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Julio Csar Fernndez Toro Limitaciones y desafos de la nueva institucionalidad constitucional de la democracia Provincia, , 2005, pp. 181-247, Universidad de los Andes Venezuela
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PROVINCIA Nmero Especial 2005. pp. 181-247
Limitaciones y desafos de la nueva institucionalidad constitucional de la democracia

Julio Csar Fernndez Toro
Secretario General del CLAD. Primer Vicepresidente de la Asociacin Venezolana de Derecho Constitucional. Profesor de la Universidad Central de Venezuela
Introduccin
A cinco aos de la aprobacin popular de un nuevo orden constitucional en Venezuela, la Asociacin Venezolana de Derecho Constitucional decidi realizar las presentes Jornadas: 5 Aos de Vigencia de la de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, encuentro que resulta favorable para la reexin y el intercambio de opiniones sobre la experiencia desarrollada en este muy corto perodo de vigencia Constitucional. Es una ocasin que nos permite meditar sobre las limitaciones y desafos de la nueva institucionalidad constitucional de la democracia en Venezuela, y sobre todo analizar los posibles aciertos o errores cometidos en el diseo o en la corta experiencia de implantacin de la nueva Constitucin. Sin embargo, antes de iniciar nuestro trabajo, creemos oportuno realizar algunas consideraciones para situar nuestras reexiones, de manera que sea ms comprensible para el lector. Antes que nada, el Estado como un sistema de toma de decisiones societarias est conformado por dos niveles de funcionamiento, el constitucional en el que se establecen las reglas para que el colectivo tome las decisiones, y el operacional en el que el gobierno (rganos del Poder Pblico) decide de acuerdo con dichas reglas o medidas obligatorias para el colectivo (Juan Carlos Rey; 1992:17). Lo que
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supone que debe estudiarse no solo el diseo constitucional lo normativo sino la prctica constitucional de los actores sociales lo operativo. Por ello, un estudio integral del orden constitucional requiere vericar si las reglas previstas formalmente en la Constitucin jurdico-formal son las que operan en la sociedad (Constitucin real), vale decir, si las elites polticas y sociales respetan las reglas pautadas por la Constitucin escrita y si la prctica gobierno-oposicin se rige por ellas, o si por el contrario operan bajo reglas distintas a las de la Constitucin escrita o, simplemente, no se sigue regla alguna de convivencia social. Ello nos explicara alguna de las tres posibles circunstancias siguientes: Si existe una institucionalidad que se cie al mandato de la Constitucin jurdico formal y escrita. Si la institucionalidad ejercida sigue una Constitucin real y no escrita. Si lo que opera es una situacin de desinstitucionalizacin de lo pblico. Por supuesto, muchas de las veces encontraremos en la realidad algo de cada una de las tres situaciones sealadas. Sin duda, cualquiera de ellas puede originarse en: Disfunciones creadas por el propio diseo de la Constitucin jurdico formal. El comportamiento de los actores polticos y sociales. En todo caso, la ingeniera constitucional y su funcionamiento real inciden sobre el mantenimiento y consolidacin del sistema poltico, pudiendo mejorar o deteriorar las relaciones entre el Estado y la sociedad y, en consecuencia la legitimacin del Estado. Sin embargo, la Constitucin aprobada el 15 de diciembre de 1999 apenas cuenta con cinco escasos aos de edad como para apreciar realmente sus aciertos y desatinos, de manera que sobre el vigente orden constitucional slo podremos arriesgarnos a pronosticar sus posibles desarrollos inmediatos. Segundo, hemos credo necesario hacer una breve referencia en el primer aparte de este trabajo sobre la relacin entre la variable institucional en el orden constitucional y el rendimiento poltico, entendido ste como gobernabilidad democrtica y, por lo tanto, la vinculacin de los diseos constitucionales de la institucionalidad de lo pblico con relacin a lo que ocurre en el proceso social.
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Tercero, la institucionalizacin (a secas) de la vida pblica venezolana bajo la nocin de Estado de derecho es de reciente data, y ms cercana an si nos referimos a una institucionalizacin del Estado de derecho orientada bajo principios democrticos modernos. Como veremos, la democracia venezolana an convive con valores autoritarios que se expresan regularmente en la prctica poltica. La institucionalizacin democrtica de la vida social venezolana es an una tarea inconclusa que puede explicar los desencuentros entre los diseos constitucionales de 1999 y la actual prctica poltica y social. Tambin cremos necesarias efectuar algunas consideraciones sobre los retos del Estado contemporneo con relacin a los diversos fenmenos presentes y al entorno internacional que demandan determinadas adecuaciones constitucionales en su diseo y aplicacin. Debido a estas razones es que el segundo apartado del presente trabajo trata de establecer dicho marco situacional antes de proceder, en propiedad, al anlisis objeto del presente trabajo. Por ltimo, efectuaremos en la tercera seccin del trabajo una revisin de las novedades incorporadas en la Constitucin de 1999. Si bien las reformas e innovaciones que se aportan son muchas y de variadas naturaleza y materia, sin embargo, en nuestra opinin, las grandes reformas poltico institucionales que trazan, a manera de ideas fuerza, los ejes fundamentales de la nueva arquitectura constitucional para el Estado y el sistema poltico venezolanos, son cuatro, a saber: i) la democratizacin de lo pblico; ii) el nuevo paradigma del ejercicio del gobierno; iii) la redistribucin territorial del poder; y iv) el control social sobre el sistema de justicia. Por razones de espacio y por considerarlo el eje de mayor impacto sobre el orden social venezolano y, en consecuencia, sobre el sistema poltico y la organizacin y funcionamiento del Estado, nos referiremos especialmente al eje que conforma la institucionalizacin constitucional de la democracia.
I. La gobernabilidad democrtica requiere de una institucionalidad constitucional conveniente y efectiva

Al hablar sobre gobernabilidad hay que precisar que debemos referirnos a la gobernabilidad en democracia, ya que hablar de la ingobernabilidad
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de las dictaduras como problema, adems de parecer inexistente, no tiene ninguna importancia para nosotros. El problema que nos convoca, el que nos angustia, es la ingobernabilidad democrtica, la dicultad de gobernar en un deseado ambiente de pluralidad social y de libertades polticas, orientados por los valores de equidad y justicia. La ingobernabilidad democrtica indica una incapacidad de los gobiernos para dar respuestas oportunas y adecuadas a las demandas de la poblacin en el contexto actual, debilitndolos, al tiempo que pone en peligro incluso la viabilidad del Estado Nacin (COPRE. 1994). El trmino gobernabilidad se comenz a utilizar en la regin, a mediados de los 80, como el necesario control poltico institucional sobre el cambio social para dirigir el proceso transformador preservando y fortaleciendo, a la vez, el rgimen democrtico. Igualmente, al hablar de la ingobernabilidad causada por los sistemas de gobierno de la regin muchos autores hacen referencia a los posibles obstculos que genera el presidencialismo, sistema adoptado por la totalidad de los pases latinoamericanos. No se hace alusin a los sistemas de gobierno en general, sino que evala el sistema presidencial de gobierno como el responsable de la ingobernabilidad democrtica en Amrica Latina. Es en este contexto que, desde hace algn tiempo, se discute en los predios acadmicos y polticos de Amrica Latina la implicacin del diseo constitucional del sistema poltico y del Estado sobre la inestabilidad de la democracia. Esto es, la incidencia de la variable institucional sobre la eciencia de los gobiernos y la consecuente legitimidad de stos por el mayor o menor apego de las poblaciones a las instituciones democrticas. En resumen, y siguiendo a Dieter NOHLEN (1991), la diatriba se reere en propiedad a la relacin entre instituciones polticas y rendimiento poltico. Por supuesto, la variable institucional debe ser tomada como dependiente, asociada a otras variables, sean stas relaciones econmicas y sociales o fenmenos polticos preinstitucionales, en contrario a lo propuesto por el viejo institucionalismo que la trataba como si fuera independiente. La mayora de los estudios sobre los problemas derivados del diseo institucional no son ms que lecturas del texto constitucional. Ubican los problemas de disfuncionamiento poltico exclusivamente en la ingeniera constitucional. Por supuesto, si el problema es normativo la solucin se encuentra en una reforma normativa.
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Como una respuesta al viejo institucionalismo y a la concepcin normativa, se ha sealado que el problema de gobernabilidad de las democracias latinoamericanas se debe a una crisis de gobierno por sobrecarga de las demandas sociales o por una incapacidad del gobierno para atenderlas con ecacia. De manera que la ingobernabilidad es la perdida del control del gobierno causada por una sobrecarga de demandas sociales a la que se puede sumar la incapacidad del sistema poltico de satisfacerlas. Se plantea como solucin una accin poltica de los actores sociales y polticos razonada, planicada, cuyas opciones se compadezcan con un diagnstico previo de la situacin. Motivo por el cual las alternativas que se proponen son, primero, reducir las demandas, vale decir hacer que la sociedad no tenga tantas expectativas del Estado y que busque sus propias salidas. La segunda consiste en la desviacin de las demandas hacia el mercado. El Estado no se compromete a la satisfaccin de las demandas y espera que estas sean resueltas por las fuerzas del desarrollo econmico. La tercera alternativa consiste en aumentar el nivel de desempeo del Estado, logrando que su actuacin sea ms eciente en el logro de consensos y de alianzas con los actores polticos y sociales. Las tres posibilidades se reeren al sistema poltico como institucionalizacin formalizada constitucionalmente. En efecto, atienden a la incapacidad de los mecanismos de mediacin poltica -los partidos- y de representacin poltica -Parlamento y Ejecutivo- para negociar y concertar metas de satisfaccin social, vinculado, adems, a la ineciencia de las frmulas de redistribucin de la riqueza que provoca la crisis scal y la imposibilidad del Estado para desempear su rol de proteccin social ofreciendo un mnimo de cobertura a la poblacin. Con esta visin slo se permite la posibilidad de alguna que otra reforma normativa, en tanto que stas permitan la institucionalizacin de medios de comunicacin, negociacin y concertacin entre los actores polticos y sociales, as como las que signiquen un cambio del rol del Estado a los efectos de que las demandas se desven hacia el mercado. Se reduce siempre el problema de la gobernabilidad al procesamiento de las demandas societarias, pero la ingobernabilidad atiende, como ya lo dijramos, a distintas y complejas variables que se deben tratar conjuntamente, entre ellas el diseo y funcionamiento del sistema poltico y del Estado.
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Pero la satisfaccin de demandas no es fcil de lograr durante todo el tiempo, hay oportunidades, como la actual, en las que es imposible complacer ni siquiera en parte las demandas societarias, de hecho surge la obligacin de ejecutar medidas de sacricio impopulares, que reducen la satisfaccin de las expectativas sociales. De all la necesidad de vincular la gobernabilidad democrtica -ecacia- a la utilizacin ptima de los recursos -eciencia-, lo que se convierte en una tensin permanente con la que debemos convivir. Esta perspectiva, tambin de carcter focal, visualiza el problema de la ingobernabilidad como la incapacidad de gestin operativa del gobierno, ya sea por defectos en las estructuras de soporte logstico y administrativo de la funcin ejecutiva o de la legislativa, as como por la posible ineciencia en cuanto a la gerencia de ambas. Pero este enfoque gerencial-administrativo suele reducir el problema a la incapacidad tcnica, sin darse cuenta que tambin supone una deciente relacin entre el liderazgo poltico y social -como representacin poltica- y las bases sociales, lo que conduce a la imposibilidad de formular y ejecutar compromisos polticos. Desestimando la ingeniera constitucional, la cultura societaria y el proceso poltico como variables complementarias a la ineciencia gubernamental. De otra parte, hay que indicar que gobernabilidad y buen gobierno no es lo mismo, el primero alude a la gestin poltica del Estado mientras el segundo comprende a la gestin gerencial-administrativa del gobierno. De manera que un buen gobierno no implica necesariamente el aumento de la gobernabilidad y viceversa. Democratizacin y eciencia constituyen una tensin que de no ser adecuadamente resuelta puede llevarnos a los extremos de la irracionalidad en la utilizacin de los recursos o al autoritarismo eciente. Por ello podemos sealar que la gobernabilidad es la capacidad del gobierno de ser obedecido sin violar las reglas de la democracia y sin permitir que otro actor pueda amenazar la ruptura de sta. Lo que probablemente no pueda ser logrado exclusivamente con un alto grado de eciencia gubernamental -buen gobierno-. Pero ello no obsta de que ambos: gobernabilidad y buen gobierno, deban ser tratados conjuntamente. En todo caso, desde este enfoque se promueven soluciones que tienden a la modernizacin institucional, incluso el problema de la demanda societaria se resolvera aumentando la capacidad tcnica -no
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poltica- del gobierno, despreciando los cambios que hay que fomentar en las diversas dimensiones: cultural, poltica y normativa constitucional. Los anteriores acercamientos al problema de la relacin entre la institucionalidad del gobierno y la gobernabilidad de la democracia no muestran la amplitud y profundidad del mismo, lo que conduce a equvocos sobre l y sobre sus soluciones. Pero la institucionalidad democrtica tambin se enfrenta a una dimensin cultural que condiciona el comportamiento de los ciudadanos, de la elite poltica y de la propia burocracia del Estado -proceso poltico-. Ambas facetas se encuentran entrelazadas, y cada una de estas dimensiones del fenmeno se relacionan y retroalimentan. Ahora bien, como relacin de poder entre gobernantes y gobernados la gobernabilidad hace referencia a los mecanismos de intermediacin y representacin del sistema poltico, en los que el Estado es una instrumentacin de stos. Vale decir, que hay una estrecha relacin entre la pertinencia de la institucionalidad democrtica formalizada constitucionalmente y los mecanismos y modos concretos que se dan en la prctica para ejercer el gobierno. De manera que el diseo constitucional del Estado y del sistema poltico incide obstaculizando o impulsando determinados cursos del proceso social. Aunque como dijramos antes, el ptimo funcionamiento del gobierno y su relacin con la gobernabilidad democrtica depende tambin del buen gobierno. En denitiva, el diseo de la institucionalidad constitucional del Estado y del sistema poltico es, efectivamente, una variable dependiente que debe ser estudiada y cuya comprensin puede aportar soluciones en conjugacin otros aspectos que tambin inuyen en la ingobernabilidad de la democracia en Venezuela. De all la conveniencia de analizar peridicamente la adecuacin del diseo constitucional de 1999 para la institucionalizacin de lo pblico a las necesidades cambiantes de gobernabilidad democrtica y de desarrollo de la sociedad en Venezuela. Por ello resulta oportuna y conveniente la presente convocatoria de la Asociacin Venezolana de Derecho Constitucional a efectuar un anlisis acadmico del rgimen constitucional venezolano que se inici el 15 de diciembre de 1999.
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II. Un siglo corto para una larga tarea: la bsqueda institucional de la gobernabilidad democrtica
A. El Estado gomecista y la Constitucin de 1925
Producto de la ltima revolucin del siglo XIX, acaudillada por el General Cipriano Castro en 1899 y denominada como liberal restauradora, el rgimen poltico institucional de Venezuela con que se inicia el siglo XX fue centralizado y autoritario. Esta centralizacin poltica e institucional se gest poco a poco, desde el momento en que Cipriano Castro tom el poder. Dicho modelo se construy, sobre todo, con los aportes de la dictadura de Juan Vicente Gmez, quien sucede a Castro en 1908, en lo que se denomin la rehabilitacin nacional, y que se expresan en: i) La centralizacin poltica, que se dio por la concentracin de competencias legislativas en el Poder Nacional bajo un rgimen progresivamente autoritario. ii) La unicacin de los ejrcitos regionales en uno nacional bajo la jefatura directa del Presidente de la Repblica. iii) La ampliacin de las competencias del Poder Ejecutivo Nacional, con la extensin y fortalecimiento de la organizacin ministerial. iv) El establecimiento del principio de la unidad del tesoro, con base en una hacienda pblica nacional consolidada y de nanciamiento centralizado. Con estas medidas Venezuela se constituy en un Estado muy centralizado, a pesar de que la divisin poltica de su territorio y su estructura mantuvieran la forma federal. En efecto, Castro y Gmez llegan al poder con la bandera de restituir la autonoma de los estados federados, como se previ en la Constitucin Federal de 1864. Sin embargo, de all en adelante la accin de Castro y posteriormente de Gmez desdibuj absolutamente el rgimen federal. As, la Constitucin de 1901 ampli los poderes del Ejecutivo y del Legislativo nacionales, en perjuicio de los estados de la Unin. Durante la era gomecista, la nocin de Estado de derecho y su principio de legalidad resultaron una ilusin. El orden constitucional se modicaba cada vez que lo quera el dictador y, de hecho, lo hizo en siete oportunidades a lo largo de veintiocho aos. La Constitucin de 1925 es la que mejor formaliza el centralismo y autoritarismo, en ella se estableci la eleccin del Presidente de la Repblica por el Congreso, controlado por Gmez.
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Gran parte de la institucionalidad gomecista nos acompa a lo largo del siglo XX, incluso hasta nuestros das.
B. El despertar democrtico y la Constitucin de 1936

Con la muerte de Gmez se produce un renacimiento social, econmico y poltico importante. Bajo la sucesin de Eleazar Lpez Contreras, quin haba sido el Ministro de Guerra del dictador, comienza un proceso de libertades pblicas y se aprueba la Constitucin de 1936 con el reconocimiento de derechos sociales a la poblacin. Pero, a pesar de que el gobierno de Lpez Contreras permiti cierta libertad pblica, y de la ampliacin restringida de los derechos polticos en la Constitucin de 1936, sin embargo, sta prevea un esquema de democracia representativa indirecta, de segundo grado y con discriminacin al gnero femenino. En el Estado se sigui el proceso de centralizacin hacia el Poder Nacional, fortalecido administrativamente gracias a los ingresos petroleros. Con la Constitucin de 1936 se ampli el poder de conscacin de propiedades particulares por delitos contra el patrimonio pblico, de manera que el Estado comenz a poseer bienes y empresas que pertenecieron a la familia de Gmez y a sus amigos, inicindose una actividad importante de produccin estatal que se extiende hasta nuestros das. En 1941 es electo por el Congreso el General Isaas Medina Angarita, apoyado por Lpez Contreras. Si bien el perodo de 1936 a 1945 fue de transicin y de apertura poltica, el liderazgo poltico social no comprendi las aspiraciones populares, ni avizor las consecuencias del proceso social que estaba en curso con el despertar democrtico de los venezolanos, y mantuvo restricciones que impedan la evolucin democrtica necesaria. En nuestro criterio, el orden constitucional diseado bajo un pensamiento conservador, heredero de la dictadura gomecista, y a pesar de la amplitud de Medina Angarita, result un dique de contencin para las prcticas democrticas que se iniciaban aceleradamente. De esta forma, el sufragio universal, sin restricciones de gnero, y las elecciones directas del Presidente de la Repblica, as como la inclusin de formas modernas de organizacin poltica, que hicieran eciente el funcionamiento de la democracia, fueron aspiraciones desatendidas por el liderazgo poltico institucional, y contribuyeron al
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primer gran desencuentro entre la institucionalidad constitucional y el proceso social. En 1945 se aprob una reforma constitucional cuyo resultado fue un texto que no lleg a tener una vigencia que alcanzara los cinco meses, ya que una conspiracin cvico militar logr un golpe de Estado que defenestr a Isaas Medina Angarita y cort el hilo constitucional, desbaratando la precaria institucionalidad democrtica de lo pblico.
C. La rebelin del liderazgo poltico social emergente y la Constitucin de 1947

El 18 de octubre de 1945 asume el poder una Junta Revolucionaria de Gobierno presidida por Rmulo Betancourt del partido Accin Democrtica, a lo que se llam la Revolucin de Octubre. Al comienzo, el nuevo gobierno ejerci el poder de facto, ya que actu al margen de la Constitucin de 1945. Este rgimen de fuerza dur hasta el 17 de diciembre de 1946, fecha en la cual se instal una Asamblea Nacional Constituyente. En efecto, la Junta Revolucionaria de Gobierno aprob un Estatuto para elegir a los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente por el que se efectuaron elecciones populares por primera vez con carcter universal, esto es, las primeras elecciones en las cuales a las mujeres se les reconoci el derecho al voto y lo ejercieron efectivamente. Era la satisfaccin de una de las grandes aspiraciones polticas de la sociedad venezolana. Dicha Asamblea aprob una nueva Constitucin el cinco de julio de 1947. En ella se reconocan, comprendan y garantizaban contenidos materiales relacionados con el bienestar y la justicia social, adems de los tradicionales derechos individuales y polticos. Igualmente, esta Constitucin estableca el voto universal, directo y secreto de todo venezolano mayor de dieciocho aos, inserto en un esquema de democracia representativa y de partidos. No contempl ningn mecanismo de participacin directa o semidirecta de la poblacin. Mantiene la forma federal pero con una alta centralizacin del poder poltico en el nivel nacional. Y, por ltimo, la libertad econmica y la propiedad privada se regularon mejor que en la Constitucin de 1936, subordinndolas a las necesidades del desarrollo social y econmico de la nacin, lo que le otorgaba al Estado un fuerte poder de intervencin en la economa, como corresponde a un Estado de bienestar, alejndose del
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modelo de Estado tpicamente liberal. Pese a las innovaciones sociales, econmicas y polticas de la Constitucin de 1947, el segundo experimento democrtico del siglo XX en Venezuela se topa con otro gran desencuentro. Nos referimos a la praxis hegemnica del partido Accin Democrtica, el cual cop todas las instancias de representacin democrtica y estrangul la posibilidad de que la oposicin pudiera expresarse plenamente como sector poltico. Esto congur un rgimen poltico rgido, no competitivo, sectario y excluyente. El mismo ao de 1947 se efectuaron elecciones directas, universales y secretas a la Presidencia de la Repblica, en las que triunfa el accindemocratista Rmulo Gallegos, quin, sin embargo, no pudo cumplir su perodo, ya que fue derrocado por los mismos militares que haban sido los aliados de Accin Democrtica en 1946. En efecto, el 24 de noviembre de 1948 un golpe militar inicia una nueva dictadura que durara una dcada.
D. El retroceso autoritario y la perdida del Estado de derecho

La nueva Junta Militar de Gobierno, presidida por el General Carlos Delgado Chalbaud derog la Constitucin de 1947 y restableci la Constitucin de 1936 y su reforma de 1945, aprobadas durante los gobiernos de Lpez Contreras y Medina Angarita. Sin embargo, Delgado Chalbaud fue asesinado el 13 de noviembre de 1950, a partir de lo cual la Junta Militar de Gobierno cambio su nombre por Junta de Gobierno de los Estados Unidos de Venezuela. El rgimen autoritario realiza una eleccin popular el 30 de noviembre de 1952 que es ganada por el candidato Jvito Villalba de la Unin Republicana Democrtica (URD), y cuyo triunfo es desconocido por la dictadura. Como consecuencia del fraude electoral, el General Marcos Prez Jimnez es declarado Presidente Provisional de la Repblica y surge una espuria Asamblea Constituyente que aprueba la Constitucin de 1953. Dicho texto constitucional se fundamenta en la Constitucin de 1945, pero resulta ms centralista y autoritario, ya que restringe muchos avances polticos, econmicos y sociales que haba previsto la Constitucin de 1947. Desde el 24 de noviembre de 1948 hasta el 23 de enero de 1958 perdur el rgimen autoritario que nuevamente sumi al pas en la oscuridad poltica. Fue un retroceso ante la tendencia democrtica que se haba iniciado en
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1936, un reujo del proceso social venezolano del siglo XX, nuevamente una contradiccin entre la institucionalidad impuesta autoritariamente y las aspiraciones de desarrollo social, en paz y libertad, de la sociedad venezolana. Sumando esta dcada al perodo gomecista suman 46 aos del siglo XX durante los cuales Venezuela transcurri bajo regmenes dictatoriales.
E. La democracia representativa y elitesca y la Constitucin de 1961

Con el 23 de enero de 1958 se produce un nuevo alzamiento militar con apoyo popular, que result ser el tercer golpe militar efectivo del siglo XX. Asume el poder una Junta Militar de Gobierno que en la misma fecha se transforma en una Junta de Gobierno a secas, con la inclusin de civiles. Esta Junta mantuvo la vigencia de la Constitucin perejimenista de 1953 con algunas modicaciones que se produjeron por decreto. Se realizaron elecciones para la integracin del Congreso de la Repblica en diciembre de 1958, el cual se instal en marzo de 1959. Dicho Congreso redact una nueva Constitucin, promulgada el 23 de enero de 19611, y que es en cierta manera el resurgimiento de las orientaciones de la Constitucin de 1947, pero esta vez con un consenso mayor de los factores polticos del pas, que se logr mediante un acuerdo poltico denominado comnmente como puntojista, por haberse suscrito un documento en la casa Punto Fijo, de Rafael Caldera, entre AD, URD y COPEI. Toda Constitucin no es otra cosa que la formalizacin jurdica de las aspiraciones, sentimientos e ideas de una sociedad en un momento determinado, independientemente de s se expresan explcita o implcitamente por sus organizaciones sociales y polticas. La Constitucin de 1961 no es una excepcin, sustentndose en las ideas que se desprenden de los actores polticos que suscribieron el Pacto de Punto Fijo, por el cual se persigui una supuesta doble intencin, la de superar la cultura poltica autoritaria que impregna la historia de Venezuela desde su independencia en 1811 y, la de cambiar el comportamiento sectario de los partidos polticos durante el experimento democrtico comprendido entre 1945 y 1947. Con respecto al primer intento, dicho Pacto se sostiene en el hecho de que la mayora de los aos vividos por la Repblica hasta 1958 ocurrieron en regmenes
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autoritarios -a pesar de la forma de gobierno que sealara la Constitucin de turno- y sin muchas ni extensas experiencias democrticas, haciendo indiscutible que la sociedad y los actores polticos estaban acostumbrados a tales regmenes e impregnados de una cultura autoritaria. De la existencia de tal autoritarismo se culpa al federalismo que hizo fortalecer el caudillismo regional frente a un poder central dbil, y que siempre sucumbira ante los alzamientos provinciales de los caudillos, quienes terminaban por apoderarse del gobierno federal e instalando una frrea dictadura (FERNANDEZ TORO; 1993:117) En cuanto a la segunda intencin, el Pacto trata de evitar que se reproduzca el comportamiento sectario, excluyente y poco integrativo de los partidos polticos, que en cierta forma fue suicida, ya que impulsaba la disolucin de la democracia que permita su propia existencia. En denitiva, se pretendan acabar con la idea de que los partidos deban tomar el poder, y sustituirla por la idea de que el objetivo ltimo de los modernos partidos democrticos es la formacin de gobierno, el cual siempre ser temporal y alternativo. De all la intencin de no crear un sistema poltico de partido hegemnico, sino de uno plural que permitiera la resolucin concertada de los conictos polticos y sociales. La solucin que se plasma en la Constitucin de 1961 fue: i) el fortalecimiento del gobierno central por sobre la estructura federal que pasa a ser ms nominativa que real; ii) el establecimiento de una democracia representativa dominada por la representacin proporcional y de las minoras; iii) la imposicin de un Estado de partidos en el que stos son los exclusivos instrumentos de la democracia representativa. El resultado fue un Estado rgidamente representativo y fuertemente centralizado (FERNANDEZ TORO; 1993:365). En todo caso, el diseo de 1961 logr apuntalar el proceso democrtico venezolano operacionalizado por el llamado Pacto Institucional, por medio del cual los partidos ms fuertes (en un primer momento AD-COPEI-URD, luego AD-COPEI, y por ltimo AD-COPEI-MAS) se distribuan cuotas del poder pblico y procesaban por consenso los asuntos pblicos fundamentales. De all que Juan Carlos Rey lo denominara sistema populista de conciliacin de elites (1991). El rgimen constitucional de 1961 fue exitoso hasta la crisis poltica que se desencaden a partir del ao 1989, de naturaleza extraordinaria o constituyente por la perdida de la legitimidad y el desborde de las
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instituciones poltico jurdicas previstas en la Constitucin de 1961, por el debilitamiento del liderazgo polticoinstitucional, por la disminucin del respeto a la autoridad pblica y por el quiebre del consenso social. Esta crisis requera de un proceso poltico constituyente que reorganizara el orden social y contribuyera al establecimiento de las condiciones necesarias para la gobernabilidad democrtica.
F. El desbordamiento popular de 1989 a 1999

El 27 de febrero de 1989 pareca ser un da como cualquier otro, pero al nal de la maana result ser una de las jornadas ms sorprendentes del siglo XX. En efecto, un aumento del pasaje del transporte en la zona metropolitana de Caracas sirvi de detonante para que la poblacin se volcara a la calle a protestar con el saqueo generalizado. Este hecho se reprodujo rpidamente en las principales ciudades del pas, dndole connotacin nacional. Los saqueos continuaron sin que hubiera posibilidad alguna de que los cuerpos de polica los detuvieran. Era una repentina efervescencia social incontrolada, sin direccin, que dej atnitos y sin respuesta al Gobierno, a los partidos polticos, a los sindicatos y a cualquier organizacin pblica o privada, y desbord totalmente al liderazgo poltico institucional. Slo la tarda respuesta represiva del Gobierno de Carlos Andrs Prez, con la salida de las Fuerzas Armadas Nacionales a la calle, logr controlar el desbordamiento popular. En este episodio, conocido como el caracazo, se puede ubicar el descubrimiento de una profunda crisis poltica, extraordinaria y denitivamente constituyente. Frente a la clara frustracin, insatisfaccin e ira popular, la elite poltica dominante respondi con una tmida propuesta de cambio institucional, creando una Comisin Bicameral de Revisin de la Constitucional, presidida por Rafael Caldera. Esta Comisin, con el apoyo de la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), discuti las limitaciones del ordenamiento constitucional vigente y elabor una serie de propuestas para una tmida enmienda constitucional. Tres aos despus, cuando pareca que la insurreccin del ao 1989 era historia pasada, se produjeron dos levantamientos militares, los del 4 de febrero y 27 de noviembre de 1992. El primero inici una prolongada crisis poltica, a la que el liderazgo poltico institucional respondi
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desempolvando la propuesta de cambio constitucional. De repente las reuniones de la Comisin presidida por Caldera fueron concurridas y atrajo la atencin de los medios de comunicacin. As, la propuesta de enmienda constitucional pas inmediatamente a una de reforma general de la Constitucin. A mediados de marzo de 1992 se present el Proyecto de Constitucin a las Cmaras del Congreso de la Repblica, iniciando su discusin la Cmara de Diputados, la cual aprob la reforma en dos discusiones y la remiti al Senado. Pero una vez perdido el susto de la elite poltica dominante, pensando que todo haba vuelto a su cause normal, se suspendi la discusin del Proyecto. En noviembre se produce el segundo levantamiento militar. Esta situacin de inestabilidad poltica se hace insostenible para la elite poltica dominante y provoca el sacricio de Prez, siendo removido de la Presidencia de la Repblica. Los intentos de reforma de la Constitucin propiciados desde la COPRE y an desde el propio Congreso, a travs de la llamada Comisin Caldera, nunca se concretaron, en maniesta y evidente incomprensin por parte del liderazgo poltico institucional del proceso social que se viva. La decisin de la Corte Suprema de Justicia para el enjuiciamiento de Carlos Andrs Prez, y el Gobierno interino del Dr. Ramn J. Velsquez, que adems de su propio prestigio, intent impulsar la descentralizacin del Estado con una extensa reglamentacin de los procesos de transferencia de servicios a los Estados, permitieron una transicin pacca hasta que Rafael Caldera asume por segunda vez la Presidencia de la Repblica. La votacin obtenida por Rafael Caldera con una alianza de partidos de izquierda y un nuevo partido desprendido de COPEI, as como la correspondiente a Andrs Velsquez respaldada por el partido Causa Radical, expres un importante debilitamiento de los partidos dominantes: AD y COPEI, sin embargo, estos siguieron controlando los poderes pblicos municipales y estadales, as como el Congreso de la Repblica. El Gobierno de Caldera se orient a consolidar la estabilidad poltica, indult a los militares alzados durante 1992, y desarroll una gestin que intentaba regularizar la administracin del Estado. Fue un gobierno conservador, demasiado cauteloso, se aline a la vieja dirigencia poltica, no resolvi ninguna de las contradicciones entre el proceso social y la institucionalidad de lo pblico, en denitiva, diri las aspiraciones de cambio de la sociedad.
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El represado descontento popular se fue aglutinando detrs de la candidatura presidencial de Hugo Chvez Fras, lder del levantamiento militar del 4 de febrero de 1992, quien fue apoyado por su partido el Movimiento Quinta Repblica y por la izquierda que anteriormente haba respaldado a Rafael Caldera, constituyendo una alianza electoral denominada Polo Patritico. Frente a ello, el viejo liderazgo dominante adelant apresuradas reformas a la ley electoral para frenar el posible triunfo electoral de Chvez. Pero dichas reformas no impidieron el triunfo de Chvez en 1998 y solo sirvieron para que el viejo liderazgo mantuviera el control del Congreso de la Repblica. La diferenciacin radical de Hugo Chvez Fras del dominante liderazgo poltico institucional y su oferta de convocar a una Asamblea Constituyente que transformara el Estado lo llevaron a la presidencia. A pesar del triunfo presidencial la vieja elite poltica controlaba el Congreso de la Repblica y amplios espacios de la institucionalidad estatal, dejando poco margen de maniobra a las fuerzas emergentes. Por ello, el mismo 2 de febrero de 1999, al asumir el cargo, el Presidente Chvez convoc a un referendo utilizando la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica, para que la poblacin se pronunciara sobre la convocatoria de una Constituyente con el propsito expreso de transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurdico que permitiera el funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa2. El 25 de abril el electorado se pronunci favorablemente y el 25 de julio se eligi a los constituyentes. La Constituyente se instal el 2 de agosto y seguidamente se declar originaria y soberana, no sometida a los Poderes Constituidos.
G. El proceso constituyente de 1999

La extrema polarizacin poltica que se produjo en las elecciones de 1998 se mantuvo despus de su realizacin, y frente a la imposibilidad de consensos polticos que hicieran posible la gobernabilidad democrtica, las fuerzas emergentes recurrieron a la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente (en adelante ANC). El sistema electoral aplicado para la eleccin de los constituyentes fue de tipo mayoritario, con un fuerte carcter uninominal, de manera que la ANC se integr casi exclusivamente con los candidatos del Polo Patritico. Este proceso constituyente barri
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parcialmente al liderazgo poltico institucional tradicional y dominante durante la ltima parte del siglo XX, as como fue una solucin a la contradiccin entre el proceso social y la institucionalidad de lo pblico prevista en la Constitucin de 1961, a la que en aquellos das constituyentes de n de siglo apodaron la moribunda y que haba sido la Constitucin de ms larga duracin en la vida republicana de Venezuela, con treinta y ocho aos de vigencia ininterrumpida. El proceso constituyente de 1999 fue el ms participativo en la historia de Venezuela. La ANC impuls una consulta para que los distintos sectores sociales organizados y las personas presentaran propuestas para redactar la Constitucin. Tambin se permiti en sus comisiones permanentes la presencia y participacin del pblico, y las sesiones de la plenaria fueron concurridas por espectadores y televisadas. Las distintas comisiones permanentes recibieron una cantidad inmensa de propuestas que fueron procesadas, debatidas y muchas de ellas incorporadas al nuevo texto constitucional. Adems, la Constitucin vigente fue aprobada por votacin popular. Pero a pesar de la amplia consulta pblica y de la intensa discusin nacional sobre los distintos temas constitucionales, sin embargo, la escassima representacin de la oposicin en la ANC motiv su desafecto al proceso de reforma constitucional y, en denitiva, su aversin al texto constitucional aprobado, lo que tendra consecuencias posteriores. Bajo la teora de la soberana popular originaria, cuyo poder constituyente es anterior y superior al Estado, la ANC disolvi el Congreso de la Repblica asumiendo la funcin legislativa, intervino al Poder Judicial y control a las autoridades estadales y municipales, de manera que las fuerzas emergentes se impusieron sobre la llamada elite puntojista. La ANC redact y present al Pueblo de Venezuela un proyecto de Constitucin que fue aprobado por referndum constituyente democrtico el 15 de diciembre de 19993, entrando en vigencia el 30 de diciembre del mismo ao4 y reimpresa por error material, junto con su Exposicin de Motivos, el 24 de marzo del ao 20005. Como las anteriores constituciones, el Texto Fundamental de 1999 tambin es un producto social, que expresa un pensamiento poltico predominante, resultado de las relaciones de poder existentes en un momento histrico. La Constitucin de 1999 expresa en su Ttulo I las grandes orientaciones bajo las cuales la ANC dise la nueva institucionalidad del orden social
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venezolano. As, el Artculo 1 seala la irrenunciable y permanente condicin de libertad e independencia de la Repblica Bolivariana de Venezuela, como persona jurdica pblica y sujeto de derecho en las relaciones internacionales, que sigue los valores de libertad, igualdad, justicia y paz internacional. A la par de esta denicin poltico jurdica, el segundo prrafo de dicho Artculo nos da una denicin sociolgica de Venezuela, como realidad histrico geogrca, al establecer que la Nacin venezolana tiene los derechos irrenunciables de independencia, libertad, soberana, inmunidad, integridad territorial y autodeterminacin nacional. De manera complementaria, el Artculo 2 de la Constitucin perla a la sociedad venezolana organizada en un Estado Democrtico y Social de Derecho y de Justicia. Esta tipicacin del Estado lo dene como un instrumento social, con la misin de alcanzar el bienestar colectivo de los venezolanos, su desarrollo social y espiritual, la igualdad de oportunidades para que todos los habitantes del pas puedan desarrollar libremente su personalidad, dirigir su destino, disfrutar los derechos humanos y buscar, en denitiva, su felicidad. Por ello la Constitucin de 1999 establece como valores que orientan a su ordenamiento jurdico y actividad a los de la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia y la responsabilidad social, respetando, en todo caso, los derechos humanos, la tica y el pluralismo poltico. En denitiva, prev un tipo de Estado en particular, con una misin orientada por valores que no pueden ser soslayados. Adicionalmente, el Artculo 3 constitucional establece que el Estado tiene como nes esenciales la defensa y el desarrollo de la persona humana y la proteccin de su dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad popular, la construccin de una sociedad justa y amante de la paz, la promocin de la prosperidad y bienestar del Pueblo y la garanta del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados por la Constitucin. Indicando que los medios fundamentales para alcanzar tales nes son la educacin y el trabajo. En denitiva, el nuevo texto constitucional de 1999 dene a Venezuela bajo una concepcin integral que atiende a los distintos elementos constitutivos de su naturaleza: el sociolgico, el histrico, el poltico y el geogrco. Esa conceptualizacin omnicomprensiva del horizonte social venezolano que se desea alcanzar es muy similar al modelo de Estado democrtico y social de derecho seguido en los pases postindustrializados.
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H. La consolidacin y desarrollo de la Constitucin de 1999: un proceso inconcluso

La nueva correlacin de fuerzas sociales que se impuso electoralmente en 1998 y 1999, favorable a la sustitucin del status quo, a pesar de su radicalidad procedi por la va pacca y democrtica a la creacin formal de un nuevo orden jurdico poltico. Las fuerzas emergentes ganaron la batalla en el mbito constitucional, forzando y utilizando el orden constitucional de 1961, creando un rgimen constitucional extraordinario y de transicin que evit la ruptura violenta de la institucionalidad. Pero a pesar de la indiscutible vigencia formal de la Constitucin de 1999, lograda mediante una inobjetable aprobacin democrtica por voto popular, y de la consolidacin poltica de sus promotores en sucesivos procesos electorales posteriores a 1999, an el novsimo orden constitucional no se encuentra consolidado ni desarrollado. En propiedad, la transicin formal del orden constitucional de 1961 al de 1999 an no ha operado signicativamente, ya que el antiguo rgimen constitucional an se encuentra presente en la vida pblica venezolana a travs de innumerables leyes. Pero, adems, el nuevo rgimen tampoco ha sido aceptado en la prctica por toda la sociedad y ni por todos los liderazgos polticos y sociales del pas. La sustitucin formal y real del rgimen constitucional slo se lograr, a nuestro entender, mediante tres procesos fundamentales: i) el de creacin de normas, en especial mediante los desarrollos legislativos de la Asamblea Nacional; ii) el de interpretacin de normas y de control de la actividad pblica, mediante la funcin jurisdiccional (principalmente por las competencias constitucional y contencioso administrativa del Poder Judicial) y la funcin contralora (la administrativa y presupuestaria de la Contralora General de la Repblica, de prevencin y tratamiento de la violacin de derechos de la Defensora del Pueblo y el ejercicio de la vindicta pblica por la Fiscala General de la Repblica); y, iii) el poltico-administrativo, a travs del ejercicio del Poder Ejecutivo, de la relacin gobierno-oposicin, y de los controles populares (electorales, consultivos y de participacin democrtica en general). En cuanto al proceso de creacin de normas, desde la aprobacin de la Constitucin de 1999 se plante el problema de la transicin entre los
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rdenes constitucionales de 1961 y de 1999, y la propia ANC durante su vigencia, entre el 03 de agosto de 1999 y el 15 de marzo de 2000, cre por decreto un rgimen de transicin constituyente, y con la aprobacin del texto Constitucional de 1999 cre un rgimen de transicin constitucional que se encuentra previsto en sus Disposiciones Transitorias. De manera que la consolidacin y desarrollo normativo de la Constitucin vigente no solo implica la sustitucin del orden constitucional de 1961, sino tambin la sustitucin de los mencionados regmenes transitorios, constituyente y constitucional. En todo caso, durante los aos 2000, 2001 y 2002, se inici lenta pero sostenidamente dicho proceso normativo, inicialmente con las leyes aprobadas por la Comisin Legislativa Nacional, que ejerci transitoriamente la funcin legislativa nacional entre la disolucin de la ANC y la instalacin de la nueva Asamblea Nacional electa popularmente. Luego por las leyes aprobadas por la Asamblea Nacional y por los decretos legislativos del Poder Ejecutivo Nacional en ejecucin de una ley habilitante. Entre los textos aprobados, y que en nuestra opinin son sustantivos para el desarrollo institucional del nuevo Estado (parte orgnica de la Constitucin de 1999), se encuentran la Ley Orgnica de Administracin Pblica, la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico, la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y la Ley Orgnica del Poder Electoral. Pero a la fecha de redaccin del presente trabajo se encuentra relegada la legislacin referida a la implementacin del Consejo Federal de Gobierno, del Fondo Compensacin Interterritorial, del Consejo de Estado, y del desarrollo del Poder Judicial y de los rganos del Poder Ciudadano, de manera que la reconstruccin del Estado que prev el diseo constitucional de 1999 es, a estas alturas, limitada e inconclusa en varias de sus reas orgnico funcionales. En cuanto a la legislacin referida a la consolidacin y desarrollo de la nueva Carta de Derechos (parte sustantiva de la Constitucin de 1999), se avanz en la legislacin sobre las telecomunicaciones, la tenencia y uso de la tierra, la seguridad social y, en general, sobre actividades productivas y de comercio. Pero se encuentra en mora todo lo relativo a lo que la Constitucin de 1999 en su Artculo 165 denomina las leyes de bases, que regulan derechos fundamentales y, a la vez, el ejercicio de potestades pblicas que son concurrentes entre el Poder Nacional y los
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estados federados, tales como la educacin y la salud. Y, sobre todo, tampoco se ha desarrollado la legislacin necesaria para operacionalizar la llamada democracia participativa, con lo cual un pilar fundamental de la institucionalizacin constitucional de lo pblico se encuentra normativamente atroado. En consecuencia, existe un retardo en el desarrollo normativo de la institucionalidad constitucional de lo pblico, que podemos aceptar como normal si tomamos en cuenta las experiencias comparadas pero que muestra que el nuevo orden constitucional vigente no se encuentra an consolidado en el plano normativo. En el mbito del proceso de interpretacin de normas y de control de la actividad pblica, la debilidad institucional (por causas normativas y operacionales) de los rganos constitucionales encargados de tales funciones ha conllevado a que la nueva legalidad constitucional se est desarrollando con extrema dicultad. Se ha avanzado ms en cuanto a la interpretacin normativa, en la bsqueda del llamado espritu, propsito y razn del nuevo orden constitucional, que en la efectividad de los distintos mecanismos de control sobre la actividad pblica que prev el Texto Constitucional vigente. En todo caso, los procesos de creacin e interpretacin de normas y de control de la actividad pblica se encuentran dicultados en la actualidad por lo que ocurre en el proceso poltico-administrativo. Bsicamente a lo que acontece con la relacin gobierno-oposicin, que resulta crucial para la consolidacin y desarrollo de la Constitucin de 1999. En efecto, si bien desde el proceso electoral de 1998 y hasta mediados de 2001 la vieja elite poltica y social fue derrotada electoralmente, desplazada de algunas instancias de autoridad del Estado y qued operativamente inmovilizada y polticamente a la defensiva, sin embargo, con la reaccin de sectores inicialmente proclives al denominado proceso de cambio revolucionario, se activaron nuevamente acciones de resistencia al cambio constitucional por diversas razones. En primer lugar, porque el quiebre del consenso poltico social que se expres electoralmente en 1998 y el control impuesto por las fuerzas emergentes sobre el Estado mediante el proceso constituyente nunca dieron lugar a un nuevo consenso social. La divergencia y polarizacin radical de la sociedad venezolana se mantuvo e increment despus del proceso constituyente. Por lo que un sector de la sociedad venezolana se sinti excluido del proceso de reforma y, en
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consecuencia, es contrario al nuevo orden constitucional. En segundo lugar, porque un sector que inicialmente apoy y particip activamente en el proceso de cambio revolucionario estuvo en desacuerdo con la manera en que se adelantaron los procesos de desarrollo y consolidacin del orden constitucional de 1999. En verdad, las diferencias se debieron ms a las formas que al fondo de las medidas decididas por el liderazgo emergente. Al desencuentro contribuy una acelerada desinstitucionalizacin de lo pblico en la prctica poltica, debido a: i) el debilitamiento de las principales formas de agregacin de intereses y de mediacin: los partidos polticos; y, ii) la inoperatividad o desuso de los espacios y medios institucionales previstos en la Constitucin de 1999 para la deliberacin y formulacin plural y democrtica de las polticas pblicas (Asamblea Nacional y Consejo Federal de Gobierno, entre otros). Un catalizador que coadyuv a la reaccin de los viejos y de los nuevos sectores opuestos al gobierno lo constituy la manera como se ejecut la ley habilitante, que otorg al Ejecutivo Nacional la potestad de legislar por decreto. El Presidente en Consejo de Ministros aprob en noviembre de 2001 una batera de decretos-leyes que ocasion una inmediata reaccin de diversos sectores del pas, desembocando el 10 de diciembre de 2001 en un paro cvico por 24 horas. Dicha reaccin continu y se expres en una marcha de oposicin en Caracas el 23 de enero de 2002 y la suscripcin de un documento por los sindicatos patronal y obrero mayoritarios en aquel momento: FEDECAMARAS y la CTV, con la mediacin de la alta jerarqua de la iglesia catlica. A ello se sum la reaccin de la gerencia de Petrleos de Venezuela en respuesta a la sustitucin de la Junta Directiva de la empresa por decisin del Presidente Chvez anunciada en su programa de radio y televisin Al Presidente. Esta escalada de protestas contra el gobierno culmin con la marcha realizada en Caracas el 11 de abril de 2002 que termin siendo conducida hacia el Palacio de Miraores y durante la cual se produjeron enfrentamientos violentos y la muerte de partidarios contrarios y a favor del gobierno. Ese da se desencaden un golpe cvico militar que aprision al Presidente Chvez e instal un gobierno de facto encabezado por el Presidente de Fedecamaras, el empresario Pedro Carmona, cuyo primer decreto ejecutivo disolvi de manera autoritaria la Asamblea Nacional, el Tribunal Supremo de Justicia y a los dems poderes pblicos nacionales, creando nuevos rganos estatales cuya integracin se
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reservaba decidir el propio Carmona. Durante los das 11 y 12 de abril se emprendi una serie de persecuciones y aprisionamientos contra autoridades del gobierno del Presidente Chvez y los lderes polticos que lo apoyaban, as como se efectuaron medidas de represin a la poblacin que culmin con ms muertes. La radicalidad y torpeza del gobierno dictatorial de Carmona provoc el rpido retiro del apoyo que muchos de los militares y polticos le haban dado, a la vez que los sectores populares de Caracas reaccionaron tomando las calles y concentrndose en los alrededores del Palacio de Miraores y del Fuerte Tiuna exigiendo el regreso del Presidente Chvez. Por ello el 13 de abril de 2002 Hugo Chvez Fras retorna al ejercicio del cargo de Presidente constitucional de Venezuela. A pesar de un corto lapso de calma, la confrontacin poltica prosigui, sta vez aglutinndose toda la oposicin en torno a la llamada Coordinadora Democrtica, creada en julio de 2002. Y pese que se instal una Mesa de Negociacin facilitada por la OEA, la Coordinadora Democrtica inici un paro cvico, fundamentalmente sustentado en la paralizacin de las actividades de PDVSA por parte de su alta gerencia (de hecho se lo ha denominado el paro petrolero), y con la esperanza que se produjera otro pronunciamiento militar contra el Presidente Chvez. Despus de 63 das, el paro cvico indenido se diluy ante la imposibilidad de desalojar por la fuerza al Presidente Chvez de su cargo. Tras el fracaso del paro cvico se inici un proceso de diferenciacin y deslinde entre la oposicin mayoritariamente democrtica (alrededor de la denominada Coordinadora Democrtica) con un nuevo objetivo: el de resolver esta vez el conicto poltico mediante la utilizacin de los mecanismos institucionales, paccos y democrticos previstos en la Constitucin de 1999, y la oposicin ms radicalizada que deseaba provocar la salida del presidente Chvez por cualquier medio, incluyendo el empleo de la fuerza (reunida en el llamado Bloque Democrtico). Posteriormente, la oposicin democrtica y el Gobierno discutieron en la Mesa de Negociacin facilitada por la OEA un acuerdo sobre la convocatoria del referendo revocatorio de mandato previsto en la Constitucin de 1999 para el Presidente de la Repblica y para otros cargos de representacin poltica nacional, estadal y municipal.
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Despus de algn tiempo, y de diversas escaramuzas callejeras e institucionales, el referendo revocatorio de mandato para consultar democrticamente al pueblo sobre la continuidad o no del Presidente Chvez se realiz el 15 de agosto de 2004, resultando vencedor el NO por amplia mayora de votos, con lo que el Presidente Chvez logr una relegitimacin democrtica y, lo ms importante, se consolid la aceptacin social de la Constitucin de 1999. Con dichos hechos se consigui una solucin institucional, pacca y democrtica que debera dar impulso a la profunda transformacin del Estado y de la sociedad que requiere Venezuela mediante la institucionalizacin de lo pblico bajo los principios constitucionales de 1999. Dicho proceso institucionalizador depender ahora de la voluntad de la nueva lite poltica y social que se ha rearmado en el gobierno y en el liderazgo social.
I. Las particularidades del siglo XX venezolano y los retos del siglo XXI
La realidad del siglo XX venezolano es el desencuentro, casi permanente, entre el proceso social, que incrementa el protagonismo popular con su ascendente demanda reivindicativa, y las instituciones que deberan expresar, contener, encauzar y satisfacer dicha dinmica social. En este desencuentro crnico se encuentra, sin duda, una lucha mortal entre la insurgencia democrtica y la resistencia autoritaria. Pero no es una dicotoma fcil de percibir, ya que no se trata de instituciones democrticas frente a instituciones autoritarias, ms bien es la existencia de instituciones cuyo diseo conforma una yuxtaposicin o dilucin de ambas tendencias. Es frente a esta contaminacin autoritaria, que han padecido los diseos constitucionales y la prctica poltica venezolana, que se ha estrellado continuamente el mpetu popular. Lo que se ha constituido en reiteradas frustraciones, y en una especie de desesperanza, de un pueblo que ha madurado ms rpido que la adaptacin de las instituciones polticas que lo deberan expresar. Esta asintona entre el sentir social y la naturaleza de las instituciones venezolanas no debe sorprendernos, es otra constante de los tiempos actuales, que proviene de la diferencia entre las velocidades con que suelen avanzar la poblacin, de un lado, y el liderazgo poltico
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institucional, del otro. Lo cierto es que la poblacin venezolana ha recorrido un largo camino, no es la misma de principios del siglo XX, ni siquiera es la misma de los inicios de la democracia denominada puntojista. La cultura societaria, que podramos llamar ciudadana, es otra. Mientras que la elite poltico institucional pareciera haber estado signada durante todo el siglo XX a no haber comprendido ni interpretado el sentir social, contra el cual reaccionaba apuntalando una institucionalidad de otra poca. Ya en 1961 el liderazgo poltico subestimaba la madurez del pueblo y lo consideraba polticamente minusvlido, as como tampoco comprendi posteriormente que haba tomado conciencia sobre su propia fuerza y la posibilidad de ser protagonista de su propio destino. Este apremio de la sociedad por encontrar su propia institucionalidad de lo pblico, por encima de cualquier institucionalidad impuesta, es parte de los desafos que en el siglo XXI se imponen frente a la posible futilidad del intelecto humano por aprehender y dominar la actual dinmica social. El ingreso tardo de Venezuela al siglo XX es una expresin que describe como nuestra sociedad debi esperar el n de la dictadura gomecista en 1935 para intentar alcanzar un estadio poltico social del que ya disfrutaban, por varias dcadas, la mayora de las naciones del hemisferio occidental. Aquel atraso histrico conllev al constante desencuentro entre las aspiraciones democrticas y de justicia de la sociedad y su necesaria institucionalizacin como condicin impostergable para su conquista. Pero la progresin del abismo entre el sentir social y las instituciones se magnic en un siglo signado por el fenmeno de aceleracin de la historia, tendencia mundial a la reduccin constante del tiempo en que se producen los cambios societarios. Esto implic, a su vez, la obligada disminucin de los lapsos durante los cuales el liderazgo poltico institucional deba responder a los cambios del entorno nacional, regional y mundial, de las condiciones institucionales -organizacionales-, as como a la mengua o aumento en la cantidad y rango de disposicin real de los recursos requeridos para la actuacin institucional. Esta coincidencia, la de un comienzo tardo con la menor disposicin de tiempo til, comprimi en exceso el siglo XX como escenario temporal para la adaptacin de la institucionalidad venezolana a las exigencias del conglomerado social nacional y a los nuevos retos del proceso mundial de transformaciones, entre ellos el denominado comnmente como globalizacin.
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De otra parte, al comienzo del siglo XXI todava nos encontramos como pas frente a una prueba histrica que debemos superar sin disponer de muchas verdades conceptuales, ya que el cambio planetario y nacional que nos arropa, lo tenemos an demasiado cerca como para comprenderlo en toda su naturaleza y dimensin. Mundialmente, nos ubicamos en medio de una disolucin de modelos societarios y del surgimiento de otros que no se muestran claramente, y sin la gua de instrumentos conceptuales que nos permitan comprenderla, asumirla y conducirla plenamente. El desdibujamiento de los paradigmas capitalista y socialista, as como las dudas sobre una posible tercera va como alternativa a la anterior dicotoma, imponen la necesidad de una nueva concepcin que no aparece. La reordenacin de las naciones en nuevos bloques de poder, an de conformacin heterognea, pero que partiendo de la diversidad se aglomeran en intereses comunes que pueden ser la gnesis de nuevas identidades colectivas, colocan a Amrica Latina como regin, y a Venezuela en particular, en una situacin de debilidad, pudiendo quedar al margen de esas nuevas correlaciones del poder mundial o ser dominadas por sus intereses. Amrica Latina ha sido un espacio de dominio casi exclusivo del primer centro de poder poltico militar que sostiene una posicin distante con los pases bajo su esfera de inuencia. Dicha distancia es producto de la incomprensin sobre nuestras realidades. Es una relacin tensa, en la cual no son pocas las reacciones que sacuden el dominio, las ms de las veces por acciones poco inteligentes y contraproducentes del centro internacional dominante. Venezuela es parte de ese orden y sujeta a una circunstancia especial por su condicin de pas petrolero y suministrador energtico cercano geogrcamente a la primera potencia militar del mundo. En todo caso, Venezuela ha sido y seguir siendo una pieza clave de la geopoltica regional y bajo la presin permanente de dicho centro internacional de poder.
III. La democratizacin institucional de lo pblico

El Prembulo de la Constitucin de 1999 nos dice que uno de los propsitos perseguidos con la refundacin de la Repblica es establecer una sociedad democrtica, participativa y protagnica. Esta orientacin proviene de
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la necesidad de profundizar y ampliar la democracia, mejorando los mecanismos de representacin y creando mecanismos complementarios de la llamada democracia participativa6. El rgimen constitucional anterior, de 1961, se sustent en dos supuestos que explican su diseo como una democracia representativa y tutelada de partidos, a saber: i) Que el Pueblo venezolano no posea una cultura democrtica, ya que desde 1811 la vida republicana transcurri casi exclusivamente bajo regmenes autoritarios, aun cuando stos presentaran fachadas democrticas. Lo que implicaba la incapacidad real del Pueblo para en aquel momento ejercer directamente la soberana y determinar el futuro del pas. Razn que conllev a una democracia del Pueblo, para el Pueblo pero no por el Pueblo. Bajo dicha premisa, eran los partidos los llamados a ejercer la soberana en nombre del Pueblo. ii) Que para resolver la anterior necesidad y dotar de viabilidad al experimento democrtico que nace en 1958, se requera una democracia fundamentalmente de partidos modernos, que adems evitara la confrontacin radical que ya se haba experimentado durante el llamado trienio adeco perodo entre los aos de 1945 y 1947- y la aceptacin de reglas comunes de coexistencia. Fue lo que Juan Carlos Rey denomin un sistema populista de conciliacin de elites (1991), o una democracia limitada. Cuya expresin normativa la encontramos en el Artculo 4 de la Constitucin de 1961: La soberana reside en el Pueblo, quien lo ejerce, mediante el sufragio, por los rganos del poder pblico. De donde se desprende que la forma de gobierno democrtica se ejerca por medio de la representacin. El Texto Constitucional de 1961 no calicaba la democracia como participativa, no prevea mecanismos reales de participacin directa o semidirecta y condicionaba al titular de la soberana, al Pueblo, en la manera de ejercerla. En efecto, el Pueblo no poda ejercer libremente la soberana sino que deba hacerlo por el mecanismo del sufragio, vale decir, slo en procesos eleccionarios. Pero al decir por los rganos del Poder Pblico tambin limitaba el ejercicio de la soberana nicamente a la eleccin de sus representantes, para que en su nombre stos la ejercieran. Era pues, una democracia caracterizada por un gobierno representativo puro, una soberana delegada y una participacin indirecta del Pueblo.
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El gobierno tambin apareca adjetivado en el Artculo 3 de la Constitucin de 1961 como responsable, lo que supona que los representantes son responsables por el ejercicio de su mandato sin sealarse ante quien -ante el Pueblo?-. Igualmente, se lo indicaba como alternativo, estableciendo que el mandato de los representantes tena un perodo denido -no era permanente- y por ello los representantes seran renovados. La responsabilidad y alternabilidad del gobierno normalmente supone la existencia de controles sobre la representacin, ya sea: i) Como un control poltico previo mediante la eleccin de los representantes que en opinin del Pueblo fuesen los ms indicados para ejercer el gobierno. ii) Mediante controles administrativos, judiciales o polticos durante o posteriores al mandato, los cuales podran ser: primero, por va indirecta, por ejemplo, el control poltico administrativo que el Parlamento ejerce sobre el Ejecutivo o el control judicial sobre los actos del Parlamento y del Ejecutivo gracias a la separacin de Poderes; y, segundo, por va directa, cuando el Pueblo interrumpe el mandato o cuando una vez vencido el perodo del mandato castiga a los representantes que perdieron su conanza no reeligindolos. Sin embargo, en cuanto a esta segunda va de controles directos, la Constitucin de 1961 no contemplaba controles sociales durante el mandato y el control poltico posterior no le era aplicable a los presidentes de la Repblica dado que no eran reelegibles; la revocatoria de mandato slo se encontraba prevista legislativamente para los alcaldes. El rgimen constitucional de 1961 prevea pocos y precarios mecanismos de participacin semidirecta que permitieran el control social sobre la gestin de los representantes, con lo cual stos posean mucha autonoma respecto a sus electores y representados. Como bien lo seala Juan Carlos Rey (1992:17): ...junto a ciertos componentes democrticos se incluyen otros muchos no-democrticos, o incluso anti-democrticos;.... Y ese es el caso de la ingeniera constitucional de 1961, que conguraba una democracia representativa limitada por elementos no democrticos, como lo fue retardar la eleccin directa de los gobernadores de los estados federados por parte de sus respectivas comunidades gracias a una regulacin programtica en su Artculo 22. En cuanto al sistema electoral, la Constitucin de 1961 contena una regulacin de la que se desprendan varias consecuencias, la primera se refera al tipo de sistemas electorales aplicables al establecer el principio
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de representacin proporcional de las minoras, esto es, no slo prevea la representacin proporcional, sino que estableca un derecho en favor de las minoras de estar representadas. Era una clara intencin de hacer ms integrativo el sistema poltico por medio de la mayor incorporacin posible de actores polticos en los rganos de representacin popular. El problema surgi cuando esta disposicin se asoci por mucho tiempo a un sistema electoral excesivamente homogneo y bloqueado pues, adems de limitar el uso de sistemas electorales, obligando la aplicacin casi exclusiva del sistema electoral DHondt con asignaciones adicionales e instrumentado en la prctica con listas cerradas y bloqueadas en circuitos electorales plurinominales, tambin indujo a la aplicacin homognea del mismo sistema en los tres niveles poltico territoriales: la Repblica, los estados federados y los municipios, tal y como se hiciera hasta la aprobacin de la Enmienda N 2 a la Constitucin de 19617. Con la que se buscaba exibilizar el rgimen electoral, permitiendo la apertura hacia la innovacin de otros sistemas electorales distintos al DHondt, as como diversicar los sistemas a ser aplicados en cada nivel poltico territorial de acuerdo a las particularidades de los mismos. Por otra parte, la Constitucin de 1961 estableca un Estado de partidos mediante su Artculo 114, al expresar que Todos los venezolanos aptos para el voto tienen el derecho de asociarse en partidos polticos para participar, por mtodos democrticos, en la orientacin de la poltica nacional. Esta previsin indicaba muy especialmente que la funcin de los partidos polticos era organizar a los votantes para participar en la orientacin de la poltica nacional, vale decir, su propsito era el de encuadrar a los electores y servir de medio para la participacin poltica a travs de la forma representativa (aglomeracin de intereses, intermediacin y representacin). Eran, de hecho, los actores privilegiados de la representacin y por ende de la democracia. La Constitucin de 1961 concibi a los partidos polticos como los nicos instrumentos organizativos, mediadores y actores de la democracia, constituyndose un verdadero Estado de partidos. Fue posteriormente, en la Ley Orgnica del Sufragio, que se previ otro instrumento orgnico para la participacin poltica: los grupos de electores, de carcter temporal y con una misin limitada a la participacin electoral.
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El carcter mero representativo de la democracia venezolana subsisti durante la vigencia del rgimen constitucional de 1961, a pesar de la existencia de algunos mecanismos que podramos denominar como espejismos participativos, ya que la democracia representativa no se atenu ni siquiera con los pobres desarrollos legislativos que intentaron incorporar algunos mecanismos de participacin semidirecta de la poblacin en la vida de los distintos niveles poltico territoriales o en procesos funcionales como la planicacin urbana o el ordenamiento del territorio. A pesar de ello, la sociedad venezolana avanz signicativamente en cuanto a su cultura democrtica y a su efectiva participacin poltica y social. Se superaron los tiempos en que la participacin se reduca a un voto tarjeta grande- para elegir al Presidente de la Repblica y un voto tarjeta pequea- para seleccionar un partido al cual le dbamos la conanza de colocar sus candidatos al Senado y Cmara de Diputados del Congreso de la Repblica, asambleas legislativas de los estados y concejos municipales, los gobernadores no se elegan y la gura de los alcaldes no exista. El venezolano ha asimilado la cultura democrtica, la ha internalizado, la deende y exigi su ampliacin y profundizacin. Estas carencias del diseo constitucional de 1961 se mostraron con mayor fuerza a partir del 27 y 28 de febrero de 1989, momento a partir del cual se evidenci la rigidez y limitacin de las instituciones polticas para canalizar las necesidades de expresin de la poblacin y para lograr salidas a la crisis social. Por el contrario, la democracia limitada impidi resolver la crisis, aumentando la presin social y permitiendo el desbordamiento de la protesta por cauces extrainstitucionales como los ocurridos en 1992. As, la democracia representativa y tutelada de partidos result ser, a la postre, una camisa de fuerza que impeda canalizar la participacin social, resolver los conictos sociales y lograr salidas institucionales democrticas y paccas- a la crisis poltica.
Sistema Democrtico de participacin y control social

Frente a las deciencias de la democracia representativa y tutelada de partidos, la democratizacin de lo pblico es el principal de los grandes ejes de cambio poltico institucional que la Constitucin de 1999 aporta en el rediseo del orden social venezolano. La conformacin de la Nacin
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venezolana en un Estado Democrtico, como lo prev el Artculo 2 de la Constitucin de 1999, acorde con el Prembulo Constitucional, tiene como n supremo refundar la Repblica para establecer una sociedad democrtica. Esta nueva visin deja atrs la idea de que la sociedad y el Estado son fenmenos o realidades distintas y claramente diferenciables. Se asume que el Estado es la forma de organizacin del orden social, la enticacin del cuerpo social, el instrumento para el logro de las aspiraciones de desarrollo econmico, social y espiritual en paz. De manera que la democratizacin es de la sociedad en tanto realidad como de su institucionalidad: el Estado. Es lo que podramos denir como el deseo de establecer constitucionalmente un sistema democrtico de participacin y control social. Ya desde 1989 las propuestas presentadas por la COPRE armaban que la reforma poltica del Estado supona, adems, la necesaria reforma de la sociedad en consideracin a que ninguna reforma sera duradera si no inclua una modicacin de la cultura societaria y s, en denitiva, esta reforma no se realizaba en benecio de la gente y con el apoyo de la gente. La reforma poltica propuesta prevea el mejoramiento de la forma democrtica de gobierno que implicaba la reforma del esquema representativo y la creacin de un complementario esquema participativo (FERNANDEZ TORO; 1993:371). El contenido fundamental de esta reforma era volver al ideal primario de que el Pueblo fuera el titular y ejecutor real de la soberana sin riesgo de ser suplantado por intereses subalternos. La sintona entre las propuestas de la COPRE y el nuevo diseo constitucional de 1999 es evidente, ya que ambos persiguen comprometer la accin del Estado con la procura existencial que se tiene que suministrar a los ciudadanos frente a la menesterosidad social que padecen. Y esta misin del Estado debe protegerse de los intentos para desviarla hacia otras atenciones con mecanismos lo sucientemente ecaces para ello. No hay una mejor custodia sobre la accin pblica y sus resultados que la permanente vigilancia por parte de sus beneciarios, los propios ciudadanos. Esto es, la institucionalizacin al mximo del control social sobre la gestin del Estado, que supone la creacin de formas participativas que complementen la representacin. Juan Carlos Rey (1992:32) expresa al respecto: Resulta as, que a menos que el Estado democrtico est
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acompaado de formas de gobierno tambin democrticas, que permitan al Pueblo controlar efectivamente a los gobernantes a travs de las elecciones, desplazndoles del poder cuando su conducta sea insatisfactoria, el poder ltimo que se atribuye al Pueblo no pasa de ser una ilusin. Esto explica el que la mera idea de Estado democrtico, sin gobierno democrtico, resulte insatisfactoria; y explica, tambin, que no pocas veces los enemigos de la democracia estn dispuestos a reconocer la soberana nominal del Pueblo, siempre que ellos conserven el control del gobierno. Las Constitucin de 1999 persigue crear controles sociales efectivos sobre la gestin del Estado y en este esfuerzo las formas democrticas de gobierno: la representacin y la participacin, se complementan en el cumplimiento del objetivo. De all que no se puede prescindir de la representacin y cada da ser ms til, pero debemos reforzarla con la participacin directa y semidirecta de los ciudadanos para corregir las desviaciones culturales de orden autoritario que ha generado su aplicacin extrema. Por ltimo, la participacin es un inmejorable mecanismo de educacin poltica tanto para los representantes como para los representados, enseando con claridad la diferencia de los roles, su respectiva importancia y la conveniencia de aunar esfuerzos para colaborar en un n comn: el perfeccionamiento de la democracia como medio para la conquista de las metas sociales y particulares. Como lo seala la Exposicin de Motivos de la Constitucin de 1999, los ciudadanos y las organizaciones sociales tienen el deber y el derecho de concurrir a la instauracin y preservacin de las condiciones mnimas del bienestar social y de la igualdad de oportunidades. De esta manera, los ciudadanos tienen el derecho a participar, pero tambin la obligacin de aportar su propio esfuerzo, individualmente o en colectivo, vigilando y controlando las actividades estatales. Como obligacin, cada ciudadano debe participar personalmente y promover la participacin de otros, concienciando a los dems ciudadanos de la necesaria cooperacin recproca. La promocin de la participacin individual y comunitaria en el orden social y estatal implica censurar la pasividad, la indiferencia y la falta de solidaridad. Por ello, y en virtud del principio de solidaridad social, el Artculo 132 establece el deber de los habitantes del pas de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida poltica, civil y comunitaria del pas. En denitiva, este
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sistema democrtico de participacin y control social tiene como supuesto la participacin efectiva de las personas y de los grupos sociales como nica garanta para la realizacin y el ejercicio de sus derechos, as como para el cumplimiento de sus deberes, mientras que el Estado no es ms que un instrumento de la sociedad para la satisfaccin de dichos nes. A continuacin detallaremos los grandes trazos institucionales del nuevo sistema democrtico de participacin y control social que prescribe la Constitucin de 1999 en sustitucin del sistema populista de conciliacin de elites que se desarroll al cobijo de la Constitucin de 1961, as como las posibles limitaciones y obstculos a la institucionalizacin real de sus postulados. En todo caso, desde ahora debemos advertir que, la institucionalizacin de este nuevo sistema democrtico previsto en la Constitucin de 1999 ya enfrenta la resistencia de algunos sectores polticos y sociales conservadores (unos anes al gobierno y otros a la oposicin), a los que la participacin y el control democrticos resultan ser incmodos, debido a que ponen en peligro sus privilegios particulares y dicultan la satisfaccin de sus ambiciones de dominacin.
A. Las mejoras de la representacin

En la Constitucin de 1999 podemos sealar cuatro lineamientos integrantes de una estrategia para modernizar el esquema representativo de la democracia venezolana, stos son: i) La reorientacin del sistema electoral; ii) La ampliacin de las formas de organizacin poltica y su democratizacin; iii) El control social sobre la gestin de los representantes polticos; y, iv) el control social sobre la designacin de altas autoridades del Estado.
1. La reorientacin del sistema electoral

a. La representacin proporcional y la personalizacin del sistema electoral El Artculo 63 de la Constitucin de 1999 establece que El sufragio es un derecho. Se ejercer mediante votaciones libres, universales, directas y secretas. La ley garantizar el principio de la personalizacin del sufragio y la representacin proporcional. Con lo cual, y a diferencia de
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la Constitucin de 1961, se elimina el carcter obligatorio o de funcin pblica del voto y se determina que los sistemas electorales puros, sean mayoritarios como el uninominal- o proporcionales como el DHondtno son aplicables, toda vez que el sistema electoral tiene que garantizar a la vez la representacin proporcional de las fuerzas polticas y la personalizacin del sufragio. La razn para incluir la personalizacin es que el elector pueda, en cierta medida, elegir a sus representantes identicados individualmente por su nombre, y no votar por una lista annima, cerrada y bloqueada, propuesta por alguna organizacin poltica. En todo caso, habr que estudiar despus de la realizacin de varios procesos electorales nacionales estaduales y municipales la aplicacin concreta de los sistemas electorales que se han diseado legislativamente, para conocer hasta donde esta consagracin constitucional lograr realmente una relacin ms uida entre los representantes y los representados, y un mayor control de estos ltimos sobre los primeros, y si esa mejor relacin representante-representado permite tambin mejorar las funciones de agregacin de intereses y de intermediacin que deben ejercer los partidos polticos entre su base social y el Estado en el proceso de formacin de la poltica. Porque uno de los problemas que podra darse es que el representante privilegie a tal grado la relacin con su electorado sobre la disciplina partidista que llegue a debilitar a los partidos en sus funciones de agregacin de intereses y de intermediacin poltica. O, peor an, podra ocurrir que los representantes se liberen totalmente de la disciplina partidista sin que se llegue a dar sobre ellos el pretendido control de sus representados, irresponsabilizando ms la funcin de representacin, personalizando la poltica y subjetivizando los procesos de formacin de la poltica. Con lo que, bajo una orientacin losca liberal, se privilegia la participacin individual y no colectiva en la poltica, curiosamente contraria al espritu general de la Constitucin de 1999 que promueve el principio de la corresponsabilidad social. b. Eliminacin de la representacin proporcional de las minoras La Constitucin de 1999 en su Artculo 63 prev la representacin proporcional de las fuerzas polticas pero, a diferencia de la de 1961, no de las que sean minoritarias. Lo cual requerir de una interpretacin
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constitucional que nos explique en la prctica cules son los alcances reales de esta regulacin. Esperamos que siempre se imponga un criterio razonable que reconozca la necesidad de que los rganos de representacin popular incluyan la representacin de la mayor cantidad posible de fuerzas polticas, por supuesto preservando las condiciones que hagan posible el buen funcionamiento de dichos rganos para la formacin de claras mayoras en la toma de decisiones, ya que un rgano de representacin popular integrado por un archipilago de fuerzas polticas podra presentar la dicultad de conformar mayoras claras y estables en los procesos de formulacin de la poltica pblica. Adems, la Constitucin de 1999 estableci que el nmero de integrantes de la Asamblea Nacional y de los consejos legislativos de los estados federados sea cerrado. En efecto, el Artculo 186 establece de manera expresa tres fuentes para la determinacin del nmero de diputados nacionales: tres por cada estado, tres indgenas y un nmero segn la poblacin de cada estado. Mientras que el Artculo 162 prev que los consejos legislativos estarn integrados entre siete y quince legisladores, entre los cuales habr una representacin de las comunidades indgenas que el Artculo 125 prev para aquellos estados federados con poblacin indgena de conformidad con la ley. Ambas disposiciones impiden la adopcin de mecanismos de representacin de las minoras polticas menores como la de los senadores y diputados adicionales que existieron durante el rgimen constitucional de 1961. La nica representacin de las minoras que acepta la Constitucin de 1999 es la de las etnias indgenas. A pesar de ello, en las elecciones de 2000 para la Asamblea Nacional se logr una integracin parlamentaria amplia que representa muy bien al espectro poltico venezolano, sin que ello impidiera el establecimiento de una clara y estable mayora poltica, ni la presencia proporcional de otros factores polticos minoritarios, permitiendo la gil conformacin de mayoras-minoras en las deliberaciones y votaciones del Parlamento. Habr que esperar los resultados de las prximas elecciones parlamentarias (a nales del 2005) para ver el desempeo del sistema electoral adoptado legalmente y, con ello, evaluar la pertinencia de los parmetros electorales previstos en la Constitucin de 1999.
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c. Diferenciacin de los ambientes polticos territoriales y de las funciones de la representacin con la separacin de las elecciones Otro asunto de importancia que establece la Constitucin de 1999 es que busca evitar el efecto portaviones, que se produca al confundir en un solo acto de votacin las elecciones para la escogencia de representantes a los diversos niveles poltico territoriales -Repblica, estados y municipiosy de las diversas funciones Ejecutiva y Legislativa- del Estado venezolano. Esto se logr con la distincin entre los perodos de los poderes pblicos nacionales seis aos para el Presidente de la Repblica y cinco para la Asamblea Nacional-, y de los estadales y municipales cuatro aos-. Sin embargo encontramos dos tipos de problemas: i) La diferenciacin del perodo de los mandatos presidencial y parlamentario producen una inconveniente asincrona en sus respectivas legitimidades que seguro causar conictos de gobierno. En efecto, a diferencia de la Constitucin de 1961 que jaba un mandato igual de cinco aos, el nuevo mandato del Presidente de la Repblica es de seis aos y el de la Asamblea Nacional de cinco, de manera, aunque sea poco probable, el ltimo ao (2006) del actual presidente que se eligi con esta nueva regulacin (y por aadidura ao electoral) podra tener una Asamblea Nacional recin legitimada con mayora de la oposicin. Al segundo presidente esto le puede ocurrir al cuarto ao, dos antes de la nueva eleccin presidencial. Y al tercer presidente exactamente a la mitad de su perodo de mandato. Sin duda este diseo es un error y traer no pocas dicultades para el ejercicio sano del gobierno y debilitar la gobernabilidad democrtica. ii) El segundo inconveniente que encontramos se deriva del referendo revocatorio de mandato, debido a que si a mitad del perodo del Presidente de la Repblica se solicita la revocatoria de su mandato, es ms que probable que las fuerzas que lo apoyan respondan solicitando por igual la revocatoria de los mandatarios y representantes estadales y municipales que sean de oposicin. Y si la Asamblea Nacional es controlada por la oposicin es seguro que las fuerzas que apoyan al Presidente en ejercicio tambin soliciten la revocatoria del mandato de los diputados. De esta manera el referendo revocatorio conspira contra la separacin de los ambientes poltico territoriales y de las distintas funciones de representacin, ya que en la prctica se daran simultneamente tantos referendos revocatorios como autoridades con funcin representativa haya (en el argot poltico
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venezolano un megarevocatorio), y como es posible que se revoquen al mismo tiempo los mandatos del Presidente, de varios gobernadores y alcaldes, las nuevas elecciones de estas autoridades habra que realizarlas forzadamente al mismo tiempo (una megaeleccin), con lo que de hecho se producir el indeseado efecto portaviones. De manera que este diseo puede causar un efecto pernicioso para la diferenciacin de las esferas de gobierno, similar al que existi por muchos aos bajo el rgimen constitucional de 1961, y contrario al propsito que segua el Constituyente que redact la Constitucin de 1999. d. Garantas electorales: igualdad de oportunidades y control social sobre el proceso electoral El problema de la democracia no puede limitarse a identicar en abstracto el sujeto ltimo de la decisin poltica, sino que est vinculada de manera indisoluble a la existencia de determinados procedimientos para la toma de dicha decisin (REY 1992:20). Por lo que la democracia representativa y participativa debe asegurar para su bien las garantas electorales que convengan. Esas garantas tienen que tener un doble sentido, por una parte proteger a los contendientes de posibles desigualdades en el proceso electoral y, por otra, proteger a los electores de cualquier intento por trastocar la voluntad popular. En ese sentido la Constitucin de 1999 incluye disposiciones como la del Artculo 63 que dice El sufragio es un derecho. Se ejercer mediante votaciones libres, universales, directas y secretas. Igualmente el Artculo 67 establece que Los ciudadanos y ciudadanas, por iniciativa propia, y las asociaciones con nes polticos, tienen derecho a concurrir a los procesos electorales postulando candidatos y candidatas. El nanciamiento de la propaganda poltica y de las campaas electorales ser regulado por la ley. Ahora bien, surgen una serie de interrogantes: hasta qu punto es prudente, y quiz viable, la postulacin de candidatos por iniciativa de personas que no estn organizadas en asociaciones con nes polticos?, ya que ello podra signicar la concurrencia de demasiados candidatos que haran inviable el proceso electoral Y si la legislacin exige una serie de requisitos para la postulacin que implican de hecho la organizacin de los ciudadanos que quieran postular por iniciativa propia, no estamos ocultando la existencia de una organizacin? Y, en todo caso, Cules seran las otras formas organizativas, distintas a los
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partidos polticos que conocemos, para participar en lo poltico? Todo ello es un asunto que se tendr que despejar por la va de la legislacin electoral y por las interpretaciones judiciales, ya que en nuestra opinin la actual legislacin no lo resuelve razonablemente. Por ltimo, la Constitucin de 1999 establece un control social sobre las elecciones al depositar en los ciudadanos la administracin de las elecciones, lo cual se hace por dos vas: i) Con la integracin independiente del Consejo Nacional Electoral (CNE) al establecer el Artculo 296 que El Consejo Nacional Electoral estar integrado por cinco personas no vinculadas a organizaciones con nes polticos; tres de ellos o ellas sern postulados o postuladas por la sociedad civil, uno o una por las facultades de ciencias jurdicas y polticas de las universidades nacionales y uno o una por el Poder Ciudadano. A lo que se agrega que los postulados por la sociedad civil sern de una propuesta presentada por el Comit de Postulaciones Electorales integrado por representantes de los diferentes sectores de la sociedad Artculo 295-. Sobre esto habra que observar que las facultades de ciencias jurdicas y polticas de las universidades suelen ser los espacios acadmicos ms politizados y colonizados por los partidos polticos. Y por otra parte, el actual proceso de seleccin de los miembros de la sociedad civil que deben integrar el CNE muestra que la independencia poltica entendida como la no-militancia o inscripcin del aspirante en una organizacin con n poltico es una ilusin, y que la seleccin nal por la Asamblea Nacional implicar siempre una negociacin poltica entre partidos. ii) Con el servicio electoral previsto como deber ciudadano en el Artculo 134, por el cual la poblacin tiene en sus manos la administracin y vigilancia del acto de votaciones. Sin embargo, con los mismos argumentos anteriores, la participacin directa de la poblacin en las mesas de votacin y otras instancias electorales hace al proceso electoral ms transparente, pero de ninguna forma es un mecanismo que garantiza la independencia poltica de los administradores de las actividades electoral. En todas estas regulaciones constitucionales est presente un afn por impulsar lo que en el discurso poltico se ha llamado el protagonismo del pueblo a travs de una democracia participativa, lo cual es muy loable pero difcil de acometer, ya que la participacin ciudadana no se decreta y ella ocurre solo cuando las necesidades sociales y polticas lo ameritan, y no todo mecanismo
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de democracia directa es ecaz y eciente para cualquier proceso y bajo cualquier situacin. Por ello no habr que sorprenderse de que, si los mecanismos de participacin democracia directa o semidirecta, previstos en la Constitucin de 1999, resultan inoperantes y no sirven para resolver las necesidades de la democracia, entonces se recurra veladamente a las tradicionales decisiones poltico partidistas o de lites poltico sociales.
2. La ampliacin de las formas de organizacin poltica y su democratizacin

Una innovacin de la Constitucin de 1999 es la de no mencionar a los partidos polticos, ni privilegiarlos como formas organizativas para la participacin en los procesos electorales y la determinacin de la vida poltica nacional. En efecto, el Artculo 67 prev que Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con nes polticos, mediante mtodos democrticos de organizacin, funcionamiento y direccin y sigue el Artculo utilizando la denicin de organizaciones con nes polticos. Igualmente, el tercer prrafo de este Artculo indica que tanto los ciudadanos y ciudadanas, por iniciativa propia, y las asociaciones con nes polticos, tienen derecho de concurrir a los procesos electorales postulando candidatos y candidatas, con lo cual los ciudadanos no requieren organizarse para presentarse en las elecciones como candidatos. Nuevamente nos preguntamos cules son las otras asociaciones con nes polticos distintas a los partidos? Salvo que reeditemos los grupos de electores de la vieja legislacin electoral, en la actualidad no es posible responder a dicha interrogante. Con esta nueva regulacin, la Constitucin de 1999 pretende la redenicin (o limitacin) de la misin de los partidos polticos. Busca un cambio sustancial en el comportamiento de estos instrumentos de la democracia, evitando la partidizacin excesiva de todos los espacios y procesos de la vida social. En propiedad, se persigue reconquistar su utilidad como mecanismos de aglomeracin de intereses, intermediacin y representacin poltica, e instrumentos vitales para la formacin de las polticas pblicas. Si bien esta regulacin intentaba eliminar los problemas de la tutela de partidos sobre la democracia, lo cierto es que la matriz de opinin pblica reejada en el discurso de todos los sectores polticos pareciera que
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impact en exceso a la Constitucin de 1999, hasta el punto de que el texto constitucional no los nombra y los oculta bajo la denominacin general de asociaciones con nes polticos. Pero si el sistema de partidos desarrollado bajo la vigencia de la Constitucin de 1961 fue inadecuado y fren una mayor democratizacin social, por su parte la Constitucin de 1999 reformul el esquema representativo, mejorndolo sustancialmente y articulndolo con un sistema participativo, por lo que era innecesario arremeter contra los partidos polticos que seguirn siendo indispensables para el buen funcionamiento de la democracia representativa-participativa que prev la Constitucin de 1999. Nuevamente hay que sealar que el discurso antipartido es propio de los postulados neoliberales ms radicales (de hecho, algunos aseguran que el discurso antipartido nace de uno de los acuerdos no escritos del llamado Consenso de Washington) y, por lo tanto, contrario a la orientacin losca de la Constitucin de 1999 y del discurso de las fuerzas polticas que promovieron las reformas constitucionales. En todo caso, la Constitucin de 1999 promueve la democratizacin interna de las organizaciones con nes polticos (de los partidos), garantizando la libre participacin y control de sus miembros al determinar que Sus organismos de direccin y sus candidatos o candidatas a cargos de eleccin popular sern seleccionados o seleccionadas en elecciones internas con la participacin de sus integrantes. En denitiva, crea condiciones para la apertura de los partidos a la sociedad, cuyo xito depender del desarrollo legislativo sobre los partidos polticos y, sobre todo, de la praxis poltica en ellos.
3. El control social sobre la gestin de los representantes polticos

a. Personalizacin de la responsabilidad de los representantes con la personalizacin del sufragio Con la personalizacin del sufragio que establece la Constitucin de 1999 en su Artculo 63, se sigue la tendencia legislativa iniciada durante la vigencia de la Constitucin de 1961 de evitar el anonimato de los representantes, de manera que el ciudadano puede optar entre distintos candidatos postulados por organizaciones con nes polticos o de candidatos por iniciativa propia,
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y as conocer con nombre y apellido quienes individualmente podran ser los encargados de su ejecucin. Esta tendencia se soporta en la idea de que la mutabilidad acelerada y compleja de las actuales situaciones polticas, econmicas y polticas requiere que el elector piense ms en las cualidades personales y en la conanza que inspira el candidato a elegir, que en la oferta electoral especca que ste haga. Evidentemente, se supone que ello busca impedir una gran autonoma de la representacin frente al Pueblo, y persigue que ste ltimo pueda controlar la gestin de los representantes por medio de la recompensa y del castigo electoral -sin hablar de otros mecanismos de control no electorales-. Igualmente, con ello se pretende que la representacin sea ms transparente y cercana a la poblacin, dotando a todo el sistema poltico de mayor credibilidad y legitimidad. La personalizacin es hoy ms factible gracias a la cercana entre representante-representado que permiten los actuales medios de comunicacin y los desarrollos tecnolgicos en el rea de la telemtica, los que incrementan el vnculo directo de los representantes con su base electoral sin depender de las formas de organizacin poltica tradicional. A pesar de ello, y como sealramos antes, se debe evitar el riesgo de que la personalizacin de la representacin debilite a los partidos hasta el extremo de inutilizarlos en sus funciones de aglomeracin de inters, de mediacin y de representacin poltica. Ya que los partidos seguirn siendo necesarios, sobre todo, para hacer eciente el proceso deliberativo y de negociacin de la poltica pblica. Sin ellos el proceso de formacin de polticas pblicas puede llegar a ser muy costoso. Tambin hay que sealar que, este tipo de mecanismos que tratan de personalizar la responsabilidad poltica con la buena intencin de lograr controles sociales sobre los representantes, sin embargo pueden crear condiciones en donde la participacin se individualice, perdindose el sentido colectivo de la accin poltica. b. Condiciones ticas de los representantes La Constitucin de 1999 es ms estricta en la exigencia de condiciones ticas de los representantes al establecer como prohibicin para su elegibilidad a quienes hayan sido condenados por delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones o que afecten el patrimonio pblico, durante del tiempo que je la ley de acuerdo con la gravedad del delito y a partir del cumplimiento de la condena Artculo 65-.
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En particular, el Artculo 190 de la Constitucin de 1999 establece que los diputados a la Asamblea Nacional no pueden ser propietarios, administradores o directores de empresas que contraten con personas jurdicas estatales, ni gestionar causas particulares de inters lucrativo con las mismas. Igualmente, es obligacin de los diputados abstenerse de conocer y votar sobre causas en las cuales tengan conictos de inters. Todo lo cual requiere de una regulacin legislativa para no convertir el Texto Constitucional en letra muerta. Otra innovacin es la contenida en el Artculo 191 que impide a los diputados de la Asamblea Nacional aceptar o ejercer cargos pblicos sin perder su investidura, con la salvedad de las actividades docentes, acadmicas, accidentales o asistenciales y siempre que no supongan una dedicacin exclusiva. De esta manera se acenta la nocin de separacin de las funciones del Poder Pblico en autoridades distintas, y se evita lo que ocurra durante la vigencia de la Constitucin de 1961 cuando los parlamentarios llegaban a ser ministros y con su reincorporacin al Parlamento impedan cualquier control sobre su reciente gestin ministerial. Se garantiza la preservacin de los procesos de control parlamentario sobre el Ejecutivo con la separacin de las funciones y evitando, hasta cierto punto, una posible compra de diputados bajo la promesa de otorgarles algn cargo pblico en el Ejecutivo. Adems, la nueva regulacin de 1999 impide que el electorado sea burlado y el representante electo termine desempeando una funcin distinta a la que se postul. En particular, el Artculo 197 de la Constitucin de 1999 establece que los diputados de la Asamblea Nacional estn obligados a cumplir sus labores a dedicacin exclusiva, en benecio de los intereses del Pueblo, lo que requiere de un buen desarrollo legislativo para que no quede como un simple deseo del Constituyente. Otra innovacin en ese sentido, que persigue impedir la perpetuacin de los polticos en el Parlamento es la restriccin del tiempo de ejercicio de un diputado a un mximo de tres perodos parlamentarios. En efecto, el Artculo 192 de la Constitucin de 199 establece que ...pudiendo ser reelegidos o reelegidas por dos perodos consecutivos como mximo. As que si tienen un perodo de cinco aos y pueden ser reelegidos en las dos elecciones siguientes, los diputados solo podrn ejercer el cargo por un mximo de 15 aos. Sin embargo, la regulacin constitucional
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pareciera que no impide que un diputado que haya ejercido por 15 aos, y hubiera dejado de hacerlo por cinco aos, pueda volver a postularse para diputado y ejercer por 15 aos ms. En la prctica, pareciera que se estableci una suerte de perodo sabtico obligatorio y sin paga para los diputados. Por supuesto, adems de ser criticable que una persona no pueda ser parlamentaria por todo el tiempo que el electorado lo quiera, esta regulacin resulta ser poco efectiva y algo contradictoria con el postulado que lo sustenta, dado que si un ciudadano puede ser parlamentario 15 aos seguidos no hay argumento para que no lo sea por 20 y, como lo vimos, un parlamentario que ejerza como diputado por 15 aos puede regresar luego y serlo nuevamente por 15 aos ms para un total de 30 aos de ejercicio parlamentario. c. La rendicin de cuentas a los representados Una importante disposicin de la Constitucin de 1999 es la que contiene su Artculo 66, por medio de la cual se obliga a los representantes a rendir cuentas pblicas, transparentes y peridicas sobre su gestin. Como parmetro para la evaluacin de su gestin se obliga a los representantes a presentar un programa de gobierno en el proceso electoral. El Artculo 197 establece que los diputados de la Asamblea Nacional debern mantener una vinculacin permanente con sus electores, atendiendo sus opiniones y sugerencias y mantenindolos informados acerca de su gestin. Igualmente, los obliga a dar cuenta anual de su gestin a los electores del circuito en el cual fueron elegidos. Nuevamente, para que no se consagre nicamente como un buen deseo del Constituyente, es preciso que la legislacin operacionalice esta disposicin constitucional con mecanismos concretos y viables. En todo caso, hasta el presente son normas que no poseen medios de exigibilidad. d. La revocatoria del mandato: el plebiscito Uno de los mecanismos previstos en la Constitucin de 1999 para lograr el control del Pueblo sobre los representantes es el mal llamado referendo revocatorio -ms bien es un plebiscito-, y que hemos incluido en esta seccin porque nos parece una innovacin que incide profundamente sobre la representacin antes que propiamente una forma de participacin directa o semidirecta. Este control se encuentra previsto por el Artculo 72
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que expresa: Todos los cargos y magistraturas de eleccin popular son revocables. La revocatoria de mandato tiene las siguientes particularidades: i) Ser aplicable a toda autoridad pblica electa popularmente, sin exclusiones. ii) Slo se puede efectuar por una vez durante la segunda mitad del perodo que posee el representante. iii) La iniciativa es popular y la tendr un nmero no menor del veinte por ciento de los electores inscritos en la circunscripcin electoral correspondiente al representante. iv) La revocatoria se producir: si un nmero de electores igual o superior a los que sufragaron efectivamente por el representante aprueba la revocatoria, y si participa en dicho referendo no menos del veinticinco por ciento de los inscritos. En principio, el referendo revocatorio de mandatos populares es un mecanismo de control social sobre la representacin poltica interesante, pero que tiene que ser colocado en sus justas dimensiones. Por ejemplo, la utilizacin indiscriminada, poco prudente, de este mecanismo puede convertir el perodo de los Presidentes de la Repblica en tres aos y de los diputados de la Asamblea Nacional en dos aos y medio. Con lo cual los perodos de los mandatos del Ejecutivo y Legislativo del Poder Nacional, establecidos formalmente en seis y cinco aos, respectivamente, seran irreales. Como ya ha ocurrido en Venezuela, un comportamiento inmaduro en la relacin gobierno-oposicin, debido a visiones cortoplacistas, prcticas de inmediatismo, intolerancia personal, oportunismo poltico, o a simple impaciencia ante otros mecanismos institucionales que prev la Constitucin de 1999 para el tratamiento y solucin de los conictos o crisis de gobierno, puede conllevar a un abuso de la gura del referendo revocatorio de mandato. Su uso indiscriminado puede atentar contra la estabilidad que requiere la gestin pblica y contra la gobernabilidad democrtica. O por el contrario, el reiterado uso de este control puede producir cansancio en el electorado, desincentivando la participacin electoral en este mecanismo de control popular, impidiendo que se alcance el qurum que exige la Constitucin para su validez y, en consecuencia, convirtindolo en un instrumento intil. El revocatismo, en tanto una reiterativa e irresponsable utilizacin de este mecanismo de control social, puede ser muy pernicioso. Pero seguro, que contaremos con muchos
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actores interesados en sustituir a los mandatarios electos que les son contrarios mediante una salida fcil y rpida. Como explicramos antes, la utilizacin del referendo revocatorio sobre los mandatos de autoridades ejecutivas y legislativas, nacionales, estadales o municipales puede trastocar permanentemente la diferenciacin del perodo de los mandatos, as como de la diferenciacin de los ambientes poltico territoriales y funcionales, reproduciendo el llamado efecto portaviones que tanto se le critico al sistema electoral que predomin durante la primera parte del rgimen constitucional de 1961. Una consecuencia adicional que el Artculo 198 impone a los diputados de la Asamblea Nacional cuyo mandato fuere revocado, es la prohibicin de optar a cargos de eleccin popular para el siguiente perodo. Lo cual no se estableci expresamente para el cargo de Presidente de la Repblica, y cuya exclusin u olvido es un contrasentido con el propsito de este control social. e. El voto de conciencia de los parlamentarios La Constitucin de 1999, mediante su Artculo 201, instruye que los diputados de la Asamblea Nacional son representantes del Pueblo y de los estados en su conjunto, no sujetos a mandatos ni instrucciones, sino slo a su conciencia. En garanta de lo cual establece en dicho Artculo que su voto en la Asamblea Nacional es personal y, adicionalmente, seala en el Artculo 199 que no son responsables por votos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus funciones. Slo respondern ante los electores y el cuerpo legislativo de acuerdo con la Constitucin y los reglamentos. Estas disposiciones tienden a evitar el mandato imperativo de los partidos sobre los representantes, a quienes las direcciones partidistas les suelen exigir acatar disciplinadamente las decisiones, sin importar la opinin del electorado al que representan. Se protege as al representante de la posibilidad de que el partido lo sancione con medidas disciplinarias. Pero nuevamente, deberemos lograr en la praxis parlamentaria un equilibrio que permita evitar el autoritarismo partidista, la violacin del derecho de conciencia de los representantes y su responsabilidad frente al electorado, sin vulnerar excesivamente cierta disciplina que requieren las fracciones parlamentarias para negociar y concertar acuerdos polticos que hagan ms ecientes las funciones de los rganos parlamentarios. Bajo esta
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orientacin, la Asamblea Nacional por medio de su reglamento interior y de debates prohibi constituir las tradicionales fracciones parlamentarias (conjunto de diputados pertenecientes a un partido o alianza de partidos), pero en cambio prev la constitucin de grupos de opinin. Sin que tengamos que explicar mucho la diferencia entre la nueva reglamentacin parlamentaria y la anterior, la verdad es que simplemente se denomina de manera distinta a dos hechos organizativos similares para complacer una matriz de opinin y el discurso poltico que lo sigue. Siempre corremos el riesgo de que a la postre los representantes terminen siendo irresponsables, eludiendo a la vez el control de los partidos y de quienes lo eligieron. En todo caso, la Constitucin de 1999 y el vigente Reglamento de Interior y Debates de la Asamblea Nacional permiten la participacin individual de los parlamentarios en cada uno de los debates sobre asuntos de inters nacional y en la aprobacin de las leyes, lo que hace que las sesiones parlamentarias duren horas por los incontables discursos de los diputados. Se promueve as la participacin individual sobre la colectiva, debilitando el trabajo de los grupos de opinin o fracciones parlamentarias. Si a ello se suma la obligacin de que las leyes se deliberen y aprueben en su segunda discusin artculo por artculo, el trabajo parlamentario en plenaria se convierte en una tarea muy ineciente y tediosa. En los parlamentos europeos, por el contrario, la participacin de los parlamentarios se produce a travs de sus respectivas fracciones, colectivos organizados que cuentan para cada discusin con un vocero formal, reduciendo la cantidad de discursos, facilitando los acuerdos en el Parlamento y agilizando la toma de decisiones.
4. El control social sobre la designacin de las mximas autoridades del Estado

El cuarto lineamiento se reere a la participacin social en la seleccin de altas autoridades del Estado, como lo son: i) Los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia Artculo 264-. ii) El Fiscal General de la Repblica, el Defensor del Pueblo y el Contralor General de la Repblica Artculo 279-. iii) Los integrantes del Consejo Nacional Electoral Artculos 295 y 296-. A diferencia de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, los Poderes Judicial, Ciudadano y Electoral no se integran con autoridades electas popularmente,
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por votacin universal, directa y secreta. Esto ocurre porque las condiciones que tienen que reunir tales autoridades son de naturaleza distinta, ms tcnica y de representacin social general e independiente, no vinculada a posiciones poltico partidistas. Precisamente para preservar esta naturaleza independiente y ms tcnico-profesional, es que se requiere transparencia y algn control social sobre la seleccin y designacin de las mximas autoridades de dichos poderes, ya que, en caso contrario, se corre el riesgo de que en la Asamblea Nacional se politice excesivamente su designacin por acuerdos entre partidos o entre sectores de diputados. Bajo el rgimen constitucional de 1961 estas designaciones se realizaban por el extinto Congreso de la Repblica despus de un acuerdo entre las cpulas partidistas, sin injerencia alguna de la sociedad. Por el contrario, la Constitucin de 1999 establece que la sociedad participa en la propuesta de candidatos por medio de comits de postulaciones: Comit de Postulaciones Judiciales, Comit de Evaluacin de Postulaciones del Poder Ciudadano y Comit de Postulaciones Electorales. Los procedimientos en los tres casos son similares con algunas diferencias, cuentan con: i) Una fase de postulacin de candidatos por iniciativa propia o por postulacin de organizaciones sociales. ii) Una fase de evaluacin y seleccin de los candidatos con base en la opinin de la comunidad y en las credenciales de los aspirantes. iii) Seleccin nal y designacin por parte de la Asamblea Nacional. Los procedimientos se rigen por el principio segn el cual quien postula no elige y quien elige no postula, permitiendo un sistema de control sobre la seleccin de las altas autoridades. Los procedimientos son transparentes en todas sus fases, permitiendo la participacin y control sociales. El problema principal de los anteriores procedimientos es que siempre es posible que los partidos controlen organizaciones de la sociedad que representen sus intereses, y por lo tanto eviten una real participacin y control social sobre las designaciones de altas autoridades del Estado. Tampoco evitan totalmente que la seleccin denitiva por parte de la Asamblea Nacional se realice mediante de un acuerdo entre fracciones parlamentarias. Solo limitan que los partidos mediante un acuerdo partidista burlen totalmente los requisitos de elegibilidad referidos a la capacidad tcnico profesional y al carcter tico que deben poseer los electos. Pero, como en todo el mundo, la designacin de las mximas
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autoridades de entre los preseleccionados siempre ser, en ltima instancia, poltica. a. La democracia participativa En la actualidad, la representacin es condicin necesaria pero no suciente de la democracia. La limitacin de los regmenes democrticos a medios de participacin exclusivamente indirectos se motiva en la necesidad de garantizar condiciones de gobernabilidad al iniciarse la democratizacin de sociedades autoritarias y no institucionalizadas; o es causada por razones ideolgicas que consideran apropiada una democracia restringida, lo que contiene un sentido autoritario que desconoce el derecho de todo ser humano a participar en la determinacin de lo pblico. Tambin es preciso decir que la representacin hace ms eciente el proceso de decisiones porque permite reducir el nmero de actores que intervienen en los conictos y en los acuerdos sobre lo pblico. De all que la tendencia a la participacin directa de la poblacin se haya dado en la democratizacin de democracias restringidas y por la inecacia de la gestin del Estado con la exclusiva gestin de representantes (CUNILL; 1991:11). Lo que puede solventarse rearticulando el Estado y la sociedad mediante la democratizacin de lo pblico, que supone la incorporacin de formas participativas directas y semidirectas- que lograran a la vez el fortalecimiento de la sociedad civil y la socializacin de la poltica (CUNILL; 1991:38). Es lo que Marcos Kaplan (1985:54) ha denido como un camino-estilo de desarrollo que implica y se identica con una sociedad democrtica de plena participacin. En todo caso, queremos recordar que mientras la Constitucin de 1961 no tom en cuenta formas participativas, sin embargo, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, formulada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948 consagra en su Artculo 21.1 el derecho de toda persona a participar en el gobierno de su pas, directamente...o por medio de representantes libremente escogidos. Igualmente aparece reconocido este derecho en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos -Artculo 25-; en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre -Artculo 20-; y, en la Convencin Americana de Derechos Humanos -Artculo 23-. En este sentido, la Constitucin de 1999 registra directamente muchas de estas disposiciones
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internacionales pero, adems, de conformidad con sus Artculos 19, 22 y 23, estas disposiciones internacionales son parte del llamado bloque de la constitucionalidad venezolana, esto es, que son normas de rango constitucional aplicables en Venezuela. De otra parte, la Constitucin de 1999 establece el principio de corresponsabilidad entre sociedad y Estado, entre ciudadano y Estado, que unido a los de progresividad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos conforma una nueva concepcin de la solidaridad social, otra manera de comprender la relacin entre el Estado y la sociedad entendida sta como el colectivo humano y cada uno de los individuos que lo integran. En esta nueva visin constitucional no se plantea la separacin entre Estado y sociedad como fenmenos absolutamente diferenciables, ms bien se reconoce que el Estado es otra forma de organizacin y expresin de la sociedad, aun cuando el Estado sea la forma poltica superior de la sociedad (la forma orgnica ms omnicomprensiva de la sociedad). En todo caso, se sostiene que el Estado tiene un carcter instrumental al servicio de la sociedad. As, la corresponsabilidad es la obligatoria colaboracin entre los habitantes del pas, entre individuos, y entre stos y sus familias como primera forma que los agrupa, y entre los individuos y sus familias y otras formas de organizacin social asociaciones de vecinos, de obreros, de profesionales y dems organizaciones publicas no estatales-, y entre todos los anteriores y el Estado como forma de organizacin del orden social que los integra y expresa. En denitiva, se trata de que lo pblico, como mbito de formacin de las polticas de inters general, es un espacio de participacin en el cual el individuo puede intervenir individualmente o agrupado bajo diversas formulas sociales o propiamente polticas, entre las cuales el Estado es una ms de ellas, no pudiendo el Estado arrogarse la exclusividad de la intervencin en lo pblico. Bajo tal comprensin de lo pblico, se entiende la corresponsabilidad como la contribucin solidaria de las personas y organizaciones sociales y polticas en la construccin de una sociedad democrtica, participativa, autogestionaria y protagnica. Esta concepcin de lo publico, de la instrumentalidad social del Estado en dicho mbito y del principio de la corresponsabilidad que rige a la participacin individual y colectiva, estatal o no, transversaliza todo el texto constitucional y dene la el nuevo rgimen democrtico creado por la Constitucin de 1999.
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El Artculo 70 de la Constitucin de 1999 nos seala una tipologa interesante sobre los medios de participacin, al indicar que son medios de participacin y protagonismo del Pueblo en ejercicio de su soberana los siguientes: i) En lo poltico: la eleccin de cargos pblicos participacin indirecta-; el referendo, la consulta popular, la revocacin del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones sern de carcter vinculante, entre otros -participacin semidirecta-. ii) En lo social y econmico: las instancias de atencin ciudadana -participacin semidirecta, la autogestin -participacin directa-, la cogestin -participacin semidirecta-; las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carcter nanciero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y dems formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperacin y la solidaridad -participacin mltiple: directa semidirecta e indirecta-. A pesar de la forma en que se redact este artculo, debemos considerar a este catlogo de mecanismos de participacin como de carcter meramente enunciativo, vale decir, como un listado que a manera de ejemplo no impide el establecimiento por va legislativa o por normas administrativas de otros mecanismos de participacin (como la participacin ciudadana en la redaccin de normas por los ministerios que prev la vigente Ley Orgnica de Administracin Pblica). Una interpretacin contraria y restrictiva tendra como consecuencia que los mecanismos de participacin ciudadana creados por va legislativa o administrativa anteriores a la Constitucin de 1999 habran sido derogados tcitamente y, adicionalmente, sera imposible formalmente crear nuevos mecanismos distintos a los mencionados en el referido Artculo 70. Lo que representara un verdadero contrasentido con la orientacin constitucional de profundizar la democracia mejorando la representacin y articulndola con la participacin directa y semidirecta del Pueblo. Con la exclusin de la eleccin de cargos pblicos y del referendo revocatorio de mandatos populares (que vimos en la mejora de la representacin) a continuacin veremos que disposiciones contiene la Constitucin de 1999 sobre un esquema de democracia participativa que complementa a la representacin.
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1. Establecimiento de un rgimen referendario

Quiz el aporte ms importante de la Constitucin de 1999 (sobre todo por su viabilidad y ejecutabilidad inmediatas) sea el establecimiento de un rgimen referendario constituido por los siguientes referendos: i) Referendo consultivo, sobre decisiones de especial trascendencia nacional, estadal, municipal o parroquial, por el cual se le puede consultar al Pueblo si est o no de acuerdo con alguna medida ejecutiva especial Artculo 71-. Esta es una consulta sobre una decisin de poltica pblica de contenido material a ser ejecutada principalmente por el Poder Ejecutivo nacional, estadal o municipal (y parroquial dentro de este ltimo nivel poltico territorial). Implica una accin ejecutiva, acto de gobierno o acto administrativo. Teniendo una especicidad determinada, no podra referirse a una regulacin normativa, ni puede suplantar a otro tipo de referendo como el revocatorio de mandato (como lo intent recientemente parte de la oposicin). Consultar no es aprobar, es solicitar una opinin, por lo que somos de la idea de que tiene formalmente carcter no vinculante, an cuando en la prctica implicar una vinculacin de orden poltico difcil de eludir. ii) Referendo legislativo aprobatorio, por el que la poblacin podra pronunciarse sobre si est o no de acuerdo con la aprobacin de un texto legislativo propuesto por la Asamblea Nacional primer prrafo del Artculo 73-. Su carcter es vinculante y la ley quedara formalmente aprobada (sancionada popularmente) en el caso de que el SI sea mayoritario en la votacin. No es aplicable a los decretos con fuerza de ley que emanen del Poder Ejecutivo en ejercicio de las potestades que le delegue por ley habilitante la Asamblea Nacional, ni sera aplicable a normas sublegales o de rango administrativo, pero ello no impide que por va legislativa o reglamentaria se creen referendos aprobatorios de normas administrativas. iii) Referendo aprobatorio de compromisos internacionales, por el que la poblacin podra pronunciarse sobre si quiere o no la raticacin de un tratado internacional que compromete a la soberana nacional o transferir competencias de la Repblica a rganos supranacionales segundo prrafo del Artculo 73-. Igual que en el referendo anterior, su carcter es vinculante y el instrumento internacional quedara
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formalmente aprobado en el caso de que el SI sea mayoritario en la votacin. iv) Referendo legislativo abrogatorio -o abrogativo-, por el que la poblacin podra pronunciarse si le parece o no eliminar una ley o un decreto con fuerza de ley nacional vigente, total o parcialmente Artculo 74-. Su carcter es vinculante y la ley o el decreto con fuerza de ley, o parte de ellos, quedara formalmente eliminado en el caso de que el SI sea mayoritario en la votacin. Recordemos que excluimos al plebiscito mal llamado referendo revocatorio- por considerarlo ms un mecanismo de mejora de la representacin que de la participacin directa o semidirecta. El sistema refrendario popular es una participacin semidirecta del Pueblo que se articula con el trabajo de las mximas autoridades del Estado que ejercen funciones de representacin poltica. Este es un buen ejemplo de como las llamadas democracias representativa y participativa se integran en un mismo sistema poltico de democracia plena.
2. La iniciativa popular legislativa, constitucional y constituyente

Otra innovacin interesante es la de otorgarle carcter vinculante a la iniciativa popular legislativa que se encuentra en el numeral 7 del Artculo 204 de la Constitucin de 1999. En efecto, el Artculo 205 ordena que la discusin de los proyectos de ley presentados por los ciudadanos a la Asamblea Nacional se iniciar a ms tardar en el perodo de sesiones ordinarias siguiente al que se haya presentado. Pero si el debate no se inicia dentro de dicho lapso, el proyecto se someter inexorablemente a referendo legislativo aprobatorio. Dicha previsin impedir que las iniciativas populares de proyectos de ley resulten engavetadas, lo que era una verdadera burla para los electores proponentes durante el rgimen de la Constitucin de 1961. Igualmente se consideran dentro de esta categora la iniciativa popular constitucional prevista en los Artculos 341 y 342, y la iniciativa popular constituyente contemplada en el Artculo 348. Nuevamente, vemos como la participacin y la representacin no son nociones contradictorias y, ms bien, se requiere que ambas estn articuladas para lograr que la democracia sea plena.
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3. Apertura de la cogestin y autogestin democrtica

Podemos entender como una apertura a la cogestin y autogestin democrtica, la adopcin de los siguientes medios previstos por el Artculo 70 de la Constitucin de 1999: i) En lo poltico, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos, que aparecen como ejemplos de participacin de los ciudadanos en lo poltico. El cabildo abierto es un medio de participacin conocido, que se origin en la derogada Ley Orgnica de Rgimen Municipal sancionada durante la vigencia de la Constitucin de 1961, con xito muy limitado. En cuanto a las asambleas de ciudadanos y al carcter vinculante de sus decisiones, debemos alertar sobre los riesgos que esto supone. Primero, resultan ya conocidas las perversiones que se pueden dar bajo lo que se ha denominado el asambleismo, en tanto que mecanismo de participacin colectiva en la deliberacin, decisin y ejecucin poltica. En efecto, desde una perspectiva populista se puede considerar que es ms democrtica la participacin ciudadana en asambleas. Pero stas solo son efectivas en pequeos colectivos y para determinados asuntos, nunca suelen ser muy ecientes y menos ecaces en la formacin de la poltica pblica de comunidades de mayor dimensin. Las asambleas son de dudosa representatividad de la poblacin que se supone reunir porque nunca suele congregar a la mayora. Durante su realizacin vara mucho su integracin con la incorporacin y salida de personas participantes, de manera que en un momento stas deciden una cosa y una hora despus pueden estar decidiendo lo contrario, sin que ninguna de las dos decisiones sea lo que realmente quiere hacer la comunidad a la que se supone rene, ya que solo congrega minoras circunstanciales. Las asambleas son fcilmente manipuladas por quien movilice ms personas a su favor o por quien tenga mejores habilidades oratorias o escnicas. Por la dudosa legitimidad de su integracin y la falta de transparencia de su proceder, constituye un riesgo inmenso que las asambleas de ciudadanos ejerzan potestades pblicas. Para hacerlas viables, como mnimo, habra que determinar por va legislativa qu son las asambleas de ciudadanos, en cules colectivos o comunidades tendrn vigencia, sobre qu asuntos pblicos y con cules condiciones,
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requisitos y procedimientos se pueden realizar. En nuestra opinin, un exacerbado afn participacionista fue el que incluy esta gura indeterminada en el Texto Constitucional de 1999, pero sin crear las condiciones institucionales necesarias para su efectividad. ii) En lo social y econmico encontramos las instancias de atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las cooperativas en todas sus formas, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y dems formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperacin y la solidaridad. En especial, la Constitucin de 1999 prev en su Artculo 184, como formas de cogestin y autogestin democrtica, aquellos mecanismos que desarrolle la ley, abiertos y exibles, para transferir servicios pblicos de los estados federados y municipios a las comunidades y grupos vecinales organizados (descentralizacin a entes pblicos no estatales), con el propsito de promover: i) La transferencia de servicios en materia de salud, educacin, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de reas industriales, mantenimiento y conservacin de reas urbanas, prevencin y proteccin vecinal, construccin de obras y prestacin de servicios pblicos. A tal efecto, podrn establecer convenios cuyos contenidos estarn orientados por los principios de interdependencia, coordinacin, cooperacin y corresponsabilidad. ii) La participacin de las comunidades y de ciudadanos, a travs de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulacin de propuestas de inversin ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboracin de los respectivos planes de inversin, as como en la ejecucin, evaluacin y control de obras, programas sociales y servicios pblicos en su jurisdiccin. iii) La participacin en los procesos econmicos estimulando las expresiones de la economa social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. iv) La participacin de los trabajadores y comunidades en la gestin de las empresas pblicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios. v) La creacin de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social,
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propendiendo a su permanencia mediante el diseo de polticas donde aquellas tengan participacin. vi) La creacin de nuevos sujetos de descentralizacin a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los nes de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestin pblica de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administracin y control de los servicios pblicos estadales y municipales. vii) La participacin de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculacin de stos con la poblacin. Estos mecanismos de cogestin y autogestin son potenciados por el sentido democratizador de la Constitucin de 1999, lo que puede apreciarse con la lectura de su Ttulo III, De los Derechos Humanos y Garantas y Deberes. En dicho Ttulo se establece de manera sostenida la corresponsabilidad entre el Estado, la sociedad, las familias y los individuos. Se da importancia a la nocin de lo pblico como mbito de inters colectivo y de participacin general de la poblacin, sea que en este mbito el Estado intervenga en algunas reas de manera exclusiva o compartida, o sea excluido de su actuacin en otras. En todo caso, el nuevo paradigma de actuacin del Estado en corresponsabilidad con la sociedad, las comunidades, las familias y los individuos, rompe con las tradicionales concepciones de la gestin pblica, sobre todo con la llamada actividad administrativa, la cual ya no ser ejercida exclusivamente por los rganos del Estado, pudiendo tambin ejecutarla entes pblicos no estales. Tambin podemos comprender dentro de los mecanismos de cogestin los referidos a la participacin de los ciudadanos en el sistema de justicia, bajo un esquema de participacin social en la formacin de la legalidad y de la justicia. A saber: i) El derecho de peticin. Vinculado a los anteriores mecanismos de participacin para la formacin de la legalidad (referendos aprobatorios y abrogatorio de normas, e iniciativas populares legislativa, constitucional y constituyente), es el derecho de las personas de proponer cambios normativos ante cualquier autoridad o funcionario pblico sobre los asuntos que sean de la competencia de stos, y de obtener oportuna
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y adecuada respuesta Artculo 51-. ii) La colegislacin. Adems de los sealados instrumentos de participacin directa o semidirecta de los ciudadanos en la formacin de la legalidad, se tiene la posibilidad de que la poblacin organizada alrededor de determinados intereses pueda expresar su opinin sobre cualquier norma que le concierna, o incidir directamente en la formulacin de la ley que hacen los cuerpos legislativos Artculo 206-. Nos referimos a la integracin orgnica entre legisladores y lderes sociales, con el n de desarrollar consensos en el proceso de formacin de la ley. Al igual que en la formacin de la legalidad, la Constitucin de 1999 promueve el control social sobre la gestin judicial por medio de la participacin democrtica de los ciudadanos, introduciendo un nuevo esquema de carcter participativo aplicable al gobierno y a la gestin judiciales. Convencidos de que la administracin de justicia debe ser un servicio pblico en benecio de toda la sociedad, resulta comprensible que sta participe en su creacin, organizacin y mantenimiento, por cuanto, al estar interesados todos los ciudadanos en su existencia, velarn por su eciencia y ecacia. As, la Constitucin incluye algunos mecanismos de participacin en el sistema de justicia: i) En la designacin y disciplina de los funcionarios judiciales. Uno de los elementos que puede aportar una mayor credibilidad y legitimacin al sistema judicial, es la manera por la que se determina quienes ocuparn los cargos de magistrados, jueces, scales y auxiliares de justicia. De all que la Constitucin de 1999 prev en sus Artculos 264 y 270 la conformacin de un Comit de Postulaciones Judiciales y el derecho de los ciudadanos de opinar ante este Comit o ante la Asamblea Nacional sobre los candidatos a magistrados del Tribunal Supremo de Justicia. Igualmente, se establece en su Artculo 255 la participacin ciudadana en la seleccin y designacin de los jueces ordinarios y en su Artculo 258 la eleccin de los jueces de paz por votacin universal, directa y secreta. ii) En la formacin de la justicia. La Constitucin de 1999 prev la participacin directa de la sociedad, ya sea de sus sectores organizados o de los individuos que la integran Artculo 258-. As, los ciudadanos o sectores sociales podran participar mediante la justicia de paz en las comunidades, el arbitraje, la conciliacin, la mediacin y cualesquiera otros medios alternativos para la solucin de conictos. Son frmulas de
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entendimiento, alternativas al tratamiento propiamente jurisdiccional entre ciudadanos o sectores sociales, an cuando pueden surgir de instancias judiciales.
4. Descentralizacin poltica para la participacin

Si bien, uno de los ejes de reforma poltico institucional de la Constitucin de 1999 es la redistribucin territorial del poder, sin embargo, queremos identicarlo en su sentido propiamente poltico como una condicin necesaria para incrementar las instancias y procesos de participacin popular. Hay que sealar que la Constitucin de 1999 formaliza el proceso de descentralizacin que se vena desarrollando desde 1989. La nueva distribucin territorial del poder ver Artculos 156 a 185, ambos inclusive- tiene como objetivos democratizadores: i) Dotar de mayor autonoma poltica, econmica y administrativa a los estados y a los municipios para lograr una mayor participacin ciudadana en su libre determinacin. ii) Acercar el poder al ciudadano de manera que ste tenga acceso a los centros de poder y a las autoridades que denen las decisiones que afectan su calidad de vida. iii) Permitir el control social sobre la gestin del Estado, de manera que ste sea ms eciente por la vigilancia de sus beneciarios. Y, en este sentido, la descentralizacin poltico administrativa es un amplio proceso de democratizacin del poder del Estado y de la sociedad que persigue y requiere la participacin generalizada de la poblacin. Por ello el Artculo 158 de la Constitucin de 1999 establece que la descentralizacin, como poltica nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin ecaz y eciente de los cometidos estatales. Sin embargo, hay que prevenir que la regulacin del Estado federal descentralizado en la Constitucin de 1999 es, cuanto menos, contradictoria. Inicialmente todos los principios y declaraciones sobre la distribucin poltica territorial del Estado apuntan a profundizar la descentralizacin en lo poltico y en lo administrativo, pero luego aparecen varias regulaciones que crean controles nacionales sobre los estados y los municipios que resultan una involucin con respecto al rgimen constitucional anterior.
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C. Reduccin de la discriminacin poltica

Por ltimo, la Constitucin de 1999 ataca los rasgos de xenofobia y de discriminacin tnica presentes en el marco constitucional de 1961, reduciendo las discriminaciones polticas entre los habitantes de la Nacin de manera signicativa. Esta igualacin en la titularidad, goce y disfrute de los derechos polticos comprende: i) El aumento de los derechos polticos a favor de los venezolanos por naturalizacin. ii) La creacin de condiciones para la efectiva participacin poltica de los indgenas. iii) El incremento de derechos polticos a favor de los extranjeros residentes en el pas. 1. Reduccin de la discriminacin poltica contra los venezolanos por naturalizacin El rgimen constitucional de 1961 estableca una discriminacin oprobiosa entre los venezolanos por nacimiento y los venezolanos por naturalizacin que reeja la existencia de un pensamiento xenfobo inexplicable en un pas cuya nacionalidad se ha integrado con culturas de otras naciones y cuya poblacin esta compuesta por un alto nmero de inmigrantes o hijos de inmigrantes. La Constitucin de 1999 reduce esa discriminacin en los siguientes trminos. En general, la Constitucin de 1999 acoge la tesis de que la ciudadana, como cualidad de la persona para ser titular de derechos y deberes polticos, se deriva de la nacionalidad venezolana Artculo 39-. Por ello el Artculo 42 establece que quien pierda o renuncie a la nacionalidad venezolana pierde la ciudadana. Sin embargo, la propia Constitucin establece limitaciones al ejercicio de los derechos polticos por los venezolanos, a saber: i) Minoridad de edad. ii) Interdiccin civil. iii) Inhabilitacin poltica. iv) Condicin de naturalizado o con otra nacionalidad. La edad es una limitacin de toda persona que se subsana con el tiempo al alcanzar la madurez dieciocho aos para ser elector de conformidad con el Artculo 64-, que por ser general y temporal se reconoce como natural y no discriminatoria. La interdiccin civil es una condicin dada por condiciones fsicas o psicolgicas de la persona que impiden su discernimiento, y la inhabilitacin poltica es una sancin consecuencia de una conducta de la persona que viol el inters general, las cuales
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deben ser declaradas formalmente por el Estado, mediante sentencia judicial rme en los casos que determine la ley Artculo 42-. Estas tres condiciones que impiden el ejercicio de los derechos y deberes polticos tienen fundamento en condiciones de la persona que son inconvenientes para el inters colectivo, la minoridad y la interdiccin civil por limitar el ejercicio conciente de los derechos polticos y la inhabilitacin poltica por la inconveniente actitud tica de la persona para intervenir en la vida poltica. Sin embargo, el Artculo 40 de la Constitucin de 1999 establece otra limitacin a la titularidad, goce y disfrute de los derechos polticos, al establecer que estos derechos son privativos de los venezolanos, salvo las excepciones establecidas en la propia Constitucin. Estas excepciones se encuentran previstas expresamente en el Artculo 41 al sealar que los venezolanos por naturalizacin o los venezolanos por nacimiento con otra nacionalidad no podrn ejercer los cargos de Presidente de la Repblica, Vicepresidente Ejecutivo, Presidente y Vicepresidentes de la Asamblea Nacional, magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, Presidente del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Repblica, Contralor General de la Repblica, Fiscal General de la Repblica, Defensor del Pueblo, ministros de los despachos relacionados con la seguridad de la Nacin, nanzas, energa y minas, educacin; gobernadores y alcaldes de los estados y de los municipios fronterizos y los contemplados en la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional. Adems, los venezolanos por naturalizacin deben tener domicilio con residencia ininterrumpida en Venezuela no menor de quince aos para ejercer los cargos de diputados a la Asamblea Nacional, ministros; gobernadores y alcaldes de estados y municipios no fronterizos. Esta discriminacin entre nacionales por nacimiento y nacionales por naturalizacin o con otra nacionalidad es menor que la contenida en la Constitucin de 1961, an cuando sigue siendo una injusta discriminacin de naturaleza xenfoba. 2. Discriminacin poltica positiva a favor de los indgenas Un segundo aspecto que representaba una discriminacin tnica escondida en el rgimen constitucional de 1961 era la inexistencia de condiciones jurdico institucionales para la integracin y participacin
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polticas de los indgenas, de manera individual y colectiva. Mientras que la Constitucin de 1999 en su Artculo 119 reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indgenas y su organizacin social y poltica, as como reconoce en su Artculo 125 el derecho de los pueblos indgenas a la participacin poltica. En consecuencia, en el mismo Artculo 125 se establece una discriminacin positiva dado que la igualdad nicamente es posible entre quienes se encuentran en las mismas condiciones, y a quienes se encuentran en situacin desventajosa se le crean condiciones ms favorables para que alcance la igualdad en el disfrute y goce de los derechos- previendo una representacin indgena especial en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de los estados federados y municipales con poblacin indgena. En el caso particular de la Asamblea Nacional, el Artculo 186 de la Constitucin de 1999 establece que la misma estar integrada por tres diputados indgenas elegidos con sus respectivos suplentes de acuerdo con lo establecido en la ley electoral, respetando sus tradiciones y costumbres. 3. Reduccin de la discriminacin poltica contra los extranjeros residentes en Venezuela Otro avance democratizador que nos brinda la Constitucin de 1999 es el contenido en su Artculo 64, por el cual el derecho al sufragio -potestad electoral activa- para las elecciones parroquiales, municipales y estadales se hace extensivo a los extranjeros. Para ello los extranjeros deben cumplir con los siguientes requisitos: i) Que hayan cumplido dieciocho aos de edad. ii) Que sean residentes en el pas con ms de diez aos. iii) Que no estn sujetos a interdiccin civil o inhabilitacin poltica.
Amanera de Conclusin: el rumbo democrtico del proceso de institucionalizacin constitucional de lo pblico

Si bien es algo presuntuoso inferir tendencias positivas y riesgos en la consolidacin constitucional de la institucionalidad pblica cuando estamos inmersos en un proceso inconcluso como el actual, con relacin
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al cual nos encontramos demasiado cerca como para apreciarlo bien y extraer conclusiones desde una postura objetiva e imparcial, sin embargo, gracias a la historia reciente podemos establecer algunas fortalezas del proceso social venezolano como dinamizador de la innovacin del diseo institucional de lo pblico y de su consolidacin en el orden constitucional y en el nivel operacional. La primera tendencia que podramos extraer es que el actual proceso social y su presin sobre la reforma y consolidacin institucional se orientan, inmodicablemente, por la senda democrtica. No slo es una verdad irrebatible que los mejores y ms importantes cambios poltico institucionales se han dado en democracia, sino que, adems, es en pos del paradigma democrtico que se mueve la sociedad venezolana. Por ello la reciente reforma constitucional se maniesta con el diseo constitucional de un Estado y de un sistema poltico que se aprecian como instrumentos facilitadores del proceso social, consolidadores de los derechos adquiridos por los venezolanos y promotores del progreso. La democracia y la justicia sociales son aspiraciones populares y los propsitos del cambio institucional. La tendencia antes mencionada se da gracias a una segunda tendencia: la progresiva irrupcin protagnica de la sociedad en su conjunto. En efecto, el descubrimiento de amplios sectores sociales venezolanos de su identidad, fuerza y capacidad de movilizacin y presin ha generado un mayor progreso en los cambios. Ya no estamos frente a un pueblo que para pronunciarse requiera del empuje de elites, por el contrario, podemos apreciar que, cada vez con mayor frecuencia la sociedad reacciona y se expresa a pesar de que no haya sido promovido por el liderazgo poltico institucional. Es el colectivo social el que se moviliza pese a que el liderazgo del momento tenga posiciones ms conservadoras, y es su protagonismo el que promueve de su seno un nuevo liderazgo emergente. La formulacin del rgimen constitucional y su consolidacin operacional ya no sern ms tareas reservadas a las elites polticas y contarn cada vez ms con la participacin activa de los diversos sectores societarios. A su vez, una tercera tendencia que soporta a la anterior est conformada por una gran transformacin cultural de nuestro Pueblo sobre la concepcin de lo pblico. La ciudadana, como sujeto colectivo conciente del ejercicio responsable de los derechos polticos, se est consolidando
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apresuradamente, as podemos ver como la sociedad de 2005 es distinta a la de 1958 y muy distinta a la de 1936. Esta diferenciacin se debe a una maduracin y consolidacin de la cultura ciudadana democrtica. El venezolano de hoy es increblemente ms desinhibido para participar en la vida pblica y, adems, sabe lo que quiere de ello. La innovacin en las formas de organizacin social, con la aparicin de mejores esquemas de asociacin para la participacin poltica general, como de nuevos mecanismos para la intervencin en los asuntos de orden local, regional o nacional, general o sectorial, es tambin una tendencia positiva de estos tiempos. El monopolio de los partidos polticos, como nicos medios para la participacin poltica, ha llegado a su trmino, an cuando siguen siendo importantsimos e indispensables para hacer ecientes los mecanismos de participacin indirecta y semidirecta de la democracia. La disolucin de los ncleos autoritarios ms resistentes en la sociedad venezolana, de manera muy lenta al principio, pero acelerada en la actualidad, es uno de los hechos ms importantes que se aprecian. La centralizacin del poder poltico institucional, el federalismo hueco, la representacin sumisa a la partidocracia, la justicia elitesca y sin legitimidad social, el caudillismo ensimismado y prepotente, entre otros hechos obstaculizadores del proceso social democrtico, estn cayendo o comenzarn a caer en el corto plazo. La dinmica del proceso social de cambios, impulsada por la aspiracin de reivindicaciones sociales, tiende a enfatizar la democratizacin de lo pblico. Esta es una disrupcin del sistema poltico a la que hay que garantizarle un rango suciente de gobernabilidad democrtica para concentrar el esfuerzo del colectivo nacional en el alcance del bienestar y la justicia sociales. Ahora bien, los procesos sociales no son lineales, sus objetivos y metas pueden desviarse, o retroceder temporalmente hacia otros anteriores, acelerar o disminuir la velocidad de su alcance, e incluso cambiar totalmente de objetivos y metas. Con este aserto debemos advertir sobre los riesgos que corre el actual proceso de transformacin institucional. Debido al estado del desarrollo de las disciplinas del conocimiento y su incidencia sobre los asuntos pblicos, todo intento de desarrollo y consolidacin constitucional en la actualidad puede expresar, de una
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parte, la tentacin de imponerle una racionalidad tecnocrtica al proceso social, lo que se expresara en concepciones jurdicas y en diseos de organizacin y funcionamiento del Estado distanciados del sentimiento popular. O, de otra, el protagonismo popular puede hacer que se desarrolle una racionalidad populista por la que se trate de satisfacer los deseos populares sin contar con las limitaciones que nos impone la realidad, los recursos disponibles para ello o la inconveniencia futura de determinadas soluciones. Mientras que, por el contrario, lo que se requiere es un equilibrio entre la racionalidad tcnica y la poltica. La tensin entre la demanda social y la posibilidad real de satisfacerla ser permanente. La gobernabilidad es, en ocasiones, un precario equilibrio entre las posibilidades de la oferta institucional y esa creciente demanda social. Por supuesto, una visin tecnocrtica puede esconder detrs de s una postura poltica elitesca, distanciada del sentimiento social. Y una postura populista puede ocultar la irresponsabilidad de no garantizar el buen gobierno, a pesar de las evidentes consecuencias polticas inmediatas o futuras. Igualmente, el cambio institucional puede ser birlado, esto es, con medidas gatopardianas adelantadas por elites habilidosas que, aparentando transformaciones que no existen, mantienen inmodicable la situacin anterior. Otro asunto es la oportunidad de la implementacin de las reformas. En efecto, las medidas de reforma tienen un tiempo til despus del cual se corre el riesgo de que se hagan inecaces. En otras palabras, la reforma o consolidacin tarda de las instituciones puede no surtir los efectos deseados o ser denitivamente inviable. Tambin puede suceder que las reformas se contaminen del agente propulsor. Nos referimos a reformas que pueden ser correctas pero que al ser propuestas por agentes desprestigiados, sin capacidad de convencimiento, o que presentan una resistencia social tal que no poseen la legitimacin suciente para llevar a cabo la reforma. La consolidacin constitucional de la institucionalidad de lo pblico debe contar con un amplio apoyo social o, por lo menos, con la aceptacin de los factores clave del poder social. En caso contrario, estaremos enfrente de una reforma inviable. Ello no signica que desde el principio deban existir condiciones para el cambio, pero s la posibilidad real que estas condiciones
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se conformen. En algunos casos un nuevo orden constitucional puede llegar a imponerse por la pasividad del cuerpo social o por una resistencia insuciente. Pero, en tales circunstancias, ese rgimen constitucional puede ser inestable, tener un xito efmero y revertirse rpidamente. Uno de los problemas que se puede presentar en un pas como el nuestro, de economa inestable, es la relacin no armnica entre poltica y economa. Algunas veces las crisis econmicas son un aliciente del cambio poltico pero, en otras, es la debilidad de la economa lo que hace difcil o inviable dicho cambio. En denitiva, la orientacin democrtica, la viabilidad y la consolidacin de la nueva institucionalidad de lo pblico prevista por la Constitucin de 1999, solo pueden ser garantizadas con la activa, directa y amplia participacin de la sociedad venezolana.
Notas
1 2 3 Gaceta Ocial de la Repblica de Venezuela, Extraordinaria, N 662 del 23 de enero de 1961. Decreto Presidencial N 3, Gaceta Ocial de la Repblica de Venezuela N 36.634. El resultado del referendo constituyente fue 3.301.475 votos a favor del si, igual al 71,78 % de la votacin. 1.298.105 votos a favor del no, igual al 28,22% de la votacin. Gaceta Ocial de la Repblica de Venezuela N 36.860. Gaceta Ocial de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Extraordinaria, N 5.453. Lo cual no supone sustituir o eliminar la democracia representativa, ya que resulta intil y es una falacia la supuesta contradiccin entre representacin y participacin. En todo caso, la Constitucin de 1999 es un claro ejemplo de una sana articulacin entre la democracia representativa (medios de participacin indirecta) y la democracia participativa (medios de participacin directa y semidirecta). Sobre el tema ver Fernndez Toro, Julio Cesar: Representacin y Participacin en la Reforma Constitucional. Una propuesta para mejorar la democracia, en Politeia N18, Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de la UCV. 1995.
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Gaceta Ocial de la Repblica de Venezuela, Extraordinaria, N 3.119, Extraordinaria, del 26 de marzo de 1983.
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B. El despertar democrtico y la Constitucin de 1936

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D. El retroceso autoritario y la perdida del Estado de derecho

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E. La democracia representativa y elitesca y la Constitucin de 1961

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F. El desbordamiento popular de 1989 a 1999

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G. El proceso constituyente de 1999

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H. La consolidacin y desarrollo de la Constitucin de 1999: un proceso inconcluso

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