursos exgenos y se
aprovechan las oportunidades del contexto; de la manera cmo se gestionan
los conflictos y se definen las estrategias territoriales. Desde esta perspectiva,
el desarrollo de las sociedades siempre se ha debido a cambios endgenos.
Qy son las capacidades endgenas? Son. cualidades y dinmicas rela-
cionales que expresan las personas, las organizaciones y las empresas de un
territorio local. De su combinacin sinrgica surgen atributos especficos que
le otorgan a un territorio local mejores posibilidades de desarrollo endgeno.
Cmo puede contribuir la Poltica de Desarrollo Endgeno a crearlas?
Responder a este interrogante, implica partir de los tres principales fundamen-
tos tericos alrededor de los cuales gira la Teora del Desarrollo Endgeno.
En primer lugar, un fundamento de complejidad: el desarrollo es un pro-
ceso multidimensional que involucra aspectos econmico-sociales, poltico-
institucionales, culturales-simblicos. Por lo tanto, pensar en trminos de
capacidades endgenas implica reconocer que stas no son parciales ni uni-
dimensionales y que la Poltica de Desarrollo Endgeno tiene como desafo,
el hacer converger objetivos divergentes a travs de estrategias de tipo estruc-
tural que permitan la sustentacin del proyecto de desarrollo; de tipo institu-
cional que hagan gobernable el proceso de desarrollo, y de tipo relacional que
generen confianza y sinergia entre los actores involucrados.
24
Introduccin
En segundo lugar, un fundamento de diversidad. Las capacidades end-
genas no son homogneas ni uniformes, son especficas de cada territorio
local, dependen de las caractersticas propias de cada sociedad local y de la
vinculacin local con los territorios supralocales. Por lo tanto, en la Poltica
de Desarrollo Endgeno es necesario analizar el contexto situacional para
tener presente su incidencia sobre lo local e incorporar la dinmica de las so-
ciedades locales para interpretar el proceso de desarrollo en relacin al juego
de intereses concretos entre los actores con incidencia en lo local.
En tercer lugar, un fundamento de estrategia. Las capacidades endge-
nas no son apriorsticas, se crean a travs de un proyecto de desarrollo. La
Poltica de Desarrollo Endgeno tiene que reconocer esa realidad, analizar
las iniciativas implementadas, en cuanto a su adecuacin a la realidad te-
rritorial, sus objetivos y los instrumentos adoptados, y generar propuestas
especficas, no generalistas, ni replicar recetas vlidas en otros contextos )'
para otras realidades.
De este modo, es evidente que no todos los territorios locales presentan
las mismas capacidades para afrontar procesos de desarrollo endgeno, pero
esto no es algo que pueda ser visto solamente a partir de la dotacin de re-
cursos o factores productivos (cmo explicar desde ese punto los problemas
de desarrollo de pases como Argentina o Venezuela?), sino a partir de un
complejo resultado dado por las condiciones de contexto, las caractersticas
de las sociedades locales y las estrategias polticas impulsadas por los actores
involucrados en el proceso de desarrollo.
El hecho de considerar que la realidad de cada territorio es diferente y de
colocar a las polticas en su entorno y no verlas como "objetos de laboratorio",
separadas de su contexto, es algo que an no se ha trabajado suficientemente
en el anlisis de polticas locales en Argentina.
El recorrido
El libro presenta hi Teora del Desarrollo Endgeno, destacando sus princi-
pales antecedentes y su "lugar" en la teora del desarrollo.
El primer captulo plantea la complejidad del problema del desarrollo y
se centra tanto en las caractersticas de la matriz tradicional de pensamiento,
como en aquellas otras posturas que representan antecedentes en la confor-
macin de una perspectiva endgena. Efectivamente, la modernidad instala
algo que luego consagra el pensamiento nico: la idea de reproduccin "na-
tural" de las sociedades que excluye al sujeto y a la accin intencional y niega
a la poltica como construccin del orden social. Las diferentes reacciones
basadas en aspectos estntcturales, institucionales y culturales del desarrollo
25
Otro desarrollo, El cambio desde las ciudacles y regiones
resultan fundamentales en la consolidacin de una perspectiva endgena, al
centrarse en los actores, sus relaciones y los entornos donde stos actan.
Asimismo, se rescata la preocupacin de algunas corrientes de pensamien-
to latinoamericano (cepalismo, dependentismo, liberacionismo) por analizar
las capacidades endgenas de estas sociedades para emprender caminos de
desarrollo. Un tema especial que se va incorporando en la discusin sobre
el desarrollo es el que refiere a los aspectos intangibles, donde las cualidades
relacionales y actitudinales de los actores personales, las tendencias organi-
zativas de las instituciones y el sustrato valrico de las sociedades ocupan un
lugar central para entender el desarrollo como creaci1l. El captulo refleja cmo
estos aspectos estn presentes en las reflexiones de algunos autores latinoame-
ricanos (Lechner, Max Neef, Hopenhayn, Elizalde). Por su parte, la visin del
desarrollo humano permite integrar, a travs de la idea de capacidades de las
personas, las diferentes dimensiones vinculadas a los procesos de desarrollo.
Para finalizar el primer captulo, se hace referencia a una discusin pro-
pia de las ciencias sociales, respecto a los procesos polticos, econmicos y
sociales flll1damentales (Alford y Friedland, 1991, Bobbio y Bovero, 1984).
El objetivo no es introducirnos en un debate por cierto muy complejo y an
abierto, sino presentar la incidencia de estos procesos en el desarrollo de los
territorios locales y la necesidad de integrar estas dimensiones en la Poltica
El fimdamento de diversidad territorial del Desarrollo Endgeno est pre-
sentado en el captulo 2. Existe un fuerte debate en el seno de las ciencias so-
ciales referido a los aspectos esenciales del fenmeno de la globalizacin y sus
impactos sobre el territorio. Es un proceso nuevo que destruye la construccin
histrica territorial del Estado-Nacin? O se trata de un fenmeno conocido
de articulacin internacional, redefinido ahora a partir de nuevas categoras?
No es ohjeto de este trabajo abundar en este debate, sino presentarlo para
remarcar aquel aspecto que s resulta relevante a los fines de nuestra propuesta:
los procesos poltico-institucionales, econmico-sociales, culturales-simblicos
puedcn pensarse en una variedad de escalas espaciales, desde lo global a lo lo-
cal. Ello implica, entre otras cosas, asumir la necesidad de redefinir las funcio-
nes del Estado-Nacin y sus relaciones con la economa y la sociedad. Pero el
eje est puesto en los impactos territoriales que traen aparejados los procesos
de cambio contemporneos. El captulo da cuenta de la tensin uniformidad-
particularidad en la concepcin del territorio para incorporar un argumento
de diversidad)' dcmostrar que en tiempos de globalizacin, lo local expresa
nuevos alcances de la poltica de desarrollo.
El captulo 3 se centra en las dinmicas territoriales que permiten la cons-
truccin de capacidades de desarrollo, Se presenta la Teora del Desarrollo
Endgeno propiamente dicha, a travs del pensamiento de aquellos autores
26
Introcluccin
que son los referentes en el tema,? como tambin de aquellos otros que si bien
no se reconocen como parte de este pensamiento, realizan aportes que resul-
tan relevantes en su conformacin.
El Desarrollo Endgeno ha trasladado el foco de anlisis desde la proble-
mtica de la distribucin de recursos a la creacin endgena de aquellos (Vz-
quez Barquero, 1998; Alburquerque, 1999).8 De este modo, se afianza el paso
desde una perspectiva econmica que entiende al desarrollo como sinnimo
de crecimiento, como un fenmeno cuantitativo, a otra concepcin integral
que entiende al desarrollo como un fenmeno no slo cuantitativo sino, ade-
ms (o bsicamente), cualitativo (Maillat, 1997).
El captulo 4 hace eje en el fundamento de estrategia del Desarrollo En-
dgeno y ofrece un esquema de interpretacin de la poltica de desarrollo.
Tal esquema plantea la necesidad de contextualizar las polticas, as como de
incorporar la dinmica de las sociedades locales y los procesos de interaccin
que generan relaciones de fuerza diversas (Matus, 1987). Lo all expresado
se ejemplifica a travs de tres apartados. El primero contiene un anlisis de
la sociedad argentina durante el perodo 1995-2007, de manera de reflejar el
marco en el que las polticas de desarrollo local se desplegaron. El segundo
apartado contiene el anlisis de los casos de dos ciudades medias argentinas
(Rafaela y San Nicols de los Arroyos), para evaluar los condicionantes que
el contexto de ajuste estructural gener en ambos casos y las reacciones de las
sociedades locales a travs de sus actores personales e institucionales. El tercer
apartado la evolucin de la poltica local en Rosario, durante el perodo
1995-2007. La eleccin de esa ciudad obedece a que se trata, quizs, de la ex-
periencia de poltica local de mayor peso especfico en Argentina.
El captulo contiene un ejercicio de sistematizacin de lo expuesto a lo lar-
go del trabajo. Se establecen dos variables centrales que sintetizan el conjunto
de capacidades que un territorio local necesita desplegar a travs de su proceso
de desarrollo: por un lado, su capacidad de adaptacin a entornos cambiantes
y desafios crecientes en todas y cada una de las dimensiones que hacen al de-
sarrollo; y por otro lado, la capacidad de control por parte de los actores con
7 Bsicamente, el desarrollo endgeno de Vzquez Barquero y loda la gama de corrientes y escuelas de
pensamiento analizados en su vasta obra, como el enf<Xlue del desalToIlo territo"ial en la sociedad del co-
nocimiento (Boisier), la competitMelacl sistmica territorial (Messner, AJburquerque), la teora de los distritos
indushiales (Becatlini, Bianchi) y su actualizacin como sistemas institucionales territo"iales (Boscilelini,
Poma), el medio innovador (Camagni, Mailla!), Asimismo, el desarrollo local integrado y sustentable (De
Flanco), el desarrollo corno autoclependellcia (Max Neef el an, ta mirada integradora de globalizacin-
identidad (Arocena).
8 El desarrollo enclgellO recupera el inters de la teoria ele la organizacin industrial por estudiar aquellas
condiciones bajo las que se articulan los sistemas productivos al territorio, en la forma de clustefs o dls-
trilos Induslriales, reconocindolos como formas cte olganlzaclll cte la pr<xluccin que permiten mejorar
la productiVidad y cornpetitividact cte las empresas y los lenitorios (Becattlnl, 1979, 1987; Costa Campi,
1992, 1993: Piare y Sabel, 1984: Porler,l 990: Vzquez Barquero, 2000).
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incidencia en lo local, de su propio proceso de desarrollo. Con ello 'se establece
una tipologa de territorios locales, en funcin de su nivel de desarrollo y de
las problemticas que enfrentan. El objetivo es demostrar que las cualidades
propias de las personas, las organizaciones y las empresas, as como el tipo de
relaciones que logran establecer, le otorgan a un territorio local capacidades
endgenas de desarrollo.
Por ltimo, se ofrece una descripcin de los instrumentos de poltica ms
utilizados por los municipios argentinos durante el perodo 1995-2007, anali-
zados en funcin de su contribucin estratgica al desarrollo de esas ciudades.
La importan!=ia de los instrumentos de polticas adoptados por las ciudades
argentinas es que inducen dinmicas relacionales entre actores territoriales
que, si se mantienen en el tiempo y logran consolidarse, permiten crear capa-
cidades endgenas de desarrollo en esos territorios locales.
Las consideraciones finales sintetizan el enfoque y el concepto de Desarro-
llo Endgeno, enfatizan el cambio de direccin (de abajo-arriba) de los pro-
cesos de desarrollo, e interpretan a la Poltica de Desarrollo Endgeno como
un "proyecto creativo" que, a partir de la tensin global-local, se inspira en los
contextos de experiencia, revalorizando comportamientos de actores, relacio-
nes sociales y los mbitos concretos donde la accin social se expresa.
28
L
Captulo 1
LAS DIMENSIONES
DEL DESARROLLO
El paradigma que ha dominado el deJal"l"ollo cient(/ico de la modemidad (lIewtolliano.
COII el mtodo experimental como tnico jimdamento del conocimiento cimt(/iw). deja
de ser til para mlender el desarrollo, por ser un paradigma reduccionisla, mecanici.rta
y linea!. Entellder el desan'ollo requin'e de mfoques holsticos, sistmicos y 7eclll.rivos.
UII paradigma propio de la complejidad.
Bois;er, 1998a:23
1. La matriz moderna del desarrollo
Prez Lindo (1998) sostiene que, como aspecto central de la complejidad de la
vida actual, todo el sistema de creencias e ideas que intervienen en la configu-
racin de la sociedad se encuentra en revisin: las cosmovisiones, es decir, las
ideas y creencias compartidas por la humanidad, desafiadas tanto por las ten-
dencias globales como por la irrupcin de las diferencias, de la pluralidad; los
modelos culturales, el conjunto de valores e ideas que adopta cada pueblo, ca-
da comunidad, cada sociedad para definir su identidad histrica; los paradig-
mas, es deir, el conjunto de teoras y mtodos compartidos por las comuni-
dades cientficas, el "prisma" de interpretacin de la realidad, ante la evidencia
de una revolucin epistemolgica que an no ha finalizado, pero que rechaza
tanto la posibilidad de explicaciones nicas para los sistemas complejos (como
las sociedades), como el relativismo inconsistente; las filosofas, los modelos
de pensamiento que intentan definir el sentido y el fundamento del saber y de
la realidad; as como las ideologas, como expresiones de los intereses o inten-
cionalidades de los actores sociales y las creencias.
Bourdieu (1997) por su parte, sostuvo que ante la crisis de las posiciones
absolutistas, dualistas o reduccionistas, y la cristalizacin de modelos de pen-
samiento interaccionistas, complejos, sistmicos, se asiste a la formacin de
un nuevo principio de realidad, donde "lo real es relacional", que lleva a una
consecuente desmaterializacin de las categoras de anlisis.!
1 En la economa. los IIujos rlnallCieros. el dilero slmbIico y el comercio a distancia desplazan a la pro-
ducdn y al Intercambio de bienes. En la geogralfa. se combinan ios espacios reales con ios virtuales, la
'porosidad" de las Ironteras. En la sociotogla. los conceptos que antes designaban entidades concretas
(como la sociedad. la historia. el pueblo) COO1Ienzan a ser considerados como meros instrumentos de an-
"sls. o rnetadlscursos sin correspondencia directa con la realidad (Prez Lindo, 1998).
29
Olro desarrollo. El cambio desde las ciudacles y regiones
El pensallliento sobre el desarrollo tambin se encuentra en revisin, ya
que junto al peso determinante de los factores productivos tangibles (tierra,
capital, trabajo, tecnologa), como fundamento explicativo del desarrollo de las
sociedades, se suman los recursos intangibles expresados en nociones como los
de sinergia, redes organizativas y capacidades relacionales, que complementan
los componentes materiales y caracterizan el estilo de desarrollo de cada so-
ciedad (Dunning, 1993).
Los cambios de poca afectan particularmente la nocin moderna de de-
sarrollo, en especial los modelos simplificadores de la realidad, proveedores de
leyes generales, identidades simples y cerradas. Pero tambin las difi-
cultades de seguir pensando a las polticas de desarrollo como transitando un
sendero predeterminado, un camino nico predecible a partir de la aplicacin
de recetas uniformes.
La modernidad pretenda construir una unidad social en el sentido ms
completo, una totalidad. Para ello, primero haba que construir la unidad te-
rica para luego llevarla a la prctica; la construccin terica de un horizonte
normativo, que luego era aplicado a realidades concretas. El progreso como
idea tpicamente moderna de evolucin de las sociedades, se traduce en un
afn por definir las leyes generales que rigen la evolucin hacia la sociedad
moderna. En perspectiva temporal, el presente no slo es ms valioso que el
pasado, sino que anuncia un movimiento incesante hacia lo mejor.
2
Un pilar donde se asent la arquitectura de! pensamiento moderno han
sido los modelos simplificadores de la realidad: rbitas elpticas, trayectorias
parablicas, estamentos sociales o escalas geogrficas. La epistemologa posi-
tivista se corresponde claramente con el paradigma de la simplicidad, como-
toda la ciencia moderna de base newtoniana (Morn, 1994). En el siglo XIX,
prevaleca un modelo de ciencia determinista, por el cual los cientficos trata-
ban',de eliminar todo lo que fuera individual y singular para retener las leyes
generales y las identidades simples y cerradas.
En las ciencias sociales, predominaba una ilusin del progreso constante,
apoltico. La idea de progreso ha sido una de las ms poderosas creencias des-
de el siglo XVIII, re!ormulada luego como evolucin de las sociedades hacia
mayores expresiones de libertad, igualdad y fraternidad. Con los cambios en la
cOI1C\encia histrica, e! progreso se ha descubierto como un proceso no lineal
ni an menos como un mecanismo automticamente beneficiador.La
complejidad de lo existente reclama mejores y ms efectivos medios de cono-
cimiento que los que reducen la realidad a un elemento simple, la generalizan
2 "Ln llisloda aparece m ",,1l10 e/ lelreno de una empresa humana que, lJajo /a Qua iluminadora de /a
la-'I')II, illclelllelllalil lllIlo el sallel COIllO la justicia el1/re los 10l1lJles, a los que 8il18llcipar de sus prejui-
cios" (Alimnir1I1o, I(lllrJ: ::lD,I),
30
Caplulol Las (jim8llsiones de/ desalrollo
buscando principios o leyes de explicacin, o la dividen y'aslan sacndola de
su contexto. Y es evidente que los fenmenos ntropo-sociales no podran
obedecer a principios de inteligibilidad menos complejos que aquellos reque-
ridos para los fenmenos naturales.
A partir de estos cambios de perspectiva, la crtica al pensamiento mo-
derno va a sostener la relatividad de los principios tericos y filosficos que
hasta entonces operaban como verdades incuestionables. Resulta claro que "el
anlisis de las grandes determinaciones sistmicas y estructurales, no agota el
conocimiento de la realidad" (Arocena, 1995:19).
Adems, permitir disear una reflexin epistemolgica donde los niveles
fsico, viviente y social no sean compartimentos estancos, sino que se articulen
y se integren a fin de representar una forma de aproximacin a la realidad que
admita la diversidad (Boisier, 1998); Permitir pensar en trminos de sistemas
dinmicos complejos, el ms significativo de los cuales es la propia sociedad.
La relacin sujeto-objeto es otro de los grandes cambios de perspectiva
en la conciencia histrica. Para la modernidad, lo propiamente cientfico era
eliminar la imprecisin, la ambigedad, la contradiccin en la concepcin del
objeto. El sujeto cientfico era un observador neutral, objetivo, de una natura-
leza que es independiente, ajena a sus deseos y sentimientos. El conocimiento
apareca como reflejo de una realidad que est all afuera y en la que el cono-
cedor no puede intervenir (Guba, 1994; Vasilachis, 1993). La epistemologa
clsica establece un proceso lineal del acto de conocimiento, que escinde al
sujeto social de su objeto de estudio. El sujeto del conocimiento acta como
una instancia pasiva, contemplativa y receptiva: nicamente recoge las carac-
tersticas de la realidad, de manera pura, no influye en el objeto y tampoco es
influido por este.
La desubjetivacin de la reflexin y la desmaterializacin de lo social son
ideas que toman cuerpo a partir del siglo XVIII, cuando se comienza a con-
cebir la naturaleza como algo eterno e inmutable, dando inicio a las ciencias
modernas. Al asimilarse la sociedad a la naturaleza, la idea de un orden social
evaluado segn normas morales es reemplazada por la concepcin de un sis-
tema abstracto e impersonal. "Se consolida as la escisin entre objeto y sujeto,
entre estructura y accin, entre sistema y mundos de vida" (Lechner, 2002:16).
De este modo, la modernidad consagra un principio fundamental: la
reproduccin "natural" de las sociedades, que excluye al sujeto y a la accin
intencional. Significa "negar a los hombres la decisin acerca de los fines de su
accin... negar la poltica en tanto construccin deliberada del orden social"
(Lechner,2002:18).
Desde el punto de vista del conocimiento, la reversin de estas pers-
pectivas epistemolgicas del sujeto permite concebir al investigador como
parte inextricable ,del fenmeno estudiado. El investigador, situado genrica
31
y multiculturalmente, se aproxima al mundo con un conjunto de ideas, una
estructura (teora, ontologa) que se especifica en un grupo de preguntas
(epistemologa), las cuales son examinadas (metodologa, anlisis) de diversas
maneras (Denzin, 1994). La funcin del observador dejar de ser pasiva para
convertirse en constructiva.
El pensamiento pospositivista (Bourdieu, Giddens, Luhmann) rescata la
reflexividad del proceso de la investigacin social y el papel decisivo del sujeto
en la construccin del conocimiento cientfico. El conocimiento social por su
carcter reflexivo supone, adems de conocer el objeto existente, que dicha
realidad social se constituya y modifique por accin de la teora social en el
mismo proceso cognoscitivo. Ello implica que el mundo social no es slo una
estructura definida, sino tambin es producto y componente de una dinmica
de estructuracin del propio conocimiento.
Por 10 tanto, una visin ampliada, holstica y sistmica del desarrollo, slo
puede ser abordable desde una mirada compleja que se aproxime a la realidad
admitiendo la unidad en la diversidad, la universalidad en la singularidad. El
rechazo a los modelos racionales y uniformes de la modernidad da lugar a la
variedad de caminos, abre la posibilidad para la diversidad de modelos de de-
sarrollo, como un impacto elocuente del cambio de poca.
3
1.1. Rasgos comunes en teoras diferentes
Como consecuencia de la aplicacin de la matriz de pensamiento moderna,
las teoras sobre el desarrollo predominantes durante dcadas en Amrica La-
tina se han caracterizado por presentar una serie de rasgos similares.
UNIVERSALISMO:
Las teoras modernas del desarrollo construyen tericamente recetas apli-
cables a diferentes tiempos y lugares. Al suponer universalidad de aplicacin y
replicabilidad de polticas, presentaron una orientacin hacia la uniformidad
de las sociedades y la homogeneidad de los fundamentos polticos, las recetas
tcnicas y las prcticas metodolgicas.
El desarrollo es concebido como un proceso lgico, racional, evolutivo,
4
abstrado del contexto poltico, institucional y cultural: "desarrollo sin hogar y
3 "Una de las caractersticas del pensamiento actual es la tendencia a superar las antinomias. los reduc-
cionismos o las teoras monistas del pasado. Casi nadie se atreve a sostener que la realidad es una simple
representacin del esplrltu o que las ideas son meros reflejos de la realidad. Ahora se reconoce que en el
proceso de conocimiento int8lVienen la realidad (material y social), el sujeto (bio-psico-social), el lenguaje
(natural, cultural), las relaciones sociales (estructuras, procesos, commicaciones)" (Prez Undo, 1998:76).
4 "La idea de modemizacin Implica una concepcin de desarrollo fUldamentalmente rectilneo, un pro-
ceso de nujo c o n ~ n u o en el que no hay una autntica diferenciacin entre una cyLlltura o poca y otra. a
no ser en trminos de una mera sucesin cronolgica de lo viejo y lo nuevo, lo anterior y lo posterior, cate-
goras sujetas a una incesante permutacin de posiciones en una direccin. a rnedlda que pasa el tiempo
Y lo posterior se convierte en lo antenor y lo nuevo en lo viejo. Esta es. por supuesto. una descripcin co-
rrecta dA la temporalidad del mercado y ele las mercanclas que circulan por l' (Perry Anderson, 1984: 12).
32
L
Captulo I Las dimensiones elel desarrollo
sin sujeto". Para este pensamiento, las tcnicas de construccin, planificacin,
administracin de las organizaciones se interpretan como racionales y univer-
sales, por lo que proveen recetas sin consideracin de las diversidades cultura-
les e institucionales histricamente producidas en cada lugar (Prats, 1999).
Para la Teora de la Modernizacin, sustentada en criterios de equilibrio
y orden, el subdesarrollo era una etapa dentro de un proceso evolutivo que,
correctamente planteado, conducira al desarrollo. S En trminos de Rostow
(1960), el proceso hacia el bienestar pasa por diferentes etapas (sociedad tra-
dicional, precondiciones para el despegue, despegue, madurez y alto consumo
de masas), y la superacin de las tradiciones locales (su organizacin poltica,
su estructura social, su economa artesanal, sus valores) es el punto de partida
para el trnsito de un estadio a otro.
Cuando una sociedad sale del estadio tradicional y se prepara para su
despegue econmico, la economa comienza a crecer ms rpido que las eco-
nomas de aquellos pases que permanecen en el primer estadio. De este modo,
la brecha entre pases ricos y pobres puede ser explicada por el hecho de que
no todos los pases ingresan en el camino hacia el desarrollo al mismo tiempo.
Este hecho tambin supone que la brecha entre pases ricos y pobres puede
desaparecer en la medida que los pases se acerquen al ltimo eslabn del de-
sarrollo (convergencia).
Segn Theotonio Dos Santos (2003), la caracterstica saliente de aquella
literatura era la concepcin del desarrollo como la adopcin de normas de
comportamiento, actitudes y valores identificados con la racionalidad econ-
mica moderna, caracterizada por la bsqueda de la mxima productividad, la
generacin de ahorro y la creacin de inversiones, orientadas a la acumulacin
permanente de los individuos y de cada sociedad nacional.
Es desde el centro del sistema donde se deben elaborar las directivas y
las orientaciones que conducirn al progreso del conjunto. Las sociedades
modernas no constituan slo un modelo de interpretacin, sino tambin
metas hacia donde encauzar las sociedades tradicionales, particularmente
las del llamado tercer mundo. Por 10 tanto, no es en el nivel de cada so-
ciedad en particular (local) donde se decide el porvenir de las sociedades
humanas (Arocena, 1995).
Por el contrario, la Teora de la Dependencia como parte de la tradicin
identitaria del pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo (Devs
Valds, 2003), representa un antecedente valioso de la configuracin de un
paradigma complejo y relacional del desarrollo, como veremos ms adelante.
5 A partir de la dcada de los aos cincuenta. la rnoderrlzacln ser el tema de la Sociologa contempo-
rnea que 1II1t!Iiz!w. en trmiros tericos Y empIrIcos. dtferentes situaciones naclontles y regionales. Y la
comunidad acadmica adquirir lJ1 lenguaje especializado. estandarizando tcnicas y procedirnienlos de
investigacin (Easterly. 2003).
33
)
Otro desarrollo. El cambio descle las ciudades y legiones
Sin embargo, se manifiestan algunos sesgos universalistas que merecen ser
destacados en este pensamiento.
Para esta teora, el subdesarrollo no es un momento ni una etapa en la
evolucin de una sociedad aislada y autnoma, sino parte del proceso hist-
rico y global de desarrollo del capitalismo (Sunkel y Paz, 1986). La polari-
dad sociedad tradicional-sociedad moderna es de poco valor, como un con-
cepto fundamental de anlisis, ya que el des<U"rollo de una unidad nacional o
regional slo puede ser entendida en relacin con su insercin histrica en
el sistema econmico y poltico mundial, emergente desde la colonizacin
europea (Valenzuela y Valenzuela, 1978).
La Teora de la Dependencia generalmente concibe el sistema econ-
mico internacional como el resultado de un proceso histrico en el que los
pases (y los grupos sociales) se han ido integrando y formando a medida
que el proceso de acumulacin internacional del capital se produca (Dos
Santos, 2003). Las economas nacionales se incorporaron a este proceso de
forma jerrquica a travs de relaciones econmicas internacionales, consti-
tuyndose un centro (las economas avanzadas) y una periferia (economas
no avanzadas).() El control del proceso es ejercido por los pases desarrolla-
dos y/o por empresas multinacionales, con lo cual queda poco margen de
autonoma local.
Por dependencia, entonces, se entiende una situacin en la cual la econo-
ma de ciertos pases es condicionada por e! desarrollo y expansin de otra
economa. La relacin de interdependencia entre dos o ms economas, y
entre stas y el comercio mundial, asume la forma de dependencia cuando
algunos pases (los dominantes) pueden expandirse y ser autosostenibles,
mientras los otros (los dependientes) pueden hacer esto slo como de
tal expansin, la que puede tener tanto un efecto positivo como negativo en
su desarrollo inmediato (Dos Santos, 2003).
Tal esquema analtico se apoya en las nociones de "proceso, estructura y
sistema". No se admite que el subdesarrollo sea un "momento" en la evolu-
cin continua (desarrollo como crecimiento) o discontinua (desarrollo como
sucesin de etapas) de una sociedad, sino parte del proceso histrico global
del desarrollo, de simultaneidad entre el desarrollo de algunas sociedades
(centro) y el subdesarrollo de otras (periferia). Ambas estructuras interde-
pendientes conforman un sistema nico (Sunkel y Paz, 1986:169).
6 lanlo la vellien[e poskeynesiana (Celso Furlado, Osvaldo Sunkel) como la neomarxista (Andre G. Fran/<,
S[lI11il fllllin, Felll1llClo Calclm,o, Theotonio dos Sanlos) de esla t8{nia, segLJll la clasificacin de Dos
San tus cOllcibel \ las estructul as econmicas como expresin de las resistencias que los grupos
sociales oliecell al pruceso de transformaciones econmicas y sociales. La llisloria coneliciona las es-
IlllctlllElS y vicev8lsa. Y se difelencian en elestacar o no el papel ele la elominacin y la lucha de clases, en
aceptEII n IIU la posilJilielad ele un crecimiento dependiente en las economas perifricas.
34
Captulo 1 Las dimensiOll8S del desarrollo
Se entiende que ciertos patrones son universales y funcionan igual en toda
sociedad, reduciendo la visin del mundo al funcionamiento de un sistema
(funcionalismo). De este modo, se define al capitalismo para luego explicar
cmo se construyen las instituciones como parte de una situacin totalizante.
Tal condicin "histrico-estructural" de sociedades dependientes ser supera-
ble a partir de la modificacin revolucionaria o gradual de esas condiciones, y
permitir alcanzar, desde all, los beneficios del desarrollo.7 Una parte nunca
puede ser explicada aisladamente, sino a travs de sus relaciones con e! todo
(relacin centro-periferia).
As planteada, resulta una concepcin pobre de lo particular (nacional
o local), slo concebido como lugar de reproduccin de las grandes lgicas
del sistema. "Las sociedades locales pueden nicamente importar sin ma-
yores condicionamientos, lo que se proponga desde los centros de! sistema'
(Arocena, 1995:11).
Por ltimo, e! pensamiento neoliberal, concibe al subdesarrollo como pro-
ducto de una "equivocacin" de la sociedad, de la implementacin de polticas
pblicas incorrectas. Por lo tanto, si se aplicaran las recetas uniformes impuestas
por los organismos de financiamiento internacional, se iniciara un proceso de
crecimiento sostenido y posterior "derrame" hacia el conjunto de la sociedad.
8
El crecimiento depende de factores exgenos, fundamentalmente del ca-
pital internacional, financiero y especulativo. Porque la revolucin cientfico
tecnolgica ha borrado las fronteras nacionales y las principales transacciones
se realizan en el mercado global. De este modo, el poder decisorio sobre la
acumulacin de capital y la asignacin de recursos ha sido transferido desde los
espacios nacionales a los actores globales, es decir, los mercados financieros y
las corporaciones transnacionales. Por lo tanto, la funcin de los gobiernos na-
cionales queda reducida a seducir y atraer a dichos capitales, como ha quedado
sintetizado en el llamado Consenso de Washington.
9
7 El mtodo histrico-estl1.lctural admite que el pensamiento econmico est Ilistricamente condicio-
nado. Su prirnera ruptura se apoya sobre la idea de la historicidad de objeto y sujeto que analizamos
en el punto anterior, del objeto de la ciencia econmica y de las ciencias sociales en general (descubrir
regularidades y expresarlas mediante leyes), con la diferencia de que esas regularidades no sern per-
manentes. sino que las leyes que las interpretan tendrn una aplicabilidad limitada en el tiempo (Sun/<el y
Paz. 1986:82). Admite que la realidad es cambiante y que el sujeto de conocimiento inlegra esa realidad y
esl condicionado por ella. Su segunda I1.lplura es de mtodo: el mtodo histricoestructural requiere de
una hiptesis previa, y ms an, que esa hiptesis previa sea tota/izante. Aqu est la esencla del mtodo
histrico-estructural, 'porque si la historia debe ser entendida, si puede ser aprehendida como proceso a
lravs ele una teola, sta lendr que captarla como totalidad, en el sentido que los hechos que la compo-
nen se explican los unos a los olros en sus inlerrelaciones y en su sucesin" (Sunkel y Paz, 1986:94).
8 Es interesanle ver estaelsticas que demuestran cmo el crecimiento econmico de algunas so-
ciedades lalinoall181 icanas en la dcada de los aos noventa estLNO acompaada, contrariamente
a lo previsto, de un aumenlo en la deSigualdad social. Por lo tanto, no hubo derrame (CEPAL, 2000;
Banco Mundial, 2(06).
9 Los ejes del Consenso de Washington ele 1989 (John Williamson, 2004) fueron: disciplina fiscal, con-
35
El enfoque neo liberal parte de una concepcin minimalista del Estado, ya
que su intervencin econmica no slo es ineficiente sino injusta. Y la esfera
de accin legtima del Estado debe restringirse a funciones bsicas que garan-
ticen la ley y el orden, protejan la propiedad privada, provean infraestructura
bsica y bienes pblicos que el mercado no puede ofrecer. 10
Por definicin, los mercados siempre generan la mejor asignacin econ-
mica y social de los recursos. La adhesin al libre comercio, la liberacin de las
transacciones financieras y la eliminacin de normas regulatorias de las inver-
siones de las corporaciones transnacionales aseguran la eficiente asignacin de
los recursos en la economa mundial y la participacin de todos los pases en
los frutos del desarrollo.
RACIONALISMO:
Tal como se plantea ms arriba, el pensamiento moderno sobre el desa-
rrollo se basa en una teora del conocimiento que interpreta que las cons-
trucciones sociales son racionales en la medida en que responden a un diseo
intelectual previo.
El de las sociedades puede ser previsto y diseado me-
diante la planificacin racional, cientfica. El cambio es racionalmente pla-
nificado: las tcnicas de la construccin, la planificacin y la administracin
o gestin de las organizaciones se conciben como racionales. Y esta idea no
est exenta de una importante dosis de tecnicismo. Como el problema de
las sociedades latinoamericanas se resume en un freno, un obstculo para el
desarrollo, el desafo que deben enfrentar es, en ltima instancia, de tipo tc-
nico, de remocin de barreras tales como la tradicin, el estatus perifrico, la
condicin dependiente o la burocracia. La similitud de cuadros nacionales con
dificultades de desarrollo permite la replicabilidad de los caminos correctos
(las recetas, las polticas, las estrategias) orientados a superar los escollos.
CENTRALISMO:
y ese racionalismo se vincula directamente con la concepcin centralista
de la modernidad. La planificacin se ejecuta desde un mbito central. Hay
un vnculo ntimo entre Estado-Nacin y desarrollo econmico: para el
pensamiento de la modernizacin, el Estado como ente capaz de resolver las
imperfecciones del mercado; para el dependentismo, como autoridad capaz de
resolver las constricciones de una insercin dependiente; y para el neolibera-
trol del gasto pblco, reforma fiscal, liberalizacin financiera, tasas ele cambio, liberalizacin comercial,
inversin extranjera directa, prlvaftzacin, desregulacin, derechos de propiedad.
10 Esta Idea minhnalista del Consenso de Wasl1ington fue reemplazacla por el enfoque de capacidades
estatales elel Consenso de Santiago (Guiaz, 2(02). Las fallas del mercado y los problemas que surgen
para la organizacin colectiva de los individuos "reqlrieren del Estado corno la nica institucin con la
capacidad adecuada para organizar acciones y resultados colectivamente eficientes" (Guiaz, 2002:86;
8aie911, y Tomassi, 199B).
36
Captulo I Las dimensiones del desalrollo
lismo, como intervencin excesiva que entorpece el normal desenvolvimiento
de las fuerzas de mercado.
Asimismo, tal centralismo desemboca en un desconocimiento de la di-
mensin subnacional, ya que no hay consideracin de lo local, ni en su fuerza
transformadora ni en el protagonismo de sus sujetos y se traduce en una
desconfianza sobre la capacidad innovadora de lo local (del territorio y de
los actores locales), como 10 ha sealado Arocena (1995,1998).11 Desde un
modelo universal e instrumental de progreso, se desprecian y desconocen las
instituciones y culturas locales, necesitadas del aporte "civilizador" central e
incapaces de promover procesos de desarrollo endgeno.
ECONOMICISMO:
La tradicin moderna del desarrollo responde a un paradigma de simplici-
dad (Morn, 1994) que desvincula el desarrollo de la historia, del lugar y de la
naturaleza. As, la teora de la modernizacin entenda que lo econmico con-
diciona lo poltico y lo cultural. Rostow (1960) sostena que a cada nivel de
producto bruto por habitante corresponda un nivel social, poltico y cultural.
La teora de la dependencia cuestionaba al desarrollismo su "descuido" de
cuestiones tales como la distribucin del ingreso, la soberana poltica, la de-
pendencia econmica y la postulacin de un modelo de sociedad inalcanzable
e indeseable. Desde su interpretacin ms radical, transferir la relacin de
produccin interna de una sociedad de clases a una relacin internacional en-
tre naciones de centro y naciones perifricas. El sujeto de la acumulacin pasa
de las clases a las naciones.
12
En la vertiente neoliberal, el desarrollo es entendido desde una perspectiva
unidimensional (economa) y de subordinacin de otras dimensiones (cultura-
les, institucionales, sociales) a la econmica.
13
11 Arocena sostiene que 10 10caI es visto como "freno" al desarrollo para las cOlTienles evolucionistas;
como "isla" sin capacldacl para generar innovaciones para la corriente histolicista y lo local enlencJido
corno mero "recipiente" pasivo para el enfoque estrucltralista que privilegiaba las macroracionalidaeles
estrucltrales.
12 Valenzuela y Valenzuela (2000:271) interpretan de diferente manera el "reducclonismo" de la teolia ele
la modernizacin y de la dependencia. Sostienen que el nivel de anlisis en la teora de la modernizacin
ya que el foco primario es el comportamiento de los individuos o de
Individuos, sus valores, actiludes y creencias. En la Teora de la Dependencia, es maclosocinlgiCl,
estructural. Focallza en el modo de produccin, patrones de comercio internacional, vinculaciones polti-
cas y econmicas entre elites en paises centrales y perifricos, grupos y alianzas de clases y connictos,
etc. Por lo tanto, la percepcin de la naturaleza hlrnana valla. Asume al comfJOltamiento 11Ullla/lO en
cuestiones econmicas como una constante. Los individuos se comportarn dlfemntemente en dislintos
contextos, no porque ellos sean diferentes, sino porque los contextos son diferentes (eslrucluIFllismo).
La Teora de la Modelllidad atribuye el dficit de ciertos patrones de comportamiento a la "relativiclad" elel
comportamiento humano.
13 "La visin econornlclsta del desarrollo, a travs de indk::adores agregados como el PGB, consicleril
corno positivos, sin discriminacin, todos los procesos doncIe ocurren transacciones de mercarlo. sil'
Importar si stas son rroduclivas, improductivas o destructivas. ResuJta asl, que la depredacin il,disCI i-
minada de un recurso natural hace aumentar el PGB, lal como lo hace Ln1a poblacin enfelma cllanrlo
37
I
:1
'1
j'
i
Ir:
l'
i:
Olro desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
ELITISMO:
Por sus caractersticas racionales, positivistas, las polticas de desarrollo
slo pueden ser propuestas e interpretadas por un actor especfico: una elite
modernizan te, una vanguardia intelectual, una burocracia estatal autnoma
o un cuadro de economistas expertos: todos ellos portadores de la fuer-
za, las ideas y los valores del cambio. Efectivamente, las teoras modernas
contenan un<1 idea restrictiva del actor de desarrollo. Sostiene Kozlarek
(2001) que esta raz vanguardista y excluyente del desarrollo se liga a lo que
Samuel Eisenstadt seala como la diferencia entre la civilizacin moderna y
otras civilizaciones axiales: el papel de los intelectuales que es central en la
construccin de modelos prepara el camino para aplicar a la realidad y busca
influir en lo poltico-social.
2. La respuesta institucional y cultural al reduccionismo econmico
Si la era moderna interpret preferentemente el problema del desarrollo des-
de el prisma econmico, la reaccin a ese reduccionismo permiti la irrupcin
de interpretaciones institucionales y culturales en el escenario global. Estas
posturas ubican los ternas de desarrollo alrededor de actores, sus relaciones y
los entornos donde estos se desenvuelven. Sobre la base de la capacidad de los
actores, amplan la perspectiva terica de los procesos de desarrollo, superando
la "atadura" estructuralista, propia de las primeras miradas del desarrollo.
Estas teoras destacan la reflexividad como un proceso a travs del cual los
actores adquieren habilidad para participar en la vida econmica y social en
relacin con otros y sealan que las condiciones sociales, culturales, polticas
y geopolticas facilitan o privilegian diferentes tipos de relaciones (conflictivas,
cooperativas, competitivas, cooptativas).
La perspectiva institucional del desarrollo (Guilln, 2000), considera que
el desarrollo promueve la diversidad y la renovacin, antes que la homogenei-
zacin o hibridacin, ya que las lgicas institucionales varan enormemente
entre Jos pases. Es una aproximacin centrada en la sociedad y las categoras
de actor y relaciones. Los actores (individuos, familias, empresas, grupos de
negocios, bancos, pymes, cooperativas de trabajadores, el Estado), estn en-
raizados en lgicas institucionales que permiten a distintos tipos de actores
involucrarse en diversas actividades.
Este enfoque entiende que el desempeo poltico institucional de las
sociedades es la clave del desarrollo. Las lgicas institucionales son las que
irlcremellla su corlSUIllO lIe drogas farmacuticas o ele servicios hospitalarios" (Max-i'Jeef. Elizalde y
HupenilaYI1 I DSG:::)
38
Captulo 1 Las dimensiones elel desarrollo
permiten el entendimiento respecto de lo que es legtimo o razonable. Los
arreglos institucionales preexistentes son los parmetros de los que dependen
los contextos de accin, que guan y permiten la accin socialmente enraizada
(Granovetter, 1985). Tal como sostiene Huntington (1972), en un marco de
inestabilidad poltica e institucional, el desarrollo econmico no es viable, y
avanza de este modo en la idea de enmarcar el funcionamiento de un sistema
econmico en un entorno institucional que favorece o limita su desempeo.
Los aportes de la escuela neoinstitucionalista (Williamson, 1985 y
North 1993) ofrecen un nocin de instituciones entendidas en una doble
perspectiva: en primer lugar, como normas que regulan el comportamiento
, de los individuos y organizaciones y los hbitos de conducta de aquellos:
las "reglas del juego" formales e informales que pautan la interaccin entre
los individuos y las organizaciones;14 y, en segundo lugar, como entidades o
agencias, los "jugadores" pblicos y privados que intervienen en la vida co-
lectiva de la comunidad.
North (1993) afirma que toda sociedad tiene grupos de instituciones infor-
males y formales. Las informales consisten en sanciones, tab es, costumbres,
tradiciones, cdigos de conducta, as como gustos y simpatas; las formales in-
cluyen las constituciones, leyes, derechos de propiedad y mecanismos similares.
Mientras que las instituciones informales son especficamente culturales y de
lento proceso de cambio, las personas pueden crear o adaptar instituciones
formales relativamente rpido,15 e incluso pueden generar instituciones for-
males que no sean compatibles con las informales (por ejemplo, con las tradi-
ciones y costumbres) por lo que pueden ser poco efectivas y, adems, fuente de
conflicto. Esta relacin de complementariedad hace a la riqueza y dificultades
del proceso de desarrollo y creacin de instituciones.
Un enfoque cultural del desarrollo, por su parte, apunta al mundo de
creencias, valores e ideas predominantes en las sociedades, a travs de los cua-
les los actores perciben la realidad y se motivan frente a ella. Robert Putnam
(1993), a partir de su investigacin medular sobre la importancia de las tradi-
ciones cvicas en el desempeo econmico y- poltico de las regiones italianas,
entiende que lo que permite anticipar el desarrollo futuro de una sociedad es
la predisposicin de sus miembros a confiar en otros y asociarse.
Se asume que la diferencia en el desarrollo de los pueblos est sustenta-
da en su capacidad de accin colectiva. De all la resignificacin del "capital
social", sealado por esta corriente como el tipo de capital determinante a
14 'Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder. peltenecen a una determina-
da cullura organizacional, poltica, proclucliva y lecnolgica, viven y se apoyan en nuestros moclelos men-
tales. valorativos y aclituelinales. Por ello mismo, no tienen nada de social o polticamente neutral' (Prats.
Joan:1999:11).
15 La institucin como sustanciacin ele una idea, en la interpretacin ele Jos i'Jun (200)).
39
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la hora de explicar los diferentes desempeos de las sociedades y como ele-
mento central para repensar polticas de desarrollo en Amrica Latina. El
capital social suele ser entendido como "la confianza, las normas que regulan
la convivencia, las redes de asociacionismo cvico, elementos que mejoran la
eficiencia de.1a organizacin social promoviendo iniciativas sobre la base del
comn acuerdo" (Putnam, 1993:196).
El capital social es un proceso de la sociedad civil, un bien pblico suma-
mente arraigado a una cultura, a un sistema de valores, a pautas de comporta-
miento colectivo, que determina la manera en la que los actores econmicos
interactan entre s y se organizan para generar crecimiento y desarrollo
(Zumbado, 1997). Es un tipo de capital que no se intercambia, propiedad
emergente de un sistema social que no opera bajo las reglas de mercado, sino
que est ligado a un contexto histrico e institucional particular.
En sntesis, las lgicas institucionales y las prcticas culturales son
producto del recorrido histrico, 'del entendimiento colectivo. Diferentes
lgicas generan diferentes tipos de actores que se involucran en actividades
diversas, representando potencialmente recursos antes que obstculos para
el desarrollo. De modo tal que la "cultura y organizacin social (de cada
sociedad) no slo proveen ideas y valores, sino tambin estrategias de accin"
(Guilln, 2000:6).
2.1. La respuesta desde la identidad en Latinoamrica
En el marco 'de la revalorizacin de la capacidad de accin de los actores
como elemento explicativo del potencial de desarrollo de una sociedad, se
ha configurado un amplio espectro de pensamiento en Latinoamrica que, si
bien no desconoce el peso de los condicionantes estructurales en las socieda-
des latinoamericanas, enfatiza el poder transformador de los pueblos y lderes
de las sociedades.
Sostiene Devs Valds (2003:137) que modernizacin e identidad son los
dos grandes temas que enmarcan, estructuran y ordenan el pensamiento lati-
noamericano del siglo XX, as como una gran parte del XIX. Lo identitario
y 10 modernizador se articulan tambin de manera diversa: en la oposicin
o en la conciliacin. El "despertar identitario" (cepalismo, dependentismo,
liberacionismo) se ha dado en el nivel de las sensibilidades: un clima deseoso
de cambios, la difusin del marxismo, la renovacin del pensamiento social
cristiano, la valoracin de la militancia y el compromiso poltico, los movi-
mientos polticos, la bsqueda de la autenticidad, de la expresin, del ser s
mismo. Y entiende la necesidad de mirar, no slo los aspectos econmicos de
cada sociedad, sino tambin los aspectos sociales, culturales e histricos.
Fernando H. Cardoso (1970) sostiene en algunos de sus trabajos una
crtica a aquellos anlisis del desarrollo que abstraen los condicionamientos
40

!
Captulo 1 UlS dimensiones eJel desmallo
sociales y polticos del proceso econmico y cuestiona las concepciones evo-
lucionistas (de las etapas) y funcionalistas del desarrollo.
Un elemento importante a rescatar de la Teora de la Dependencia es que
la caracterstica principal de las sociedades centrales, est dada por su capaci-
dad endgena de crecimiento, en contraste con el carcter inducido, depen-
diente, de la dinmica de las sociedades subdesarrolladas. Es decir, capacidad
endgena reconocida en unas sociedades, negadas para otras en funcin del
proceso histrico global de desarrollo. Y es en este aspecto donde germinar,
como preocupacin propia de la tradicin identitaria latinoamericana, la ne-
cesidad de analizar si existen y cules son, las capacidades endgenas de desa-
n'ollo de las sociedades latinoamericanas (Devs Valds, 2003). Es decir, una
idea de desarrollo como proceso de cambio social, que invita a las sociedades
latinoamericanas a buscar en su propia realidad las estrategias necesarias de
transformacin social.
Incluso, tibiamente, aparecen indicios que hacen al reconocimiento de una
dimensin subjetiva (y ms poltica) en'los procesos de desarrollo:
Durante mucho tiempo prevaleci en todas partes la tendencia a imaginar que el ctesa'
rrollo es algo cuantificable, cuyo sustrato es la acumulacin, la inversin, la formacin
de capacidad productiva. Sin embargo, la experiencia ha demostrado ampliamente que
el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activacin y canalizacin de
fuerzas sociales, de mejora en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de
la u1V8I1tlva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y slo secundariamente
econmico. El desan'Oilo se produce cuando en la sociedad se manifiesta una energa
capaz de canalizar, de forma convergente, fuerzas que estaban latentes o dispersas.
Solamente la actividad polftlca puede canalizar esas energas de fOlma de ... producir los
fenmenos de sinergia a que hce referencia (Furtado, 1982: 149).
Dcadas antes, Alberto Baltra (1957:18) sostena que el desarrollo econ-
mico "no es un proceso meramente material, mecnico o cuantitativo", sino
que "primera y fundamentalmente 10 es social, cultural y cualitativo". Los fac-
tores intangibles es 10 que algunos llaman el capital invisible de los pueblos, en
referencia a la educacin, la salud fsica y mental, el conocimiento tecnolgico,
la tradicin cientfica, la capacidad investigadora e inventora, la aptitud para
adoptar y adaptar inventos, el espritu de cooperacin y cohesin social, el
sentido de responsabilidad y disciplina, el nimo emprendedor.
2.2. La visin del desarrollo humano
De alguna manera, actualmente muchas de las reacciones ms fuertes al pen-
samiento moderno sobre el desarrollo se concentran alrededor de la nocin de
Desarrollo Humano. Esta visin, crecientemente vigente, representa tambin
la reaccin ms fuerte a las limitaciones (y los fracasos) de las "recetas" para el
desarrollo. El desarrollo humano se define por su referencia a los fines; es una
41
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posicin filosfica, tica, antes que econmica, que provee un principio moral
de entendimiento de la condicin humana; y presenta una aproximacin com-
pleja (holstica, axiolgica) al problema del desarrollo. En tal sentido, intro-
duce un cambio de perspectivas. Supone que las necesidades humanas no se
agotan con aquellas que se requieren para garantizar la supervivencia fsica y
material de la poblacin.
16
Y esta es la intuicin ms trascendental, localizada,
por supuesto, en el mbito extraeconmico.
Amartya Sen (2000) entiende al desarrollo como un proceso de expansin
de las libertades fundamentales que tienen los individuos. Toda una variedad
de instituciones sociales relacionadas con el funcionamiento de los mercados,
las administraciones, los parlamentos, los partidos polticos, las organizaciones
no gubernamentales, la judicatura, los medios de comunicacin y la comuni-
dad en general son las que contribuyen al proceso de desarrollo al aumentar y
mantener las libertades individuales:
El anlisis del deslITOllo exige una comprensin integrada de los respectivos papeles
de estas diferentes instituciones y de sus interacciones. La formacin de los valores y
In evolucirl de ll lica social tambin forman palie del proceso de desarrollo que es
Ilecesario Rxaminar, junto con el funcionamiento de los mercados y de otras instituciones
(Sell, 2000:355).
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por su parte,
sostiene que el concepto de "desarrollo humano" se diferencia de otros enfo-
ques existentes. No comparte con las teoras de capital humano
el hecho de que las personas sean medios de produccin y no objetivos finales.
Tampoco el considerar a las personas como beneficiarios del desarrollo y no
como participantes en l, porque lleva a enfatizar polticas distributivas por
sobre sistemas de produccin. Entiende que el concepto de desarrollo huma-
no va ms all del enfoque de necesidades bsicas, ya que este se centra en la
provisin de bienes bsicos ms que en el tema de las posibilidades de elegir.
De este modo, el concepto de desarrollo humano es distinto al de creci-
miento econmico (que refiere a un crecimiento del producto, sin importar
si este permite o no una ampliacin de las posibilidades de consumo), o al de
desarrollo econmico (que denota una ampliacin de posibilidades de con-
sumo ele bienes y servicios, pero no en otros mbitos). El desarrollo humano
se refiere a la ampliacin de posibilidades de eleccin ms all del mbito del
'16 "A esta raciomlidacJ econmica es preciso oponer olra racionalidad cuyo eje axiologico no sea ni la
aculTlulacin inuiscrilTlinada, ni el r118joralllienlo de indicadores econmicos convencionales que poCo di-
cen del bienestar ele los pueblos, ni una eliciencia divorciaela de la satisfaccin de las necesielades huma-
nas. Esta otra raciunalidad se orienta al mejorarniento ele la calielad de vida de la poblacin, y se sustenta
erl elr8speto a la diversiclacl y en la renuncia a convertir a las personas en instrumentos de otras personas
ya los paises er 1 inslrulllentos ele otros paises" (Max-Neer, Elizalde y Hopenllayn, I 986:20).
42
Captulo 1 Las dimensiones del desarrollo
consumo, puesto que abarca la oportunidad de desarrollar y utilizar las capaci-
dades humanas. Esta diferenciacin de conceptos persigue dejar en claro que
el ingreso, variable tradicionalmente utilizada para medir el desarrollo, cons-
tituye una aproximacin limitada a la "capacidad de elegir" de las personas
(Mancero,2001).17
El enfoque de las capacidades humanas entiende que estas difieren de
las habilidades (propias de la Teora del Capital Humano). Entiende a las
capacidades humanas como expansin de las libertades (en trminos de Sen).
La pregunta bsica del enfoque de las capacidades es lo que una persona es
capaz de ser y hacer.
IB
En concreto, la visin del desarrollo humano provee el fundamento antro-
polgico comn que necesariamente debe guiar los esfuerzos de toda sociedad
en pos de un futuro mejor. Llegamos aqu a un punto crucial. El debate sobre
el desarrollo humano ha proporcionado excelentes anlisis, recomendaciones a
los gobiernos, propuestas de movilizacin de la sociedad civil y definicin de
polticas. Pero tal vez no haya logrado abordar an el campo de las condicio-
nes de aplicacin de tales polticas y, sobre todo, de los sujetos que las definen.
Hasta ahora, el desarrollo humano no ha sido inscripto al interior de una
teora de la accin, de una consideracin sobre las motivaciones que orientan
las prcticas, que guan las luchas y fuerzan al razonamiento y al dilogo. Por
lo tanto, es preciso pasar de las "polticas objetivamente correctas" al terreno
de la "elaboracin de pedagogas personales y sociales" (Opazo, 2000) y a los
aprendizajes colectivos. Y ste es el gran desafo abierto. El desarrollo es un
proyecto de construccin humana y de ello depende su eficacia prctica. Es,
antes que nada, un producto de las capacidades y los compromisos.
17 El PNUD reclwa al ingreso como indicador adecuado del desarrollo humano a partir de dos argumen
tos principales. El primero, de lipo terico, seala que el bienestar de un pas no depende del ingreso en
s misnlO, sino del uso que se d a este, El segundo argumento se basa en la constatacin emprica de
que un alto nivel de desarrollo humano puede lograrse con un ingreso per capita moderado, y de que un
ingreso per capita elevado no garantiza el desarrollo humano adecuado, El clculo del Indice de Desa-
rrollo Humano ODH) permite comparar, a travs del tiempo, la situacin relativa de tos paises en los tres
aspectos ms elementales det "desarrollo humano": longevidad, conocimiento y un nivel de vida decente.
Mancera (2001 :23) seala que "despus de diez aos de publicacin, puede decirse que el principal
aporte dellnforrne de Desarrollo Humano por parte del PNUD ha sido enfatizar la idea de que el crecimien-
to econmico es un medio para servir a fines humanos y no un fin en s mismo. El fin ltimo es incrementar
las posibilidades de eleccin de las personas, no slo a travs de un crecimiento de su poder adquisitivo,
sino fomentando el desarrollo y prctica de sus capacidades. Sin embargo, no ha logrado an suplantar
al PlB per cpta como indicador del desarrollo, el que sigue siendo ampliamente utilizado a pesar de sus
graves limitaciones".
18 Roa Barreta (2004) enuncia algunas de las capacidades que, segn el enfoque del desarrollo humano,
deben adquirir las personas en el proceso de desarrollo: de iniciativa (emprendedor, creativo); de entender
la lgica/racionalidad del otro: ele interaccin (trabajar en equipo); de organizarse; de tomar decisiones
(o incidir en ellas); de consensuar (negociar, mediar); de intuir, discernir; de resiliencia (resistencia, adap-
tacin); de anticipar; de autonoma, autodeterrnnacin, autodependencia, dialgica; de amar, soar; de
poder vivir la vida que quiere vivir.
43
Otro desarrollo, El cambio desde las ciudades y regiones
2.3. El nfasis en los aspectos relacionales del desarrollo
Lo cierto es que con el desarrollo humano se profundiza la revalorizacin de
los intangibles del desarrollo, de las capacidades de las personas. Pero, a su
vez, otros aportes provenientes de las ciencias sociales rescatan la importan-
cia de la dimensin subjetiva de la poltica en los procesos de desarrollo.
19
Se ha dicho que la modernidad contena una normatividad a priori,
construa una teora anterior a la prctica misma, a partir de una orientacin
positiva que permita establecer modelos normativos de carcter eurocntri-
co. De este modo, las sociedades, para ser modernas, deban realizar tareas
ligadas a este ideal de modernizacin, y el responsable teleolgico era el te-
rico (el tcnico). Las reacciones posteriores ofrecern una orientacin nega-
tiva en cuanto a las posibilidades de normatividad universal (Kozlarek, 2001),
negando la posibilidad de construcciones normativas a priori y sistemas de
eticidad. El pensamiento pos moderno contiene una serie de premisas que es
recomendable tener presente a la hora de buscar elementos para una nueva
concepcin del desarrollo.
Ms all de los interrogantes que deja abiertos este pensamiento, ofrece
una idea sugerente al sostener que la lnea que divide lo bueno y lo malo no
ha sido establecida a priori, sino que se dibuja en el curso de la accin. Es
decir, los actores toman las decisiones normativas y propician un regreso de
la categora de actor, que se extiende a todo aquel implicado en la accin, no
slo quien est en condiciones de interpretar tericamente el funcionamien-
to de la sociedad. De este modo, plantea la necesidad de los fundamentos de
una teora de la accin social que no establezca recetas universalmente vli-
das, sino que explique el sentido mismo de la accin.
Toda la preocupacin posmoderna radica en no caer en la trampa univer-
salista. U na nueva concepcin del desarrollo debe contemplar la "conciencia
de las diferencias". Pero ello, consecuentemente, instala el riesgo del relativis-
mo radical, ya que confrontar la eleccin entre 10 bueno y 10 malo siglfica
encontrarse cada uno en una situacin de ambivalencia, haciendo de la vida
moral una vida de continua incertidumbre. En tal sentido, Kozlarek (2000)
sostiene que la estrategia posmoderna no logra generar una teora de la ac-
cin social que permita explicar los fundamentos de la accin, que conduzca
a lograr la conciliacin del universalismo y el particularismo.
1 9 El rnocIelo procesual constructivo y el anlisis institucional que proponen Michal Foucault, FHx Guattari
y Gilles Deleuze orientan a enfrentar el proceso de complejizacill del desarrollo desde la dimensin
subjetiva. La idea de Foucault es que la dimensin de la subjetMdad deriva del poder y del saber, pero
no depende de ellos. La deHne corno la relacill consigo mismo. 'La lucha por una subjetividad modema
pasa por una resistencia a las dos formas actuales de sujecin: una que consiste en indMduamos seg1
las exigencias del poder, otra que consiste en vincular a cada individuo con una identidad sabida Y conoci
da, dete/minada de una vez por todas. La lucha por la subjetMdad se presenta, pues, corno derecho a la
diferencia y derecho a la variacin, a la metamorfosis' (Real. 2003:50).
44
En este sentido, Tomassini (2000:63) enfatiza que:
vivimos un cambio de poc que rechaza, en lo esencial, los modelos racionales, ll/li
formes y cerrados que propuso la modernidad madura, en nombre de la diversid8C 1. ele
la capacidad para optar y para crear nuestra identidad en sociedades ms complejas,
hechas posible por el avance del conocimiento, la tecnologa, la informacin, la liberlael,
el consumo y las comunicaciones y por cambios profuncios en la subjetividad de las
personas. En este escenario cultural, las economas se orientan hacia la produccin
de significaclos, y las sociedades, la educacin y el consumo se mueven en munelos
virtuales, poblados de mltiples alternativas potenciales.
En este contexto, a la importancia del gobierno, las mayoras electorales
y los equilibrios macroeconmicos del producto bruto interno y de los in-
gresos monetarios promedio en las sociedades, se le suman preocupaciones
en torno a la calidad de vida, la participacin en la sociedad, la posibilidad
de elegir los propios estilos de vida, la libertad de expresarse, el respeto a
los derechos, la educacin, la igualdad de oportunidades, la equivalencia en
dignidad, el papel de la juventud y el de la mujer, la seguridad ciudadana y la
vida en las ciudades que, a falta de conceptos previos, se denominan "aspec-
tos valricos".
Max Neef, Hopenhayn y Elizalde (1986) plantean que las relaciones
de dependencia, desde el espacio internacional hasta los espacios locales, y
desde el mbito tecnolgico hasta el mbito cultural, generan y refuerzan
procesos de dominacin que frustran la satisfaccin de las necesidades
humanas. Por el contrario, la generacin de autodependencia, a travs del
protagonismo real de las personas en los distintos espacios y mbitos de
actuacin, puede impulsar procesos de desarrollo con efectos sinrgicos en
la satisfaccin de dichas necesidades. Autodependencia significa cambiar la
forma en la cual las personas perciben sus propios potenciales y capacidades
e incentivar la participacin y la creatividad. Estimula y refuerza la identidad
cultural a travs de un aumento de la autoconfianza.
Para Lechner (2002:12):
las capacidades de la sociedad de intervenir sobre su propio desarrollo, elependen ele
la autoimagen que ella tenga de s misma. Vale decir, slo una sociedad que disponga
de una imagen fuerte del Nosotros como actor colectivo se siente en poder ele decielir
la marcha del pas. Y desarrollarnos tal imaginario del Nosotros en la meeliela eil que
realizarnos experiencias exitosas de accin colectiva.
Por su parte, Pedro Gell (1999) seala que un desarrollo que no pro-
mueve y fortalece confianzas, reconocimientos y sentidos colectivos, carece
en el corto plazo de una sociedad que lo sustente. De modo tal que la via-
bilidad y xito de un programa de desarrollo depender del grado en que las
personas lo perciban y fortalezcan su subjetividad colectiva. Un conjunto de
45
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capacidades subjetivas,20 todo ese mundo invisible de la vida cotidiana donde
las prcticas productivas se entroncan con estrategias colectivas de supervi-
vencia, identidades culturales y memoria popular, est en la base de la accin
orientada al desarrollo. Ese mundo contiene y produce relaciones entre prcti-
cas econmicas, organizaciones sociales y rasgos culturales que no pueden ob-
viarse en el anlisis si lo que se busca es un desarrollo endgeno. Es mediante
la generacin de auto dependencia, a travs del protagonismo real de las per-
sonas en los distintos espacios y mbitos, que pueden impulsarse procesos de
desarrollo con efectos sinrgicos en la satisfaccin de las propias necesidades.
De este modo, las personas y su subjetividad no son un recurso adicional de
anlisis, sino un requisito indispensable del desarrollo.
3. Los procesos sociales fundamentales
En los puntos anteriores hemos visto cmo se ha debatido sobre el desarro-
llo, enfatizando diferentes aspectos de la organizacin social: la estructura
econmica, o las instituciones fundamentales, o los aspectos socioculturales y
relacionales entre actores al interior de una sociedad.
Ello en el seno de las ciencias sociales es un debate tan profimdo como
vigente. En realidad, estamos en presencia de una larga discusin terica res-
pecto de los procesos sociales fundamentales que operan en la realidad social,
que la discusin sobre el desarrollo incorpora centralmente.
Alford y Friedland (1991), por ejemplo, entienden que la distincin entre
Capitalismo, Estado y Democracia es el eje en torno del cual han girado los
debates dentro de las principales perspectivas tericas, donde la preocupacin
se centra en la estructura de las sociedades, en sus organizaciones o en el com":
portamiento de los individuos.
Por su parte, la escuela turinesa de la filosofa poltica (Bobbio y Bovero,
1984), retomando los lugares clsicos y las perspectivas contemporneas sobre
poltica y poder, distingue entre poder econmico, basado en la posesin de
bienes y riqueza; poder poltico, que detenta los medios de coaccin fsica y
poder ideolgico, basado en el control de los medios de persuasin.
Prez (1995), al analizar sociedades locales, sostiene que diversos procesos
estructuran tes dan forma a una sociedad: de de dominacin y
de necesidad. Este autor seala una cuarta lgica de conocimiento (cientfico,
tcnico, ideolgico) subordinada a las otras tres, en la medida en que no ge-
20 En la peciajogia de la liberacin (Paulo Freire). eslaba presente una idea central para atincar la idea de
las capaciclades subjetivas ele desarrollo: los aportes ele la educacin haran elelhombre una persona apta
pala sUlllelgirse en los plocesos de cambio. comprendiendo y comprometindose en la obtencin del
clesarrollo (Devs Valds. 2003:160).
16
n.era procesos autnomos de toma de decisiones y de acciones sobre la ciudad,
smo que lo hace en funcin de la recepcin de las otras tres.
Congruente con este pensamiento, Arocena (1995:75), en referencia a las
lgicas de accin local y a la emergencia de nuevas formas de regulacin, se-
ala que en la escena local interactan tres grandes sistemas de accin: el po-
ltico-administrativo (que incluye el conjunto de organismos que integran la
administracin local y su relacin con el sistema nacional: municipio, organis-
mos locales de la administracin nacional, agencias locales de las empresas na-
cionales); el empresarial (que se interroga sobre la condicin de actor local de
la empresa y de las dimensiones de esta); y el socio-territorial, orientado a dar
respuestas a las necesidades bsicas de las comunidades locales y que incluye
diferentes lgicas de accin (militante, de voluntariado, profesional, dirigente
poltico). Ellos siguen sus lgicas especficas y producen permanentemente
zonas de intercambio, de bloqueos y articulaciones de distinta naturaleza.
En un sentido similar Vzquez Barquero (1998) identifica tres dimensio-
nes en el concepto de desarrollo local: una econmica, caracterizada por un
sistema de produccin que permite a los empresarios locales usar eficiente-
mente los factores productivos, generar economas de escala y aumentar la
productividad a niveles que permiten mejorar la competitividad de los mer-
cados; una poltica y administrativa, en la que las iniciativas locales crean un
entorno local favorable a la produccin e impulsan el desarrollo sostenible; y
una sociocultural, en la que el sistema de relaciones econmicas y sociales, las
instituciones locales y los valores sirven de base al proceso de desarrollo.
En todas estas posiciones, aparece la idea de que tanto la estructura econ-
mica de una sociedad, sus pilares institucionales, as como los sistemas cultu-
rales y simblicos, operan como instrumentos de construccin de lo real.21 De
modo que el debate sobre el desarrollo ha estado influenciado por diferentes
concepciones en torno a procesos sociales fimdamentales de tipo estructural,
institucional y relacional y diferentes interpretaciones han priorizado uno de
esos procesos como determinante o fundamental para explicar por qu se de-
sarrollan las sociedades.
Una visin estrucluralisla de la accin entiende que esta se encuentra estruc-
turalmente condicionada. En una sociedad, se despliegan fuerzas materiales que
configuran y cambian la perspectiva y la percepcin de la realidad de los actores.
. Se trata de una interpretacin determinista y exgena del cambio social,
Justamente porque fuerzas "externas" (centros de poder, estados, intereses
internacionales) encapsulan la vida de la gente, reduciendo su autonoma y so-
cavando las formas locales de cooperacin y solidaridad (Long, 1990). En este
21 Incluso desde otros enfoques tericos. algunos analisis sobre el desarrollo (Grandona, 1999) se han
basado en el tringulo de economa, instituciones y cullura.
47
Otro El cambio desde las ciudades y regiones
tipo de interpretaciones, predomina una desvalorizacin de la dimensin local,
tanto en la relevancia de sus actores, sus rasgos y comportamientos especficos,
como en su potencial de cambio (Arocena, 1995).
Pero si bien es cierto que importantes cambios estructurales resultan del
impacto de fuerzas externas, estos son mediatizados y transformados por los
mismos actores involucrados. Otros enfoques ms dinmicos para el entendi-
miento del cambio social incorporan el interjuego y la determinacin mutua de
factores y relaciones internas y'externas, y reconocen el rol central que cumplen
la accin y la conciencia humana (Long, 1990). En este punto, resalta el aporte
institucional y cultural del desarrollo que busca superar la "atadura" estructural,
ubicando el tema de la accin en los mbitos donde los actores se relacionan.
Una visin institucionalista de la accin entiende que los actores estn "en-
raizados" en reglas de juego formales e informales, lgicas institucionales que
facilitan, obstaculizan o privilegian diferentes tipos de relaciones (verticales,
horizontales, cooperativas, competitivas). Las instituciones son las reglas de
juego formales e informales que pautan la interaccin entre los individuos y
las organizaciones (North, 1993), el marco de constricciones e incentivos en el
que se produce la interaccin social (Prats, 1999). Dichas lgicas instituciona-
les proveen sentido al entendimiento respecto de lo que es legtimo o razona-
ble, y son los parmetros de los que depende la accin.
A travs de la competencia y la interaccin recproca, se desempean roles,
y el sistema de reglas y normas (reglas de juego) que gobiernan ese accionar se
diferencia pennanentemente.
Una visin culturalista de la accin, entiende que la accin (la actitud, el
comportamiento) gira en torno ,a creencias, valores, smbolos, tradiciones
cvicas, ideas predominantes en las sociedades (Putnam, 1993; Kliksberg y
Tomassini, 2000). La conciencia histrica de una sociedad en un momento
determinado, es decir, las cosmovisiones y paradigmas predominantes y los
modelos de accin colectiva, las emociones, creencias e imgenes con las que
nos orientamos en la vida cotidiana, los liderazgos y capacidades sociales, son
aspectos de subjetividad de los actores que pautan la interaccin.
Pero Wallerstein (2003) plantea que la divisin disciplinaria en el anlisis
social, establecida en torno a esas tres grandes lgicas (la econmica, la pol-
tica y la sociocultural), genera dificultades de conocimiento, a partir de una
estructuracin compartimentada de la investigacin cientfica.
Privilegiar un nivel de entendimiento presenta la ventaja de facilitar la ta-
rea analtica, pero corre el riesgo de dar por sentado algunos tpicos, ms cla-
ramente perceptibles desde otros niveles de anlisis, quitndole as parte de su
valor explicativo. Los potenciales analticos de cada perspectiva son diferentes
y presentan consecuencias polticas inmediatas, porque interpretan de mane-
ra distinta el papel del Estado y sus relaciones con la sociedad y el mercado.
48
Capitulo 1 Las dimensiones del desarrollo
Slo desde una perspectiva de complejidad, es posible relacionar estos niveles,
no de modo jerrquico, que establezca la primaca de uno sobre otro, sino in-
teractuando unos con otros.
3.1. Las dimensiones de la poltica de desarrollo
Sobre la base de esta premisa, es posible pensar en un enfoque integrador de
la accin para el desarrollo, que reconoce diferentes lgicas (estructural, insti-
tucional, relacional) que interactan y se complementan. Ellas operan como
principios ordenadores de las sociedades y varan segn los lugares y los mo-
mentos. A su vez se expresan y cobran sentido a escala supranacional, nacional,
regional y/o local. Se relacionan entre s, se fortalecen o se debilitan mutua-
mente; son niveles de poder y articulacin, que condicionan la capacidad de
accin de los actores y se traducen en dimensiones de la poltica de desarrollo.
Al enfatizarse la dimensin estl'uctural de la poltica de desarrollo, el problema
central pasa a ser la sustentacin del proyecto de desarrollo: la convergencia
en la bsqueda de la competitividad territorial, la cohesin social y la conser-
vacin del sistema productivo territorial.
"La sustentabilidad del desarrollo anuncia el lmite de la racionalidad eco-
nmica, proclamando los valores de la vida, la justicia social y el compromiso
con las generaciones venideras" (Leff Zimmerman, 2004:31).
En contra de las interpretaciones secuenciales en las que primero est el
crecimiento y luego la distribucin, pensar la dimensin estructural del desa-
rrollo en trminos comprehensivos, de sustentabilidad, significa integrar los
aspectos que hacen a la cohesin social como parte constitutiva, intrnseca
del proceso de desarrollo y no como un efecto deseado. En otras palabras, la
relacin entre crecimiento econmico y distribucin social no es la de dos
momentos sucesivos, sino simultneos, ya que la redistribucin del ingreso es
un factor de crecimiento y no una consecuencia de este.
As, la poltica de desarrollo no obedece a un enfoque exclusivamente "pro-
ductivista", no slo trabaja el tema de la acumulacin, sino tambin el de la
distribucin. Se preocupa por las condiciones de reproduccin del conjunto de
la sociedad, no slo de la reproduccin del capital. No slo de la acumulacin
de riqueza territorial, sino de la calidad de vida de las personas en el territorio.
Como la sociedad es heterognea y desigual, los resultados de los procesos
de acumulacin, mirados en su individualidad, tienden a distribuirse tambin
desigualmente, consolidando las diferencias. Por tanto, para hablar de desarro-
llo, se necesita explicitar los componentes que garantizan no slo la acumula-
cin, sino tambin la distribucin y reproduccin de la sociedad.
Asimismo, esta perspectiva entiende la sustentacin como condicionante
de las posibilidades de accin en el disefio de las estrategias y polticas de de-
sarrollo, y obliga a tener en cuenta los impactos previsibles de las actividades
49
de transformacin sobre el medio ambiente (Alburquerque, 1999). Pensar en
trminos de equilibrio con el medio ambiente contribuye a la solidaridad con
las generaciones futuras en el sendero del desarrollo.
De este modo, la poltica de desarrollo territorial se traduce en un proceso
de objetivos mltiples (Cotorruelo, 2001): eficiencia en la asignacin de recur-
sos para la competitividad territorial, equidad en la distribucin de la riqueza
y el empleo para la cohesin social y equilibrio del entorno medioambiental
para la conservacin del sistema productivo-territorial.
La bsqueda sistemtica del equilibrio dinmico de estos objetivos ml-
tiples es un proceso altamente conflictivo, ya que las decisiones puramente
empresariales pueden estar hlertemente influenciadas por el objetivo de la efi-
ciencia, y las decisiones pblicas, normalmente ms preocupadas por la equi-
dad social y territorial y/o por la preservacin del entorno medioambiental,
pueden afectar el potencial competitivo territorial. La disminucin de ese tipo
de diferencias es e! mayor desafo de la poltica de desarrollo desde el punto
de vista estructural. 22
Al destacarse la dimensin institucional de la poltica, e! problema central
pasa a ser la gobernacin
23
de! proceso de desarrollo: el dotarse de un sistema
de gobierno en el que los actores se interrelacionen para tomar decisiones y
resolver sus conflictos conforme a reglas y procedimientos que pueden regis-
trar diversos niveles de institucionalizacin.
La dimensin institucional del desarrollo reconoce que la diferencia en
el desarrollo de los pueblos est dada por su capacidad de accin colectiva,
es decir, por S\l institucionalidad. Como se corresponden con determinadas
correlaciones de poder, las instituciones no son neutrales en el aspecto social
ni en el poltico. La presencia de una sociedad civil articulada, con "densidad
institucional" y la interaccin social, es siempre un smbolo de mayor capaci-
dad para el desarrollo. En estas circunstancias, los intereses particulares de los
agentes individuales tienden a adecuarse a los intereses colectivos.
Por ello, constantemente se hace hincapi en la necesidad de recurrir a
polticas que fomenten la participacin de la sociedad en el proceso de desa-
rrollo, que involucren a los diferentes grupos en la toma de decisiones. Ellos
necesitan un ambiente institucional y organizacional que respalde y oriente
22 Cololluelo sostiene que el acercamiento desde el campo de la geslin pblica se debe a la crecienle
preocupacin por mejorar bs niveles de eficiencia. en Jespuesla a las diversas crisis econmicas y a las
crecienles pJesiones. fueJlemenle localizadas. de la demanda social y la opinin pLJblica. Por su lado.
desele el C8fl'pO de IR geslin privada. el acercamienlo se debe al avance de una nueva concepcin de
la dinll.ic. 8lllpresadal. mas orienlada a alcanzar el xilo competitivo en un marco eJe satisfaccin a largo
plazo de las necesiclades y expeclalivas de "lodos' los pmticipes sociales de las empresas ..
23 DelillidD por Vzquez Barquero como un proceso hislrico. lerrilorialmenle concrelo. y por lo lanlo. diver-
so 8n su plOceso de acumulacin de capilal. en la organizacin de la prodLlCcin. en sus actores y las rela-
ciones de podel e illlllfencia que eslablecen. y snla formaliclad o infonnalidad de aquellas (2005: 131 y ss.).
50
sus esfuerzos y energas y que encuadre sus actuaciones. Las diferentes escalas
de la administracin inciden en la conformacin de ese ambiente y permiten
explicar el desarrollo sobre la base de las capacidades institucionales de cada
pas, regin y ciudad.
El concepto de gobernabilidad se toca con el de "gobernacin". El concep-
to de gobernabilidad, tal como se lo ha venido utilizando en Amrica Latina,
refiere a la preocupacin por restaurar y luego conservar la estabilidad poltica
y la democracia. Gobernacin, en cambio, refiere al debate ms profundo
del buen gobierno, e incluye cuestiones tales como eficiencia, participacin y
transparencia, legitimidad, equidad. Es una capacidad social, atributo colectivo
de toda una sociedad. El control del Estado por la sociedad civil, construyen-
do vnculos institucionalizados entre ciudadana y gobierno. Es la "metapo-
ltica" y concierne a la estructura institucional de la accin poltica tanto del
gobierno como de los actores de la sociedad civil y a la institucionalizacin de
los valores normativos que pueden motivar y proveer cohesin a los miembros
de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emerger un esta-
do fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante.
24
Un sistema social es gobernable, entonces, cuando est estructurado
socio-polticamente de modo tal que los actores territoriales se interrelacio-
nan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un
sistema de reglas y de procedimientos formales o informales -que pueden
registrar diversos niveles de institucionalizacin- dentro del cual formulan
sus expectativas y estrategias.
Al resaltarse la dimensin relacional, el problema central pasa a ser la con-
fianza de los actores, como fundamento de la interaccin y el compromiso: el
sustrato actitudinal sobre el cual se desempean los procesos de desarrollo, la
produccin de una trama social, de un clima psicosocial que permita cambiar
la forma en la cual las personas perciben sus propios potenciales y capacidades,
aumentar la capacidad de accin colectiva, estimular y reforzar la identidad
cultural a travs de un incremento de la autoconfianza.
La dimensin relacional del desarrollo local est ntimamente ligada a
la cultura y entiende que en el territorio operan identidades locales que se
rebelan y se niegan a desaparecer ante la fuerza de las tendencias globales ho-
mogeneizantes. Sobre esos particularismos, se constituyen actores que pueden
impulsar procesos de desarrollo localmente controlados y gestionados.
El proceso de integracin cultural en el territorio est basado en los
agentes, tales como las autoridades locales, los grupos privados, las organi-
zaciones de la sociedad civil, y desarrolla acciones para mejorar la cohesin,
24 Supel ar la eslruclura existente. cambiar las reglas dsl juego s inspirar a olros para comprometerse en
el esfuelzo de hacer avanzar la sociedad hacia nuevos y productivos caminos (Prals. 2(01).
51
Otro desarrollo, El cambio desde las ciudades y legiones
coherencia, cooperacin y solidaridad y para fortalecer el valor de la iden-
tidad colectiva. Requiere de una cultura de la confianza, la cooperacin y la
reciprocidad entre las partes.
La dimensin relacional es relevante en el sentido de mantener la cohe-
sin social y hacer del territorio algo ms que un conjunto yuxtapuesto de
recursos, factores y agentes, adems de mantener esa cohesin en el tiempo.
Lechner interpreta esto en trminos de subjetividad social, " ... que abarca va-
lores y creencias, disposiciones mentales y conocimientos prcticos, normas y
pasiones, experiencias y (2002:43). La produccin de esa trama
social define en buen grado la capacidad organizativa, gerencial e innovadora
de una sociedad.
Esta dimensin relacional, de base cultural, incorpora en ltima instancia,
un sentido de autodependencia (Max Neef el al, 1986): en el mbito personal,
esta estimula la identidad propia, la capacidad creativa, la autoconfianza y la
demanda de mayores espacios de libertad. En el plano social, refuerza la capa-
cidad para subsistir, la proteccin frente a las variables exgenas, la identidad
cultural endgena y la conquista de mayores espacios de libertad colectiva.
Fomentar la auto dependencia exige considerar el desarrollo ya no como
expresin de una clase dominante ni de un proyecto poltico nico en manos
del Estado, sino como producto de la diversidad de proyectos individuales
y colectivos capaces de potenciarse entre s. La visin del desarrollo "desde
arriba", al modo tradicional, slo permite ver a los sujetos "sujetados" por los
estructurales e institucionales. Por 10 tanto, la vinculacin
entre desarrollo y subjetividad requiere introducir necesariamente la memoria
propia de una comunidad, los recuerdos y los devenires de las experiencias hu-
manas (Real, 2003), el desarrollo como aprendizaje colectivo (Madoery, 2001),
como flujos vivientes de una comunidad.
La dimensin relacional da sustento a la capacidad colectiva de arraigar
compromisos, a la sinergia de acciones y recursos de accin entre personas
e instituciones. La palabra sinergia significa cooperacin, concurso activo y
concertado de varios rganos para realizar una funcin. Surge de las interac-
ciones de las partes y se logra cuando el resultado alcanzado por un conjunto
es mayor al que se consiguiera de los aportes de cada una de las partes. Nace
del principio aristotlico de la cualidad del todo superior a las partes que la
componen Refiere a relaciones sociales de interdependencia entre actores ins-
titucionales, sociales y/o empresas, y es un complemento de relaciones sociales
basadas en la jerarqua, ms propias de sistemas organizativos estructurados
piramidalmente, como la administracin pblica.
52
r
i
l
I
L
Dimesiones de la Poltica de Desarrollo Endgeno
Dimensin
institucional
Dimensin
estructural
53
Dimensin
relacional
Captulo 2
LOS TERRITORIOS
DEL DESARROLLO
1. La revisin del principio territorial moderno
El espacio y el tiempo son categoras bsicas de la existencia humana, y la his-
toria de la humanidad refleja la lucha del hombre por controlar ambas varia-
bles. Su dominio es una hlente h1l1damental de poder social. En la tradicin
moderna de las ciencias sociales, territorio es un concepto de la dimensin es-
pacio, absolutizado en la figura del Estado-Nacin, mientras que desarrollo es
un concepto de la dimensin tiempo, ligado a etapas evolutivas de la sociedad
impulsadas centralmente. En qu medida esto ha cambiado?
La modernidad cambi la relacin espacio y tiempo. Los cambios suce-
didos durante los ltimos tres o cuatro siglos han acercado de forma nica e
inusitada a las sociedades de toda la tierra. Wallerstein (2003) sostiene que
al tiempo y al espacio se los ha considerado constantes fsicas y, por lo tanto,
variables exgenas, antes que creaciones sociales fluidas y, por ende, endgenas.
Tal dinamismo de la modernidad deriv de la separacin del tiempo y el espa-
cio y de su recombinacin, de manera tal que permiti un "desanclaje"l de los
sistemas sociales, y el ordenamiento y reordenamiento de las relaciones que
configuran dichos sistemas.
El espacio preponderante, la mayor entidad poltico-territorial de la mo-
dernidad, ha sido el Estado-Nacin. La larga transicin desde la poca me-
dieval hacia la modernidad de las sociedades europeas, implic una "nacionali-
zacin" de las polticas.
2
A partir de estos pilares, se estructur la construccin
I La invencin del reloj mecnico permiti medir el tiempc separado del lugar doncle este transcurna. Asi
el tiempo se escap del espacio, del lugar, Esa sola razn determin un cambio profunda entre el concep-
lo de lo local premoclerno y el actual: "vivimos la poca del desanclaje social, entendido como el despegar
las relaciones sociales de sus conlextos locales de interaccin, reestructuradas en indefinidos intervalos
espacio-temporales" (Giddens, 1993:32),
2 Ello denota la malriz hobbesiana dominante en las ciencias sociales, dOllCle el objeto de anlisis es el
estado nacional y la visin de las relaciones Internacionales a partir de actores nacionales.
55
I -
de las sociedades modernas. El territorio qued enmarcado exclusivamente
dentro de los lmites y fronteras nacionales, y se impuso una referencia hist-
rica a la nocin de territorio como mbito geogrJico de ejercicio del poder de
coaccin del Estado-:Nacin (Escolar, 1993:88).3
Cuando se habla' de relaciones internacionales, colonialismo, imperialismo,
se presupone la existencia de naciones autnomas que interactan entre s. Lo
mismo ocurri con conceptos clave de la sociologa, la ciencia poltica o la his-
toria, como identidad nacional, partidos polticos, historia nacional, moderni-
zacin, que son aplicables en la medida que se postula la nacin como unidad
integradora de los procesos sociales (Ortiz, 1998:179).
Con la "nacionalizacin" de las polticas, la dimensin espacio fue perdien-
do inters, el progreso pas a ser el objeto terico de las ciencias sociales, el
tiempo histrico su dimensin fundamental, y el desarrollo fue visto como un
cambio, gradual o abrupto, de las sociedades nacionales en el tiempo.
El pensamiento moderno construy as una escala jerrquica concibiendo
al Estado-Nacin (con sus componentes de territorio, soberana y naciona-
lidad), como un "espacio absoluto" (Anderson, 1994), que tiende a ser visto
como homogneo, sin que se produzcan cambios. Pero esta concepcin es
inapropiada para comprender las transformaciones polticas actuales, ya que
con los cambios que trae aparejada la edad global (Galli, 2001), el espacio
geogrfico pasa a ser visto como relativo, mudable, cambiante.
Es que la globalizacin est cambiando nuestra percepcin del espacio y el
tiempo; confiere nuevos significados a individuos y sociedad, modos de vida y
formas de cultura, a ciudades y regiones. Castells (1996) habla de la sociedad
red, donde los cimientos materiales de la sociedad (espacio y tiempo) se estn
transformando y organizando en torno al espacio de los flujos y el tiempo
atemporal. Cuando el espacio parece reducirse a una aldea global de teleco-
municaciones (espacio nico) y cuando los horizontes temporales se acortan
hasta el punto de convertir el tiempo en tiempo presente, debemos aprender a
tratar con un sentido abrumador de compresin de nuestros mundos espacia-
les y temporales.
El concepto de "compresin espacio-temporal" (Robertson, 1996; Harvey,
1998) refiere a los procesos que generan una revolucin de tal magnitud en las
cualidades objetivas del espacio y el tiempo que nos obligan a modificar, a ve-
ces de manera radical, nuestra representacin del mundo. Ambas dimensiones
3 Renato Ortiz (1998: 120) sostiene que "la ecuacin nacin=modemidad cobra relevancia, tanto en los
paIses centrales como en tos perifricos. En tos primeros, la memoria naciooal, construida durante todo
el siglo XIX, tendr su mxima expresin en el imperialismo ... En el Tercer mundo la nacin es lila utopla,
una bsqueda situada en el futUID. Los movimientos nacionalistas de frica a Amrica Latina comparten
esa perspectiva. Por eso nuestros modernistas decan: para ser modernos es necesario ser naciooales.
Mientras tanto, en ausencia de esa modernidad, la nacin slo podra conrlgurarse corno un proyecto,
algo dislocado en el tiempo".
56
~ r
I
L
Captulo 2 Los territorios del desarrollo
estn atravesadas por innovaciones tecnolgicas que permiten que hombres,
ideas y bienes se muevan con mayor rapidez y fluidez que en cualquier poca
histrica anterior. La cartografa mundial est siendo elaborada de nuevo, y
las ciencias sociales estn siendo desafiadas por esta nueva problemtica.
Es que las transformaciones geogrficas operantes en el escenario glo-
bal no representan un mero cambio de escala, sino una modificacin en la
concepcin misma del espacio, y provocan consecuencias notables para el
entendimiento y la prctica del desarrollo. A partir del nuevo escenario, pue-
den pensarse los procesos diversos en una variedad de escalas: los espacios
supranacionales, los estados nacionales, las regiones subnacionales, las ciuda-
des, entre otras.
4
2. La relacin entre escalas geogrficas
Los cambios sociales implican cambios espaciales. El espacio se transforma y
refleja en la organizacin de las caractersticas funcionales de la sociedad que lo
ocupa. Las transformaciones espaciales tambin condicionan los procesos so-
ciales. La relacin es compleja, dinmica, multifactica. Milton Santos (1996)
plantea la necesidad de rediscutir el concepto de espacio social y concebir el
espacio como un objeto socialmente producido. De esta manera, el espacio es
una realidad y una categora de comprensin de la realidad. En la intencin de
aprehenderlo con la finalidad de generar su estudio, el espacio se asimila a "un
campo de fuerzas" que tiene como flujo energtico sustantivo a la dinmica
social. Esta promueve una trama compleja de interrelaciones, que imprimen un
carcter humano y social a las formas espaciales de cualquier escala.
Coraggio (1987) ha sealado que los procesos sociales tienen una espa-
cialidad que aparece como resultante de formas sociales y no es posible con-
siderarla como algo natural, ahistrico o previo a lo social. La construccin
del espacio est dada por las prcticas materiales de la reproduccin social y,
si tenemos en cuenta que estas varan geogrfica e histricamente, sabremos
que el espacio social est construido de manera diferencial: a cada formacin
social le corresponde una divisin del trabajo, relaciones de poder y una de-
terminada estructuracin del espacio (Snchez, 1991).
De cuntas espacialidades hablamos, como escenario de los procesos
sociales? Marcelo Escolar (1993) lo sintetiza al sostener que las ciencias
sociales consideran por lo menos tres escalas geogrficas de referencia: local,
nacional y global, en el contexto contemporneo.
4 En este sentido es que Anderson (1994) plantea que el EstadoNacin es una constf1Jccill polltica
entre otras y los cambios no suponen surruerte histrica.
57
Otro (Iesarlollo, El cambio desde las ciudades y regiones
Para Renato Ortiz (1998) lo local refiere a un espacio restringido, bien
delimitado, dcntro del cual se desenvuelve la vida de un grupo o conjunto de
personas, territorio de hbitos cotidianos, de relaciones de "proximidad". Lo
local tiene tambin la cualidad de la "diversidad", de la particularidad, por
eso correspondera hablar de lugar del arraigo, de los lazos sociales concretos,
contrastndolo con lo distante, lo lejano.
Lo nacional presupone un espacio amplio, de lmites fijos, una histo1'icidad
modelada "ele acuerdo con los intereses de sus instinlciones, sus luchas, su visin
del pasado, su poltica de construccin del presente. Proceso largo que presu-
pone la ocupacin de un rea geogrfica y la intervencin de una conciencia
colectiya compartida por sus ciudadanos" (Ortiz, 1998:30). Es una dimensin
dictada por los imperativos del Estado, el mercado, los intereses geopolticos,
la unificacin lingstica. En relacin con lo local, lo nacional se impone por
su unicidad. En referencia a lo global, lo nacional asume caractersticas de local,
es decir, de diversidad, autenticidad e identidad (Ortiz, 1998:31).
Lo global se convierte en un espacio totalizan te, de relacin nica, que
remite y contiene a los diversos niveles de abstraccin o concrecin en que
se reorganiza la economa, la poltica y la culrura en una poca contempor-
nea, La globalizacin divide en la medida que une. Las causas de la divisin
son las mismas que promueven la uniformidad del globo.
s
Lo regional, por su parte, es una categora tan genrica como difusa,
por la variedad de significados que se le suele otorgar. En principio es una
categora intermedia, podemos hablar de regin subnacional, internacional,
supranacional, etc. Una regin es una estrucrura compleja e interactiva, en
la cual el contenido define el continente en cuanto a lmites, dimensiones y
otros atributos geogrficos (Boisier, 1996). Es por ello que resulta necesario
interpretar la idea de regin como una estrucrura flexible, cuyos lmites no
necesariamente deben ser fijados en trminos jurisdiccionales (ya que, de
esta manera, solamente se atendera a uno de sus elementos constirutivos),
sino en funcin de un abanico de aspectos: eslabonamiento de procesos
productivos, formas organizativas, factores productivos predominantes,
emprendimientos comunes, problemticas concretas, etc. La flexibilidad, la
elasticidad y la maleabilidad se convierten en los elementos indispensables
de toda regin moderna.
En definitiva, cualquiera sea la cantidad y el tipo de escalas geogrficas
que identifiquemos, siempre estaremos hablando de escalas espaciales di-'
5 JUIIlalTI81lie COII las dinl811siones planetarias emergenles de los negocios, las linanzas, el comercio y
el flujo de infullnaciIi, se pOlle en marcha un proceso "localizador', de fijacin territorial, en una especie
ele alinidml illtirna, IlIlItuO condicionamiento y fortalecillliento recproco entre la orientacin global ele
aspectos clave de la economia y las tecnologas, y el renovado nfasis puesto en el principio territorial
(Baumann, I f)99) ,
58
ferenciadas que se relacionan entre s, de "planos atravesados por procesos
sociales diferenciados" (Ortiz, 1998:34) y envolventes.
Hay procesos sociales fundamentales (de ndole econmico-social, polti-
co-instirucional, culrural-simblico) en diferentes planos de espacialidad que
adquieren sentido en diferentes escalas geogrficas.
6
Los procesos sociales
generan dinmicas particulares de las que resultan organizaciones espaciales
diferentes (Levy, 1994). Es decir que los actores y las organizaciones econ-
micas, polticas, culturales y sociales tejen el mundo en varios planos, en di-
ferentes diseos, afirmando la coexistencia de muchas lgicas contradictorias
en un mundo nico: homogeneizacin de pautas culrurales, afirmacin de
identidades locales, inclusin/exclusin geopoltica de territorios, integra-
cin econmica o aislamiento de economas regionales, unificacin y/o frag-
mentacin de espacios nacionales, globalizacin econmica y diferenciacin
culrural, desestrucruraciones nacionales y desequilibrios sociales.
De la globalizacin emerge una nueva geografa, caracterizada simult-
neamente por la conformacin de un nico espacio y mltiples territorios.
Un cambio de territorialidad generalizada que, como un aspecto paradojal,
est reintroduciendo el territorio local como factor de identidad (Boisier,
1998a), como expresin valorativa del espacio geogrfico, como mbito es-
pecfico del desarrollo. Cmo interpretar los fenmenos globales desde la
perspectiva endgena y la preocupacin por expandir capacidades territoria-
les de desarrollo?
2.1. La singular dialctica entre globalizacin y territorio
Existen diferentes maneras de interpretar la relacin que se establece entre
procesos globales y procesos territoriales
2.1.1. La globalizacin como desterritorializacin
Para Octavio Ianni (1998), con la disolucin del tiempo y el espacio, la globa-
lizacin fue interpretada como sinnimo de desterritorializacin,1 como "uni-
verso sin territorios" (Aug, 1994), una alteracin de la geografa y la historia
que promueve la traslacin de las cosas, individuos e ideas, el desarraigo de
unos y otros. Ortiz ha llegado a expresar que la modernidad-mundo es quizs
6 Cada uno de estos planos existe, en la medida que son vivencias: la proximidad en lo focal, la con-
ciencia colectiva en lo nacional, los hbitos ele consumo en lo global. Con la globalizacin, corre pareja la
localizacin, Lo local y lo global no se excluyen mutuamente, De ah lo apropiado del trmino 'glocalizacin"
acuado por Roland Robertson (1996), que habla de la unidad indisoluble de las presiones globalizadoras
y localizadoras,
7 "Todo tiende a desarraigarse, a desplazarse ms all de las fronteras, de las lenguas, efe las tradicio-
nes", Poco a poco predomina el espacio global en un tiempo principalmente presente, As se desarrolla el
nuevo y sorprendente proceso efe efesterritorializacin' (Ianni, 1998:61),
59
'1

Otro desarrollo, El cambio desde las ciudacles y regiones
la primera civilizacin que hace de su principio,
vilegiar la deslocalizacin de las relaclOnes SOCiales (1?98:41). La
lizacin se manifiesta tanto en la esfera de la economla como en la pohtlca y la
cultura. Se disuelven el tiempo y el espacio. Desterritorializar significa disolver
o desplazar el tiempo y el espacio,
8
transformar las cartografas vigentes.
El concepto de desterritorializacin se aplica no slo a ejemplos obvios
como corporaciones transnacionales y mercados monetarios, sino tambin a
grupos tnicos, lealtades ideolgicas y movimientos polticos que actan cre-
cientemente en modelos que trascienden fronteras e identidades territoriales
especficas. Es una muestra incontrastable de variadas manifestaciones de las
relaciones de poder y su impacto sobre el espacio en la sociedad contempornea.
Kenichi Ohmae (1995), afirma que las cuatro "es" que definen una eco-
noma contempornea: inversin, industria, individuos (como trabajadores o
como consumidores) e informacin han adoptado una orientacin mundial y
estn cada vez menos sometidas a limitaciones geogrficas.
Desde una perspectiva poltica e ideolgica opuesta, Negri y Hardt (2001)
sostienen, como hiptesis bsica, que la soberana ha tomado una nueva for-
ma llamada Imperio y est compuesta por una serie de organismos nacionales
y supranacionales unidos bajo una nica lgica de mando.
9
En estas posiciones subyace la visin de la globalizacin como convergen-
cia. Para unos, representa una nueva gran oportunidad para los pases y las
firmas, que los lleva a converger hacia un patrn de crecimiento ms simple
y eficiente. 10 Para otros, la convergencia representa un salto cualitativo en el
proceso de dominacin poltica, ahora imperial.
Una variante de la idea de globalizacin como desterritorializacin es la
que destaca no slo su aspecto convergente, sino sus consecuencias polariza-
8 "Las nociones de espacio y tiempo se alteran. Cuando el punto de referencia ya llO es nftido o no se
trata del momento preciso, los acontecimientos se proyectan por distintos lugares y pocas ... La propi
localizacin evidente e indiscutible puede hacerse ilTelevante'. Se alteran la geografa y la historia. De esta
manera, "los marcos mentales de referencia fuertemente arraigados en la hiptesis de la sociedad nacio
nal del estadonacin, adquieren otras posibilidades de expresin. Los nacionalismos y regionalismos
econmicos, politicos, culturales, tnicos, lingsticos, religiosos y dems pueden incluso resurgir,
recrudecerse. Pero lo que comienza a predominar. a presentarse como una determinacin bsica, cons
titutiva, es la sociedad global, la totalidad en la que poco a poco lodo lo dems comienza a parecer parte,
segmento, eslabn, momento" (Ianni, 1998:69 y ss),
9 La soberania declinanle de las nacionesestado y su progresiva incapacidad para regular los intercam
bias econmicos y culturales es, de hecho, uno de los sintomas principales de la negada del ... El
pasaje al Imperio emerge del ocaso de la moderna soberana. En contraste con ellmpertalismo, el Imperio
no establece centro territorial de poder, Y no se basa en fronteras fijas o barreras. Es un aparato de mando
descentrado y desterrttortalizado que incorpora progresivamente a todo el reillO global dentro de sus fron
teras abierlas y expansivas.
10 Una serie de atributos (libre mercado, competitividad, tibertades poIiticas, comunicaciones abiertas) que
lo asemejan a un proyecto de sociedad pretendido y buscado, un IllOdelo universal de desarrofto econ
mico (Ohmae, 1995), Estas posiciones, como seala Dabat, (2000) son funcionales ideolgicamente a las
versiones ms extremas de la globalizacill neoliberal.
60
doras. Lejos de representar una oportunidad, las fuerzas globales representan
una condena para muchos. As 10 entiende Baumann (1998) al sostener
que, lejos de homogeneizar la condicin humana, la anulacin tecnolgica
de las distancias de tiempo y espacio tiende a polarizarla. Emancipa ciertos
individuos de las restricciones territoriales (asegurndole una libertad sin
precedentes de los obstculos usicos y una indita capacidad de desplazarse y
actuar a distancia), a la vez que despoja al territorio: cuando la distancia pier-
de su significado, lo mismo ocurre con las localidades, separadas por distancias
(Baumann, 1998:28). Lo que para unos es libre eleccin, para otros es destino
implacable. Para unos, el espacio ha perdido su cualidad restrictiva, para otros,
el espacio real se cierra cada vez ms deprisa,u
Finalmente, todas estas visiones presentan un elemento en comn: entien-
den a la globalizacin como proyecto poltico ms que como proceso histrico.
Para estas corrientes tericas, se trata de una nueva etapa de la expansin ca-
pitalista y una estrategia de los grupos dominantes del sistema mundial cuyo
objetivo es restar poder a la poltica estatal nacional.
I2
2.1.2. La globalizacin como proceso recurrente
Hay otros autores para quienes la globalizacin es un proceso para nada nove-
doso, sino un nuevo captulo de la evolucin del sistema capitalista internacio-
nal (Wallerstein, 1988; Ferrer, 1997). La globalizacin es entendida como un
proceso dbil que no logra avanzar lo suficiente como para cambiar el Estado-
Nacin y otros factores bsicos del mundo moderno. En este sentido, no repre-
senta una realidad cualitativamente distinta. Efectivamente, la estructuracin
del sistema internacional sigue asentndose sobre los estados nacionales.
Las tendencias contemporneas no representan un fenmeno nuevo, sino,
simplemente, un perfeccionamiento del imperialismo conocido, ya que los
Estados-Nacin capitalistas dominantes continan ejerciendo una dominacin
imperialista sobre las otras naciones y regiones del mundo (Samir Amn, 2002).
Para Ferrer (1997), la globalizacin no es un fenmeno histricamente
indito, ya que en el pasado tuvieron lugar acontecimientos que impactaron
tanto o ms que los actuales en los pases integrantes del orden mundial (co-
mo por ejemplo, la conquista del nuevo mundo).
Dabat (2000) llama a esta postura "la globalizacin como mito" y plan-
tea que, en general, esta idea se encuentra muy arraigada en las disciplinas y
11 En definitiva, lo ruevo de la globallzacln para Bat.rnam es que se ha perdido si nexo entre pobreza
y riqueza, 'entre ricos globaIizados que dominan el espacio y no tienen tiempo, y pobres localizados, q"e
estn pegados al espacio y tienen que matar su tiempo, con el qus no tienen nada que Ilace,' (1998:90),
12 'La gIobalizacf6n econmica no es ningn mecanismo automatismo, silo que es cada vez "\s '111
proyecto poIHico CU)oUS agentss transnacionales, instituciones y convergencias en el discurso fomentan la
po5tlca econmica neoliberal" (Becl<, 1998: 170).
61
1
i'
!.
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I
, !
'1
Olro desarrollo. El cambio clesde las ciudades y regiones
corrientes de las ciencias sociales ms vinculadas a los paradigmas nacional-
estatistas y de especializacin disciplinaria rgida (macroeconoma, sociologa
funcionalista, cuerpos principales de las ciencias polticas y jurdicas, escuela
realista en relaciones internacionales, etctera).
2.1.3. La globalizacin como cambio de territorialidad generalizada
Una tercera perspectiva entiende que la globalizacin es un proceso que
efectivamente redefine el mundo moderno tal cual lo conocimos y represen-
ta diversidad en accin econmica y formas organizacionales antes que con-
vergencia (Guilln, 2001). Un proceso histrico complejo de carcter indito,
donde una serie de innovaciones tecnolgicas y de fenmenos econmicos,
polticos, culturales han producido cambios en las relaciones sociales a escala
mundial, provocando que la globalizacin se diferencie de los procesos de
internacionalizacin y mundializacin precedentes en cuanto a su alcance e
intensidad (Petrella, 1996).
Para Prez Lindo (1998), la mundializacin (como etapa histrica) te-
na una teleologa, supona una direccin determinada, la fe en el progreso
ininterrumpido. La globalizacin, en cambio, no presenta esas caractersticas,
constituye un contexto dentro del cual pueden coexistir sentidos diferentes:
homogeneizacin-fragmentacin, masificacin-individuacin, integracin-
desintegracin del mundo. 13 La globalizacin, ms que un orden social o un
nico proceso, es el resultado de mltiples movimientos. Y esto es lo que
abre posibilidades de dotar de diversos sentidos a los procesos de interrela-
cin 10caVglobal, ya que no contempla un nico modo de desarrollo posible,
sino diversas conexiones "locaVglobal y 10caVlocal". 14 Muchas variantes se
pueden ubicar dentro de esta perspectiva.
Ulrich Beck (1998) entiende que la globalizacin cuestiona un presu-
puesto fundamental de la modernidad, el contorno de la sociedad coinciden-
te con el estado nacional. A partir de all, se establecen relaciones nuevas de
poder y competitividad, conflictos y entrecruzamientos entre, por una parte,
unidades y actores del mismo estado nacional y, por la otra, actores, y espa-
cios sociales transnacionales.
15
13 Por el conlrAl io. "el concepto de 910balizacin denota un nuevo oontexlo en el que todos los actores
se encuenlrlll inleractuando a travs de una ecofl()/Tla capitalista lransnacional, de un sistema palUeo
lIlultipolar y de un sislema de informacin y comunicacin abierto a mltiples direcciones. En suma, se
presenla como un lluevo espacio econnlico-politico-comunicaciOllal en el cual los aclares esln Ira tanda
(le delinir sus nuevos conlolllos' (Prez Undo,1998:28).
14 Garca Clnclini (1999:47): pensar la globalizacin como un proceso singular no significa preconizar el
lin de la Ilislolia, ni desvellirlo de su carcler hislrico, intencionalidad que Sonntag (1998) le alribuye al
pensalllienlo lJl'lico neoliberal.
15 Pelo el propio Beck (1998:29) al dislinguir enlre globalismo (el mercado que desaloja o sustiluye al
quehacer polilicll. la ideologa del dominio del fIlercado mundial), globalidad (vivirnos en una sociedad
62
l
,

Pecqueur y ColIetis (1995) sostienen que, aun cuando la globalizacin
es un proceso de contraccin del tiempo (tiempo real) y del espacio (pueblo
planetario), la territorializacin es un movimiento de dilatacin de estas dos
dimensiones del cambio. Es decir que, si la globalizacin "constrie" las di-
mensiones del cambio, el territorio las dilata, en la medida que sea capaz de
crear "factores de especificidad" territorial. 16
2.1.4. La territorialidad expandida o la irrupcin de mltiples territorios
Sobre la base de los cambios territoriales, se puede entender a los procesos
globales provocadores de una expansin de la idea de territorio. Los proce-
sos globales como una grilla de sitios y vnculos (Sassen, 2003).
Dado que el Estado se encuentra atravesado por lgicas diversas, emerge
una nueva geografa poltica, caracterizada por la conformacin simultnea
de un espacio nico y mltiples territorios, con manifestaciones geogrficas
en el espacio fsico y en el espacio virtual. Al mismo tiempo que se configura
un espacio nico, el Estado-Nacin es sometido a tensiones territoriales
enormes. Tales tensiones estn obligando a los estados nacionales a abdicar
de no pocas funciones propiamente polticas que son transferidas ahora a
instancias supranacionales, como tan claramente se observa en la Unin Eu-
ropea. Anlogamente, los mismos estados abdican de funciones de regula-
cin ! fomento en favor de instancias internas del propio aparato del Estado,
por ejemplo, mediante la descentralizacin (Boisier, 2002).
Tal como plantea Francisco Alburquerque (1999), el Estado central
ya no es el nico vertebrador de los sistemas econmicos, y su comporta-
miento se ve atravesado por la lgica transnacional de fi.ll1cionamiento de
las grandes empresas, la lgica territorial de desarrollo de los diferentes
sistemas econmicos locales y la lgica supranacional de los procesos de
integracin econmica.
De este modo, la globalizacin no tiene que ver con una supuesta des-
aparicin o minimizacin de la existencia histrica del estado nacional sino
con la redefinicin de sus funciones y relaciones con la economa y la
dad (Dabat, 2000).
mundial -Desde hace tiempo- con relaciones sociales no necesariamente determinadas por la politlca
del estado nacionaO y globalizacin (los procesos en virtud de los cuales los estados se entremezclan
e imbrican mediante actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones,
rclentrdades y entramados varios), permite inlerpretar a esta ltima corno un proceso que crea vinculos y
SOCiales transnaclonales, al tiempo que revaloriza cunuras locales. Un complejo marco de rela-
crones donde pueden reformular las pregunlas tanlo sobre las dimensiones como sobre las fronteras de la
globalizacin resultanle.
16 "Elliempo del terrilorio es elliempo lenlo de los aprendizajes oomo condicin de la oferta de especifi-
Cidad. El espacIo del terrrlorro es un espacio diferenciado, que crea irreversibilidades, pero tambin es un
faclor de opol1unidacles de creacin" (Pecqueur y Collelis, 1995:74).
63
El comn denominador de estas ltimas visiones de la globalizacin es
que estn ligadas a una interpretacin compleja de los impactos territoriales
de los procesos de cambio, hecho que las convierte, a nuestro entender, en
perspectivas ms ricas y adecuadas para comprender los cambios de poca.
3. La diversidad de territorios del desarrollo
Considerar diferentes interpretaciones de la globalizacin no tiene que ver
con un aspecto de erudicin, sino con reconocer que la irrupcin de mltiples
territorios en el escenario global tiene consecuencias tanto para el pensamien-
to como para la prctica del desarrollo. En escenarios de modificaciones terri-
toriales, los marcos mentales de referencia fuertemente arraigados en la socie-
dad nacional adquieren otras posibilidades de expresin. La figura principal
cuyo protagonismo se modifica es la del Estado-Nacin,17 pero este proceso
no debe ser ledo como su fin, sino como la consolidacin de otros mbitos
de interacci6n y de expresin de polticas diferenciales. Se fortalecen nuevos
mbitos territoriales de expresin de las relaciones de poder, convirtiendo al
Estado-Nacin en una presencia imprescindible, pero insuficiente, para expli-
car y desplegar las polticas de desarrollo.
En ese marco, lo local expresa nuevas dimensiones territoriales, ya no slo
nacionales ante 10 global, sino fundamentalmente sub nacionales, regionales,
incluso urbanas. Cada lugar, cada territorio, tiene una combinacin de varia-
bles nica, que le otorga singularidad. lB Y cada expresin de lo local, dispondr
de una fuerza que le permita existir frente a los otros si presenta la coherencia
caracterstica de una sociedad: un campo econmico, unas relaciones sociales,
una vida poltica, una memoria y un horizonte.
Esta recuperacin de la perspectiva territorial impacta en las polticas de
desarrollo de diferentes pases, mutando desde los tradicionales apoyos y di-
nmicas exgenas a cada regin y ciudad hacia estrategias locales renovadas:
un viraje de mbitos centrales a locales, a partir de la reconceptualizacin del
territorio local como espacio dinmico.
En un principio, la clave de las polticas de desarrollo territorial estuvo
ligada al aumento del atractivo locacional, como expresin de una idea de
desarrollo que ubicaba a las fuerzas dinamizadoras de los procesos econ-
17 En ese vertiginoso acercamiento del ser Ilumano en el globo, como se suele decir, el Estado
nacional se ha hecho demasiado pequeo como unidad de comercio y demasiado grande como
unidad de administracin.
18 Asi surge lo que Anderson (1994) denomina la paradoja de GuItiver (que conoci mundos con hombres
similares, aunque ms pequeos o grandes), porque las escalas supranacionales y subnacionales no son
una rplica del nivel nacional, sino fenmenos especlficos y originales.
6Ll
"
'ro
!
Captulo 2 Los terrilorios del ctesalrollo
micos como exgenas al territorio. Luego, los objetivos se ampliaron hacia el
surgimiento y ampliacin de la capacidad emprendedora existente en cada
lugar, como va de insercin competitiva en un contexto internacional ms
abierto y dinmico.
Como una idea de superacin y adecuacin de las estrategias vigentes a la
sociedad del conocimiento, una nueva generacin de polticas de desarrollo
regional y local se orienta a favorecer el surgimiento y despliegue de redes en-
tre empresas, organizaciones e instituciones radicadas en el propio territorio
y en otros con los que existe cierta complementariedad estratgica. El capital
relacional, la interconexin, los rasgos de la cultura local, el uso adecuado de
las tecnologas segn las necesidades locales pasan a ser los conceptos domi-
nantes de este rediseo del perfil de polticas de desarrollo (Vzquez Barquero,
1998; Helmsing, 1999),
Por cierto, la nueva geografa del desarrollo, lejos de provocar una redistri-
bucin armnica de actividades, poblacin y riqueza, tienen efectos desiguales,
ya que provoca una rejerarquizacin de lugares, as como una profundizacin
de desequilibrios territoriales con disparidades entre grandes regiones, en el
interior de un mismo espacio regional y hasta en un mismo espacio urbano.
La nocin de desequilibrio (tanto en su faz social, econmica, como territo-
rial), define apropiadamente la nueva configuracin del espacio y la sociedad
contemporneos. De este modo, la idea de territorio local emergente como es-
pacio de desarrollo, no se encuentra al alcance de toda ciudad o regin (Berve-
jillo, 1996), ya que hay casos donde estos han retrocedido desde la perspectiva
de significacin poltica y/o econmica y/o cultural y/o social.
Por ello, la expansin territorial supone tanto la consolidacin de variados
mbitos de interaccin, como la necesidad de mejores articulaciones entre es-
calas territoriales. En tal sentido, la transformacin del Estado-Nacin no im-
plica su reduccin a su mnima expresin (como lo interpret el pensamiento
neoliberal), sino su reconstruccin en sus diferentes niveles, del central al local,
para que pueda desempear completamente sus funciones en relacin con la
sociedad y el mercado. Una nueva geografa de responsabilidades pblicas que
permita reconstruir al actor pblico como motor del desarrollo territorial.
El rol Estado-Nacin es fundamental para promover y estimular el fun-
cionamiento de los sistemas productivos 10cales.
l9
Las polticas del gobierno
central se apoyan en la dinmica de las comunidades donde las empresas, las
autoridades pblicas y la sociedad civil pueden establecer nuevos compro-
misos, articulando en el territorio los diversos planos de lo econmico, urbano,
19 Cabe rescatar la Insistencia de (2004) en superar la Iradicional visin sectorial (11' 1:1
economia para entenderla, adems, como un conjmto de sistemas productivos locales, COIl sus rasyas
especficos y articulados y vinculados internamente.
65
social, medioambiental, cultural e institucional como componentes de la polti-
ca de desarrollo.
Tambin el Estado-Nacin es el principal responsable de la solidari-
dad territorial, ya que resguarda su papel indelegable de sujeto compen-
sador de asimetras, sean estas econmicas, sociales o territoriales, con
el impulso de polticas redistributivas de distinto signo. En estos roles
tambin participan los gobiernos provinciales, como sujetos relevantes
en la dinmica econmica de ciudades y microregiones.
Pero la nueva geografa de responsabilidades es una invitacin para
redefinir tambin los roles de las ciudades. Numerosas experiencias
demuestran que las ciudades pequeas y medias, las metrpolis, las
ciudades globales constituyen mbitos donde se manifiestan y difunden,
entre otros, los fenmenos de innovacin y cambio tecnolgico. A la vez,
lugares donde se ejercitan con mayor vigor las demandas y presiones so-
ciales, las experiencias de organizacin y profundizacin democrtica, de
reafirnIacin cultural y de construccin socio-poltica, y donde surgen
esfuerzos singulares de gobernabilidad y reivindicacin ciudadana.
20
Considerar al territorio como unidad de anlisis, como lo hace la
Teora del Desarrollo Endgeno, significa adoptar una categora que
permite enlazar los procesos sociales fundamentales con las prcticas
polticas y las estrategias para asegurar la emergencia de capacidades
endgenas de desarrollo (Grosjean y Mallat, 1998). As, los territorios
locales ticnen la posibilidad de promover una dinmica local fundada en
la acumulacin territorial de los recursos colectivos necesarios para ge-
nerar entornos adecuados para el funcionamiento de su sistema econ-
mico productivo, de su entorno institucional y de su cultura innovadora
y emprendedora.
4. El concepto de territorio local en el Desarrollo Endgeno
El concepto de territorio local bsicamente refiere a las metrpolis, tanto de
alcance global como regional, ciudades medias, ciudades pequeas y espacios
microregionales
21
que combinan lo urbano con lo rural, todos ellos configu-
20 "La leaccill de los personas que viven en los mbilos urbanos, locales o comunitarios de sociedades
muy colllplejls, lIenle l la desproleccin e inequidades que genera el desequilibrado predominio del mer-
cado y e/e la cUlllpelitividad anle las legtimas demandas genetadas por la sociedad, asi como lambin
lIenle l la clisis del Estado palernalisla hereelaelo elel pasado, se haeluce en la I)squeda ele un Iocus, de
1 lid IUS, e/e laices, ledes y asociaciones celcarlOS en los que apoyarse y conslruir ployeclos, seguridades
e icJenlicJacles culectivos" (Tornassini, 2000:93).
2 I ElllelllJelllus por espacio l11icroreyional a aquel cUlllormadu por un cOlljunlo de espacios urbanos
plxinlOs y COI 1rasgos procJuclivos, cullurales y/o inslitucionaies similares.
66
I
!
I
l
rados como mbitos de proximidades geogrficas, espacios de interacciones
culturales mltiples, entidades econmicamente significativas, espacios de
construccin poltica. Es un concepto directamente vinculado a los fenme-
nos urbanos en sus distintas formas.
Castells y Mollenkopf (1992) sealan que la Teora de la Estratificacin
Social rescata la importancia de la proximidad, no slo fsica, sino tambin
social, relacional, que se produce en las ciudades.
22
La ciudad ha sido el obje-
to de estudio de la Sociologa urbana, que tradicionalmente ha oscilado entre
dos formas de entenderla: la ciudad como variable dependiente, comprendida
en funcin de variables econmicas, sociales y polticas, o la ciudad como va-
riable independiente, que explica hechos, comportamientos, formas de vidaY
En este ltimo sentido es donde se produce el acercamiento entre la So-
ciologa Urbana con otras disciplinas, para las cuales el territorio local pasa
a ser un elemento constitutivo de las relaciones sociales diversas y da pie a
interpretaciones que permiten expresar el aspecto relacional del fenmeno
urbano. Desde esta disciplina, se sostiene que las condiciones materiales de
accin colectiva, entre las que el espacio resulta una dimensin fundamen-
tal, contribuyen a la formacin y constitucin de los actores, en un mbito
concreto de interaccin. La condicin de actor y, por ende, el cambio social
a partir de los procesos de interaccin entre actores, est directamente rela-
cionada con la dimensin espacial de la sociedad, con las caractersticas de
las ciudades y regiones, y con los procesos espaciales en general. Por 10 tanto,
un territorio local es un espacio cargado de sentido para quienes 10 habitan,
10 transforman, lo viven, le incorporan ritos, costumbres, valores, creencias
(Arocena,1995:24).
En el escenario de globalizacin, numerosas son las interpretaciones que
se hacen de la ciudad moderna. Sobre la clsica definicin de capitales, ciu-
dades intermedias y pequeas, Sassen (1997,2003) introduce los conceptos
de ciudades globales y ciudades nodales, segn su fi.l11cin en el espacio de
las redes y los flujos tecnolgicos. Finquelievich (2004) distingue ciudades
22 Algunas otras Hlterpretaciones desde la petspsctiva relacional: "La ciudad COITIO un tipo especifico de
orga-izacin basado en la blrsqueda de algJr tipo de proximidad' (Thomas, Olivier el al, 2(05). 'La ciudad
como lXl tipo de organizacin basado en las interacciones entre individuos heterogneos pero cercanos'
(Claval, 1981),
23 Asignarle significados sociales al'espacio es un tipo de fenmeno que Peter Hall (1996) consideraba
como la raiz de muchos conflictos interculturales, justamente porque los diferentes grupos distinguen
sentidos muy diferentes por su utilizacin del espacio. B registro histrico y anlropolgico est lleno de
ejemplOS que demueslran las variaciones que puede haber en los conceptos ele espacio. La historia del
carnbio social est capturada, en parte, por la hisloria de las concepciones del espacio y los usos ideo-
lgicos para los cuales se esgrirnen aquellas concepciones, como lo seala Harvey desde la geografa
crftica. Ms an, cualquier proyeclo para transformar la sociedad debe captar el espiooso conjunto de
transformaciones no slo de las prcticas humanas (de ese flujo energtico sustantivo del que hablaba
Santos), sino tambin ele las concepciones espaCiales.
67
Otro clesarrollo, El cambio clescle las ciuclacles y regiones
centrales o perifricas segn se planteen el objetivo de transformarse en
medios innovadores (con innovaciones tecnolgicas, sociales, culturales,
econmicas) y alcancen mayor protagonismo en el espacio de las redes, en la
sociedad informacional.
Para la Geografa poltica, la aglomeracin territorial de poblacin, de
soportes materiales, de instituciones, de smbolos y cdigos comunes, tambin
convierte al espacio urbano no en un mero contenedor de actores y factores,
sino en un mbito dotado de significado. Una concentracin humana espacial
que surge como una organizacin de la diversidad'(Snchez, 1992).
Por su parte, la Economa poltica reconocer, con la ciudad industrial, la
importancia de la proximidad y la interaccin para la obtencin de economas
de escalas y el aprovechamiento de externalidades. La concentracin de la ac-
tividad econmica en unos puntos y la cercana de los agentes econmicos fa-
vorecen la transmisin no mercantil de ciertos costos y beneficios, la difusin
de las innovaciones, el uso compartido de infraestructura, el desarrollo de un
ambiente institucional, de un mercado de trabajo, etctera. 24
La Ciencia poltica entiende que las relaciones de poder asumen una for-
ma espacial-territorial, dado que all es donde se materializan. El espacio co-
mo expresin del conflicto social inherente a toda sociedad, como mbito de
la praxis. En primer lugar, como opuesto al espacio indiferenciado y carente
de significaciones, el territorio local es una entidad significativa, cultura loca-
lizada en el tiempo y en el espacio. Si espacio es todo recorte de la superficie
terrestre, un territorio es un lugar de identidad, relacional e histrico, resul-
tado de la interaccin de mltiples actores (individuales y colectivos) que se
relacionan tanto entre s, como con el medio natural y social. Por 10 tanto, el
territorio local es un producto histrico, cultural, vivencial y social, cuya mor-
fologa y manifestaciones son resultado de un conjunto de interacciones entre
individuo, sociedad y naturaleza.
En segundo lugar, el territorio local es un espacio de construccin poltica.
No es algo que est por fuera de los sujetos, sino que es un sistema de accin
social intencional (Parmigiani, 2001), un espacio de construccin social. El
territorio local supone poder y si no es planteado como estrategia, el territorio
no se efectiviza, marcando el paso de una visin geogrfica a una poltica del
territorio local. Lo significativo de esta interpretacin es que permite enlazar
24 Alburquerque (1999:82) sintetiza muy bien la diferencia entre espacio y territorio desde la perspectiva
del desarrollo local y regional: "si sspacio como soports geogFflCO en el qll9 se desenvuelven las actM-
dades socioeconmicas suele llevar implicita la idea de homogeneidad y en l preocupan fundamental-
mente los temas relacionados con la distancia, los costes de transporte, la aglomeracin de actividades
o la polarizacin del crecimiento", Territorio "incluye la hetsrogeneidad y complejidad del mundlo real, sus
caracterfsticas medioambientales especlftcaS, los actores sociales y su movtlizacin en torno a estrategias
y proyectos diversos, asi como la existencia y acceso a los recursos estratgicos para et desarrotlo pro-
ductivo y empres8Iial",
68
los procesos sociales, econmicos, tecnolgicos, culturales, con las prcticas
polticas y las estrategias de los actores,
El territorio local es el resultado de un proceso de construccin, conse-
cuencia de los procesos de acumulacin, de dominacin material y simblica,
de la calidad institucional, de la organizacin de los actores locales, ele sus es-
trategias para afrontar desafos y oportunidades y de los fenmenos de apren-
dizaje colectivo. Todos estos aspectos juegan un papel determinante en la
capacidad de los territorios para dirigir su propio desarrollo. As, los territorios
locales tienen la posibilidad de promover dinmicas endgenas fundadas en la
acumulacin territorial de los recursos colectivos especficos necesarios para
el desarrollo tanto de su sistema econmico productivo como de su entorno
institucional y cultural.
69
w. .. "
!
Captulo 3
LAS DINMICAS
TERRITORIALES
Para la Teora del Desarrollo Endgeno, los recursos locales son fundamen-
tales en el proceso de desarrollo. Y por recursos locales entiende no slo los
tradicionales, tales como los recursos naturales, el tipo de suelo, el medio am-
biente, las infraestructuras, sino tambin las dinmicas productivas, organiza-
tivas, innovadoras de cada lugar.
Todos los territorios disponen de un conjunto de recursos propios sobre los
que se puede articular el proceso de crecimiento y cambio estructural, bajo las
condiciones de competitividad del entorno. Esto ha sido denominado como
el hardware, el sqftware, el orgware del desarrollo (Vzquez Barquero y Coto-
rruelo, 1995; Cotorruelo, 2001). Por su parte, Boisier (2003:142), construye su
interpretacin del "hexgono de desarrollo" sobre la base de subsistemas, que
hacen a los recursos de un territorio para su desarrollo: 1) de acumulacin; 2)
decisional; 3) procesual o procedimental; 4) axiolgico; 5) organizacional y 6)
subliminal (este ltimo referido a los capitales intangibles cuya percepcin se
encuentra generalmente en el plano subconsciente). Todos estos vrtices estn
conectados por una fuerte malla sinptica y estn dinamizados mediante la
sinergia cognitiva introducida al sistema.
Los recursos otorgan un potencial de desarrollo a los territorios, que es la
base para responder a los retos que presenta el aumento de la competitividad,
de la integracin, de la adaptacin de los procesos productivos y organizativos
requeridos por las nuevas condiciones de la dinmica econmica nacional e
internacional. Pero uno de los rasgos especficos del pensamiento endgeno es
el nfasis que pone en los procesos, en la dinmica econmica y social, en los
comportamientos de ls personas e instituciones, as como el fortalecimiento de
relaciones entre los actores con incidencia en el medio local.
Las capacidades de desarrollo de un territorio no estn dadas de antemano
slo por la dotacin esttica de recursos, sino que dependen, en gran medida,
de procesos dinmicos que incorporan y entrelazan aspectos estructurales, ins-
titucionales y relacionales propios de cada territorio local.
71
I
I
I
. ~
Otro desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiolles
1. El territorio local como variable endgena
Cuervo y Gonzlez (1997) distinguen tres principios de funcionamiento que
sealan la escisin fundamental entre escuelas de pensamiento econmico:
equilibrio (para la escuela neoclsica), desequilibrio (para los seguidores de
Ricardo y Keynes) y contradiccin (para le escuela marxista). Cuando estas
teoras se aplican al campo problemtico de la economa regional y urbana,
aparecen ciertas limitaciones, pero tambin contribuciones que la Teora del
Desarrollo Endgeno recoge.
La economa neoclsica busca establecer modelos de equilibrio econ-
mico espacial, al partir de la autonoma de las decisiones individuales. Toma
como punto de partida el comportamiento del individuo abstracto, sea ste
consumidor o productor, una firma, el hogar, para construir, a travs del proce-
dimiento de agregacin, las leyes sociales del comportamiento econmico. La
agregacin es el procedimiento yel mercado, la institucin social que permite
el paso a los diferentes niveles de agrupacin.
El sistema econmico, regido por leyes universales, tiende al equilibrio y
opera a travs de un sistema de acciones y reacciones compensatorias explica-
tivas de la permanencia dentro del cambio. Los efectos de la proximidad son
excluidos del anlisis, ya que las interacciones pueden hacer imprevisible el ti-
po de equilibrio espacial a obtener. "El espacio queda reducido al rol de varia-
ble exgena, determinante de la localizacin de la actividad econmica, pero
totalmente exterior al cuerpo terico y argumental de la economa" (Cuervo y
Gonzlez, 1997:17).
La economa urbana (Polese, 1998), en cambio, entiende que la realidad
socio-espacial est dominada por el principio dinmico de la concentracin y
el desequilibrio. Comparte el planteamiento metodolgico de los neoclsicos
respecto a que las leyes sociales derivan del comportamiento individual, pero
cuestiona el principio de que la bsqueda del inters individual sea la mejor
forma de contribuir al inters social. El desequilibrio deja de ser una situacin
excepcional y pasa a ser considerado como el comportamiento econmico
predominante. Pero la concentracin de la actividad econmica en unos pun-
tos del territorio, supone la posibilidad de rendimientos crecientes a escala,
por 10 que se reconoce el significado de un sistema de interrelaciones a nivel
mesoeconmico que opera al margen del mercado (al que puede acompaar,
complementar e, incluso, contradecir).
Para la economa poltica marxista, no existe ni equilibrio, ni homogenei-
dad, ni convergencia, sino heterogeneidad (diferentes economas estructuradas
en el espacio y en el tiempo), desigualdad (distintos ritmos en los componen-
tes del espacio social) y polarizacin (tendencia a la concentracin espacial
del poder econmico). Son las leyes sociales histricas las que explican el
72
r
I
Captulo 3 Las dinrnicas leniloriales
comportamiento individual y conciben la contradiccin entre el inters social
y el individual como estructural. El principio de acumulacin es el factor de-
terminante de la dinmica econmica y social del capitalismo.
En Amrica Latina, la vertiente dependen ti sta ms cercana al marxismo,
sostiene que el proceso de acumulacin de capital, consistente en la genera-
cin y apropiacin por un pequeo grupo del excedente de produccin y su
transformacin en capacidad productiva, puede generar un creciente dualismo
en el sistema productivo en general, favorecer el desempleo, el subempleo y la
terciarizacin, debido a la limitada absorcin de mano de obra por los sectores
modernos de la economa. Estos problemas, unidos a la desigualdad en la dis-
tribucin de la renta, conducen a la marginacin de la poblacin, fomentan la
mala asignacin de los recursos, los consumos superfluos, la no formacin de
una clase empresarial nacional, y la falta de innovacin tecnolgica interior. En
definitiva, estimula la continuidad del desarrollo dependiente.!
La Teora del Desarrollo Endgeno incorpora estos aportes que permiten
entender los principios de funcionamiento econmico; y va ms all, al enfo-
carse en el sistema complejo de interrelaciones econmicas que opera tanto
dentro como fuera del mercado (externalidades), as como reconocer que
los actores que intervienen en el proceso econmico tienen lgicas diversas,
ritmos distintos, intereses especficos y generan relaciones de diferente tipo.
Plantea el problema del conflicto social, de la gobernacin del territorio y del
control del proceso de desarrollo como complementos necesarios para analizar
procesos econmicos.
Vzquez Barquero (1999) sostiene que las condiciones de acumulacin
en los estadios preindustriales, sumado a las innovaciones, motorizan los
procesos de desarrollo, aunque plantea que no existe un nico camino para
el crecimiento.
2
Recuerda que, en los aos cincuenta, Solow (1956) y Swan
(1956) proponan la funcin de produccin y la ley de rendimientos decre-
cientes como elementos centrales del modelo de crecimiento econmico.
3
El
1 Sin embargo, los planteas ms radicales de este pensamiento sostienen que las econornl8s petil,icas
son estn.lCturalmente lflC8P8C8s de acurnular capital endgenamente, porque el capit81 generado en las
periferias se transmite directamente al centro. Docta la escasa capacldld creadora de tecnologa ele los
Pllses en desarrollo y el papel estratgico de las empresas multinacionales en los procesos de indus-
trlarlZacIn, el desarrollo Indusbiel depende de la importacln yadlptacln de tecnologla procedente ele
las economas avanzldas. 8 problernt rldlca prlnclpafmente en la incapacldld estructLwal de romper la
dependencia tecnolgica, si se mantiene el modelo de crecimiento dependiente.
2 Adems, los ectores clave no pueden ser slo los que se 8propian del excedente agrcola (teI18-
tenientes) y que el Plsaje o transicin dualista de un sector a otro depende de 18S condiciones elel
mercado de trabajo. 8 CDrlCeptO de actJ1lulacin Y transferencia de renta entre sectores tambin fue
considerado en la Teoria de la Dependencia, que postul a 18 transferencia de excedentes elel sector
agraIio al induslJial y de servicios dentro del proceso de acumulacin de capital Plra el desarrollo inelus-
lJiaI (Vzquez Barquero, 1999).
3 18 ley de rerdirnientos decrecientes pllntea que, a medida que aument8 el capital, la productividad
tiende 8 disminuir h8St8 lIeg8r a Ll/l punto denominado PUlto o estldo estaciofl8rio, que se [)lOCII ~ e s610
73
I
Otro clesarrollo. El cambio clesde las ciudades y regiones
aumento de la productividad y de la renta se produca como consecuencia del
progreso tecnolgico y del aumento de la relacin capitaVtrabajo. Pero aque-
lla interpretacin presenta dos limitaciones: por un lado, que el crecimiento
econmico viene determinado de forma exgena y, por otro, que su concepto
de equilibrio es mecnico e irreal, ya que los agentes econmicos no acruan
de manera tal que sus decisiones conduzcan siempre y necesariamente al
equilibrio del sistema.
Como un paso superador, el modelo de Crecimiento Endgeno (Romer,
1986; Lucas, 1988) plantea que la ley de rendimientos decrecientes es slo una
de las alternativas de funcionamiento del proceso de crecimiento econmico,
ya que se pueden generar rendimientos crecientes a travs de las inversiones
en bienes de capital fsico y humano, y de la difusin de innovaciones, cono-
cimiento entre las empresas y creacin de economas externas. De este modo,
avanza en la conceptualizacin de los procesos de calfibio estructural, elimi-
nando la hiptesis de rendimientos decrecientes de la funcin de produccin y
ampliando las variables endgenas del modelo.
Vzquez Barquero (1999) apunta, entonces, que la coincidencia entre el
crecimiento endgeno y el desarrollo endgeno est dada por el reconoci-
miento de la existencia de diferentes sendas de crecimiento en funcin del
potencial de desarrollo; por el hecho de que los rendimientos de los factores
pueden ser crecientes; por la introduccin de la tecnologa como proceso en-
dgeno en el proceso de crecimiento, y por la existencia de un espacio para las
polticas sectoriales y territoriales. Ambas teoras comparten la visin acerca
de que los sistemas productivos renen factores materiales e inmateriales que
permiten a las economas locales emprender caminos de crecimiento en fun-
cin de su propio potencial. Consideran que el cambio tecnolgico es de ca-
rcter endgeno y que las tasas de crecimiento de las economas, as como sus
niveles de renta y produccin, no se explican slo por los niveles en los stock
de capitaVtrabajo, sino en los niveles educativos y en la generacin de 1 + D.
Pero tambin se pueden marcar diferencias entre estas dos teoras. El desa-
rrollo endgeno considera al crecimiento econmico como un proceso incierto
y aleatorio, como consecuencia de las condiciones de mercado y las decisiones
de los actores, y no como un equilibrio mvil de tipo neoclsico. Adems, los
procesos de desarrollo se producen como consecuencia de las decisiones de
inversin y localizacin de las empresas y no de las acciones aisladas de los
agentes econmicos en situacin de competencia perfecta. Para el Desarrollo
Endgeno, por lo tanto, 10 verdaderamente importante no es si existe o no
convergencia entre las economas, sino lograr identificar los mecanismos que
para leponer lo que se consume, o sea, el trabajo y los bienes de capital por obsolescencia o deprecia-
cin de ellos, No hay 11011 (] y, por lo lanto, no hay inversin.
74
~ ,
Capitulo 3 Las dinmicas territoriales
favorecen los procesos de crecimiento y cambio estructural. En otras palabras:
bajo qu condiciones funcionan el proceso de acumulacin de capital, el mer-
cado de trabajo, la organizacin de la produccin, los mecanismos de difusin
de las innovaciones.
Tales mecanismos son procesos endgenos, que Vzquez Barquero (2005)
denomina las "nuevas fuerzas del desarrollo": organizacin de los sistemas
productivos, difusin de las innovaciones y el conocimiento en el tejido pro-
ductivo y social, creacin de entornos adecuados para vivir y producir, y cam-
bio y adaptacin institucional. Todas ellas:
estn relacionadas entre s e interactan las unas con las otras de tal manera que los
impulsos generados por la inversin se transforman en rendimientos crecientes cuando
existe sinergia entre estas fuerzas. Pero tambin el funcionamiento ineficiente de alguno
de estos mecanismos puede ejercer un efecto perturbador en el impacto de la inversin
sobre el aumento de la productividad y debilitar el proceso de crecimiento (2005:41).
Existen rendimientos crecientes cuando todos estos factores acruan con-
juntamente y refuerzan su impacto individual sobre la acumulacin de capital.
y la Poltica de Desarrollo Endgeno es la que representa el factor sinergtico
y aglutinador porque permite mejorar el comportamiento de cada uno de es-
tos factores territorializados, determinantes de la acumulacin de capital.
En todo caso, el argumento principal de Vzquez Barquero es que el desa-
rrollo depende sin duda del ahorro y de la inversin; pero lo que permite que
el ahorro y la inversin se transformen en progreso econmico son fuerzas o
mecanismos que favorecen los rendimientos crecientes de los recursos utiliza-
dos en el proceso productivo e impiden que funcione la ley de rendimientos
decrecientes. Esto es compatible con la distincin entre potencial y capacidad
de desarrollo que se propone en este libro, en el sentido de que el efecto del
potencial de desarrollo se ve limitado porque su introduccin en el sistema
productivo no es capaz de neutralizar el juego de la ley de rendimientos de-
crecientes; mientras que las capacidades s, ya que se ajustan continuamente a
los cambios del entorno interno y externo. Desde esta perspectiva, siempre el
desarrollo de un pas, regin o ciudad, se ha debido a causas endgenas.
La cuestin de la endogeneizacin de los mecanismos de desarrollo ha sido
ilustrado a partir de una serie de conceptos como los de distritos industriales
(Marshall, Becattini, Amjn), clustc1'S (Porter, Ramos),4 imlOvativc mifieux
4 Se entiende comnmente por compleio productivo o cluster una concentracin sectorial y/o geogrfica
de empresas que se desempel'ian en las mismas actividades o en actividades estrechamente relacionadas
tanto hacia atrs (proveedores de insumos y equipos), como hada adelante y hacia los costados (industrias
procesadoras y usuarias), y hacia servicios y actMdades estrechamente relacionaclas con importantes y
acumulativas economas externas, de agiomeracin y especializacin (por la presencia de productores, pro-
veedores y mano de obra especializada y de servicios anexos especificas al sector) y con la posibilidad de
llevar a cabo una accin conjunta en bsqueda de eficiencia colectiva (Joseph Ramos. '1999).
75
i
'1
!
'1
(Grollpe de Recherche Ellropeen sur le Miliellx Innovateurs-GREMI), siste-
mas productivos locales (Alburquerque, Vzquez Barquero), remarcando las rela-
ciones entre empresas e instituciones en el territorio a travs de redes formales
e informales, eslabonamientos productivos, soportes institucionales, etctera.
Todas estas interpretaciones coinciden en sealar que en el territorio se
producen una serie de externalidades,5 economas de aglomeracin, derrames
tecnolgicos e innovaciones que surgen de la intensa y repetida interaccin de
las empresas y actividades que integran el complejo (Ramos, 1999), as como
un entramado de relaciones sociales, culturales e institucionales que otorgan
singularidad a cada territorio.
Marshall (1962) haba examinado el funcionamiento de los distritos
industriales en el contexto de los procesos de crecimiento e introdujo la idea
de la existencia de economas externas a las firmas, pero internas a los siste-
mas productivos.
Un ncleo de ideas sobre la existencia e importancia de las externalidades
en el desarrollo de un territorio, as como la importancia de la complementa-
riedad estratgica y las vinculaciones entre la produccin de distintos bienes
y servicios, han tenido expresin en las teoras del desarrollo de los aos cin-
c u e n t ~ , como la llamada Teora del Gran Empujn, las vinculaciones hacia
adelante y hacia atrs (Hirschman),6 o los Polos de crecimiento (Perroux), y
ms tarde con la llamada Gran Teora del Desarrollo (Romer) o la idea de que
existen posibilidades de elevar la productividad de la economa a partir de cier-
ta complementariedad estratgica (Krugman) en el accionar de las empresas.
En definitiva, la existencia de cierta atmsfera industrial permite dismi-
nuir el costo de la informacin frente a mercados abiertos competitivos sin
aumentar los costos de coordinacin propios de la organizacin jerrquica al
interior de la empresa (O.1Iintar y Gatto, 1992).1 Se reconoce que la proximi-
dad de los agentes econmicos permite la transmisin no mercantil de ciertos
costos y beneficios, la difusin de las innovaciones, el uso compartido de la
infraestructura, las vinculaciones hacia adelante y hacia atrs en las cadenas
5 Por ejemplo, las economas de aglomeracin o el sistema de transporte de una ciudad, el nivel de for-
macin con el que cuenta la mano de obra disponible o los intercambios informales que realizan una rad
de pequeas y medianas empresas basado en un sistema de relaciones.
6 Hirschman plantea las cadenas de vinculaciones entre las empresas, generando demanda hacia delan-
te y hacia atrs. Una empresa Innovadof8 incrementa la demanda sobre todo el sector, ya que el aumento
de escala por la incorporacin tecnolgica no es slo de esa empresa; sino de toda la cadena de provee-
dores. Este planleo lleva a las polticas de promocin de 'sectores estratgicos', antes que buscar un gran
empujn en el conjunto de la economa.
7 Pero a diferencia de la Teota del Gran Empujn y los rendimientos crecientes que sos tenia C]U9 las
empresas innovadoras son las grandes firmas que a su vez funcionan en grandes ciudades, la Tedria del
Desarrollo Endgeno sostiene que lo significativo no es el tamao de las empresas y las ciudades, sino
la existencia de un sistema de empresas en interaccin, con fuertes relaciones e intercambios (Becallini,
1997: Vzquez Barquero, 2000).
76
Captulo 3 Las dinmicas lerriloliales
productivas, favoreciendo los rendimientos crecientes a escala y la reduccin
de costes de transaccin debidos a la organizacin del sistema productivo lo-
cal. En este sentido, la existencia de externalidades es una condicin necesaria
para el desarrollo de un territorio.
Cada territorio es el resultado de una historia en la que se ha ido
configurando el entorno institucional, econmico, organizativo, lo que
le da una identidad propia (Friedmann y Weaver, 1981) y le permite dar
respuestas estratgicas a los desaflos de la globalizacin. El territorio, con
todos sus componentes, es elmster de su propio desarrollo, que obtiene el
control de su futuro a travs de la activacin de su propia dinmica (Mai-
llat, 1997), donde inciden no slo la dotacin de factores materiales, sino
tambin otras dimensiones institucionales y organizativas y componentes
polticos y decisionales propios del concepto de territorio organizado (Ser-
gio Boisier), socialmente organizado (Francisco Alburquerque) o territorio
inteligente (Vzquez Barquero).
De este modo, los intangibles del desarrollo (formacin, organizacin,
conductas y valores, interaccin y aprendizaje, redes de confianza y cola-
boracin) son los que permiten configurar un entorno favorable para la
cooperacin nterempresarial e interinstitucional; y el territorio, como ya ha
sido sealado, lejos de ser un mero soporte fsico de los objetos, actividades
y procesos econmicos, se convierte en un mbito de transformacin y cons-
truccin social (Alburquerque, 1999).
As, los territorios locales tienen la posibilidad de promover una dinmica
local fundada en la acumulacin territorial de los recursos colectivos espec-
ficos necesarios para el desarrollo de su sistema econmico productivo, ele su
entorno institucional y de las capacidades de los actores.
Las iniciativas de desarrollo local poseen as una visin ms integradaS que
la habitual percepcin sectorial de la economa, al articular en el territorio los
diversos planos de lo econmico, lo urbano, lo social, lo medioambiental, lo
cultural, lo institucional, lo subjetivo, tratando de dar al conjunto de actuacio-
nes una coherencia mayor a travs de la poltica territorial. Esta voluntad de
8 Un aspecto singular que hace a la visin ms Integrada del desarrollo endgeno y a la valorizacin
de todos los recursos locales es lo que seala Coraggio (1998) respecto ele los tres subsistemas ele la
estructura econmica local: la economa de mercado, la economia pblica y la economfa popular o del
trabajo. Sobre esa base, la necesidad de que lila poIftica de elesarrollo local se oriente a apoyar las ac-
tMdades productivas populares que incluya 'el conjunto de recursos, prcticas y relaciones econmicas
que realizan las ... unklades domsticas, orientadas primordialmente a la reproduccin de sus miembros y
que dependen ftndamentalmente de la capacidad de trabajo de estos' (Coraggio, 1998: 12). Este ltimo
subsistema de actividades productivas se apoya soI:c'e U18 densa trama de relaciones enlre individuos
grupos y familias. Por lo tanto, es necesario considerar la compleja red de circulacin que se produce al'
interior de este sector, los arreglos institucionales ms o menos formalizados que regutan este campo y los
variados actores que anman este diverso conjunto, asf como los circuitos que vinculan a los tres subsiste-
mas (Rofman, Surez y Polo, 2002:5).
77
Otro desarrollo. B cambio desde las ciudades y regiones
integracin de los diferentes aspectos se basa en la idea de que no es correcto
deslindar las polticas de distinto signo, ya que todas ellas son parte de la Poltica
El Desarrollo Endgeno entiende que existe condicionalidad por parte de
las fJerzas globales, pero no determinacin, ya que cada territorio tiene una
trayectoria que le es propia y una particular dinmica econmica (que puede
comportarse de manera innovadora o no). La integracin de los sistemas
productivos locales en la divisin internacional del trabajo, en tiempos de glo-
balizacin y de aumento de competencia de los mercados permite romper, en
buena medida, con las relaciones jerrquicas nicas y jugar en un espacio de
jerarquas mltiples. La economa global es asimtrica y policntrica (Castells,
1996), pero la senda de desarrollo viene determinada por la capacidad de res-
puesta y de adaptacin de cada territorio y de sus actores.
Por ello, la necesidad de creacin de entornos proactivos, estimulantes,
adecuados para vivir y producir. La ciudad, si bien no el nico, es el espacio
por excelencia del desarrollo endgeno. Crear en las ciudades nuevos espacios
industriales, tecnolgicos y de servicios que ayuden a generar externalidades y
economas de escala y de alcance que hagan a las empresas ms competitivas,
permite dotar de mayores capacidades de desarrollo a ese territorio.
Algunos aspectos relevantes en la creacin de ese tipo de capacidades son:
la ampliacin de espacios pblicos urbanos, que se provea al territorio de ade-
cuadas infraestructuras bsicas, de servicios, de telecomunicaciones, produc-
tivas, que los gobiernos locales propicien la proximidad entre las empresas, la
comunidad y las instituciones sectoriales, que se favorezca la diversidad en la
produccin y el empleo, etctera.
2. El fortalecimiento de los sistemas productivos territoriales
Garfoli (1997) ha sealado que, en la fase actual del capitalismo global, aparece
mucho ms difcil para los territorios basar la va de la industrializacin en una
pluralidad de sectores industriales y de empresas, si estas no estn vinculadas en-
tre s, de modo de generar condiciones que las hagan ms competitivas. Y seala
que los sistemas productivos territoriales suelen presentar las siguientes caracte-
rsticas: elevada divisin del trabajo entre las empresas, especializacin produc-
tiva a nivel de empresa, multiplicidad de sujetos econmicos locales, progresiva
formacin de un sistema informativo en el rea, gran capacitacin profesional de
los trabajadores, existencia de relaciones "cara a cara" entre los diferentes sujetos.
La actividad empresarial se realiza dentro de un conjunto determinado de
eslabonamientos productivos con proveedores, clientes y mercados. El agru-
pamiento de empresas en el territorio permite que la eficiencia productiva no
78
Captulo 3 Las dinmicas territoriales
dependa tan slo de lo que ocurre al interior de las empresas en trminos de su
reingeniera inteligente,
sino que tambin es resultado de la dotacin, orientacin y calidad de las infraestructuras
bsicas y los servicios avanzados de apoyo a la produccin existentes en el entomo terri-
torial, as corno de la eficiencia alcanzada en el conjunto de relaciones y redes existentes
en el cluster al que dichas empresas pertenecen (Alburquerque, 1999: 120).
La empresa no es un actor aislado, sino que est inserta en relaciones y
redes que refieren a diversas formas de cooperacin, competencia y apren-
dizaje con otras empresas, grupos, instituciones y gobiernos. Tales redes
otorgan dinmicas especficas al territorio, que juegan un papeldetermi-
nante en la capacidad de esas regiones y localidades para dirigir su propio
desarrollo (Maillat y Grosjean, 1998).
Amn (1996) cuando analiza el citadsimo caso italiano de los distritos
industriales,9 resalta en ellos las interdependencias sociales e institucio-
nales, las conexiones entre firmas e instituciones locales, que marcan la
existencia de algo ms que una simple aglomeracin de empresas en una
determinada industria o sector. Resalta all la capacidad organizativa y la
capacidad de innovacin empresarial que se convierten en las variables cr-
ticas sobre las que se asienta la fortaleza de los distritos, recordando aque-
lla ya clsica explicacin del desarrollo territorial de Giorgio Fua (1985), a
partir de la "visin alargada" de la empresa (la empresa vinculada al medio)
y del "factor organizativo-emprenditorial", esto es, los incentivos territo-
riales a la organizacin del medio econmico y a la emprenditorialidad de
l()s agentes econmicos pblicos y privados.
La creacin de entornos territoriales que permitan asegurar la innovacin
productiva del tejido empresarial requiere del fortalecimiento institucional
de las administraciones territoriales, a fin de que los gobiernos locales y re-
gionales puedan desempear un papel activo como animadores y facilitado-
res de iniciativas de desarrollo local junto a los restantes agentes socioecon-
micos privados y el conjunto de la sociedad civil (Alburquerque, 2000). Pero
tambin supone adaptaciones socioinstitucionales desde el nivel mesoeco-
nmico (Messner, 1996), como pueden ser las Agencias de Desarrollo, a fin
9 Ferraro y Costamagna (2000) nos recuerdan que en la literatura contempornea sobre los distritos
industriales, el trmino de Marsl1811 de atmsfera industrial tiene un significado que contiene al menos tres
caractersticas sistmicas:
Una detallada divisin de tareas a lo largo de la cadena de valor y de los servicios relacionados.
LB consolidacin del distrito como centro de creacin de conocimiento, inventiva, capacidad empresarial
y aprendizaje dentro de un determinado sector Industrial.
LB densidadlnslitucional (institutional thickness) que nace de representaciones institucionales pluralistas y,
a la vez, habla ele una serie de instituciones de distinto tipo (multiplicidad y complementariedad), que mar-
can la existencia y desarrollo de una cultura compartida y de un conjunto de creencias que permiten llevar
adelante un determinado destino comn.
79
Otro elesalTOllo. El cambio elesele las ciuclacles y regiones
de estimular la creacin de espacios de concertacin estratgica de actores
pblicos y privados.
Por eso, Vzquez Barquero (2000) seala, valindose de Streeck (1991),
que tendrn ms capacidad para competir aquellas ciudades y regiones que
desarrollen un sistema de instituciones complejo que les permita producir los
bienes pblicos y generar las relaciones de cooperacin entre los actores que
impulsan el aprendizaje y la innovacin.
De este modo, un sistema productivo territorial no slo es un conjunto
de organizaciones econmicas que se desenvuelven en un entorno institu-
cional determinado, sino un complejo jerarquizado de relaciones entre orga-
nizaciones e individuos. Jerarquizado porque se sustenta en una relacin de
fuerzas sociales que concretizan en un momento dado, dentro de un cuadro
institucional global, con actores comprometidos en una dinmica colectiva
de naturaleza productiva (Dupuy y Gilly, 1997). Esta dinmica colectiva no
es determinista, porque el territorio es un lugar de expresin de intereses di-
versos, de conflicto y de poder compartido, sobre los que es posible impulsar
polticas orientadas a alcanzar una dinmica productiva comn. De modo
que, en esta visin transaccional y poltica, el desarrollo ser resultado de un
continuo conjunto de interacciones, negociaciones y contratos, traducidos en
estrategias territoriales.
Por lo tanto, la organizacin de los sistemas productivos es una variable
clave del desarrollo territorial. La forma como se organiza el sistema produc-
tivo y el tipo de relacio-i.es que se establece entre las empresas afecta el com-
portamiento de la productividad y, por lo tanto, de los procesos de crecimiento
y cambio estructural de las economas.
En contra ele la visin tradicional ele los economistas que se refiere a los empresarios
como empresas que compiten entre s y que se relacionan a travs ele las seales del
mercado (precios y costes) en su bsqueda del beneficio. el surgimiento y crecimiento
de la capacidad empresarial y organizativa en un territorio es el resultado de un proceso
complejo. en el que las instituciones. las redes de contactos personales y las acciones
estratgicas de los actores penniten a los empresarios realizar sus proyectos de negocio
(Vzquez Barquero. 2005:55).
Algunos aspectos relevantes de este proceso de creacin de capacidades
territoriales son: si la interaccin entre empresas logra hacer aflorar las econo-
mas potenciales en un sistema productivo; la consolidacin de los principales
eslabonamientos productivos y cadenas de valor propios de un territorio; la
conformacin de redes de proveedores de grandes empresas; la conformacin
de grupos de compras de determinados insumos (por ejemplo, de energa)
entre empresas pequeas y medianas; los consorcios de exportacin, que per-
mitan obtener masa crtica de productos y recursos entre pymes; las relaciones
formales e informales entre individuos, empresas y organizaciones.
80
2.1. Las redes
Los modelos de organizacin flexible de la produccin, como las redes de em-
presas de tecnologa, los sistemas locales de empresas, los clusters, los distritos
industriales y los nuevos sistemas de organizacin de las grandes empresas,
son las formas de organizacin ms deseables en los procesos de crecimiento y
cambio estructural.
En el escenario actual, el concepto de red se relaciona con la bsqueda de
economas de escala, que pueden obtenerse a partir de determinada magnitud
de empresas o con la formacin de redes de empresas ms pequeas, y que
reducen los costos de transaccin y flexibilizan la organizacin de la produc-
cin. En ellas se aprovechan estructuras productivas, logsticas y de servicios
para diversificar la produccin. Las redes implican.la necesidad de combinar
procesos de cooperacin y competencia entre sus miembros, equilibrio que
incrementa la competitividad de la red.
Las crisis econmicas internacionales de fines de los aos setenta y princi-
pios de los aos ochenta modificaron las condiciones de estabilidad y homo-
geneidad de los mercados masivos que requera la produccin fordista de gran
escala, con base en una tecnologa de maquinaria, de propsito nico y ope-
rada por obreros semicalificados. Para esta poca, empiezan a destacarse en
algunas regiones o distritos industriales, agrupamientos de empresas pequeas
y medianas, con un modo flexible y especializado de produccin, que comien-
zan a ser crecientemente competitivas en el mercado: el centro-norte de Italia,
la regin Baden-Wrtemberg en Alemania, la zona occidental de Flandes en
Blgica, la regin del Jura en Suiza, Valencia en Espaa, Limerick en Irlanda.
Esta especializacin se basaba, entre otras cosas, en la manufactura de
productos con especificaciones de los clientes y en el uso de maquinarias com-
putarizadas de mltiples propsitos, as como en mtodos flexibles de produc-
cin, operados por trabajadores calificados. Las series de produccin podan
ser ms pequeas, ya que los tiempos y costos de reprogramacin eran bajos.
La diferenciacin de productos por innovacin en el diseo se convirti en la
base competitiva contra la competencia por precios de productos homogneos.
Piare y Sabel (1984) plantearon el pasaje de economas internas de escala,
que haban sido la base de la produccin fordista, a economas externas que
surgen de la divisin del trabajo entre muchas firmas. Ello significa que la gran
empresa tuvo que adaptar su organizacin y sus mtodos de produccin a esta
nueva realidad, y concentrar aun su competitividad en la manufactura de pro-
ductos de consumo masivo, pero con un menor grado de diferenciacin, C01110
por ejemplo, a travs del diseo modular o de la adaptacin mediante procesos
de descentralizacin y de desintegracin vertical (Vzquez Barquero, 2006).
De este modo, las redes consisten en grupos informales o sistemas de re-
laciones entre organizaciones y/o personas que se forman mediante acuerdos
81
tcitos o expresos. Las redes permiten hacer circular la informacin, inter-
cambiar servicios y facilitar el apoyo en la toma de decisiones de las organi-
zaciones, que estn siempre orientadas a la accin. La cuestin no es tanto el
tamao de las empresas, sino la organizacin flexible del sistema productivo
local (Vzquez Barquero, 2001): la organizacin del entorno en el que se
establecen las relaciones entre las empresas, los proveedores y los clientes. La
transmisin de mensajes e informaciones entre ellos propicia la difusin de
innovaciones e impulsa el incremento de la productividad y competitividad
de las empresas y economas locales.
Por su parte, las redes de ciudades constituyen dispositivos privilegia-
dos de la nueva geografa econmica en el espacio globalizado, en los que
predominan las relaciones de cooperacin en beneficio de la insercin
global de cada componente. Las redes de ciudades se contraponen a las
jerarquas rgidas y estn pautadas por la competencia y la cooperacin en
una tensin pactada. lO
Estas nuevas formas organizativas permiten obtener economas externas
e internas de escala en la produccin, pero tambin en la investigacin y el
desarrollo de productos; y de economas de alcance a travs de procesos de
diferenciacin de la produccin. Efectivamente, la organizacin de la produc-
cin en red permite obtener reduccin de los costes de transaccin.
Las nuevas tecnologas aplicadas a los productos, los procesos y la gestin
posibilitan una produccin funcionalmente flexible, espacialmente dispersa y
altamente coordinada e integrada (Bervejillo, 1995). En el proceso de rees-
tructuracin global, coexisten en un mismo tiempo histrico y en el mismo
mbito geogrfico, formas de insercin productiva de diferente naturaleza
econmica y tecnolgica, lo que da por resultado una geografa econmica
ms compleja y diversificada.
'10 La cooperacin a paltir del trabajo en red es, para las ciudades, Ull aspecto de su estrategia de inser-
cin en el enlomo internacional y una estrategia de mejora de su potencial de desarrollo. Carnagni define
las I edes de ciudades como "sistemas de relaciones y de nlljos, de carcter preferentemente horizontal y
no jerlquico, que se eSlalJlecen entre centros complementarios o similares y que garantizan la creacin
de externaliclades o economas de especializacin, complementariedad, divisin espacial del trabajo, de
coopelacill, sinergia e innovacin' (citada por Vazquez Barquero, 1997). Las redes de ciudades han si-
do clasificadas de muy diversas maneras. En trminos generales, es posible identificarlas bsicamente en
Oes grandes grupos (Borja,I 997): las redes sectoriales pueden jugar un papel importante en la mejora
de los intercalllbios y las infraestructuras de fas ciudades. Se incluyen fas redes de puMaS, de ferias, de
centros ele l1istribucin, etc., asi como tambin aquellas redes sectoriales ligadas a la produccin o a los
selvicios y ofellas comunes. Las redes globales son redes de cooperacin y competencia entre iguales,
C0l110 por ejemplo Eurocities. Sirven para la cooperacin y la elaboracin de estrategias comunes, ade-
ms de ser redes de representatividad y lobby poltico. Las redes de coordinacin o de eglomeracin
-redes reyionales o rnacroregionales-, son redes con un mayor impacto lerritorial ya que constituyen un
nuevo espacio regional de actuacin. Este tipo de redes se forma para la coordinacin de grandes pro-
yeclos o ele planes eslr algicos que proyectan el nuevo espacio regional, constiluido por las ciudades
plincipales de la recl. Se alientan a la mejora de la competitividad de sus miembros a partir de las econo-
mias de aglorneracin y de escala.
82
A la complejidad de los procesos de reestructuracin debidos a las diversas
trayectorias productivo-institucionales resultantes de las distintas estrategias
de los actores corresponde una complejidad de los efectos y manifestaciones
territoriales que determinan diferentes inscripciones de cada territorio en los
sistemas globales y generan la coexistencia en tiempo y espacio de mltiples
procesos: concentracin econmica en grandes ncleos urbanos,
industrial local autnomo, crecimiento desequilibrado, desarrollo reglOnal
asociado a la agroindustria, desarrollo local asentado en el turismo, decaden-
cia de ciudades y regiones, procesos de desagrarizacin y desertificacin.
ll
Las redes territoriales favorecen relaciones de interdependencia entre los
actores institucionales y/o em.presas, y no de independencia como en el mer-
cado, o de dependencia como en las empresas y organizaciones
Una red hace referencia a transacciones dentro de un contexto de reClproCl-
dad (Vzquez Barquero, 2000).
La confianza se convierte all en un elemento constitutivo central dentro
de la red y es un valor constituido paulatinamente, que va ms all del inter-
cambio de productos y servicios entre las empresas o territorios, sino tambin
de conocimientos tecnolgicos y pautas de comportamiento y relaciones de
reciprocidad. El sistema de relaciones dentro de la red se basa en el
miento que unos actores tienen de los otros, en la confianza mutua. Es deCir,
el inters que hace mover la red es la confianza (como el inters del mercado
es el precio y el de la jerarqua, la norma)Y
3. Los entornos de innovacin
El conocimiento aplicado tanto a nuevos productos o servicios como a nuevas
formas de organizar la producci6n representa un motor del cambio estructural
que permite sostener el crecimiento econmico de un territorio. En la, difu-
sin de las innovaciones y el conocimiento, la Teora del Desarrollo Endogeno
(Vzquez Barquero, 1999a) plantea sus diferencias con la Teora
(Solow, 1956), ya que, como ya fue sealado, para la primera no eXiste un
mundo en equilibrio ni racionalidad absoluta en los actores, sino incertidum-
11 El modo de desarrollo territorial se sitLra as en la encrucijada de los megaprocesos y hi.stonas y
estrategias locales. "Ningn determinismo tecnolgico fe muestra el camino. La actual blfurcaclOIl Industnal
es, ante lodo, una bifurcacin poltica" (Upielz y Leborgne, 1992).
12 Se priorizan acciones colectivas sobre las individuales y la importancia del establecimiento de redes
11Orizonlales, allernativas a las redes jerrquicas pblicas y de mercado, que P,8fmrtan y fa.vomzcan la acu-
mulacin e interrelacin ms rpida de activos y destrezas especralrzados, facrlrten una mejOr rnformacln y
percepcin permanenle de las seales del mercado, niveles y los costes de
transaccin, presionen 8 las empresas para innovar e rnvertlr y estimulen la drnamca empresarral (Vzquez
Barquero, 19998 Y Alburquerque, 2C1JO).
83
I
I
bre y aleatoriedad. En este sentido, el actor principal de la innovacin no es la
empresa tomada aisladamente, sino la red de empresas y su interrelacin con
los sistemas sociales e institucionales en las que se desarrollan.
Si el pensamiento endgeno no habla del desarrollo en forma general, sino
del desarrollo de territorios concretos, la innovacin sucede en los territorios
donde se produce interaccin entre actores e instituciones diversas. Es el
sistema de relaciones e interacciones del sistema productivo con los sistemas
de formacin, de investigacin y culturales, lo que produce las innovaciones.
Vista as, la innovacin es un proceso social, territorial y no slo cientfico y
tecnolgico. En tanto creacin tecnolgica, la innovacin es definida como un
proceso gradual, secuencial, acumulativo que toma forma y se desarrolla en un
ambiente especfico que, a su vez, evolucionar bajo el efecto de la actividad
innovadora. El proceso de innovacin es, por 10 tanto, de naturaleza contex-
tual (Lecoq, 1991; en Bervejillo, 1995).
El territorio es un mbito donde se entretejen relaciones variadas de co-
operacin entre las empresas, clientes y proveedores, y entre ellos con centros
de formacin, capacitacin e investigacin. Las empresas adquieren ventaja
competitiva y la sostienen a lo largo del tiempo, cuando la organizacin y
el funcionamiento del territorio donde se localizan permiten y favorecen la
acumulacin e interrelacin ms rpida de activos y destrezas especializados,
facilitan una mejor informacin y percepcin permanente de las seales del
mercado, presionan a las empresas para innovar e invertir y estimulan la din-
mica empresarial.
As, los procesos de difusin de las innovaciones y del conocimiento estn
condicionados por el entorno (sistema de empresas, instituciones, actores eco-
nmicos y sociales) en los que las empresas toman las decisiones de inversin,
es decir, por el carcter innovador o no de ese entorno (Maillat, 1995). La in-
troduccin de innovaciones, como resultado colectivo de la cooperacin tcita
de las empresas, genera aumento de la productividad y de la competitividad
de las economas locales que benefician al conjunto.
Tambin Maillat (1995) vincula los entornos locales de los territorios con
el aprendizaje y difusin tecnolgica.
13
La perspectiva del medio innovador
(miliet{ innovateur) entiende que este engloba cinco aspectos:
Una entidad espacial, un espacio geogrfico sin fronteras en el estricto
sentido, con una cierta unidad reflejada en ciertos tipos de comportamiento
especficos e identificables.
Un grupo de actores (empresas, instituciones de investigacin, entrena-
miento y educacin, autoridades locales, individuos cualificados) que necesi-
13 La Teoria de los Entornos Innovadores fue desarrollacla principalmente para el contexto eUlDpeo a partir
del estudio de los sistemas locales de empresas.
84
~ r ' "
'1
I
tan de un grado relativo de interdependencia en las decisiones y autonoma en
la formulacin de su estrategia.
Elementos materiales especficos (empresas, infraestructura), pero tambin
inmateriales (know-how, roles) y elementos institucionales.
Una lgica organizacional (la capacidad de cooperar) orientada al mejor
uso de los recursos creados en comn por los actores abiertos e interdepen-
dientes con los otros.
Una lgica de aprendizaje (la capacidad de cambio) que caracteriza la ha-
bilidad de los actores de adaptar su comportamiento a los cambios de entorno
tecnolgico y de mercado.
De este modo, el milieu anima el sistema productivo territorial. Natural-
mente, no todas las ciudades y regiones tienen sistemas productivos territoria-
les, ni todos los sistemas productivos territoriales estn animados por m/iell.
Dependen de la forma en que ellos estn organizados (Maillat, 1999).
Algunos aspectos relevantes en la creacin de entornos territoriales de
innovacin son: el fomento permanente de las innovaciones incrementales,
tanto tecnolgicas, organizacionales, gestionales e institucionales, los sistemas
de informacin y la difusin del conocimiento, la expansin del sistema edu-
cativo, la creacin de programas de capacitacin y entrenamiento de personas
"a medida" de las necesidades locales, las inversiones en telecomunicaciones y
los programas de ciudades digitales que ofrecen un amplio acceso de la ciuda-
dana a las tecnologas de informacin y comunicacin.
3.1. El conocimiento contextual
La perspectiva endgena destaca la importancia del proceso de aprendizaje. Este
es, necesariamente, de carcter colectivo, donde participan los decisores, tcnicos
y trabajadores de las diferentes empresas de la red, por difusin del progreso
tcnico, por progresiva capacitacin y especializacin de la fuerza de trabajo. El
conocimiento deviene contextual, dinmico, relacional (Rullani, 2001).
La transmisin de conocimientos en el entorno regional, la cooperacin
entre empresas y agentes relacionados con el proceso informativo y tecnolgi-
co (Lundvall &Johnson, 1994), son datos clave para la innovacin y el desa-
rrollo. En el fondo de esta cuestin aparece la distincin entre conocimiento
explcito o formal (el necesario para el funcionamiento de las tecnologas),
que puede ser intercambiado como una mercanca,14 y conocimiento tcito,
que es difcil de intercambiar, menos accesible y para el cual el componente
territorial resulta fundamental.
14 ... y que forma parte del slock general de conocimiento tecnolgico que el pensamiento neoclsico ve
como algo 'ibremenle acceslbfe, fcilmente aplicable y fcil de reproducir y reutilizar" (Beln Betroela, Jai-
me Del Caslillo y Elvira Uyarra, 1999:760).
85
Para Nonaka y Takeuchi (1999) la creacin ;le conocimiento demanda
interaccin. Hay una forma de conocimiento que es explcito (formal y sis-
temtico). Puede expresarse con palabras y nmeros, y puede transmitirse
y compartirse fcilmente en forma de datos, frmulas cientficas, procedi-
mientos codificados o principios universales. Hay otro conocimiento que
es tcito (algo no muy evidente y difcil de expresar), que no es fcil de
plantear a travs del lenguaje formal. La emocin, las ideas, las corazona-
das son parte de l. Tiene sus races en lo ms profundo de las acciones y
la experiencia individual, en los ideales, valores y emociones. Presenta dos
dimensiones: el know-how (saber hacer) y una dimepsin cognoscitiva que
incluye modelos mentales, creencias y percepciones que reflejan nuestra
imagen de la realidad y nuestra visin de futuro. Por eso, la creacin de
conocimientos no consiste slo en aprender de otros o en adquirirlos del
exterior. El conocimiento debe construirse por s mismo y, con frecuencia,
demanda una interaccin intensiva y laboriosa entre los miembros de una
organizacin (un colectivo).
Endogeneizar el conocimiento implica renunciar a la idea de que este
representa una variable exgena que se puede definir y disear ad hoc y, por
el contrario, incorporar los procesos cognitivos a la teora. Rullani (2001),
siguiendo a Nonaka y Takeuchi, representa esto a travs de "circuito del
La complejidad del ciclo cognitivo constituye el elemento
clave para marcar la diferencia, por lo que el conocimiento se genera en los
contextos, y a ellos retorna.
16
Es decir, el conocimiento abstracto, producido
por la ciencia y traducido en tecnologa y en maquinaria, no puede operar
directamente como fuerza productiva. Necesita un elemento complementa-
rio: la informacin de los contextos.
15 La mayora del saber que se desarrolla en estos contextos tiene carcter tcito, es decir, una coloca
cin inconsciente del agente en el contexto y en el flujo de fas experiencias. Pero no puede permanecer
tcilo ya que la expeliencia se socializa solamente a travs de su explicilacin. Sin embargo, entre los dos
polos actlia UIl ciclo de conversin que funciona siempre y que transforma el conocimiento tcito en expl-
cito, y vicever sao En suma, cuatro procesos de conversin de conocimiento (seglin Nonal<a):
Socializacin (efe tcito a tcito): trabajos en equipo y espacios de interaccin.
Externalizacin (de tcito a explcito): ditogo, metfora, lerlQuajes formales, programas efe simulacin.
Combinacin (efe explicito a explcitor: educacn, investigacin, conlLllcacin social, nelwolking.
Internalizacin (de explcito a lcito): Ieaming by doing, ensayo yelTor', leamillg in aclion.
Los canales de este conocimiento no SOfl tos lgico-racionales (que repudian las contradicciones y el
desorden). sino herramientas diatgicas, empfricas, que requieren metforas, analogfas, cOfltradicciones,
lapsos de desorden y de caos que Plreclen convertirse en aprendizaje.
16 El fordislllo prlnero y 18 :lolJalizacin despus han intentado unificar los cOlltextos, pero la importancia
de estos (llaciOllales, locales y de las empresas) crecen COl1lO polo complementario def conocimienlo
coclilicado. "En realidad, los contexlos viven y se desarrollan y se abren hacia el exlerior sin correr el riesgo
de perder su identidad, solamente si las actividades radicadas en ellos tienen una organizacin de carcter
'sistnico. Es decir, lllla identidad corno sistema (nacional, local, de empresa) y feedbaci<s adecuados pa-
ra conservElrla y reproducirla i:ual, por lo menos en su core, mientras a lo largo del tiempo van cambiando
los a:entes, los procluclos y los procesos de la econolllfa" (Rullani).
86
Captulo 3 Las dinmicas telTitoriales
De este modo, el conocimiento constituye un recurso difcilmente com-
patible con la esttica del equilibrio de la tradicin neoclsica. Es dinmico
porque su valor disminuye a lo largo del tiempo, se mantiene slo si se rege-
nera y se ampla continuamente a travs del aprendizaje. Es relacional por-
que su produccin deviene de un trabajo de interpretacin que, ubicando
cada fenmeno en una red conceptual de esquemas, expectativas, memorias
sedimentadas en los individuos y en los sistemas sociales, les asigna sentido
de acuerdo a las especificidades de sus contextos de accin, lo que le confie-
re un sentido holstico.
17
La adopcin y difusin de las innovaciones, el reconocimiento y rescate
de las identidades productivas y tecnolgicas y el conocimiento en el tejido
productivo, organizativo y urbano, representan entonces una fuerza endge-
na de desarrollo.
4. La densidad institucional
Ya se ha sealado que los procesos de desarrollo tienen profundas races institu-
cionales y culturales. El conjunto de normas tcitas y explcitas, as como las insti-
tuciones y organizaciones propias de una comunidad, explican el funcionamiento
de los intercambios entre personas fsicas y jurdicas, estableciendo los costes de
transaccin e influyendo en el proceso de toma de decisiones en el territorio.
El desarrollo econmico visto desde el desarrollo institucional fue conside-
rado en las teoras de la Economa institucional (Saiegh y Tomassi, 1998), que
consideran el marco tecnolgico y el marco institucional (o tecnologa social)
y su interrelacin como factores explicativos del desarrollo. En la Teora del
Desarrollo Endgeno, se toman estos conceptos, pero mucho ms vinculados al
territorio y al mbito local donde se insertan los actores.
Los actores locales necesitan un ambiente institucional y organizacional
que respalde y oriente sus esfuerzos y energas, y que encuadre sus actuaciones.
l8
Las racionalidades econmicas y sociales se encuentran arraigadas en contextos
culturales, valricos e institucionales, y las opciones estratgicas que adoptan
los actores y las sociedades locales dependen de la orientacin de ese contexto
(Tomassini,2000).
17 La doctrina neoclsica se basa en hiptesis opuestas: la Iliptesis "esttica" que sustituye el tiempo
virtual (al final del cual se afirma el estado de calma que define la condicin de equilibriO) con ef tiempo real
y la hiptesis atomstica que considera individuos abstractos, separados de su contexto y de su historia.
'18 La dimensin institucional, anidada en el tejido social, entendida entre el saber y el poder, constituye un
inevitable factor de integracin donde las relaciones de fuerza se articulan en formas de visibilidad (como
los aparatos institucionales) y ele enunciabilidad (corllO fas reglas). La institucin es ef lugar donde ef ejerci-
cio de un poder es condicin de posibilidad de LUl saber, y el saber se convierte en instrumento de poder
(Foucault,1985).
87
Se avanza de este modo en la idea de enmarcar el funcionamiento de
un sistema econmico en un entorno cultural e institucional que favorece
o limita su desempeo. Tal como planteramos ms arriba, las instituciones
se comprenden desde una doble perspectiva: como normas que regulan el
comportamiento de los actores individuales y colectivos, 'y los hbitos de
conducta de estos, as como las diversas organizaciones, agencias o ''jugado-
res" en los que una sociedad se nuclea.
La presencia de una sociedad civil articulada, con "densidad institucional"
(Amin & Tbrift, 1995), suele ser entendida como un smbolo de mayor ca-
pacidad territorial para el desarrollo. La densidad institucional habla de una
serie de instituciones de distinto tipo (multiplicidad y comp1ementariedad) y
marca la existencia y el desarrollo de una cultura del compromiso y la cola-
boracin, y de un conjunto de creencias que permiten llevar adelante un de-
terminado destino comn. Por ende, este concepto hace referencia no slo a
una fuerte presencia de organizaciones e instituciones de apoyo a la actividad
econmica en un territorio,19 sino tambin a los elevados niveles de interac-
cin que propician la cooperacin y el intercambio (Ferraro y Costamagna,
2000). La confianza en las relaciones interpersonales e interinstitucionales es
ahora un factor considerado de crucial importancia para el desarrollo.
Como sealan Rodrguez Pose (1998) y Alfonso Gil (1999), la relevancia
estratgica del funcionamiento institucional en los procesos de desarrollo re-
side en la posibilidad de reducir costes de transaccin y produccin, aumen-
tar la confiarl' entre los actores econmicos, estimular la capacidad empre-
saria, propiciar el fortalecimiento de redes y la cooperacin entre los actores,
y estimular los mecanismos de aprendizaje y de interaccin.
Cada vez ms, en el marco que plantea la globalizacin, la competitivi-
dad de las empresas depende del funcionamiento de la red de instituciones
que estructuran el entorno en el que estas se radican. Como seala Streeck
(1991), estarn en mejores condiciones de competir aquellos territorios
que tengan un sistema de instituciones que les permita producir bienes
pblicos, redes densas de relaciones entre empresas, centros de formacin
e investigacin, asociaciones empresarias y sindicales, gobiernos locales que
constituyan un factor de legitimidad que contribuya a mejorar la compe-
1 9 Los mtooos de proouccin flexible lo Ilacen posible. La aglomeracin no slo contribuye a bajar los
costos de proouccin, sino tambin a reducir los costos de transaccin, ya que la proximidad se traduce
en menores costos y mayores oportunidades de combinar necesidades y capacidades. La aglomeracin
en si misma no es una condicin suficiente para la reduccin de los costes de transaccin. La nueva eco-
nomia institucional parte de la idea de que ciertas prcticas sociales, asf como la existencia de institudo-
nes reguladoras, son importantes para mantener estos costos a niveles ms bajos. Por otra parte, como
la innovacin tecnolgica es crucial para mantener ventajas competitivas y las firmas no son capaces de
absorber tooo su costo, esta requiere tambin de apoyo institucional. La viabilidad de los sistemas con-
temporneos de proouccin nexible depende de una construccin efectiva de instituciones de regulacin,
cOllcel1acin y apoyo a nivel nacional y regi0ll81.
88
titividad y utilizar ms eficientemente los recursos locales disponibles. El
mal hmcionamiento de estas redes institucionales implica un obstculo al
desarrollo autosostenido.
Cada sociedad alienta formas especficas de organizacin e instituciones
que le son propias, y los actores econmicos toman sus decisiones de inversin
en un entorno organizativo, cultural e institucional que puede facilitar o difi-
cultar la actividad econmica. De modo que algunos aspectos relevantes en la
creacin de este tipo de capacidades territoriales de desarrollo son: el capital
social territorial, las relaciones de confianza y cooperacin entre las empresas
y entre los dems miembros de la comunidad local, la confluencia entre las es-
trategias de los actores pblicos y las empresas en el territorio, la coordinacin
sinrgica y la capacidad de accin colectiva expresada en pactos territoriales.
5. El control local del proce!o de desarrollo
Pensar y actuar en base a una perspectiva endgena, implica reconocer que el
proceso de desarrollo territorial debe estar fuertemente influenciado y con-
trolado por los actores locales. Todas las dinmicas orientadas al desarrollo se
ligan a las capacidades relaCionales, en una interpretacin no mecanicista que
incluye los procesos de constitucin y reconstitucin relacional de los actores
como parte del desarrollo mismo (Coraggio, 1999).
Si hablamos de capacidades locales relacionales, entonces avanzamos con-
ceptualmente en la subjetivizacin del desarrollo y colocamos este concepto en
el plano de lo intangible. Boisier dice que el desarrollo debe ser considerado
como ms y ms endgeno, debido a su estrecha asociacin con la cultura local
y con los valores, actitudes y comportamientos que ella incluye. Por lo tanto,
representa un proceso de construccin y maduracin sumamente complejo que
involucra, adems de los necesarios niveles' constantes y crecientes de crecimien-
to econmico, interacciones sociales y relaciones de poder favorables al compro-
miso y ca-responsabilidad entre los actores con incidencia en el territorio.
Tambin el desarrollo es un proceso de aprendizaje donde el tiempo, la
historia y el espacio condicionan las actividades que llevan a cabo los agentes
polticos, econmicos y sociales. Por ello, est vinculado a un conjunto de capa-
cidades locales como la innovacin, la creatividad y la capacidad emprendedora
de los agentes locales, la solvencia tcnica y de gestin de los recursos humanos,
la capacidad organizativa y de relacin de las personas y de las organizaciones
pblicas y privadas, la capacidad de articulacin con el entorno institucional y
mercadolgico, y la capacidad de liderazgo y de generacin de dilogos.
El Desarrollo Endgeno destaca la importancia de la capacidad em-
prendedora de los actores territoriales. Al rescatar la incidencia de los
89
histricos, sociales, institucionales y ambientales propios de cada
terntono sobre el proceso de transformacin socioeconmica de este es
posible aquellos "factores de especificidad territorial" (Pecquer, 1995)
que contnbuyen al posicionamiento particular de cada territorio ante el
escenario global.
con actuacin territorial (cmaras empresariales,
locales, gremios, bancos, universidades y centros de
l11VestIgaclOn: organizaciones no gubernamentales, entre otros) pueden (y
deben) cambIar su perspectiva de accin para "pasar de ser herramientas
de goverment del territorio a agentes de governance territorial" (Bosche-
rini y Poma, 2001:25) como resultado colectivo que deviene de la interac-
cin entre lenguajes, conocimientos y visiones cognitivas diferentes.
El anlisis del control del proceso de desarrollo ha sido considerado
por distintas teoras. Ya se ha visto cmo las teoras del desarrollo de los
aos cincuenta promovan estos procesos desde estrategias y estructuras
planificacin a escala nacional para construir modelos tericos que ex-
la situacin de cada economa territorial. El Desarrollo Endgeno
l11VIerte la mirada y enfatiza la necesidad de un control desde la base de
a?ajo-arriba, donde los actores locales asumen el protagonismo de su
plO proceso de desarrollo.
Ello no implica pensar en trminos de autosuficiencia por parte de
los territoriales, sino de una capacidad organizativa y proyectual
que permIte desplegar fuerzas propias, al tiempo de aprovechar de mejor
modo los influjos exgenos. Siempre es conveniente que se produzca una
sinergia entre las acciones externas que promueven el camli>io estructural
y las acciones locales que promueven el desarrollo territorial. Pero las
iI?iciativas locales slo son coordinables con las polticas sectoriales y re-
gIOnales de las administraciones centrales si existe un proyecto colectivo
que genere poder poltico social, que las aglutine (Boisier, 1997, 2003;
Madoery, 2001).
Algunos aspectos relevantes en la creacin de este tipo de capacidades
de control son: la formulacin de estrategias y proyectos sobre la base del
y :1 de saberes entre los actores territoriales; su capa-
CIdad. relaCIonal y gestIonal; los acuerdos especficos a los que lleguen (la
capacIdad de consensuar, negociar, mediar, pactar); la creacin de espacios
de ciudadana activa; la creacin de nueva institucionalidad local. En de-
finitiva, el control local del proceso de desarrollo se ve facilitado si existe
un clima social de auto confianza entre actores y un permanente cambio y
adaptacin de las instituciones.
2o
20 La evolucin ele las ecollOrnias y la sellda especmca de crecimiellto de cada pas. regill o ciudael e1e-
90
Capitulo 3 Las dinmicas territoriales
5.1. El paso del actor social al agente de desarrollo
En la Poltica de Desarrollo Endgeno aparece una distincin entre los con-
ceptos de actor social y agente de desarrollo. Si el actor se define por la escena
donde acta, por su ubicacin en el "escenario social", el agente es aquel que
expresa compromiso sobre el proceso de desarrollo territorial, ms all de
su insercin sectorial, e incluso independientemente de su residencia. Est
definido por el sistema de la accin, no por el sistema de representacin que
define al actor. El actor es previo a la situacin de accin y presenta, a priori,
una insercin, una interpretacin y una incidencia especfica sobre la sociedad
local. Pero el agente se constituye en la situacin de accin, es decir, expresa
intencin sobre la sociedad local a travs de sus actitudes y comportamientos.
El agente es portador de estrategias.
El agente de desarrollo endgeno es un "mediador", una figura capaz de
observar, analizar, comprender y traducir tanto las lgicas y racionalidades de
los otros agentes (polticos, funcionarios, empresarios, sindicalistas, militantes
sociales, etc.), como de incorporar propuestas de concertacin y ofrecer el
diseo de las actuaciones necesarias. Tambin es un "emprendedor territorial"
con capacidad de intervenir (con instrumentos ms especficos, visin ms
amplia e interpretaciones no convencionales) en los principales aspectos ges-
tionales de instituciones pblicas y sectoriales, y con capacidad de gobernar
el sistema de instituciones locales. Es tanto un activista (con capacidad de
accin) como un analista (con capacidad diagnstica), portador de propuestas
que tiendan a capitalizar mejor las potencialidades locales (Arocena, 1995:26).
Expresa compromiso sobre el proceso de desarrollo territorial, cualquiera
sea su insercin sectorial. Est dotado de conocimientos, pero tambin provis-
to de habilidades relacionadas con el liderazgo, la disposicin y habilidad para
negociar y generar consensos, de procesar informacin. Se trata de personas
cuyos comportamientos permiten una elevada influencia sobre la direccin,
sobre la modalidad y sobre la naturaleza del desarrollo del territorio, sean en
su rol de dirigente poltico, emprendedor, manager, profesor, funcionario de
la administracin pblica, profesional con actuacin regional, etc. Como ca-
racterstica transversal, est su capacidad de generar conocimiento pertinente,
con textual, relacional.
La perspectiva del agente es uno de los aportes fundamentales del Desa-
rrollo Endgeno. La incorporacin plena de la dimensin relacional al proceso
de desarrollo es lo que permite la emergencia de esta idea ms rica y compleja
del agente, con sus proyectos, sus gustos, sus prcticas, tambin sus miedos y
pende, entre otros faclores, e1el funcionamiellto de las illstituciones. ele las reglas formales e informales, de
los contratos entre las empresas y ele los cc!igos ele conclucta y las convenciones que existen en caela
sociedad (Vzquez Barquero, 2005:117).
91
sus estados de nimo. Desde una perspectiva estructural, corremos el riesgo de
ver a las personas slo como "factores productivos", que contribuyen, de acuer-
do a sus destrezas y conocimientos tcnicos y gestionales, a enriquecer proce-
sos de desarrollo. Del mismo modo, desde una perspectiva slo institucional,
se corre el riesgo de ver a las personas en funcin de su papel en el escenario
social e institucional. La mirada desde la accin es la que nos permite ver a las
personas en funcin de su rol como impulsores/potenciadores de procesos de
desarrollo endgeno. Personas plausibles de comprometerse en una dinmica
colectiva de desarrollo y en un proyecto de identificacin y manifestacin
territorial hacia contextos ms amplios, guiado por decisiones polticas, sus-
tentado en acuerdos especficos explcitos o implcitos de gobernabilidad te-
rritorial y construdo a travs de prcticas cotidianas.
Pero tambin la perspectiva del agente y sus interacciones permite ver a
la sociedad local como un lugar de expresin conflictiva (campo de lucha) de
intereses particulares, identidades, comportamientos sociales y poderes diver-
sos, y como un mbito de aprendizaje colectivo y de innovacin fomentado a
travs de prcticas asociativas y relacionales y U:uevas reglas de juego pautadas.
Un escenario de permanente conflicto y creacin. De tensiones, disputas y
acuerdos. Por eso el agente de desarrollo tiene un doble rol hacia adelante:
de aumentar la conciencia ciudadana, a travs de una mayor responsabilidad
y compromiso en su vida pblica y respecto de los procesos supralocales que
configuran su contexto de vida, y de crear vnculos diversos en el medio donde
vive y se desenvuelve. En definitiva, crear capaCidades de desarrollo.
92
Captulo 4
EL DESARROLLO COMO
CAPACIDAD ENDGENA
El captulo 1 seala cmo la Teora del Desarrollo Endgeno adopta una
perspectiva compleja del proceso de desarrollo y rescata el aporte de las cien-
cias sociales sobre los procesos sociales fundamentales en base a los que se
organizan las sociedades. Ello permite identificar dimensiones que la poltica
de desarrollo debe contemplar para crear capacidades endgenas.
El captulo 2 incorpora la nocin de diversidad de realidades territoriales.
Seala la manera en la cual los procesos globales, las nuevas tecnologas de
informacin y comunicacin, y las transformaciones operadas al interior de
los estados nacionales impactan sobre los territorios locales y reconoce que 10
local expresa nuevos alcances de la Poltica de Desarrollo Endgeno.
El captulo 3 destaca las diferentes dinmicas territoriales que sustentan
los procesos de desarrollo en cada territorio local. Muestra cmo la Teora
del Desarrollo Endgeno traslada el foco de anlisis de la problemtica de la
distribucin de recursos hacia aquellos aspectos estructurales, institucionales
y relacionales de un territorio que, en su despliegue, van configurando la base
para el surgimiento de capacidades endgenas de desarrollo.
Este cuarto captulo ofrece un esquema de interpretacin de la Poltica de
Desarrollo Endgeno, que combina tanto el contexto que envuelve a un terri-
torio local y los condicionamientos que le genera; las caractersticas propias
de la sociedad local, su diversidad de actores y relaciones y el proyecto de de-
sarrollo que estos logren concebir e implementar. El objetivo del esquema es
reconocer que, en situaciones de accin, no todos los territorios presentan las
mismas capacidades de desarrollo. A partir de ello, se ofrece una tipologa de
territorios segn sus capacidades endgenas y una matriz de instrumentos de
actuacin que contribuyen al surgimiento y consolidacin de tales capacidades.
93
Esquema de interpretacin de la Poltica de Desarrollo Endgeno
Contexto situacional
Se expresa en diferentes escalas y condiciona
a las sociedades locales
Sociedad local
Diversidad de actores
Por insercin (en los procesos sociales). por interpretacin
(de la accin social, por incidencia (sobre la realidad local)
Procesos de interaccin (relaciones de fuerza)
Conflictivas, cooptativas, colaborativas
Proyecto poltico territorial
Convierte (o no) a los actores en agentes y permite (o no)
crear capacidades territoriales de desarrollo
1. El contexto situacional
Mltiples dimensiones de la realidad inciden en el desarrollo de una socie-
dad, desde aspectos tangibles, evidentes, como la dotacin de infraestructu-
ras de produccin, transporte, comunicacin, saneamiento, o la estabilidad
macroeconmica, hasta aspectos intangibles, como el estado de nimo de la
poblacin o la autoconfianza de las personas.
A su vez, los procesos de desarrollo se expresan en mltiples escalas terri-
toriales y adoptan caractersticas propias en cada una de ellas. Los procesos
econmicos nacionales presentan 'similitudes y diferencias respecto de los pro-
cesos econmicos locales; lo mismo ocurre entre los procesos institucionales
y relacionales. Matus hablaba de espacios situacionales: "la realidad est inte-
grada por distintos espacios jerrquicos en que se desarrollan los problemas y
adquieren distinta especificidad las reglas bsicas, las acumulaciones y los flujos
de produccin" (Matus, 1987:519). En cada uno de ellos la explicacin de los
problemas es distinta, las posibilidades de accin son diferentes, y los actores
son diversos. Los espacios situacionales permiten establecer el mbito de nues-
tra actuacin y la forma en la que cada actor divide la realidad en estos espacios
es enteramente relativa a la eficacia de sus propsitos de anlisis y de accin.
Esta idea de los espacios situacionales es importante, porque permite ver al
contexto que envuelve a las polticas de desarrollo, conformado por la ubica-
cin de la sociedad local dentro de los principales procesos nacionales y regio-
94
Captulo 4 El desarrollo como capacidad endgena
nales, por su dependencia respecto de las polticas globales que afectan a los
componentes fundamentales de lo local (Prez, 1991), as como por la realidad
local propiamente dicha. Al contexto situacionallo conforman condiciones
de entorno, pero tambin de interno, segn la terminologa de Sergio Boisier.
De lo contrario, sera concebir a la sociedad local sin vida propia, slo sujeta a
condicionamientos exgenos .
Contextualizar las polticas locales es ubicarlas dentro de un tiempo y un
espacio, en un momento histrico determinado y considerar las particularida-
des de los territorios de referencia: el local, el regional, el nacional y los flujos
globales que inciden localmente. La Teora del Desarrollo Endgeno no es
una aproximacin por sectores o dimensiones parcializadas: lo econmico, lo
institucional, lo social. Tampoco es un enfoque slo por escala: la ciudad o la
regin. Es un enfoque por problemas, que afronta al desarrollo territorial en
toda su complejidad.
La realidad nacional, e incluso internacional es un factor fuertemente
condicionante del desarrollo de territorios locales. Muchas veces la situacin
de un lugar se puede explicar a partir de la incidencia de lo supralocal, como
por ejemplo, por la canalizacin de flujos de inversin exgenos en una ciudad,
por la construccin de infraestructuras a partir de recursos nacionales, por
las oportunidades que se le generan a una regin a partir de cambios en la
poltica macroeconmica y/o en el escenario internacional, por el aumento de
precios de productos de fuerte incidencia territorial, etc.
Por lo tanto, no es posible desvincular la realidad local del contexto situa-
cional, aunque tampoco es posible explicar tal realidad slo a partir de la in-
fluencia del contexto. No se puede descontextualizar la descripcin y anlisis
que se haga de un territorio local porque este est inserto en una condicin
espacio-temporal determinada que condiciona el campo de lo posible. Las
experiencias territoriales estn mediatizadas por diferentes configuraciones,
por las condiciones histricas y sociales de posibilidad (Bourdieu, 1997). Pero
estos no son recipientes vacos, no son portadores de mera estructura. Y aqu
surge la necesidad de analizar la relacin entre el contexto de experiencia y los
sistemas de actores locales.
Apartado L'Argentina 1995-2007
El presente apartado muestra las
caractersticas principales del con-
texto en el que se han situado los
esfuerzos de los territorios locales
por llevar adelante polticas locales
de desarrollo en Argentina durante
el perodo 1995-2007.
95
El proceso de cambio estructu-
ral en la Argentina, en los aos
ochenta y, particularmente, en
los aos noventa, represent una
transformacin sustancial en el rol
del Estado-Nacin que se tradujo
en el cambio en el papel histrico
del sector pblico como promotor
del desarrollo.
La prdida de protagonismo
del Estado central no gener ho-
mogeneidades sino, por el contrario,
fuertes desequilibrios sociales y te-
rritoriales. Se debilit aquel rol del
Estado-Nacin como compensador
de asimetras y, progresivamente se
debilit su papel distribuidor. Como
proceso histrico general, hubo una
profunda transformacin del modelo
de desarrollo, cambi la naturaleza
de la sociedad moderna y el Estado
Nacional dej de ser el nico agente
acumulador y distribuidor de recur-
sos, en torno al cual se movilizaban
los actores sociales.
Los cambios en la estructura pro-
ductiva se tradujeron en una fuerte
concentracin y centralizacin de ac-
tividades econmicas y en la prdida
de peso relativo de aquellos sectores
de empresas que, en principio, pre-
sentaban una fuerte vinculacin con
los territorios subnacionales donde
desplegaban su actividad (las pymes
de propiedad y gestin familiar, y
las empresas pblicas nacionales),
as como un incremento en el grado
de heterogeneidad estructural de la
economa. Tambin se produjeron
cambios en las formas de organiza-
cin social de la produccin, con la
desaparicin de formas propias del
modo de sustitucin de importacio-
nes y el notable incremento de la
economa informal y de la economa
de subsistencia en un contexto de
marcada exclusin social y territorial,
y falta de equidad.
De este modo, los escenarios te-
rritoriales emergentes se gestaron
por el creciente protagonismo del
capital privado en los procesos de
acumulacin, en detrimento del ac-
tor pblico y conformaron circuitos
productivos en los territorios locales
cuya dinmica fundamental no ne-
cesariamente era generada interna-
mente, sino proveniente de la din-
mica general de funcionamiento del
sistema econmico-social, tanto a
nivel nacional como internacional.
El Estado argentino cumpli un
rol determinante en la organizacin
nacional, en la constitucin del Es-
tado social y en la sustitucin de
importaciones. Y es verdad que con
el cambio estructural dejaba de ser
el espacio de realizacin social, al
carecer de cobertura y contencin
para amplios sectores de la sociedad
que han quedado fuera del alcance
de la accin pblica, a merced de
sus posibilidades.
En otras palabras, el ajuste es-
tructural signific la adopcin de
mecanismos de anulacin de Estado,
de prdida de soberanas instrumen-
tales: la desregulacin represent
una prdida de capacidad de control
pblico de sectores econmicos y
empresas; las privatizaciones, una
prdida de instrumentos pblicos de
produccin y circulacin de bienes
y servicios; con la poltica tributaria
se perdi capacidad de intervencin
anticclica en la economa; la polti-
ca financiera desregulada incentiv
la fuga de capitales y la prdida de
autonoma financiera, la volatilidad
96
i ..
Capitulo 4 El desarrollo corno capacidad endgena
de los depsitos y el aumento clel
riesgo pas; la poltica previsional
privatizada represent un fuerte des-
financiamiento de! Estado y la pol-
tica de endeudamiento favoreci el
enriquecimiento de los sectores ms
concentrados de la economa.
Las consecuencias estuvieron a la
vista a comienzos del siglo XXI: el
estrangulamiento de la capacidad de
pago devino en defal/lt; con la poltica
de ajustes recurrentes se favoreci la
recesin; la poltica financiera des-
controlada devino en e! "corralito"j
la estructura impositiva favoreci la
concentracin del capital. La deva-
luacin-pesificacin signific, como
shock inicial, un cambio de precios
relativos sin los reaseguros redistribu-
tivos, compensadores que contribuye-
ron a aumentar la brecha social.
Las reglas de juego predominantes
en la Argentina del ajuste estructural
permitieron el predominio de una
lgica financiera. El Estado nacional
fue el principal responsable de la vi-
gencia de esas reglas e instituciones
que terminaron imponindose por el
mecanismo de la internalizacin de
pautas de comportamiento colectivo
y configurando un contexto social de
primaca especulativa.
Desde el punto de vista de proce-
sos de organizacin institucional, en-
tonces, el perodo se caracteriza por la
retirada del Estado-Nacin de los te-
rritorios subnacionales, a travs de las
privatizaciones de empresas pblicas
y la eliminacin de entes reguladores
de actividades econmicas regionales;
la transferencia y desconcentracin
97
de actividades pblicas hacia esferas
subnacionales; la superposicin y des-
virtuacin de roles entre esferas de la
administracin pblica; una "ftlga" de
empleo pblico del estado nacional
hacia los estados sub nacionales; una
dbil reivindicacin de las autono-
mas locales declamadas constitucio-
nalmente; y la consolidacin de uno
de los ndices de correspondencia
fiscal ms bajos del mundo.
Tambin adquiri caractersti-
cas de modificacin de la relacin
nacin-provincias-municipios, a tra-
vs de la desconcentracin de com-
petencias y funciones anteriormente
asumidas en la esfera nacional, que
situ a los municipios en un "nuevo
escenario" que los oblig a iniciar un
proceso de redefinicin de sus roles y
estrategias de intervencin sin contar,
en la mayora de los casos, con las
herramientas y capacidades instit-
cionales y gestionales necesarias.
Argentina ha sido parte de una
tendencia internacional de aumento
tanto del gasto como de los ingresos
de los gobiernos subnacionales. Sin
embargo, estos gobiernos (provin-
cias y municipios) debieron hacerse
cargo de nuevas responsabilidades )'
administrar un aparato institucional
mucho ms denso y extendido, sin
contar con suficientes recursos ni con
las capacidades de gestin requeridas.
De este modo, incrementaron su de-
pendencia de la coparticipacin im-
positiva, las transferencias y adelan-
tos del gobierno nacional, as como
tambin la necesidad de recurrir a un
creciente endeudamiento. El mode-
lo de desconcentracin "recentraliz"
capacidades decisionales y fortaleci
potestades centralizadas de manejo
de recursos y posibilidades discrecio-
nales de distribucin.
Por ltimo, desde el punto de vis-
ta de los procesos sociales y cultura-
les y los fundamentos subjetivos de la
accin colectiva, la prdida del sen-
tido tico y social de la vida pblica
ha cubierto como un manto un largo
perodo histrico en nuestra sociedad.
Este proceso indujo a comportamien-
tos de los actores (particularmente
aquellos con mayor incidencia sobre
las dinmicas econmicas, sociales y
polticas fundamentales) poco pro-
clives a construir redes de confianza
y sinergias de desarrollo. El rol pro-
tagnico del mercado impuso una
consideracin de los individuos co-
mo consumidores volcados al mbito
privado, antes que como ciudadanos
y los propios lazos de solidaridad so-
cial se debilitaron. La exclusin urba-
na, por su parte, produjo un cambio
desde una entidad social cohesiva (la
ciudad tradicional) hacia un modelo
de fragmentacin, aislamiento, po-
breza y alteridad radical. La creciente
polarizacin social fue forjando una
ciudad mucho ms segregada y una
sociedad mucho ms desigual.
La sociedad argentina ha mos-
trado en el perodo una fuerte fla-
queza de lo pblico como valor; una
importante crisis sociocultural y de
vnculos entre ciudadana y derechos
sociales, traducida en la debilidad de
producir acuerdos, normas colectivas
que organicen el comportamiento
y, particularmente, que permitan la
formacin de organizaciones que pro-
muevan intereses generales.
En ese contexto, los municipios
recurrieron a diversas respuestas. En
esos aos se produjeron avances a fin
de aceptar h. necesidad de adaptar esta
instancia de gobierno a sus nuevos re-
tos, abrindose una "ventana de opor-
tunidades" para la cuestin local, aun-
que carente de proposiciones claras y
apoyo poltico contundente desde los
mbitos del gobierno central y, en mu-
chos casos, provinciales.
La situacin que se inicia con la
finalizacin de la devaluacin en 2002
pone fin a un ciclo de fuerte preemi-
nencia de polticas neoliberales orien-
tadas a provocar un ajuste estructural
profundo en la ec;onoma y la sociedad
argentina. Las bases iniciales del nue-
vo modelo estuvieron dadas por un
tipo de cambio alto, la preeminencia
de actividades basadas principalmente
en la explotacin de recursos natura-
les y en la exportacin de productos
primarios y manufacturas de origen
agropecuario. Asimismo, se produce
una fuerte recuperacin de la actividad
industrial que sustituye importaciones
de la mano de la utilizacin de la ca-
pacidad instalada y, en menor medida,
de nuevas inversiones.
El nuevo ciclo expansivo de la
economa ha permitido, por lo menos,
hasta mediados de 2007, una recupe-
racin del empleo, aunque con persis-
tencia de ncleos duros de exclusin
y dificultades de empleabilidad de una
mano de obra que ha perdido capaci-
dad profesional. Se asiste a la redina-
98
Captulo 4 El clesarrollo corno capacidad endgena
mizacin de actividades productivas de
capital intensivo y actividades de mano
de obra intensiva, aunque con marcada
informalidad en el empleo generado.
Desde el punto de vista institucio-
nal, se produce una tibia redefinicin
de potestades reguladoras y promoto-
ras del Estado, aunque sin discusin
sustantiva sobre una nueva geografa
de responsabilidades pblicas orien-
tadas al desarrollo. Las atribuciones
institucionales de los gobiernos loca-
les resultan limitadas para afrontar la
2. La sociedad local
expansin de las agendas locales de
actuacin y los nuevos roles de las
ciudades en el desarrollo.
Una recuperacin lenta del valor
del trabajo, del compromiso, de la
responsabilidad social empresaria e
institucional son indicios de un in-
cipiente proceso de recuperacin de
la autoestima colectiva que, tal vez,
resulte una plataforma para la rever-
sin sustantiva de un ciclo histrico
de ms de dos dcadas de decadencia
econmica, institucional y social.
Prez (1995) sostiene que la sociedad local significa un recorte dentro de la
sociedad dentro de una unidad social mayor. Si sociedades nacionales son
unidades' sociales que se auto-reproducen! a travs de una estructura social
nacional y un sistema de relaciones polticas, lo local, como es una
unidad parcial con cierta capacidad de reproduccin de. la umdad ma-
yor. En ella existen individuos y grupos poderes dl:erenclad?s (actores)
que dependen de su ubicacin dentro del Sistema de relaclOnes
Arocena (1995), por su parte, advierte que no toda subdlvlSlOn de un
territorio nacional es una sociedad local, sino que un territorio es sociedad
local cuando conforma un sistema de relaciones de poder constituido en
torno a procesos locales de generacin de riqueza, pero, adems,
portador de una identidad colectiva expresada en valores y normas 111tenon-
zadas por sus miembros. .' ..
Por lo tanto la sociedad local es un conjunto de 111diVlduos y grupos con
poderes en funcin de y Las
entre actores se objetivan (en recursos, tIpOS de bIenes, posiclOnes SOCIales de
los actores), se institucionalizan en reglas de juego formales e y se
subjetivan en modos de pensar, modos de hablar, modos de relaclOnarse, mo-
dos de ver (puntos de vista) que son propios de la posicin social de cada actor.
A su vez, estos procesos de objetivacin, institucionalizacin y
cin operan como principios ordenadores de las pautan
cin; condicionan el accionar de las personas y orgamzaclOnes; y vanan segun
'1 Alendiendo a los concJiciommienlOs que los procesos globales provocan sobre las sociedades nacionales.
99
Olro desalTOllo. El cambio desde las ciudacles y regiones
los lugares y los momentos. Se relacionan entre s, se fortalecen o se debilitan
mutuamente. Se "hibridan" generando realidades sociales heterogneas.
Pero no slo los locales inciden en la sociedad local. Nuevamente
Prez (1995) distingue actores por su presencia o incidencia dentro de las rela-
ciones locales:
1) Los actores (individuales o colectivos), determinados en funcin de una
lgica local, que "se reproducen" como tales, predominantemente dentro del m-
bito local.
2) Otro tipo de actor local es aquel que, si bien se reproduce en mbitos ma-
yores (regional, nacional y/o internacional), "tiene presencia decisiva" dentro de
las relaciones locales.
3) Otros actores que, aun sin tener presencia material local, aunque estn
ubicados en lugares centrales (regionales, nacionales, internacionales), tienen
capacidad para "incidir sobre los procesos locales".
La sociedad local presenta, de este modo, diversidad de actores en funcin de
su insercin e interpretacin de los procesos sociales. Procesos que actan como
principios de construccin de la diferenciacin social, como posiciones que deli-
mitan el espacio social; pero en ellos tambin se desarrollan las relaciones espec-
ficas entre los actores involucrados, se enfrentan diversas visiones que luchan por
imponerse: visiones de la economa, de la sociedad, de las instituciones y del rol
de los propios actores territoriales en los procesos de desarrollo. A su vez, estos
actores presentan diferente autonoma e incidencia sobre los procesos locales, se-
gn la posicin que estos ocupen en el sistema de relaciones de la sociedad local.
2.1. Las relaciones sociales entre actores
Los actores sociales se desenvuelven en situaciones de accin,2 con medios y
fines diferenciados, que contribuyen a conservar o transformar la estructura,
modificar las reglas de juego, hacer predominar sus interpretaciones.
Actores sociales no son simplemente categoras sociales separadas del
cuerpo que las contiene (por ejemplo, clases sociales) o recipientes pasivos de
intervencin, sino participantes activos que procesan informacin y formulan
estrategias en su relacin con varios actores locales y con personas e institu-
ciones de UnIera" de lo 10cal.
3
2 Los actores se constiluyen en el curso mismo de la accin, es decir, en los campos de acluacin que
se expresan en la sociedad. La realidad subjetiva del individuo se construye socialmente. Jess lbez
(1985) lo define corno un "sujeto sujetado", el sujeto en el acto cognoscitivo establece los limites de su
propia accin, y lo hace definido por el marco del orden social en que se ubica histricamente. La realidad
subjetiva se gesta en la vida del sujeto en el transcurso de los procesos sociales y se reproduce slo por
los mismos procesos sociales. No se trata de un sujeto fuera del mundo social, sino de un sujeto situado
en una matriz de praxis de fondo (Mejla Navarrete, 2002).
3 "Los diferentes patrones de organizacin social que emergen son resultado de interacciones, negocia-
ciones y disputas sociales que tienen lugar entre diferentes lipos de aclores. Esto ltimo incluye no slo
100
Capitulo 4 El desarrollo corno capacidad endgena
El actor-agente posee capacidad de procesar la experiencia social y de
idear, proyectar caminos. Dentro de los lmites de informacin incertidumbre , ,
constreimientos fsicos, normativos, econmicos o polticos, intenta resolver
problemas, aprender cmo intervenir en el flujo de eventos sociales alrededor
suyo y monitorear continuamente sus propias acciones, observando cmo
otros reaccionan a su comportamiento y tomando nota de las varias circuns-
tancias contingentes (Giddens, 1984).
4
El hecho de que la accin est enraizada dentro de estructuras institucio-
nales y procesos macro no implica que las elecciones de comportamiento sean
reemplazadas por una rutina inmodificable, sino que los actores son capaces
de formular decisiones, actuar en base a ellas e innovar o experimentar.
El actor-agente tiene capacidades y conocimientos. La creatividad de la
accin est enmarcada, contextualizada, pero ni las personas pueden disponer
libremente de las lgicas nll1cionales, ni estas logran apropiarse completamen-
te de la subjetividad (Lechner, 2002).
Por lo tanto, es necesario concebir la tensin entre las personas y los siste-
mas personales (actor-sistema), entre sistema de actores y contextos de expe-
riencia, como una relacin de complementariedad (Lechner, 2002; Arocena,
2002). Mejor an, en trminos de recursividad, como lo entienden Maturana
y Varela (1985).5 Recursividad como autoreferencia continuada, como el pro-
ceso en el cual los productos y efectos SOI1, al mismo tiempo, causa y produc-
tores de aquello que lo produce.
6
La sociedad tiene propiedades sistmicas que, por un lado, son resultantes
o agregacin de las propiedades de los sujetos que componen la sociedad y,
por otro, son propiedades emergentes, resultado de sus interacciones, de sus
nexos estructurales. Por ltimo, como toda sociedad se realiza en la conducta
de los individuos que la componen, hay cambio social genuino en una socie-
aquellos presentp..s en un encuentro cara a cara dado, sino tambin aquellos que estn ausentes pero sin
embargo, inlluyen sobre la situacin, afectando acciones y resultados' (Castells y Mollenkopf, 1992:6 y ss).
4 Los actores mantienen con el mundo social una relacin de interpretacin y transformacin; a lA inverso.
el mundo social no puede reducirse a efectos de adicin o composlctn de las acciones individuales, sino
que COIr4Jrende formas institucionales y formas cultLrales que se imponen a los actores (por ejemplo, len-
guajes) (Cetai, t 997).
5 De acuerdo a MatLrana, hay una recursin siempre que el observador puede afirmar que la reaplicacil1
de una operacin ocurre corno consecuencia de su aplicacin previa. Y hay una repeticin siempre que
un obS9lVador pueda alinnar que una operacin dada es realizada de nuevo, indepetl(lientemente de las
consecuencias de su previa realizacin. Por lo tanto, lo que hace recursin o repeticin a una operacin
recurrente dada es su manera de asociacin con algt.J1os otros procesos.
6 En la medida en que un sistema social es el medio en que sus rniernbros se realizan como seres vivos,
y donde ellos conservan su organizacin y adaptacin, un sistema social opera necesariamente corno
selector del cambio estructural de sus componentes y, por lo tanto, de sus propiedades. Aunque todo
sistema social es constitutivamente conservador, todo sistema social est lanUin en contillllO cambio
estructIJal ... EI histrico de cualquier sociedad es siempre el resultado de estos dos procesos:
c.onservacin y variacin (Malurana y Varela, 1985).
101
dad slo si hay un cambio conductual genuino de sus miembros. Todo .cambio
social es un cambio culturaF
La accin social est "situada", los actores sociales no son sujetos preconsti-
tuidos, no hay un actor conformado y plenamente consciente previo a la situa-
ci1l de acci1l. Los actores se constituyen en el curso de la accin, se convierten,
de hecho, en agentes de cambio o no, de acuerdo a su comportamiento.
De este modo, la accin es una categora situacional ya que no tiene un
significado absoluto o igual para todos los actores. El concepto de situacin
(Carlos Matus, 1987)8 emerge como el diagnstico del hombre de accin
y se vincula al concepto de produccin social que comprende todo lo que el
hombre crea a partir de sus capacidades polticas, ideolgicas, cognitivas, eco-
nmicas y organizativas, en un proceso que altera, a su vez, dichas capacidades
(Matus, 1987:131).
La situacin de accin es dinmica, constructiva y se modifica a partir de
cambios (no necesariamente coetneos) en todas las fuentes de su conforma-
cin, esto es, en los procesos que estructuran la sociedad que, como campos
de fuerza, devienen campos de lucha, que explican y determinan la capacidad
de accin de los actores. En los procesos relacionales entre actores, operan
fuerzas cooperativas, conflictivas o cooptativas, por lo que "el significado de la
accin no es nico y depende de la autoreferencia de los actores implicados en
ella y del contexto situacional que la precede y la sigue" (Matus, 1987:101).
La primera conclusin de Matus es que la accin es concreta slo en una
situacin determinada y adquiere distintos significados para los diversos acto-
res sociales involucrados.
9
En cada situacin de accin existen reglas de juego
vigentes (genoestructuras para el autor) que sern econmico-sociales, insti-
tucionales-organizativas, culturales-simblicas; capacidades de produccin de
los actores (fenoestructuras) o relaciones de fuerza y flujos de produccin. En
similitud con un juego: el reglamento, los jugadores y las jugadas. La situacin
de juego cambia despus de cada jugada. Las capacidades de los actores no
son inamovibles, se adquieren en la prctica misma del juego. 10
7 Por eso. para Maturana y Varela, la accin social es basicamente accin cultural.
8 El conceplu de situacin sUfXJne una mirada inlegradora, medianle el anlisis de los procesos creativos
y leyes COnlunes, as corno de las HltelTelaciones eolre los procesos partia.dares que han abordado frag-
flIentaris/Ilenle las cienciEls sociales (Ibdem, p.16).
9 Divide El la accin en: a) accin social interacliva: entre YO y T, que establece un intercambio de mo-
vir nier lIos y sigr 1i1icaciones enlr e dos o lilas actOles; y b) accin social no interacliva, que es unidireccional:
entre YO y el SISTEMA Siempre un sujeto establece una accin sobre un ol)jeto, que no interaclIJa con
el sujelo, sir lO qlle produce eleclos previsibles. La accin social interactiva puede ser estralgica y utilizar
diversas estrategias (conlliclivas, cooperativas, comunicativas, etctera). La accin social no interactiva es
LJsicamenle instrumental (Matus, 1987: 1m).
10 "Eslo clerlluestra que los ju,ladores, adems ele ser eslructuras biolgicas, son fenoestructuras socia-
les, SOr 1 d produclo ele LUla lGUrllUlacin de conocirllienlos, ideas. destrezas, valores, experiencias, intui-
ciones, dI:. Pero, El su vez. las fenoestruclulSs humanas, corno habilidades y capacidacles acurnulaclas
102
Si no se interpreta esto en su complejidad, corremos el riesgo de caer en
interpretaciones parciales del cambio dadas por de los que
estructuran la sociedad local. Caeramos en un determlIllsmo economlclsta, en
un formalismo institucional o en un voluntarismo culturalista,!1
Pero otra aclaracin es necesario realizar. Si lo distintivo del hombre co-
mo ser vivo es su creatividad, su capacidad de establecer y alcanzar horizontes,
esa creatividad de la accin es responsable de la fijacin de horizontes nor-
mativos, de pluralidad de valores en el interior de los procesos sociales
2000). Los intereses, los valores, las visiones, los comportamientos se actuali-
zan en acciones, por eso cambian. Se originan en los tipos de accin y en los
ontextos de experiencias.
Pero tal pluralidad de valores no implica relativismo axiolgico, porque
este ltimo afirmara el carcter cerrado de todo sistema de valores frente a
otro. La especificidad cultural de cada sociedad, no necesariamente conduce
a una incapacidad para considerar puntos de vista .
y los sistemas culturales locales pueden tener diferentes grados de C01l1-
cidencia con la cultura de una poca, expresando la constante tensin entre
sistemas comprensivos y culturalmente especficos de valores y de interpre-
tacin del mundo y una moral potencialmente universal (Joas, 2000). .,
La Teora del Desarrollo Endgeno parte de esta misma preocupaclOn y
de esta misma reflexin sobre la necesidad de perspectivas amplias y de la po-
sibilidad de integrarlas en situaciones de accin. La diversidad de procesos de
produccin social se da a travs de la prctica de situados en contextos
de experiencia que enriquecen y expanden las pOSibilIdades de d.esarrollo. , .
Dicha produccin social' es territorial y endgena. Y es un tipO de polItlca,
la Poltica de Desarrollo Endgeno, la que establece parmetros estructurales,
institucionales y relacionales para favorecer procesos de desarrollo.
Apartado IL Dos experimcias durante la convertihilidad (1991-1999)
El presente apartado contiene una como las respuestas por parte de las
referencia a dos ciudades argentinas, sociedades locales,
Rafaela (Santa Fe) y San Nicols Se trata de casos altamente sig-
de los Arroyos (Buenos Aires), y un nificativos, no para realizar gene-
anlisis en funcin de los condicio- ralizaciones sino para articular un
nantes que el contexto situacional ha esquema conceptual que permita co-
generado en esos territorios, durante nocer la realidad del desarrollo local
el proceso de ajuste estructural, as en Argentina.
en los jugadores, se potencian o ponderan por las acumulaciones que ellos mismos fenoestructuran como
posesiones en el mbilo pollico o econmico' (Matus, 1987:146).
11 En trminos de Matus, una teora de la produccin sodal debe cOlltener las distintas dimensiones que
encierra (trcho proceso: econmicas, polticas, ideolgico-culturales, etctera (1987:137).
103
I
l
I
Otro desalTollo, El cambio desde las ciudades y regiones
El caso de Rafaela ha sido sea-
lado, durante el perodo bajo estudio,
como un ejemplo de proactividad por
parte del conjunto de actores locales,
de liderazgo pblico y emprendedo-
rismo privado, de visin estratgica,
de densidad institucional y clima
social favorable a la innovacin y la
organizacin para el desarrollo local.
El compromiso del sistema de
actores locales ha sido, tal vez, el
elemento medular para el xito de
una experiencia de desarrollo local,
sobre todo en un escenario de crisis
como el que atraves nuestl)o pas en
gran parte de este perodo. Sin em-
bargo, el contexto macroeconmico
ha presentado algunas facetas po-
tenciadoras del sistema productivo
territorial de Rafaela que contribu-
yeron a fomentar prcticas proacti-
vas por parte del sistema de actores
locales. Algunas de las principales
cadenas productivas que se desplie-
gan en la ciudad (lctea, autopartis-
ta), encontraron durante parte del
perodo de ajuste estructural una
posibilidad expansiva. El contexto
de experiencia favoreci "comporta-
mientos de desarrollo".
No tomar en cuenta esto puede
acarrear un sensible error de enfoque:
el considerar que slo con el accionar
de los actores locales se transita un
proceso de desarrollo. Dicho. de otra
manera, no se puede prescindir del
contexto donde los actores estn in-
sertos y pretender comportamientos
asociativos, proactivos, emprendedo-
res, sin considerar debidamente las
seales que emite dicho contexto.
La idea que intentamos expresar,
toma forma si incorporamos el otro
caso: San Nicols de los Arroyos.
Difcilmente se podra considerar a
esta ciudad como ejemplo de desa-
rrollo local durante el perodo que
se analiza. Por el contrario, se trata
de un icono del modelo de desarro-
llo que, durante dcadas, funcion
inducido exgenamente, y de una
cultura demandante hacia escalas
supralocales por parte del sistema de
actores locales. La falta de liderazgos
transformadores, de visin y proyec-
cin estratgica, la desarticulacin
de esfuerzos, la desmotivacin en
vastos sectores de la sociedad local
son rasgos caractersticos de esa ciu-
dad durante aquellos aos.
Pero all el proceso de ajuste es-
tructural ha impactado de manera
especial, ha hecho foco en la ciudad
desde el inicio mismo del perodo.
Si el proceso de ajuste a Rafaela le
signific adecuaciones de su teji-
do productivo, para San Nicols, en
cambio, represent un quiebre brus-
co. En esta ciudad, la privatizacin
de la siderrgica estatal Somisa dej
sus secuelas de desocupacin, desin-
versin, cierre de empresas satlites
y desarticulacin del tejido pyme
local. El ajuste se present con una
profundidad difcilmente equipara-
ble en otras ciudades argentinas de
tamao similar.
Tal situacin no ha favorecido
"comportamientos de desarrollo" en
los actores locales. Por el contrario, el
cambio profundo y repentino de las
reglas de juego en las que estos esta-
104
ban acostumbrados a desenvolverse
(plena ocupacin, salarios elevados,
previsiones de ahorro e inversin in-
dividual, familiar y social) dej sus se-
cuelas de incertidumbre e increment
las dificultades personales e institu-
cionales para fijar nuevos rumbos.
Pero quedarnos slo en este as-
pecto puede acarrearnos otro sen-
sible error' de enfoque: el creer que
los actores locales son meros por-
tadores de superestructura, de ma-
croeconoma, que nada se puede
hacer desde la sociedad local cuan-
do el contexto de experiencia emite
seales tan negativas. Sera caer en
una interpretacin determinista y
exgena del cambio social.
En la combinacin de ambos ca-
sos cobra relevancia un enfoque de
3. El Proyecto Poltico Local
recuI"Jividad entre entamo de actuacin
y sistema de actores focales, como bases
para una matriz de poltica de desa-
rrollo endgeno. Es necesario obser-
var cada contexto concreto donde la
prctica del desarrollo local se des-
envuelve, las lgicas sistmicas que
condicionan a los actores, las pautas
de interaccin que las condicionan
y los valores dominantes; as como
los actores en su dimensin subjeti-
va (sus actitudes, comportamientos,
estados de nimo y el tipo de rela-
ciones que son capaces de generar).
Una mirada que contemple los pa-
trones que estructuran una sociedad
en un momento determinado, que
condicionan el campo de lo posible
y los roles efectivamente asumidos
por los actores sociales.
A partir de la diversidad de actores y relaciones que constituyen una sociedad
local, la visin endgena entiende que el proceso de desarrollo de esa sociedad,
se expresa en un continuo conjunto de interacciones, negociaciones, coalicio-
nes y contratos entre individuos y organizaciones que compiten para lograr sus
objetivos, de tomas de posicin y de intereses no necesariamente armnicos,
aunque s factibles de ser integrados en un proyecto poltico local. Por lo tanto,
el desafo poltico del desarrollo es interpretar cmo se expresan, regulan y go-
biernan los conflictos y Cmo generar instancias de concertacin y legitimacin
perdurables, que otorguen sostenibilidad al proceso de desarrollo.
Pero cul es el fundamento poltico de la estrategia de concertacin? C-
mo es posible gobernar el conflicto social? La concertacin, el compromiso
entre actores diversos no es una posibilidad siempre presente ni fcilmente
alcanzable, sino una construccin social que supone, en principio, tina inter-
pretacin adecuada de "'o poltico". Chantal Mouffe (2007) sostiene que existen
tres interpretaciones centrales de lo poltico: la racionalista que confa la ob-
tencin de consensos al predominio de criterios racionales entre actores; las
antagonista, que niega la posibilidad de acuerdos en ltima instancia, ya que
105
J
OtlO desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
lo poltico se basa en la relacin amigo-enemigo y la realizacin de uno es la
eliminacin del otro y la agonista que, sobre la base de las diferencias, de la re-
lacin nosotros-ellos, entiende que es posible encontrar puntos de acuerdo. La
autora concluye que toda la poltica democrtica se basa en esta interpretacin
agonista de lo poltico y es justamente la accin poltica, la encargada tanto de
preservar diferencias como de obtener acuerdos.
Sobre este mismo principio se erige la Poltica de Desarrollo Endgeno,
que reconoce las diferencias de intereses e interpretaciones, pero entiende que
es posible "canalizar" el conflicto social, que es posible crear "anclajes institu-
cionales" que favorezcan la participacin, el dilogo y la legitimacin poltica.
La sociedad es una realidad en permanente construccin, y lo poltico es su
movilizador, dinamizador. Desde este punto de vista, lo importante
(a diferencia de las visiones predominantes de la modernidad) es el estudio de
los mecanismos que se encargan de la reproduccin y preservacin del espacio
social y del espacio simblico en detrimento de la obsecacin por presionar a la
realidad con un modelo terico preconcebido.
Este principio agonista, nos lleva a adoptar una concepcin dinmica de los
procesos histricos, pero cuyo desenvolvimiento constante no necesariamente
implica progreso. No siempre las sociedades estn insertas en un "modelo de
desarrollo", sino en un orden social que incluso puede ser desfilVorable desde
el punto de vista de las posibilidades sociales.
12
Ahora bien, si los fines de los hombres son plurales y no necesariamen-
te compatibles, siempre existe la posibilidad de conflictos. Por lo tanto, la
situacin decisoria (eleccin) es clave para la comprensin de la vida social,
ya que la necesidad de elegir es ineludible a la condicin humana misma.
Esto pone en el centro a la poltica y a la necesidad de liderazgos transfor-
madores que expandan permanentemente los horizontes de posibilidad de
la poltica de desarrollo.
La accin demanda estrategia y conduccin; es una decisin, una eleccin,
pero tambin es una apuesta, con lo cual hay conciencia del riesgo y de la
incertidumbre. Toda estrategia tiene conciencia de la apuesta. La estrategia, a
partir de una decisin inicial, permite imaginar un determinado nmero de
escenarios para la accin. La accin misma exige un proyecto creativo. AS, el
desarrolfo es, en trminos p1"Ocesuafes, 1111 permanente proceso de toma de decisiOlles.
El conocimiento de lo social y de las categoras que lo posibilitan es lo que
est en juego en la lucha poltica (la definicin misma de lo que es legtimo
12 Esta inlerprelacin elel desarrollo permite distinguirla tanto de las concepciones evolucionistas de la
Ilislol il CUIIlO de aquellas elelwllinistas que la conciben G0l110 un orden dado. La Ilistoria "" .como un pro
ceso cOlllplejo de construccin de voluntades sociales, corno un horizonte abiel to de posibilidades hacia
ellulLIIO" (Zelllellllall, 1898: 18).
106
Captulo LI El desalTOl1o como Capacidad endgena
est en juego en la lucha poltica).13 Disputa terica y prctica por conservar o
transformar el mundo social, conservando o transformando las categoras de
percepcin del mundo social.
14
En tal sentido, lo poltico no es algo restringido a la esfera del poder, sino
un proceso de construccin de proyectos en el marco de las contradicciones
sociales, como la articulacin dinmica entre sujetos y prcticas sociales
cuyo contenido especfico es la lucha por dar una direccin a la realidad en
el marco de opciones viables (Zemelman, 1998).15 Colocar lo poltico como
ncleo del acontecer social implica no slo explicar relaciones necesarias
entre fenmenos, sino identificar direcciones objetivamente posibles de los
procesos reales. "La realidad social no es un objeto posible slo de obser-
varse correcta o incorrectamente (y de explicarse en sus fundamentos), sino
que es una construccin social de acuerdo a un proyecto hturo" (Zemelman,
1998:21). Lo poltico es, en definitiva, aquella capacidad social que permite
actuar sobre circunstancias determinadas para imponer una direccin al des-
envolvimiento socio-histrico.
16
3.1. El sentido estratgico de la accin para el desarrollo
La Poltica de Desarrollo Endgeno es una perspectiva de estrategias, de plani-
ficacin situacional. Las estrategias sirven para mirar al fituro e impulsar visio-
nes creativas al tiempo de reconocer comportamientos y experiencias pasadas
(Mintberg y C21tinn, 1993). Bsicamente, por estrategia se entiende la adapta-
cin de los recursos y habilidades del territorio al entorno cambiante, aprove-
chando oportunidades y evaluando riesgos en funcin de objetivos y metas. Es
el producto de un aprendizaje adaptativo entre los actores involucrados en el
proceso de desarrollo, de retroalimentacin entre pensamiento y accin.
La perspectiva de estrategias representa un nuevo estilo y una nueva ma-
nera de decidir y gestionar, as como tambin una forma de entender el go-
bierno del territorio. Es un modelo, un conjunto de objetivos por alcanzar, una
13 Ntese un paralelismo con categorias gramscianas. El razmamiento ele Gramsci se erige sobre la pri
maca de la politica. no COIllO "esencia' sino como momento supelior de la totalidad de las relaciones de
luerza sociales. La hegemona (concepto cumbre en la arquitectura gcamsciana) tiene corno espacio de
constitucin a la poltica. Grupo hegemnico es aquel que representa los intereses polticos del conjunto
ele los 9ItipOS sociales que hegemoniza (Grarnsci, 1977).
14 Una de las tareas ms nobles de la poltica es acoger los deseos y rnalestares, ansiedades y dudas de
la gente. 'As, dando cabida a la subjetividad, la poltica da al ciucladano la oportunidad de reconocer su
expeliencia cotidiana corno parte de la vida en sociedad' (Lechner, 2002; "12).
I 5 "Al incorporar las particularidades de las fuerzas que actan en cada sociedad, los mocios (liversos en
que concretan sus proyectos, se aclvierte por qu un sistema social puede seguir cursos diferentes" (G.
Canclini; Introciuccill al libro de Zemelman. 1 998; 16).
16 El tiernpo de la politiea es la perspectiva. La perspectiva presupone un punto de vista desde dome mi
car (no existe una mirada neutra, tocia perspectiva est posicionada, es interesacia), y prepara una accin
intencional con relacin a un "mundo por 11ElCer" (Lechner, 2002: 123).
107
Otro clesarrollo. El cambio clescle las ciudacles y regiones
filosofa acerca de cmo hacer frente a esos objetivos y un proceso prctico
respecto de cmo resolverlos.
No se trata de idealizar e! desarrollo de un territorio local y de sealar
slo sus aspectos positivos, como la articulacin de actores, las sinergias o
e! potencial apriorstico de un territorio, sino de edificar las estrategias de
construccin de viabilidad. Lo local es el mbito concreto de constitucin de
actores sociales, un espacio privilegiado de actuacin y realizacin. Por ello es
que el cambio social est directamente relacionado a la dimensin local de la
sociedad, porque all es donde los actores asumen caractersticas de agentes de
transformacin social.
El desarrollo pasa a ser resultado del esfuerzo organizativo e institucional
del conjunto de la sociedad local y no slo del correcto desempeo de los
mercados. Y la estrategia de desarrollo debe promover la integracin de vi-
siones e intereses, y la concertacin estratgica de agentes pblicos y privados
con incidencia en el territorio.
El objetivo de la Poltica de Desarrollo Endgeno es generar un ambiente
econmico de eficiencia, equidad y equilibrio ambiental, sintetizado en el con-
cepto de sustentacin; un ambiente institucional de densidad de interaccin y
de geografa de responsabilidades pblicas adecuadas, sintetizado en el con-
cepto de gobernacin; y un ambiente social de valores y actitudes, sintetizado
en el concepto de autodependencia o confianza.
La Poltica de Desarrollo Endgeno consiste en otorgar esos sentidos
estratgicos a la accin: la sustentacin del proyecto de desarrollo, la gober-
nacin del proceso y la confianza entre los agentes. Y a partir de esas premi-
sas, fomentar y construir capacidades especficas: la capacidad decisional, la
capacidad organizativa y la capacidad creativa de los agentes territoriales; la
capacidad emprendedora, creativa e innovadora de las empresas; la capacidad
diagnstica, relacional y proyectual de las personas; la capacidad sinrgica de
las instituciones la capacidad de crear espacios de ciudadana activa, de crear
oportunidades de empleo, de preservar el entorno, de posicionar el territorio
en escenarios regionales, nacionales o globales; la capacidad de integrar a las
personas y sectores ms vulnerables; la capacidad de aprender, de ensear, de
negociar, de pactar, de controlar, de construir redes, de respetar, de soar ...
Apartado 111 Rosario 1995-2007. La evolucin de una Poltica de Desarrollo Endgmo
El siguiente apartado contiene un El caso de Rosario se presenta como
anlisis del caso de Rosario, como muestra de evolucin de una Poltica
ejemplo de la evolucin temporal de de Desarrollo Endgeno a partir de
una poltica de desarrollo endgeno los cambios en el contexto, que ofrecen
y de la consolidacin de un proyecto perspectivas ms alentadoras para la
poltico local. economa local luego de la salida de la
108
Captulo 4 El (Iesarrollo como capacidad endgena
convertibilidad, y de la ampliacin mis-
ma de la poltica local que, gracias a la
consolidacin de algunas de sus facetas,
se ampla hacia desafos ms abarcativos.
Las bases iniciales de la poltica local
Desde la recuperacin de la demo-
cracia en el ao 1983, los sucesivos
gobiernos locales de Rosario des-
plegaron, por lo general, acciones
tendientes a desempear de manera
eficaz los roles tradicionales de un
gobierno municipal, en cuanto a la
provisin de servicios pblicos y la
bsqueda de la administracin efi-
ciente de los recursos locales.
La poltica de desarrollo co-
mienza a configurarse en los aos
noventa, bsicamente como una
respuesta local a algunos de los
efectos que el proceso de ajuste iba
generando en la regin.
Rosario fue un smbolo de las
consecuencias del ajuste estructural
de la Argentina. Fue uno de los pri-
meros lugares donde la desocupa-
cin alcanz los dos dgitos y donde
se produjo una mayor desarticula-
cin del tejido productivo. Con una
situacin social agravada tanto por
los problemas de pobreza y mar-
ginacin emergentes, como por la
atraccin de migrantes de otras re-
giones que convergan en la ciudad
debido a su mejor infraestructura
de contencin social y a las opor-
tunidades de trabajos informales y
ocasionales que brindaba.
El sistema productivo regional
presentaba un perfil industrial domi-
nado por gran cantidad de pequeas
y medianas empresas orientadas al
mercado interno, que se vieron seria-
mente afectadas por e! avance de la
importacin de bienes industriales )'
productos de consumo masivo.
Sin embargo, Rosario y su zona
de influencia se encontraban en un
punto de inflexin histrica, a par-
tir de importantes modificaciones
geopolticas y econmicas en gesta-
cin, que iban a tener un fuerte im-
pacto futuro en la regin. Por un lado,
una serie de obras de infraestructura
que colocaran a Rosario como nodo
articulador de los principales corre-
dores productivos de la Argentina.
La Hidrova Paran -Paraguay y e!
Puente Rosario-Victoria, como obras
iniciadas en la segunda mitad de los
aos noventa.
Por otro lado, la llegada de im-
portantes inversiones privadas en
la zona, como la instalacin de una
multinacional automotriz, las plantas
y los puertos del complejo oleagi-
noso, comenzaron a configurar un
mapa productivo diferente, de mayor
dinamismo en nuevos sectores de la
actividad econmica. Asimismo, la
conformacin de un incipiente n-
cleo de empresas de base tecnolgica,
especialmente del sector de! software
y servicios informticos, daban la
pauta de nuevos sectores de produc-
cin e innovacin.
Todo ello fue abonando la posibi-
lidad de que en la regin se expresara
una nueva configuracin territorial-
productiva sustentada en el re-des-
pliegue de la economa territorial, la
agregacin de valor a las tradiciona-
109
Olio desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
les producciones agropecuarias y el
surgimiento ele nuevos sectores de
actividad productiva.
En cuanto a la poltica de desa-
rrollo local, Rosario representa una
experiencia claramente lielerada
por el gobierno de la ciudad, que
ha presentado en estos aos un
sesgo poltico diferente al del go-
bierno provincial y nacional. Des-
de 1989, el gobierno municipal ha
estado en manos de una fuerza
poltica (el Partielo Socialista) con
races locales, hecho que proba-
blemente haya potenciado la bs-
queda de alternativas propias a un
sinnmero de problemticas de
gestin, antes que la demanda de
soluciones a instancias superiores
de la administracin, contribuyen-
do a ese perfil especfico, autno-
mo, del caso Rosario.
La accin del gobierno local se
orient a recollstrui1' vnculos socia-
les que la crisis afectaba, as como a
fortalece/' marcos institucionales que
dotaron ele mayores mrgenes de
gobernabilidad al proceso local.
Las herramientas han sido la
planificacin estratgica del desa-
rrollo, la descentralizacin funcio-
nal de la administracin, la pol-
tica de participacin ciudadana y
presupuesto participativo, la ad-
ministracin transparente, la re-
cuperacin de espacios pblicos,
la poltica de salud, ele cultura, de
niez, ele contencin social y so-
lidaridad. A raz de esas polticas,
Rosario fue elegiela por el PNUD
como modelo de gobernabilidad
local (Premio ele Naciones Unidas
a la Gobernabilidad y el Desarro-
llo, PNUD, 2004).
A partir e1el impulso del sector
pblico, numerosos actores ins-
titucionales se fueron sumando a
un ejercicio de discusin y fijacin
de prioridades para el desarrollo
de la ciudad. El Plan Estratgico
Rosario ofreci, de este modo, un
espacio de debate y propuestas pa-
ra los actores locales. Los ejes es-
tratgicos presentados como "sue-
os" (la ciudad del ro, la ciudad de
las oportunidades, la ciudad ele la
creacin, la ciudad del trabajo y la
ciudad del encuentro), permitieron
sintetizar, en algunos pocos con-
ceptos contundentes y comunica-
bles, las mejores aspiraciones de la
sociedad, al tiempo de mejorar la
autoestima de la poblacin.'
Como experiencia participativa,
logr superar, en mucho, cualquier
otro intento anterior de coordinar
y movilizar fuerzas hacia objetivos
predeterminados, generando di-
nmicas sociales de compromiso
y acuerdo y superando instancias
meramente declarativas.
Se revalorizaba la idea de pacto
social basado en una tica pbli-
ca, cuyos requisitos fundamentales
fueron la existencia de mecanismos
institucionales que hiciesen posible
la participacin ciudadana (Bifare-
110, 2005), cotejando identidades,
valores y visiones de fllturo.
Sin embargo, la poltica local
mostraba, hasta entonces, un punto
dbil al carecer de estrategias para
110
Capitulo 4 El desalrollo GOmo capacidad endgena
la creacin de un entorno territorial
de competitividad e innovacin. La
economa era concebida como un
tema que bsicamente le corres-
ponda a la esfera macroeconmica
y, por ende, era responsabilidad del
estado nacional y, subsidiariamente,
del estado provincial.
No exista an una clara perspec-
tiva territorial de los procesos econ-
micos, de los alcances de la poltica
econmica local, aunque se produje-
ron algunos avances con el impulso
a la creacin de la Agencia de Desa-
rrollo de la Regin Rosario, el Polo
Tecnolgico Rosario, o la creacin
del Fondo de Emprendimientos Pro-
ductivos en el Concejo Municipal.
El proceso de aprendizaje co-
lectivo fue llevando paulatinamente
a un cambio y aumento de roles
del gobierno local. Y a partir de
un contexto favorable para el cre-
cimiento econmico, como el ini-
ciado desde el 2002 en adelante, se
fue configurando una poltica de
desarrollo endgeno ms integral,
con mayor capacidad de adaptacin
del sistema econmico e institu-
cional a los' cambios de contexto y
con mayor capacidad de control del
proceso de desarrollo, por parte de
los actores locales.
El esquema inicial de recupera-
cin econmica, de tipo de cambio
alto y de exportaciones de productos
agropecuarios, impactaron fuerte-
mente en la regin. Rosario apareci
como el centro geogrfico prepon-
derante del nuevo modo de produc-
cin e insercin internacional de la
economa argentina por ser eje de la
produccin agro industrial del pas.
El perodo se caracteriza por
profundos cambios tecnolgicos en
el campo, el aumento de inversin
en agronegocios, industria, construc-
cin, comercio y servicios que, a su
vez se expresan en mayor medida en
sectores pymes de capital nacional.
La ampliacin de la Poltica de Desa-
rrollo Endgeno
La continuacin y ampliacin en el
tiempo de las polticas tradicionales
(descentralizacin municipal, presu-
puesto participativo), han permitido
reforzar la gobernabilidad del pro-
yecto de desarrollo. La poltica social
y de salud, expresada en los centros
comunitarios, los centros de salud
barriales, los hospitales pblicos, los
programas de niez, el programa de
regularizacin de asentamientos pre-
carios y construccin de viviendas
sociales, el programa de Agricultura
Urbana, los playones polideportivos
y los programas culturales en los ba-
rrios, contribuyen a reforzar valores
solidarios y de compromiso social y
son eXPFesin de una poltica inclu-
siva. De hecho, en el perodo posde-
valuacin, Rosario presenta la mayor
disminucin en las tasas de pobreza e
indigencia de los grandes aglomera-
dos urbanos del pas.
Las nuevas bases del proyec-
to de desarrollo local parten de la
redefinicin del objetivo de desa-
rrollo: contribuir al paso desde un
modelo de crecimiento motori-
zado por factores exgenos, hacia
un modelo de desarrollo endgeno.
En ese marco, los nuevos ejes de la
poltica de desarrollo local se han
orientado hacia la promocin de
entornos innovadores, a partir del
desarrollo urbano del territorio, el
fortalecimiento de la densidad ins-
titucional enfocada hacia lo produc-
tivo, la difusin de las innovaciones
y el conocimiento, la organizacin
de conglomerados productivos, la
ampliacin de servicios a empresas
y la promocin del empleo.
Los objetivos especficos de la
estrategia implementada han sido:
Articular la densa red institu-
cional de la regin para generar un
entorno organizativo que no dupli-
que esfuerzos, que potencie sus re-
cursos y favorezca la competitividad
territorial. Del mismo modo, articu-
lar con las esferas supra-locales de la
administracin (provincia y nacin).
La definicin de estrategias te-
rritoriales de desarrollo es un ca-
mino difcil, trabajoso, que requiere
entender que los sistemas econmi-
cos presentan una mayor compleji-
dad que la considerada usualmente
en los modelos basados en la ra-
cionalidad de los actores. La incer-
tidumbre, las tecnologas acotadas,
los puntos de vista dismiles y los
conflictos de intereses son algunos
de los aspectos que explican fallas
en los comportamientos de los ac-
tores individuales y colectivos.
La pluralidad de representaciones
institucionales de las empresas y los
sectores socioeconmicos es un dato
saliente del tejido institucional local.
Los actores locales reconocen que
este rasgo solo se convertir en una
fortaleza si se logra evitar la disper-
sin y la superposicin de esfuer-
zos. La densidad institucional es un
componente del desarrollo endgeno
que requiere una fuerte articulacin
entre las instituciones del territorio.
Por ello, el fortalecimiento de la ar-
ticulacin institucional se promue-
ve a travs de numerosos programas
pblico-pblicos, pblico-privados y
pblico-privado-cientfico.
El rasgo sobresaliente del esti-
lo local de gestin del desarrollo
es la articulacin pblico-privada.
Cada objetivo estratgico se apoya
en nuevas creaciones institucionales
que amplan la base de sustentacin
de la poltica local y le otorgan una
perspectiva de largo plazo. El Plan
Estratgico Metropolitano,17 se en-
carga de la fijacin de objetivos a
escala metropolitana; la Agencia de
Desarrollo de la Regin Rosariol
8
se ocupa de los servicios a empresas;
el Polo Tecnolgico Rosario
19
de la
innovacin tecnolgica; el Ente de
Turismo Rosari0
20
de este nuevo
perfil econmico que fue adquirien-
do la ciudad; la Fundacin de la
Ciudad de Rosario, del posiciona-
miento nacional e internacional.
Proyectar las caractersticas, po-
tencialidades y desafios del sistema
productivo territorial y su entor-
17 www.pem.org.ar
18 www.aderr.org.ar
'1 9 www.pololecnologlr..o.nel
20 www.elur.org.ar
112
Captulo 4 El clesarrollo como capaciclacl endgena
no para fundamentar la toma de
decisiones, anticipar tendencias y
generar las capacidades humanas y
materiales necesarias.
El sistema regional de Rosario
concentra la mayor parte de la po-
blacin de la provincia de Santa Fe
y contribuye con ms del 50% del
producto bruto provincial. Su tejido
productivo est formado por mlti-
ples perfiles: actividades agroindus-
triales, un sector alimenticio que se
encuentra entre los ms competiti-
vos del mundo, un cluster de indus-
trias de base tecnologas (informa-
cin, comunicacin y biotecnologa),
empresas basadas en el diseo (mo-
biliario, de equipamiento industrial,
de indumentaria) y un consolidado
sector de servicios en el que se des-
taca la segunda red bancaria y finan-
ciera de Argentina.
Su tejido empresarial muestra
una diversidad de escalas organiza-
tivas. En primer lugar, un amplio
tejido pyme que lo hace vulnerable
a las crisis, pero lo convierte en ms
dinmico ante las oportunidades.
Las pequeas y medianas empre-
sas locales, con una presencia desta-
cada en el sector industrial, poseen
un reconocido k1l0W how en el pro-
cesamiento de los recursos regionales.
En la ltima dcada, desarrollaron,
igualmente, una fuerte estrategia de
comercializacin y posicionamiento
en ponderables cuotas del mercado
nacional e internacional.
Es destacable, adems, la presen-
cia de un grupo de grandes empresas
de origen local que se encuentran
113
arraigadas a los orgenes del desarro-
llo agroindustrial de la regin, y an
conservan un elevado porcentaje del
producto de esta. En este sentido, se
destacan empresas vinculadas con el
cluster frigorfico, el cluster de maqui-
nara agrcola y el sector oleaginoso.
Las empresas multinacionales
tambin estn presentes en la regin y
han desarrollado diversas estrategias:
algunas eligieron el emplazamiento
de plantas propias, otras establecen
asociaciones de vinculacin tecnol-
gica fortaleciendo la cadena de valor,
incluso existen aquellas que se han
hecho cargo de un sector del proceso
de produccin y comercializacin que
permiti el acceso a porciones impor-
tantes de nuevos mercados.
Pero los actores locales reconocen
que, en tiempos de globalizacin e
integracin regional, este rasgo de
diversidad slo representa una forta-
leza si se lo logra integrar en cade-
nas de valor que articulen diferentes
sectores econmicos (agro, industria,
servicios) y diferentes actividades
(produccin, comercializacin, inves-
tigacin, gerenciamiento).
Un territorio competitivo es aquel
donde las empresas pueden encontrar
insumos, tecnologas, servicios y acti-
vidades complementarias de manera
eficiente y en el que la poltica de
desarrollo endgeno presen ta diver-
sos programas orientados a fortalecer
eslabonamientos productivos tradi-
cionales y nuevos y a innovar, desde la
identidad productiva, como en el caso
de la agroindustria. Del mismo modo,
busca profundizar ejes estratgicos
Otro desalrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
de la insercin regional en la socie-
dad de! conocimiento, a partir de una
apuesta tecnolgica por las ciencias
de la vida, la biotecnologa y las cien-
cias de la informacin.
Promover e! espritu emprende-
dor, los criterios asociativos, la vincu-
lacin entre conocimiento y produc-
cin, las cadenas de valor productivas,
la gestin eficaz y la facilitacin de
tareas, la autoconfianza de la socie-
dad local, e! empleo digno y estable,
y e! respeto por e! medio ambiente.
Para alcanzar este objetivo, se im-
plementan numerosos programas de
gestin asociada para el Desarrollo
Econmico Territorial.
Sobre la base de esos objetivos,
los principales perfiles del estilo local
de desarrollo se han ido configurando.
Desde e! punto de vista de la organi-
zacin del sistema de empresas lo-
cales, existe mayor interaccin entre
empresas, lo que logra hacer aflorar
las economas potenciales en e! sis-
tema productivo, con formacin de
redes de complementacin, alianzas
estratgicas, etc., que denotan niveles
de organizacin Hexible de la pro-
duccin y los mercados.
Tambin se da un proceso de
creacin y desarrollo de empresas
dinmico y pujante, alimentado por
la poltica de sustitucin de impor-
taciones predominante, pero tambin
por la conquista de nuevos mercados
externos por parte de las firmas de la
regin. El sistema de empresas re-
gionales est bsicamente conforma-
do por una red de empresas pymes
que, as como en contextos de crisis
mostr que se trata de! eslabn ms
dbil en la cadena productiva, en es-
cenarios de recuperacin productiva
muestra un dinamismo muy particu-
lar y una rpida adaptacin al entor-
no y a los desafos competitivos.
Las redes de informacin, co-
merciales, ele confianza y recipro-
cidad, profesionales, de subcontra-
tacin, de cooperacin, entre otras,
cobran vigencia a travs de mlti-
ples canales generados por insti-
tuciones empresarias o gremiales
(centros comerciales barriales, pro-
gramas de desarrollo de proveedores
de empresas grupos asociativos).
En este sentido, la consolidacin
de clusters regionales a partir de la
conformacin de redes asociativas
de empresas es un dato distintivo
del sistema productivo regional.
La diversidad de la ciudad no slo
es un factor constitutivo sino tambin
distintivo que se potencia y recrea en
sus dinmicas de aprendizaje y en la
organizacin territorial, consolidn-
dose como una ciudad emprendedora
y con capacidad de innovacin.
Desde e! punto de vista de! desa-
rrollo rbano, Rosario ofrece un en-
torno atractivo para la radicacin y la
vida comunitaria. Adems de poseer
infraestructura de calidad, ofrece ser-
vicios que se relacionan con la educa-
cin y la cultura, e! esparcimiento, e!
comercio y la salud, sin e! estrs, la
contaminacin y la inseguridad de las
grandes metrpolis sudamericanas. Es
el centro cultural ms importante del
interior del pas, que entrelaza la din-
mica acadmica, productiva y recrea-
11LJ
tiva logrando un equilibrio adecuado
entre calidad humana y calidad urbana.
Desde el punto de vista del cam-
bio y adaptacin institucional, existe
en Rosario mayor densidad del tejido
institucional, medido en trminos de
capital social, de relaciones de con-
fianza y cooperacin entre las empre-
sas y entre los dems miembros de
la comunidad local, de conHuencia
entre las estrategias de los actores y
las empresas en el territorio (coor-
dinacin sinrgica y capacidad de
accin colectiva) y de instituciones
enraizadas en la cultura local.
Qu aporta el caso de Rosario al cono-
cimiento sohre Polticas de Desarrollo
Endgeno?
En primer lugar, lo pblico como
valor distintivo. Tal vez sea el eje que
atraviesa la poltica local y el con-
cepto fundamental que resume los
objetivos de poltica: fortalecer tanto
el concepto de 10 pblico como sus
espacios de construccin. La gene-
racin de mbitos de encuentro en-
tre gobierno y ciudadana, como los
centros municipales de distrito o el
presupuesto participativoj el alto por-
centaje de espacio pblico verde por
habitante; la no privatizacin de ins-
trumentos de accin, como el Banco
Municipal, la generacin de mbi-
tos de reivindicacin y participacin
ciudadana, como espacios sociales,
culturales, deportivos, y la creacin
de una densa trama de instrumen-
tos de coordinacin de polticas para
el fomento del desarrollo local, son
prueba de ello.
En segundo lugar, el paso desde
la idea del potencial del desarrollo de
un territorio a la de capacidades en-
dgenas. La primera es una interpre-
tacin esttica del desarrollo, anclada
en factores productivos y recursos
con los que cuenta un territorio. La
nocin de capacidades endgenas
responde a una concepcin dinmi-
ca y poltica del desarrollo, sobre la
base de un proyecto planificado y
gestionado por los actores locales. El
desarrollo de la ciudad no es soste-
nible en el tiempo slo a partir de
recursos dados, sino de dinmicas
concretas de tipo econmico, insti-
tucional, cultural entre los actores
territoriales. Las nuevas fuerzas del
desarrollo se reconvierten en capa-
cidades de interdependencia entre
empresas, gobierno e instituciones
varias, de diferenciacin del sistema
productivo y tecnolgico, de soste-
nibilidad del entornO de vida y pro-
duccin y gobernacin del proceso
de desarrollo. y los distintos instru-
mentos y polticas implementadas se
orientan a construir esas capacidades
en el territorio.
Desafos a futuro
El gobierno local reconoce que jue-
ga un papel clave en la generacin
de un contexto de competitividad
y de equidad, y lo asume con accio-
nes y recursos crecientes, con pol-
ticas activas de apoyo y orientacin
de las actividades econmicas que
reHejan un Estado local presente
ante las necesidades y expectativas
de los empresarios y trabajadores,
115
01ro desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
particularmente las de los sectores
ms dbiles.
Pero tambin resulta claro en
esta experiencia, que el desarrollo
local no se construye slo desde
lo pblico, sino a travs de es-
fuerzos cOlupartidos, de compro-
misos explcitos.
Los contextos favorables, co-
mo el que actualmente transita la
regin, son propicios para asumir
desafos ms ambiciosos de ges-
tin asociada y representan una
buena ocasin para configurar de-
cididamente un proyecto poltico
colectivo. Ello exige, entre otras
cosas, profundizar la organiza-
cin para la transformacin en el
territorio, fomentar la identidad
emprendedora local y aumentar
la capacidad de innovacin, vincu-
lando ms fuertemente el conoci-
miento a la produccin.
011edan por resolver una serie
de temas centrales para consoli-
dar este proceso a largo plazo. En
primer lugar, los lmites generados
por la falta de autonoma muni-
cipal, que representa un escollo
fundamental que limita la capa-
cidad de expansin de un proyec-
to de desarrollo como el descrito.
Una ciudad con las caractersticas
de Rosario necesita de mayores
mrgenes de actuacin en temas
como proteccin del medio am-
biente, educacin para el trabajo,
disponibilidad de suelos, seguri-
dad, tributacin, control urbano,
habilitaciones y concesiones, etc.
Del mismo modo, la forma-
lizacin, con diverso grado de
profundidad, de un esquema de
gestin metropolitana aparece
como un tema insoslayable para
abordar problemticas tan sensi-
bles como transporte de pasajeros,
recoleccin y disposicin de resi-
duos, creacin de suelo industrial,
regularizacin del uso de la ribera
y cuidado y proteccin del ro, in-
fraestructuras de transporte, etc.
Una reforma tributaria, como
parte de una nueva geografa de
responsabilidades pblicas para el
desarrollo en Argentina es un te-
ma que, en casos como el de Ro-
sario, con evidentes capacidades
propias para gestionar su proceso
de desarrollo, es algo que merece
ser planteado.
Algunos otros temas, que per-
manecen como secuelas de la crisis
estructural de nuestro pas, siguen
impactando fuertemente en la ciu-
dad. Pobreza estructural, migra-
ciones permanentes (aunque algo
atenuadas en los ltimos tiempos)
por situaciones de pobreza mayor
en otras regiones, inseguridad, d-
ficit en infraestructuras y servicios
de saneamiento, son algunos de
los aspectos que obstaculizan el
proceso de desarrollo endgeno y
que no pueden ser resueltos slo
desde lo local.
La gran cantidad de institu-
ciones representativas, particu-
larmente en el sector elupresario,
representa un factor de dispersin
que suele complicar la implemen-
tacin de polticas de desarrollo.
Captulo 4 El desarrollo COlro capaciclad endgena
Es un terreno frtil para el des-
pliegue de lgicas conflictivas en-
tre actores privados y que somete
a los actores pblicos a permanen-
tes bsquedas de equilibrios que
no siempre se alcanzan.
Un tema importante, que
eventualmente slo el futuro de-
velar, es si el proyecto de desa-
rrollo resiste un cambio en el co-
lor poltico de la administracin
local. Aparecen como reaseguros
de eventuales cambios polticos, la
maduracin de una sociedad local
y sus instituciones, que han adop-
tado como propios muchos de los
pilares de la poltica local, en la
medida que stos se van institu-
cionalizando.
Algunos temas tendrn que ser
abordados de manera ms enftica.
Uno de ellos es el financiamien-
to productivo. Si bien la crisis de
2001 tuvo su ngulo ms profun-
do en el sistema financiero, y esto
representa an un dficit a nivel
pas, el proyecto local de Rosario
no ha logrado ofrecer alternativas
originales al financiamiento de
nuevos proyectos o a la creacin
de fondos de asistencia y garanta
a las empresas. Tampoco son su-
ficientes los incentivos tributarios
y/o promocionales a la innovacin
o la productividad.
La cuestin medioambiental
es, en cierto modo, una asignatura
pendiente. Si bien existen progra-
mas emblemticos, como la incor-
poracin de la ciudad a la Agen-
da 21 del Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente,
o el Programa Separe de separa-
cin de residuos en origen, o los
programas de tratamiento en la
disposicin final de los residuos,
faltan polticas ms vigorosas en
ese sentido y, fundamentalmente,
mayores logros en cuanto al cui-
dado del agua y el tratamiento de
los desechos cloacales.
Las infraestructuras y sistemas
de transporte de cargas y pasa-
jeros son deficitarios y necesitan
una reestructuracin muy fuerte. Y
esto puede representar uno de los
mayores desafos a la articulacin
pblico-pblico y pblico-privada,
por la complejidad del tema y la
cantidad de actores involucrados.
4. Territorios locales segn sus capacidades endgenas
Ya se ha dicho que las cualidades propias de las personas, las institu-
ciones pblicas, privadas y sociales y las empresas, as como el tipo de
relaciones que logran establecer, le otorgan a un territorio local capa-
cidades de adaptacin a entornos cambiantes y capacidades de control
del proceso de desarrollo locaL Sobre la base de la combinacin de esas
dos variables, es posible establecer una tipologa de territorios locales,
que luego se aplica al caso argentino.
117
Tipologia de territorios
Capacidad de control
+
Territorios organizados pero enfrentados
a la necesidad de adaptaciones
productivas y tecnolgicas
Territorios en camino de consolidar
su proceso de desarrollo endgeno
Capacidad de adaptacin
+
Territorios que adolecen tanto de
organizacin como de fuerza innovadora
Territorios sometirlos a procesos
de cambios productivos. pero que
necesitan endogenelzar ese proceso
4.1. Territorios en camino consolidar su proceso de desarrollo endgeno
Cuentan con un conjunto de organizaciones econmicas que se desenvuel-
ven en un entorno institucional favorable, con un complejo jerarquizado de
y entre individuos y con actores comprome-
en polttIcas onentadas a crear dinmicas colectivas de naturaleza pro-
ductlVa y tecnolgica.
Desde el punto de vista de la organizacin del sistema de empresas locales,
una interaccin que logra hacer aflorar las economas potenciales en el
sIstema productivo, con formacin de redes de complementacin, alianzas es-
tratgicas, ete., que denotan niveles de organizacin flexible de la produccin
y proceso de creacin y desarrollo de empresas es dinmico y
pupnte, y esta v111culado a una variedad de factores econmicos, sociales, cul-
turales e institucionales. Las relaciones formales e informales entre individuos ,
empresas y organizaciones (las redes de informacin, comerciales, de confian-
za y reciprocidad, profesionales, de subcontratacin, de cooperacin, etc.) estn
adecuadamente promovidas.
Desde el punto de vista de la adopcin y difusin de innovaciones, exis-
ten innovaciones incrementales, tanto tecnolgicas, como organizacionales,
gestionales e institucionales, as como tambin la difusin de conocimiento y
las redes de innovacin, y un aprovechamiento del conocimiento contextual.
Cuentan con adecuadas tecnologas de informacin y comunicacin. Existen
casos comprobables de sinergia entre empresas, gobiernos e instituciones de
Y son ciudades que cuentan con los recursos humanos capacita-
dos para afrontar los requerimientos del sistema de empresas.
1"18
Captulo 4 El desan'Ollo como capacidad endgena
Desde el punto de vista del desarrollo urbano, se trata de entornos agra-
dables para la vida cotidiana y el esparcimiento y adecuados para producir,
invertir e innovar. Cuentan con adecuadas infraestructuras de transporte y
comunicacin y conexin con los principales centros urbanos regionales.
Desde el punto de vista del cambio y la adaptacin institucional, existe
en estos territorios densidad del tejido institucional, medido en trminos de
capital social, relaciones de confianza y cooperacin entre las empresas y
los dems miembros de la comunidad local, confluencia entre las estrategIas
de los actores y las empresas en el territorio (capacidad de accin colectiva).
Del mismo modo, las instituciones enraizadas en la cultura local contribuyen
a la gobernacin del desarrollo.
Son territorios locales organizados, con fortaleza administrativa, previsi-
bilidad y proyeccin. Expresan un proyecto de desarrollo local y los recursos
exgenos se insertan en un medio que los potencia y favorece la innovacin.
El proceso de desarrollo est planificado, gestionado y controlado por los ac-
tores locales que, a su vez, suelen sentir orgullo y compromiso con la ciudad.
El conflicto social se encuentra o atenuado o encauzado dentro de reglas de
juego que otorgan una mejor predisposicin de los actores locales para involu-
crarse y comprometerse.
Para este tipo de territorios, el principal desafo pasa por dotar de soste-
nibilidad al proceso de desarrollo, fortalecer los elementos que contribuyen
a su gobernacin e incrementar la confianza sinrgica de los actores con
incidencia local.
Si bien en la Argentina no son verificables modelos de excelencia co-
mo los que suelen ejemplificarse en la literatura especializada, s es posible
encontrar casos de territorios que van consolidando un proceso endgeno
de desarrollo. Rosario y Rafaela aparecen como los dos casos ms signi-
ficativos de desarrollo endgeno en la Argentina. En ambos casos, existe
enraizamiento de la red de empresas en el territorio, dando lugar a sistemas
productivos locales de empresas pymes, con presencia de empresas de mayor
dimensin tambin integradas.
Esas ciudades presentan ejemplos notables de innovacin tecnolgica
en el sistema de empresas, frecuentemente apoyado en las instituciones de
conocimiento regional (Basso y Williner en Rafaela o Paladini, La Virgi-
nia, Kretz, Wienner Lab., Autolgica o Sajar en Rosario). La presencia de
universidades pblicas y privadas, de centros regionales del INTI e INTA o
de grandes empresas (General Motors en Rosario) con centros de
investigacin son muestra de suficiente capacidad emprendedora y de 1I1no-
vacin de esos territorios.
Asimismo, la presencia de instituciones de apoyo empresarial como el
Centro de Desarrollo Empresarial de Rafaela o la Agencia de Desarrollo y el
11 9
Otro desarTOllo, El cambio descle las ciuclades y regiones
Polo Tecnolgico Rosario seala niveles de articulacin gobierno-empresas-
universidades que fortalecen el potencial endgeno de esos territorios. El cli-
ma social imperante se ve reflejado en acciones que fortalecen los entramados
interinstitucionales, como el caso de Rosario Activa, un foro anual de debate y
una propuesta sobre el proyecto de desarrollo local en esa regin.
4.2. Territorios sometidos a procesos de cambios productivos, pero que nece-
sitan endogeneizar ese proceso
En ellos se destaca la capacidad de su sistema de empresas para innovar y
adaptarse a los desafos competitivos, pero adolecen de la suficiente capa-
cidad organizativa y de control por parte de los actores locales, respecto al
proceso de desarrollo,
Cuentan con capacidad de innovacin en el sistema de empresas, pero les
falta fortalecer capacidades organizativas y emprendedoras locales y mejorar
las condiciones de entorno y la articulacin entre instituciones.
Este tipo de situaciones suele darse en ciudades que recibieron, en determi-
nado momento, un fuerte impulso exgeno (como la instalacin de una gran
empresa), que les permiti aumentar su capacidad productiva y tecnolgica.
Algunos casos pueden ser los de Campana, San Nicols, Villa Constitucin o
Comodoro Rivadavia, que fueron y son ciudades impulsadas en su crecimiento
por la accin de una gran empresa privada (o pblica, en otros tiempos).
Pero son ciudades que no han logrado niveles de organizacin propia, que
les otorgue a los actores locales un mayor control sobre e! proceso de desarrollo
y que los haga ms vulnerables a los cambios de contexto.
Comodoro Rivadavia es un caso en el que, durante e! ciclo ms profundo
de la crisis y reconversin de la economa regional, a mediados de los aos
noventa, mostr por parte de los actores locales una vocacin por capturar
apoyos crediticios y asistencia tcnica, tanto del gobierno nacional como de
organismos e instituciones pblicas y privadas del mbito nacional e interna-
cional. Sin embargo, y de manera paradjica, con la recuperacin econmica
estos actores hleron perdiendo iniciativa y capacidad estratgica para pensar
e impulsar polticas de diversificacin productiva y organizacin institucional
(Cabral Mrquez, 2006).
San Nicols, por la presencia de la mayor planta siderrgica del pas (pri-
mero estatal, luego privada), siempre ha estado a la vanguardia de cierto de-
sarrollo tecnolgico, con una estructura de capacitacin de recursos humanos
adecuada a las necesidades de la gran empresa, con la Facultad Regional de
la Universidad Tecnolgica Nacional y, ms recientemente, con el Instituto
Tecnolgico Rafael de Aguiar. Sin embargo, los actores locales no han logrado
consolidar un sistema institucional que, a partir de esa fortaleza productiva y
tecnolgica, logre consolidar un modelo de desarrollo endgeno.
120
Un fenmeno que se est dando en Argentina es el de expansin, mu-
chas veces acelerada, de ciudades con sistemas productivos ligados a los
negocios y las tecnologas agropecuarias: Venado Tuerto, Marcos ]urez,
Pergamino, por citar algunos casos. Ellas se encuentran ante el desafo de
fortalecer sus sistemas locales de empresas, de articular sus sistemas insti-
tucionales y adoptar estrategias que les permitan encauzar y proyectar su
proceso de desarrollo endgeno.
4.3. Territorios organizados localmente pero enfrentados a la necesidad de
adaptaciones productivas y tecnolgicas
Son ciudades que cuentan con un sistema de empresas tradicionales que le
otorgan cierta identidad productiva, pero que han perdido fuerza innovadora y
dinamismo en la crisis, aunque presentan un grado de organizacin institucio-
nal que les brindan posibilidades de controlar y gestionar el proceso de
cambio generado a partir de la recuperacin econmica del pas.
A diferencia del grupo anterior, adolecen de la suficiente fortaleza innova-
dora del sistema de empresas. Gualeguaych es una ciudad que logr configu-
rar hace dcadas un proyecto propio, basado en identidades productivas, socia-
les y ambientales y que busc aprovechar su posicin geogrfica para potenciar
esos aspectos. Supo ge'nerar tempranamente infraestructuras de contencin y
expansin empresarial, como el Parque Industrial, consolidar rasgos culturales
y aprovechar su perfil turstico. Sin embargo, ha perdido impulso y posiciona-
miento comparativo en esos aspectos, que una buena base organizativa local
tendr que revertir.
El partido de San Martn de! conurbano bonaerense es un caso interesante,
ya que se convirti en la "capital,nacional de la industria" durante el perodo de
sustitucin de importaciones, pero luego sufri, durante el estructural de
los aos ochenta y noventa, el cierre de empresas y desarticulacin de su tejido
productivo. Con la recuperacin productiva desde 2002 hasta la actualidad, va
retomando su histrico perfil de vigoroso tejido pyme.
Cuenta como fortaleza el hecho de ser sede del mayor complejo cientfico-
tecnolgico del pas, con organismos como el Instituto Nacional de Tecnologa
Industrial (INTI), e! Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA),
la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA), el Servicio Geolgico
Minero Argentino (SEGEMAR), el Instituto de Investigaciones Cientficas y
Tcnicas para la Defensa (CITEFA). La iniciativa de que todos esos organis-
mos se aglutinen, junto a la Universidad Nacional de San Martn, en el Polo
Tecnolgico Constituyentes representa la respuesta adecuada de San Martn a
su desafo competitivo.
Numerosas ciudades medias y pequeas presentan un buen nivel de
organizacin entre sus actores pblicos y privados, con creacin de nuevas
121
0110 desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
instituciones de coordinacin de polticas, COlUO centros de elupresas,
agencias de desarrollo, planes estratgicos, etc. En todas ellas, el prin-
cipal desafo pasa por generar un entorno de fomento a la innovacin y
la competitividad de las empresas, al tiempo de incrementar el control
de los actores locales sobre el proceso de desarrollo.
4.4. Territorios que adolecen tanto de organizacin como de nlerza
innovadora
Son ciudades con bajas capacidades endgenas de desarrollo. La trama
institucional es dbil; la fuerza innovadora de las empresas y la fuerza
emprendedora de los actores locales es un dato ocasional., particular y
no parte del clima social imperante. Necesitan consolidar un sistema
de empresas, articularlas al territorio y desarrollar una estrategia de
diferenciacin, as como lograr una mejor organizacin institucional y
compromiso entre los actores locales. Suelen contar con dficit de in-
fraestructuras productivas, con escasa articulacin en el tejido local de
empresas y, entre stas, las instituciones de conocimiento y el gobierno.
La economa local se basa ms en factores exgenos (una ayuda
supralocal, una inversin privada tipo enclave) que en capacidades
productivas, tecnolgicas y organizativas locales. Los actores locales no
motorizan el proceso de desarrollo.
El desafo para este tipo de ciudades pasa por impulsar, e incluso
iniciar en muchos casos, un proceso de desarrollo territorial, con orga-
nizacin del tejido productivo, difusin de las innovaciones, dotacin
de inhaestructuras y servicios adecuados para sus empresas, creacin
de nueva institucionalidad, etc.
Aqu se inscriben numerosas ciudades, n111damentalmente medias
y. que tienen que iniciar procesos locales de desarrollo, por
eJemplo VIlla Gobernador Glvez en Santa Fe. O casos donde la re-
produccin socioeconmica local se encuentra fuertemente ligada a
los ciclos de emisin del gasto pblico de sus respectivas provincias, y
donde no es posible verificar un proyecto local de desarrollo en marcha
(como la ciudad de Santa Fe).
5. Las ol"ientaciones estratgicas para el desarrollo territorial
Las polticas pblicas de desarrollo endgeno se orientan a construir
tanto las capacidades de adaptacin de los territorios locales a los de-
safos de la poca, como a garantizar el control por parte de los actores
locales, del proceso de desarrollo. Tales polticas obedecen a orienta-
122
Capitulo 4 El desarrollo como capacidad endgena
ciones estratgicas de actuacin tanto de tipo estructural, institucional,
como relacional.
Realizando un esfuerzo de sntesis y asumiendo que todo ejercicio
de generalizacin es susceptible de provocar omisiones e inexactitu-
des, se clasifican las orientaciones estratgicas de polticas, tomando
en consideracin su contribucin a impulsar, por un lado, capacidades
endgenas de adatacin productiva y tecnolgica: la adecuacin de
entornos territoriales, la organizacin del sistema productivo, y la di-
fusin de las innovaciones. Por otro lado, capacidades de control local
del proceso de desarrollo: la cohesin del tejido social, el cambio y la
articulacin institucional, y la educacin para el desarrollo.
Adecuar entornos territoriales significa proveer de infraestructuras
bsicas y funcionales necesarias para la competitividad de las empresas,
la calidad de vida de las personas, la preservacin del entorno medio-
ambiental, el atractivo territorial para inversiones, turismo, etc.
La organizacin del sistema productivo es la que permite fomentar
redes y procesos de cooperacin-competencia entre las empresas, el
fortalecimiento de conglomerados productivos territoriales, la creacin
de nuevas empresas, grupos asociativos, cadenas de proveedores de
grandes empresas, polticas de empleo decente, as como el fomento a
la diferenciacin productiva y la conquista de nuevos mercados.
La difusin de innovaciones y conocimientos facilita encuentros
entre gobierno, empresas e institutos de investigacin y favorece proce-
sos de incorporacin y aprovechamiento de conocimientos codificados,
con el saber hacer propio de cada territorio.
La cohesin del tejido social apunta a generar condiciones propicias
para la contencin y la inclusin social, de manera de permitir que la
mayor parte de las personas (idealmente la totalidad), sean protagonis-
tas y beneficiarios del proceso de desarrollo. Temas tales como promo-
cin social, cultura, deportes, salud, economa solidaria, vivienda social;
saneamiento, seguridad pblica, forman parte de esta orientacin de
poltica de desarrollo endgeno.
El cambio y la articulacin institucional refiere al establecimiento de
reglas de juego adaptados a la realidad, buscando una mejor distribucin
de responsabilidades institucionales entre esferas de la administracin, as
como una mayor densidad de relaciones con el conjunto de organizacio-
nes pblicas, privadas y de la sociedad civil con actuacin en el territorio.
Por ltimo, la educacin para el desarrollo requiere afrontar los
nuevos desafos en la formacin y capacitacin de las personas, para
adaptarlos a la medida de las necesidades del sistema productivo e ins-
titucional, as como el re-entrenamiento de la fuerza laboral.
123
I
I .. -
I
Educacin
para el
desarrollo
Cambio y
articulacin
institucional
Cohesin
del tejido
social
Adecuacin
de entornos
territoriales
Capacidad
de control
Organizacin
del sistema
productivo
Capacidad
de adaptacin
Difusin de
innovaciones
y conocimiento
5. 1. Las polticas de desarrollo local adoptadas en Argentina (1995-2007)
Es cierto que resulta muy marcada la heterogeneidad de realidades municipales
y comunales en Argentina, en cuanto a formas institucionales, caractersticas
geogrficas, poblacin, estructuras productivas y organizacin administrativa.
Tambin, como ya ha sido sealado son diversas las tomas de posicin munici-
pales frente a los retos del desarrollo.
Si bien los municipios, en general, y las ciudades medias, en particular, no
han contado, comnmente, con las habilidades requeridas para impulsar proce-
sos endgenos de desarrollo econmico ni con los recursos humanos preparados
en habilidades tcnicas especficas, no son pocos ni mucho menos irrelevantes
los casos donde se fueron supliendo estas falencias con instancias de capacita-
cin, intercambio de experiencias, consultora, asistencia a emprendimientos
productivos, vinculaciones entre sistema de conocimiento y sistema productivo,
etc., que dieron muestras de iniciativas originales de gestin del desarrollo.
Otro aspecto fundamental est dado por el financiamiento del que disponen
los gobiernos locales para apoyar procesos de desarrollo. Estos financian sus
actividades con el cobro de tarifas de consumo (electricidad, agua, transpor-
te, cloacas); tasas locales (personales, a las actividades comerciales, prediales);
transferencias intergubernamentales (coparticipacin o aportes no reintegra-
bles); crditos bancarios locales, provinciales, nacionales e internacionales;
financiamiento directo (transferencia de provisin de servicios pblicos e infra-
estructura al sector privado); acceso al mercado de capitales (emisin de bonos
y ttulos municipales), fideicomisos, etc.
Los ingresos obtenidos por los gobiernos locales han quedado bsicamente
absorbidos por las funciones municipales tradicionales, y las atenciones a las
124
Captulo 4 El desarrollo como capacidad enclgena
crecientes necesidades sociales de la poblacin. Como consecuencia de ello, slo
un insignificante porcentaje del presupuesto municipal ha podido ser destinado
a la promocin del desarrollo econmico, alrededor del 1% en promedio. Por lo
tanto, las polticas locales ms significativas, desde el punto de vista del fortale-
cimiento del potencial endgeno para el desarrollo, se financiaron generalmente
con recursos extralocales, aunque se han dado casos de bsqueda y utilizacin
(aunque an escasa) de mecanismos locales alternativos de financiamiento. En-
tre ellos, pueden destacarse el incremento impositivo con destino a la realiza-
cin de determinadas obras o prestacin de determinados servicios, como lo hi-
zo Mar del Plata en su momento; iniciativas privadas a cambio de concesiones;
fondos de fideicomiso de garanta; banco sociales (La Plata, Flfmat); cajas de
crdito; fondos de capital riesgo; fondos de capital semilla; cheques de 'servicio;
fondos de garanta, etc. (Lucca, 2002).
Las ciudades argentinas presentan an una dbil capacidad legal-institu-
cional para el desarrollo, derivada de la estructura poltico-institucional y de
la brecha existente entre las competencias que se le asignan y las posibilidades
reales con que cuentan para llevarlas a la prctica. Ello provoca una tensin
fundamental entre la necesidad de los actores locales de una mayor autonoma
para decidir y gestionar los procesos de desarrollo, y la escasa autonoma muni-
cipal existente, sobre todo de carcter poltico y financiero.
No obstante, los municipios presentan como fortaleza una fluida relacin
con la sociedad local, hecho que les permite conocer con mayor certeza la
realidad econmico-social, cultural y poltico-institucional en la que tienen
que actuar. Ello ha instalado en algunas ciudades argentinas la idea de que su
gobierno no se realiza exclusivamente a travs del municipio, sino por medio de
un conjunto de agentes locales que, a travs de su interaccin, van produciendo
el gobierno desde lo local.
5.1.1. Creacin de entornos territoriales adecuados para vivir y producir
Proveer de infraestructuras bsicas, logsticas, de funcionamiento y servicios
necesarios para la competitividad de las empresas, el atractivo territorial para
inversiones, turismo, etc., la preservacin del entorno medioambiental y la cali-
dad de vida de las personas.
Planes estratgicos de urbanismo: permiten un ordenamiento del territo-
rio, ya que definen usos permitidos, preservan el patrimonio arquitectnico, lo
dotan de las infraestructuras necesarias para su desarrollo y mejoran el atrac-
tivo locacional con fines residenciales, productivos, de inversin y/o tursticos.
Un caso relevante es el de Rosario, que ha permitido recuperar la ribera del
Paran y generar numerosos espacios pblicos en la reconversin de antiguos
terrenos ferroviarios y portuarios. Tambin cabe mencionar los casos de Mar
del Plata o Formosa.
'125
Plataformas productivas: creacin de espacios productivos, logsticos, pre-
dios feriales, ete., de relocalizacin de empresas y de estmulo a la radicacin
de empresas externas, a travs de la gestin de inversiones y los esfuerzos
promocionales, orientados a satisfacer demandas puntuales de las empresas en
diferentes etapas de su proceso productivo. Ejemplos: la Cantbrica en Mo-
rn, el Parque Industrial Pilar, el rea Industrial de Sunchales (Santa Fe), el
Parque Industrial Alvear en Santa Fe, las reas industriales de Villa Mercedes
y San Luis, el Parque Industrial Trelew. .
Programas ambientales: orientados a generar entornos de preservacin del
medio ambiente a travs de proyectos de reciclado de residuos e iniciativas de
responsabilidad empresaria que tienden a atenuar y/o eliminar contaminantes,
etc. Baha Blanca o Rosario, que se han incorporado a la Agenda 21 del Pro-
grama de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, son ejemplos de esto.
Parques cientfico-tecnolgicos: orientados a fomentar la cercana fsica,
como contribucin a la proximidad relacional entre empresas y centros de in-
vestigacin y tecnologa. A modo de ejemplo, se pueden mencionar: el Parque
Sauce Viejo en Santa Fe, el del INTA Castelar en el Gran Buenos Aires, El
Parque Tecnolgico Tandil, el de Misiones o el Parque Tecnolgico Constitu-
yentes en San Martn.
5.1.2. Organizacin de los sistemas productivos
Fomentar redes y procesos de cooperacin-competencia entre empresas, el
fortalecimiento de cadenas de valor y conglomerados productivos territoria-
les, la creacin de nuevas empresas, proveedores de grandes empresas, gru-
pos asociativos. Asimismo, el fomento al empleo decente, la diferenciacin
productiva, la conquista de nuevos mercados, etc.
Centros de empresas: orientados a brindar servicios de asesoramien-
to, asistencia tcnica, financiamiento a empresas, particularmente pymes,
como los Centros de Desarrollo Empresarial de Rafaela, San Rafael y
Mar del Plata (originados en un Programa del Banco Interamericano de
Desarrollo), el Programa Emprender de Las Heras (Mendoza), el Insti-
tuto Municipal para el Empleo y la Produccin de Comodoro Rivadavia.
Los servicios que se ofrecen a travs de estos instrumentos suelen estar
focal izados en los problemas internos de las empresas: asistencia finan-
ciera, reestructuracin y gestin empresarial, modernizacin tecnolgica,
insercin externa e informacin. Este perfil tambin ha sido asumido por
la gran mayora de programas nacionales y provinciales de apoyo a las
pequeas y medianas empresas que fueron implementados en los aos del
ajuste estructural (Ferraro, 2000). Estos centros tambin se orientan a los
microemprendimientos productivos y a asistir a los emprendedores en la
fixllllllacin e implementacin de pl'Oyectos productivos.
126
.>_r'
Captulo 4 El desarrollo como capaGidacl endgena
Programas nacionales y provinciales de centros territoriales de empre-
sas: orientados a asistir a los municipios en sus polticas econmicas locales
ya crear centros locales de apoyo a pymes. Uno es el de la Comisin Admi-
nistradora para el Fondo Especial de Salto Grande (CAFESG), que opera
con los fondos excedentes generados por el Complejo Hidroelctrico de
Salto Grande en Entre Hios (Argentina) y que lleva adelante un programa
de desarrollo regional con mltiples proyectos.
21
La SEPYME implementa
programas de este tipo, a travs de mecanismos de financiamiento, o de la
Red Nacional de Agencias de Desarrollo. Funcionaron Centros IDEB en la
Provincia de Buenos Aires, pero fueron discontinuados.
Agencias de desarrollo: se trata de instrumentos que tambin se espe-
cializan en servicios a empresas, aunque a veces amplan sus actividades a
otros objetivos del desarrollo territorial, como la capacitacin, la creacin
de espacios industriales y el marketing territorial. Asimismo, representan
ejemplos de articulacin amplia entre actores territoriales, ya que suelen
involucrar a gobiernos, instituciones empresariales, gremiales, universidades,
fundaciones, etc.
Una Agencia de Desarrollo es bsicamente un nuevo instrumento de
gestin y promocin del desarrollo local. Como tal, tiene fines empre-
sariales y provee asistencia tcnica, informacin, capacitacin y ayuda al
financiamiento de las actividades de las empresas y de los emprendedo-
res. Las agencias tambin funcionan como ventanilla de acceso a todos
los instrumentos y programas de la Secretara de la Pequea y Mediana
Empresa del Ministerio de Economa de la Nacin, as como a planes
especficos de los gobiernos provinciales. Casos relevantes son los de la
ADERR de Rosario, la ADEC de Crdoba o las agencias regionales de
la provincia de Hio Negro.
Incubadoras de empresas: orientadas a brindar asistencia integral a
emprendedores, as como la provisin de espacio fsico, equipamiento y ser-
vicios comunes durante la etapa de inicio y maduracin de un proyecto de
empresa. Las incubadoras pueden tener diferentes alcances, ya sea incuban-
do empresas de base tecnolgica (como el Vivero de Empresas Tecnolgicas
lanzado en Rosario en el ao 2000 a partir de un convenio entre la Facultad
de Ingeniera de la UNR, la Municipalidad de Rosario y el Banco Munici-
pal) o proyectos sociales (como en Cuartel V, en el Gran Buenos Aires, o el
Proyecto MIPES en San Martn).
Programas de proveedores de grandes empresas: se trata de programas
de asistencia a pymes orientados a fortalecer la cadena de proveedores de
21 Mejora competitiva para pymes, fideicomiso para el desarrollo. capacitacin laboral, proyectos de ciencia y
tecnologa, de desarrollo del sector foresto-industrial. de fortalecimienlo de los sectores lcteos, citricota, etc.
127
Otro desarrollo. El cambio clescle las ciuclacles y regiones
empresas lderes en determinados segmentos del mercado y con fuerte inci-
dencia en algunos territorios. Los casos de Propyme de Techint, Acindar, o
los de cadenas de proveedores de las automotrices son ejemplos de ello.
Fortalecimiento de clusters productivos: orientados a fortalecer los dife-
rentes eslabones de cadenas de valor y reforzar rasgos de identidad productiva
territorial. Son destacables los casos de la maquinaria agrcola en Las Parejas
(Santa Fe), del Mueble en Esperanza (Santa Fe), o vitivincola en Cuyo, gene-
rados a partir de la organizacin de las empresas locales. Un caso destacado es
el del Polo Textil Lanero impulsado por la Municipalidad de Trelew (Chubut)
que, sobre la base de la articulacin pblico-privada, busca que las empresas
productoras y las industriales sean proveedoras no slo de lana natural de
primera calidad en los mercados mundiales, sino tambin de toda la gama de
artculos terminados que incluyen la lana como componente de materia prima.
El programa involucra, de manera directa o indirecta, a unas 100.000 personas.
Desarrollo rural: programas orientados a redinamizar producciones rura-
les tradicionales, as como a incorporar nuevas prcticas productivas y nuevos
productos. En Argentina son numerosas las experiencias de desarrollo rural
que lleva adelante el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, en coor-
dinacin con instituciones territoriales.
22
5.1.3. Diftlsin de las innovaciones y el conocimiento en el tejido productivo
y social
Promover encuentros y vnculos entre gobiernos, empresas e institucio-
nes de investigacin y tecnologa. Un estilo de desarrollo apoyado en la
ciencia, de modo de permitir una mejor adaptacin territorial a los desa-
fos contemporneos.
Centros tecnolgicos: como los Centros Regionales del INTI (Rafae-
la, Rosario). Brindan servicios tecnolgicos a empresas, como ensayos de
laboratorio, metrologa, investigacin y desarrollo de productos, incorpo-
racin de normas de calidad, etc. Tambin se puede mencionar el Centro
de Calidad en Tecnologas de la Informacin de Rosario, creado conjun-
tamente entre el INTI, el Polo Tecnolgico Rosario y la Municipalidad de
Rosario para asistir a las empresas de base tecnolgica en la incorporacin
de normas de calidad para hacerlas ms competitivas.
Institutos tecnolgicos: orientados a la formacin de perfiles profe-
sionales demandados por los sistemas productivos territoriales, como el
ITEC Rafael de Aguiar de San Nicols, los Centros de Formacin Pro-
22 El desarrollo rural es lodo un campo del conocimiento especlftco que aqui se ITl8Ilciona al slo electo
de reconocer su importancia en el desarrollo lerritorial de un pais, aunque queda claro que el libro no fllJar
da esla temtica.
128
l.
Clptulo 4 El deSflrrollo como capacidad enc1fJena
fesional de Comodoro Rivadavia o Rosario, o el Taller Censabella de la
Asociacin de Industriales Metalrgicos de Rosario.
Polos tecnolgicos: espacios de articulacin entre gobiernos, empresas
y universidades para fomentar la vinculacin entre sistema tecnolgico )'
sistema de empresas, como el Polo Tecnolgico Constituyentes en el par-
tido bonaerense de San Martn, conformado por la Universidad Nacional
de San Martn, el INTI, INTA, CNEA, CITEFA y SEGEMAR; el Polo
Tecnolgico Rosario, constituido por empresas de base tecnolgica, las
universidades pblicas y el municipio;' o los Polos Tecnolgicos de Tandil
o Bariloche (donde se encuentran el INVAP y el Instituto Balseiro).
Centros regionales de investigacin y desarrollo: mbitos de investi-
gacin y promocin cientfica creados por el CONICET junto a universi-
dades, como el CERIDER Rosario y el CERIDE de Santa Fe. Desde el
punto de vista de la iniciativa privada, Bioceres es un ejemplo de innova-
cin organizacional de productores de siembra directa que deciden apostar
a la innovacin en biotecnologa vegetal.
Centros de diseo: orientados a fomentar el diseo como base para
la generacin y consolidacin de industrias creativas. El caso de mayor
alcance es el del Centro Metropolitano de Diseo de Buenos Aires,
pero tambin se dan experiencias incipientes, como el Programa Prody-
sea de Rosario.
Sistemas de informacin territoriales: orientados a sistematizar y ge-
nerar la informacin necesaria para la toma de decisiones pblicas y priva-
das de cada territorio. El Sistema de Informacin Metropolitano de Rosa-
rio es un ejemplo de herramienta de conocimiento que permite analizar la
complejidad de las variables existentes en la regin y brindar informacin
estratgica para la toma de decisiones.
5.1.3. Cohesin del tejido social
Generar condiciones apropiadas para la contencin y la inclusin social,
de manera de permitir que la mayor parte de las personas (idealmente la
totalidad), sean los protagonistas y beneficiarios del proceso de desarrollo.
Esto incluye acciones de promocin social, cultura, deportes, salud, econo-
ma solidaria, vivienda, saneamiento, seguridad pblica, etc.
Programas sociales inclusivos: buscan integrar a los sectores sociales
ms vulnerables al proceso de desarrollo local a travs de mltiples inicia-
tivas basadas en la organizacin comunitaria y la asistencia integral. Por
ejemplo: los Centros Crecer de Rosario, la iniciativa El Surco de Cuartel
V en Moreno. No siempre se trata de iniciativas de los gobiernos locales,
provinciales o del Estado nacional sino de organizaciones sociales, univer-
sidades, entidades religiosas, etc.
129
Olro desarrollo. El cambio desde las ciuclacles y regiones
Emprendimientos productivos de base social: iniciativas que, en ge-
neral, nacieron con la crisis de finales del siglo XX, como mecanismos de
contencin social y produccin para el autoconsumo. Con el tiempo, muchas
de ellas se han ido consolidando hasta convertirse en experiencias de economa
solidaria que otorgan un sentido relevante a las polticas de desarrollo endgeno.
Algunos ejemplos son la Cooperativa La Juanita en La Matanza, el Programa
MIPES en San Martn, el Programa de Agricultura Urbana de Rosario. Tam-
bin programas del gobierno nacional, como el "Manos a la Obra" del Ministe-
rio de Desarrollo Social van en un mismo sentido.
5.1.4. Cambio y articulacin institucional
Establecimiento de reglas de juego adaptadas a la realidad, buscando una mejor
distribucin de responsabilidades institucionales entre esferas de la administra-
cin, as como una mayor densidad de relaciones con el conjunto de organiza-
ciones pblicas, privadas y de la sociedad civil, con actuacin en el territorio.
Planes estratgicos de desarrollo: iniciativas orientadas a iortalecer la
discusin y definicin conjunta de polticas de desarrollo, para facilitar la
gobernacin de la ciudad a travs de acuerdos econmicos, sociales, institu-
cionales, etc. Los planes estratgicos, por lo general, han intentado erigirse
en el mbito preferente de definicin entre los actores locales, del modelo
de desarwIlo territorial. La planificacin estratgica aplicada al mbito
territorial es una prctica muy difundida en nuestro pas, con numerosos
casos en diversos tipos de ciudades: pequeas, medias, metropolitanas (Ro-
sario, Ushuaia, Sunchales, Mar del Plata, Baha Blanca, Crdoba, Rafaela,
Catamarca, Villa Gesell, Esquel, Comodoro Rivadavia, Caleta Olivia).
Programas de descentralizacin municipal: iniciativa que se da particu-
larmente en ciudades grandes (Rosario, Buenos Aires), con el objetivo de
generar espacios descentralizados de administracin y gestin orientados a
fortalecer el vnculo entre gobierno local y ciudadana.
Presupuestos participativos: orientados a fortalecer espacios de ciu-
dadana activa a partir de la participacin de la comunidad, con crecientes
grados de organizacin, en la discusin de los presupuestos municipales
anuales. Rosario es una ciudad que aplica esta metodologa. De esta ma-
nera, se incorporan otras dimensiones al proceso de desarrollo: formas ms
democrticas de gestin pblica, participacin y capital social, esfuerzos
asociativos, relaciones econmicas cooperativas y redes productivas que ins-
tatuan la idea de que los procesos de cambio se construyen de abajo-arriba,
a partir de las capacidades organizativas y solidarias de los agentes locales.
Foros de coordinacin de polticas: orientados a aumentar la capaci-
dad relacional entre los actores y establecer polticas comunes; as como
la capacidad de control local del proceso de desarrollo (como los foros re-
130
Captulo 4 El desarrollo como capacidacl endgena
gionales del INTA, del INTI o el foro regional de la produccin Rosario
Activa en Rosario) .
Nuevos espacios de participacin: la redefinicin del rol de los gobier-
nos locales ubica a la ciudad como la mejor oportunidad de innovacin
poltica y, por ende, de recreacin de la idea de ciudadana, ya que permite
una relacin ms directa con la poblacin donde pueden experimentarse
nuevos procedimientos electorales (como listas cvicas, voto programtico y
obligatorio, etc.), nuevas formas de participacin (comits ad hac, Consejos
Econmico-Sociales), nuevas relaciones entre administracin y ciudadanos
(como las asambleas ciudadanas, las ventanillas nicas de trmites y proce-
dimientos), nuevas expresiones para la justicia y seguridad local (consejos de
seguridad participativos, defensa de oficio de los ciudadanos ante las otras
administraciones del Estado, etctera).
De esta manera, la gestin del gobierno local se vincula con el grado de
participacin que la ciudadana sea capaz de ejercer: aquella que no slo
persiga mejorar la eficiencia administrativa y la eficacia social de la gestin
de los distintos organismos pblicos (como las alternativas surgidas de la
nueva gerencia pblica), sino que facilite las iniciativas y responsabilidades
de todos los involucrados en el rea de competencia de esas entidades, y que
logre establecer puentes entre Estado y sociedad civil en los sentidos antes
mencionados: ejercicio de derechos, asociatividad, control social de la fun-
cin pblica, influencia en las decisiones municipales, desarrollo de espacio
pblico comunal y creacin de nueva institucionalidad apta para la asuncin
de funciones cada vez ms complejas.
5.1.5. Educacin para el desarrollo
Mrontar los nuevos desafos de la formacin y capacitacin de las personas,
para adecuarlos a las particularidades y necesidades del sistema productivo
e institucional, as como el re-entrenamiento de la fuerza laboral.
El desarrollo endgeno necesita ser interpretado como un proceso de
aprendizaje abierto, colectivo, de base territorial y de comunicacin, de
negociacin y concertacin entre diferentes agentes orientado al cambio
cultural. Los objetivos centrales de los programas de formacin en desarro-
llo consisten en generar una oferta educativa y de formacin que contribuya
con su accionar a articular el sistema productivo, el sistema educativo y tec-
nolgico y el sistema institucional de la regin, a partir de la realizacin de
mltiples actividades de capacitacin, investigacin y vinculacin empresa-
rial. AsirnislTlO, tales programas buscan adecuar los contenidos curriculares
a las demandas de cada territorio de referencia y promover la difusin y
creacin de conocimientos explcitos y tcitos, para ayudar a transformar,
reconvertir y dinamizar el tejido productivo regional. Y poner a disposicin
de los sistemas productivos, sociales y de gobierno territoriales personas
capaces de entender y anticipar los cambios necesarios para reconfigurarlo
y fortalecerlo, as como anticipar las demandas fuhlras de calificacin que las
instituciones pblicas y privadas van a presentar .
Programas de formacin en oficios: destinados a resolver los dficits de
mano de obra calificada en distintos sectores de actividad productiva, as
como en diferentes regionales del pas. La tendencia es a ir "territorializando"
esos programas de formacin, con diseos a la medida de laas necesidades de
las empresas y las instirnciones de cada ciudad o regin. Los Acuerdos Terri-
toriales de Empleo promovidos por el Ministerio de Trabajo de la Nacin son
un buen antecedente en ese sentido .
Programas de educacin para el desarrollo local: generados a partir de la
coordinacin entre universidades y gobiernos locales y/o provinciales, con el
objetivo de capacitar agentes de desarrollo a la medida de las necesidades y
expectativas de caqa regin (como los Programas de Diplomarnra en Desa-
rrollo Local de la UNSAM dictados junto a los gobiernos de Ober, Posadas,
Rosario, Morn).
132
CONSIDERACIONES FINALES
1. La Teora del Desarrollo Endgeno
La Teora del Desarrollo Endgeno ha avanzado, terica y empricamente, en la
comprensin de los procesos de desarrollo territorial y nos ha provisto de nuevas
posibilidades de anlisis. Toma distancia de aquel pensamiento que construye
modelos tericos aplicables a diferentes tiempos y lugares, que suponen univer-
salidad de aplicacin y replicabilidad de las polticas de desarrollo, y presentan
una orientacin hacia la uniformidad de las sociedades y la homogeneidad de
los fundamentos polticos, las recetas tcnicas y las prcticas metodolgicas.
En realidad, ofrece una nueva manera de concebir el desarrollo de una so-
ciedad. Ya no se trata del desarrollo como evolucin, que lleva a pensar que las
sociedades evolucionan narnralmente, donde el desafo de los gobiernos pasa por
tomar las medidas correctas para garantizar y evenrnalmente acelerar ese proceso,
que de un modo u otro se dar. Un idea de progreso constante que tiende a pen-
sar que el maana siempre ser mejor que el presente y que este es mejor que el
pasado. Tampoco del desarrollo como imposicin, que entiende que el desarrollo
de unos es parte del subdesarrollo de otros y que, los problemas de nuestras
sociedades obedecen al condicionamiento impuesto por otros pases que se favo-
recen de nuestra condicin subordinada. Ambas interpretaciones mantienen sus
diferencias, pero comparten una idea determinista y exgena del desarrollo y una
concepcin pasiva de las sociedades locales.
La Teora del Desarrollo Endgeno es parte de una interpretacin del desa-
rrollo como creacin, como algo no impuesto desde fuera de las sociedades sino
surgido de sus propias capacidades. Las sociedades locales forman parte de una
red de relaciones que las condiciona, no las determina y su desempeo depende
en ltima instancia de causas propias. No hay determinismo exgeno, sino crea-
cin endgena. Las sociedades locales no son espectadores pasivos sino protago-
nistas de su propio devenir.
As es como, a partir de reflexiones propias y del rescate de los aportes del
desarrollo humano, del enfoque instirncional y cultural del desarrollo, entre
133
Otro cJesarrollo. El carnlJio desue las ciudades y regiones
otros aportes, la perspectiva endgena plantea cambios en los fundamentos
de las teoras modernas del desarrollo. A su vez, su cruce con la teora social
latinoamericana enriquece la interpretacin de los procesos de desarrollo, per-
mite avanzar en trminos de los intangibles del desarrollo, y otorgar valor a
la dimensin subjetiva, relacional de la poltica. pe este modo, hace posible
e! anlisis de los procesos de desarrollo 'territorial ms all de los aspectos
estructurales e institucionales y ofrece una comprensin ms cabal de las ca-
pacidades endgenas.
Entiende que en tiempos de globalizacin, el desarrollo pasa a tener una
hlerte connotacin territorial y otorga a los actores locales un rol preponde-
rante en la articulacin de redes y flujos diversos. De este modo, la perspectiva
endgena requiere pasar a la poltica de creacin de posibilidades especficas
en cada territorio.
Ello supone un cambio de perspectiva: de la visin funcional del territorio
a la visin territorial de cada lugar. De la visin del desarrollo como proceso
slo inducido por factores productivos (capital, inversin, infraestructura, tec-
nologa), adaptados a cada realidad, a la visin del desarrollo como conjunto
de capacidades (ligadas a la calidad de los recursos humanos, e! potencial
organizativo y emprendedor de los agentes locales) que permitan un mejor
aprovechamiento de las factores exgenos y que tornen dinmicas las poten-
cialidades de una sociedad.
Las trayectorias divergentes que las sociedades pueden tomar implican
un punto de ruptura con los paradigmas que postulaban un "final anticipado"
en los recorridos para el desarrollo, a partir de la adhesin a premisas unifor-
mes y caminos predeterminados. Tambin la diversidad de modelos de desa-
rrollo trae aparejado el reconocimiento de la incertidumbre como elemento
central en la evolucin de los sistemas econmicos y sociales locales, a partir
de los efectos desiguales que el capitalismo global y el cambio estructural
tienen en cada lugar.
Un concepto propio, ntimamente vinculado al desarrollo endgeno, es
el de proximidad, que supone un encuentro de saberes como fundamento
de! conocimiento, una articulacin de actores como hllldamento de la ac-
cin social y una coordinacin de polticas como fundamento de la gestin
orientada al desarrollo.
La idea de proximidad de los agentes hace referencia, desde e! punto de
vista econmico, a diversos fenmenos: la transmisin no mercantil de ciertos
costos y beneficios, la difusin de las innovaciones, el uso compartido de las
infraestructuras, las vinculaciones hacia delante y hacia atrs en las cadenas
productivas, fenmenos que favorecen los rendimientos crecientes a escala y la
reduccin de costes de transaccin que se deben a la organizacin del sistema
productivo local.
134
Consideraciones finales
El sistema de relaciones econmicas dentro de las redes de empresas se
basa en el reconocimiento que unos actores tienen de los otros. Se favorecen
relaciones de interdependencia entre los actores institucionales o empresas,
y no de independencia como en el mercado o de dependencia como en las
empresas y organizaciones jerarquizadas, que complementan la competencia y
cooperacin empresarial (Vzquez Barquero, 2005).
Desde un punto de vista social y axiolgico, la proximidad remite al valor
de la confianza, fundamento de la interaccin y el compromiso. Desde el pun-
to de vista del conocimiento, la proximidad favorece procesos de aprendizaje
de carcter colectivo en el que participan los decisores, tcnicos y trabajadores,
en colaboracin con otros actores territoriales. Junto a un conocimiento codi-
ficado y, por ende, global, se valoriza un conocimiento contextual, relacional y,
por ende, territorial. Por ltimo, desde un punto de vista p o l t ~ c o institucional,
la proximidad refiere al establecimiento de reglas de juego y la generacin de
incentivos orientados al consenso y los acuerdos.
En conjunto, dan lugar a las dinmicas especficas determinantes en la ca-
pacidad de los territorios subnacionales para dirigir su propio desarrollo. En la
era global, desarrollo y territorio se reencuentran localmente.
A su vez, e! nfasis en las lgicas de interaccin que se producen en el te-
rritorio local ayuda a superar visiones parciales de lo local, basadas en criterios
de concentracin demogrfica, densidad o aglomeracin de actividades pro-
ductivas o integracin social y ayuda a romper, a partir de la diversidad de ac-
tores (en cuanto a insercin, inters, interpretacin e incidencia) y estrategias,
con las visiones "organicistas" de las sociedades locales como comunidades
socialmente integradas, para permitir un entendimiento ms rico y dinmico
de la complejidad de aquellas.
La evolucin de la nocin de desarrollo
Visin tradicional del desarrollo
Paradigma de Simplicidad
(Camino nico de desarrollo)
Enfoque economicista del desarrollo
(Separa la economia de los contextos)
Territorialidad acotada (nacionalismo
metodolgico)
Sociedad local vista estticamente
(Receptora de dinmicas exgenas)
Perspectiva evolucionista
(Define modelos)
Visin endgena del desarrollo
Paradigma de Complejidad (Trayectorias
diversas)
Enfoque integral del desarrollo (Mltiples
dimensiones relacionadas)
Territorialidad expandida
(nueva geografa de responsabilidades)
Sociedad local vista dinmicamente
(Protagonista de dinmicas endgenas)
Perspectiva constructivista (Promueve
proyectos)
135
Otro desarrollo. El caml)io desde las ciudades y regiones
2. El concepto de Desarrollo Endgeno
Segn la Real Academia Espaola, "desarrollo" significa accin o efecto de de-
sarrollar o desarrollarse. Y desarrollar, referido a una comunidad humana sig-
nifica progresar, crecer econmica, social, cultural o polticamente. Por su parte,
el significado de endgeno es: que se origina en virtud de causas internas.
Para Garfoli (1995), desarrollo endgeno significa la capacidad para
transformar el sistema socioeconmico, la habilidad para reaccionar a los
desafos externos y promover el aprendizaje social, as como la habilidad para
introducir formas especficas de regulacin social local que favorezcan el desa-
rrollo de las caractersticas anteriores.
Boisier (1993) sostiene que la endogeneidad se presenta en, por lo menos,
cuatro planos que se cruzan entre s: el plano poltico, en el cual se la identi-
fica como una capacidad para tomar las decisiones relevantes en relacin con
las diferentes opciones de desarrollo y, sobre todo, con la capacidad de nego-
ciar. El plano econmico, que se refiere a la apropiacin y reinversin regional
de parte del excedente a fin de diversificar la economa regional y darle una
base permanente de sustentacin en el largo plazo. En el plano cientfico y
tecnolgico, como la capacidad interna de un sistema para generar sus propios
impulsos tecnolgicos de cambio y, en el plano de la cultura, como una matriz
generadora de la identidad socio-territorial.
El desarrollo como cambio cultural tambin ha sido sealado por Furtado:
el desarrollo slo aparece cuando la acumulacin conduce a la creacin de valores
que se esparcen en la colectividad. La teora del desarrollo alude a dos procesos de
creatividad. El primero tiene que ver con la tcnica, con el empeo del hombre por
dotarse de instrumentos, por ampliar su capacidad de accin. El segundo se refiere al
significado de la actividad humana, a los valores con los que el hombre enriquece su
patrimonio existencial (1999:57).
Para Vzquez Barquero:
el Desarrollo Local es un proceso de crecimiento y cambio estructural, que se produce
como consecuencia de la transferencia de recursos de las actividades tradicionales a las
mOdemas, mediante la utilizacin de economas extemas y de la introduccin de inno-
vaciones; que genera el aumento del bienestar de la poblacin de una ciudad, de una
comarca o de una regin. Cuando la comunidad local es capaz de utilizar el potencial de
desarrollo y de liderar el proceso de cambio estructural, la fonna de desarTOllo se puede
denominar Desarrollo Endgeno (2002:25).
Cotorruelo (2001) sostiene que el desarrollo local es una estrategia territo-
rial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial de utilidad
endgeno con la adecuada insercin de impulsos y recursos estratgicos ex-
genos. El desarrollo local tiene un carcter pluridimensional e integrado, y su-
136
Consideraciones linales
pone la implantacin de un proceso sistemtico y sostenible a largo plazo
de dinamizacin del territorio y de la sociedad local mediante la participa-
cin protagonista y corresponsable de los principales actores socioecon-
micos y polticos locales. Por eso Boisier considera al desarrollo como una
propiedad emergente de un sistema territOl"ial complejo. 1
Hay una evidente relacin entre las categoras de "local" y "endgeno"
que, incluso, suelen ser utilizadas de manera indistinta. Local es un con-
cepto relacional que remite a una dimensin espacial mayor: por ejemplo,
local es la ciudad respecto de la provincia, sta respecto de la nacin, 10
nacional respecto a lo global. Endgeno remite a una direccin (de abajo-
arriba, bottom up), es una orientacin de la accin de las dinmicas y las
nlerzas impulsoras de procesos de desarrollo.
Todo proceso de desarrollo endgeno se vincula de una manera asim-
trica al desarrollo local: este es siempre un desarrollo endgeno, pero este
ltimo puede encontrarse en escalas supralocales, como por ejemplo, la es-
cala regional (Boisier, 2001).
El desarrollo endgeno se produce como resultado de un fuerte proceso
de articulacin de actores locales y de variadas formas de capital intangible
en el marco preferente de un proyecto poltico colectivo de desarrollo del
territorio en cuestin. Por lo tanto, el desarrollo endgeno representa una
mirada alternativa respecto' al comportamiento de los factores explicativos
del desarrollo en la era global, y no simplemente un enfoque vlido para ser
aplicado a espacios acotados (por ejemplo, una ciudad media, una microre-
gin). Es una interpretacin para la accin, orientadora de polticas de de-
sarrollo en territorios diversos, que hunde sus races en diferentes escuelas
de pensamiento econmico sobre el desarrollo.
En definitiva, si asumimos al desarrollo endgeno desde la poltica,
comprendemos que:
El desarrollo es local porque evita pensar que las mismas causas es-
tructurales producirn los mismos efectos en todo lugar (racionalidades
absolutas). Al situarnos en la sociedad local, comprendemos la singula-
ridad que se inscribe en una realidad estructural que la supera, a la que
pertenece y cuyas lgicas de funcionamiento estn presentes en ella. De-
finen el marco que nos permite comprender la existencia de regularidades
estructurales (en trminos de Arocena), pero no agotan toda la explicacin
de cada singularidad. Las situaciones concretas estn sujetas a la accin de
los actores locales.
1 "Complejo 811 el sentido primario de ser diflcilmente predecible y puesto que las definiciones cienlificas
se centran 811 lo que es pre'IIisIbIe, ser dilcH definir Y trabajBr la complejidad 811 trminos cientficos too
cionales. De aqulla importanda que adquieren 811 el desarrollo factores subjetivos y tarnbin el arte. en su
sentido lato, en la propia g".stin del desarrollo" (Boisier, 2003: 135).
137
. Otl o desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones
y el deJarrolo es endgeno porque es resultado de un fuerte proceso de
articulacin entre actores, a travs de variadas manifestaciones y capacidades
intangibles. De maduracin social, de comprensin de lgicas e intereses di-
versos (incluso contrapuestos) y de gobernacin del conflicto social.
Esas articulaciones entre actores y procesos relacionales ocurren en un te-
rritorio de proximidades donde los actores se expresan, por eso el desarrollo es te-
nitorial. Tiene siempre una base territorial concreta. Las cualidades propias de
las personas, las organizaciones
2
y las empresas, as como el tipo de relaciones
que logran establecer, le otorgan a un territorio local capacidades de adaptacin
a entornos cambiantes y capacidades de control del proceso de desarrollo local.
y ese proceso de articulaciones es posible a partir de un proyecto polti-
co. Por eso el desarrollo es Ull desafo poltico en primera instancia.
3. La Poltica de Desarrollo Endgeno
La Poltica de Desarrollo Endgeno es una propuesta que se sustenta en tres
fundamentos tericos, que se complementan entre s:
COMPLEJIDAD:
La Poltica de Desarrollo Endgeno parte de una visin holstica del
desarrollo, que se aproxima a la realidad admitiendo la unidad en la
diversidad, la universalidad en la singularidad y permite replantear los
temas y valores a partir de intereses propios, locales (Aro cena, 1995).
Resuelve tensiones histricas, como modernidad-identidad en la
concepcin del desarrollo, al valorar aspectos estructurales del desarrollo
(combinando procesos de acumulacin de capital, de distribucin de la
riqueza y de conservacin medioambiental, como objetivos simultneos
y no sucesivos), aspectos institucionales (dados por la articulacin entre
escalas territoriales y por adecuadas reglas de funcionamiento en cada
territorio de actuacin) y aspectos relacionales (centrados en las nociones
de capital social e incorporando una dimensin subjetiva del desarrollo).
Esos tres aspectos se influencian mutuamente y se potencian otor-
gando capacidades de desarrollo en cada territorio de actuacin. Por 10 tanto,
2 El concepto de est tomado en el sentido que lo define el Diccionario de la Real
Acadelllia EspaOla: asociaciull de perwnas regulada por un conjunto de I \CHillas en luncin de determi-
naclos lines. En tlminos amplios. tocio sistema social conformaelo por inelividuos y glupos ele indivieluos
que. dotados de lecursos y dentro ele un eleterminaelo corltexto. desallda regularmente un conjunto ele
tareas olielltaclas poi valores comunes hacia la obtencin de un determinado fin. En particular, refiere a los
gobiernos locales, las representaciones el npresaliales, sindicales, las universidades y cenlros ele investiga-
cin. las auenc:ias ele los golJielllos plOvincial y nacional que operall en eltenilodo, las olganizaciones ele
la socieuad civil y tus UI uanislIlos internacionales.
138
Cot1sideraciones finales
la poltica de desarrollo endgeno debe combinar objetivos diversos, incluso
antagnicos por momentos, en una estrategia integral.
DIVERSIDAD:
La Poltica de Desarrollo Endgeno reconoce la diversidad de realidades te-
rritoriales y, por ende, de los caminos para el desarrollo. Asimismo, identifica
dinmicas locales que permiten crear capacidades territoriales de desarrollo.
La matriz tradicional considera slo el contexto macro (estabilidad, previ-
sibilidad, apertura, integracin, etc.) y las condiciones micro de las unidades
productivas (competitividad, productividad, internacionalizacin). La matriz
endgena le agrega la dimensin territorial, donde se expresan las fuerzas del
desarrollo: interdependencia entre empresas, diferenciacin productiva y tec-
nolgica, calidad de entorno, gobernacin del proyecto de desarrollo.
Lo local no es una isla, ni toda situacin local concreta presenta posibi-
lidades de desarrollo. Si el desarrollo es una "emergencia sistmica" (Boisier,
2001), determinadas condiciones deben manifestarse, tanto a nivel local
como en cuanto a las condiciones del contexto donde esa realidad local se
encuentra inserta.
El contexto situacional en el que cada realidad territorial se inscribe y las
caractersticas propias de cada sociedad local otorgan un sentido de endoge-
neidad (por ende, de anclaje territorial) a las nuevas fuerzas que explican los
procesos de desarrollo y adoptan instrumentos de poltica que permiten movi-
lizar y lograr sinergia entre esas fuerzas.
A partir de los criterios de poltica econmica local y el diseo de instru-
mentos especficos de promocin sectorial y territorial, surge toda una amplia
gama de iniciativas, medidas, instrumentos que constituyen la "caja de herra-
mientas" del desarrollo territorial. Temas como los de planificacin estratgica
territorial, sistemas de informacin y relevamientos productivos, centros de
empresas e innovacin, incubadoras de proyectos, articulaciones institucionales
diversas, formacin de agentes de desarrollo, acuerdos territoriales de empleo,
plataformas productivas y parques tecnolgicos, por citar algunos, pertenecen
al universo cada vez ms expandido de instrumentos de poltica que adoptan
los territorios locales.
ESTRATEGIA:
La estrategia contempla la accin social intencional expresada como proyecto
poltico territorial. Entiende, como 10 haca Furtado, que el desarrollo es un
desafo poltico.
La Poltica de Desarrollo Endgeno es una mirada constructiva, no aprio-
rstica, instrumental o asptica del desarrollo. Es un enfoque que interpreta
el proceso mismo de desarrollo, en hll1cin de las capacidades propias de los
139
territorios, dados tanto por su insercin especfica en un contexto situacional,
por las caractersticas particulares de cada sociedad local, como en funcin de
la poltica que impulsan los actores con incidencia territorial.
El Desarrollo Endgeno requiere tanto de un contexto favorable al de-
sarrollo, como de un territorio del desarrollo, una sociedad local con actores
capaces de controlar el proceso de desarrollo. Un enfoque integral de la accin
favorable al desarrollo de las sociedades debe contemplar, entonces, el entorno
general en el que la prctica de desarrollo se inscribe (las lgicas sistmicas
que condicionan a los actores, las pautas de interaccin que las condicionan
y los valores dominantes), as como los actores en sus flujos de actuacin (sus
actitudes, comportamientos, estados de nimo y el tipo de relaciones que son
capaces de generar).
Los actores locales necesitan un ambiente (econmico, institucional y
axiolgico) que respalde y oriente sus esfuerzos y energas, y que encuadre sus
actuaciones hacia el desarrollo. Esto significa romper tanto con la idea de que
slo a nivel nacional se definen los procesos fundamentales que inciden sobre
el desarrollo de los territorios, como con la mirada, tambin sesgada, que en-
tiende que a nivel local se pueden encontrar todas las respuestas que se necesi-
tan para impulsar procesos consistentes de desarrollo.
Las prcticas de los actores locales se encuentran arraigadas en contextos
de experiencia, y las opciones estratgicas que estos adoptan responderi, en
gran medida, a la orientacin de ese contexto. Los elementos que contextua-
lizan la realidad local ayudan a explicar el comportamiento de los actores, nos
permiten comprender los requisitos para generar dinmicas relacionales de
naturaleza productiva e incentivos a la accin colectiva.
Toda sociedad local se estructura a partir de procesos de acumulacin,
de dominacin, de identificacin, que funcionan como campos de fuerzas,
operan como principio de construccin de la diferenciacin social y, en ellos,
se desarrollan los conflictos especficos entre los actores involucrados, se
enfrentan diversas visiones de la realidad que luchan por imponerse. Los
actores se constituyen en los sistemas de relaciones de los que forman parte.
Ellos condicionan no slo la perspectiva (los puntos de vista), sino su capa-
cidad de accin, afectando, por ende, el alcance y las caractersticas de las
polticas de desarrollo.
De este modo, la idea de recursividad entre contexto de experiencia y
sistema de actores locales es la que permite superar algunas polarizaciones
tradicionales (sistema-actor, endgeno-exgeno, pblico-privado) y abonar un
pensamiento poltico diferente.
El Desarrollo Endgeno depende, en ltima instancia, del rol especfico
jugado por los actores locales. Y esto es necesario verlo desde un enfoque de
accin, desde los procesos contextualizados, pero tambin desde un proyecto
'140
poltico local de desarrollo. El Desarrollo Endgeno plantea proyectos, no
modelos. El modelo da idea de algo esttico, encuadrado y replicable. El pro-
yecto refiere a una actitud para el cambio. Por eso, la Poltica de Desarrollo
Endgeno no establece recetas, sino que disea estrategias que cobran sentido
en cada realidad.
De este modo, el desarrollo local es una propuesta poltica (remite a una
direccin de abajo-arriba de las dinmicas y las fuerzas impulsoras de proce-
sos de desarrollo) antes que geogrfica (una escala menor en relacin a escalas
geogrficas mayores). Permite visualizar al desarrollo como proceso de cons-
truccin y revalorizar las capacidades de los actores, los rasgos de la organiza-
cin social y el tipo de conocimiento que en esa interaccin se genera.
Lo local es un adjetivo que se ha ido sustanciando. Naci para adjetivar la
idea de desarrollo, para acotarlo a un espacio geogrfico restringido (lo urbano
ante lo regional o nacional). Pero poco a poco se ha ido enriqueciendo para
hacer referencia a un nivel de especificidad de la prctica social, convirtindose
en un objeto de anlisis propio. Corresponde a un tipo particular de relaciones
que se dan en torno a la idea de proximidad. Y es tributario de la poltica, ya
que 10 local es un mbito de construccin de poder, de control, de dominacin,
de hegemonas, de conflictos, pero tambin de acuerdos.
Hablar de desarrollo local es hablar de puja poltica, y el signo progresivo o
regresivo de la prctica del desarrollo local no est dada a priori, sino que es re-
sultado del propio proceso poltico. Lo local es un encuentro de lgicas de ac-
cin y no es autrquico respecto de lo supralocal (provincial, nacional, e incluso
global), ya que no est aislado de las lgicas sociales sistmicas. Lo endgeno
no implica aislamiento, sino particularidad, singularidad. Implica reconocer l-
gicas sistmicas pero que adquieren caractersticas particulares en cada lugar.
El desarrollo es un proceso de activacin de energas sociales. Algo ms
intangible de lo usualmente considerado. Energas productivas, organizativas,
creativas, las capacidades invisibles de los pueblos. Si los actores locales no
contemplan estos aspectos y no actan en consecuencia, la realidad local esta-
r ms expuesta a reflejar regularidades estructurales, tendencias dominantes,
a mostrar menos aspectos de especificidad.
El desarrollo adquiere caractersticas de proceso endgeno cuando es pen-
sado, planificado, promovido e inducido por los actores comprometidos con el
medio local: una sociedad local con actores capaces de controlar el proceso de
desarrollo. As, lo local define un compromiso, un conjunto de capacidades y
una direccin endgena del proceso de cambio, ms que una escala geogrfica
circunscripta al plano urbano y microregional.
El desarrollo es resultado de un continuo conjunto de interacciones, ne-
gociaciones, coaliciones y contratos entre individuos y organizaciones que
compiten para lograr sus objetivos, de tomas de posicin y de intereses no
Olio desarrollo. El cambio desele las ciudades y regiones
necesariamente armnico's, aunque s factibles de ser integrados en un pro-
yecto poltico local. Ah es donde adquiere sentido el desarrollo entendido
como un proceso que se da en la sociedad civil, pero que puede ser fomentado
por la poltica de desarrollo endgeno. Por lo tanto, el gran desafo para los
gobiernos locales est dado en cmo encontrar la manera de expresar, regular
y gobernar los conflictos para permitir un desarrollo humano eficiente, pero
tambin equitativo y sustentable.
Procesos sociales y Poltica de Desarrollo Endgeno
Procesos sociales
fundamentales
Econmicos
sociales
Polticos
institucionales
Culturales
simblicos
Dimensin del
desarrollo
Estructural
Institucional
Relacional
Aspectos centrales Sentido de la
Poltica de Desarrollo
Endgeno
Acumulacin, distribucin Sustentacin
competitividad, innovacin,
cohesin, integracin,
inclusin, conservacin
Organizacin, representacin, Gobernacin
estabilidad, legitimidad,
participacin, previsibilidad,
densidad institucional
Conocimiento, confianza Confianza
social, valores, sinergia,
motivaciones, actitudes,
expectativas, estado de
nimo colectivo
4. El desarmllo local en Argentina
El pensamiento endgeno se va instalando paulatinamente en Argentina a
partir de numerosas experiencias de gestin y de bsqueda de las respuestas
ms adecuadas a problemticas recurrentes y desafos crecientes. Tambin
por un renovado inters de conocimiento y capacitacin en estos aspectos,
como lo demuestra la amplia y creciente oferta de capa,citacin y difusin
en estos temas.
Sin embargo, no es an tema de agenda prioritaria de gestin a nivel
nacional, provincial e incluso, en varios casos, local. Es cierto que existen nu-
merosos programas nacionales o provinciales que, de una manera u otra, estn
orientados al desarrollo local, pero no estamos an en presencia de enfoques
comprehensivos en este sentido. Muchas veces, detrs del ttulo de un progra-
ma, se encuentran prcticas centralistas, de anulacin de las posibilidades de
expansin de las capacidades locales de desarrollo.
'142
Tambin es cierto que existen debates an insuficientes en la reflexin
acadmica y en la poltica de desarrollo: temas como la redistribucin de
responsabilidades y atribuciones institucionales entre escalas de la adminis-
tracin, reconocimiento y profundizacin de estrategias territoriales, tanto
en los programas de gestin nacionales como provinciales, fortalecimiento de
sistemas regionales de produccin y/o innovacin, sistemas de informacin
territoriales, etc.
No obstante, en el debate actual, hay algo muy importante por resaltar, que
representa un dato de alto valor. En la Argentina se ha vuelto a hablar, luego
de muchos aos, de desarrollo. La recuperacin de esta nocin cierra un tiem-
po de pensamiento acotado, en el que el desarrollo fue interpretado como algo
subalterno, subordinado a cuestiones convertidas en objetivos absolutos, como
el equilibrio fiscal o la reduccin de la deuda externa. El crecimiento econ-
mico permite fijar otros horizontes de expectativas.
El desarrollo es un concepto connotado positivamente, suficientemente
abarcativo e integrador, por lo que no puede quedar subordinado a aspectos
que efectivamente integran su idea y que conforman, junto a tanto otros, su
propia definicin. Pocos conceptos en nuestro idioma, tal vez ninguno, son
capaces de englobar tantas ideas y valores positivos: crecimiento, equidad,
cambio, equilibrio, progreso, logro, solidaridad, confianza, identidad, tica,
tecnologa, conocimiento, ambiente, organizacin, participacin, resiliencia, y
tantos ms que asociamos con el concepto de desarrollo.
Si erigimos a una de esas ideas como fines en s mismos y no como "com-
ponentes" necesarios de un proceso de desarrollo, corremos el riesgo de reducir
nuevamente el problema del desarrollo a una de sus dimensiones. Esta recu-
peracin del lugar central del desarrollo es algo que comienza a acontecer en
la Argentina de principios del siglo XX1.3
Otro aspecto importante del escenario argentino actual es la paulatina re-
cuperacin de la dimensin territorial como relevante en los procesos de desa-
rrollo. En numerosos trabajos acadmicos' e institucionales y, en menor medida,
en planes de gestin, se plantea como estrategia productiva el fortalecimiento
de las economas territoriales. Existen mayores coincidencias en favorecer el
desarrollo local y regional mediante el fortalecimiento de distritos industriales,
cluster s y cadenas de valor a travs de diversos tipos de instrl!mentos: financie-
ros, impositivos, de asistencia tecnolgica y de capacitacin (Alvarez,2005).
3 En ese rnarco. algunos aportes resullan auspiciosos en el camino de interpretaciones rns comple
jaso En el libro compilado por lvarez (2005), se encuentran varias manifestaciones interesantes en cinco
propuestas ele tral:Jajo all incluidas. Por ejemplo, ideas que enfatizan la importancia ele los marcos institu-
cionales en los procesos de desarrollo. Tarnbin se rescata la ielea ele construccin de consensos bsicos,
corno construccin ele un proyecto estratgico. Dellllislllo Illodo. aparece la idea de la contribucin ele
la cullura a los procesos ele elesarrollo. O el consielerar que la equielad es relevante no slo como valor
elemocrtico en s mismo sino tambin como fuente ele crecimiento.
143
Olro desarrollo. El cambio desde las ciudades y.regiones
Asimismo, se vuelve a pensar en trminos de fuerte presencia del Estado,
de un Estado ms activo y de una modernizacin horizontal y vertical de este.
Esto enlaza con nuestra argumentacin que el desarrollo requiere tanto de im-
pulsos "arriba-abajo", como de impulsos "abajo-arriba".
Ello, si bien representa un hecho auspicios o, requiere todava de una mayor
profundizacin en la discusin de la geografa de responsabilidades pblicas
para el desarrollo. El Desarrollo Endgeno no es an un tema de agenda pol-
tica prioritaria. En Argentina no existe suficiente debate respecto de la realidad
generada en las ltimas dcadas con la concentracin de capacidades decisorias
en la esfera federal, as como con la des concentracin de gestin en las esferas
subna.cionales, junto con la reorientacin de las demandas sociales en la esfera
local. Esto es parte de una herencia del proceso de ajuste estructural y repre-
senta serias limitaciones para las polticas de desarrollo, ya que no existe corres-
pondencia en las esferas federal, provincial y municipal de la administracin
pblica, entre sus capacidades institucionales, tributarias y gestionales reales, y
los roles especficos que le competen en el nuevo escenario del desarrollo.
Este dficit aparece como un rasgo saliente del orden institucional de Ar-
gentina, situacin que est requiriendo la reconstruccin territorial del Estado
y la institucionalizacin del balance de poder, en cuanto a atribuciones entre
los gobiernos nacional, provinciales y municipales. Resulta imperioso incor-
porar en la discusin del desarrollo temas clave como correspondencia fiscal,
descentralizacin, regionalizacin y autonoma municipal.
Ser necesario reconocer que los procesos de desarrollo dependern
crecientemente de la efectiva vigencia de estos principios. No hay pleno
desarrollo local sin mbito local apropiado, sin mbito territorial con potes-
tades y capacidades institucionales adecuadas a las funciones crecientes que
las ciudades tienen que desarrollar. La ampliacin y superacin del modelo
tradicional de gestin local (administrador, proveedor de servicios pblicos,
ejecutor de obra pblica) reclama efectivos y novedosos instrumentos legales,
administrativos y financieros.
Este proceso permitir una mejor consolidacin de otros mbitos de in-
teraccin y de espacios polticos originales, con los que necesariamente las
polticas nacionales debern articularse. La reforma del Estado, como eje de
las polticas de adaptacin institucional en nuestra sociedad, no implica la re-
duccin del Estado-Nacin a la mnima expresin posible, sino su reconstruc-
cin en sus diferentes niveles, del central al local, para que pueda desempear
completamente sus funciones en relacin a la sociedad y al mercado.
El Estado-Nacin es responsable primordial del desarrollo local, pero
exige que no slo se ocupe de los costos de la economa, sino tambin de
los factores que hacen sustentable la competitividad en el mediano y largo
plazo, como las polticas de impulso a la innovacin tecnolgica, la especia-
144
Consideraciones linales
lizacin productiva y comercial, la mejora en la diferenciacin y calidad de la
produccin de bienes y servicios, la infraestructura institucional. Tambin el
Estado-Nacin debe promover y estimular el funcionamiento de los sistemas
productivos territoriales y permitir la visualizacin del funcionamiento de la
economa argentina, no slo desde una perspectiva funcional, sino territorial.
Si el contexto no afecta a todos los lugares de la misma manera, entonces
se requiere de polticas compensatorias. Por supuesto que, como instancia or-
denadora del conjunto social y compensador de asimetras, el Estado Nacio-
nal deber ocuparse con ms nfasis de los desequilibrios sociales, sectoriales y
territoriales. Hay una relacin integral, no de opuestos, entre local y supralocal
(provincial, nacional, global), entre pblico y privado, entre economa y socie-
dad, entre competencia y cooperacin, entre economa formal e informal, etc.
La aproximacin endgena nos est diciendo, entonces, que el contexto situa-
cional del desarrollo no es slo local, y requiere de un Estado activo en todas
sus escalas (nacional, provincial y local).
Por su parte, la ciudad moderna es el mbito principal para poner en esce-
na un nuevo modelo que ya no se satisface con una visin poltico-adminis-
trativa limitada. Por ello, los gobiernos locales necesitan ampliar su esfera de
actuacin, agregando a sus funciones tradicionales (obra pblica, provisin de
servicios bsicos, regulacin de la vida comunitaria), el diseo e implementa-
cin de estrategias de desarrollo local tendientes a la generacin de ventajas
competitivas territoriales y de fortalecimiento de lazos solidarios en la comu-
nidad local y regional.
Pero la consolidacin de este nuevo patrn poltico de desarrollo necesita
del mayor consenso social y sectorial posible respecto de las polticas por im-
plementar, en un intercambio creciente con los diferentes actores representati-
vos y con un criterio racional y estratgico en la utilizacin de los recursos. Ni
~ I gobierno municipal, ni las empresas, ni las organizaciones gremiales o socia-
les, por s mismos, pueden responder a los grandes desafos que el desarrollo
territorial impone. Slo la conjuncin de esfuerzos genera las sinergias necesa-
rias que permitan pensar de manera distinta el futuro de nuestras ciudades.
Si la ciudad moderna ha sido el espacio donde se ha manifestado la crisis
y los procesos de ajuste en toda su intensidad, tambin es el mbito apropiado
para aumentar las intervenciones de los gestores locales, para buscar respues-
tas creativas, para aumentar los estmulos a las iniciativas empresariales loca-
les y pensar formas ms flexibles en la gestin pblica como es la Poltica de
Desarrollo Endgeno.
Las Polticas de Desarrollo Endgeno en Argentina han tenido hasta
el momento una discreta performance: por condicionamientos del contexto
econmico e institucional; por debilidad de las sociedades locales, o por
problemas de diseo e implementacin de las polticas, debido a la par-
145
Otro eles8l1ollo. El c811luio descle las ciuclaeles y regiones
cializacin de objetivos de desarrollo, apriorismo metodolgico, copia y
replicabilidad acrtica de instrumentos, falta de diagnsticos adecuados de
la realidad territorial, utilizacin de instrumentos impropios para la realidad
en cuestin, entre otros.
Aunque existen casos emblemticos que marcan un camino. En el libro
se hace referencia a Rosario, como la experiencia de proyecto local de desa-
rrollo de mayor peso especfico de Argentina.
El hecho de reconocer la existencia de experiencias que pueden dejar
enseanzas tambin alimenta la necesidad de profundizar en el anlisis de
casos, para generar conocimientos pertinentes para el desarrollo local. No
se puede comprender, por ejemplo, el caso de Rosario si 10 miramos parcial-
mente: el contexto sihlacional ha cambiado fuertemente, de la amenaza al
sistema productivo local a su ampliacin de oporrunidades. Pero los alcances
de la crisis han sido atenuados por la poltica local y la recuperacin econ-
mica ha sido potenciada por la misma. Por 10 tanto, el contexto condiciona,
pero la Poltica de Desarrollo Endgeno marca la diferencia en el desempe-
o de los territorios.
Tampoco el mero instrumentalismo es una respuesta. Hacen falta ms
estrategias en sentido estricto. El tema no es describir si un territorio local
ha adoptado talo cual poltica, para interpretar que all hay un proceso de
desarrollo endgeno. La cuestin pasa por comprender cules son los facto-
res que hacen que tal poltica funcione en esa realidad. Por qu funciona la
planificacin estratgica en Rosario? Por qu funciona el servicio de apoyo
a empresas en Rafaela? Son caractersticas de esas sociedades locales (lide-
razgos, emprendedorismo, articulacin institucional, entornos motivantes,
confianza entre actores, legitimidad pblica, etc.) y los proyectos polticos de
desarrollo impulsados, los que permiten obtener respuestas adecuadas.
Los casos ms relevantes de desarrollo local en Argentina dejan una en-
seanza fundamental: el paso desde la idea del potencial del desarrollo de un
territorio a la de capacidades territoriales de desarrollo. La idea de potencial
de desarrollo est ligada a una interpretacin esttica de este, anclada en fac-
tores y recursos de desarrollo con los que cuenta un territorio. Una mirada
de las caractersticas del territorio natural y del territorio construido, que no
garantiza el desarrollo a largo plazo.
La nocin de capacidades territoriales de desarrollo responde a una con-
cepcin dinmica y poltica de aquel, sobre la base del territorio proyectado,
de lo planificado, diseado y gestionado por los actores locales. Las nuevas
fuerzas del desarrollo (empresas, conocimiento, entorno urbano e insti-
tuciones) se reconvierten en capacidades de desarrollo: interdependencia
entre empresas, gobierno e instituciones varias, diferenciacin del sistema
productivo y tecnolgico, sustentabibilidad del entorno de vida y produccin,
146
gobernacin del proceso de desarrollo. Tambin 10 local aporta una posibili-
dad de construccin de ciudadana activa e innovacin institucional.
y los distintos instrumentos y polticas implementadas en algunas expe-
riencias se orientan a construir esas capacidades: cada programa implemen-
tado requiere algn grado de articulacin entre actores diversos, ya sea en
la etapa de diseo y/o implementacin. Ello probablemente seale el dato
ms distintivo de la Poltica de Desarrollo Endgeno, su sustrato relacional.
El aspecto relacional del sistema de actores locales, donde cuentan las re-
gulaciones, las razones, las emociones y las decisiones es la energa vital que
permite construir capacidades endgenas de desarrollo.
Pero para que la Poltica de Desarrollo Endgeno se vaya consolidando
como perspectiva de desarrollo de los territorios locales, habr que profun-
dizar el conocimiento respecto de las capacidades endgenas, a travs de
fururos trabajos tericos, as como de anlisis empricos. Analizar ms pro-
fundamente sus caractersticas, las formas cmo se crean, se sostienen a 10
largo del tiempo, cmo evolucionan y se expresan en cada realidad. Tambin
habr que incorporar esquemas para su evaluacin, medicin y/o monitoreo.
Aqu se ha profundizado acerca del sentido poltico del desarrollo. Lo po-
ltico como articulacin dinmica entre sujetos, prcticas sociales y proyectos,
como capacidad social de reactuacin sobre circunstancias determinadas.
Si el Proyecto Poltico Local requiere de la integracin de visiones e
intereses y la concertacin estratgica de agentes pblicos y privados con
incidencia en cada territorio, ello no implica negar el conflicto social inhe-
rente a cada sociedad local. Por el contrario, refleja el desafo por generar
puntos de encuentro que permitan enlazar los procesos sociales, eco.nmi-
cos, tecnolgicos, culrurales, con las prcticas polticas y las estrategIas de
los actores: el territorio local entendido no slo como un lugar de identidad,
sino como una construccin poltica que supone poder, relaciones de fuer-
za contradictorias. Y el Proyecto Poltico Local es el encargado de vincular
dimensiones y diversificar sentidos del desarrollo local. Por ello tiene que
ser sostenible, gobernable y autodependiente.
Colocar 10 poltico como ncleo del acontecer social implica no slo
explicar relaciones necesarias entre fenmenos, sino identificar. i r e c ~ ~ o
nes objetivamente posibles de los procesos reales, recuperar la dlmenslOn
utpica de la realidad. Pero para que esto acontezca, tiene que darse una
reunin de varios factores. Por ejemplo, la existencia de personas con
condiciones de tomar iniciativas, asumir compromisos y emprender acti-
vidades productivas. Una decisin del gobierno local y de otros sectores
de la sociedad de apostar a un camino de cambios. El desarrollo no es slo
responsabilidad pblica y requiere de liderazgos transformadores junto
a la adecuada participacin de la sociedad local. Una idea emprendedora
147
I
d
,
!

011'0 desarrollo. El cambio descle las ciudades y regiones
amplia, de emprendedores pblicos, privados, del tercer sector. Agente de
desarrollo ms que actor.
Por ello, el desarrollo local no es una sumatoria de esfuerzos aislados. La
idea de sinergia implica encuentro, cooperacin, proximidad, redes. Se requie-
ren acuerdos y espacios de articulacin. Liderazgos participativos. Mayores
expresiones de democracia y ciudadana. Una mirada integral que obliga a
los responsables locales a ser innovadores, creativos y arriesgados. A dotarse
de mucha informacin, mucho conocimiento. A buscar y a crear las oportu-
nidades. A asumir riesgos y responsabilidades, como una forma de gobierno
distinta del desarrollo. El capital social, la densidad institucional, la coordina-
cin de polticas, el aprendizaje colectivo requieren de un proyecto orientador,
motivador, integrador, estratgico. Esto tambin presupone, naturalmente, una
redefinicin, casi una refundacin de 10 local: implica comenzar a ver al estado
local en su nivel de estatalidad; no slo como administracin, sino como m-
bito de relaciones de poder especficas.
La nocin de lo poltico en el Desarrollo Endgeno no es algo restringi-
do a la esfera del poder institucionalizado, sino un proceso de construccin
de proyectos en el contexto de las contradicciones sociales. La diversidad de
pertenencias, de intereses, de inclusiones, de prioridades y de tiempos es una
filente permanente de diferenciacin y distanciamiento en la sociedad local.
Sin embargo, existe una posibilidad de establecer puntos de acuerdo, "pactos
territoriales" que representen un camino de construccin colectiva. Por ms
acotada que una experiencia sea, porque todo progreso en este sentido repre-
senta un eslabn ms en el aprendizaje colectivo territorial.
En sntesis, la Poltica de Desarrollo Endgeno es un proceso inestable
de construccin de coaliciones para el desarrollo, un proceso permanente de
generacin de conocimiento pertinente para la accin y un proceso abierto de
creacin de alianzas y liderazgos transformadores. Un proceso que, en nuestro
pas, y en nuestra regin, recin se ha iniciado.
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