Anlisis de Relaciones entre la Cobertura y Calidad de los Servicios de Infraestructura Rural y las Condiciones de Vida en las Zonas Rurales

del Per

Anlisis de Capacidades en los Gobiernos Locales del Per

(Documento preparado para el Banco Mundial por Michel Azcueta)

- REF: EW-PO78737-ESW-BB -

Lima, Julio 2003

Indice

Objetivo del Estudio ................................................................................ 3

I: Los Gobiernos Locales y el Proceso de Transferencia .......................... 6

1. Introduccin: La importancia de lo local en los Procesos de cambio ...... 6 2. Heterogeneidad de los Gobiernos Locales peruanos frente al proceso de transferencia de funciones ...................................................................... 7 3. Los Municipios Rurales ........................................................................... 12 4. La Lucha Contra la Pobreza ................................................................... 15 5. Peculiaridad de la Transferencia de vas y caminos rurales ................... 17

II: Una visin desde dentro...................................................................... 21 III: Conclusiones ................................................................................... 40 IV: Sugerencias y Recomendaciones .......................................................
Anexos ......................................................................................................... 43

Objetivo del estudio

El estudio se centra en los gobiernos locales del Per y sus capacidades de gestin en la nueva etapa de descentralizacin del Estado y de instalacin de los Gobiernos Regionales, etapa en la cual, los Gobiernos Locales Distritales y Provinciales han comenzado a asumir nuevas funciones y deben prepararse para asumir otras mas. El reto que asume el Estado y la sociedad peruana es muy grande, tanto como las demandas y expectativas que este proceso ha generado en diferentes sectores de la poblacin. En lo que respecta a los Gobiernos Locales, resalta su diversidad y hetereogeneidad en todos los niveles: poblacin, extensin, recursos propios, recursos externos, proximidad o lejana de los centros de decisin poltica y econmica, etc., debido, todo ello a causas histricas, sociales, polticas que no son la razn de ser del presente trabajo. Por esta misma diversidad es imposible analizar la situacin de las mas de dos mil municipalidades que existen en el Per. El estudio est orientado de tal manera que tengamos, al final, una visin actualizada de la realidad de los gobiernos locales en el Per y una muestra, importante y significativa, de municipios de las diferentes regiones peruanas, poniendo el nfasis en los concejos distritales de provincias alejadas de la Capital, informacin y anlisis que nos servir para sacar conclusiones, sugerencias y recomendaciones sustentadas, tiles para la formulacin de polticas de descentralizacin. El esquema de trabajo es el siguiente: En base a los Objetivos Especficos: a) Fortalecer el conocimiento de las caractersticas del universo de municipios provinciales y distritales en el Per. Metodologa: Recopilacin de la informacin actualizada (en particular desde el ao 2000 en adelante) sobre la situacin y caractersticas de las municipalidades provinciales y distritales, cruzndola y completndola a partir de las diferentes gestiones y experiencias que se vienen desarrollando relacionadas con la descentralizacin, la regionalizacin y la transferencia de funciones desde el gobierno central a los gobiernos locales.

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b) Analizar sus capacidades de planificacin y gerenciales con vistas a asumir las responsabilidades que le corresponden de acuerdo con las leyes aprobadas en el contexto de la descentralizacin. Metodologa: 1) Se realizar una encuesta preparada especficamente para los objetivos que se intentan alcanzar. En esta encuesta participarn: o 75 Municipalidades distritales de las diferentes zonas del Per. o 20 Municipalidades provinciales. o 20 Expertos con experiencias de trabajo en diferentes zonas y reas. 2) Se realizar estudios de casos con visitas en ocho provincias (con sus respectivos distritos) en zonas diferentes del Per: Tumbes (Costa Norte), Abancay (Apurmac), Ayacucho, Cnchis (Cusco), Iquitos (Loreto), Barranca (Regin Lima provincia), Moquegua y Lima.

c) Valorar las opciones alternativas para un mayor involucramiento de las municipalidades en la provisin de los servicios (no necesariamente en trminos de provisin directa sino en su fiscalizacin y monitoreo y de evaluacin de impactos). Metodologa: En base a las acciones realizadas (anlisis de la informacin disponible, encuestas y visitas de trabajo) se podr evaluar las reas de mejor y mayor involucramiento de las municipalidades, as como definir las reas de impacto posibles en el corto plazo, teniendo en cuenta el calendario de transferencias y los planes de desarrollo de las diferentes municipalidades del Per.

d) Definir estrategias de apoyo para fortalecer la capacidad institucional al nivel local para mejorar la provisin concertada de los servicios de infraestructura mencionados anteriormente. Metodologa: Se avanzar en la definicin de dichas estrategias, en base al estudio realizado. Se presentarn para su discusin tanto en reuniones con Alcaldes, funcionarios y especialistas, en el Seminario de presentacin de resultados.

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I.

LOS GOBIERNOS LOCALES Y EL PROCESO DE TRANSFERENCIA.

1. Introduccin: la importancia de lo local en los procesos de cambio.

En todo el mundo, se constata que los ojos globalizados se vuelven hacia los espacios locales. Hemos asistido, en estas dos ltimas dcadas, a una vertiginosa mundializacin de las relaciones econmicas, financieras y de imgenes que pareciera indicar que lo que importa es participar, como sea y con quien sea, en los ncleos de poder central de carcter casi universal y que, desde esos ncleos, se piensa, que se controla totalmente el desarrollo de la humanidad, lo que es cierto en algn sentido. A su vez, esta llamada "globalizacin" econmica, financiera y de imagen, no termina de solucionar los problemas concretos de millones de personas, ni logra adecuar las demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos/nas de todas las regiones y pases del planeta. Es por esta razn que la "globalizacin", a pesar de las tensiones con que es observada respecto del desarrollo de las localidades, paradjicamente incentiva una sensibilizacin hacia lo local, con la misma fuerza, pero en visiones y estrategias innovadoras de desarrollo que no fueron probadas anteriormente. Es la propia "globalizacin" lo que nos lleva al redescubrimiento de lo local, haciendo cobrar un valor especial a las discusiones y valorizaciones sobre identidad, participacin y desarrollo local, haciendo de ste un referente de un quehacer social y poltico de transformacin que est teniendo gran influencia en los inicios del nuevo siglo. La historia de las municipalidades en el Per no es ajena a este proceso y va a reflejar en gran medida tanto el centralismo como las dificultades de la consolidacin del sistema democrtico, y es que, durante los diferentes gobiernos que se han sucedido en la azarosa vida poltica nacional, la municipalidad ha pasado por etapas en las que algunas constituciones la desconocieron como institucin representativa de los gobiernos locales, mientras que en otras le eran devueltas parcialmente sus facultades para resolver y administrar sobre los asuntos locales, pero generalmente con fuerte dependencia y vulnerabilidad frente al gobierno central. Es decir, ha sido afectada permanentemente por el centralismo y los intereses de los grupos polticos, situacin que hasta el presente es caracterstica de las decisiones en el nivel de las principales instancias gubernamentales. Si bien las municipalidades son reconocidas como institucin del Estado desde 1853, las autoridades que las dirigan no eran las ms de las veces representativas de la voluntad electoral de los vecinos, sino que eran nombradas por los prefectos en representacin del Presidente de la Repblica,
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o por Juntas de Notables que tambin eran elegidos por las autoridades del Gobierno Central. Peor an, en los aos 1836 y 1839, las funciones municipales fueron asumidas por las Intendencias de Polica. Recin en el ao 1892 se aprueba una Ley municipal que, por primera vez, dispone que la renovacin de los concejos se haga mediante elecciones municipales. Desde entonces hasta el presente ha habido numerosas leyes y decretos que han ido modificando no solo la composicin de los concejos municipales sino sus funciones y recursos, a veces aumentndolos y otras, recortndolos, hasta llegar a enero del 2003 en que se inicia una nueva etapa de descentralizacin y regionalizacin en el Per, etapa en la que los gobiernos locales deben asumir un rol mucho mas importante tal como se desprende de la propia Ley Orgnica de Regionalizacin y la recientemente aprobada Ley Orgnica de Municipalidades, con lo cual se asume que la descentralizacin como reforma del Estado supone la transferencia de poder poltico, competencias y recursos econmicos a instancias subnacionales de gobierno regional y local. La descentralizacin no se agota pues, en los gobiernos regionales. Ms an, puede decirse que la base fundamental de la descentralizacin es la existencia de gobiernos locales slidos y democrticos. (ver Anexo 3: Cronologa de la Legislacin sobre Descentralizacin, 2001-2003).

2. Heterogeneidad de los gobiernos locales peruanos frente al proceso de transferencia de funciones

Contamos en el Per con 2018 municipios de los cuales 194 son provinciales, sin contar con los llamados centros poblados o municipalidades menores que llegan a 1432 (ver: Congreso de la Republica, 2000). En todos ellos confluyen cuatro dimensiones totalmente diferentes que mantienen su propia dinmica y sus propios ritmos: la dimensin poltica, la dimensin de la administracin publica, la dimensin del desarrollo local y la dimensin de la administracin del territorio. CUADRO 1

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Resalta, inmediatamente, la heterogeneidad existente entre las municipalidades del Per. Hemos seleccionado algunos ejemplos. En primer lugar, a nivel de territorio, tenemos una diferencia abismal entre el distrito Caleta de Carquin, en la provincia de Huaura, Departamento de Lima, con sus 2.04 Km2, y el distrito de Putumayo, en Maynas (Loreto) con 39,702.20 Km.2.

CUADRO 2 Cuadro Comparativo Muestra de Distritos con menor y mayor extensin territorial

Muestra de Distritos con Menor Territorio

Departamento Lima Lima Junin Junin Amazonas Cajamarca Apurmac Huaura Lima Jauja Jauja Rodrguez de Mendoza Santa Cruz Gru Provincia Distrito Caleta de Carquin Lince Sausa Ataura Totora Andabamba Vilcabamba Km. 2 2,04 3,03 4,50 5,90 6,02 7,60 7,97

Muestra de Distritos con Mayor Territorio

Departamento Lambayeque Madre de Dios Ucayali Loreto Loreto Loreto Loreto (elaboracin propia) Provincia Lambayeque Tambopata Coronel Portillo Loreto Loreto Maynas Maynas Olmos Inambari Masisea Trompeteros Urarinas Napo Putumayo Distrito Km. 2 5.335,25 10.015,48 12.507,77 13.270,80 16.592,04 29.602,76 39.702,20

La misma diferencia encontramos en lo referente a poblacin: desde el distrito de Cochas, en Yauyos (Lima) con 145 habitantes hasta el de Parcona, en Ica, con 43,117 habitantes, sin contar con el conocido distrito de San Juan de Lurigancho, en Lima Metropolitana, que cuenta, oficialmente con 659,000 pobladores.

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CUADRO 3 Cuadro Comparativo Muestra de Distritos con menor y mayor poblacin

Muestra de Distritos con Menor Poblacin

Departamento Lima Ancash Huancavelica Ilo Lima Amazonas Junn Ayacucho Ayacucho Cajamarca Provincia Yauyos Ocros Angaraes Ilo Huarochir Chachapoyas Huancayo Parinacochas Santa Cruz Cochas Llipa Chincho El Algarrobo San Pedro de Huancayre Asuncin Carhuacallanga Pacapausa Sexi Distrito Nro. Habitantes 145 177 181 188 295 327 371 385 472 491

Paucar del Sara Sara Colta

Muestra de Distritos con Mayor Poblacin

Departamento Huancavelica La Libertad Hunuco Junin Tacna Lambayeque Ica Cusco Ica Provincia Tayacaja Otuzco Leoncio Prado Chanchamayo Tacna Lambayeque Chincha Cusco Ica Usquil Jos Crespo y Castillo Pichanaqui Alto de la Alianza Olmos Pueblo Nuevo Santiago Parcona San Juan de Lurigancho Distrito Colcabamba Nro. Habitantes 21.476 25.599 26.800 28.120 31.927 33.488 38.916 39.318 43.117 659.000

Lima Lima (elaboracin propia)

La misma heterogeneidad la encontramos cuando se analizan los presupuestos de los concejos distritales, que no guardan ninguna relacin con la poblacin ni con la jurisdiccin territorial de los mismos. Las diferencias son muy grandes no solo en lo que se refiere a recursos propios sino, tambin, en la asignacin y transferencias de los recursos del Estado ya sea a travs del FONCOMUN, donde el mnimo a transferir a numerosos concejos distritales solo llega 300,000 soles anuales, ya sea a travs de los diferentes canones (minero, hidrogentico, petrolero, pesquero, forestal, aduanas, etc.) de los cuales muchos municipios no reciben nada o reciben un sol (!!) al mes en el caso del canon minero...(Ver: FONCOMUN: formulacin presupuestaria de los gobiernos locales. Ao Fiscal 2003).

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CUADRO 4 Distribucin del FONCOMUN a nivel nacional.

FONDOS ENTREGADOS Menos de 600,000 Entre 600,000 y 2000,000 Entre 2000,000 y 4000,000 Entre 4000,000 y 7000,000 Ms de 7000,000 1378 333 66 24 18

En un estudio reciente elaborado por el Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacifico, se resume esta situacin: La Ley de Canon, publicada recientemente, menciona los recursos naturales cuya explotacin generen canon y regula la manera como se distribuir este recurso entre las municipalidades provinciales y distritales en las reas donde se produce el recurso. En el caso del canon petrolero, las condiciones no han sido variadas. Esto es, los departamentos de Tumbes y Piura reciben el 12,5% de la renta generada al Estado y los departamentos de Loreto y Ucayali solamente el 10%. De estos montos, el 40% se tiene que destinar a las municipalidades distritales donde se ubica el recurso. Asimismo, se cre el canon para los siguientes recursos naturales: minera, gas, hidroenerga, pesca y forestal. Se determin que las reas geogrficas donde se ubica el recurso obtendrn el 50% de lo que le corresponde a la nacin por concepto de rentas e ingresos relacionados con la explotacin de dichos recursos. Adems, las personas naturales o jurdicas slo podrn acogerse a los beneficios tributarios despus de haber cancelado la parte correspondiente al canon. La distribucin de los recursos captados por el canon (salvo el petrolero) es la siguiente: (i) el 20% del total de los recursos para las municipalidades provinciales donde se ubica el recurso, segn criterios a ser determinados por el MEF, (ii) el 60% del monto para las municipalidades distritales y provinciales de los departamentos donde se ubica el recurso, en funcin a la densidad poblacional, y (iii) el 20% restante para los gobiernos regionales en cuyo territorio se encuentra el recurso. El uso de estos recursos es exclusivamente para gasto de inversin y se obliga a los funcionarios de los gobiernos locales que accedan a estos recursos a informar semestralmente a la Contralora sobre su uso. (.......) De esta manera, al no tomar en cuenta a la provincia de Lima se nota que las transferencias son la principal fuente de ingresos de las
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municipalidades. En el caso de los distritos, cerca del 60% de los ingresos provienen de esta fuente, evidenciando la fuerte dependencia de las municipalidades del interior del pas de las transferencias del gobierno central y la dbil base tributaria con que cuentan. El propio Ministerio de Economa y Finanzas concluye de esta manera: El 74% de los recursos estn bajo el mbito del Gobierno Nacional, el 22% bajo el mbito de los Gobiernos regionales y el 4% restante bajo el de los gobiernos locales
(MEF: Proyecto de Ley Anual del Presupuesto del Sector Publico. Ao Fiscal 2003).

No es extrao, pues, que existan muchas dificultades y contradicciones al analizar, en la prctica, las gestiones municipales y sus capacidades de cara a la descentralizacin y la regionalizacin. En la dimensin poltica, desde el inicio de la democracia, en l980 hasta las ultimas elecciones municipales de noviembre del 2002, se ha mantenido una dinmica poltica local, con presencia mayoritaria de grupos independientes locales, con relaciones polticas particulares entre si y con los mismos ciudadanos, con intereses inmediatos diferentes a los de las autoridades nacionales y regionales elegidas, en su totalidad, entre los partidos polticos de mbito nacional, teniendo aqu una verdadera dificultad a la hora de concertar entre los tres niveles de gobierno de cara a la regionalizacin y transferencia de recursos y de funciones. En la dinmica de la Administracin Pblica, las municipalidades deben responder a diez sistemas administrativos que norman y reglamentan sus actividades en diferentes aspectos de la gestin, desde la adquisicin de insumos (abastecimientos) hasta el contrato de personal, pasando por los sistemas de control y otros convirtindose estos en una camisa de fuerza para las gestiones municipales. Lamentablemente no todas las municipalidades son iguales ni tienen las mismas condiciones pero las normas administrativas son las mismas para todas. En la dimensin del desarrollo local hay una valoracin positiva de la poblacin por las gestiones que priorizan las acciones municipales de carcter infraestructural, remodelacin de parques, pistas, monumentos, lozas deportivas, etc, por lo tanto, muchas municipalidades dejan de lado las acciones orientadas al desarrollo humano tanto por no ser rentable polticamente como una concepcin del desarrollo de "cemento y fierro". La dimensin territorial, muchas municipalidades renuncian a su rol de administrar y controlar democrticamente el territorio, por considerarlo altamente conflictivo o por no tener instrumentos de gestin legitimados por la poblacin. Sin embargo, esta renuncia significa, en ms de una ocasin, perder el carcter consustancial de las municipalidades y por lo tanto asumir de hecho un rol sectorial, sobre todo cuando la municipalidad solo se dedica a administrar los servicios pblicos de la ciudad.

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Con la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, con los reglamentos y directivas relacionados con la transferencia de funciones y con la puesta en prctica, el presente ao, del llamado presupuesto participativo y, tambin, como resultado de las presiones surgidas desde los debates sobre descentralizacin, regionalizacin y gobiernos locales, se estn generando condiciones para revertir esta situacin. Un ejemplo de esta nueva voluntad poltica lo encontramos en el documento del MEF que seala: Con el propsito de facilitar la coordinacin interinstitucional, siempre compleja, una alternativa prctica radica en redefinir los mbitos de accin de las distintas entidades ejecutoras. Podra plantearse que determinadas instituciones slo trabajen en distritos clasificados en el Mapa como rurales y otras en urbanos y es ms, al interior de dichas reas de residencia se podra definir competencias sectoriales por lnea de accin (inversin) de tal forma que hayan a lo ms dos instituciones que se encarguen de la atencin alimentaria, otras dos de obras en infraestructura educativa y de salud, otras dos de obras de infraestructura econmica agrcola, vial y energtica y as sucesivamente. Bajo este esquema, se promovera la especializacin de las agencias con las mejores prcticas de gestin y participacin de la comunidad para la ejecucin de distintos tipos de proyectos.
(MEF, Nov.2001).

Desde estas dos constataciones (la heterogeneidad entre las municipalidades peruanas y la nueva voluntad poltica sobre descentralizacin y regionalizacin), conviene insistir en otros aspectos que enmarcan nuestra perspectiva en el proceso de transferencia y anlisis de capacidades de los gobiernos locales: la realidad rural y la lucha contra la pobreza.

3. Los Municipios Rurales.

Es cierto, recordando las diferencias existentes en poblacin y territorio, que la legislacin nacional tiene una fuerte visin urbana, lo que pudiera parecer lgico dado que el 77% de la poblacin del Per habita en centros considerados urbanos, pero tambin es verdad que es en las zonas rurales donde la pobreza esta mas extendida y la capacidad de gestionar recursos y asumir funciones importantes, resulta mas difcil y complicada. Inclusive, al interior de este amplio sector, existen diferencias notorias entre aquellos municipios rurales de la costa, de la sierra y de la selva, incluyendo la actual transferencia de recursos (por ejemplo, el canon petrolero que, como se ha sealado, llega tan solo a ciertos municipios distritales del pas). Muchos de ellos no cuentan con trabajadores estables (obreros o empleados), por lo que es imposible que cuenten con equipos tcnicos de planificacin o de elaboracin de proyectos.

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La heterogeneidad en poblacin y territorio se manifiesta, lgicamente, en el tipo de produccin y relaciones econmicas predominantes en cada distrito.

CUADRO 5 Variacin de la base econmica segn el tamao de las ciudades

Poblacin
2 000 4 999

Costa
El 59% de la PEA es predominantemente agropecuario.

Sierra
El 36% es predominantemente agropecuario y 26% est dedicado a los servicios residenciales. Entre 22 y 31% se dedica a la funcin comercial, agropecuaria y de servicios. Su funcin es bsicamente comercial y de servicios.

Selva
Ms de 49% es predominantemente agropecuario

5 000 9 999

Ms de 49% es predominantemente agropecuario y un 20% se dedica a los servicios. 10 000 49 999 La funcin es bsicamente agropecuaria comercial (ms de 30% de la PEA en los conglomerados de 10 000 a 20 000) 50 000 99 999 En los conglomerados de 20000 a 100000 habitantes, de servicios. 30% se dedica a la funcin comercial y de servicios. (SASE:Descentralizacin para un desarrollo sostenible. Documento Base. Diciembre,2001).

El 42% de la PEA tiene una funcin agropecuaria comercial y 22% se dedica a actividades comerciales. El 20% y 29% de la PEA tienen una funcin agropecuaria industrial, comercial y de servicios, respectivamente. Ms de 30% de la PEA tiene una funcin comercial y 28%, siendo el resto de servicios.

Los gobiernos rurales requieren un tratamiento especial en la medida que la legislacin nacional establece un sistema administrativo, presupuestal, de control, de recursos humanos, de gestin, de servicios, de adquisicin; para cuyos procedimientos no existe la logstica ni los recursos humanos necesarios, entre otros factores, por la pobreza y extrema pobreza que caracteriza a estas zonas, las distancias con respecto a la sede provincial, la carencia de medios de comunicacin, la baja calificacin de los recursos humanos y la baja rentabilidad del establecimiento de servicios en los mbitos rurales. No es de extraar que, en todos los estudios y evaluaciones efectuados sobre la situacin de los municipios rurales, las conclusiones sean mas pesimistas que optimistas, coincidiendo unos y otros en que:
desconocen las tareas gerenciales que exige la puesta en operacin de un servicio publico. Enfrentan problemas de gestin de sus actuales servicios enfrentan demandas de mejoramiento de la calidad de los servicios pblicos existentes tienen necesidad de ofrecer nuevos servicios pblicos municipales al no contar con la capacidad de cumplimiento se mantiene la escasez de recursos econmicos propios
(VER: ANDE 2003 o.c; CIUP o.c.; Guamn Poma, Cusco, 2003; CARE-Ayacucho 2000, entre otros)

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CUADRO 6 Finanzas Municipales Rurales versus Urbanas - Promedio 1998 2000

RURAL Total (miles de soles) INGRESOS CORRIENTES IMPUESTOS TASAS CONTRIBUCIONES VENTA DE BIENES PRESTACIN DE SERVICIOS RENTAS PROPIAS MULTAS, SANCIONES Y OTROS OTROS INGRESOS CORRIENTES 301,825 79,019 30,067 940 8,406 22,154 137,855 8,411 1,086 % 26.43% 6.92% 2.63% 0.08% 0.74% 1.94% 12.07% 0.74% 0.10% URBANO Total (miles de soles) 2,334,596 634,443 659,505 8,758 73,683 165,419 407,107 80,328 11,432 % 57.54% 15.64% 16.26% 0.22% 1.82% 4.08% 10.03% 1.98% 0.28%

TRANSFERENCIAS

704,258

61.67%

1,328,736

32.75%

INGRESOS DE CAPITAL VENTA DE ACTIVOS AMORTIZACIONES OTROS INGRESOS DECAPITAL

3,009 2,793 19 197

0.26% 0.24% 0.00% 0.02%

59,859 58,051 66 1,742

1.48% 1.43% 0.00% 0.04%

FINANCIAMIENTO OPERACIONES DE CRDITO SALDO BALANCE

132,914 91,702 41,212

11.64% 8.03% 3.61%

333,891 191,600 142,291

8.23% 4.72% 3.51%

TOTAL DE INGRESOS

1,142,005

100.00%

4,057,082

100.00%

GASTOS CORRIENTES GASTOS NO FINANCIEROS PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES OBLIGACIONES PREVISIONALES BIENES Y SERVICIOS OTROS GASTOS CORRIENTES SERVICIO DE LA DEUDA INTERESES Y CARGOS DE DEUDA AMORTIZACIN DE DEUDA

657,557 581,336 187,977 24,489 342,670 26,200 76,221 18,909 57,313

56.05% 49.55% 16.02% 2.09% 29.21% 2.23% 6.50% 1.61% 4.89%

2,025,879 1,825,586 734,976 128,086 892,981 69,543 200,293 42,309 157,983

61.91% 55.79% 22.46% 3.91% 27.29% 2.13% 6.12% 1.29% 4.83%

GASTOS DE CAPITAL INVERSIONES INVERSIONES FINANCIERAS OTROS GASTOS DE CAPITAL

515,667 493,428 85 22,153

43.95% 42.06% 0.01% 1.89%

1,246,365 1,196,500 5,710 44,154

38.09% 36.57% 0.17% 1.35%

TOTAL DE GASTOS 1,173,224 Fuente: Contadura Pblica de la Nacin. Presupuestos municipales. Elaboracin: CIUP.

100.00%

3,272,244

100.00%

Sin embargo, en los mismos estudios, se resalta que, en dichos municipios se busca hacer efectiva la gestin municipal, es decir, ante la falta de recursos laborales y financieros en los concejos distritales se cuenta con la
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presencia histrica de organizaciones sociales y productivas propias de las zonas rurales del Per, realizndose gestiones compartidas entre las autoridades locales electas (ya hemos sealado que en muchas municipalidades solo existen el alcalde y sus 5 regidores .... ningn trabajador municipal) y las organizaciones campesinas, sociales, religiosas y culturales; y se llega a mantener una relacin especial con los representantes del sector pblico, del estado, funcionarios de los Ministerios de Salud, Educacin, Agricultura, Transportes y Comunicaciones y, en la dcada anterior, del Ministerio de la Presidencia, junto con los tenientes gobernadores designados por las Prefecturas y el Ministerio del Interior. Esta practica generalizada de concertacin en los municipios rurales ha de tenerse muy en cuenta a la hora de transferir funciones, competencias y recursos para que se tenga xito en este proceso y se logren los objetivos que se pretende con la descentralizacin y la regionalizacin. Junto a ello, hay que considerar el fortalecimiento de la autoridad local, democrticamente elegida, y su relacin con las autoridades provinciales, regionales y nacionales.

4. La Lucha Contra la Pobreza.

Un segundo elemento a considerar es el desarrollo de economas locales y la lucha contra la pobreza, objetivos prioritarios del Plan Nacional de descentralizacin, del propio proceso de regionalizacin, del Acuerdo Nacional en el Per, objetivos y poltica que estn presentes, tambin, en los documentos del Banco Mundial. En las condiciones que ha vivido y vive el Per (similares, por cierto, a la mayora de pases de Amrica Latina), la descentralizacin, la regionalizacin, las reformas y cambios en el modelo de Estado, no tienen sentido si no apuntan (y logran...) modificar sustancialmente los niveles de pobreza en que se encuentran la mayora de los peruanos y no generan economas locales estables y con futuro, especialmente en aquellas zonas mas alejadas de la Capital. De ah la importancia de conocer y desarrollar las capacidades existentes en cada distrito del Per en base a los Planes Integrales de Desarrollo y a gestiones locales transparentes con participacin del conjunto de la ciudadana. Analizando el modelo de desarrollo econmico vigente, con la permanencia del centralismo y sus consecuencias en el Per, las estrategias de desarrollo local se transforman, mas all de posiciones ideolgicas, en un objetivo poltico comn de diferenciacin, de configuracin de un poder compensador de los procesos y agentes actualmente hegemnicos. Es desde los municipios y las instituciones municipales donde mejor se expresan estas posibilidades atendiendo las demandas concretas de la poblacin pobre, pero con una nueva dimensin, sabiendo unir desarrollo y democracia. (Ver: Azcueta, 2000).
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En una reciente reflexin sobre la experiencia de la Mesa de Concertacin de lucha contra la pobreza y la elaboracin masiva de planes de desarrollo, presupuestos participativos en distritos y provincias del pas, el economista Javier Iguiez, asesor de la Presidencia de la Mesa, llega a algunas conclusiones y alerta sobre algunos peligros: Tanto por la escasez de recursos como por las diversas desventajas existentes en muchas localidades los proyectos de desarrollo productivo en los distritos y provincias abarcan en general a relativamente pocos centros poblados y en ellas incluyen directamente a un porcentaje bastante reducido de la poblacin. Aparte de la ineficacia para reducir la pobreza en esos casos, el riesgo de reforzar viejas o nuevas relaciones de poder local opresivas es grande y el de contribuir a una mayor salida de potenciales lderes locales tambin. .... La propuesta de cambio institucional que emerge del ejercicio de la concertacin que se ha experimentado es todava incompleta y muy preliminar pero sugiere una manera de gobernar que se basa en una combinacin de subsidiariedad y participacin en la concertacin de metas, planes y prioridades. No slo las instancias de arriba ceden atribuciones y recursos a quienes abajo pueden ejercerlos y aplicarlos sino que es desde la concertacin entre el Estado y la sociedad, incluidas las comunidades campesinas y nativas, que se reivindica el derecho a autogobernarse democrticamente. ..... La autoridad poltica correspondiente, gobierno distrital, provincial debe recibir todas las atribuciones y recursos que est en condiciones de ejercer a cabalidad, nadie discute eso, pero tambin debe acoger a y trabajar conjuntamente con las instancias de concertacin de su mbito de gobierno. La exigencia de concertar con la sociedad reduce la posibilidad de la arbitrariedad y de la libertad para tomar decisiones pero a cambio, la autoridad elegida gana poder de influencia hacia arriba al representar no slo a los votantes sino a las organizaciones que estn diariamente involucrados en la concertacin. Se debe abrir en el marco legal la opcin de reducir de diversas maneras la separacin cotidiana que actualmente estn comn entre las autoridades y los votantes.
(Javer Iguiez: Los planes de desarrollo y la modernizacin del estado en la lucha contra la pobreza. Mimeo. Abril 2002)

Es fcil de constatar que el desarrollo de lo local y desde lo local se revaloriza en todo el mundo y as lo demuestran experiencias concretas que se vienen realizando en todos los continentes (ver, por ejemplo, Our Dream: a World Free of Poverty, Banco Mundial, 2000) y, por supuesto, tambin en el Per. Y es bueno tenerlas en cuenta en esta etapa de transferencia de recursos y funciones a los gobiernos locales. Se trata de acciones locales que se desarrollan a partir de un eje especifico: desarrollo econmico, social, educativo, etc., en ambientes rurales y urbanos,
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que guardan relacin con temas considerados tradicionales (salud, alimentacin, produccin, empleo, organizacin, etc.) pero que han ido incorporando otros relacionados con la situacin de pobreza: emigracin, identidad nacional, pacificacin, derechos humanos, etc. (Ver: Azcueta, 2000). De ah la importancia de considerar los planes de desarrollo participativos como una de las condiciones e instrumento a la vez, para asegurar una descentralizacin democrtica unida al desarrollo econmico productivo y la lucha contra la pobreza. No se trata de descentralizar por descentralizar ni de una simple transferencia de funciones desde el gobierno central, se trata de generar condiciones para un modelo de desarrollo, un modelo de estado y de sociedad que asegure el bienestar de las mayoras y, en especial, de los mas pobres del Per. El nfasis en generar y fortalecer economas locales y en asegurar los aspectos productivos en los planes de desarrollo y en los presupuestos participativos, junto con los servicios, es una clara seal de cambio y de nuevas capacidades en los gobiernos locales. Consideramos que es en este contexto y desde esta perspectiva mltiple que se debe evaluar el proceso de transferencia de funciones a los gobiernos locales y provinciales, utilizando al mximo las capacidades de los mismos y haciendo realidad sus potencialidades.

5. Peculiaridad de la transferencia de vas y caminos rurales.

Vemos, pues, que, desde los primeros momentos del proceso de descentralizacin, se consider el traspaso de la inversin en las redes locales a las respectivas municipalidades distritales, acompaado del respectivo desmantelamiento de los programas del gobierno central que cumplen con esos fines. El Consejo Nacional de Descentralizacin aprob e hizo pblica la directiva (RP No. 070-CND-P-2003) sobre procedimientos para la ejecucin de transferencia a los Gobiernos Regionales y Locales de diversos fondos, proyectos y programas que estableci el DS 036-2003 de la PCM. La directiva involucra a FONCODES, el PRONAA, PRONAMACHCS, PROVIAS RURAL, ORDESUR, INADE y los proyectos de electrificacin rural, estableciendo la creacin de las comisiones de transferencia, tanto de entrega cuanto de recepcin.
(ver: Cronograma completo en: Participa Per, junio 2003)

En el documento de SASE de diciembre del 2001 ya se sealaba la existencia de los distintos tipos de ciudades, que plantea diversos niveles en las necesidades de conexin vial. Partiendo del tipo de carretera con la mejor jerarqua, estn las que vinculan aldeas y pueblos con pequeas ciudades; las que conectan pequeas ciudades con capitales departamentales que cuentan
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mayoritariamente con 100 000 habitantes o ms; las troncales, que vinculan capitales departamentales, y en cuarto lugar, las que establecen conexiones internacionales. En los planos distrital o provincial, la planificacin local debe elaborar un plan de construccin, rehabilitacin y mantenimiento de los caminos vecinales que actualmente tiene como lmite la falta de recursos. La vinculacin de los pueblos y pequeas ciudades con la capital departamental debe estar en manos de una instancia departamental/regional, y las conexiones entre las grandes ciudades y las que nos vinculan internacionalmente seran responsabilidad del gobierno central. Pero integrar las diferentes visiones es fundamental para consolidar las opciones regionales. El fundamentado documento del CIUP consideraba que en el caso del sector transporte, aunque es significativamente ms pequeo que el resto de los sectores, tiene una asignacin de cerca de S/. 1,500 millones de soles (representa el 4.2% del Presupuesto de la Repblica). Sin embargo, la importancia radica en que un importante porcentaje del gasto realizado por las unidades ejecutoras debera ser transferido a los gobiernos locales. Dentro de las principales unidades ejecutoras destacan: (i) MTC-Caminos, que representa el 21.1% del presupuesto del sector, (ii) MTC-Programa Nacional de mantenimiento y conservacin vial, representando 20.3% del sector, (iii) rehabilitacin y mejoramiento de carreteras-BID, con 12.8% del gasto sectorial y (iv) rehabilitacin del sector transporte-Banco Mundial, con 8.8% del gasto del sector. Las actividades o proyectos de estas unidades ejecutoras estn concentradas en la construccin y mantenimiento de carreteras, as como otras obras asociadas al trasporte urbano. En el 2002, el PROVIAS RURAL ha iniciado un proceso de descentralizacin de la gestin vial de los caminos rurales a los gobiernos locales. Al respecto, el Proyecto cuenta con una estrategia de descentralizacin que se organiza alrededor de los Institutos Viales Provinciales (IVP), ya iniciada con un piloto en la provincia de Arequipa, y que viene expandindose en el territorio de manera gradual. A la fecha, se han constituido 3 Institutos Viales Provinciales en tres nuevas provincias (Chachapoyas, Snchez Carrin y Huancabamba) y 5 Institutos Viales en las provincias en las cuales ya venimos trabajando (Abancay, Yungay, Paruro, Tayacaja y Huamales). Este ao se crearn 17 IVP dentro del mbito y 2 fuera del mbito. Se espera al finalizar el ao que 28 IVPs en total estn constituidos. Mediante D.S. N036-2003-PCM se ha aprobado el cronograma de transferencia para el ao 2003 a Gobiernos Regionales y Locales de fondos, proyectos y programas sociales, en el que se incluye la transferencia del mantenimiento rutinario de los caminos departamentales a gobiernos regionales y caminos vecinales a gobiernos locales a travs de los IVP. Esta transferencia est prevista para el ltimo trimestre del ao en curso, actualmente se est preparando el proceso de transferencia y la capacitacin necesaria.
(PROVIAS, 2003,pag.2) Pgina 18/49 Anlisis de Capacidades en los Gobiernos Locales

Es interesante resaltar, segn dicho informe, que para abril del presente ao, 93 provincias y 310 distritos han firmado convenios de co-financiamiento del mantenimiento rutinario, y 365 municipalidades del pas han renovado sus cartas de compromiso con el Banco de la Nacin para los descuentos respectivos. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones ha presentado una estrategia de transferencia de caminos departamentales y vecinales que se basa en los Planes Viales Departamentales y en la creacin y fortalecimiento de los Institutos Viales Provinciales Municipales, inicindose el presente ao, acciones piloto en varias municipalidades, preparando la transferencia para el ao 2004. Es interesante resaltar dos aspectos del actual proceso: por un lado la coordinacin con las municipalidades distritales se ampla a la participacin de otras organizaciones locales de base y, por otro, hay convenios que sobrepasan los limites de cada municipio, convirtindose en interdistritales dada las caractersticas de los caminos y vas, siendo este un ejemplo a tener en cuenta a la hora de definir otro tipo de transferencias a los municipios de zonas rurales. Todas estas constataciones y evaluaciones internas y externas a las municipalidades sern comparadas con los resultados del cuestionario y la investigacin realizada en las ultimas semanas.

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BIBLIOGRAFA
20 Aos de Democracia Municipal en el Per. Nuevos Retos. Escuela Mayor de Gestin Municipal, 2001. Michel Azcueta,

Desarrollo de Capacidades y habilidades para gobernar. CARE-Ayacucho. Escuela Mayor de Gestin Municipal. Julio, 2001 Descentralizacin para un Desarrollo Sostenible: Aporte Ciudadano. Documento Base. SASE, diciembre 2001 Estrategia de Descentralizacin y Desarrollo de los Gobiernos Subnacionales en el Per. Estudio preparado por el Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico para el Banco Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo septiembre 2001 Estudios de base para la implementacin de proyectos de agua y saneamiento en el rea rural. Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. Lima, mayo 2003. Formulacin presupuestaria de los gobiernos locales. FONCOMUN. Ao Fiscal 2003 Hacia la bsqueda de un nuevo instrumento de focalizacin para la asignacin de recursos destinados a la inversin social adicional en el marco de la lucha contra la pobreza. Documento de trabajo. Noviembre 2001. Ministerio de Economa y Finanzas. Informe sobre Desarrollo Humano, Per 2002. Aprovechando las potencialidades. PNUD 2002. Las Municipalidades de Centros Poblados Menores en el Peru. Congreso de la Republica. Lima, julio 2000. Lnea de base escuela de Formacin Municipal y Ciudadana. Centro Guaman Poma de Ayala. Cusco, 2003. Los planes de desarrollo y la modernizacin del estado en la lucha contra la pobreza. Javer Iguiez. Mimeo. Abril 2002 Municipios Rurales: Agenda para el Desarrollo Humano a Escala Local en Sucre/Ayacucho. ANDE, Asociacin Nacional para el Desarrollo Sostenible. Lima, 2003. Our Dream: a World free of Poverty. World Bank, Washington, 2002 Proyecto de Ley Anual del Presupuesto del Sector Publico. Ao Fiscal 2003. MEF. Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Rural PROVIAS RURAL, Informe Ejecutivo: Enero-Abril 2003, Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Proyecto Participa Per. Junio 2003, Nro. 3

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II

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II. UNA VISION DESDE DENTRO

1. Hemos visto un panorama general de la situacin de las municipalidades peruanas en el inicio del proceso de descentralizacin y regionalizacin a partir de enero del presente ao, as como la coincidencia en las evaluaciones y anlisis de varios especialistas en el tema municipal. Creemos que este panorama se debe complementar con la propia visin que tienen las autoridades locales, recientemente electas, sobre este proceso, a partir de las propias gestiones que vienen dirigiendo. Para ello, hemos visitado y conversado directamente con varias decenas de alcaldes, regidores y directores municipales de diferentes regiones del pas, incidiendo en los municipios distritales y rurales a la vez, dado el carcter del estudio, elaborando un cuestionario que, en la mayora de los casos, ha sido resuelto en nuestra presencia. Los municipios visitados, entre la primera semana de junio y la primera de julio, forman parte de las Regiones de Cusco, Loreto, Ayacucho, Apurmac, Huancavelica, Tumbes, Iva y Lima Provincias (ver Anexos 1 y 2), distribuidos de la siguiente manera: CUADRO 1 Nmero de entrevistas

Municipalidades 9 9 Distritales Provinciales

N Entrevistas 42 17

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CUADRO 2 Municipalidades Urbanas y Rurales

Se trata de municipalidades que reflejan la variedad y heterogeneidad sealadas en la primera parte del estudio, tanto en poblacin como en extensin y en personal municipal, desde el distrito de Tingo de Saposoa (Region San Martn) que cuenta con 5 trabajadores hasta el distrito de Cayma (Region Arequipa), que tiene un total de 177 obreros y empleados, dejando de lado los municipios provinciales y de Lima Metropolitana.

2. Nos pareca interesante comprobar cuantas de dichas municipalidades contaban realmente con planes de desarrollo y con mesas de concertacin de lucha contra la pobreza por ser estos dos aspectos en los que mas se ha insistido en los dos ltimos aos en el Per desde la recuperacin de la democracia. Consideramos que estos dos datos nos aproximaba, de entrada, a la evaluacin tanto de la capacidad de incorporar nuevas maneras de gestin municipal como la voluntad poltica de concertar con el conjunto de la poblacin de cada municipio para asegurar unas gestiones democrticas y participativas. Los resultados son los siguientes:

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CUADRO 3 Plan de Desarrollo y Mesa de Concertacin

80% 60% 40% 20% 0% Plan de Desarrollo Mesa de Concertacin

TIENE 68% 71%

NO TIENE 32% 29%

Plan de Desarrollo

Mesa de Concertacin

CUADRO 4 Plan de Desarrollo y Mesa de Concertacin

(Slo Municipalidades Distritales)

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Plan de Desarrollo Mesa de Concertacin TIENE 67% 64% NO TIENE 33% 36%

Plan de Desarrollo

Mesa de Concertacin

Sin lugar a dudas, ha mejorado la situacin en los municipios peruanos comparndola con las ultimas gestiones en las que los planes de desarrollo o no existan o no se les daba importancia: el 68/67 % confirma que cuentan con planes de desarrollo lo que demuestra una nueva conciencia sobre la importancia de los mismos para una buena gestin. Un porcentaje similar (71/64 %) encontramos en la formacin de las Mesas d Concertacin. Inclusive, por nuestro conocimiento de la realidad municipal, el porcentaje, en este aspecto, es de hecho superior pero muchas autoridades locales, electas en noviembre del 2002, o no participaron en las Mesas o no las han reconocido todava al asumir la nueva gestin. Mas all de esto, se ratifica la presencia de las Mesas de
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Concertacin en la mayora de provincias y distritos del pas como un mecanismo de participacin, propuesta y fiscalizacin no solo en las gestiones municipales sino en los propios procesos de planificacin y desarrollo locales.

3. Un segundo aspecto a evaluar es si dirigen o no, en estos momentos, programas sociales y de infraestructura para conocer mejor la capacidad de gestin que tienen los gobiernos locales. Los resultados de la investigacin han sido los siguientes: Programas Sociales que dirige CUADRO 5 Total de Entrevistas CUADRO 6 Municipalidades Distritales

Programas de Infraestructura que dirige CUADRO 7 Total de Entrevistas CUADRO 8 Municipalidades Distritales

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El programa del vaso de leche, desde su fundacin, es gestionado por los concejos provinciales y distritales y, como sabemos, todava no han sido transferidos a las municipalidades los programas de FONCODES, PRONAA, etc. A nivel de infraestructura, la experiencia de gestin de las empresas de servicio de agua es importante ya que son numerosas las municipalidades que dirigen o tienen la mayora en los directorios de dichas empresas, de ah el alto porcentaje (51% en el total y 38% en los concejos distritales), seguidos por la gestin en caminos rurales y caminos de herraduras, dato muy importante para el objetivo de la transferencia total de los mismos. Una cantidad considerable de gobiernos locales gestiona, tambin, el servicio de electricidad, generalmente, producida por generadores a petrleo, con lo que las capacidades de gestin de empresas han ido aumentando en los distritos del Per.

4. Es a partir de estas constataciones que consideramos conveniente comprobar si los gobiernos locales tienen o no equipos de planificacin y elaboracin de proyectos, y si, refirindose a estos ltimos, tienen proyectos con expediente elaborado, terminado, ya que, generalmente, en las municipalidades, se habla mucho de proyectos, incluidos en los planes de desarrollo, pero que estn sin fundamentar ni desarrollar tcnicamente, listos para ser puestos en ejecucin. Los porcentajes, en las municipalidades consideradas, son: Equipo Tcnico de Planificacin CUADRO 9 Total de Entrevistas CUADRO 10 Municipalidades Distritales

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Equipo Tcnico para la Elaboracin de Proyectos

CUADRO 11 Total de Entrevistas

CUADRO 12 Municipalidades Distritales

Proyectos de Desarrollo con Expediente Elaborado

CUADRO 13 Total de Entrevistas

CUADRO 14 Municipalidades Distritales

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Proyectos de Desarrollo SIN Expediente Elaborado

CUADRO 15 Total de Entrevistas

CUADRO 16 Municipalidades Distritales

Ha ido aumentando el numero de concejos con equipos tcnicos de planificacin (58% en los provinciales, 50% en los distritales), aunque todava un 46% y 48%, respectivamente, NO CUENTAN con equipos tcnicos especializados en la elaboracin de proyectos. Inclusive, hemos comprobado que un gran nmero de proyectos que las autoridades locales afirman tener ya con expedientes terminados suelen ser elaborados por profesionales externos a la administracin municipal, y, la mayora de ellos, sin financiacin concreta por lo que hay que considerar, a la hora de efectuar mayores transferencias, el problema que representa para las municipalidades distritales, la falta de personal adecuado, tcnicamente preparado, para gestionarlos y proyectarlos en el futuro.

5. Es por ello que nos pareca importante conocer, tambin, cual es el nivel de relacin de las autoridades con el conjunto de organizaciones existentes en sus respectivos municipios, as como si participan o no en proyectos interdistritales. Los resultados son:

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CUADRO 17 Principales Instituciones y Organizaciones de la Comunidad (Total Entrevistas)

35%

6%

39% 3% 3% 3%

11%

Organizaciones del Sector Pblico Iglesias Organizaciones Deportivas Mesas de Concertacin

Organizaciones Sociales de Base Organizaciones de Productores ONGs

CUADRO 18 Principales Instituciones y Organizaciones de la Comunidad (Municipalidades Distritales)

35%

8%

9% 36% 4% 4% 4%

Organizaciones del Sector Pblico Iglesias Organizaciones Deportivas Mesas de Concertacin

Organizaciones Sociales de Base Organizaciones de Productores ONGs

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Participacin en algn Proyecto comn Provincial o Regional

CUADRO 19 Total de Entrevistas

CUADRO 20 Municipalidades Distritales

Hay dos datos que conviene resaltar para el objetivo del estudio: por un lado, la importancia que adquieren, en los distritos rurales, los organismos representantes del sector publico (Ministerios y otros) que son los que en un porcentaje mayor estn presentes por toda la geografa del Per. En la investigacin efectuada representan el 36% del total de las organizaciones y representantes considerados por las autoridades locales, seguidos por las llamadas organizaciones sociales que, generalmente, tienen una dbil institucionalidad y representatividad o con altibajos en su funcionamiento, y el poco peso que se da a las organizaciones empresariales y productivas (9%). Por otro lado, solo un 31% de los municipios estudiados afirman participar en proyectos interdistritales, provinciales o regionales, lo que significa una debilidad mas a tener en cuenta para futuras transferencias, especialmente, en zonas rurales donde, necesariamente, se deber coordinar entre varias municipalidades y para llevar a cabo proyectos de envergadura.

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6. En relacin al sentir de los alcaldes y regidores sobre el proceso actual de transferencia, nos interesamos en averiguar que programas son los que consideran que deberan ser transferidos a los gobiernos locales:

CUADRO 21 Funciones que debera asumir el Gobierno Local en el 2003

(Total Entrevistas)

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Una vez mas, comprobamos que las autoridades locales consideran que deberan asumir los programas sociales de manera que, en forma espontnea, no mencionan, por lo general, otro tipo de programas como los de infraestructura o desarrollo productivo, repitindose esta valoracin en lo que se refiere a la situacin actual, a los programas que, segn las mismas autoridades, estaran ya, en estos momentos, en condiciones de asumir:

CUADRO 22 Funciones que considera est en condiciones de asumir el Gobierno Local en el 2003
(Total Entrevistas)

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7. En cuanto al sentir de las autoridades locales sobre las prioridades de transferencia de los servicio de infraestructura, las respuestas han sido las siguientes: CUADRO 23 Prioridad en que deberan ser asumidos por las Municipalidades los servicios de Infraestructura mencionados
(Municipalidades Distritales)

En ellas, se observa que se continua pensando mas en los servicios debido no solo a la demanda mayoritaria de la poblacin (saneamiento y agua potable suelen ser la primera prioridad para los ciudadanos...Ver,
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sobre agua y saneamiento en el rea rural: Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento. Mayo,2003, o.c.) sino, tambin, a la relacin tradicional entre gestin municipal y servicios. Sin embargo, un importante 34% de los distritos considera de alta prioridad la transferencia de los caminos rurales, por encima, inclusiva, del servicio de electricidad (31%).

8. Se solicit, tambin, a las autoridades locales que priorizarn las condiciones que ellos consideran mnimas y necesarias para asumir mejor nuevas funciones y transferencias: CUADRO 24 Condiciones para asumir mejor las nuevas funciones
(Total Entrevistas)
1 menor importancia 6 mayor importancia

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Si consideramos tan solo la mas alta prioridad, tenemos el siguiente orden de condiciones:

CUADRO 25 Primera prioridad entre las condiciones para asumir mejor las nuevas funciones
(Total Entrevistas)

Donde, mas all de la notoria y permanente demanda de ms recursos, sobresale la intencin de mejorar la relacin entre el gobierno local y las otras instancias provinciales, regionales y centrales as como la valorizacin de una mayor participacin ciudadana, lo que es altamente significativo de la nueva actitud que existe entre las autoridades locales y la visin mas amplia que se va adquiriendo de las responsabilidades de gestin.

9. El peso de la falta de recursos econmicos sigue siendo la dificultad mayor para que las municipalidades asuman nuevas funciones seguida, inmediatamente por la falta de capacitacin y de personal tcnico adecuado:

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CUADRO 26 Dificultades ms importantes para asumir nuevas funciones

(Total Entrevistas)

Pero mas all de estas dificultades, hay una conciencia creciente del rol de los gobiernos locales frente a las futuras transferencias ya que el 73% considera como positivo para la comunidad que se asuman nuevas funciones, el 69% que ya se deben asumir este mismo ao y el 63% que tendrn xito en la gestin de nuevas funciones, aunque, contradictoriamente, el 59% (67% en los distritos...!!) considera que NO estn preparados para ello.

CUADRO 27 Es positivo para la Comunidad que los Gobiernos Locales asuman ms funciones?
(Total Entrevistas)

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CUADRO 28 Las Municipalidades deben asumir nuevas funciones este ao?

(Total Entrevistas)

CUADRO 29 Los Gobiernos Locales tendrn xito en la gestin de nuevas funciones?

(Total Entrevistas)

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CUADRO 30 Los Gobiernos Locales estn preparados para asumir nuevas funciones?
(Municipalidades Distritales)

Esta aparente contradiccin entre la voluntad de recibir nuevas transferencias y el reconocimiento de su falta de preparacin para ello, demuestra que la mayora de las autoridades locales participa de las expectativas existentes en el Per en relacin al proceso de regionalizacin y descentralizacin, aunque se constata, de la misma manera, el nivel de desconcierto sobre los contenidos, las etapas del proceso as como sobre las funciones y responsabilidades que debern asumir las municipalidades prximamente. Pero, en general, el ambiente en las municipalidades en relacin con el proceso de transferencia es altamente positivo.

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III

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III. CONCLUSIONES
En base al estudio efectuado, llegamos a las Conclusiones siguientes: 1. Las municipalidades peruanas han mejorado y fortalecido su capacidad de gestin en los diferentes mbitos que le corresponde, notndose, de manera especial, las acciones desarrolladas en lo referente a planificacin y participacin ciudadana, as como el mejoramiento de la estructura administrativa municipal. 2. La Legislacin vigente (Leyes y Decretos Supremos, incluidos los reglamentos y normas para la transferencia de funciones) no considera correctamente la heterogeneidad y las grandes diferencias existentes entre las municipalidades del Per en los niveles territoriales, poblacionales y de recursos humanos y financieras, hecho fundamental para un adecuado proceso de descentralizacin y regionalizacin. 3. Se constata, una gran debilidad institucional a nivel de distrito, provincias y regin, debilidad que paraliza tanto la continuidad de los planes de desarrollo como un mejor reparto de funciones y responsabilidades al interior de cada una de las instituciones de gobierno. 4. Se constata una mayor voluntad poltica de parte de las autoridades locales para atender, de manera integral, las demandas de la poblacin, superando visiones parciales y utilizando mejor los recursos municipales hacindolo con mayor transparencia. 5. La mayora de las municipalidades, no cuentan con los equipos tcnicos especializados para la elaboracin de proyectos y de expedientes concretos relacionados con los planes de desarrollo. 6. No hay mucha experiencia de gestin, direccin o cogestin de empresas pblicas municipales o empresas con participacin directa del gobierno local en sus directorios. La experiencia ms generalizada es la relacionada con las empresas del servicio de agua potable.
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7. Hay experiencia en la gestin y/o direccin de programas considerados municipales (como el vaso de leche) o pblicos (como pro-vas rural). 8. Las prioridades consideradas como tales por las autoridades locales corresponden, por lo general, a una visin tradicional de la gestin municipal y no corresponden a los objetivos de un proceso de regionalizacin y descentralizacin, con carcter integral, por lo que, hasta el momento no se ha logrado la sintona debida entre las voluntades y prcticas de las autoridades nacionales y locales. 9. La mayor preocupacin e inters en el conjunto de gestiones sigue centrndose en los servicios (limpieza, licencias, etc.) y en los aspectos llamados sociales. En estos ltimos, sin embargo, no se considera presupuesto especfico alguno, por lo que la contradiccin es evidente. 10. Resalta la presencia de los representantes del sector pblico (Ministerios, Programas especiales, Instituciones, etc.) en todas las municipalidades del pas, adquiriendo un peso mayor en las zonas rurales. Esta presencia real, ms all de la burocrtica, es un dato a tener en cuenta positivamente a la hora de mayores transferencias. 11. No hay presencia significativa del sector privado empresarial, posiblemente por la falta de experiencia en la relacin entre autoridades locales, especialmente distritales, y los empresarios. Por otra parte, estos ltimos tampoco suelen participar activamente en las convocatorias municipales ni en las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza ni en las consultas sobre los Planes de Desarrollo. Esta deficiencia la consideramos importante porque demuestra, una vez ms la falta de visin integral tanto en las gestiones municipales como en los representantes de los empresarios incidiendo en la escasa experiencia de gestin de empresas entre las autoridades locales. 12. La mayora de autoridades locales no llega a distinguir bien, todava, entre la gestin de empresas pblicas y las
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empresas comunales, empresas con participacin municipal en los directorios, empresas autnomas, de manera que se vayan facilitando diferentes mtodos de gestin empresarial a la hora de la transferencia de proyectos y programas de inversin. 13. Se ha constatado la pobre experiencia en llevar adelante proyectos y programas de carcter interdistrital, provincial o regional, de manera coordinada entre las diferentes autoridades a excepcin del programa Pro-vas rural y alguna experiencia en actividades sociales, culturales o folklricas. 14. Se viene dando una relacin desigual entre los gobiernos locales y los nuevos gobiernos regionales, dependiendo en gran parte de la voluntad poltica de los Presidentes Regionales y de los Alcaldes. Esta personificacin en las decisiones genera dependencia y dificultades en el proceso tanto de transferencia como de acciones comunes necesarias para el desarrollo de la comunidad. 15. Las autoridades y funcionarios municipales de los distritos del rea rural encuentran muchas dificultades para cumplir los reglamentos y directivas emanadas del Ministerio de Economa y Finanzas, relativas a la elaboracin de los expedientes de proyectos de inversin que se deben ser incorporados a los presupuestos respectivos, al Sistema Nacional de Inversin Pblica y al Presupuesto General de la Repblica. La mayora no ha podido cumplir con el plazo dado por el Ministerio o han presentado un solo proyecto de inversin.

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Anexos

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Anexos

ANEXO 1
Cuestionario
Anlisis de Relaciones entre la Cobertura y Calidad de los Servicios de Infraestructura Rural y las Condiciones de Vida en las Zonas Rurales de Per Anlisis de Capacidades en los Gobiernos Locales CUESTIONARIO 1. Municipalidad: 2. Total Nmero de Trabajadores: 2.1. Empleados: 2.2. Obreros: 3. Presupuesto 2002: 4. Cuenta con Plan de Desarrollo? SI NO 5. Se form Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza? 6. Mencione las principales Instituciones y Organizaciones de su Comunidad: a. b. c. d. 7. Qu Programas Sociales dirige? Vaso de Leche SI: Comedores SI: FONCODES SI: PRONAA SI: Alimentos Escolares SI: 8. Qu Programas Infraestructura dirige? Agua y Saneamiento SI: Electrificacin SI: Telecomunicaciones SI: Caminos rurales SI: Caminos de herradura SI: 9. Cuenta con Equipo Tcnico de Planificacin?: NO: NO: NO: NO: NO: NO: NO: NO: NO: NO: SI NO SI SI NO NO

SI

NO

10. Cuenta con Equipo Tcnico para la elaboracin de Proyectos?: 11. Tiene Proyectos de Desarrollo con expediente elaborado?: (Mencione tres) a. b. c. 12. Tiene Proyectos sin expediente elaborado?: (mencione tres) a. b. c. 13. Participa actualmente en algn Proyecto comn Provincial o Regional?:

SI

NO

SI

NO

14. Qu nuevas funciones ha asumido el Gobierno Local en el presente ao 2003? (mencione)

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Anexos
15. Cules debera asumir? (mencione)

16. Cules considera que est en condiciones de asumir? (mencione tres)

17. Cules considera que NO debe asumir? (mencione tres)

18. De los siguientes servicios de infraestructura, mencione la prioridad en que deberan ser asumidos por la Municipalidad: (Marcar: a) alta prioridad; b) prioridad media; c) baja prioridad) - Caminos Rurales a) b) c) - Caminos de herradura a) b) c) - Agua Potable a) b) c) - Saneamiento a) b) c) - Electricidad a) b) c) - Telecomunicaciones a) b) c) 19. Priorice (del 1 al 6) las condiciones para asumir mejor las nuevas funciones (1 menor prioridad a 6 mayor prioridad) - Mejorar Leyes y Reglamentos - Mejorar relacin entre los organismos de Gobierno localprovincial-regional-central - Mayores recursos - Mejor equipo tcnico - Ms participacin ciudadana - Mayor voluntad poltica en el Equipo de Gobierno 20. Cules son las dificultades ms importantes para que su Municipalidad asuma nuevas funciones? (mencione algunas)

21. En general, est Ud. de acuerdo o en desacuerdo que las Municipalidades asuman nuevas funciones este ao? Acuerdo Desacuerdo 22. En general, cree Ud. que los Gobiernos Locales estn preparados para asumir nuevas funciones? Si No 23. En general, cree Ud. que los Gobiernos Locales tendrn xito en la gestin de nuevas funciones? Si No 24. En general, cree Ud. que es positivo para su comunidad que los Gobiernos Locales asuman ms funciones? Si No 25. Mencione una experiencia positiva de gestin de nueva funcin social o de infraestructura en su Municipalidad:

26. Mencione una experiencia negativa:

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Anexos

ANEXO 2
Municipalidades participantes
Municipalidades Distritales:
9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9
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Distrital de Aguas Verdes Distrital de Beln Alto Amazonas Distrital de Carabayllo Distrital de Cayma Distrital de Chilca - Caete Distrital de Corrales Distrital de El Tambo Huancayo Distrital de Independencia - Huaraz Distrital de Jacobo Hunter Distrital de Jeberos Distrital de Lurigancho - Chosica Distrital de Mariano Melgar Distrital de Matapalo Distrital de Ocucaje Distrital de Papayal Distrital de Paramonga Distrital de Parcona Distrital de Ricardo Palma - Huarochir Distrital de San Juan de Miraflores Distrital de Santa Cruz Distrital de Santiago Distrital de Susapaya Distrital de Sustajalla Distrital de Tate Distrital de Tingo de Saposoa Distrital de Villa El Salvador Distrital de Villa Mara del Trifunfo Distrital Nuevo Chimbote Distrital Pampas de Hospital Distrital Salas Guadalupe Distrital San Bartolom Distrital San Jernimo Distrital Santiago de Surco Distrital Saylla
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Anexos Municipalidades Provinciales:

9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 Pronvicial de Tarata - Tacna Provincial Alto Amazonas - Yurimaguas Provincial Celendn Provincial de Barranca Provincial de Casma Provincial de Chachapoyas Provincial de Contralmirante Villar Provincial de Hualgayoc Provincial de Huarochir - Matucana Provincial de Ica Provincial de Luya Provincial de Oxapampa Provincial de Pisco Provincial de Puno Provincial de Tumbes Provincial de Vctor Fajardo - Huancapi Provincial de Zarumilla

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Anexos

ANEXO 3
Cronologa de la Legislacin sobre Descentralizacin
o 16-08-2002: D.S. 005-2001-PRES. Crean Secretaria Tcnica para el proceso de descentralizacin. o 07-03-2002: Ley 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capitulo XIV del Titulo IV sobre Descentralizacin.

o 15-03-2002: Ley 27683, Ley de Elecciones Regionales. o 20-07-2002: Ley de Bases de la Descentralizacin. o 18-11-2002: Ley 27867, Ley Organiza de Gobiernos Regionales. o 01-01-2003: Ley 27902, Modificatoria de la Ley 27867. o 02-04-2003: D.S. 036-2003-PCM. Aprueban cronograma de transferencias para el ao 2003 a los gobiernos regionales y locales. o 28-05-2003: Ley 27972, Ley Organiza de Municipalidades. o 27-06-2003: Ley 28013, Ley que modifica la Ley Organiza de Gobiernos Regionales.

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Indice de Cuadros ndice de Cuadros

PARTE I: CUADRO 1: Cuadro de Dinmicas ........................................................................................................................... CUADRO 2: Cuadro Comparativo, Muestra de Distritos con menor y mayor extensin territorial ................................................................................................................. CUADRO 3: Cuadro Comparativo, Muestra de Distritos con menor y mayor poblacin .......................................... CUADRO 4: Distribucin del FONCOMUN a nivel nacional ..................................................................................... CUADRO 5: Variacin de la base econmica segn el tamao de las ciudades..................................................... CUADRO 6: Finanzas Municipales Rurales versus Urbanas - Promedio 1998 2000............................................

PARTE II: CUADRO 1: Nmero de entrevistas ......................................................................................................................... CUADRO 2: Municipalidades Urbanas y Rurales ..................................................................................................... CUADRO 3: Plan de Desarrollo y Mesa de Concertacin ........................................................................................ CUADRO 4: Plan de Desarrollo y Mesa de Concertacin (Slo Municipalidades Distritales).................................. CUADRO 5: Programas Sociales que dirige (total de Entrevistas) .......................................................................... CUADRO 6: Programas Sociales que dirige (Municipalidades Distritales) .............................................................. CUADRO 7: Programas de Infraestructura que dirige (total de Entrevistas)............................................................ CUADRO 8: Programas de Infraestructura que dirige (Municipalidades Distritales)................................................ CUADRO 9: Equipo Tcnico de Planificacin (total de Entrevistas) ........................................................................ CUADRO 10: Equipo Tcnico de Planificacin (Municipalidades Distritales) .......................................................... CUADRO 11: Equipo Tcnico para la Elaboracin de Proyectos (total de Entrevistas)........................................... CUADRO 12: Equipo Tcnico para la Elaboracin de Proyectos (Municipalidades Distritales)............................... CUADRO 13: Proyectos de Desarrollo con Expediente Elaborado (total de Entrevistas)........................................ CUADRO 14: Proyectos de Desarrollo con Expediente Elaborado (Municipalidades Distritales)............................ CUADRO 15: Proyectos de Desarrollo SIN Expediente Elaborado (total de Entrevistas)........................................ CUADRO 16: Proyectos de Desarrollo SIN Expediente Elaborado (Municipalidades Distritales)............................ CUADRO 17: Principales Instituciones y Organizaciones de la Comunidad (Total Entrevistas).............................. CUADRO 18: Principales Instituciones y Organizaciones de la Comunidad (Municipalidades Distritales).............. CUADRO 19: Participacin en algn Proyecto comn Provincial o Regional (total de Entrevistas) ........................ CUADRO 20: Participacin en algn Proyecto comn Provincial o Regional (Municipalidades Distritales) ............ CUADRO 21: Funciones que debera asumir el Gobierno Local en el 2003 (Total Entrevistas).............................. CUADRO 22: Funciones que considera est en condiciones de asumir el Gobierno Local en el 2003 (Total Entrevistas)............................................................................................................. CUADRO 23: Prioridad en que deberan ser asumidos por las Municipalidades los servicios de Infraestructura (Municipalidades Distritales)....................................................................................... CUADRO 24: Condiciones para asumir mejor las nuevas funciones (Total Entrevistas) ........................................ CUADRO 25: Primera prioridad entre las condiciones para asumir mejor las nuevas funciones (Total Entrevistas) .............................................................................................................. CUADRO 26: Dificultades ms importantes para asumir nuevas funciones (Total Entrevistas) .............................. CUADRO 27: Es positivo para la Comunidad que los Gobiernos Locales asuman ms funciones? (Total Entrevistas)............................................................................................................................... CUADRO 28: Las Municipalidades deben asumir nuevas funciones este ao? ................................................... CUADRO 29: Los Gobiernos Locales tendrn xito en la gestin de nuevas funciones? ..................................... CUADRO 30: Los Gobiernos Locales estn preparados para asumir nuevas funciones? (Municipalidades Distritales)...............................................................................................................

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