Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN

CONSULTORA PARA ASESORAR A LOS PAISES DE LA SUBREGIN ANDINA EN LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO (GR) EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA Y LA PROTECCIN FINANCIERA DEL RIESGO EN LA SUBREGIN ANDINA

LINEAMIENTOS DE REFERENCIA CONSENSUADOS PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA EN LOS PASES ANDINOS

Consultores:

Milton von Hesse Catherinne de la Torre

Lima, mayo de 2009

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SIGLAS Y ABREVIATURAS

AdR

Anlisis de Riesgo

DGPM- MEF

Direccin General de Programacin Multianual del Sector Publico Ministerio de Economa y Finanzas

GdR

Gestin del Riesgo

PIP

Proyecto de Inversin Pblica

PREDECAN

Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina

SNIP

Sistema Nacional de Inversin Pblica

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NDICE

I. Introduccin

II. Propuesta de lineamientos para incorporar la gestin del riesgo en los proyectos de inversin pblica en los pases andinos 2.1 Definiciones del riesgo, la gestin del riesgo, y el anlisis del riesgo en los proyectos de inversin pblica Marco conceptual de la metodologa del Anlisis de Riesgo Aplicada a Proyectos de Inversin Pblica La incorporacin de la Gestin del Riesgo de Desastre en los Proyectos de Inversin Pblica El proceso de la incorporacin del AdR en los PIPs Las normas y la configuracin institucional

2.2

2.3 2.4 2.5

III. Conclusiones y recomendaciones

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INDICE DE GRAFICAS Grafica No. 1: Desastres y Crecimiento Real del PBI en los pases miembros de la CAN 1980-2009 Grafica No. 2: Expansin urbana de la ciudad de Ica, Per en quebrada Grafica No. 3: A. Beneficios y costos para un PIP que incluye la RR, ante la ocurrencia de una situacin de riesgo, y B. Beneficios y Costos Netos de introducir medidas de RR Grafica No. 4: Proceso secuencial Grafica No. 5: POT, PD y PIP Grafica No. 6: El Anlisis de Riesgo en los Mdulos de un PIP en el Marco del SNIP Grafica No. 7: Formato No. 1 A y B Grafica No. 8: Formato No. 2 y 3 Grafica No. 9: Formato No. 4 Grafica No. 10: El Proceso de la Incorporacin del AdR en los PIPs

INDICE DE CUADROS

Cuadro No. 1: Aplicacin del anlisis de riesgo a la evaluacin ex ante de proyectos utilizando el anlisis costo beneficio incremental Cuadro No. 2: Anlisis de sensibilidad de los proyectos

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I. INTRODUCCION Los pases andinos, por su ubicacin geogrfica y diversidad climtica, estn expuestos cotidianamente a la ocurrencia de una serie de amenazas o peligros. Dichas amenazas van desde las inundaciones y deslizamientos recurrentes hasta las menos frecuentes erupciones volcnicas, terremotos o tsunamis.

El proceso de desarrollo econmico de los pases de la subregin andina, por otro lado, ha ido acompaado por un proceso de urbanizacin creciente y desarticulada. Las intervenciones del hombre en las reas no urbanizadas se han caracterizado por haberse realizado sin tomar necesariamente en cuenta el cuidado del medio ambiente o la existencia de amenazas sobre los territorios ocupados o intervenidos. Ello, aunado a las caractersticas de pobreza y extrema pobreza de un segmento importante de la poblacin, han generado que se creen las condiciones de vulnerabilidad necesarias para que las amenazas causen un gran dao y devengan en desastre.

Como consecuencia de ello, las prdidas en la subregin asociadas a la ocurrencia de amenazas han sido cuantiosas y han afectado el proceso de crecimiento econmico a travs de su impacto en indicadores como el del Producto Bruto Interno (vase el Grfica No 1). Segn cifras estimadas por el BID, las prdidas econmicas para Amrica Latina y el Caribe que se derivan de desastres vinculados a la ocurrencia de amenazas asciende a los US$ 32,000 millones en los ltimos 10 aos. Otras instituciones, como la CEPAL y el PREDECAN, reportan cifras ms conservadoras del orden de los US$ 2,000 millones por ao1.

www.iadb.org/SDS/ENV/site_2493_s.htm

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Grafica No. 1: Desastres y Crecimiento Real del PBI en los pases miembros de la CAN 1980-2009
Desastres y Crecimiento Real del PBI en los paises miembros de la CAN 1980-2009
15

10

0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

-5
T e rrem o t o E l R even t ado r 1987

Terremoto de Armenia 1999 El Nio Inundaciones 2007

-10
El Nio 1983 Terremoto de Armero 1985 El Nio 1997- 98 Terremoto Sur 2001

-15

Bolivia

Colombia

Ecuador

Peru

Fuente: Copyright: IMF, 2008 Source: World Economic Outlook (October 2008) (World Economic Outlook - October 2008) http://www.imf.org/external/datamapper/index.php

A pesar de las importantes prdidas econmicas y de vidas humanas que se generan por la ocurrencia de desastres, el proceso de desarrollo en los pases de la subregin andina continua planificndose sin considerar los riesgos asociados a la ocurrencia de amenazas y, por lo tanto, se vuelve poco sostenible. Peor an, muchas veces los procesos de reconstruccin en la etapa post desastres se hacen replicando las condiciones de vulnerabilidad existentes antes de la emergencia.

En la Grfica 2 se muestra un ejemplo de cmo la falta de planificacin genera vulnerabilidades en localidades de extrema pobreza en el Per. Segn puede verse, la expansin urbana de la ciudad de Ica se ha venido dando en los ltimos aos hacia un rea geogrfica (quebrada Cansas) altamente expuesta a la presencia recurrente de altas avenidas como consecuencia del Fenmeno del Nio.

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Grafica No. 2: Expansin urbana de la ciudad de Ica, Per en quebrada

Quebrada de Cansas

DIQUE

La parte baja de la quebrada de Cansas es altamente vulnerable, dado que la expansin de la zona urbana (en rojo) de la ciudad de Ica, est expuesta a las avalanchas en periodos de grandes avenidas como en el periodo 1997/1998 (en azul). A pesar del conocimiento local ante el peligro, el proceso de urbanizacin continua en zonas de alto riesgo.

Por lo tanto, es importante que la gestin del desarrollo y la gestin del proceso de planificacin y ejecucin de la inversin pblica, incorporen de manera explcita la gestin del riesgo en el da a da a fin de reducir los riesgos de ocurrencia de amenazas y, de ese modo, puedan enfrentar procesos de desarrollo ms eficientes y sostenibles.

En las prximas secciones del documento, se presentan los lineamientos para la incorporacin del Anlisis de Riesgo en los proyectos de inversin pblica en los pases de la subregin andina. Para ello, se ha tomado como referencia fundamental el diagnstico de los pases de la subregin, as como los resultados de las visitas de campo realizadas en el marco de la presente consultora.

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La estructura de los lineamientos es la siguiente: primero se presentan algunas definiciones bsicas respecto del riesgo, el anlisis de riesgo y la gestin de riesgo de desastres; segundo, aborda el marco conceptual que sustenta el desarrollo de la

metodologa de incorporacin de la gestin del riesgo de desastres en los proyectos de inversin pblica; tercero, se incorporar el anlisis de riesgo en el ciclo de los proyectos de inversin pblica; cuarto, se presentara el proceso operativo de la incorporacin del Anlisis de Riesgo en el diseo de los PIPs; y finalmente, se har una breve mencin al marco normativo e institucional alrededor de la gestin del

riesgo en los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica.

II. Propuesta de lineamientos para incorporar la gestion del riesgo en los proyectos de inversin pblica en los paises andinos

2.1

Definiciones del riesgo, la gestion del riesgo, y el anlisis del riesgo en los proyectos de inversin pblica

Desde un punto de vista econmico, el riesgo puede definirse como la posibilidad de sufrir un dao. Esta es una situacin potencial; es decir, el dao puede producirse o no. En el caso especfico de los proyectos de inversin pblica, el riesgo puede definirse como la probabilidad de ocurrencia de una amenaza durante su vida til, que afecte de manera negativa sus beneficios futuros e incremente sus costos.

El riesgo de desastres se define como una funcin de las amenazas

y de la

vulnerabilidad que prevalecen en el entorno en el que se va a ejecutar el PIP. La vulnerabilidad, por su parte, se define por tres factores: exposicin (por ejemplo, localizar una escuela en un cauce seco por donde se registr una avenida en el pasado), fragilidad (ejemplo: construccin de puestos de salud sin respetar normas de sismo resistencia en reas con alta incidencia de sismos) y resiliencia (que es la capacidad de la poblacin de asimilar o superar la ocurrencia de una amenaza)2.

2 Al respecto vase DGPM/MEF (2007). Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo en los proyectos de inversin pblica. Lima.

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El anlisis de riesgo, en este contexto, es una herramienta que permite la identificacin y evaluacin de los probables daos y/o prdidas ocasionados por el impacto de un peligro sobre un proyecto o elementos de este 3.

2.2

Marco conceptual de la metodologa del Anlisis de Riesgo Aplicada a Proyectos de Inversin Pblica4

Un proyecto de inversin pblica (PIP) es definido por la literatura econmica especializada as como por la normatividad de los pases de la subregin, a paritr de varias caractersticas5. La primera es que es un gasto (cuya dimensin por definicin debe ser temporal y no permanente) orientado a aumentar la capacidad de produccin de bienes y servicios en un mbito geogrfico determinado. Una segunda, es que es una fuente de beneficios y costos que ocurren en distintos periodos de tiempo. Una tercera, es que se utilizan para su ejecucin recursos pblicos, de forma parcial o total.

Los proyectos de inversin tanto pblicos como privados- se formulan teniendo en consideracin que la evaluacin de su pertinencia se har en el marco del anlisis costo-beneficio, utilizndose como criterio de decisin principal el Valor Actual Neto (VAN). De acuerdo a este criterio, una inversin es rentable slo si el valor actual del flujo de ingresos es mayor que el valor actual del flujo de costos, cuando stos se actualizan haciendo uso de la tasa de inters pertinente para el inversionista6

Expresado en trminos matemticos, el VAN viene dado por la siguiente frmula:

Esta definicin ha sido adapta de: DGPM/MEF (2007). Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo en los proyectos de inversin pblica. Lima. 4 Esta seccin se basa principalmente en el documento: von Hesse, Milton (2007). Sistematizacin de Proyectos en el mbito nacional que han incorporado el Anlisis de Riesgo en la Formulacin e Implementacin del proyecto. Consultora realizada para la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y el Ministerio de Economa y Finanzas del Per (MEF).
5

Vase, al respecto, Fontaine, E. (2008); Beltrn, A y Cueva, H (2007); Anderson, P, de Renzio, P y Levy, S (2006), Ortegn E, Pacheco, J y Roura, H (2005) y Medianero, D.(2001).
6

Fontaine, Ernesto (1988). Evaluacin Social de Proyectos. 5ta Edicin Revisada. Ediciones Universidad Catlica. Santiago de Chile. Pg. 59.

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(1) VAN II

(1 i)
t

Bt Ct
t

En donde II es la inversin inicial que se realiza en el perodo cero y Bt y Ct son, respectivamente, los beneficios y los costos asociados a la ejecucin del proyecto en el periodo t. La variable i denota la tasa de inters relevante a la que se descuenta el proyecto7.

Si el VAN 0, entonces los beneficios del proyecto son iguales o mayores a sus costos y, por lo tanto, se recomienda realizar el proyecto.

En el caso de la Evaluacin Social de Proyectos, el clculo del VAN es similar al de una inversin privada pero con dos diferencias: la primera, es que se usan precios sociales8 en lugar de precios privados y; la segunda, es que el flujo de caja econmica no incorpora la transferencias entre actores (gobierno, beneficiarios, financistas) y considera, adems de los efectos directos, aquellos indirectos (los que se producen en los mercados de bienes complementarios y sustitutos al bien o servicio producido por el proyecto), las externalidades (efectos no buscados del proyecto que afectan de manera positiva o negativa al resto de la sociedad) y los intangibles (aquellos efectos que no se pueden cuantificar, pero que son necesarios tener en cuenta)9.

As, el clculo del VAN en el caso de la Evaluacin Social de Proyectos puede presentarse como:

Cuando el periodo de vida til es infinito, la frmula del VAN se simplifica de la siguiente forma: VAN = (Bt - Ct) / i
8

Son aquellos que tratan de reflejar el valor relativo del bien o servicio en una economa en ausencia de distorsiones.
9

Entre otros textos de consulta se sugieren: Fontaine, E. (2008). Evaluacin Social de Proyectos. 8va Edicin. Pearson. Mxico y Ortegn, E; Pacheco, J.F, y Roura, H. (2005). Metodologa General de identificacin, Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica. Serie Manuales No 39. ILPES. Santiago de Chile.

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(2) VAN II

(1 i)
t

Bt C t
t

externalidades intangibles

Las normas y procedimientos de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIPs) vigentes en subregin andina establecen que la Evaluacin Social de Proyectos10 se realice a partir del indicador del VAN Social o, alternativamente, del ratio de Costo Efectividad para el caso de proyectos sociales en los que los beneficios a la poblacin no sean cuestionables (servicios bsicos de educacin y salud, principalmente). La metodologa de costo efectividad consiste en seleccionar aquella alternativa que, en trminos de valor presente, muestre los menores costos por unidad de beneficios relevante (por ejemplo: costo por alumno o costo por paciente).

El vaco que surge

desde la perspectiva del Anlisis del Riesgo, es que los flujos

econmicos que se utilizan para el clculo del VAN o del ratio de Costo Efectividad no consideran, en la aplicacin prctica, la incorporacin del riesgo o probabilidad de ocurrencia de una amenaza durante la vida til del proyecto que pueda generar daos. Por ejemplo, la evaluacin de la viabilidad de una carretera considera generalmente los beneficios provenientes de los ahorros en tiempo del trfico estimado entre los dos puntos, los ahorros en mantenimiento de los vehculos por menor desgaste de partes, entre otros. Si estos beneficios (que se calculan segn nmero de vehculos que circulan por da, por los das de un ao, por los aos de vida til de la carretera), superan los costos de ejecutarla, entonces la recomendacin es invertir en la carretera11.

Qu pasara, sin embargo, con los resultados de la evaluacin si se considerara que al tercer ao de inaugurada la carretera, un deslizamiento, un sismo de gran magnitud o una inundacin como consecuencia de la ocurrencia del Fenmeno de El
10

La diferencia entre la Evaluacin Privada y la Social, es que sta ltima considera los beneficios del pas en su conjunto y no los del inversionista en particular. Por lo tanto, el VAN se calcula con precios sociales e incorpora los beneficios/costos de las externalidades y de los efectos indirectos.
11

En este ejemplo, slo se van a considerar para simplificar- beneficios y costos directos. No se har referencia a los beneficios netos indirectos, las externalidades y los intangibles con fines de mantener la simplicidad del ejemplo.

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Nio, interrumpe, por destruccin, el trnsito de la carretera?. En ese caso, la robustez de la recomendacin anterior podra ser cuestionada.

Imagnense, por ejemplo, que el Ministerio de Transportes del Per decide evaluar la construccin de un tramo nuevo de la carretera Panamericana Norte que permite optimizar el trazo entre dos localidades, ahorrndose tiempo y dinero. Asumiendo, para simplificar, que la inversin en esta carretera es de US$ 15 MM, que demanda costos de operacin y mantenimiento de US$ 2 MM al ao, que los beneficios sociales de ella al ao ascienden a US$ 4 MM, que la tasa social de descuento es del 10 % y que el perodo de vida til de la carretera es infinito, el VAN de esta inversin sin incorporar el AdR sera:

VAN = -15 + [(4 2) / 0.1] = 5 0

Este sera un proyecto recomendable por tener un VAN positivo equivalente a US$ 5 MM. Este resultado, sin embargo, se altera si se introduce en el anlisis que en el ao 4, como consecuencia de la ocurrencia de un Fenmeno de El Nio extremo, se interrumpe la transitabilidad de la misma por un ao y, por lo tanto, se dejan de percibir los beneficios netos del ao 4. En ese caso, para que la carretera vuelva a generar beneficios a la sociedad se requerira que se reconstruya un puente (cuyo costo se estima en US$ 5 MM). Una evaluacin de este escenario asumiendo con fines ilustrativos que el Fenmeno de El Nio se va a realizar con certeza en el ao 4- dara lo siguiente:

VAN = -15 + [(4 2) / 0.1] [5 / (1.01)4] 2 / (1.01)4 = -1.73

Si se hubiera considerado en la evaluacin, la ocurrencia del Fenmeno de El Nio en el ao 4 (escenario, por lo dems, probable), la carretera no deba haberse aprobado dado que su VAN habra sido negativo (como se ve en el clculo del VAN anterior) debido a que no fue construida siguiendo normas tcnicas que la protegieran contra

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eventos extremos, Si los evaluadores de dicho proyecto hubieran recomendado introducir el Anlisis del Riesgo en la formulacin del mismo, probablemente se habra analizado una alternativa que incorporara medidas estructurales adicionales de reduccin de vulnerabilidades recomendndose por ejemplo, la construccin de un puente con estructuras extra reforzadas para soportar un aumento de los caudales asociados a la ocurrencia de un Nio severo.

En sntesis, el desarrollo del ejemplo anterior, demuestra que la utilizacin del criterio del VAN sin incorporar la probabilidad de ocurrencia de una amenaza con potencial de desastre, es una prctica errada. El clculo del verdadero VAN de un proyecto de inversin pblica, es decir el VAN esperado o E(VAN), que incorpore el Anlisis del Riesgo en su formulacin debe considerar de manera explcita el riesgo o probabilidad de ocurrencia de una amenaza (p) durante el perodo de vida til del proyecto, si es que se ejecuta en un rea geogrfica sujeta a la ocurrencia de estas. As, el clculo de la rentabilidad social del ejemplo anterior debi haberse calculado de la siguiente manera:

(3) E (VAN ) p{ II

(1 i)
t

Bt C t
t

Dao} (1 p )( II
t

Bt C t ) (1 i) t

En donde la variable Dao incorpora los costos de reconstruccin y las prdidas de beneficios sociales asociadas a la interrupcin del servicio.

2.2.1 Planteamiento General La ecuacin anterior es til cuando en el mbito geogrfico en el que se va a ejecutar el proyecto slo existe una amenaza. Sin embargo, en el mundo real de los pases de la subregin, una situacin comn es que en dicho territorio se presenten mltiples amenazas durante la vida til del proyecto. As, si en ese tiempo se van a presentar, por ejemplo dos amenazas (cuyas probabilidades de ocurrencia son

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independientes una de otra), la ecuacin (3) puede expresarse de la siguiente manera:

(4)

E (VAN ) (1 p1 p2 ... pn )VAN p1(VAN Dao1) p2 (VAN Dao2 ) ... pn (VAN Daon )

En donde los subndices en p hacen referencia a la probabilidad de ocurrencia de las amenazas 1 a n, mientras que el subndice en la variable Dao, denota que ste est asociado a la ocurrencia de las amenazas 1 a n respectivamente.

Asumiendo que existen un nmero j de amenazas, la ecuacin (4) se transforma en:

(5) E (VAN ) (1

p )VAN p (VAN Dao )

j j j j j

Simplificando y agregando a (5) las externalidades y los intangibles, se llega a:

(6) E (VAN ) VAN

p Dao
j j

Externalidades Intangibles

2.2.2 Externalidades e Intangibles

La ecuacin (6) incorpora en el clculo del VAN esperado, las externalidades y los intangibles que haban sido ya introducidos y definidos en la ecuacin (2). En el caso especfico del Anlisis de Riesgo aplicado a la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica, las externalidades deben considerar de manera explcita la cuantificacin del dao potencial que el proyecto de inversin podra generar en el mbito geogrfico en el que se desarrolla. El concepto a destacarse en este caso es

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que un proyecto de inversin pblica no slo puede ser afectado por el medio ambiente a travs de una amenaza, sino que ste puede tambin constituirse en una amenaza para el medio ambiente.

Por ejemplo, analcese el caso de un proyecto de construccin de un gasoducto que tiene como propsito transportar gas desde su rea de extraccin hasta su lugar de consumo final (ciudad). Las comunidades que se encuentran en el trayecto del gasoducto estn, ahora, expuestas a un riesgo adicional que no tenan antes de la implementacin del proyecto. Dicho riesgo es el asociado a la probabilidad de ocurrencia de un accidente en el ducto que genere dao a la poblacin. En dicho caso, el dao se calculara a partir de la probabilidad de ocurrencia del accidente por las prdidas estimadas tradas a valor presente. Este dao, debera descontarse del valor del VAN estimado por el proyecto.

Los intangibles, por otro lado, son aquellos efectos que no se pueden valorar fcilmente o cuyos beneficios o costos implcitos no se pueden cuantificar. Estos impactos se deben identificar, cualificar y, posteriormente, incluir dentro del proceso de evaluacin de la mejor alternativa de proyecto. As, por ejemplo, un proyecto de construccin de una carretera puede tener dos alternativas de similar costo: una primera, evitando pasar por una zona cordillerana muy agresiva, que hace ms largo el trazo, y una segunda, que recurre a construir un tnel para pasar por esa zona, acortando tiempos y distancia. En este ejemplo, es importante considerar un dato adicional: existe una estadstica asociada a la construccin de tneles en regiones similares que pronostican que ese tipo de construccin conllevan un ratio de accidentes fatales en la fase de perforacin de un obrero por kilmetro.

Sin entrar a la discusin acadmica y econmica de la cuantificacin de la vida humana (que podra estimarse a partir de la actualizacin del flujo de sus ingresos futuros proyectados o, alternativamente, a partir de la metodologa de clculo a partir de precios hednicos), el dato que una de las alternativas conlleva potencialmente la prdida de vidas humanas puede ser determinante para desecharla. En ese sentido, en los presentes lineamientos se ha optado por no
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incorporar en el anlisis la valorizacin de la vida humana, pero s hacer referencia a que una amenaza puede implicar la prdida de vidas si no se toman las medidas de mitigacin de riesgo pertinentes.

2.2.3 El Anlisis del Incremental

Riesgo

utilizando

el

Anlisis

Costo

Beneficio

El clculo del VAN esperado que acaba de presentarse tiene varias complicaciones prcticas en su clculo que pueden llevar a que el tiempo requerido en su estimacin sea mayor de lo que usualmente es recomendable, particularmente en un contexto como el que prevalece en los pases de las subregin donde los formuladores y los evaluadores de proyectos de inversin pblica enfrentan la presin poltica por iniciar la ejecucin de los mismos lo ms pronto posible.

Entre estas complicaciones de clculo se pueden considerar las siguientes:

a) mientras el rea geogrfica en la que se desarrollar el proyecto est expuesta a un mayor nmero de amenazas (sismos e inundaciones, por ejemplo), ms difcil ser el clculo del VAN esperado (E(VAN)); b) la inexistencia de los datos de probabilidades de ocurrencia de eventos de gran magnitud (si bien es cierto que mientras ms largo es el silencio ssmico, es ms probable que ocurra un gran sismo, cmo se sabr con certeza cuando ocurrir?); c) la utilizacin secuencial de probabilidades acumuladas condicionadas en el clculo del VAN, puede ser una restriccin metodolgica para un gran nmero de formuladores y evaluadores no familiarizados con dichos conceptos.

Sin embargo, se propone una opcin de formulacin y evaluacin de proyectos que, recurriendo al anlisis costo beneficio incremental, permite incorporar el Anlisis del Riesgo en los proyectos de inversin pblica de una manera ms prctica. Esta propuesta requiere del establecimiento de supuestos simplificatorios que, por un

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lado, sacrifican una cuota de rigurosidad tcnica pero, por otro, facilita los clculos y se adapta mejor a la realidad del funcionamiento de los SNIPs de la subregin andina.

Retornando al ejemplo anterior, si bien la opcin de un puente con estructuras reforzadas para eventos extremos incrementa la inversin inicial del PIP en US$ 1.5 MM, as como los costos de operacin y mantenimiento en US$ 200 mil al ao. Este incremento en los costos debern compararse con los beneficios asociados a no interrumpir el trnsito de la carretera en el ao 4, evitndose que la sociedad deje de percibir esos US$ 2 MM de beneficio netos durante ese ao. Por tanto, comparando los costos adicionales de la estructura reforzada [1.5 + 0.2 / (1.01)4] con los beneficios netos no dejados de percibir en el ao 4 (que es 2 / (1.01)4) se obtiene un beneficio marginal positivo de US$ 230 mil que significa que el proyecto sigue siendo rentable para la sociedad luego que la aplicacin del AdR recomendara incorporar elevar el nivel de reforzamiento adicional.

Este razonamiento puede expresarse matemticamente de la siguiente manera: (7) VAN II

(1 i)
t

Bt Ct
t

[II
t

(O & M ) t ] p[ Dao no generado] (1 i) t

La ecuacin (7) muestra que el VAN calculado sin AdR debiera modificarse negativamente por un incremental de la inversin inicial (al reforzar las estructuras del puente) ms un incremental de los costos de operacin y mantenimiento asociado a la infraestructura reforzada y; por otro lado, de manera positiva, por el beneficio de que no exista un dao en el caso probable (no cierto) que ocurra una amenaza. En donde el Dao No Generado (beneficio) se puede expresar como la suma de los Costos de Reconstruccin Evitados (CRE) y los Beneficios No Perdidos (BNP). As: (8) Dao No Generado CRE BNP

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Utilizando (7) y (8) se plantear que

la evaluacin

de las medidas orientadas a

reducir los riesgos de un proyecto de inversin pblica, ms all de los implcitos en las normas tcnicas sectoriales y territoriales de uso obligatorio, pueda hacerse en trminos incrementales de tal forma que se evale si:

(9) II

(O & M )t p[CRE BNP] (1 i)t

De esta forma, las medidas adicionales que disminuyan el riesgo de prdidas, como consecuencia de la ocurrencia probable de amenazas, se realizarn si el incremento en los costos de inversin inicial y de operacin y mantenimiento en el flujo descontado son menores que los beneficios probables que se obtendran como consecuencia de no incurrir en costos de reconstruccin y de no interrumpir los beneficios. En caso contrario, si los costos incrementales no superan dichos beneficios probables, entonces se recomienda convivir con el peligro, asumiendo las prdidas probables ante la ocurrencia de una amenaza de gran magnitud; sin embargo, en esta situacin se recomienda, adoptar medidas alternativas como, por ejemplo, incrementar la resiliencia de la poblacin frente a la ocurrencia de amenazas o elaborar planes de contingencia para la restitucin eficaz de los bienes o servicios interrumpidos12.

12

Hay que notar que si el VAN calculado sin AdR, es decir con probabilidad de ocurrencia de la amenaza igual a cero, es positivo, podra aceptarse que los beneficios asociados a las medidas mitigadoras del riesgo adicionales sean inferiores a los costos incrementales, siempre y cuando el VAN social contine siendo positivo.

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Grafica No. 3: A. Beneficios y costos para un PIP que incluye la RR, ante la ocurrencia de una situacin de riesgo, y B. Beneficios y Costos Netos de introducir medidas de RR

A.

B.

Fuente: Pautas Metodolgicas (2007)

2.2.4 La Gestin del Riesgo de Desastre La Gestin del Riesgo de Desastre, de acuerdo a la definicin utilizada en el PREDECAN13, consiste en un proceso social cuyo fin ltimo es la reduccin y

13

Lavell, A. (s/f). Apuntes para una reflexin institucional en pases de la Subregin Andina sobre el enfoque de la Gestin del Riesgo. Documento de Trabajo del PREDECAN.

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atencin, o la previsin y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, econmico, ambiental y territorial, sostenibles. Comprende los procesos de

formulacin e implementacin de polticas y estrategias, acciones e instrumentos concretos de reduccin y control. En principio, admite de distintos niveles de intervencin que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Requiere de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representen estos niveles y que rene, bajo modalidades de coordinacin establecidas y con roles diferenciados acordados, aquellas instancias colectivas de representacin social de los diferentes actores e intereses que juegan un papel en la construccin de riesgo y en su reduccin, previsin y control14.

La Gestin del Riesgo de desastres se operacionaliza a travs de un proceso que involucra las siguientes etapas15:

i.

la identificacin del riesgo,

ii. la reduccin del riesgo (que se refiere propiamente a la prevencinmitigacin de la vulnerabilidad fsica y social); iii. la proteccin financiera (que tiene que ver con la transferencia y retencin del riesgo desde el punto de vista financiero y de inversin pblica); y iv. el manejo de desastres (que corresponde a la preparacin, alerta, respuesta, rehabilitacin y reconstruccin una vez que el desastre se presenta).

En el contexto de los presentes lineamientos, no se ahondar en la etapa iii, que se encuentra desarrollada en profundidad en Cardona (2007)16.

14 15

Lavell, A. (s/f) pp 22-23.

Tomado de: Cardona, Omar Daro (2007). La gestin del riesgo financiera del riesgo de desastres: Instrumentos financieros de retencion y transferencia para la Comunidad Andina.

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2.3

La incorporacin de la Gestin del Riesgo de Desastre en los Proyectos de Inversin Pblica

El proceso de incorporacin de la gestin del riesgo en los proyectos de inversin pblica constituye la ltima etapa de un proceso secuencial que se inicia con la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial, que se realiza sobre la base de la informacin proporcionada por las entidades cientficas nacionales pertinentes (tpicamente, desde las entidades responsables de la informacin geofsica,

climatolgica, oceanogrfica, entre otras). El plan de ordenamiento territorial, al identificar los riesgos en el territorio permite a las autoridades sectoriales y territoriales, la elaboracin de los planes de desarrollo que son el marco necesario para el establecimiento de los planes de inversiones (o programas multianuales de inversiones) a nivel sectorial o subnacional, tal como se observa en los grficos 4 y 517. Grafica No. 4: Proceso secuencial

Ordenamiento Territorial

Planes de Desarrollo

Planes de Inversiones

Proyectos

Elaboracin Propia

16

Cardona, Omar Daro (2007). La gestin del riesgo financiera del riesgo de desastres: Instrumentos financieros de retensin y transferencia para la Comunidad Andina.
17

Es importante destacar que en los territorios de la subregin andina no siempre se dispone de POTs elaborados. En esos casos, se recomienda hacer uso de otros estudios tcnicos de base (como por ejemplo, un estudio geolgico o uno de medicin histrica de caudales), que alimenten la elaboracin de los planes de desarrollo. En el caso extremo en el que no se disponga de ningn estudio tcnico de base, se sugiere la elaboracin de mapas parlantes de riesgo del territorio, construidos a partir de entrevistas con la poblacin local. Ello es til, especficamente, en el caso de PIPs que se caracterizan por su simplicidad y bajo costo.

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Grafica No. 5: POT, PD y PIP

Plan de Ordenamiento Territorial/ Plan de Uso del Suelo Donde? Instancia de incorporacin tcnico-espacial

Plan de Desarrollo Con qu? Instancia de incorporacin: poltica, social y econmica.

Planes Sectoriales
Polticas sectoriales qu, cundo y quin? Normatividad

cmo?

Formulacin y Evaluacin

PIPs

Elaboracin propia, basado en PREDECAN.

A la fecha, el PREDECAN dispone de documentos tcnicos que permiten incorporar la Gestin del Riesgo en los planes de ordenamiento territorial as como en la planificacin del desarrollo a nivel local. Estos documentos son la Gua tcnica para la seleccin y utilizacin de metodologas e instrumentos disponibles para el anlisis de amenazas y riesgo para propsitos de planificacin y gestin territorial y el Marco conceptual de referencia sobre gestin del riesgo en el contexto del desarrollo local y sobre lineamientos generales (metodolgicos) sobre la planificacin del desarrollo local incorporando la gestin del riesgo18.

El plan de inversiones a nivel territorial o sectorial debe contener la cartera de proyectos que permitir materializar la visin del desarrollo a ser implementada por las autoridades en determinada regin o sector. Es por ello que cada proyecto de

18

www.comunidadandina.org/PREDECAN

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inversin pblica identificado en dicho plan, debe ser formulado y evaluado en el marco de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica incorporando el Anlisis de Riesgo, utilizando, preferentemente, el anlisis costo beneficio incremental

presentado en las secciones anteriores.

Por otro lado, es importante mencionar que la Gestin del Riesgo como proceso orientado a adoptar e implementar polticas, estrategias y prcticas orientadas a reducir los riesgos y sus potenciales efectos, puede clasificarse en dos tipos:

i.

Gestin Prospectiva del Riesgo: Es el proceso orientado a la adopcin de medidas para evitar que se generen condiciones de vulnerabilidad o que se propicien situaciones de peligros. Se desarrollan en funcin del riesgo an no existente pero
19

que podra generarse por la intervencin

de nuevos

proyectos , y ii. Gestin Correctiva del Riesgo: Es el proceso a travs del cual se toman

medidas para reducir la vulnerabilidad existente. Implica intervenir sobre las causas que generan la condicin de vulnerabilidad actual20.

Aquellos PIPs diseados para reducir los niveles de riesgo existentes en determinado mbito geogrfico sern denominados como PIPs Correctivos. De manera

equivalente, los proyectos que en su diseo incorporen elementos orientados a disminuir o evitar que aparezcan nuevos riesgos se denominarn PIPs Prospectivos.

Una tercera clasificacin que resulta til para los fines de los presentes lineamientos es la Gestin Reactiva del Riesgo, que es aquella que se realiza a partir de la

ocurrencia de la amenaza y se inicia con la atencin inmediata de la emergencia (atencin inmediata de las necesidades bsicas de los afectados) para luego iniciar el proceso de rehabilitacin (reposicin urgente de los servicios bsicos de la poblacin) y finalmente el de reconstruccin.
19 20

DGPM/MEF (2007), pg. 13. DGPM/MEF (2007), pg. 14.

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2.3.1 Pasos para Incorporar el Anlisis Proyectos de Inversin Pblica - Procesos21

de

Riesgo

en

los

A fin de aplicar el Anlisis de Riesgo (AdR) en los proyectos de inversin pblica, se debe considerar su incorporacin en todo el ciclo del proyecto, el mismo que consta de tres fases: preinversin (elaboracin de estudios del perfil, de prefactibilidad y de factibilidad.), inversin (comprende la elaboracin del expediente tcnico detallado y la ejecucin del proyecto) y post inversin (comprende los procesos de control y evaluacin ex post). La incorporacin de la AdR en la fase de preinversin considera el siguiente anlisis:

A. Anlisis del riesgo Anlisis de peligros Anlisis de vulnerabilidades Estimacin del riesgo

B. Incorporacin de medidas de reduccin de riesgos Definicin de alternativas de medidas Estimacin de costos Evaluacin de las alternativas Seleccin de la mejor alternativa y definicin del riesgo aceptable

Por otro lado, su implementacin en la fase de inversin, se refleja en el anlisis detallado de las medidas de reduccin de riesgos, as como en su implementacin en el proyecto. Finalmente, en la fase de post inversin se procede al monitoreo y evaluacin de los indicadores de gestin del riesgo.

Cabe sealar que el anlisis que se desarrollar a continuacin, se pondr nfasis en la fase de preinversin, que comprende la elaboracin de estudios de perfil, de prefactibilidad y de factibilidad, los mismos que se estructuran en mdulos de
21

En esta seccin, se tomarn como referencia principal dos documentos de la experiencia peruana que sirven de base para la elaboracin de estos lineamientos: (1) Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis del riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica aprobadas por la DGPM y Sistematizacin de Proyectos en el mbito nacional que ha incorporado el Anlisis de Riesgo en la Formulacin e Implementacin del proyecto. Cabe sealar que ambos instrumentos son complementarios y contribuyen al desarrollo de la metodologa de la incorporacin de la GdR en los PIPs.

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identificacin, formulacin o preparacin y evaluacin. El Anlisis de Riesgo se incorporar en estos tres mdulos. Los pasos a seguir en la incorporacin del AdR en los PIPs son los siguientes22:

i.

Analizar los peligros (de origen natural, socionatural o antropognico) a los que se podra enfrentar el proyecto.

ii.

Determinar las vulnerabilidades que podra enfrentar el proyecto durante su perodo de vida til (tanto en el perodo de ejecucin de la inversin como en el perodo de operacin).

iii.

Definir las acciones que permitiran reducir las vulnerabilidades y el impacto de los peligros identificados de tal forma que sean incluidas en las alternativas de solucin planteadas.

iv.

Cuantificar los beneficios y los costos asociados a la inclusin de las medidas y acciones identificadas para la reduccin del riesgo, en cada una de las alternativas, de tal manera que sean comparables para la reduccin del riesgo.

v.

Evaluar las alternativas propuestas considerando las medidas de reduccin de riesgo en donde ello sea posible, utilizando el anlisis Costo Beneficio o, alternativamente, el Costo Efectividad.

vi.

Realizar un anlisis de sensibilidad que incluya variaciones en la probabilidad de ocurrencia, intensidad y/o frecuencia de los impactos que ocasionaran las situaciones de riesgo en el proyecto.

vii.

Determinar la alternativa de solucin al problema planteado que ser ejecutada.

Para ilustrar este proceso se tendr como referencia la incorporacin del Anlisis de Riesgo (AdR) en los contenidos de la metodologa de las guas generales de los pases de la subregin.

22

DGPM/MEF (2007). Pautas Metodolgicas para la Incorporacin del Anlisis del Riesgo de Desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. Serie: Sistema nacional de Inversin Pblica y la Gestin del Riesgo de Desastres No 3. Pgs. 23 y 24.

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El proceso de incorporacin del AdR en los PIP se puede organizar considerando la estructura modular existente para la identificacin, formulacin o preparacin y

evaluacin de PIP descrita la Grafica No. 6. Este esquema define un conjunto de actividades en cada uno de los mdulos que permiten incorporar el AdR en los PIP.

Grafica No. 6: El Anlisis de Riesgo en los Mdulos de un PIP en el Marco del SNIP

1. Modulo de Identificacin

Identificacin y evaluacin de peligros (tipo, intensidad, frecuencia, etc.): sismos, desbordes, huaycos, deslizamientos, etc., en el rea del proyecto. Anlisis del Riesgo de lo existente.

2. Modulo de Formulacin

Anlisis de Vulnerabilidad de las intervenciones del PIP. Estimacin del Riesgo (daos y prdidas) Diseo de alternativas tcnicas sin y con inclusin de medidas de reduccin del riesgo (MRR). Determinacin del costo de los daos o prdidas materiales y econmicas en caso de no inclusin de MRR. Determinacin de los costos de alternativas de solucin sin y con MRR.

3. Modulo de Evaluacin

Determinacin de los beneficios de alternativas de solucin sin y con MRR Metodologa del costo /beneficio sin y con MRR. Evaluacin de la rentabilidad social de las MRR. Metodologa Costo/efectividad sin y con MRR. Evaluacin de la rentabilidad social de las MRR.

Fuente: Pautas Metodolgicas. DGPM, MEF.

A. MODULO DE IDENTIFICACION La incorporacin del AdR en este mdulo, tiene como objetivo identificar las condiciones de amenaza a las cuales puede estar expuesto el PIP que se esta formulando. Esto requiere recopilar informacin durante la etapa de diagnstico sobre las condiciones de peligro existentes en la zona donde se espera ejecutar el proyecto.

En el proceso de elaboracin del diagnstico, se deben identificar las amenazas o peligros que pueden afectar la zona en la cual se pretende ejecutar el proyecto. Este proceso se inicia mediante la revisin de los planes de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo, y estudios tcnicos de base que se disponga. Asimismo, de no contar con dichas herramientas de gestin, se recomienda realizar una visita de

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campo que generalmente realiza el formulador en la etapa de identificacin del proyecto y elaborar un Mapa Parlante23, que permita incorporar el conocimiento local de la poblacin de la zona en la cual se pretende realizar el proyecto en el proceso de identificacin de los peligros (Pautas 2007).

En los casos que no se disponga de las herramientas de gestin antes mencionadas, se recomienda aplicar del Formato No. 1: Identificacin de peligros en la zona de ejecucin del proyecto, Parte A: Aspectos generales sobre la ocurrencia de peligros en la zona y Parte B: Preguntas sobre caractersticas especficas de peligros. La informacin analizada en el Formato No. 1 permitir definir el grado de peligro

existente en la zona de ejecucin del proyecto. Ver Grafica No. 7.

23

Se propone dicha herramienta, dado que el proceso del planificacin del desarrollo en Ecuador, Bolivia y Per aun es incipiente. Colombia por el contrario, dispone de estas herramientas de gestin, las cuales debern ser consultadas para identificar los peligros que podran amenazar los PIPs.

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Grafica No. 7: Formato No. 1 A y B

Fuente: Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis de riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. DGPM-MEF (2007). Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin de Riesgo de desastres. http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf

Respecto a los intereses de los grupos involucrados en el proyecto, se debe considerar que al incorporar el AdR es necesario que el Anlisis de Involucrados se incluya las opiniones y compromisos que tengan los agentes involucrados acerca del

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riesgo que podra enfrentar el proyecto. Al respecto, es necesario mencionar que en este anlisis se debe incorporar a los promotores del proyecto (tpicamente una entidad publica, los beneficiarios del proyecto, los que se pueden perjudicar con l, los proveedores de insumos, y los representan los mercados relacionados.

B. MODULO DE FORMULACION O PREPARACION La inclusin del AdR en el Mdulo de Formulacin del proyecto tiene por objetivo determinar si en las decisiones de localizacin, tamao y tecnologa, para la formulacin del proyecto, se estn incluyendo mecanismos para evitar la generacin y/o lograr la reduccin de las vulnerabilidades por exposicin, fragilidad y resiliencia.

Para la determinacin de las condiciones de vulnerabilidad por exposicin, fragilidad y resiliencia, ya se deben haber definido las alternativas de solucin al problema, analizado la oferta y la demanda, y determinado la brecha entre la oferta y demanda de bienes o servicios que el proyecto pretende atender, lo cual servir para definir el tamao del proyecto. Para continuar con la incorporacin del AdR en el PIP, se deben analizar las condiciones de vulnerabilidad que el proyecto puede tener o generar.

Para este anlisis se recomienda la aplicacin del Formato No. 2: Lista de Verificacin sobre la generacin de vulnerabilidades por Exposicin, Fragilidad o Resiliencia en el proyecto y el Formato No. 3 que identifica el grado de vulnerabilidad que enfrenta el proyecto, considerando los factores de exposicin, fragilidad y resiliencia; las mismas que se pueden encontrar en la Grafica No. 8.

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Grafica No. 8: Formato No. 2 y 3

Fuente: Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis de riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. DGPM-MEF (2007). Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin de Riesgo de desastres. http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf

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El Formato No. 1 (Mdulo

de Identificacin) determina el nivel de amenazas o

peligro asociado al proyecto, y los Formatos No. 2 y 3 (Mdulo de Formulacin) establecen el nivel de vulnerabilidad al que est expuesto el proyecto. Estos insumos permitirn desarrollar el Anlisis del Riesgo para la identificacin de medidas de reduccin de riesgo adicionales al nivel mnimo de seguridad exigido por las normas tcnicas sectoriales y territoriales, a fin de determinar el nivel de riesgo al que estara expuesto el proyecto. As se pueden evaluar las prdidas probables que se generaran ante la ocurrencia de la situacin de riesgo y, por tanto, permitir estimar los beneficios (costos de reconstruccin evitados, beneficios no suspendidos, entre otros) de la incorporacin de las medidas de reduccin de riesgo, lo cual se realizar en el Mdulo de Evaluacin.

Dado que ya se han identificado las condiciones de riesgo, se debern precisar las acciones adicionales que debern realizarse para reducir el riesgo al que est expuesto cada proyecto alternativo. Las acciones concretas dependern de las medidas estructurales y no estructurales que se hayan definido en cada alternativa.

Luego, se proceder a la estimacin de costos a precios de mercado; sin embargo, se deben incluir los costos unitarios y totales de las medidas de reduccin de riesgo, si es que en el clculo inicial no lo estuvieran, ya que se debe evitar la duplicidad. Una vez se disponga de dicha informacin, se construye el flujo de costos a precios de mercado, considerando los costos de inversin y los costos de operacin y mantenimiento y, de ser el caso, los costos adicionales de las medidas de reduccin de riesgo.

C. MODULO DE EVALUACION La inclusin del AdR en el Mdulo de Evaluacin del proyecto tiene por objetivo determinar las mejores medidas adicionales de reduccin de riesgo (estructurales y no estructurales) que se pueden incluir en los PIPs, para lograr que la alternativa elegida sea la ms rentable y que sea sostenible. En particular, se destaca el

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esfuerzo para incorporar mecanismos para incluir el riesgo en la evaluacin costo beneficio incremental o costo efectividad que se realiza para cada proyecto. En el caso de los pases de la subregin, las normas y procedimientos de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) establecen, predominantemente, que la Evaluacin Social de Proyectos24 se realice a partir del indicador del VAN Social o, alternativamente, del ratio de Costo Efectividad para el caso de proyectos sociales en los que los beneficios a la poblacin no sean cuestionables (servicios bsicos de educacin y salud) pero que sean de difcil cuantificacin monetaria. En esta ltima metodologa, se elige la alternativa que, en trminos de valor presente, muestre los menores costos por unidad de beneficios relevante.

Incluyendo medidas de reduccin de riesgo adicionales a las establecidas en las normas tcnicas mnimas, se procede a corregir el flujo de costos a precios de mercado para que reflejen sus valores sociales, mediante la utilizacin de los precios sociales o Factores de Correccin. En este caso, se cuantifican los costos sociales de las medidas de reduccin de riesgo definidas en el mdulo de formulacin. La inclusin de las medidas de reduccin de riesgo no implica ningn cambio en la metodologa de evaluacin (ACB o ACE) que se debe utilizar de acuerdo con las caractersticas del proyecto. Lo que va a ocurrir es que se van a agregar algunos elementos a los costos y/o beneficios, segn sea el caso.

La aplicacin del anlisis del costo efectividad se utiliza cuando la cuantificacin monetaria de los beneficios del proyecto no es cuestionable. Para ello, se requiere definir un Indicador de Efectividad (IE) y luego estimar el Ratio Costo Efectividad (CE), para determinarn la mejor alternativa de solucin al problema. El Anlisis Costo Efectividad, se utiliza de la misma manera, pero si al incluir el AdR, se determina que el proyecto se enfrenta a situaciones de riesgo (a travs del uso de los Formatos N 1 al N 4), entonces todas las alternativas de solucin propuestas debern incluir medidas de reduccin de riesgo (estructurales y/o no estructurales),

24

La diferencia entre la Evaluacin Privada y la Social, como ya se mencion, es que sta ltima considera los beneficios del pas en su conjunto y no los del inversionista en particular. Por lo tanto, el VAN se calcula con precios sociales e incorpora los beneficios/costos de las externalidades, de los efectos indirectos y de los intangibles.

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de tal forma que los costos de las alternativas puedan ser comparables entre s. Es decir, la inclusin del AdR no modifica el tipo de anlisis (Anlisis Costo Efectividad o Anlisis Costo Beneficio) que se debe utilizar para cada tipo de proyecto, la cual se determina por las caractersticas propias del proyecto.

Grafica No. 9: Formato No. 4

Fuente: Pautas metodolgicas para la incorporacin del anlisis de riesgo de desastres en los Proyectos de Inversin Pblica. DGPM-MEF (2007). Serie: Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin de Riesgo de desastres. http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf

En trminos prcticos, lo que ocurrir es que los Costos de Inversin y los Costos de Operacin y Mantenimiento de las medidas de reduccin de riesgo adicional incluido en el anlisis, van a incrementar los costos totales de inversin, as como los de operacin y mantenimiento de los proyectos alternativos. Es necesario que los costos de las medidas de reduccin de riesgo sean incluidos en todas las alternativas de solucin propuestas ya que, si en algunas no se colocan, los costos seran probablemente menores. Por tanto, al aplicar los criterios de eleccin del ACE, que implican elegir la alternativa de menor costo, probablemente sera seleccionada la alternativa que no incluye las medidas de reduccin de riesgo y, por tanto, no se estara garantizando el mismo nivel de beneficios en todas ellas, con lo cual no se cumplira el supuesto fundamental del ACE.

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Siguiendo con el marco conceptual de los presentes lineamientos, la decisin de introducir en el proyecto medidas que disminuyan el riesgo de prdidas, como consecuencia de la ocurrencia probable de amenazas, ms all de los niveles mnimos obligatorios que dicta la normatividad tcnica sectorial, se realizarn si el incremento en los costos de inversin y de operacin y mantenimiento en el flujo descontado son menores que los beneficios probables que se obtendran como consecuencia de no incurrir en costos de reconstruccin y de no interrumpir los beneficios.

Cuando los costos incrementales no superan dichos beneficios probables, entonces se convive con la amenaza y es preferible desarrollar medidas de contingencia y emergencia orientadas a aumentar la resiliencia en los actores y enfrentar las prdidas probables de un escenario de ocurrencia de una amenaza.25

A manera de ilustracin, se puede mencionar que esta metodologa ha sido aplicada para la reevaluacin de un conjunto de proyectos (MEF, 2007), con el fin de determinar si hubiera sido rentable socialmente invertir en medidas para lograr niveles de reduccin del riesgo ms all de los especificados en las normas tcnicas sectoriales de aplicacin obligatoria. Para facilitar los clculos y la exposicin didctica, la aplicacin de la metodologa de evaluacin ex ante a partir del anlisis costo beneficio incremental se ha realizado con los siguientes supuestos

simplificatorios:

a. Existencia de una sola amenaza sobre el proyecto que se presentar una sola vez y no de manera recurrente. b. Su probabilidad de ocurrencia se restringe a que el evento se presentar en la mitad del horizonte de evaluacin del proyecto.

25

Hay que notar que si el VAN calculado sin AdR, es decir con probabilidad de ocurrencia del peligro igual a cero, es positivo, podra aceptarse que los beneficios asociados a las medidas mitigadoras del riesgo sean inferiores a los costos incrementales, siempre y cuando el VAN social contine siendo positivo.

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c. El dao causado por la amenaza consiste en la destruccin total de (se requieren re-invertir al 100% d. No existen externalidades ni intangibles.

En el Cuadro No. 1 se presenta los resultados de la reevaluacin de 3 proyectos. En la primera columna, se presentan los costos de inversin incrementales; en la

siguiente columna, se muestra el clculo del valor actualizado del flujo del incremental de gastos de operacin y mantenimiento como consecuencia de incorporar al proyecto acciones y elementos que disminuyen adicionalmente las vulnerabilidades (principalmente a travs de reducir su fragilidad). El perodo de vida til de los proyectos utilizado para las actualizaciones fue de 10 aos y la tasa de descuento del 11%. Cuadro No. 1: Aplicacin del anlisis de riesgo a la evaluacin ex ante de proyectos utilizando el anlisis costo beneficio incremental
No. 1 Proyecto Prevencin y Preparativos para afrontar Huaycos e Inundaciones en la Cuenca Alta del ro Rmac (Dipecho I) Rehabilitacin y construccin de diques en la quebrada de cansas Rehabilitacin Central Hidroelctrica Machipucchu Periodo de Evaluacin (Aos)

II

(O & M ) t (1 i ) t

[CRE BNP ]

10

60,175

35,441

1,323,942

10 10

1,232,620 2,209,074

725,919 7,067,078

97,767,783 229,809,147

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. Milton von Hesse (2007) Documento en proceso de publicacin. Sistematizacin de Proyectos de inversin pblica que incluye Anlisis de Riesgo

La ltima columna de la tabla muestra el valor actual de la suma de los costos de reconstruccin evitados (CRE) ms los beneficios no perdidos (BNP) que se derivan de haber incorporado en el proyecto las medidas adicionales de disminucin de riesgos asociada a la ocurrencia de amenazas. El clculo de este valor presente se hace asumiendo que la amenaza se presenta el ao 5, que es el ao que est en la mitad del perodo de vida til del proyecto. Este supuesto servir para realizar el anlisis de sensibilidad, simulando distintas probabilidades de ocurrencia del peligro en dicho ao.
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Con todos estos elementos, faltara definir solamente el dato probabilstico de ocurrencia del peligro para la aplicacin de la frmula (9). Sin embargo, dada la escasa informacin que existe sobre la caracterizacin de las amenazas26, es muy probable que en pocos casos se tenga informacin especfica sobre esta variable, sea porque no existen registros cientficos adecuadamente implementados, o porque no existen tcnicas desarrolladas para la prediccin de estos eventos.

Debido a ello, es recomendable utilizar un anlisis de sensibilidad probabilstico que permita, en distintos escenarios de ocurrencia, evaluar la pertinencia de incorporar al proyecto las medidas y acciones orientadas a disminuir las vulnerabilidades identificadas. El Cuadro No. 2 incorpora cuatro columnas en las que se muestra distintas probabilidades de ocurrencia (25%, 50%, 75% y 100%) de una amenaza en el ao medio del perodo de evaluacin del proyecto. El cuadro muestra que en los 3 proyectos evaluados es rentable socialmente incorporar las medidas de reduccin de riesgos adicionales a las obligatorias definidas por las normas tcnicas sectoriales, a pesar que ello signifique que se incrementen los costos de inversin y de operacin y mantenimiento. Cuadro No. 2: Anlisis de sensibilidad de los proyectos
No. 1 Proyecto Prevencin y Preparativos para afrontar Huaycos e Inundaciones en la Cuenca Alta del ro Rmac (Dipecho I) Rehabilitacin y construccin de diques en la quebrada de cansas Rehabilitacin Central Hidroelctrica Machipucchu
II
t

(O & M ) t (1 i ) t

0.25[CRE+BN 0.75[CRE+BN 0.50[CRE+BNP ] P] P]

1.00[CRE+BNP ]

95,616

330,986

661,971

992,957

1,323,942

1,958,539

24,441,946

48,883,891

73,325,837

97,767,783

9,276,153

57,452,287

114,904,573

172,356,860

229,809,147

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. Milton von Hesse (2007) Documento en proceso de publicacin. Sistematizacin de Proyectos de inversin pblica que incluye Anlisis de Riesgo

26

No obstante, debe mencionarse que la CMRRD realiz un importante esfuerzo por sistematizar la informacin sobre amenazas de origen natural existentes en el Per y posteriormente, el PDRS ha apoyado distintos esfuerzos a nivel nacional (SNIP) y a nivel regional (Gobierno Regional de Piura) para sistematizar y automatizar informacin geogrfica sobre las condiciones de amenazas existentes en el pas.

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2.4

El proceso de la incorporacin del AdR en los PIPs

La Grfica No. 10 resume, en trminos operativos, el proceso de incorporacin del AdR en el proceso de identificacin, formulacin y evaluacin de un PIP a travs de la aplicacin metodologa reseada en la seccin 2.3, el que se basa a su vez- en el marco conceptual presentado en la seccin 2.2.

Resulta altamente recomendable que antes de iniciar el proceso el formulador del PIP cuente con los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo as como todos los estudios tcnicos de base complementarios que se dispongan para el rea geogrfica en la que se planea la ejecucin del PIP.

El proceso de incorporacin del AdR se inicia durante la fase de identificacin del PIP con la pregunta: Existe la probabilidad de ocurrencia de amenazas en la ubicacin actual o propuesta del PIP?. La respuesta a esta interrogante debe ser analizada en dos dimensiones: la primera, si la amenaza identificada proviene del medio ambiente hacia el proyecto; la segunda, si la amenaza, ms bien, la genera el proyecto al medio ambiente en donde se ejecuta.

En el primer caso, si la respuesta es no, el proceso de formulacin de proyectos contina siguiendo las pautas, procedimientos, metodologas y parmetros que disponen los SNIPs subregionales. Si, por el contrario, la respuesta es afirmativa, entonces deben analizarse otras alternativas viables para la ejecucin del PIP. Si existe una alternativa, y elimina por completo la exposicin a la amenaza, entonces se contina con el proceso de formulacin normal del proyecto. De otro modo, debe iniciarse el anlisis de fragilidad del proyecto.

Dicho anlisis se inicia por verificar si el diseo tcnico del proyecto ha considerado la aplicacin de la normatividad tcnica de seguridad mnima que es de uso obligatoria en el territorio y en el sector en el que se desarrolla el proyecto. Si no se

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verifica su uso, la respuesta debe ser inflexible, se rechaza el proyecto. Si, en cambio, se verifica su aplicacin, debe procederse a identificar y analizar alternativas del proyecto que pueden reducir adicionalmente los niveles de fragilidad.

Definidas dichas alternativas, la decisin de implementarlas se basar en el resultado de la aplicacin del anlisis costo beneficio incremental o, alternativamente, del anlisis costo efectividad. En el primero de los casos, si los beneficios probables asociados a la alternativa superan a los incrementos de los costos de inversin y de operacin y mantenimiento, procede ejecutar la alternativa. En el segundo, se elegir la alternativa de menor costo, siempre y cuando la disponibilidad presupuestal lo permita.

Si se rechazan las alternativas de reduccin adicional del riesgo, entonces deben definirse con los actores principales del proyecto medidas de contingencia y emergencia que permitan enfrentar mejor la amenaza; en otras palabras, se interviene por el lado de aumentar la resiliencia.

Finalizado el anlisis de amenazas y riesgos del medio ambiente hacia el proyecto, se inicia el anlisis complementario que se refiere a evaluar si el proyecto se constituye en una amenaza para el medio ambiente. Si la respuesta es negativa, culmina el proceso de incorporacin del AdR en el PIP.

Si es positiva, debe analizarse la posibilidad de reubicar el proyecto y verificar si con ello se elimina o mitiga el riesgo. Si la respuesta es s, entonces se contina con el proceso de formulacin tradicional. Si es no, se contina con el anlisis de fragilidad, pero ahora desde la perspectiva del medio ambiente. Si se identifican alternativas que disminuyan la externalidad negativa que origina el proyecto, se procede a la aplicacin del anlisis costo beneficio incremental o costo efectividad de manera similar a la que se aplic para analizar los riesgos del medio ambiente al proyecto.

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Digresin: La incorporacin del AdR a los PIPs segn el tamao del proyecto

La aplicacin de la metodologa desarrollada y del proceso establecido puede sufrir una adaptacin cuando el tamao de los PIPs es pequeo. En dicho caso, se sugiere que la metodologa se aplique slo en las fases de identificacin y formulacin del proyecto. En la aplicacin del proceso no se recomienda hacer uso de la metodologa costo-beneficio incremental para el anlisis de alternativas sino, ms bien, el de costo efectividad.

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Grafica No. 10: El Proceso de la Incorporacin del AdR en los PIPs

Existe la probabilidad de amenazas en la ubicacin actual o propuesta del PIP

Del medio ambiente al proyecto

Del proyecto al medio ambiente

No

Si

No

Si

Culmina

Culmina

Analiza otras alternativas viables de ubicacin

Se elimina exposicin?

Si

No

Se analizan factores que mitigan vulnerabilidad (fragilidad)

Culmina

Se definen alternativas que reducen vulnerabilidad del medio ambiente

Anlisis de Fragilidad

El proyecto incorpora en su diseo las normas tcnicas especificas sectoriales obligatorias de seguridad minima

No

Si

Se rechaza

Analizas factores que generaran o pueden generar fragilidad

Definir alternativas que reducen adicionalmente fragilidad Anlisis C/B o CE de las alternativas

Definir II +

O&M (1+i)

Definir CRE+BNP

Comparar costos incrementales vs. probables beneficios asociados a medidas adicionales de reduccin de fragilidad ante amenaza Comparo: II +

O&M (1+i)

vs. p(CRE +BNP)

>
Se desecha alternativa

Ejecuto alternativa

Defino medidas de contingencia y emergencia

Elaboracin: Propia, sobre la base de Zapata, N (2009). Pautas para la incorporacin de la GdR en los PIPs.

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2.5

Las normas y la configuracin institucional

En la actualidad, la Gestin del Riesgo asociada a la ejecucin de proyectos de inversin pblica en los pases de la subregin andina tiene como caracterstica que est sustentada en dos marcos legales. De un lado, en las normas (Leyes o Decretos) que sustentan a los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica y, por otro lado, el marco normativo que gobierna los Sistemas Nacionales de Proteccin o Defensa Civil.

El

primero

dicta

las

pautas,

procedimientos,

competencias,

metodologas

parmetros asociadas a la planificacin y ejecucin de la inversin pblica, includo el anlisis del riesgo; mientras el segundo, dispone la regulacin necesaria alrededor de la prevencin y atencin de emergencias, que llega hasta los procesos de rehabilitacin post emergencia, as como la promocin en los sectores de la inversin preventiva y correctiva de riesgos ante amenazas.

Generalmente los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica se regulan desde una Ley ad hoc (Bolivia, Colombia y Per) o desde la Ley de Presupuesto (Ecuador). El ente rector de los sistemas nacionales de inversin pblica en los pases de la sub regin, corresponde a la autoridad nacional de planeamiento o planificacin del desarrollo (Ministerio, Secretara o Departamento Nacional), salvo en el caso peruano que dicha competencia est en el Ministerio de Economa y Finanzas y no en el organismo encargado de la planeacin estratgica del sector pblico (CEPLAN).

Para que la gestin del riesgo sea incorporada de manera efectiva a lo largo del proceso de planificacin y ejecucin de la inversin pblica, sta debe incorporarse de manera explcita: a. En las Leyes y Reglamentos que determinan los contenidos mnimos de los estudios de pre inversin,

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b. En las metodologas generales y especficas, y c. En las fichas de registro de los bancos de proyectos.

Ninguno de los pases de la sub regin ha logrado que la Gestin del Riesgo haya sido incorporada plenamente en todas estas instancias normativas y metodolgicas. En Ecuador, por ejemplo, la Constitucin hace mencin a la obligacin del Estado en relacin a hacer una gestin del desarrollo incorporando la Gestin del Riesgo. Sin embargo, dicha obligacin, en el caso de la inversin pblica no se ve reflejada en su marco legal especfico. Por el contrario, en el Per la gestin del riesgo no es recogida plenamente en el marco legal asociado a la planificacin y ejecucin de la inversin pblica, aunque sta s ha sido introducida, de manera explcita, en sus principales instrumentos metodolgicos como son los contenidos mnimos, la gua general y algunas guas sectoriales especficas, adems de manuales complementarios27.

III. Conclusiones y recomendaciones

El proceso de desarrollo econmico de los pases de la subregin andina, por otro lado, ha ido acompaado por un proceso de urbanizacin creciente y desarticulado. Las intervenciones del hombre en las reas no urbanizadas se han caracterizado por haberse realizado sin tomar necesariamente en cuenta el cuidado del medio ambiente o la existencia de amenazas sobre los territorios ocupados o intervenidos.

Ello, aunado a las caractersticas de pobreza y extrema pobreza de un segmento importante de la poblacin, han generado que se creen las condiciones de vulnerabilidad necesarias para que las amenazas causen un gran dao y devengan en desastre.

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www.mef.gob.pe/DGPM/instrumentos

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El reto que enfrentan los pases de la subregin andina es: cmo evitar que el proceso de desarrollo se siga dando sin tener en cuenta los riesgos asociados a la ocurrencia de amenazas?

Para ello se sugiere que los pases de la subregin introduzcan la Gestin del Riesgo en el anlisis ex ante de sus proyectos de inversin pblica. La limitante que surge, sin embargo, es que los flujos econmicos que se utilizan tradicionalmente para el clculo del VAN o del ratio de Costo Efectividad no consideran, en la aplicacin

prctica, el riesgo o la probabilidad de ocurrencia de una amenaza durante la vida til del proyecto.

Los lineamientos presentados en este documento plantea la introduccin del Anlisis de Riesgo en los distintos mdulos (identificacin, formulacin y evaluacin) del proceso de preinversin de un proyecto. El Anlisis de Riesgo se incorporar a travs de los contenidos mnimos de los estudios de preinversin, de las guas metodolgicas y de las fichas operativas de los bancos de proyectos como parte de una estrategia de aplicacin de la gestin del riesgo al proceso de inversin pblica.

La recomendacin a los pases de la subregin es que el proceso de incorporacin de la Gestin del Riesgo en los PIPs no debe iniciarse por las modificaciones legales o normativas, sino a travs de las herramientas operativas de los SNIPs tales como: (i) contenidos mnimos de los estudios de preinversin, (ii) manuales metodolgicos (general y especficos) y (iii) ficha operativa de los bancos de proyectos.

Finalmente, se recomienda que ste proceso se desarrolle de manera gradual, debido a su complejidad tcnica y relevancia econmica, de forma que se inicie con un periodo de sensibilizacin de los actores y difusin de los principales conceptos, luego se avance hacia una estrategia de capacitacin de los instrumentos metodolgicos y asistencia tcnica en su aplicacin a proyectos concretos y, finalmente, se haga obligatorio su uso aunque de manera gradual- a travs de las modificaciones legales o normativas segn sea el caso.

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Asimismo, se requerir de un proceso gradual e intenso de fortalecimiento institucional de los entes rectores para que puedan emprender de manera eficiente y eficaz el complejo proceso de elaboracin de herramientas metodolgicas,

capacitacin y asistencia tcnica a los actores relevantes.

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