30 ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS 24 A 28 DE OUTUBRO DE 2006

GT 18 PODER POLTICO E CONTROLES DEMOCRTICOS TTULO DO TRABALHO:

EMPODERAMENTO: DEFINIES E APLICAES

AUTOR: RODRIGO ROSSI HOROCHOVSKI

EMPODERAMENTO: DEFINIES E APLICAES

Rodrigo Rossi Horochovski1

RESUMO
As ltimas dcadas testemunham um crescente uso do conceito de empoderamento nas mais diversas reas: administrao, economia, sade pblica, psicologia e sociologia poltica. Neste ltimo campo, onde se insere este artigo, emprega-se o conceito principalmente nas discusses sobre democracia e desenvolvimento, seja na literatura ou em polticas e programas. Pode-se inicialmente entender empoderamento como a capacidade de os indivduos e grupos terem controle sobre o que lhes afeta, escolhendo, com o maior grau possvel de autonomia, seus cursos de ao em mltiplas dimenses poltica, econmica, cultural, entre outras , o que implica ampliao da participao cidad no processo poltico de tomada de deciso. Neste artigo problematizo o empoderamento, a partir da exposio das perspectivas que sobre ele se constituem, e proponho algumas estratgias para sua aplicao, tanto em estudos de cincia poltica quanto em intervenes com a mediao de organizaes do Estado e/ou da sociedade civil que visem ao desenvolvimento social, poltico e econmico de indivduos e grupos. Palavras-Chave: Empoderamento; Participao; Desenvolvimento

1. INTRODUO Empoderamento o equivalente em portugus do vocbulo ingls empowerment2. Numa primeira mirada, empoderamento quase sinnimo de autonomia, na medida em que se refere capacidade de os indivduos e grupos poderem decidir sobre as questes que lhes dizem respeito, escolher, enfim entre cursos de ao alternativos em mltiplas esferas poltica, econmica, cultural, psicolgica, entre outras. Desse modo, trata-se de um atributo, mas tambm de um processo pelo qual se aufere poder e liberdades negativas e positivas.

Professor da Universidade Federal do Paran (UFPR), Campus Litoral; Doutorando em Sociologia Poltica, Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). E-mail: rodrigorh@ufpr.br. Agradeo ao Prof. Srgio Soares Braga (UFPR) pela orientao da monografia que originou este artigo e s professoras Kelly Prudncio (UEPG Universidade Estadual de Ponta Grossa) e Luciana Veiga (UFPR), membros da banca de avaliao. O termo foi utilizado inicialmente em pases de lngua inglesa, sobretudo os EUA. Os primeiros estudos sobre o tema que apareceram em lngua portuguesa tradues ou originais traziam a grafia primitiva. Entre esses estudos, talvez o principal seja o seminal Empowerment: uma poltica de desenvolvimento alternativo, de John Friedmann (1996). Aps, passou-se a colocar o termo, j em portugus, entre aspas (como em Lisboa, 2000), que caram conforme o vocbulo foi-se incorporando lngua, mesmo que ainda no se o encontre nos principais dicionrios.
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O tema do empoderamento vem ganhando relevncia acadmica e social nas ltimas dcadas, passando a fazer parte de campos do conhecimento os mais diversos, em especial, administrao, economia, sade pblica, psicologia e sociologia poltica. Entra, alm disso, na agenda poltica de diferentes atores e instituies, como governos, empresas e organizaes da sociedade civil, agncias e bancos internacionais de desenvolvimento. Como praticamente todo tema emergente, o empoderamento gradativamente transforma-se numa moda intelectual, freqentando discursos de atores de orientaes polticas e identidades culturais por vezes dspares e prestando-se a mltiplos usos. Pode-se falar, ento, numa utilizao polissmica e indiscriminada do conceito ao sabor de quem o emprega conforme suas intenes e posio no espectro poltico-ideolgico. Ao mesmo tempo, em que pese a crescente produo de qualidade acerca do assunto, que inclui dissertaes e teses, escassa em portugus uma literatura que logre realizar conceituaes e revises histricas mais densas3. O objetivo deste artigo contribuir para a produo terica a respeito do tema. A despeito de um vis normativo, que ficar mais ou menos explcito durante a leitura, tento lanar um olhar eqidistante sobre as mltiplas faces do fenmeno. Para isso, ao longo do texto, problematizo e definies do empoderamento bem como discuto aplicaes tericas e prticas do conceito, principalmente para os campos das cincias sociais e do desenvolvimento.

2. SITUANDO A QUESTO A partir dos anos 1960, a sociedade civil fortalece-se como ator coletivo, democratizase, por meio de aes fora dos partidos e mtodos tradicionais de ao poltica (sem, claro, renunciar a essas formas). Constituem-se os novos movimentos sociais, que deslocam a centralidade da luta de classes e incorporam categorias como ator social e sujeito coletivo, bem como, ao lado dos direitos sociais, direitos difusos, temas ambientais, questes de gnero e identidades etc4. Esse processo de democratizao a pedra de toque dos debates em torno

Os trabalhos de Romano (2002), Antunes (2002, 2003) e Teixeira (2002) os dois primeiros no campo do desenvolvimento, o ltimo, no da sade esto entre as excees. Discusso aprofundada deste tema pode ser encontrada em Laclau (1986), Touraine (2003) e Goss e Prudncio (2004).
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do empoderamento, na medida em que engendra novas idias de auto-sustentabilidade, as quais pregam um desenvolvimento centrado em pessoas e em harmonia com o ambiente (Friedmann, 1996). Pode-se localizar, nos EUA, no incio dos anos 1970, as primeiras referncias ao termo empoderamento, sobretudo pelos movimentos pelos direitos civis, em grande parte encabeados por feministas e negros. Naquele momento, a palavra passou a freqentar o discurso do desenvolvimento alternativo, significado o envolvimento ativo das pessoas na luta pelo aumento de controle sobre recursos e instituies (Solomon, 1976; Perkins, 1995; Costa, 2000; Cornwall, 2000; Antunes 2002). As propostas de desenvolvimento alternativo nascem devido constatao de que, antes de superar excluses polticas e econmicas, o modelo de desenvolvimento tradicional, focado no aumento da produtividade econmica, promoveu o incremento dos redundantes, daqueles que no participam, se no de forma marginal, da economia globalizada, vivendo nas franjas da economia monetria (Sen, 2000). Como sinais inequvocos desse processo, Friedmann (1996)5 assinala o crescimento da populao sem terra e a marginalizao do emprego em reas urbanas, enquanto o capital concentra-se em uma reduzida minoria. Pouco a pouco, a gramtica do empoderamento invade outros campos. Com base nas idias de Putnam (1996), o conceito ganha visibilidade em outras arenas. Sem usar especificamente o termo, o autor inspirou toda uma vertente de estudos sobre empoderamento por meio de seu conceito de capital social6. Putnam assevera ser este essencial para o fortalecimento da sociedade civil e, ato contnuo, para o desenvolvimento econmico e social7.

5 Para esse autor, num processo dialtico, tal modelo de desenvolvimento gera as formas de resistncia, mais ou menos conflitivas, que se lhe opem, fulcro do empoderamento. Entre essas, destacam-se a persistncia do trabalho informal em face de um Estado hostil, as organizaes econmicas populares (OEP), pelas quais se descobrem valores de ajuda mtua e movimentos de protesto, dirigidos a necessidades coletivas (saneamento, gua etc), em localidades negligenciadas pelas polticas pblicas.

Laos comunitrios entre um grupo de pessoas, robustecidos por redes de associaes, atividades ou relaes que reforam, por meio do compartilhamento de normas sociais, de uma forte cultura cvica e da presena de um elevado nvel de confiana interpessoal. Estudos relativizam a fora explicativa de teses de veio culturalista como a de Putnam, dentre os quais destaco os de Przeworski, Cheibub e Limongi (2003) e Renn (2003).
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Putnam no foi o primeiro a falar em capital social8. Entretanto, ao relacion-lo ao desenvolvimento comunitrio, inspirou pesquisas e intervenes que, entre os anos 1980 e 90, permitiram a aceitao, apropriao e re-semantizao da temtica do empoderamento pelo mainstream do desenvolvimento (Romano, 2002). O Banco Mundial, por exemplo, a incorpora em seus projetos de desenvolvimento e reduo da pobreza. A incorporao da categoria em diferentes campos e perspectivas gera a necessidade de clarificao, haja vista o conceito tornar-se vital para compreender o desenvolvimento de indivduos, organizaes e comunidades (Zimmerman, 1995). No entanto, medida que aceito, o empoderamento converte-se num guarda-chuva conceitual, que se presta a vrios usos, ao mesmo tempo em que, pelo menos segundo autores como Perkins e Zimmerman (1995, p.2), h uma escassez de esforos de definio: muito do que se escreve sobre empoderamento freqentemente negligencia a conexo entre teoria e pesquisa e freqentemente deixa intervenes focadas no empoderamento sem um framework que organize nosso conhecimento 9. Ao referido framework explicativo, estudiosos do tema dedicaram, em 1995, todo um fascculo do American Journal of Community Psychology, com resultados bastante importantes para o esclarecimento do debate. Conquanto Rappaport (1995) concorde com Zimmerman (1995), que o empoderamento seja um construto aberto, defende aquele autor a necessidade de explic-lo em contextos particulares. nesse sentido que cabe a definio do Cornell Empowerment Group (apud Rappaport, 1995), segundo a qual empoderamento "um processo intencional e contnuo, centrado na comunidade local (grifo meu), envolvendo o respeito mtuo, a reflexo crtica, a ateno e a participao, por meio do qual as pessoas a que falta um acesso a uma fatia igual dos recursos obtm maior acesso e controle sobre tais recursos". A esta definio, soma-se a de Perkins e Zimmerman (1995, p. 1) para quem o empoderamento um construto que liga foras e competncias individuais, sistemas naturais de ajuda e comportamentos proativos com polticas e mudanas sociais. Trata-se, aqui, da constituio de comunidades responsveis, mediante um processo no qual os indivduos que as compem obtm controle sobre suas vidas, participam democraticamente no cotidiano de diferentes arranjos coletivos e compreendem criticamente seu ambiente.

Lyda J. Hanifan o teria, j em 1916, e h outras perspectivas para seu uso como, por exemplo, a disseminada conceituao de Pierre Bourdieu, que tem a ver com os recursos que distinguem e posicionam as pessoas nos campos de poder da sociedade (Farr, 2004).
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Esta e outras tradues ao longo do texto so de responsabilidade do autor.

Alm do alcance local, Rappaport (1995) atribui ao empoderamento a funo de fazer com que as pessoas tenham voz e sejam ouvidas. Segundo o autor, os objetivos do empoderamento so alcanados quando as pessoas descobrem, ou criam e do voz a uma narrativa coletiva que sustenta suas prprias histrias pessoais em termos positivos. Este processo recproco, de modo que muitos indivduos (...) criam, mudam e sustentam a narrativa do grupo. Perkins (1995), em face da onipresena do conceito em anos recentes, diagnostica um uso mais efetivo da teoria e pesquisa do empoderamento em oposio mera retrica. O tema tem recebido apoio de diferentes vises polticas. Conservadores vem-no como resultado da atuao de um voluntariado privado que reduz o papel e o tamanho do Estado, enquanto progressistas o consideram um meio de reavivar apoio para polticas pblicas, como projetos de renovao urbana, combate pobreza etc10. Todavia, em concordncia com as citaes anteriores, o autor em tela afirma que a literatura disponvel sobre essas intervenes [que visam ao empoderamento], especialmente nos altos nveis de formulao de polticas, raramente define empoderamento ou suas dimenses de modo claro ou o utiliza consistentemente ou o mede como um resultado. Em suma, a entrada do empoderamento nas agendas acadmica e poltica relativamente recente, o que, em parte, explica a polissemia que caracteriza as discusses em torno da categoria. No h soluo vista para isso, no entanto, a procura de definies mais acuradas tem levado a uma maior clareza de perspectivas neste debate.

3. EMPODERAMENTO, PARTICIPAO E DESENVOLVIMENTO Independentemente da perspectiva que se adote, empoderamento implica muitas vezes ultrapassar os instrumentos clssicos da democracia representativa, tendo por base um aumento da cultura poltica e do capital social. Criam-se novas institucionalidades (Rich et al., 1995; Jacobi et al., 2004), dilata-se o componente participativo das polticas pblicas, mediante a publicizao dos conflitos e dos procedimentos de participao, como discusso, negociao, deliberao e voto, para cuja efetividade necessrio ampliar o acesso

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Volto a discutir essas divergncias na Seo 4 - Algumas Perspectivas do Empoderamento.

informao e consolidar os canais abertos para a participao cidad11. O ponto de partida desse processo, sem desconsiderar as lutas globais, o local, desde as unidades domsticas (Antunes, 2002). Rich et al. (1995) preconizam que, para se garantir o acesso s informaes necessrias tomada de deciso nos processos participativos, os cidados devem ser parceiros e as informaes, produzidas de um modo compreensvel ao cidado mdio. Todavia, as instituies no devem apenas informar e ouvir os cidados, mas tambm responder a suas preocupaes, para o que se necessita que as instncias decisrias incluam representantes dos cidados afetados. As estruturas de participao seguem, ento, duas abordagens principais: o modelo adversarial e o modelo de parceria . Naquele, os envolvidos (stakeholders) reagem a fatos e decises que lhes afetam sem participar de sua formulao, muitas vezes s lhe restando o conflito para fazer valer seus interesses. No modelo de parceria, os stakeholders tm papel mais ativo, na medida em que se garante sua presena nas instncias deliberativas, sendo possvel, ento, a busca de bases consensuais para aes concertadas em comum. As vantagens deste modelo so evidentes: o menor custo de participao, dado que se economiza tempo, energia e recursos financeiros que poderiam ser perdidos em conflitos desnecessrios e, alm disso, convida-se ao empoderamento proativo, no qual os participantes influem na construo das prprias agendas polticas. As parcerias, contudo, tm limitaes. Externamente, os interesses da comunidade so apenas um dos fatores a serem pesados pelas agncias pblicas, as quais operam sob regulaes que restringem suas aes12. Internamente, podem aparecer problemas relacionados representatividade e s relaes de confiana, diante da possibilidade de os novos grupos que surgem da aproximao dos diferentes atores envolvidos restringirem a advocacy dos grupos originais, podendo-se gerar a aparncia de que os representantes das

A entrada neste tema demanda um esclarecimento: no se pode tratar participao, capital social e empoderamento como sinnimos ou termos intercambiveis. Na realidade, conforme o ponto de vista que se tome, participao e capital social, como aqui definidos, so requisitos, meios, enfim, para se atingir o empoderamento. Entretanto, a presena daqueles s ir garantir que isso ocorra quando as pessoas e grupos considerados tiverem, de fato, poder de deciso sobre suas vidas e assuntos de seu interesse. Assim, h quem relativize a capacidade de processos de participao, mormente quando conduzidos por ONGs em contextos de extrema pobreza, terem como resultado um empoderamento efetivo (Bell, 2004). Vrios so os exemplos disso. Um deles o do Oramento Participativo. Nos locais em que este funciona a parcela do oramento objeto de discusso e alocao para a populao bastante reduzida em face das vinculaes oramentrias preexistentes.
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comunidades locais foram cooptados. Ademais, as parcerias muitas vezes no conseguem resolver conflitos de interesses subjacentes. No que tange ao empoderamento, a participao cidad pode-se dar de dois modos: por meio das grassroots, que se referem s organizaes e movimentos iniciados por cidados que elegem, eles prprios, os objetivos e mtodos; formal, ou com mandato governamental, em que a participao cumpre requisitos legais que abrem aos cidados oportunidades de tomar parte de decises polticas ou da operao de agncias pblicas13. Para ilustrar a discusso acima, Rich et al. (1995) referem a situaes de risco ambiental vividas por determinadas comunidades embora se pudesse utilizar outros exemplos com o mesmo efeito. Em geral, quando tais situaes ocorrem, o potencial inicialmente de desempoderamento, pois os cidados mdios geralmente tm pouco ou nenhum controle sobre a ocorrncia ou as conseqncias de tais riscos e freqentemente dependem de outros para decidir seu futuro. Alm disso, tais riscos podem causar rupturas na vida das pessoas (separao de vizinhanas, riscos sade, perda de patrimnio, crises familiares entre outras). Como resposta, pode emergir, entre os afetados, uma percepo de impotncia, de que a vida no voltar ao normal e que os responsveis no esto sujeitos accountability14, fazendo nascer o sentimento de injustia.

Dentre os muitos casos de empoderamento resultante da participao a partir das grassroots, cito dois: em 1994, ONGs ambientalistas de vrias nacionalidades formaram uma rede chamada Coalizo Rios Vivos, cujo objetivo era denunciar os possveis efeitos scio-ambientais da construo da Hidrovia ParaguaiParan que, com efeito, acabou sendo abandonado pelos governos envolvidos. Outra experincia ilustrativa so as aes de resistncia dos moradores da Praia do Campeche, em Florianpolis (SC) contra mudanas na Lei de Zoneamento do municpio, em discusso na Cmara Municipal e que atenderiam aos interesses da especulao imobiliria. At o momento, os moradores tm sido bem-sucedidos. Quanto participao formal ou com mandato governamental, penso tambm em dois exemplos: os conselhos gestores de polticas pblicas, fortalecidos pela Constituio de 1988, ainda que, em seu funcionamento cotidiano, ocorram muitas limitaes; e o j mencionado oramento participativo.
14 Accountability a responsabilidade dos agentes pblicos perante cidados que fiscalizam, exercem controle sobre as aes daqueles agentes. Para ODonnel (1998), a accountability assume duas formas: vertical e horizontal. A primeira refere-se ao controle dos atos dos governantes pelos cidados, por meio de aes assimtricas de baixo para cima, cujo mecanismo mais conhecido o voto, e de cima para baixo, por meio de controles burocrticos. A forma horizontal, por seu turno, refere-se ao sistema de checks and balances, ou seja, de autonomia e equilbrio entre os poderes do Estado, que se controlam mutuamente. Smulovitz e Peruzzoti (2000) adicionam uma terceira forma, a accountability societal, exercida pela sociedade civil e definida como um mecanismo de controle no eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e no institucionais (aes legais, participao em instncias de monitoramento, denncias na mdia), que se baseia na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos.

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Os agentes pblicos jogam um papel no processo, agindo, mesmo que inconscientemente, para o desempoderamento, quando no do crdito s preocupaes dos cidados ou, por vezes, quando os incentivam a participar de processos de fachada, no qual as decises esto previamente tomadas e as aes dos afetados no tero influncia real, gerando um forte sentimento de frustrao. No entanto, dialeticamente, todas essas condies podem conter sementes de empoderamento, quando os cidados efetivam respostas, unem-se para confrontar a crise, desenvolvem estratgias de ao coletiva que influenciam as instituies e decises. As respostas aos riscos ambientais, continuam Rich et al. (1995) e a outros desafios fundamenta-se tanto na capacidade de a comunidade responder aos problemas (potencializada se houver base institucional comunitria como grupos cvicos ou religiosos) quanto na capacidade de as instituies formais responderem aos cidados e envolv-los nos processos de tomada de deciso. Quando esses mecanismos no existem, os cidados tm de enfrentar custos de aes judiciais e desobedincia civil (custo do confronto). A discusso e a exemplificao acima chamam a ateno para a necessidade, j apontada por Perkins e Zimmerman (1995), de se distinguir processos de empoderamento de seus resultados (outcomes), ambos considerados a partir de trs nveis: indivduos, organizaes e comunidades15. Segundo os autores, os processos devem incluir: no nvel individual, a participao nas organizaes da comunidade; no nvel organizacional, as decises coletivas e a diviso da liderana; e, no nvel comunitrio , aes coletivas para acessar recursos governamentais e comunitrios. No entanto, os processos, por si mesmos, no garantem o empoderamento. necessrio, ento, avaliar os resultados do processo, introduzir, enfim, mecanismos de avaliao do grau de empoderamento atingido (Rich et al., 1995). Os resultados, segundo Perkins e Zimmerman (1995), devem incluir: no nvel individual, o controle percebido sobre situaes especficas e habilidades na mobilizao dos recursos; no nvel organizacional, o desenvolvimento de redes, o crescimento organizacional e a alavancagem de polticas16; e no

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Na seo 5. Dimenses do Empoderamento, procuro aprofundar a anlise desses trs nveis.

A propsito do papel das organizaes em relao ao empoderemento, Zimmerman (1995) diferencia aquelas cujas aoes facilitam confiana e a competncia de membros individuais, daquelas que influenciam seus ambientes. Para Rich et al., as primeiras esto mais relacionadas a processos de empoderamento, as ltimas, a resultados.

nvel comunitrio , a evidncia de pluralismo, a existncia de coalizes organizacionais e recursos comunitrios acessveis. Um dos corolrios desta discusso que a eficincia do empoderamento requer, em grande medida, descentralizao17 de poderes, de governana no nvel das comunidades locais, de modo que essas estejam mais prximas dos canais decisrios. Para que isso ocorra essencial uma estrutura descentralizada legalmente estabelecida dentro da qual organizaes de base comunitria possam desempenhar um papel relevante na conduo das polticas (Osmani, s/d). Empoderar fazer com que indivduos, organizaes e comunidades ampliem recursos que lhes permitam ter voz, influncia e capacidade de ao e deciso, notadamente nos temas que afetam suas vidas, em diversas esferas, de maneira formal ou informal. , noutras palavras, ter poder de agenda. Em face das dificuldades j apontadas para acessar esses recursos, sua busca implica aes estratgicas mais ou menos coordenadas. Como resultado, o empoderamento, apesar de no ser uma ddiva, necessita quase sempre da interveno de fatores externos, o que aponta para as aes concretas de compreender o fenmeno e intervir na realidade. A maior parte dessas aes se constitui no mbito de propostas de desenvolvimento. No que concerne aos estratos de menor status socioeconmico, implica estes tomarem conscincia das injustias de que padecem e passam a lutar para aumentar sua auto-estima, autoconfiana, participao nas decises que afetam suas vidas e sua independncia econmica. Trata-se de uma estratgia de combate pobreza baseada na ampliao das liberdades substantivas18.

17 Osmani (s/d) desenvolve uma tipologia, segundo a qual a descentralizao de poder aparece em quatro formas: desconcentrao, devoluo (transferncia aos governos locais), delegao (transferncia a agentes fora da burocracia); privatizao/parceria (transferncia para organizaes voluntrias ou empresas privadas).

No caso brasileiro, uma perspectiva para tal descentralizao resultou dos compromissos gerados pela redemocratizao, principalmente devido ao carter municipalista da Constituio Federal de 1988, que prev o envolvimento das comunidades locais no processo decisrio e de controle de implementao de polticas, que teria permitido o empoderamento de segmentos da comunidade e uma maior accountability poltica (Souza, 2004). Para Sen (2000), liberdades substantivas so aquelas que garantem aos indivduos a capacidade de participar efetivamente dos destinos de sua comunidade, sendo agentes, em vez de pacientes. Assim, para alm de seu aspecto poltico, as liberdades substantivas implicam direitos que garantam qualidade de vida, tais como segurana econmica e fsica, proteo contra fomes e doenas tratveis, mecanismos de combate a diversas formas de discriminao, transparncia nas relaes sociais. Assim o autor em apreo, em sua proposta de desenvolvimento como liberdade, para alm do crescimento econmico preconizado pelas teorias desenvolvimentistas tradicionais, introduz indicadores como participao democrtica e sustentabilidade para avaliar o desenvolvimento das sociedades.
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O fim ltimo desse processo que se inicia nas unidades domsticas e comunidades locais, mas, em longo prazo, por meio da ao poltica, visa a mudar as relaes de poder em nveis nacional e internacional
reequilibrar a estrutura de poder na sociedade, tornando a ao do Estado mais sujeita a prestao de contas, aumentando os poderes da sociedade civil na gesto dos seus prprios assuntos e tornando o negcio empresarial socialmente mais responsvel. Um desenvolvimento alternativo consiste na primazia da poltica para proteger os interesses do povo, especialmente dos setores disempowered (sic), das mulheres e das geraes futuras assentes no espao da vida da localidade, regio e nao (Friedmann, 1996, p. 32-3).

Isso significa construir as bases da autonomia comunitria mediante processos de democracia direta/participativa que incrementem o exerccio da cidadania, atacando-se as fontes de privao da liberdade e consequentemente, na viso de Sen (2000), impeditivas do desenvolvimento: a pobreza econmica, a carncia de servios pblicos e de assistncia social e a negao de liberdades polticas e civis. Eu acrescentaria o dficit de cultura poltica. Diversos obstculos se interpem no caminho do empoderamento. Em primeiro lugar, existe a prpria dificuldade daqueles que tm maiores parcelas de poder quererem dividi-lo, principalmente polticos e burocratas, que, s vezes, vem nos mecanismos de participao uma ameaa s formas legais de representao 19. Os membros dos governos resistem gesto participativa (Jacobi et al., 2004) e comumente h uma falta de dilogo das elites tradicionais com a populao. Assim, afora uma estrutura de oportunidade poltica e um desenho institucional favorveis, a descentralizao depende dos grupos que se encontram no poder (Osmani, s/d), sendo mais comum como uma bandeira e uma prtica dos partidos de esquerda (Souza 2001). Normalmente, a ao pautada pela agenda dos governos (Jacobi et al., 2004). Outro problema convencer atores racionais a tomar parte nos processos participativos e fazer com que as decises da populao sejam executadas (Souza, 2001). A este problema, que remete s questes do dficit associativo e dos custos da ao coletiva, soma-se a inabilidade dos estratos mais fracos em participar efetivamente da estrutura de governana local, em fazer-se ouvir, enfim, problema mais grave para os menos organizados e

19 Alguns estudos o exemplificam: Celina Souza (2001) mostra a oposio dos vereadores de Porto Alegre (RS) em aceitar uma experincia como o Oramento Participativo e Pedro Jacobi et al. (2004) ressalta as resistncias opostas pelos representantes de rgos governamentais e peritos ampliao da participao de leigos na gesto de recursos hdricos.

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os mais pobres entre os pobres que, de fato, ficam alijados mesmo das experincias bem sucedidas de descentralizao e participao (Souza, 2001; Osmani, s/d). Com base em sua avaliao de diversas propostas de desenvolvimento a partir da descentralizao de poder e da participao, Osmani (s/d) reconhece ser irrealista esperar que os pobres se mobilizem enquanto no tiverem uma garantia de sobrevivncia segura. Alm disso, os processos top down mostram-se ineficientes, sendo essencial a mobilizao social no nvel das grassroots, com auxlio de agentes externos, dentre os quais as ONGs, movimentos sociais e outras formas associativas so essenciais. Tal viso se aproxima da de Perkins (1995), que, com base em avaliaes de projetos, assevera serem as iniciativas menores, mais localizadas, mais eficazes.

4. ALGUMAS PERSPECTIVAS DO EMPODERAMENTO O tema do empoderamento bastante caro a atores progressistas, na medida em que traz debates acerca da necessidade de indivduos e comunidades adquirirem recursos que permitem aes e pensamentos autnomos. No entanto, pode-se dizer que, com a aceitao do termo pelo mainstream acadmico, poltico e econmico, se o tem utilizado, bem como a sua gramtica, para objetivos diversos dos traados por seus formuladores originais (Rappaport, 1995). O termo, enfim, no garante a separao do joio do trigo e pode levar a coalizes impredizveis e novas constelaes polticas20. A desaprovao dos progressistas se enderea aos usos e abusos conservadores do empoderamento. Para Perkins (1995), os pilares desse processo foram edificados sobre a obra de Berger e Neuhaus21 (1977 apud Perkins, 1995), que oferece bases para uma linguagem populista e uma racionalizao para conservadores fiscais combaterem programas estatais de combate pobreza, em particular, e a despesa governamental domstica e a regulamentao da economia, em geral. Os autores defendem a tese de que estruturas mediadoras, localizadas

Aparentemente, a categoria empoderamento vem sofrendo processo anlogo ao que se desenvolve no debate de categorias como sociedade civil, ONG, cidadania entre outros, descrito por Dagnino (2004). Segundo este as palavras so ressignificadas e apropriadas por discursos e atores distintos, quando no opostos, daqueles que inicialmente os elaboraram como expresso de suas crenas e lutas no sentido de transformaes sociais mais profundas. BERGER, P. L.; NEUHAUS, R. J. (1977). To empower people: The role of mediating structures in public policy. Washington, DC: American Enterprise Institute.
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na sociedade civil vizinhana, famlia, igreja, associaes voluntrias e identificao cultural teriam condies para formular e realizar polticas pblicas mais eficientes, contrastando-se com o Estado22. Pela vertente conservadora, o empoderamento visto apenas como meio para reduzir impostos e encontrar mecanismos alternativos aos estatais clssicos e universalizantes de promoo de direitos sociais. Com este significado, o conceito apresenta potencial altamente reacionrio23, incluindo alertas contra liberdades civis como inimigas de valores comunitrios, isolamento do racismo como nica forma de discriminao cuja proibio legal vlida e aprovao de controle da comunidade sobre comportamentos legais, porm desviantes (Perkins, 1995). H, portanto, cooptao do termo pelos neoconservadores, mas diferentemente de Berger e Neuhaus, que enfocam a importncia da comunidade e da melhoria dos servios pblicos, aqueles usam a terminologia para dissimular uma combinao de individualismo antiestatal e um imperialismo empresarial fundados na defesa de valores tipicamente neoliberais: empreendedorismo, impostos mais baixos, menos despesas governamentais e regulao e capitalismo internacional de livre mercado. Perkins (1995), contudo, no enxerga muitos riscos desta vertente se estabelecer no campo das pesquisas sobre empoderamento. no campo poltico que a ambigidade tem mais espao (e, vale dizer, mais conseqncias). Alm da divergncia entre conservadores e progressistas, h outra, ainda que esta apresente menos contrastes, com interpenetraes entre as diferentes vises, e diz mais respeito ao modo como se conceitua e se enxerga o papel da sociedade civil (Osmani, s/d). Tais diferenas residem na viso do funcionamento da poltica e nas correspondentes definies de termos como Estado, mercado e sociedade civil, entre outros e no processo pelo qual se empodera. Uma noo de matriz tocquevilliana, a v em oposio ao Estado e compartilhada pelo Banco Mundial, agncias das Naes Unidas e vrias ONGs

A lgica que ope Estado e sociedade civil empiricamente contestvel. Estudo liderado por Salamon, Sokolovski e List (2003) revela no haver correlao entre sociedade civil forte e estado fraco, pelo contrrio: pases cujo Estado conhecido por sua forte presena na economia, na composio da fora de trabalho, no sistema de direitos sociais etc apresentam as mais fortes taxas de associativismo civil entre suas populaes. Vale lembrar que o manifesto e o movimento neoconservador liderado pela direita do Partido Republicano nos EUA se chama Empower America e, ao fim e ao cabo, esta ala chegou ao poder poltico do pas mais poderoso do mundo.
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internacionais24. Outra, de inspirao gramsciana e, mais recentemente, freireana e habermasiana, concebe a sociedade civil como espao pblico de transformao de pensamentos em ao, cuja funo primordial veicular idias dos estratos dominados25. Alguns estudos divulgados pelo Banco Mundial representam, em maior ou menor grau, a primeira concepo e aparecem no mbito das preocupaes do banco com a manuteno e at aumento da pobreza em diversos pases que aplicaram suas recomendaes no campo econmico. Dentre os referidos estudos, podem-se citar os de Narayan (2002), Krishna (2003) e Alsop e Heinsohn (2005). Em todos, faz-se presente a busca por indicadores quantificveis e comparveis de empoderamento. Alsop e Heinsohn (2005) afirmam que o empoderamento resultado das agncias habilidades de um ator fazer escolhas significativas e estruturas de oportunidades definidas como os contextos dentro dos quais os atores atuam, se esses favorecem ou no que as referidas escolhas sejam realizadas sem coeres que as inviabilizem. O grau de empoderamento varia de acordo com a incidncia maior ou menor dessas duas categorias e medido nos domnios do Estado, do mercado e da sociedade civil, nos nveis macro, intermedirio e local. Por meio de diversos mtodos e instrumentos de coleta mapas institucionais, entrevistas com grupos focais, entrevistas individuais, entre outros, o estudo em apreo revela, entre outras coisas, a percepo de populaes locais quanto ao funcionamento democrtico das instituies do Estado, a prestao de servios pblicos por este, o acesso a mercados por meio do crdito, do emprego e de bens de consumo, bem como as situaes dos domiclios e das comunidades no que tange a relaes de gnero, laos comunitrios, associativismo etc. Alm disso, so feitas questes sobre a agncia individual, que incluem a presena dos atores em organizaes, nveis de renda e consumo, status profissional, a permisso/proibio para participar em aes coletivas e assim por diante. No h como negar a qualidade dos trabalhos desta vertente a clareza de suas definies e preciso dos instrumentos so de grande valia independentemente do ponto de vista que se adote, feita a ressalva de que o empoderamento uma varivel muito dependente das singularidades de cada contexto. H, entretanto, crticas perspectiva adotada em

No Brasil, esta viso esteve muito presente nos projetos de interveno social e de Reforma do Estado no Governo de Fernando Henrique Cardoso e tem, entre seus defensores, Brasser Pereira (1999) e Franco (1999). Entre os favorveis a esta posio, pode-se citar Cohen e Arato (1994), Avritzer (1998), SchererWarren (1996), Costa (1997), Lchmann (2003), entre outros.
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trabalhos patrocinados por instituies como o Banco Mundial. Uma delas refere-se s implicaes do interesse no tema entre trabalhadores e pesquisadores em desenvolvimento comunitrio: os patrocinadores da pesquisa imporiam, como bottom line para a deciso sobre os patrocnios, critrios econmicos, sobrevalorizando a importncia da eficincia econmica quantitativa em detrimento de outras dimenses, havendo, para os crticos, a necessidade de se valorizar mtodos qualitativos para avaliar outras dimenses do empoderamento (Perkins, 1995). Outra crtica comum ao postulado de que o crescimento da informao e descentralizao das agncias governamentais bastaria per se para dar poder aos stakeholders e grupos de interesse da sociedade, como se esses tivessem oportunidades semelhantes. Tal viso, por um lado, assumiria os pressupostos economicistas do modelo vigente (Friedmann, 1996) e, por outro, negligenciaria as assimetrias existentes nas relaes de poder (Cornwall, 2000; Antunes, 2002), elidindo a questo da dominao, ocultando, enfim, as relaes entre poder e desenvolvimento e entre poder e pobreza bem como as possibilidades de mudana nessas relaes (Romano, 2002). Trata-se, para Celina Souza (2001), de uma viso instrumental pela qual a participao popular nos processos polticos restringe-se a influencilos, sem deliberar e decidir26. Segundo Romano (2002), isso pode, no que o autor denomina gattopardismo, legitimar prticas preexistentes dos bancos, agncias multilaterais e ONGs27. O problema que essas prticas pasteurizam o empoderamento ao retirar-lhe seu componente de conflito, mediante a despolitizao da mudana e o controle desta pelo status quo. Uma conseqncia enxergar o processo sob a lgica gerencial do mercado, num discurso de Estado mnimo, quando, para o desenvolvimento das comunidades locais, o Estado continua a ter papel fundamental, seja na eliminao das barreiras estruturais que mantm os pobres pobres, seja fornecendo uma base institucional que garanta a existncia de mecanismos efetivos de participao (Friedmann, 1996; Sen, 2000). Uma segunda noo insere o empoderamento num projeto maior de aprofundamento da cultura poltica com vistas emancipao social e ampliao de instrumentos de

Essa autora distingue os processos participativos nos quais apenas se concede direito voz daqueles em que ocorre um empoderamento de fato, quando, segundo ela, h uma situao de poder na gesto direta dos programas e projetos (Souza, 2004). Em relao a estas, questiona-se, especificamente, se a prestao de servios no se tem transformado em um fim em si mesmo, utilizando-se o termo empoderamento para legitimar prticas que na verdade poderiam ser consideradas assistencialistas.
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democracia participativa. Empoderamento aqui, como j dito, no uma tcnica que se aprende em cursos28 e sim uma ideologia crtica do modelo de desenvolvimento vigente (Friedmann, 1996; Romano, 2002). Empoderar, nessa perspectiva, significa os indivduos e as comunidades conquistarem vez e voz, noutras palavras, ter autonomia e capacidade de fazer suas prprias escolhas culturais, polticas e econmicas, tomar parte nas decises que lhe dizem respeito (Lisboa, 2000). O empoderamento, adicionalmente, no uma ddiva, algo que possa ser outorgado; no algo que pode ser feito a algum por uma outra pessoa. Os agentes de mudana externos podem ser necessrios como catalizadores iniciais, mas o impulso do processo se explica pela extenso e a rapidez com que as pessoas e suas organizaes se mudam a si mesmas. (Romano, 2002, p. 6). A abordagem do mainstream liberal deixa em segundo plano a ao organizativa de construo da auto-estima e de confiana, a qual se d num processo relacional e conflituoso, que envolve vnculos com outros atores, e diz respeito a situaes de dominao. Nessa perspectiva, empoderamento significa as populaes locais terem responsabilidade pelos projetos de desenvolvimento, por vezes formulados inicialmente por agncias governamentais e/ou ONGs. necessrio, portanto, considerar as relaes de poder e seu carter assimtrico, tanto nos espaos polticos quanto na famlia, comunidades e organizaes da sociedade civil, alm do mercado. Portanto, empoderamento relaciona-se, em primeiro lugar, a poder, mais especificamente, mudana das relaes de poder em favor daqueles que tinham pouca autoridade, conforme pontua Gita Sen (1997). um processo que tem origem dentro das pessoas, no seio das comunidades e das organizaes locais, que no pode ser pensado de cima para baixo (medidas assistencialistas e polticas clientelistas no se enquadram neste processo), nem de fora para dentro (Antunes, 2002, p. 98). A pobreza, na viso em anlise, constitui um desempoderamento (Friedmann, 1996). Empoderar os pobres condio sine qua non para que estes conquistem a cidadania, aqui entendida como a conquista da plena capacidade de um ator individual ou coletivo de usar seus recursos econmicos, sociais, polticos e culturais para atuar com responsabilidade

28 A que Romano (2002) denomina pedagogizao ou tecnizao do empoderamento. Romano censura tambm a superpolitizao e a atomizao do empoderamento, pelas quais, num plo, se o reduz a um tipo de ao coletiva, considerando organizaes e movimentos sociais seus atores exclusivos, e noutro plo, de matriz neoliberal, atomizam-se as situaes de dominao, reduzindo-se a questo ao interesse egosta individual.

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no espao pblico na defesa de seus direitos influenciando as aes dos governos na distribuio dos servios e recursos (Romano, 2002, p. 15).

5. DIMENSES DO EMPODERAMENTO O empoderamento no uma varivel unidimensional, tampouco universal ou bipolar ao contrrio, assume diversas facetas e graus. Destarte, enquanto categoria analtica, processo e resultado de aes individuais e coletivas, o empoderamento apresenta mltiplas dimenses, a partir das quais pode-se operacionaliz-lo em pesquisas e intervenes nos mais diversos contextos. luz da literatura compulsada, possvel pensar em cinco dessas dimenses: 1) nveis ou sujeitos de empoderamento; 2) motivaes do empoderamento; 3) poderes (ou recursos do empoderamento); 4) modalidades de empoderamento; e, 5) escopo da interveno e das polticas de empoderamento. No emprego da categoria, duas ou mais dessas dimenses podem ser relacionadas entre si, o que resulta em inmeras possibilidades de estudos e aes.

Nveis ou sujeitos de Empoderamento: Para os efeitos desejados nesta discusso, o empoderamento pode se dar em trs nveis ou sujeitos: indivduos, organizaes e comunidades. O empoderamento individual ocorre quando, mediante a participao nos mais variados espaos de sociabilidade lares, comunidade, local de trabalho etc , os indivduos jovens, idosos, portadores de doenas crnicas, representantes de minorias marginalizadas, dependentes de drogas, mulheres etc. so/se auto-percebem como detentores de recursos que lhes permitem influir nos e mesmo controlar os cursos de ao que lhes afetam (Perkins e Zimmerman, 1995). Spreitzer (1995), a partir do postulado de que as pessoas percebem seus ambientes e so influenciadas por essas percepes, chama este nvel de intrapessoal, o qual ocorre se elas, ativa ou reativamente, vem mais oportunidades e recursos para agir que constrangimentos e limitaes, alm de sentirem que sua presena tem importncia. Trata-se de um sentimento de competncia pessoal em uma determinada situao, da a necessidade, em pesquisas empricas, de se verificar como as pessoas vem seus ambientes.

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Algum grau de empoderamento pessoal imprescindvel para a participao ativa em um processo decisrio (Rich et al., 1995). Tal modalidade pode ser ainda fruto da participao, quando os indivduos tomam conscincia de sua prpria habilidade para afirmar seus interesses e influenciar outros ou quando tomam parte em um processo de tomada de deciso, o que aumenta sua confiana no sistema. Rich et al. (1995) destacam tambm a possibilidade de lderes locais encorajarem o empoderamento intrapessoal na medida em que servem de modelo e organizam os cidados para exercer influncia quando estes no o conseguiriam por conta prpria. O empoderamento intrapessoal no uma varivel independente de fatores externos, muito ao contrrio, tem antecedentes socioestruturais, na medida em que, como afirma Zimmerman (1990), o empoderamento envolve um entendimento crtico do ambiente sociopoltico, no sendo um trao de personalidade esttico, mas sim um construto dinmico contextualmente orientado. Ademais, o empoderamento intrapessoal promove, segundo a citada Spreitzer (1995), a integrao de fatores contextuais socioestruturais com o comportamento individual, sendo, portanto, uma varivel mediadora entre ambiente e indivduo. O empoderamento organizacional o processo pelo qual as organizaes formais agncias governamentais, empresas, organizaes da sociedade civil constituem mecanismos de compartilhamento do poder decisrio e da liderana, de modo que as decises sejam mais coletivas e horizontais (Perkins e Zimmerman, 1995). Assim, tal empoderamento insere-se na tendncia contempornea de algumas organizaes atenuarem as hierarquias e a rgida diviso entre pensamento em suas rotinas e estratgias (Spreitzer,1995). Como resultado desse processo, a literatura aponta o desenvolvimento de redes, internas e externas, que geram ganhos sinrgicos, como o crescimento do capital intelectual da organizao, com decorrentes potenciais de inovao e democratizao interna e incrementos nos resultados organizacionais pretendidos. Ampliando a definio de Perkins e Zimmerman (1995), ocorre empoderamento comunitrio quando indivduos e grupos de uma comunidade coletivamente formulam estratgias e aes para potencializar e obter recursos sejam esses oriundos da prpria comunidade ou oriundos de instituies pblicas ou privadas que lhes permitam influenciar nas decises que so de seu interesse. Na medida em que a comunidade normalmente no uma realidade monoltica, seu empoderamento implica que seus diferentes atores tenham acesso aos referidos recursos. Alm disso, o empoderamento comunitrio cria e refora as

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organizaes que fazem a mediao da comunidade com as demais esferas polticas e econmicas. importante destacar que em qualquer um dos nveis acima, o empoderamento jamais dicotmico, algo que se tem ou no. H graus variveis de empoderamento conforme as condies relacionadas a cada um dos sujeitos estejam mais ou menos presentes bem como as dimenses de que trato a seguir tambm o estejam.

Motivaes do empoderamento : Para Rich et al. (1995), o empoderamento reativo a capacidade adquirida de reagir a uma ameaa, normalmente externa (casos de riscos ambientais o ilustram) distingue-se do empoderamento proativo, aquele que facilita a busca por cursos de ao escolhidos ou desejados. Essas duas motivaes para o empoderamento variam principalmente quanto aos custos enfrentados para a realizao de seus objetivos, substancialmente maiores no primeiro caso29.

Poderes (ou Recursos do Empoderamento): Embora se possa encontrar uma vasta literatura sobre o que chamo, neste trabalho, de recursos do empoderamento, as contribuies de Friedmann (1996) e Antunes (2002) sintetizam as fontes de poder, ou como eles denominam, poderes: sociais, econmicos, polticos e psicolgicos. Os poderes sociais referem-se ao acesso a informaes necessrias a tomadas de deciso racionais, que coadunem, enfim, com os objetivos almejados nas aes dos atores. A efetivao desta classe de recursos demanda a adeso dos sujeitos s instituies e a mecanismos associativos no mbito da esfera poltica em que se espera sejam eles empoderados. Nesse sentido, esse recurso tem a ver com o capital social, j discutido; Poderes econmicos30 so quaisquer recursos quantificveis com valor de troca no mercado, ou seja, que tm expresso monetria. A importncia desses recursos evidente: eles garantem condies mnimas de sobrevivncia digna, abaixo das quais a ao autnoma e a capacidade de mobilizao individual e coletiva so praticamente impossveis.

Esta dimenso tem a ver com a discusso das estruturas de participao, que fao nos primeiros pargrafos da seo 3. Empoderamento, Participao e Desenvolvimento. Em Friedmann (1996) e Antunes (2002), esta dimenso compe o poder social. Prefiro desdobr-lo com o propsito de enfatizar a importncia dos recursos tangveis para o empoderamento.
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Os poderes polticos traduzem-se no acesso a processos pblicos de tomada de decises. Alm de uma cultura poltica democrtica e de razovel nvel de capital social, a posse desses recursos exige um desenho institucional, uma estrutura de oportunidades polticas em que a participao cidad no se restrinja a processos eleitorais para escolha de representantes, mas que preveja a existncia de mecanismos formais de participao mais direta e contnua no controle, formulao e implementao de polticas. Poderes psicolgicos relacionam-se a caractersticas da personalidade dos indivduos pelas quais estes se do importncia, desenvolvendo sentimentos de que suas aes de manuteno ou transformao do status quo so relevantes para os contextos em que se inserem. Aspectos essenciais desta classe de recursos so a auto-estima, a autoconfiana, a proatividade, entre outros. A idia fora aqui a de que no bastam os demais recursos do empoderamento se o indivduo no acreditar que os possui e tem plenas condies de aloclos em suas estratgias de ao, s ou com outros. Esses recursos distribuem-se assimetricamente na sociedade. Supe-se que todos os atores, deles, detenham parcelas maiores ou menores. Quanto maiores elas forem, mais empoderados so seus detentores, de modo que possam posicion-los estrategicamente. Empoderar, portanto, significa tambm desconcentrar recursos e elaborar cursos de ao que possibilitem aos mais fracos superar ou ao menos minorar a distncia que os separa dos estratos sociais hegemnicos. Outra implicao importante a de que, na medida em que esses recursos distribuem-se em escalas, o empoderamento, como sntese desses indicadores, constitui um continuum de possibilidades praticamente infinitas. Alm dos recursos j enumerados, Rappaport (1995) assevera serem as narrativas individuais, organizacionais e comunitrias um recurso de empoderamento necessrio nos processos de fortalecimento das culturas e construo de novas identidades: Todos tm histrias, mas algumas ativamente desvalidam as pessoas e outras no so reconhecidas como vlidas. Algumas histrias empoderam pessoas e outras, desempoderam. Assim, buscar mudanas que empoderem, segundo o autor em epgrafe, buscar novas narrativas, novos meios, enfim, de pessoas e coletividades falarem de e pensarem sobre si mesmas. Desse entendimento, o autor prope as questes: quem controla esses recursos? Que histrias so consideradas verdadeiras? Que histrias so legitimadas e por quem? Por que algumas histrias so rejeitadas e outras validadas? Quem tem o direito de contar a histria de outra pessoa?

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O problema que a distribuio das narrativas e de sua legitimidade social tambm desigual. Aqueles que detm maiores parcelas dos demais poderes tendem a ter suas narrativas mais valorizadas. Embora no sejam recursos escassos, as histrias dos outsiders, dos marginalizados e oprimidos, so muitas vezes um recurso desvalorizado ou ignorado. diante disso que, prescritivamente, Rappaport (1995) afirma: muito do trabalho de mudana social e desenvolvimento organizacional e comunitrio na direo de um maior empoderamento pessoal e coletivo pode ser sobre compreender e criar cenrios onde as pessoas participem da descoberta, criao e intensificao de suas prprias narrativas comunitrias e histrias pessoais.

Modalidades de empoderamento : so trs as modalidades segundo as quais o empoderamento se constitui. A primeira o empoderamento formal. Este ocorre quando instituies formais, como governos e empresas, propiciam mecanismos para que o pblico interaja com elas e influencie suas decises (Rich et al.,1995). No entanto, o empoderamento formal no , por si mesmo, nem suficiente nem necessrio para dar aos cidados capacidade de controlar sua situao em relao a assuntos especficos. A segunda modalidade o empoderamento instrumental, que se refere capacidade real do indivduo participar e de influenciar um processo de tomada de deciso (Rich et al., 1995). Tal capacidade determinada pela interao de diversos fatores: conhecimento relevante, recursos materiais, habilidade de persuaso, entre outros, combinados com oportunidades formais e reputao legal para participar. Embora modalidades formais no garantam a ocorrncia do empoderamento instrumental, este as requer, bem como que os envolvidos tenham acesso ao processo decisrio. O empoderamento substantivo, segundo Rich et al. (1995), refere-se habilidade em tomar decises que resolvam os problemas ou produzam os resultados desejados. Esta ltima modalidade, de certa forma, confunde-se com o prprio empoderamento. A prescrio subjacente s modalidades descritas acima que cidados e instituies formais precisam trabalhar juntos: Na medida em que uma comunidade composta tanto por seus cidados quanto por suas instituies formais, afirmamos que o empoderamento comunitrio (a capacidade de as comunidades responderem efetivamente aos problemas coletivos) ocorrer apenas quando ambos, indivduos e instituies, tenham sido empoderados para atingir resultados substancialmente satisfatrios (Rich et al., 1995).

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Escopo da interveno e das polticas de empoderamento: Tal escopo pode inicialmente darse em dois nveis: nos contextos de base (grassroots) e no desenvolvimento comunitrio (Perkins, 1995), com que se pode atingir o nvel macro da poltica. No primeiro caso, trata-se de intervenes menores, localizadas, que agem localmente, mesmo que pensem globalmente. Tais intervenes, segundo diversos autores (Uphoff, 1993; Perkins, 1995; Osmani, s/d; Edwards, 1999), normalmente so mais efetivas. As intervenes e polticas de desenvolvimento comunitrio, por sua vez, objetivam o aumento do controle dos indivduos e grupos que habitam uma determinada comunidade sobre problemas que afetam sua qualidade de vida. Em ambos os nveis, a participao causa e efeito do empoderamento, individual e coletivo, no se podendo ignorar nem uma nem outra dessas dimenses. O desenvolvimento comunitrio, tema que exploro com mais pormenores na prxima seo, um processo dialtico, cujos plos se complementam: autonomia individual x autonomia do grupo, autoconfiana x interdependncia, democracia participativa x governana representativa, aprendizado emprico x conhecimento terico (Zimmerman, 1990; Perkins, 1995).

Todas essas dimenses se entrecruzam nos processos de empoderamento e permitem a operacionalizao desta categoria em pesquisas empricas, mediante procedimentos de coleta e anlise quantitativos e qualitativos, sendo desejvel, com efeito, cruzar a maior quantidade possvel de indicadores, quando se trata de unidades mais amplas de anlise, construindo matrizes e correlaes. As implicaes disso so decisivas para estratgias de investigao embasadas na categoria em exame.

6. CONSIDERAOES

FINAIS:

ALGUMAS

RECOMENDAES

PARA

PESQUISADORES E ATORES DO EMPODERAMENTO As discusses levadas a efeito ao longo deste artigo conduzem construo de definies constitutivas e operacionais do conceito de empoderamento, teis tanto do ponto de vista investigativo quanto normativo deste, no se pode escapar em uma discusso que forosamente debrua-se sobre transformaes na realidade, pretendidas ou efetivadas. Alm disso, espera-se que as mencionadas discusses tornem exeqvel a tarefa de refletir sobre a aplicabilidade do conceito como categoria analtica de fenmenos sociais, polticos e

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econmicos e como elemento de intervenes concretas que transformem os contextos de excluso com que se defrontam indivduos e grupos os mais variados. Pesquisas bem conduzidas sob uma tica inter e multidisciplinar que envolva distintos saberes: sociologia, psicologia, economia, poltica, etc podem configurar importantes parmetros para avaliao de intervenes que pretendem combater os mais diferentes tipos de excluso e marginalizao e promover a participao e o desenvolvimento comunitrio. Em sntese, ocorre empoderamento quando atores sociais renem recursos que lhes permitem, efetivamente, tomar parte das decises que lhes afetam, por meio de sua voz e de suas aes. Em outros termos, pessoas e grupos empoderam-se quando conquistam autonomia para, nos limites das coeres normais em qualquer agrupamento humano, decidir sobre seu destino. Portanto, a falta dos recursos retro-aduzidos implica que os sujeitos vivam sob condies de quase exclusiva heteronomia, no podendo decidir por si prprios sobre aquilo que lhes diz respeito. luz de diversas pesquisas que empregam o empoderamento como categoria, algumas delas citadas aqui, possvel afirmar que a opo de procedimentos quantitativos em prejuzo dos qualitativos, e vice-versa, tem levado a resultados insatisfatrios. Da ser recomendvel a conjugao de ambos os tipos para a extrao do maior nmero possvel de dados relevantes. necessrio entender tambm que o empoderamento no um pacote fechado. Isso, por um lado, exige que o pesquisador desenhe projetos que, sem prejuzo das teorias gerais, respeitem as circunstncias especficas com que ele ou ela se defronta. Por outro lado, deve-se ter conscincia de que no se empodera, pelo menos no se o faz de cima para baixo. O empoderamento depende dos sujeitos. um processo em que os diferentes agentes rgos do Estado, empresas, organizaes da sociedade civil nada mais so do que mediadores cuja funo facilitar, apontar caminhos possveis, auxiliar no que for preciso, mas nunca determinar pura e simplesmente o que deve ser feito, sob pena de verem emergir resistncias que simplesmente inviabilizem as boas intenes. Tampouco o empoderamento fruto de um consenso de uma comunidade homognea, cujos membros tem os mesmos e harmoniosos interesses mitificao j mais do que refutada pelas cincias sociais. , ao contrrio, uma resultante de tenses e conflitos por recursos. Desenvolver uma medida geral e uniforme de empoderamento no um objetivo apropriado ou alcanvel (Zimmerman, 1995). A teoria e as pesquisas tm mais utilidade, segundo Perkins (1995), se nascem de um processo colaborativo com a comunidade e seus

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cidados. Nesse sentido, faz-se necessrio envolver lderes e membros no estabelecimento de prioridades, na monitorao da implementao de programas, no design e avaliao do processo de retorno dos dados e sua interpretao, de modo que essas aes no configurem apenas fins em si mesmos, mas que encontrem as necessidades da organizao ou da comunidade e seus membros. As melhores prticas de pesquisa em empoderamento so, elas mesmas, parcerias, negociaes. Outro ponto importante apontado por Perkins (1995), a dificuldade que os pesquisadores normalmente tm em comunicar os resultados de suas investigaes para formuladores de polticas. Em face disso, o autor em questo constri um conjunto de recomendaes, que sintetizo abaixo, voltado aos atores que trabalham com o tema. mister manter a ateno em todos os diferentes nveis/sujeitos do empoderamento individual, organizacional, comunitrio na medida em que insuficincias em qualquer de um desses nveis geralmente geram dficits nos demais. Esta recomendao parece ser endereada especialmente a trabalhos que, sob uma perspectiva psicolgica, negligenciam as transaes entre pessoa e ambiente na construo dos comportamentos. H que se evitar tambm o outro lado da moeda: a reificao do coletivo em detrimento do individual. Quando se trata de empoderamento, menos mais. Os resultados positivos escasseiam conforme se v alm dos nveis comunitrio e organizacional. A experincia tem demonstrado que os esforos locais no nvel das grassroots com muito maior freqncia atingem os resultados pretendidos. Isso no implica negligenciar os possveis ganhos, em nvel macro, da pulverizao de diversas experincias de empoderamento em territrios de comunidades polticas mais amplos (talvez a grande descoberta de investigaes como as de Alsop e Heinsohn (2005)). Em pesquisas de empoderamento, continua Perkins (1995), a anlise dialtica constitui valiosa ferramenta, na medida em que empoderamento no fruto de um consenso, mas uma resultante de tenses e conflitos. Os pesquisadores do empoderamento devem familiarizar-se mais com o processo de formulao de polticas. A identificao de sua complexidade e participantes-chave torna o trabalho mais suscetvel de se disseminar e aplicar em diferentes contextos, medida que cresa sua receptividade entre atores da esfera pblica no Estado, por meio de seus rgos executivos, legislativos e judicirios, ou entre as organizaes da sociedade civil.

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O trabalho do pesquisador que lida com polticas pblicas no termina necessariamente na coleta e anlise de dados. Ele ou ela pode (muitas vezes deve) participar ativamente de todo o processo, tanto nas etapas de planejamento e avaliao, quanto na formao da agenda propriamente dita e na adoo e implementao desta ou daquela poltica. Nesse sentido, em pesquisas aplicadas, podem exercer um papel mais de aprendiz e colaborador do que de cientista. Por fim, Perkins (1995) defende a necessidade de que tanto a teoria quanto a pesquisa emprica e seus operadores produzam resultados mais prticos e aplicveis. Para tanto, como j comentei, essencial tratar as narrativas como recursos e fontes precpuas de pesquisa, pois as definies e descries mais claras do empoderamento podem advir de vozes nas linhas de frente dos movimentos por mudanas sociais do que das literaturas de pesquisa ou sobre polticas. Nesse sentido, afiana Rappaport (1995), um papel essencial do que ele denomina pesquisador/ativista disseminar a narrativa dos empoderados e auxiliar na estruturao daqueles que ainda no o so. Isso no suprime a adoo de indicadores quantitativos (ou a quantificao de indicadores qualitativos), por pesquisadores de um prisma emancipatrio, o que, com efeito, facilitaria o dilogo com atores institucionais importantes do Estado e do mercado, os quais entendem melhor a linguagem dos nmeros e resultados quantificveis do que outras linguagens. No que concerne s organizaes da sociedade civil e seu papel no empoderamento, h uma tenso entre os defensores de que elas se concentrem na prestao de servios e os que preconizam sua mobilizao social. Os ltimos, como Edwards (1999) e Uphoff (1993), defendem que as aes mais bem sucedidas desenvolvidas, alm de auxiliar os grupos excludos a assegurar sua sobrevivncia, so aquelas que buscam a mobilizao social com o objetivo de empoder-los, procurando influenciar o processo poltico geral, exercendo a advocacy dos grupos. Desempenham, portanto, a tarefa de mediao entre os governos e outros poderes e os excludos, devendo, apoiar as iniciativas locais sem usurp-las (Friedmann, 1996). Uma das estratgias para a efetivao de todos esses objetivos seria as organizaes formarem redes e alianas, locais e globais (Romano, 2002) 31.

A despeito de seu vis marcadamente normativo, tal prescrio apia-se em pesquisas de projetos de empoderamento para defender seus pontos de vista (Osmani, s/d; Antunes, 2002; 2003; Lisboa, 2000; Kumar e Sreeddhara, 2004; entre muitos outros).

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Como todo trabalho de pesquisa, este apresenta limitaes. Por algumas delas, assumo integral responsabilidade; por outras, nem tanto. Pesquisar empoderamento no Brasil no tarefa simples. A grande maioria das obras de referncia, principalmente quando se trata de livros, simplesmente inexiste nas bibliotecas das principais instituies de pesquisa. O recurso, uma vez constatada tal impossibilidade de acesso, compulsar peridicos, a maioria dos quais estrangeiros, da porque a maior parte das referncias deste estudo ou tem origem no mundo anglo-saxo ou escrita na lngua inglesa, o que certamente introduz algum vis na conceituao. S muito recentemente, percebe-se um esforo de teorizao e pesquisa mais aprofundado entre ns, porm normalmente tendo como bases referncias aqui arroladas e discutidas. Afora isso, a maioria dos trabalhos toma o conceito de empoderamento como dado, no suscetvel a um debate crtico, da porque sua ausncia neste espao. Com esses problemas, se depararo todos os pesquisadores que optarem por utilizar o empoderamento como categoria analtica e realizar um trabalho mais diligente de conceituao. Assim, a escassez de fontes de qualidade acessveis ao pesquisador brasileiro um fator que limita este trabalho 32. Por outro lado, o leitor mais ou menos atento ter percebido que adoto claramente uma perspectiva e, ao faz-lo, negligencio outras, por melhores que sejam. Talvez no seja esta uma limitao, propriamente. Todavia, o alerta importante para que se saiba de onde estou falando.

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O portal Peridicos Capes ameniza essas dificuldades.

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