Economia da poltica tributria e estratgia tributria

Kathleen Barnett

Discussion papers
No. 4 Fevereiro de 2000 Gabinete de Estudos Ministrio do Plano e Finanas Repblica de Moambique

Dra. Kathleen Barnett (Ph.D. em finanas publicas) consultora da HIID, pesquisadora itinerante da Economic Growth Center da Yale University e pesquisadora economista do Centro de Desenvolvimento e Planjamento Regional (CEDEPLAR) da Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil.

As opinies expressas no Discussion Paper do Gabinete de Estudos, Ministrio do Plano e Finanas, no vinculam esta instituio e so da inteira responsabilidade da autora.

O logo foi gentilmente providenciado pelo artista moambicano Ndlozy.

Gabinete de Estudos Discussion Paper No. 4

Economia da poltica tributria e estratgia tributria

Kathleen Barnett 1. Introduo O que quer dizer Economia da Poltica Tributria? Para entender esta expresso vamos dar uma vista de olhos a cada uma das componentes. Primeiro, Tributria. Obviamente, o objectivo fundamental da tributao aumentar as receitas que o Governo necessita para financiar os servios pblicos. A seguir temos Poltica. Isto refere-se ao processo de determinar a estrutura apropriada do sistema de tributao, incluindo as tecnicidades legais e os preparativos organizacionais para administrar o sistema tributrio. Depois temos Economia. A economia da poltica tributria compreende a anlise das diversas opes de poltica tributria, para determinar qual ser a melhor poltica para aumentar as receitas de que se necessita, ao mesmo tempo que se minimiza a carga sobre os membros mais pobres da sociedade e se encoraja um investimento, produo e gerao de rendimentos eficiente, que assegurem o crescimento no futuro. Para analisar opes sobre a gerao de receitas, a Economia da Poltica Tributria, baseia-se em duas preocupaes fundamentais. A primeira, a equidade do sistema de tributao. A tributao reduz o rendimento das pessoas e das empresas, uma vez que as receitas tm de ser pagas por algum. Gostaramos de pensar que os contribuintes compram servios do estado (governo) e o rendimento utilizado devolvido em espcie (servios), tal como aconteceria num mercado. Mas, uma vez que estamos a falar de servios pblicos, que no so comprados individualmente, e de pagamentos que so feitos sem liberdade de escolha, temos de ter a certeza que o sistema de pagamentoo sistema tributrio justo. Toda a gente deveria de pagar, uma parte justa relativamente aos benefcios recebidos, e um montante justo relativamente ao seu nvel de rendimento ou capacidade de pagar. Fundamentalmente, a questo da equidade implica uma anlise da distribuio efectiva da carga tributria. A segunda preocupao fundamental a eficincia econmica do sistema de tributao. A economia poltica diz-nos que os impostos, cobrados pelo estado (governo), afectam toda a economia, as decises sobre o consumo, produo, trabalho, comrcio e investimento. Uma vez confrontados com as leis tributrias que exigem o pagamento de impostos, as pessoas e as empresas respondem, naturalmente, procurando meios de minimizar esse custo, tal como quando procuram os preos mais baixos no mercado. Geralmente, as mudanas de comportamento que ocorrem em resposta tributao distorcem as decises econmicas e criam o que se chama perdas de eficincia e/ou perdas sociais. Estas perdas podem ser importantes e conduzir reduo de produtividade, a uma criao de emprego mais lenta, perda de lucros no comrcio e deteriorar as perspectivas de crescimento econmico. Estas distores no podem ser completamente evitadasapesar de tudo, o estado (governo) tem de arrecadar receitas. Portanto, importante compreender os efeitos econmicos da tributao e estabelecer uma estrutura tributria que minimize os custos da eficincia. Projectar um sistema tributrio efectivo, equitativo e eficiente uma tarefa difcil. Requer um 1

equilbrio delicado entre a necessidade de financiar as despesas pblicas e a reflexo cuidadosa sobre a distribuio da carga tributria e sobre os efeitos econmicos do sistema tributrio na eficincia e crescimento do sector privado. Explicados estes conceitos bsicos, o restante do documento oferece alguns comentrios sobre os objectivos da poltica tributria, os elementos principais de um sistema tributrio bem desenhado e algumas concluses que possam ajudar a pensar na melhor estratgia para futuras reformas tributrias em Moambique. 2. Objectivo da Poltica Tributria O objectivo principal da poltica tributria o estabelecimento de um mecanismo efectivo gerador de receitas, que seja justo, simples, previsvel e economicamente eficiente. Um mecanismo efectivo gerador de receitas permite atingir as metas de receita do governo, para se obter uma distribuio adequada dos recursos nacionais pelos servios pblicos essenciais. Um sistema tributrio eficaz estruturado de tal forma que as receitas aumentam automaticamente ao longo do tempo sem que sejam necessrias mudanas frequentes na lei tributria ou aumentos nas taxas dos impostos. Com um sistema tributrio elstico, as receitas evolvem medida que a economia se desenvolve, proporcionando recursos para melhorar os servios pblicos sem impor uma maior carga sobre o sector privado. De facto, um sistema tributrio elstico pode mesmo permitir ao estado (governo) fornecer melhores servios pblicos ao longo do tempo e pode mesmo permitir redues das taxas dos impostos sobre as pessoas e empresas. Um sistema tributrio justo geralmente definido com base em dois critrios: equidade vertical e horizontal. Equidade vertical significa que o sistema tributrio minimiza a carga sobre os pobres, enquanto que cobra maiores pagamentos daqueles que tm maior capacidade para pagar. Equidade horizontal implica que, contribuintes com capacidades similares de pagamento so tratados imparcialmente e enfrentam as mesmas obrigaes fiscais. Uma questo importante que, um sistema tributrio justo, deve ser bem administrado para minimizar a evaso fiscal, uma vez que, ao se permitir que alguns contribuintes escapem suas responsabilidades, isto causar que os restantes contribuintes tenham que suportar uma parte adicional e no devida de carga tributria. Ao alargar-se o mais possvel o sistema tributrio, o estado (governo) pode de forma justa distribuir a carga por todos os contribuintes. Finalmente, um sistema tributrio justo evita a existncia de taxas de impostos excessivamente altas. Um sistema tributrio simples evita desnecessrias complexidades administrativas e minimiza as diferenas arbitrrias na tributao de pessoas ou transaces similares. Um sistema tributrio simples de fcil entendimento para os contribuintes e apropriado para as condies locais. Um sistema tributrio previsvel inclui legislao tributria estvel e transparente, com um mnimo de arbtrio burocrtico na determinao dos impostos e penalidades. A previsibilidade requer que as mudanas no sistema tributrio, quando necessrias, devero estar de acordo com uma estratgia bem articulada e que envolva a auscultao junto das partes interessadas. Ao contrrio, revises ad hoc e arbitrrias do cdigo fiscal podem minar os planos das empresas e causar eroso na confiana sobre a infra-estrutura legal por 2

parte dos investidores nacionais e estrangeiros. Finalmente, um sistema tributrio economicamente eficiente minimiza as distores que surgem do impacto dos impostos, na deciso sobre poupana, investimento, produo, comrcio, trabalho e opes de consumo. As decises econmicas tendem a ser mais eficientes quando se baseiam no valor e custos combinados definidos por sinais de mercado, do que em consideraes de caracter fiscal. (Existe uma excepo quando h grandes falhas de mercado ou externalidades, na qual o mercado no reflecte de forma correcta os custos ou benefcios sociais, e os impostos podem ser usados para corrigir as imperfeies do mercado, tais como atravs de impostos sobre actividades poluentes.) Muitas vezes, as medidas tributrias obrigam definio de opes entre os objectivos j mencionados. Por exemplo, medidas para melhorar a equidade podem adicionar complexidade ao sistema ou introduzir distores que reduzam a eficincia e produtividade. A economia da poltica tributria requer uma avaliao do impacto das vrias medidas em termos de todos os objectivos, para assegurar que os benefcios ultrapassam decisivamente os custos. Uma medida que mostre um grande ganho em termos de equidade com um pouco de custo em eficincia, passar o teste. Mas uma medida que mostre somente uma pequena melhoria em equidade, com um custo com grandes perdas em eficincia no deve ser aceite. No casos em que, no claro este balano, o objectivo de previsibilidade sugere que as medidas indicadas no devem ser aprovadas. Em ltima instncia, no entanto, as decises de poltica tributria devero sempre ter em conta que o objectivo fundamental da tributao a gerao de receitas. 3. Elementos Bsicos de um Sistema Tributrio Bem Desenhado Os objectivos da poltica tributria podem ser melhor alcanados atravs do estabelecimento de um sistema tributrio estvel e bem administrado, que se caracterize por: Base tributria o mais ampliada possvelmantendo constantemente um controle sobre a minimizao da carga fiscal sobre os pobres; Taxas de impostos baixas possvelcom um mnimo de complexidade na estrutura dos impostos; Imposto de consumonas condies actuais de muitos pases em desenvolvimento, o imposto de consumo uma ptima opo porque um imposto que tem uma base ampla de aplicao e de relativamente fcil administrao. A existncia de uma base tributria ampliada (em vez de impostos especiais) pode gerar receitas maiores e crescentes sem requerer taxas altas. Impostos que se apliquem igualmente a grandes categorias de actividades econmicas minimizam tambm as distores induzidas pelos impostos sobre as decises econmicas do sector privado venha a fazer. No entanto, alguns impostos especiais tm um papel a desempenhar, tal como um imposto sobre bens de luxo, imposto especial sobre petrleo para pagamento pela utilizao das estradas e impostos retidos na fonte para capturar rendimentos que de outra forma seria difcil de cobrir pelo sistema tributrio. No campo da equidade, a iseno de impostos necessria para a equidade vertical, ou seja 3

para proteger os mais pobres. De outro modo, a equidade horizontal requer que os benefcios fiscais sejam eliminados ou usados em raras ocasies. H diversas razes para isto. Primeiro que tudo, conceder benefcios fiscais a certos grupos, significa diminuir a base tributria, o que implica maiores impostos para os restantes contribuintesno h almoo grtis (free lunch). Segundo, os benefcios fiscais permitem manipulaes polticas, favoritismo e corrupo, todos eles violando os princpios da tributao e prejudicando o desenvolvimento econmico. Em terceiro lugar, os benefcios fiscais estabelecem precedentes para que outros contribuintes solicitem um tratamento similar; muitas vezes, o processo conduz a uma menor base tributria, e a um sistema tributrio que flagelado por distores e iniquidades. Finalmente, actividades produtivas que so fundamentalmente viveis, no precisam de benefcios fiscais; as actividades econmicas s podem fazer sentido por mrito prprio. Em caso contrrio, a reduo de impostos atravs de benefcios fiscais simplesmente uma transferncia dos escassos fundos pblicos para indivduos do sector privado que recebem esses benefcios. O sistema tributrio deve ser estruturado por forma a encorajar o mais possvel o cumprimento voluntrio de pagamentos, ao mesmo tempo que se tira vantagem dos controlos administrativos (tais como folhas de salrio das empresas, ou registos de automveis) para reduzir as oportunidades de evaso fiscal. Todos os pases tm problemas de incumprimento em maior ou menor grau. Em todos os pases h pessoas e empresas que no se registam junto da administrao tributria, que no relatam completamente as actividades passveis de impostos, ou procuram outras formas de evadirem as suas responsabilidades cvicas. Tais problemas nunca podero ser totalmente eliminados, mas podem ser reduzidos a propores que possam ser geridas, atravs do desenho cuidadoso de legislao tributria. importante (i) evitar criar ambiguidades/omisses desnecessrias, (ii) impor srias penalidades queles que falhem cumprir, (iii) eliminar taxas de impostos excessivamente altas que aumentam o valor da evaso fiscal, (iv) melhorar a informao ao pblico sobre o sistema tributrio e (v) especialmente fornecer mais recursos para uma efectiva administrao fiscal. Na maioria dos pases, as reformas tributrias prosseguidas, nas ltimas duas dcadas, procuraram mudar o sistema tributrio em direco (i) a uma maior utilizao de impostos sobre o consumo, especificamente o IVA que oferece vantagens importantes administrao tributria e minimiza as distores econmicas na cadeia de produo, (ii) combinada com uma tributao moderada sobre os rendimentos definidos de forma lata, e (iii) reduziram enormemente a dependncia dos sistemas em impostos sobre o comrcio. Os impostos sobre o comrcio evidentemente que so fceis de administrar, mas tendem a criar distores econmicas dispendiosas, em termos de perda de lucros no comrcio e baixa produtividade devido s restries concorrncia. 4. Comentrios Conclusivos A poltica tributria afecta, quase por completo, todos os aspectos do comportamento da economia. Portanto, uma poltica tributria slida essencial para uma gesto eficaz dos planos do Governo para o desenvolvimento econmico, crescimento e reduo da pobreza . Moambique fez j muitos progressos nas reformas e no reforo do seu sistema de receitas. As grandes reformas dos ltimos anos incluram a reestruturao e reduo dos impostos aduaneiros, o reforo da gesto alfandegria, a eliminao da maior parte dos impostos sobre a exportao, a reviso da estrutura do imposto sobre o rendimento, a introduo do Imposto 4

sobre o Valor Acrescentado (IVA) e a reviso do imposto de consumo, em vez do tradicional imposto sobre vendas (imposto de circulao). Estas mudanas so consistentes com as linhas gerais das reformas tributrias prosseguidas em todo o mundo, no s nos pases desenvolvidos, como nos em vias de desenvolvimento: simplificao do sistema tributrio, alargamento da base tributria e diminuio das taxas de impostos. No entanto, h ainda muito para se fazer para se assegurar que o sistema tributrio Moambicano contribua para que a poltica oramental possa reduzir a sua dependncia da ajuda externa, sem restringir o crescimento econmico e o desenvolvimento do sector privado. Reformas tributrias bem sucedidas noutros pases em desenvolvimento, assim como a experincia at aqui acumulada com a reforma tributria em Moambique, d-nos algumas orientaes teis para a futura estratgia sobre a poltica tributria a prosseguir no pas: 1. Reformas bem sucedidas baseiam-se na anlise detalhada das deficincias do sistema em uso e uma avaliao cuidadosa das diversas medidas para melhorar o sistema. Fora do mbito do Governo, devem ser desenvolvidos procedimentos de consulta com os agentes econmicos e os intervenientes na deciso de poltica econmica e outros interessados. igualmente importante formar um conjunto de especialistas locais em impostos, que assegurem uma correcta implementao e dem continuidade sustentabilidade do processo de reforma. 2. A reforma da administrao tributria o elemento chave da reforma da poltica tributria. Boas polticas funcionaro somente se forem eficaz e profissionalmente administradas. Reformas bem sucedidas impem sempre uma maior obrigao em se investir numa melhor administrao tributria. 3. As decises sobre poltica tributria, so muitas vezes determinadas pela exigncia de grupos de presso (que pedem sempre menos impostos), condies impostas por financiadores estrangeiros, ou reflexes de curto prazo em resposta a crises fiscais. Tais factores ad hoc produzem muitas vezes um sistema tributrio com remendos, que insatisfatrio em todos os aspectos: quer na gerao de receitas, justia tributria e simplicidade, previsibilidade e eficincia econmica. Para assegurar que o sistema evolui numa direco que seja consistente com os objectivos do Governo e com os princpios universalmente aceites de tributao, talvez seja til preparar uma estratgia, que defina um quadro de referncia claro para o desenho e implementao da reforma tributria. Em concluso, as necessidades fiscais so a primeira questo a ter em considerao no desenho de um sistema tributrio e o enquadramento legal e administrativo de importncia vital. A economia da poltica tributria ajuda-nos a assegurar que as receitas necessrias possam ser geradas to eficiente e equitativamente quanto for possvel.