Reflexiones Sobre la Economa Poltica del Gobierno

El Crecimiento Persistente del Gobierno Karl Brunner* *Profesor distinguido y Director del Center for Research in Government Policy and Business, Universidad de Rochester. Fundador y editor del Journal of Money, Credit and Banking y el Journal of Monetary Economics. Profesor distinguido de la Universidad de Berna. Doctor Honoris Causa de la Universidad Catlica de Lovaina (1976).

Reflexiones sobre la Economa Poltica del gobierno. Elcrecimientopersistentedelgobierno*

Karl Brunner

I. El Tema
Un tema central de nuestro tiempo se refiere al papel y a la interpretacin del "gobierno". Dos visiones encontradas influyen sobre las actitudes intelectuales y afectan la evaluacin social de las instituciones polticas. Una de ellas enfatiza la importancia de un "gobierno limitado", con fuertes restricciones constitucionales sobre el rango admisible de la accin poltica. Las instituciones polticas ofrecen un contexto general estable y predecible que gua las mltiples interacciones voluntarias entre los miembros de la sociedad. Un consenso constitucional establece y legitimiza la existencia y alcance limitado del "gobierno". An ms, se espera que este consenso se pueda efectivamente establecer y an guiar en forma til con la ayuda de diseos sociales adecuados. Una visin alternativa rechaza esencialmente la idea de un gobierno limitado y controlado. Niega que los asuntos humanos

*Muchas discusiones con William Meckling y Alian H. Meltzer durante los ltimos aos han dado forma a mi pensamiento sobre los temas examinados en este trabajo. Reconozco con agradecimiento las contribuciones de dichas discusiones. El trabajo forma parte de un proyecto sobre los aspectos sociopolticos de la inflacin, que cuenta con el apoyo de la National Science Foundation. El primer borrador fue preparado en mi calidad de Profesor Visitante en la Institucin Hoover (Universidad de Stanford), durante el invierno 1977/78.

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estn, en general, mejor servidos bajo un gobierno estrictamente limitado. En particular, niega que el gobierno limitado asegure una mejor oportunidad para la evolucin del bienestar humano. En este enfoque, las instituciones polticas surgen como el instrumento esencial para el "progreso humano". El "gobierno" es la "representacin objetiva de los principios de justicia, equidad y valores de las personas". Como condiciones necesarias para los logros humanos, se presenta al "gobierno" que crece y a las instituciones polticas cada vez con mayor alcance. As, la accin poltica responsable exige la remocin deliberada de las limitaciones constitucionales. Tambin requiere de un esfuerzo consciente para extender el rango de la accin poltica en los asuntos sociales del hombre. De acuerdo a esta visin, las instituciones polticas necesitan ser ms que un contexto general para la interaccin social. Ellas deben, con propiedad, preocuparse de intervenir de manera especfica y detallada en las transacciones sociales, sobre un rango siempre abierto, con poca limitacin por parte de reglas generales y estables.1 En estos tiempos el argumento a favor de un "gobierno limitado" parece una causa histrica perdida. Difcilmente necesitaramos comentar el estado de las cosas en el Segundo y Tercer Mundo. El papel dominante de las instituciones polticas en una gran cantidad de pases miembros de las Naciones Unidas est bien documentado. Para nuestros propsitos inmediatos es ms importante la evolucin de largo plazo en las democracias occidentales. Los hechos que se resumen en la segunda seccin de este trabajo revelan que cualquier consenso constitucional que existiera en el pasado sobre el gobierno limitado, se ha desvanecido sustancialmente en el tiempo. Pero la erosin histrica de la tesis que recomienda fuertes restricciones sobre el gobierno no establece la validez de la segunda posicin, que asocia los logros humanos al "gobierno ilimitado". La evidencia histrica efectivamente rechaza esta afirmacin. En el presente contexto es ms significativo el simple hecho que la segunda visin no ofrece explicacin de lo observado histricamente. Avanza una interpretacin del gobierno como la salvacin de la humanidad y justifica

!Estas dos posiciones se pueden explicar en trminos de dos percepciones (o teoras) alternativas sobre el hombre. La relacin entre la visin del hombre y la interpretacin del gobierno fue explorada en el trabajo "The Perceptions of Man and the Conception of Government", de Karl Brunner y William Meckling, Journal of Money, Credit and Banking, febrero de 1977.

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un activismo poltico compatible. Pero las construcciones normativas de este tipo son lgicamente incapaces de proporcionar descripciones tiles de nuestra realidad. Tambin advertimos que la evolucin histrica, que describiremos en la seccin siguiente, surgi en todas las sociedades occidentales en forma independiente del "compromiso ideolgico" expresado por la segunda posicin. En los ltimos aos, los eventos polticos de numerosos pases han revelado una preocupacin cada vez mayor por la creciente carga impuesta por el gobierno. Durante su campaa para la presidencia, el Presidente Crter utiliz las frustraciones de los votantes alentados por un conocimiento creciente sobre lo que significa un gobierno en expansin. Las rebeliones locales contra el pago de impuestos, se han producido en los Estados Unidos cada vez con mayor frecuencia, y la reciente "rebelin" de California ha proyectado una sombra importante. Pero el significado de estos eventos polticos permanecer confuso hasta que poseamos una explicacin coherente de la tendencia observada. Ellos pueden ser slo manifestaciones en la superficie, sin importancia sobre el impulso bsico del proceso social que, en las democracias occidentales, resulta en un sector gubernamental siempre en expansin. En forma similar, las promesas e intentos para aumentar la eficiencia de las oficinas estatales pueden ser simplemente ejercicios de frustracin sin utilidad alguna. Cun apropiados sean dichos intentos depende de la naturaleza del proceso social subyacente. As, la evaluacin de los eventos recientes depende de nuestra interpretacin sistemtica de las fuerzas sociales que dan forma al crecimiento del sector pblico. Este crecimiento general y persistente ha llamado crecientemente la atencin de las ciencias sociales. Durante los ltimos quince o veinte aos un nmero cada vez mayor de economistas ha aplicado sus herramientas analticas a la exploracin de estos problemas. Mi trabajo se desarrolla a base de estas contribuciones y ofrece un anlisis de las interacciones principales entre votantes, legisladores, burcratas y el sistema judicial, que generan el fuerte crecimiento del gobierno, independientemente de las intenciones especficas que puedan tener los participantes en el proceso. Al final, se exploran algunos de los principales significados del anlisis para las tendencias presentes y futuras.

II. Los Hechos

El crecimiento del gobierno no fue inventado por los polticos de la dcada de 1960. Surgi antes de los "salvadores de la

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humanidad de los ltimos das", que se fan de las instituciones polticas y los procesos polticos. Tampoco el crecimiento del gobierno fue producido por la "revolucin keynesiana". Es cierto que cualquier medida utilizada para evaluar este fenmeno contendr una serie de errores ms o menos graves. Los procedimientos de medicin son generalmente defectuosos y la informacin obtenida rara vez corresponde en forma adecuada al concepto analtico ms apropiado para el propsito especfico que se tenga. Sin embargo, los errores potenciales no oscurecen el amplio y dominante patrn que hemos podido conocer a travs de diferentes mediciones realizadas por un nmero importante de autores. Alian H. Meltzer present dos mediciones distintas. Analiz la magnitud relativa de la recaudacin tributaria y la absorcin relativa de trabajo por parte del sector estatal. El valor real de la recaudacin impositiva captada por el Gobierno Federal en los Estados Unidos aument desde 1792 a una tasa de 5,5% al ao. Esta tasa de crecimiento excede la tasa de crecimiento del producto del sector privado en el mismo perodo. Sin embargo, la tasa de crecimiento no fue uniforme. Se movi alrededor de 4,75% desde 1792 a 1902, y aument a cerca de un 7% en el siglo veinte. Ambas cifras superan la tasa de crecimiento del producto nacional bruto real. Los impuestos totales reales (correspondientes a todos los niveles de gobierno) crecieron durante este siglo a una tasa de 5,4% al ao, mientras que el producto nacional bruto real aument a una tasa menor del 3,2%. Un comportamiento similar se observa en el empleo pblico. De acuerdo a esta medicin, durante este siglo el gobierno de los Estados Unidos se expandi a una tasa ms de dos veces superior a la del sector privado.2 Los cuadros I y II presentan, a partir de otra fuente, informacin adicional sobre los Estados Unidos.3 Entre 1900 y 1970 la participacin del empleo pblico (cuadro I) aument por un factor mayor que 3. Durante esos setenta aos, an si se excluye al sector defensa, el crecimiento en la participacin es slo ligeramente inferior al 200%. La expansin en la proporcin del ingreso nacional absor-

Se puede encontrar una discusin ms detallada en el trabajo "Why Government Grows (and Grows) in a Democracy", por Alian H. Meltzer y

Scott Richard, The Public Interest, 1978. 3 Budgets and Bureaucrats, The Sources of Government Growth, editado por Thomas E. Borcherding, Durham, 1977. Los cuadros I y II se han tomado de este libro.

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Cuadro I

Empleo Pblico como Porcentaje de la Fuerza de Trabajo en Estados Unidos

1 9 0 0 1910 1920 1930 1940

6,0 6,4 8,2 9,8 12,2

1950 1960 1970

15,2 17,9 20,1

Fuente: "One Hundred Years of Public Spending: 1870-1970", en Budgets and Bureaucrats, The Sources of Government Growth, editado por Thomas E. Borcherding, Durham, 1977, pg. 26.

Cuadro II

Gastos Pblicos Totales en Dlares Constantes (1929) como Porcentaje del Producto Nacional Bruto en los Estados Unidos

1902 1913 1922 1932 1940 1950 1960 1970

6,8 8,0 12,6 21,3 20,3 42,7 30,1 34,1

Fuente: "One Hundred Years of Public Spending: 1870-1970"; en Budgets and Bureaucrats, The Sources of Government Growth, editado por Thomas E. Borcherding, Durham, 1977, pg. 26.

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Cuadro III

Gastos Pblicos como Porcentaje del Ingreso Nacional: Mediana y Rango para Muestras de Pases de la OECD, Aos Seleccionados, 1950-1974. Muestra Fija1
Muestra Variable2

Ao
Mediana3 Rango4 Mediana3 Rango4

1950 1953 1955 1960 1965 1970 1973 1974

34 35 39 41 48 49

19-44 19-42 22-43 25-49 24-57 27-62

31 34 35 38 42 48 49 52

22-39 19-44 19-42 22-43 25-48 24-57 27-62 29-64

Cubre los mismos trece pases en todos los aos, excluyendo Australia, Luxemburgo y Suecia. Cubre distintos pases: nueve en 1950; catorce en 1953 y 1955; diecisis en 1960, 1965 y 1970; quince en 1973; y trece en 1974. Por falta de informacin, se excluyen los siguientes pases en los aos sealados: Australia, Blgica, Italia, Japn, Luxemburgo, Noruega y Suecia, en 1950; Australia y Suecia en 1953 y 1955; Luxemburgo en 1973; y Austria, Italia, Luxemburgo y los Estados Unidos en 1974. El porcentaje del medio, en la secuencia de porcentajes ordenados en forma ascendente para los pases considerados. Los menores y mayores porcentajes registrados para los pases considerados.

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Cuadro IV

Aumento Promedio Estimado Anual en los Gastos de Gobierno como Porcentaje del Ingreso Nacional: Diecisis Pases de la OECD, Distintos Perodos, 1950-1974.

Aumento Promedio Anual (Puntos Porcentuales)

Perodo

Suecia Dinamarca

Noruega Holanda Blgica Luxemburgo Canad Italia

Austria

1,84 1,42 1,38 1,13 1,00 0,92 0,82 0,72 0,66

Suiza
Reino Unido Repblica Federal de Alemania

0,62
0,55 0,54 0,51 0,49 0,46 0,44

Estados Unidos
Japn

Australia Francia
1

1960-1974 1950-1974 1951-1974 1950-1974 1953-1974 1952-1972 1950-1974 1951-1973 1950-1973 1950-1969 1950-1974 1950-1974 1950-1973 1952-1974 1960-1974 1950-1974

Tomada de las series basadas en el antiguo S.N.A., ya que la serie compuesta est significativamente sesgada. Nota: El aumento promedio anual se deriva para cada pas a partir de una regresin lineal de gastos de gobierno como porcentaje del ingreso nacional sobre una tendencia. En el caso de pases con ms de una serie OECD, el coeficiente de regresin se toma de las series compuestas.

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bida por el sector pblico, que se muestra en el cuadro II, confirma la tendencia general. Esta proporcin alcanz a 6,8% en 1902. Lleg en 1970 al 34,1%. As, la absorcin relativa del ingreso nacional por parte del sector pblico se expandi durante 70 aos en aproximadamente 400%. Sin embargo debemos mirar ms all de los Estados Unidos. Recientemente Warren Nutter public un informe sobre las tendencias prevalecientes en los pases de la OECD durante el perodo de postguerra.4 Las tendencias mostradas por el gasto pblico se resumen en los cuadros III y IV. La mediana muestral (para la muestra fija) de la participacin de los gastos pblicos en el ingreso nacional subi de un 34% en 1953, a un 49% en 1973. Para la muestra variable subi de un 31% en 1950, a un 52% en 1974. La mediana muestral fija aument entre 1953 y 1973 en algo ms que un 40%, mientras que la mediana muestral variable lo hizo entre 1950 y 1974 en algo menos que 70%. Los lmites de ambos rangos mustrales crecieron junto con la mediana. El cuadro IV contiene informacin suplementaria. Presenta la tasa de crecimiento medio anual (en los perodos indicados) de la participacin del gasto pblico en el ingreso nacional. La informacin cubre 16 pases. La mayor tasa de crecimiento en la participacin de los gastos de gobierno (para el perodo 1960-1974) se observa en Suecia con un nivel de 1,84% al ao. La menor tasa de crecimiento corresponde a Francia (durante 1950-1974), con 0,44%. Adems de Suecia, se pueden hallar tasas de a lo menos un 1%, en Dinamarca, Noruega, los Pases Bajos y Blgica. La tasa de crecimiento media de la muestra es 0,69% al ao. A estas alturas deben advertirse diversos aspectos en los hechos presentados. Los datos de Estados Unidos revelan que el crecimiento del gobierno no es una experiencia post-keynesiana ni de postguerra. Se desarroll durante muchas dcadas y se extiende sobre la historia de los Estados Unidos. Esto, con toda certeza, constituye algo digno de explorar en investigaciones posteriores que cubran una variedad de naciones europeas. Ms an, la informacin de postguerra seala la perspectiva amplia que se requiere para enfocar el problema. Aparentemente todas las democracias occidentales se hallan expuestas a los mismos procesos sociales, con algunas variaciones obvias en el detalle. Advertimos tambin, que si persisten las tendencias de postWarren Nutter, "Growth of Government in the West", American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington D.C., 1978.
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guerra, la mediana muestral (variable) del cuadro III llegara a cerca de 68% en el ao 2000. El lmite superior del rango alcanzara un 80%. Naturalmente uno se pregunta si son factibles o probables desarrollos de este tipo. Continuar creciendo el gobierno hasta que sus gastos coincidan con el ingreso nacional?, o debemos esperar que la participacin se acerque a un nivel de equilibrio definitivamente inferior al 100%? Cules son en este caso las caractersticas del proceso social que determinan un equilibrio de este tipo, y cul es la naturaleza de este equilibrio? Es un estado viable o una posicin esencialmente inestable que define una transicin a un contexto poltico no-democrtico? Ms an, cul es la relacin entre la expansin del sector pblico y la forma de financiar el gasto pblico? Y por ltimo, cul es la relacin entre la inflacin y la forma de financiamiento del gasto pblico? Estas son las principales preguntas que guan un anlisis de la economa poltica del gobierno. A este nivel no deberamos esperar obtener respuestas definitivas o confiables. En trminos comparativos, el trabajo serio, ms all del ejercicio de juicios normativos o valores religiosos, es reciente. Creo que poseemos un conjunto de fragmentos promisorios y tambin, a mi juicio, algunos callejones sin salida. Yo propongo explorar estos callejones sin salida y dichos fragmentos, con la esperanza potencial de una explicacin til.
III. Una Revisin de los Enfoques Probablemente, A. C. Pigou fue el primero en aplicar un criterio de eficiencia en orden a establecer una norma para el tamao relativo del gobierno. El tamao y composicin del presupuesto maximiza el bienestar social siempre que la satisfaccin marginal de cada dlar gastado "dentro" o "fuera" del gobierno coincida para cualquier contribuyente. El gobierno es demasiado pequeo en tanto la satisfaccin marginal de un dlar gastado va gobierno exceda, para cualquier contribuyente, la satisfaccin marginal de los dlares "gastados privadamente". Bajo estas circunstancias, una expansin del presupuesto de gobierno aumenta el bienestar social. Por otra parte, el gobierno es demasiado grande en tanto la utilidad marginal del "dinero gastado pblicamente" para cualquier contribuyente sea inferior a la utilidad marginal del "dinero gastado privadamente". Sin embargo, esta norma general nos da poca informacin sobre la divisin de las actividades entre pblicas y privadas. El criterio de eficiencia requiere caractersticas suplementarias en orden a tener ms contenido o recomendaciones tiles. La idea

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bsica que gua una divisin racional del trabajo, sugiere que el gobierno debe proveer un rango de bienes y servicios con ventajas comparativas derivadas de su monopolio de poder coercitivo. Este argumento abre dos avenidas distintas, pero relacionadas. Ambas, con la ayuda de caractersticas generales o propiedades asociadas a los bienes o actividades, circunscriben el rango de las actividades gubernamentales apropiadas. Una lnea explora la implicancia de las externalidades que resultan de las transacciones privadas. La presencia de externalidades disminuye el bienestar de los miembros del grupo social. Desde una perspectiva social, las actividades con externalidades negativas son demasiado grandes, an cuando maximicen el bienestar individual de quien participe en la transaccin. Por otra parte, las actividades que producen externalidades positivas son demasiado pequeas en un contexto social. Los desequilibrios de este tipo revelan oportunidades para aumentar el nivel de bienestar general. Pero, de acuerdo a este enfoque, no se puede esperar que de la interaccin voluntaria de los intereses privados surja un mejoramiento de este tipo. Como el gobierno posee el poder coercitivo requerido para intervenir y regular satisfactoriamente la magnitud de las actividades productoras de externalidades, puede funcionar como un "internalizador" de externalidades producidas privadamente. Este argumento justifica aparentemente la operacin del gobierno y define un rango admisible para sus actividades. La otra lnea de investigacin trata de las propiedades de diversos bienes y servicios. Samuelson introdujo la nocin de "bienes pblicos" en contraste a los "bienes privados" generalmente considerados en la teora de los precios. Los bienes adquiridos en las transacciones ordinarias son controlados por el comprador. Los dems no tienen acceso al uso de dichos bienes sin el consentimiento del dueo. Sin embargo, una exclusin y separabilidad de este tipo no parece extenderse a todos los bienes. Un bien pblico puede ser usado o consumido por algn grupo sin impedir con ello su uso por otros grupos. Cualquier persona que pague el precio total del bien pblico descubrir, bajo estas circunstancias, que otros pueden tener acceso al bien sin pagar por l, o a un costo menor. El comprador no tiene derechos de exclusin. Aparentemente, de esto se seguira que la produccin privada de "bienes pblicos" es muy pequea desde una perspectiva social. La conclusin que parece inevitable es que los "bienes pblicos" deberan ser producidos por el gobierno. Un anlisis ms profundo de estos argumentos revela que

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ellos no proporcionan una explicacin til del fenmeno que nos interesa. Esencialmente tienen un carcter normativo dentro de la tradicin del anlisis de bienestar, y por lo tanto, es lgicamente imposible explicar con ellos los fenmenos observados. Con la seleccin de hiptesis suplementarias, los planteamientos normativos pueden transformarse en planteamientos positivos que se relacionen con el material descriptivo. En este caso, la teora de la "buena voluntad", o del "inters pblico" del gobierno proporciona las hiptesis necesarias. Si suponemos que el "gobierno" busca esencialmente el inters pblico y cuida del bienestar general de todos los ciudadanos, las ideas normativas sobre el tamao social ptimo y la composicin del gobierno, se transforman en planteamientos descriptivos sobre el mundo. Pero esta interpretacin an no proporciona una explicacin adecuada. La teora de la "buena voluntad" del gobierno difcilmente ofrece una proposicin seria sobre la realidad de los gobiernos que es factible observar.5 Ms an, es difcil reconciliar el patrn de actividades cubiertas por el sector gobierno con la inferencia que surge de la interpretacin de las prescripciones normativas. Por ltimo, no puede explicar el crecimiento observado en el tamao relativo del gobierno sin artificios especulativos y dudosos. Se necesitara afirmar que el crecimiento econmico acelera a una tasa mayor las externalidades producidas privadamente o la demanda del pblico por bienes pblicos. Sin embargo, existe poca evidencia, si es que alguna, que apoye tan especiales supuestos. Estos son ms bien de un carcter esencialmente ad hoc, y no estn basados en estudios sustanciales. Algunas consideraciones adicionales generan an ms dudas sobre dichos supuestos. El rechazo de la teora de la "buena voluntad" del gobierno da libertad a nuestra visin sobre el comportamiento presente del gobierno, su aparato burocrtico y su interaccin con el poder legislativo. Existe poca razn para esperar que el "gobierno", por s mismo, no produzca externalidades sustanciales que disminuyan el bienestar de los ciudadanos. Una teora realista del comportamiento del gobierno no nos permite esperar que, sistemticamente, las intervenciones diseadas para corregir las externalidades producidas privadamente no produzcan distorsiones ms serias de otro tipo. Ms an, un anlisis de las externalidades sugiere que ellas implican ya sea un problema de
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Se remite una vez ms al lector al argumento presentado en el

primer pie de pgina.

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especificacin de los derechos de propiedad, o que son esencialmente reducibles a un problema de distribucin. Ninguno de estos aspectos requiere per se, un gobierno grande o un gobierno cuyo tamao relativo crece continuamente.6 El argumento basado en los "bienes pblicos" presenta problemas similares. Se ha demostrado en la literatura reciente, que el argumento de exclusin plantea un problema de derechos de propiedad. Se concluye que estos aspectos no justifican acciones de gobierno ms all de la funcin tradicional de hacer cumplir los acuerdos privados. Ms an, lo "pblico" de tales bienes no impide que sean producidos eficientemente a travs de la va privada, o que existan acuerdos de entidades privadas para financiar su oferta. El paso desde los "bienes pblicos" a la necesidad de su produccin pblica, es generalmente falaz e injustificable.7 Un segundo grupo de trabajos contribuy con una serie se proposiciones que tienen relacin con el tamao del gobierno. Barro explor un interesante modelo sobre el "control de los polticos". Los cuidadanos pueden usar su ingreso para adquirir bienes privados u obtener "bienes pblicos" mediante el pago de impuestos. De la provisin de bienes pblicos, los polticos derivan alguna gratificacin o ingreso ms all de su salario como legisladores. Una restriccin de presupuesto relaciona el pago de impuestos de los ciudadanos con el costo total de producir los bienes pblicos. El anlisis implica que el tamao del sector gobierno, expresado por la cantidad de bienes pblicos ofrecidos a los ciudadanos, excede la cantidad ptima deseada por los votantes. El exceso depende de las probabilidades de reeleccin enfrentadas por los polticos, y es mayor en el caso de cuerpos legislativos que no enfrentan problemas de reeleccin. As, el anlisis establece la naturaleza del control ejercido por los polticos sobre el presupuesto en relacin al ptimo determinado por las preferencias de los votantes.8 El anlisis de Barro se refiere al papel de los polticos como responsables, en cualquier momento del tiempo, de un sector pblico "excesivo". Tal como se plantea,
El lector puede consultar en este contexto Cotton M. Lindsay y Dan Norman, "Reopening the Question of Government Spending", en Budg6

ets and Bureaucrats, editado por Thomas E. Borcherding, Durham, 1977.

7 Un resumen de los temas y de la literatura pertinente se presenta en el trabajo ya citado de Cotton M. Lindsay y Dan Norman. 8 Robert J. Barro, "The Control of Politicians: An Economic Model",

Public Choice, primavera de 1973.

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el modelo no ofrece informacin sobre el crecimiento relativo del sector gubernamental. Baumol intent abordar nuestro fenmeno dentro del contexto de un modelo estndar de dos sectores. En ste, el sector privado presenta un crecimiento sistemtico en la productividad de los factores, mientras que la productividad del sector gobierno permanece estancada. Sin embargo, en ambos sectores, la remuneracin de los factores est determinada por el producto marginal del sector privado. Consecuentemente, el crecimiento econmico aumenta el costo real del gobierno por unidad de bien pblico. Con supuestos apropiados sobre las elasticidades precio e ingreso de la demanda por bienes pblicos, se puede concluir un aumento persistente en el costo del gobierno en relacin al ingreso nacional. Mackay desarroll un anlisis ms sofisticado del contexto de crecimiento.9 Los ciudadanos se comportan de acuerdo a una funcin de utilidad que contiene, un bien privado, un bien pblico, y un bien privado futuro que representa los ahorros presentes. La acumulacin de capital va acompaada de una tasa constante de crecimiento en la poblacin. La oferta del bien privado y el bien pblico est gobernada por funciones de produccin que caracterizan a dos sectores. Este anlisis implica que el producto presente del bien pblico se expande a lo largo de una trayectoria estable a una tasa igual a la de crecimiento de la poblacin. Ms an, la divisin del empleo entre los dos sectores permanece constante a lo largo de dicha trayectoria. En forma similar, la participacin de los sectores en el producto permanece constante, en tanto que la produccin del bien pblico cae en relacin a la produccin del sector privado. El modelo de Baumol y Mackay no parece explicar adecuadamente nuestro fenmeno. Para generar un crecimiento relativo del sector pblico, el modelo de Baumol requiere de restricciones ad hoc muy especiales sobre las elasticidades precio e ingreso. Por otra parte, el modelo de Mackay no se puede reconciliar con la tendencia de largo plazo en el crecimiento relativo mostrado por el sector gubernamental y expresada en trminos de empleo o en trminos del valor de las participaciones. En los Estados Unidos, y por casi 200 aos, se ha observado un crecimiento relativo del gobierno. La informacin de la OECD tambin parece difcil de
Robert J. Mackay, "Private Versus Public Sector Growth: A Collective Choice Approach", en Budgets and Bureaucrats, editado por Thomas E. Borcherding, Durham, 1977.
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reconciliar con los patrones estables del modelo. El anlisis de Mackay difcilmente ofrece una explicacin relevante de las observaciones resumidas en la seccin II. Otro grupo de contribuciones enfatiza una variedad de "sesgos" implcitos en las condiciones sociales e instituciones polticas, que afectan el tamao relativo del gobierno. El enfoque pionero de Downs sobre la economa poltica del gobierno se centra en el rol de los partidos en el proceso poltico. En un contexto democrtico los partidos compiten por el poder con los programas de gasto e impuestos. La informacin sobre los costos y beneficios de los programas no es de fcil acceso para los votantes; ellos enfrentan sus opciones polticas con informacin incompleta. En particular, Downs plantea que la informacin es asimtrica. A su juicio, los votantes estn ms conscientes de los costos que de los beneficios de los programas pblicos. As, el valor de los beneficios resulta bajo en relacin a los costos. Por lo tanto, el "gobierno" es menor que su tamao ptimo determinado por votantes perfectamente informados.10 Buchanan-Wagner plantean una asimetra contraria que llaman la "ilusin fiscal". Ellos afirman que, por una serie de razones, los votantes subestiman el precio en impuestos de los servicios pblicos. La "ilusin fiscal" surge como resultado de los acuerdos institucionales que dan forma a los procesos legislativos, y ms particularmente, como resultado de los procedimientos implcitos a las polticas presupuestarias. El sesgo en la informacin se refuerza por las polticas deficitarias y estimula un tamao excesivo del gobierno.11 Los argumentos basados en una percepcin fiscal asimtrica no resultan todava muy convincentes. Cierta evidencia parece
10

Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, New York,

1957.
11 James Buchanan y Richard Wagner, Democracy in Dficit. Debemos notar que James Buchanan y Gordon Tullock en su The Calculus of Consent, Ann Arbor, 1962, ofrecieron una explicacin diferente para el surgimiento de un gobierno excesivamente grande en relacin a un ptimo determinado por las preferencias de los votantes. Buchanan y Tullock plantean que los beneficios de los programas de gobierno estn dirigidos en su mayor parte a coaliciones especficas, mientras que los costos de los programas son pagados por todos los contribuyentes. Las coaliciones se ven inducidas a luchar por un tamao de programa en el cual su costo marginal (igual al costo marginal del contribuyente general) coincide con su beneficio marginal.

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apoyar la afirmacin que un menor "precio impositivo" de los servicios de gobierno aumenta la demanda por dichos servicios. Pero existe escasa asociacin sistemtica entre el dficit y la deuda fiscales, y el tamao del gobierno.12 Sin embargo lo ms importante es que estos argumentos no ofrecen explicacin sobre el crecimiento relativo del sector pblico. Ellos se preocupan de un problema de eficiencia esttico, el tamao del gobierno en relacin a un ptimo definido en trminos de las preferencias de los votantes e informacin incompleta.

Esta breve revisin de la literatura seala la existencia de muchas ideas interesantes y fragmentos potencialmente tiles. Pero las candidatas a constituir una explicacin de los fenmenos revisados en los prrafos precedentes, sufren de una falla comn y persistente, ms all de las reservas especficas advertidas anteriormente. Todas ellas describen al gobierno, ms o menos implcitamente, como un productor de bienes pblicos que estn disponibles uniformemente para todos los votantes. La produccin se financia con contribuciones generales hechas por los votantes bajo la forma de pagos impositivos. Estos aspectos de los enfoques revisados no se pueden conciliar con la realidad del gobierno. La provisin de "bienes pblicos" es slo una parte pequea y decreciente de las actividades pblicas totales. La parte dominante de las operaciones pblicas se refiere a la oferta de bienes, servicios y beneficios privados para grupos especficos de votantes.13 El argumento tambin pasa por alto el impacto redistributivo implcito en cualquier provisin de bienes privados y pblicos. Omite toda referencia a los incentivos redistributivos que integran inevitablemente todo programa de gobierno. As, el anlisis descuida las consecuencias cruciales de cualquier gobierno. Estas fallas del enfoque de bienes pblicos, que consisten en un error de hecho y en una omisin seria, son las responsables de que sea imposible presentar una historia coherente sobre el proceso social que lleva al crecimiento relativo del gobierno.
12

El lector puede encontrar una interesante exposicin de estos temas en el simposio sobre "Democracy in Deficit", Journal of Monetary Economics, julio de 1978. 13 Peter A. Aranson y Peter C. Ordeshook, presentan un excelente argumento al respecto: "Incrementalism, Fiscal Illusion and the Growth of Government in Representative Democracies". El trabajo fue presentado al Cuarto Seminario de Interlaken sobre Anlisis e Ideologa, junio de 1977.

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IV. El Crecimiento del Gobierno 1. La naturaleza de la poltica

Esta seccin presenta un bosquejo general para una explicacin que esencialmente define un programa de investigacin futura. Los grupos de ideas y elementos utilizados para nuestros propsitos no son nuevos; en distintas combinaciones, ellos se encuentran en contribuciones existentes, y ms particularmente, por supuesto, en el anlisis econmico.

El punto de partida lo da la ambivalencia fundamental del gobierno. Esta ambivalencia se expresa en la mezcla de riesgos y beneficios asociados a una estructura poltica. Hobbes y otros, han descrito elocuentemente el estado de anarqua. Advertimos tambin que la anarqua, o los procesos sociales no estructurados, surgen a lo ms como fases de transicin. Nozick y Buchanan han ofrecido un anlisis lcido y detallado de la transicin desde la anarqua a formas elementales de estructura poltica.14 Ambos autores demostraron que la anarqua no es un estado viable, y que se desarrolla espontneamente algn tipo de estructura poltica. Esta evolucin espontnea no requiere de fuerzas "sociales" misteriosas ms all de los intereses humanos y esfuerzos productivos. La interaccin social entre hombres egostas produce la transicin hacia formas de estructura poltica. Los beneficios de estas asociaciones para los miembros individuales son, de hecho, sustanciales. Aumenta su seguridad, y la estructura poltica estimula una organizacin econmica que aumenta la productividad del trabajo, mejorando as los niveles de vida. Esta historia es muy clara. Pero, el surgimiento de la estructura poltica altera las oportunidades e incentivos en una forma peculiar. Nozick aborda este aspecto cuando advierte que la constitucin de un "estado mnimo" inevitablemente implica alguna medida de redistribucin coercitiva de la riqueza. En un estado de anarqua cada individuo tiene, esencialmente, tres opciones: ocuparse en actividades productivas o en el intercambio voluntario; asignar esfuerzos a la proteccin de su producto y posesiones; u optar por la piratera y adquirir riquezas a travs de la extraccin violenta desde otros. Debera ser obvio que slo la primera opcin aumenta la riqueza social. Las otras dos
James Buchanan: The Limits of Liberty. Between Anarchy and Leviathan, Chicago, 1975. Robert Nozick: Anarchy, State, and Utopia, New York, 1974.
14

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opciones significan la brutal incertidumbre de la anarqua y la desaparicin de los incentivos a invertir cualquier recurso o esfuerzo con la esperanza de retornos ms all del horizonte inmediato. La aparicin de las estructuras polticas permite que esta vasta incertidumbre a la que se enfrentan los individuos sea reemplazada por ciertas "reglas del juego social", representadas por instituciones polticas especficas. El hecho crucial, que exige cierto nfasis en este contexto, tiene que ver con el rango de opciones disponibles a los miembros individuales de la asociacin poltica. Por supuesto, estas opciones incluyen el uso de recursos controlados por los individuos para producir riqueza. La evolucin de la estructura poltica refuerza y protege esta opcin; pero la misma naturaleza de las instituciones polticas no puede evitar opciones alternativas. Su existencia ofrece oportunidades para invertir recursos en la actividad poltica, guiada por reglas implcitas (o explcitas) de las instituciones, con el objeto de extraer riqueza a otros miembros de la asociacin poltica. La presencia de esta opcin implica la existencia de una ltima opcin, cual es la inversin en actividades polticas diseadas a evitar la extraccin de riqueza amenazada por las actividades polticas de otros grupos. As, bajo la anarqua y el estado de estructuras polticas, los agentes individuales pueden adquirir riquezas mediante el esfuerzo productivo y el intercambio voluntario, o va su extraccin de otros. La ambivalencia de la estructura poltica est definida por la posibilidad de extraccin socialmente no productiva de riqueza privada.

Este tipo de adquisicin de riqueza no distingue a la anarqua de los sistemas con estructuras polticas. La diferencia crucial surge por el rango de incertidumbre, y por la existencia de reglas que limitan los procesos de extraccin de riqueza en el contexto de la estructura poltica. Reglas de este tipo disminuyen la incertidumbre a la que se enfrentan los agentes individuales. Esta diferencia implica que se refuerzan las oportunidades para la adquisicin socialmente productiva de riqueza a travs del intercambio voluntario y de esfuerzos productivos. Un refuerzo de este tipo asegura la viabilidad de la estructura poltica. Siempre que las instituciones polticas desarrollen incentivos fuertes y complejos para la extraccin potencial de riqueza, se hace peligrar esta viabilidad. Bajo esas circunstancias emergen esfuerzos de organizacin an ms amplios para explotar el proceso poltico en favor de la adquisicin persistente de riqueza a expensas de otros. Se puede formular tambin la transicin desde la anarqua hacia una estructura poltica, como un cambio en la composicin entre un

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juego de suma positiva (el esfuerzo productivo) y otro de suma negativa (la piratera). Bajo la anarqua, el juego de suma negativa parece ser tan grande, que la mayora de las estructuras polticas ofrecen una composicin mejor de juegos de suma positiva y negativa. Pero el hecho crucial es que cada estructura poltica necesariamente contiene incentivos caractersticos que dan origen a sus propios y peculiares rangos de juegos de suma negativa. 15 As, cada institucin poltica proyecta oportunidades de redistribucin. Esto es resultado de un patrn de comportamiento humano permanente e histricamente invariable. Muchos aspectos referidos a los sistemas de preferencia humanos estn condicionados culturalmente o influenciados histricamente. En este sentido, las preferencias humanas (o creencias) son bastante similares a la sucesin o herencia en la acumulacin de capital. Pero los patrones ms consistentes y bsicos son independientes del contexto institucional y de las circunstancias histricas. Se revelan porque el hombre siempre busca e intenta mejorar su posicin. Esta bsqueda y estos intentos estn guiados por evaluaciones de los estados presentes y esperados, de acuerdo a la visin del mundo de los agentes individuales. Este patrn bsico, o impulso inherente a la vida humana, implica que todas las circunstancias, incluyendo las instituciones polticas, son evaluadas imaginativamente y utilizadas para mejorar su posicin. El sondeo resultante, eventualmente disemina informacin referente al uso de las instituciones polticas con propsitos de obtencin de riqueza.16 16 Es difcil no advertir, en un anlisis ms profundo, el carcter redistributivo de las acciones e instituciones polticas. Unos poLa extraccin no productiva de riqueza se llama generalmente "juego de suma cero". Pero esto es falso. Primero, estas extracciones incluyen inversiones polticas defensivas. Segundo, y probablemente ms importante, disminuye los retornos esperados de los usos productivos de los recursos, con lo cual el nivel de utilizacin productiva disminuir. 16 La tesis bsica ha sido elaborada por William Meckling, "Vales and the Choice of the Model of the Individual in the Social Sciences", Schweizerische Zeitschrift fur Volkswirtschaft und Statistik, 1976. El modelo REMM (Hombre maximizador y evaluador utilitario) ha sido desarrollado en el contexto del anlisis econmico y contrasta con el modelo VARM (hombre pasivo, sin objetivos y vaco) muy presente en la literatura sociolgica. El modelo REMM se presenta aqu como un contexto de anlisis bsico, aplicable a cualquier comportamiento humano.
15

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cos ejemplos deberan ilustrar mi punto. Los economistas pueden impresionarse por la retrica de las polticas de estabilizacin. Pero a lo sumo, la realidad poltica de esos programas est relacionada slo al azar con los aspectos de estabilizacin macroeconmica. Grupos interesados pueden utilizar el estado general de la economa como disfraz para minimizar las objeciones o ganar el apoyo de los intelectuales. Pero los cambios en los programas de gastos e impuestos inevitablemente implican algunos tems especficos que afectan a grupos distintos en forma diferente. El patrn de cambios relativos del presupuesto, tanto por el lado de gastos como de recaudacin, implcitamente redistribuye ingreso entre los miembros de la sociedad. Esta redistribucin implcita que se desarrolla bajo el disfraz de una poltica de estabilizacin llama la atencin central del proceso poltico. El impacto de estas redistribuciones sobre la posicin de los grupos o agentes individuales generalmente excede en su evaluacin los resultados asociados con la poltica macroeconmica general implementada. Este efecto diferencial se ve probablemente reforzado por el siguiente hecho. La informacin sobre las consecuencias distributivas de las polticas macroeconmicas es ms directa que la informacin sobre las consecuencias globales de ellas. Por lo tanto, y en general, las "polticas de estabilizacin" estn relacionadas en forma bastante dbil con las exigencias de estabilizacin econmica. La realidad poltica convierte las "polticas de estabilizacin" en conflictos sobre la redistribucin de riqueza. Las polticas emergentes difcilmente pueden calificarse como "polticas de estabilizacin". La redistribucin de riqueza implcita asociada con cualquier programa de estabilizacin econmica, tambin explica la inflexible negativa del Congreso en los Estados Unidos para ceder autoridad al Presidente sobre los ajustes de corto plazo en gastos e impuestos con propsitos de estabilizacin. Esta concesin disminuira la influencia del Congreso en relacin a la Presidencia. Al menos parcialmente, la posicin del legislador depende de sus oportunidades para afectar la redistribucin de una forma u otra. No se debera esperar que l perjudicara voluntariamente sus oportunidades. La "poltica energtica" propuesta por el Presidente Crter, ofrece otro instructivo ejemplo. De igual forma que los programas de estabilizacin econmica, el paquete propuesto bajo el nombre de "poltica energtica" est muy mal disenado con respecto a su propsito esencial. Este, se puede describir como el de un uso y desarrollo racional de los recursos energticos en los Estados Unidos. No es un secreto entre los economistas profesionales que

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las propuestas legislativas obstruirn el desarrollo de los recursos energticos y disminuirn la productividad de nuestro trabajo. La retrica de una "poltica energtica" se usa deliberadamente para extender el rango de las instituciones polticas que promueven una redistribucin masiva de riqueza. Esta redistribucin moviliza a las fuerzas polticas tras la propuesta energtica del Gobierno. Ms an, las dificultades del Presidente con el Congreso sobre estas materias reflejan un conficto sobre la naturaleza de la redistribucin de riqueza. La preocupacin sustantiva por el rumbo futuro de nuestra economa junto a una explotacin racional de nuestros recursos energticos, se ha visto desplazada por el conflicto distribucional implcito en la propuesta legislativa. Un destino similar sigui la propuesta para reestructurar el sistema financiero de los Estados Unidos. Difcilmente existir un economista competente que no est de acuerdo sobre un amplio rango de medidas bien diseadas para mejorar la eficiencia de nuestro sistema financiero. El caso sustantivo est lo suficientemente claro y bien documentado. Pero un aumento general de nuestro bienestar no logra reunir un grupo de apoyo poltico importante. El impacto distributivo de distintas propuestas sobre diversos grupos de instituciones financieras (o prestatarias), opaca al aumento en el bienestar general. Las propuestas apropiadas, respetables como lo son, inevitablemente se pierden en una maraa de conflictos distributivos. El mismo destino afecta tambin a cualquier organismo de salarios y precios que instituya el gobierno para controlar o hacer caer la inflacin. Este ser convertido en un mecanismo mediante el cual se extraiga riqueza va concesiones polticas de precios relativos. Su relacin con la inflacin queda restricta a su nombre. No necesitamos extender nuestros ejemplos con ms detalle. Baste repetir que los conflictos distributivos estn difundidos en todas las instituciones pblicas, sean stas bancos, aerolneas, o ferrocarriles controlados o de propiedad estatal, o sean tarifas, subsidios a las exportaciones, o aspectos ms tradicionales de las actividades estatales. La esencia de la poltica es la redistribucin y los conflictos polticos se centran en cuestiones de distribucin. Este aspecto central de los procesos polticos, la verdadera fuerza motriz de la poltica, ha sido descartado por el enfoque de bienes pblicos a las "decisiones colectivas" y el gobierno, y por lo tanto enfoques similares, a mi juicio, no comprenden el mecanismo crucial que produce el crecimiento relativo del gobierno. La debilidad bsica de esta literatura queda demostrada por la siguiente cita: "... por lo tanto an queda el problema de la asocia-

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cin del gobierno con la redistribucin de riqueza. Se han hecho esfuerzos para identificar los niveles apropiados de esta actividad... Aunque cada una de estas consideraciones constituye un punto de vista plausible, ninguna capta lo que nos parece la esencia de la conveniencia, y no la defensa en contra de, la transferencia de riqueza en la sociedad. En esto, los aspectos predominantes son ticos...". Y as, podemos leer que los "aspectos redis-

tributivos... sern omitidos."17 Se puede ser indulgente con respecto al desafo intelectual que plantean los estudios ticos referentes a la distribucin de riqueza. Pero estos estudios ofrecen escasa explicacin o poca comprensin sobre los procesos polticos observados, o sobre el crecimiento relativo del gobierno. Las ltimas contribuciones de Rawls y Nozick son ciertamente destacables y dignas de meditar. Sin embargo, los intentos de explicar los conflictos polticos en trminos de posiciones ticas estn destinados a fracasar. No necesitamos invocar ningn sistema tico o consideraciones morales para explicar los incentivos de las instituciones polticas y observar las respuestas del hombre a esas oportunidades. La funcin del cientista se concentra en el desarrollo de explicaciones vlidas y en una comprensin apropiada. Se debe reconocer que cumplir adecuadamente esta funcin significa un compromiso tico u obligacin moral. Por lo tanto, el cientista plantear que los juicios morales y las evaluaciones ticas de los aspectos sociales son intiles y bsicamente inmorales cuando se pronuncian en forma independiente, y sin considerar las explicaciones positivas validadas. Todo esto no significa que las valoraciones ticas y los juicios morales carezcan de importancia per se. Ellos se presentan como un profundo fenmeno social y su rol en el proceso social merece cierta atencin. Como tales, tanto los juicios morales como las valoraciones ticas, son utilizados frecuentemente como armas intelectuales en el conflicto poltico. Tales hechos son parte del fenmeno a ser explicado y no pueden explicar razonablemente la naturaleza del conflicto poltico. Estudios serios como los de Rawls y Nozick, pueden afectar finalmente nuestra evaluacin de las instituciones polticas y de los estados sociales alternativos. Pero ellos no pueden explicar el perfil central del conflicto poltico y su relacin con el crecimiento relativo del gobierno. As, la cita malinterpreta la

17

Cotton M. Lindsay y Dan Norman, "Reopening the Question of

Public Spending", Budgets and Bureaucrats, editado por Thomas E.

Borcherding, Durham, 1977.

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ESTUDIOS PUBLICOS

naturaleza del problema y procede a descartar el mecanismo central de una explicacin potencialmente til.18
2. El modelo puro de transferencia de riqueza

La naturaleza bsica de la estructura poltica induce a dar a la redistribucin de la riqueza un lugar central dentro del anlisis del gobierno, al menos en el contexto de las democracias modernas. Recientemente, Alian H. Meltzer y Scott F. Richard, entregaron una importante contribucin que relaciona sistemticamente las transferencias de riqueza producidas por el comportamiento racional de los votantes con el crecimiento sostenido del gobierno.19 Los autores basaron su anlisis en tres postulados consistentes con el anlisis econmico bsico. Los postulados se expresan en la siguiente forma: "1. Candidatos y funcionarios proponen muchos ms programas de los que promulgan. Su propsito es encontrar temas que

atraigan la atencin y capten votos.

2. Un votante elige un candidato que prometa actuar en su inters, y vota para reelegir a quien lo haya hecho. 3. Los votantes comparan los beneficios que esperan recibir con los costos que esperan pagar". Estos tres postulados dan origen a las principales conclusiones derivadas de la hiptesis pura de transferencias de riqueza del proceso poltico. Los polticos titulares del cargo y los aspirantes a l, sondean el mercado poltico con una variedad de programas y propuestas, con el objeto de descubrir algn paquete de ellas que refuerce su posicin de ms largo plazo. Los postulados dos y tres implican que, eventualmente, esta competencia origina una estructura impositiva que redistribuye ingreso desde los estratos

Pueden ser apropiados aqu algunos comentarios sobre descripciones frecuentemente encontradas de "poltica" y "economa". Ocasionalmente leemos que la "poltica se preocup de la igualdad, mientras que la economa lo hace de la eficiencia". Esto constituye una ofuscacin notable sobre el problema planteado por las variaciones en la composicin entre los juegos sociales de suma negativa y positiva. Est bien diseada para distraer la atencin de las propiedades cruciales de las instituciones polticas y la caracterstica esencial del conflicto poltico. 19 El lector se puede remitir al trabajo citado en el pie de pgina 2. Los autores tambin prepararon su argumento en forma analticamente rigurosa, en el Cuarto Seminario de Interlaken sobre Anlisis e Ideologa, junio de 1977.

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Grfico I

Proporcin de Volantes

superiores de la escala a los estratos inferiores. De esta manera la riqueza se redistribuye desde una minora a una mayora. Los votantes se pueden agrupar segn su nivel de ingreso. La descripcin que ofrece la curva de Lorenz en la figura 1, es til para nuestros propsitos. A lo largo de OF, el segmento vertical mide proporciones del ingreso nacional. Este segmento necesariamente es igual a uno. Por otra parte, el eje horizontal mide proporciones de votantes. Nuevamente, el segmento OC es igual a uno. La lnea slida Lc describe una relacin entre proporciones del ingreso total y proporciones de votantes. En particular, una proporcin OA de todos los votantes recibe slo la mitad del ingreso total, representado por OE a lo largo de la vertical. Por supuesto, esto significa que la otra mitad del ingreso total es absorbida por la proporcin AC de votantes. Es claro que la magnitud de la curvatura mostrada por la curva Lc indica el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso. Esta curvatura indica tambin que la mediana del nivel de ingreso de los votantes est por debajo del nivel medio de ingreso. Pero esto significa, por supuesto, que ms de la mitad de los votantes potenciales tienen un nivel de ingreso bajo el nivel medio. Posiblemente los votantes en la cola superior a la mediana del ingreso de los votantes,

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ESTUDIOS PUBLICOS

pueden formar una coalicin con el grupo votante de la mediana para as desplazar la carga tributaria hacia el tramo inferior. Sin embargo, suponiendo que las diferencias en los costos de coalicin son pequeas, se sirven mejor los intereses del grupo de la mediana, mediante la unin y movilizacin, para sus propsitos, de las porciones menores de la distribucin. La ganancia neta esperada de riqueza va el proceso poltico ser mayor. Se puede entender el proceso como una prueba continua de los polticos. La competencia entre ellos implica que, eventualmente, dominar el esquema tributario preferido por el grupo mediano. El anlisis no necesita suponer que todos los votantes potenciales efectivamente votan, o que perciben los temas con claridad. Basta que una parte de los votantes reconozca los beneficios relativos de distintas estructuras tributarias y vote de acuerdo a
ello. As, el presupuesto de gobierno se expande bajo el incentivo

persistente de redistribucin, sin verse amarrado por las propiedades fundamentales de la distribucin del ingreso caracterizada anteriormente. A estas alturas necesitamos extender algo nuestra historia. Se debe explicar por qu los votantes bajo el segmento superior de la curva de Lorenz (los votantes a la derecha de la mediana en el eje horizontal) no son afectos inmediatamente a una carga tributaria que los lleve a un nivel de ingreso promedio. Es necesario entonces analizar la operacin gradual y persistente del proceso redistributivo, y el proceso de crecimiento esencialmente incremental del gobierno.
Se debe advertir que la redistribucin disminuye los incenti-

vos para los votantes con mayor ingreso. Los impuestos crecientes
disminuyen el precio relativo del ocio y tambin el precio relativo

del consumo presente. Adems, los logros redistribucionales requieren una inversin de recursos en el proceso poltico, que son

sustrados del juego de suma positiva de las actividades productivas. La redistribucin alcanzada ofrece posibilidades de ingreso a
los votantes bajo el segmento inferior de la curva de Lorenz

independientemente del uso productivo de sus recursos. As, tambin se debera esperar para este grupo cierta sustitucin desde el uso productivo de sus recursos hacia el ocio. Eventualmente, estos costos sociales de la redistribucin se manifiestan en

un menor ingreso real relativo, o en un crecimiento menor del ingreso real. As, una redistribucin acelerada o acumulativa compromete eventualmente las perspectivas de los grupos votantes de la mediana. Ellos sufrirn una incertidumbre creciente y revisarn o vacilarn en torno a sus conceptos de poltica tributaria.

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Esta duda o revisin operar con la naturaleza de un freno sobre el proceso redistributivo. Algunas formas de procesos democrticos que incorporan fuertes elementos de federalismo probablemente tambin operan en este sentido, retardando el proceso. Otro aspecto importante es la incertidumbre prevaleciente en torno al grupo votante medio. Ni los polticos ni los miembros del grupo tienen certeza con respecto al rango del grupo. Esta incertidumbre induce extensos sondeos y cuidadosas muestras. A cualquier nivel dado, se necesitar bastante tiempo para que el proceso poltico produzca cambios adicionales en los esquemas tributarios. Ocasionalmente, el movimiento se puede interrumpir con revisiones que disminuyan la progresividad del esquema tributario, o que disminuyan el esquema completo, cada vez que la experiencia desarrollada seale que el muestreo de los polticos juzg mal la posicin del grupo votante. En los Estados Unidos, la extensin gradual de los derechos polticos desde 1800 contribuy significativamente al proceso que resumimos anteriormente. Las ltimas extensiones ocurrieron de hecho en el perodo de post-guerra durante los aos 1950 y 1960, con la movilizacin de los votantes negros. Generalmente cualquier ampliacin en los derechos polticos extiende el grupo de votantes potenciales hacia la izquierda de los votantes medios establecidos en el diagrama de Lorenz. El segmento horizontal que cubre a los votantes y limita hacia la derecha del punto C, se mueve hacia la izquierda y ms cerca de O con cada extensin de los derechos. As, una extensin de stos empuja al grupo votante medio hacia la izquierda del diagrama, y abre nuevas oportunidades para polticas impositivas redistributivas. Ms an, se debe advertir que en un sistema con derechos limitados, los grupos con menor ingreso entre los votantes tienen inters en extender dichos derechos. Estas extensiones aumentan la probabilidad de redistribuciones adicionales que beneficien a esos grupos de votantes. Los ajustes redistributivos de los esquemas tributarios convergen eventualmente en el tiempo hacia un estado de equilibrio. Sin embargo, este equilibrio es variable; depende de un nmero de factores, entre los que se incluyen las caractersticas demogrficas, la estructura de preferencias de los votantes y la naturaleza de los derechos polticos. Nuestras observaciones apoyan en forma muy interesante algunos aspectos de la hiptesis pura de transferencia de riqueza del proceso poltico. El cuadro V ofrece una informacin destacada sobre la distribucin de las contribuciones tributarias entre los

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distintos estratos de ingreso en los Estados Unidos.20 Advertimos inicialmente que, en este pas, la mitad inferior en la distribucin del ingreso casi no paga impuestos. El 50% de mayor ingreso paga un 93% de las recaudaciones tributarias totales, mientras que el 50% menor slo paga 7%. El 25% ms bajo, paga menos que un medio por ciento de los tributos totales, mientras que el 5% de ingreso ms alto paga el 37% de todos los impuestos. Estos hechos se pueden representar con la ayuda de un diagrama. La figura II describe nuevamente la curva Lc de Lorenz para el ingreso bruto. La curva tr muestra la distribucin de pagos impositivos con un perfil que refleja las amplias propiedades mostradas por el cuadro. La tercera lnea, aLc, introduce una curva de Lorenz ajustada basada en el ingreso neto de pagos tributarios. La curva de Lorenz ajustada est mucho ms cerca de la lnea diagonal. Otro aspecto interesante del cuadro V es el cambio en la distribucin tributaria entre 1970 y 1975. La proporcin de impuestos del 50% de ingreso ms alto, aument en 3,2 puntos porcentuales,

CUADRO V Porcentaje de Impuestos Totales Pagados por Contribuyentes de Alto y Bajo Ingreso 1970 y 1975
Nivel de Ingreso Bruto y Ajustado Mayor 1% Mayor 5% Mayor 10% Mayor 25% Mayor 50% Menor 50% Menor 25% Menor 10% Nivel de Ingreso 1970 1975 $ $ Porcentaje de Impuestos Pagados 1970 1975

43.2491 20.8671 16.9651 11.4671 6.9191 6.9182 3.1572 1.2592

59.3381 29.2721 23.4201 15.8981 8.9311 8.9302 4.0442 1.5272

17,6 34,1 45,0 68,3 89,7 10,3 0,9 0,1

18,7 36,6 48,7 72,6 92,9 7,1 0,4 0,1

Fuente: Congressional Record, Proceedings and Debates of the 95th

Congress, Segunda Sesin, Washington, 9 de marzo de 1978, N. 33.
2

O menos
20

Originalmente el cuadro fue publicado por Paul Craig Robers en el artculo "Disguising the Tax Burden", en Harpers, marzo de 1978.

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desde 89,7% a 92,9%. La proporcin de impuestos del 50% de ingreso menor, cay correspondientemente de 10,3% a 7,1%. As, durante cinco aos, la proporcin de impuestos del segmento inferior en la distribucin de ingreso cay aproximadamente en un 30%. Un prrafo anterior enfatizaba la incertidumbre referente a la ubicacin del grupo votante medio. Se debe enfatizar que este problema se ve reforzado por una participacin cvica incierta y cambiante. Los esquemas tributarios que guan la redistribucin del ingreso producto del proceso poltico, reflejan este patrn de informacin. En particular, significa que los esquemas tributarios muestran un rango medio que mantiene la tasa tributaria marginal efectiva de acuerdo a un nivel aproximadamente constante. La figura III resume el patrn para el ao 1976 en los Estados Unidos. El diagrama muestra inmediatamente que, para familias tpicas de cuatro miembros, la tasa tributaria marginal efectiva flucta alrededor de una tendencia horizontal para ingresos anuales entre US$ 8.000 y US$ 22.000. La tasa tributaria marginal efectiva aumenta rpidamente para ingresos bajo US$ 8.000 y contina creciendo progresivamente para ingresos ms all de US$ 22.000. Grfico II

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Grfico III

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Tasas Marginales de Impuesto a la Renta para una Famila Tpica de Cuatro Miembros en Estados Unidos

(1976)

Fuente: "The roller-coaster income tax", Martin Anderson, The Public

Interest, N. 50, invierno de 1978.

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3. Una extensin ms all del modelo puro de transferencia de riqueza: el comportamiento empresarial de polticos y agencias burocrticas

La hiptesis de redistribucin pura de la riqueza merece nuestra atencin. Destaca el aspecto crucial del conflicto poltico y los procesos polticos. Reconoce y refleja plenamente el hecho que la poltica se preocupa del juego de suma negativa de los esfuerzos humanos procediendo, sin embargo, con cierta regulacin, de acuerdo a un conjunto de reglas implcitamente aceptadas. Parece que esto ofrece hiptesis tiles, de contenido sustancial. Sin embargo, si se reflexiona, esta hiptesis es incompleta y slo describe un lado de la historia. En efecto, el modelo de transferencia pura de riqueza, explica el crecimiento del gobierno suponiendo igualdad entre el tamao de ste y la magnitud del presupuesto. Pero estos dos fenmenos, el presupuesto y el aparato gubernamental, presentan aspectos distintos. El modelo puro de transferencia de riqueza es consistente con un aparato mnimo que opera esencialmente como una agencia de transferencia de fondos. En otras palabras, la hiptesis de transferencia pura de riqueza explica slo una faceta de la tendencia observada. Explica el crecimiento relativo del presupuesto, ya sea medido en gastos o recaudacin de impuestos. Pero, el modelo puro de transferencia no puede explicar, por s solo, el crecimiento relativo en el empleo del sector pblico o las crecientes ramificaciones del aparato gubernamental. Tampoco puede explicar que las transferencias de riqueza no ocurren bajo la forma de un sistema nico, uniforme, e inmenso que transfiere ingreso desde los ms ricos a los ms pobres. De hecho, pocos programas afectan a los grupos de menor ingreso en el rango completo de categoras de ingreso. El grueso de los programas est dirigido a grupos especficos y limitados. Ms an, los programas estn generalmente organizados e implementados en formas ms complejas que aquellas requeridas, per se, por la transferencia de riqueza bsica. Para una explicacin til y aproximada del crecimiento relativo del presupuesto, todos estos aspectos pueden no ser pertinentes. Sin embargo a mi juicio, ellos son relevantes para explicar el crecimiento relativo del "gobierno".21
21

Se debe reconocer claramente la naturaleza de este aspecto. No se

refiere a nuestra habilidad para predecir programas especficos. Se refiere al hecho general que ellos muestran fuertes propiedades del tipo descrito

en el texto.

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Se puede enfocar el problema desde un ngulo diferente. La curva de Lorenz Lc en la figura II, fue modificada segn el esquema tributario en la curva ajustada de ingreso neto aLc. Sin embargo, esto no es todo. Necesitamos incorporar el efecto de los gastos de gobierno sobre la distribucin final de ingreso real. El modelo puro de transferencia puede suponer que los ingresos tributarios se redistribuyen en proporcin inversa al monto de ingreso. Pero, la naturaleza de los programas de gasto, destacada con anterioridad, afecta en forma crucial el crecimiento del "gobierno" en contraste al crecimiento del presupuesto. Muchos de estos programas implican la provisin de bienes y servicios (privados) a segmentos especficos de ingreso, o a grupos sociales particulares. La distribucin de ingreso neto resultante, incluyendo todo el conjunto de bienes y servicios reales obtenidos va operaciones gubernamentales, requiere as de un examen separado e independiente. Importantes estudios recientes han establecido para el caso de los Estados Unidos, que de hecho la distribucin apropiada del ingreso real neto est ms cerca de la lnea diagonal en el diagrama de Lorenz, que la distribucin original del ingreso bruto.22 Parece tambin que esta distribucin de ingreso neto real se movi ms cerca de la diagonal durante las dcadas pasadas. Estas observaciones confirman el enfoque bsico introducido en los primeros prrafos de esta seccin, un enfoque que interpreta los procesos polticos en las democracias modernas en trminos del juego de suma negativa de redistribucin de riqueza. Pero, el "otro lado del presupuesto", que cubre el esquema de gastos, da forma a un vnculo crucial en el mecanismo social que genera el crecimiento observado en el aparato gubernamental. Se debe aadir una segunda corriente al anlisis. Esta segunda corriente es el comportamiento empresarial de las agencias burocrticas ("bureaus") y los polticos. Meltzer y Richard critican apropiadamente un enfoque que se concentra en el poder monoplico de los polticos o las agencias burocrticas, poder monoplico que esencialmente descarta las preferencias de los votantes. Esta omisin implica que los ciudadanos parecen estar condenados para siempre a la ignorancia con respecto al estado de las cosas. Mas, el reconocimiento del papel de los burcratas y los polticos no est

Morton Paglin, "Transfer in Kind, Their Impact in Poverty, 19591975", Conference on Income Distribution, Hoover Institution, octubre de 1977.

22

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confinado a esta interpretacin cuestionable. Un paralelo con la teora de los precios puede clarificar el punto. Los fenmenos de mercado surgen de la interaccin entre las preferencias de los demandantes (sujetas a restricciones) y los ajustes optimizadores de los oferentes a dichas preferencias. Estas preferencias no son reveladas por un canal de informacin sobrenatural; son los empresarios quienes las exploran e investigan. Este comportamiento empresarial consiste en una exploracin imaginativa de las preferencias potenciales junto al desarrollo de programas de produccin que se espera sean validados por las preferencias verdaderas. As, las acciones empresariales constituyen un eslabn crucial para el ajuste de los bienes y servicios producidos segn el desarrollo de las preferencias del consumidor.

En la escena poltica prevalece un proceso similar. Las agencias burocrticas (o ms apropiadamente los burcratas) y los polticos (legisladores en ejercicio y candidatos, personas que tienen o buscan designaciones, funcionarios de organizaciones polticas), corresponden a los productores en el mercado, evaluando las preferencias de los consumidores y ajustando sus ofertas competitivamente. As, tanto los polticos como los "bureaus" responden a las preferencias del ciudadano. Pero esta respuesta se desarrolla en un contexto con caractersticas tales en cuanto a la informacin y los esquemas organizacionales, que abre oportunidades para el comportamiento egosta de polticos y bureaus. Bajo estas circunstancias, ellos operan no slo como meros vehculos que ejecutan la transferencia de fondos preferida por el grupo votante medio. Su operacin implica que una parte de los fondos totales recolectados son absorbidos por el "aparato gubernamental". Esta absorcin corresponde al beneficio normal en el mercado competitivo. El votante que se beneficia de la redistribucin, cede esta parte de la recaudacin tributaria a los empresarios polticos y administrativos que organizan los beneficios. La naturaleza de las instituciones polticas determina el grado y forma de la competencia entre polticos y burcratas, o visto desde el "otro lado", el grado y forma de monopolio que pueden alcanzar los polticos y burcratas junto a su potencialidad de comportamiento colusorio. Para centrar la atencin en las principales vetas del argumento, parece til introducir siete "postulados":
1. Los polticos son empresarios que compiten en un mercado por votos e influencia. Lo hacen a travs de propuestas, programas, y la explotacin sistemtica de aspectos no cognoscitivos del lenguaje. Los polticos prefieren ms votos e influencia en vez de

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menos votos e influencia. Tambin comparten con los dems una preferencia por un ingreso real permanente mayor.
2. Las agencias burocrticas siembran el mercado poltico con propuestas, reinterpretaciones de su mandato, y formas detalladas de administrar las tareas desarrolladas. Este comportamiento empresarial est diseado para mantener o aumentar el presupuesto. 3. Los costos y beneficios asociados a los programas generales, se distribuyen en forma ms pareja que los costos y beneficios de los programas especficos.

4. Los costos de informacin con respecto a los costos y beneficios de los programas generales son grandes en relacin a los beneficios. 5. Los costos de informacin con respecto a los costos y beneficios de los programas especficos son relativamente pequeos para el "grupo afectado positivamente", y comparativamente grandes para el "grupo afectado negativamente".
6. El costo marginal de la operacin poltica (por ejemplo, cabildeo en diversas formas) es mucho menor para las organizaciones establecidas que para las potenciales.
7. Los votantes potenciales ponderan los costos y beneficios esperados de las ofertas potenciales de los bureaus, y de los paquetes alternativos representados por polticos diferentes.

Los esquemas cruciales de informacin se formulan bajo los supuestos 3 al 5. Estos supuestos difieren sustancialmente de los supuestos sobre informacin hechos por Buchanan o Downs. El ltimo postulaba una "discrepancia consciente", que operaba uniformemente sobre todos los votantes y programas de gasto e impuestos. La distribucin de los costos de informacin, reconocida aqu, enfatiza por otra parte una incidencia altamente desigual, que depende de la relacin entre los grupos de votantes y los tipos de programa. Esta distribucin de los costos de informacin refleja aspectos importantes de nuestra realidad. No se deben interpretar los ajustes racionales de los votantes a esos costos como expresando "debilidades en la cautela" o "ilusiones erradicables". No existe ilusin en el hecho de estar menos que plenamente informados. Por otra parte, es una ilusin esperar que los votantes inviertan en informacin a un costo sustancialmente mayor que el retorno esperado de dichas inversiones. Las principales consecuencias de los esquemas resumidos

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por los "postulados", pueden presentarse segn una descripcin previa.23 "... la competencia empresarial florece en una bsqueda continua de nuevas propuestas, nuevos programas, nuevos cambios, modificaciones, o extensiones de programas existentes. Estimula una bsqueda continua por medios capaces de captar la atencin pblica. Esta es una estrategia necesaria de los polticos para establecerse en el mercado poltico competitivo. La investigacin continua del mercado y el sondeo del mercado pblico con la ayuda de un personal creciente, es por lo tanto una necesidad competitiva para el poltico." "No hay recompensa por tratar de abolir leyes o programas existentes. Esta estrategia no tiene valor de mercado. De acuerdo a la anterior proposicin 5, los beneficiarios de un programa conocen la importancia de un programa reducido con respecto a su riqueza o poder poltico. Los grupos externos rara vez apreciarn su propio aumento de bienestar que resulta de la reduccin de un programa. La oposicin a una propuesta de reduccin por parte de los directamente beneficiados tiende, consecuentemente, a ser ms fuerte que el dbil apoyo al cambio brindado por los beneficiados indirectamente. Los postulados bsicos tambin implican que los grupos externos pueden esperar razonablemente mayores retornos si invierten esfuerzos en cabildear por nuevos programas especficos ajustados a sus beneficios especiales. Los retornos de la inversin poltica en organizarse para oponerse a los programas especficos de los otros grupos, son relativamente pequeos con respecto al costo de inversin. Se deriva de esto que los polticos no ofrecen con frecuencia propuestas para reducir programas (con pocas excepciones ridiculizadas inmediatamente por los medios de informacin); y que tampoco lo hacen los 'inversionistas en el mercado poltico'. As en general, un empresario poltico encuentra que si ofrece ' nuevos programas ' o 'variaciones sobre los temas existentes', asegura un mayor valor de sobrevivencia en el mercado poltico. Un artculo reciente en The Banker, adverta con inters que, durante diez aos, en los debates presupuestarios desarrollados en el Parlamento Britnico, ningn parlamentario propuso jams una reduccin en los gastos." "La apreciacin de los polticos se ve reforzada por los medios de comunicacin. Un examen a los comentaristas en la prensa y en televisin demuestra una preferencia por 'ideas frescas',
Karl Brunner, Comments, The Journal of Law and Economics, diciembre de 1975.
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una nueva retrica o un nuevo pensamiento. La retrica de los medios de comunicacin prefiere una nueva palabra a casi cualquier propuesta meditada para abolir o reducir un programa obsoleto peligroso. Los mismos medios de comunicacin encuentran un mayor valor de mercado en el mercado masivo para la educacin. Con poca frecuencia la preocupacin por viejos programas, legislacin o instituciones heredadas puede tener algn valor de mercado. Pero generalmente estos casos forman parte de los preparativos iniciales para 'ms, mejores, nuevos y mayores programas'. Los empresarios polticos encuentran ms conveniente proponer nueva legislacin que favorece a este o ese grupo, como medio de 'compensar' el efecto negativo de legislacin previa. Pero los efectos globales de bienestar no se compensan. El bienestar total se reduce an ms, los programas de gobierno aumentan, el presupuesto se eleva, y se expande el rango de influencia abierto a la burocracia."
"Esta asimetra en la distribucin de costos y beneficios, y tambin la asimetra en la distribucin de los costos de informacin resumida con anterioridad, establece que el surgimiento de programas nuevos predomina sobre la eliminacin de viejos programas. Tambin determina que los programas especficos dominen a los programas generales. El valor de capital esperado por los organizadores que proponen reducciones tributarias o aumentos

generales y no diferenciados en el gasto, es bastante pequeo en relacin a los retornos que se pueden alcanzar con el mismo esfuerzo invertido en programas especficos y muy diferenciados. Los programas complejos y diferenciados concentran los beneficios en un grupo menor (interesado) con costos de informacin relativamente ms bajos, e imponen costos difusos sobre aquellos ajenos a la cuestin, que tienen altos costos de informacin y organizacin. En general, no valdr la pena para stos destinar esfuerzos a la organizacin de oposicin contra un programa especfico y especializado, ya sea antes o despus de su imposicin. El valor capitalizado de la inversin en actividad poltica en torno a nuevos programas especficos, diferenciados para propsitos especficos con una complejidad satisfactoria, tiende a ser mucho mayor. Este patrn de asimetra en la distribucin de los costos y beneficios explica las elecciones empresariales entre los tipos de programas y propuestas existentes ofrecidas por los polticos. Este anlisis tambin revela el inevitable surgimiento y el creciente rango de complejidad en las leyes tributarias o esquemas de regulacin. Las franquicias tributarias se deben entender como un resultado necesario del proceso. Por otra parte, la indignante

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retrica que ataca y condena las franquicias, refleja las oportunidades empresariales que los polticos adquieren de sus propios esfuerzos previos. Ms an, este anlisis sugiere que la mayora de los captulos en la teora poltica macroeconmica no son pertinentes en ningn sentido fundamental, e implica que polticas macro sistemticas y deliberadas son algo improbables." El sesgo por nuevos programas y en favor del crecimiento de los existentes, inherente al proceso poltico y al mecanismo de redistribucin de ste, es la fuente principal del crecimiento incremental del gobierno. Advertimos tambin, que la concentracin en programas especficos y relativamente complejos surge directamente del comportamiento empresarial de los burcratas. Una agencia burocrtica determinada investiga el mercado poltico con programas dirigidos a grupos bien definidos, con el objeto de explotar el esquema de informacin resumido con anterioridad. El xito relativo en el sondeo de los burcratas determina simultneamente la magnitud del presupuesto y el gobierno, y tambin la asignacin del instrumental.
A estas alturas, y en este contexto, se debera prestar atencin al postulado 6. El efecto acumulativo del crecimiento incremental en el aparato de gobierno, aumenta gradualmente los retornos esperados de la organizacin potencial por parte de distintos grupos de votantes. En este contexto, el aspecto significativo no es el fuerte crecimiento relativo del gobierno, sino que su efecto acumulativo en el tiempo. Este aumento en los retornos esperados estimula el surgimiento de nuevas organizaciones. El mayor conjunto de organizaciones resultante extiende el rango de conflicto poltico. En particular, extiende el rango de precios relativos o cambios en el ingreso, o el rango de "objetivos deseables", que inducen actividades polticas asociadas a redistribuciones especficas. Es importante en este contexto, que la evolucin de las organizaciones y los procesos redistributivos no queden arbitrariamente limitados a consideraciones pecuniarias. Los grupos de votantes se pueden organizar para extraer directamente desde el proceso poltico bienes y servicios a los que asignan gran valor, segn sus preferencias. Un excelente ejemplo al respecto lo da el movimiento ecolgico. En este contexto tambin se debe notar la propagacin en los Estados Unidos de los "movimientos con causa nica". En todos estos casos se invierten esfuerzos de organizacin importantes para alcanzar una oferta garantizada de servicios de valor, va el proceso poltico. Una redistribucin que produce beneficios directos para el grupo votante interesado,

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ofrece una ventaja incidental sobre la redistribucin monetaria: no est sujeta a impuestos. Este aspecto no carecer de importancia en una etapa de tasas tributarias marginales efectivas crecientes como resultado de la inflacin persistente. Se puede ilustrar la labor empresarial de los burcratas y polticos con unos pocos casos seleccionados. El Departamento de Salud, Educacin y Bienestar del Gobierno de los Estados Unidos, sonde "grupos de clientes" por todo el pas y envi 100.000 cartas con el objeto de investigar las actitudes en relacin a un programa de seguro nacional de salud. Este ejercicio es un buen ejemplo de una sugerente investigacin o muestreo empresarial. Tambin revela la interaccin entre los grupos de votantes, las organizaciones y las agencias burocrticas. En particular, muestra el test empresarial de las preferencias de los votantes por parte de las agencias burocrticas, y las respuestas de las organizaciones polticas.24 Un caso similar surgi en el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano. Durante el perodo de post-guerra, la Asociacin Nacional Federal de Hipotecas desarroll una labor de importancia en el mercado nacional de hipotecas. Contribuy esencialmente al eficiente funcionamiento de este mercado. Durante aos obtuvo importantes recursos, invertidos de acuerdo a riesgos y retornos esperados. Pero, el Secretario del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano reconoci aqu una oportunidad potencial, y propuso que una parte sustancial de los recursos disponibles se ofreciesen a grupos seleccionados bajo condiciones ventajosas. As, una institucin existente se debera convertir en un vehculo para efectuar redistribuciones que beneficiasen a una clientela, que se movilizar para el beneficio de la agencia burocrtica o sus directores.25 En este contexto, podemos mencionar tambin las propuestas polticas en Massachusetts, dirigidas a las compaas de seguros instaladas en el estado para que invirtieran buena parte de sus recursos en "activos" sealados polticamente. Ms all de la retrica habitual que justificaba la propuesta, vemos la amenaza de una redistribucin de riqueza desde los propietarios dueos de seguros y empleados, hacia grupos de votantes particulares. Es tambin notable que las agencias responsables en la administracin de la legislacin antimonopolios, aparentemente reinterpretan su mandato en forma gradual y le

Wall Street Journal, 17 de abril de 1978, pgina 16, "Outreach". Wall Street Journal, 24 de abril de 1978, pgina 18, "The Fannie Mae Raid".
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adicionan una fuerza redistributiva.26 Ms an, al pasar advertimos otra batalla. Las instituciones financieras que ofrecen fondos hipotecarios en las principales ciudades, se estn viendo acusadas cada vez ms de discriminar sistemticamente contra las peticiones de crdito provenientes de las "reas urbanas en desventaja". La retrica poltica se desarroll con escasa preocupacin o inters por la naturaleza y validez del asunto.27 Pero, la verdad que da el conocimiento no es la fuerza motriz de los polticos y bureaus. La fuerza motriz tras su retrica son los intentos sistemticos de explotar el proceso poltico para redistribuir en un nuevo frente. Los polticos y los burcratas reconocen las oportunidades para controlar los activos de las instituciones financieras para redistribuir riqueza. El poder judicial y la burocracia educacional tambin ofrecen ejemplos de la tesis central expuesta en este trabajo. Durante la dcada de post-guerra, la burocracia educacional inici grandes cambios en los esquemas polticos referidos al sistema escolar. En los Estados Unidos se disminuy radicalmente el nmero de distritos escolares. Esta consolidacin fue acompaada por una expansin sustancial del aparato burocrtico y grandes aumentos en el presupuesto. Probablemente, estos cambios fueron hechos posible por una transferencia implcita de riqueza entre los antiguos distritos ahora consolidados en una unidad mayor. Un esquema similar de legislatura y agencias burocrticas con caractersticas empresariales modific los derechos de los consejos escolares locales en New Jersey. La legislacin le daba autoridad a la Comisin de Educacin Estatal para modificar decisiones presupuestarias de las comunidades locales. En la primavera de 1977, una comisin establecida por la legislatura estatal propuso que se le quitara a los votantes locales las franquicias en materias referentes a su sistema escolar local. Con esta medida, las comunidades menos ricas pueden razonablemente esperar verse beneficiadas, mientras que las comunidades ms prsperas pierden el derecho a determinar la calidad de sus propias escuelas. La iniciativa de la legislatura y los burcratas no se ha desarrollado como una expresin de "monopolio poltico" en un vaco de preferencias de los votantes. Ellas reflejan una situacin de preferencias de los votantes polticamente dominantes, que, sin embargo, es explotable en
Wall Street Journal, 14 de abril de 1978, pgina 14, "Anti Trust: The Coming Battlefeld", por Fred Weston. 27 En sus resultados preliminares de un examen sistemtico, George Benston (Universidad de Rochester) no encontr evidencia que apoyase los alegatos polticos.
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un contexto de poderes monoplicos relativos, determinados por la naturaleza de la estructura poltica heredada. En los Estados Unidos, el poder judicial desarroll tambin un poder que difcilmente puede olvidarse. En forma creciente los juicios se transformaron en una buena forma de adquirir riqueza. La expansin de la profesin legal y el comportamiento empresarial de los abogados, ha servido para ampliar durante dcadas el rango de los litigios potencialmente rentables. Pero, estas aventuras tentativas de reinterpretacin de la legislacin existente y la modificacin de las prcticas jurdicas prevalecientes, iniciadas por los abogados, se ven condicionadas esencialmente por las expectativas de comportamiento apropiado por parte de los jueces y las cortes. Las cortes se comprometen en un comportamiento correspondiente propio, y abren nuevas avenidas de accin legal que implican transferencias de riqueza implcita. Ellas innovan en las reinterpretaciones, procedimientos de evidencia, y estndares de penas o castigos, ofreciendo nuevas oportunidades para las inversiones privadas en el "juego de suma negativa" de adquisicin de riqueza. Actualmente en los Estados Unidos, las sumas que las cortes sentencian para compensar los daos, perjuicios u obligaciones, exceden varias veces cualquier clculo razonable de los valores implcitos. Este exceso es una medida de la transferencia implcita de riqueza que opera va el sistema judicial y legal.28 Estos ejemplos no se ofrecen en calidad de evidencia sustan28

La naturaleza de los incentivos institucionales responsables de estos desarrollos en los Estados Unidos, y en contraste con otros pases, merece una investigacin cuidadosa. Llamamos la atencin del lector sobre dos iluminadores artculos en el Wall Street Journal que se refieren al comportamiento empresarial del poder judicial. El 31 de marzo de 1978 (pg. 16, "Corning Atractions, 1984"), un editorial mencionaba una decisin tomada por un perito en ley administrativa de National Labor Relations. El tema consista en el derecho de representacin sindical en una planta especfica. Una votacin secreta mostr que una gran mayora de los trabajadores se opona a la sindicalizacin. El juez descart este resultado e impuso la sindicalizacin a los trabajadores de acuerdo a un criterio arbitrariamente seleccionado. La historia de la Estacin Nuclear

de Seabrook (Wall Street Journal, 24 de febrero de 1978, pg. 16, "Bersek Proceduralism") ofrece evidencia adicional. Es casi un ejemplo clsico de los ajustes hechos por los burcratas a los rangos limitados de preferencias organizadas de los votantes, procedimientos y decisiones jurdicas arbitrarias. El ejemplo revela con fuerza particular la razn del juego de suma negativa implcito en este proceso redistribucional especfico.

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cial que sirva como un cuerpo de anlisis completo y desarrollado. Se presentan para elaborar en forma sugestiva el importante papel de los burcratas y los polticos en el proceso poltico, papel que eventualmente ser determinado en el contexto de un anlisis completo y coherente. No se afirma que los burcratas y los polticos imponen sus propuestas y procedimientos sobre el ciudadano. Ellos contribuyen a la creciente expansin del gobierno, indagando e investigando rangos en las preferencias de los votantes que se vayan a satisfacer. Un muestreo exitoso de aquellos rangos selectos y limitados en las preferencias de los votantes, que producen transferencias de utilidad o riqueza apropiadas, tambin beneficia a los burcratas y legisladores implicados. La indagacin exitosa de las preferencias de los votantes determina el retorno esperado de largo plazo por estas entidades polticas.

V. Observaciones Finales
El tema central del trabajo se refiere a la ambivalencia fundamental de la estructura poltica. Esta estructura aumenta los retornos esperados del esfuerzo productivo y el intercambio voluntario. Pero no elimina todos los aspectos de los juegos de suma negativa. Inevitablemente el enfrentamiento del hombre con su ambiente natural y social induce a la explotacin sistemtica de cualquiera institucin poltica para propsitos de adquisicin de riqueza va inversiones en el proceso poltico. Las instituciones polticas ofrecen oportunidades de adquirir control sobre los recursos va mtodos productivos privados y socialmente no-productivos. La diferencia crucial entre la estructura poltica y la anarqua no es la presencia o ausencia de juegos de suma negativa, sino que su magnitud relativa, y la ausencia o existencia de reglas ms o menos explcitas para este juego. A mi juicio, esta propiedad fundamental de la estructura poltica explica el persistente crecimiento relativo del gobierno y la erosin tanto del concepto como de la prctica de un gobierno limitado constitucionalmente. La interaccin entre votantes, bureaus y legisladores produce un proceso persistente de transferencias de riqueza (o utilidad) acompaado por un crecimiento en aumento del aparato gubernamental. Los defensores de un enfoque de "contrato social" para el anlisis del "gobierno" y de la estructura poltica, plantean el deber o la necesidad de una "nueva constitucin" para prevenir el surgimiento ltimo del Leviatn. Sin embargo, el anlisis presentado en la seccin III revela una debilidad bsica en esta visin. La tesis del "contrato social" sugiere que, en general, una consti-

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tucin establecida que represente las transacciones voluntarias de agentes individuales ser mantenida si no existen grupos que insistan en una renegociacin total. As, esta posicin olvida la consecuencia crucial de cualquier estructura poltica y la esencia de la poltica. Todo diseo constitucional define incentivos y ofrece oportunidades para que grupos especficos o agentes individuales exploten la estructura poltica para la adquisicin de riqueza de una manera socialmente no productiva. Ninguna "reconstruccin" puede evitar esta consecuencia. Esto no significa que diferentes estructuras polticas, an dentro del amplio rango definido por un contexto democrtico, no den origen a oportunidades e incentivos sustancialmente diferentes con diferencias correspondientes en el crecimiento del gobierno y el presupuesto.29 Pero se debe apreciar plenamente el hecho crucial que se deriva del anlisis bosquejado en la seccin III. Las oportunidades creadas por cualquier esquema constitucional acordado originalmente por los ciudadanos, producen respuestas en los participantes del juego social que, gradualmente, modifican el significado, la operacin y el rango de las instituciones polticas. Ninguna estructura poltica puede ser fijada jams mediante un contrato constitucional.30 Pero, a dnde lleva eventualmente el proceso que se desarrolla en las naciones democrticas? Al concluir el trabajo, puedo aventurar algunos pensamientos tentativos y algo especulativos. Este elemento especulativo refleja el estado incompleto y no acabado del anlisis. Tambin define lneas de investigacin futuUna comparacin de Suecia con los Estados Unidos, y Suiza con los Estados Unidos, puede ofrecer un conocimiento til al respecto. 30 La interpretacin general de la estructura poltica ofrecida en este trabajo puede ser extendida con utilidad al caso de regmenes no democrticos. La viabilidad de un grupo oligrquico o dictatorial depende de esquemas redistributivos satisfactorios va la operacin de instituciones polticas. La falta de preocupacin o una mala apreciacin sobre cul es la distribucin apropiada, hace peligrar la viabilidad del grupo dirigente. De acuerdo a mi conjetura, an un rgimen totalitario no puede olvidarse completamente de las preferencias de los ciudadanos sin ventajas. Parece que una condicin necesaria para la viabilidad del rgimen, la constituyen algunas concesiones a estas preferencias. Un rgimen totalitario con todo su fuerte aparato ideolgico no puede escapar de alguna influencia sutil e indirecta ejercida por las preferencias de los ciudadanos. Un rgimen autoritario con poca obligacin ideolgica y un menor rango de institucionalizacin sufre an de mayor sumisin a las preferencias ciudadanas.
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ra referente a diversos aspectos de la "economa poltica del gobierno". El modelo de transferencia pura de riqueza explica el crecimiento relativo del presupuesto y su eventual convergencia a un equilibrio. Este equilibrio est determinado por la condicin que el grupo votante medio no distingue ventajas derivables de cambios adicionales en los esquemas tributarios, que produzcan mayores transferencias de riqueza. Pero la extensin del anlisis para incorporar el rol de polticos, bureaus, y organizaciones de votantes, introdujo consideraciones adicionales. El efecto acumulativo de un crecimiento relativo y persistente del gobierno estimula la formacin de organizaciones polticas. Mientras mayor y ms amplio sea el aparato gubernamental, mayor es la productividad privada esperada de la organizacin poltica. As, el crecimiento relativo del gobierno se ve acompaado por un crecimiento de las organizaciones polticas en nmero e importancia. Se presentan inversiones en estas organizaciones siempre que el stock acumulado de instituciones polticas muestre oportunidades para transferencias de riqueza o utilidad. A estas alturas, observamos que los cambios de los precios relativos o en los ingresos relativos, que afectan a grupos sociales en particular, dan origen a incentivos para nuevas formaciones polticas. Estas formaciones aumentan el costo para los polticos y los burcratas de olvidar o subvalorar a estos grupos sociales. As, los efectos de largo plazo del crecimiento relativo del gobierno se ven reflejados en un rango creciente de conflicto poltico. Las fronteras del conflicto poltico cubren un amplio espacio de temas. Ms an, esto implica que el rango de juegos de suma negativa en la sociedad, se expande en relacin al rango de juegos de suma positiva. As, las consecuencias acumuladas de largo plazo del crecimiento relativo del gobierno se hacen visibles gradualmente en una tasa real decreciente de crecimiento y un eventual estado de estancamiento. La estructura social se moldear ms y ms en organizaciones polticas rgidas comprometidas en conflictos polticos permanentes. Bajo las circunstancias, estos conflictos se hacen cada vez ms insolucionables. Los lamentos por la "ingobernabilidad" de la estructura poltica aumentan en frecuencia e intensidad.31 Cuando se enfrentan, en todas direcciones, con rgidas lneas de conflictos polticos, desaparece cualquier "capital poltico" que los funcionarios elegidos o designados puedan haber adquirido originalmente. Esto debiliEl modelo general corresponde a lo observado en Italia y la ciudad de Nueva York.
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ta la administracin central y expone al gobierno a agresiones por parte de organizaciones polticas mayores o de ms peso. As, surge un peligro de inestabilidad creciente en el proceso poltico. Bajo estas circunstancias, y cada vez con mayor probabilidad, la evolucin poltica lleva a diversas formas de sociedades no-democrticas. Este proceso se puede desarrollar gradualmente durante muchos aos. Tambin ser interrumpido por movimientos contrarios en forma intermitente. Y ms particularmente, no necesita y, ms bien, no llevar a comprometer eventos dramticos (o romnticos) de "profunda significancia".32 Admito que he dibujado un escenario sombro. Afortunadamente, puede estar equivocado. No hay garanta de que mi anlisis sea correcto. Por otra parte, an aceptando el anlisis general presentado en la seccin III, el escenario con el que hemos concluido representa slo mi visin ms probable. La historia y los procesos polticos se desarrollan ms all de cualquier esquema determinista, al menos en el contexto de esfuerzos serios de conocimiento. El conocimiento sistemtico de los procesos polticos y de la economa poltica del gobierno est an en su infancia. An buscamos grandes respuestas en un mundo de persistente incertidumbre. El esquema ofrecido y el escenario presentado, se entregan como un desafo intelectual para luchar contra esta incertidumbre.33

La importancia de los eventos de mayo de 1968 en Francia se hace ms dbil con una perspectiva de diez aos. Form una alteracin residual en el proceso de largo plazo. 33 El programa analtico bosquejado en el trabajo, necesita examinar tambin el papel dentro del proceso poltico de las creencias socio-polticas. Su persistente presencia no se puede discutir y merece una integracin sistemtica al anlisis.

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