POLTICAS PBLICAS PARA EFICINCIA ENERGTICA E ENERGIA RENOVVEL NO NOVO CONTEXTO DE MERCADO Uma anlise da experincia recente dos

EUA e do Brasil

por Gilberto De Martino Jannuzzi

Professor Livre-docente do Departamento de Energia, Faculdade de Engenharia Mecnica, Universidade Estadual de Campinas C.P. 6122 13088-970 Campinas, So Paulo Telefone/fax: 19-788-3282 email: jannuzzi@fem.unicamp.br URL http://www.fem.unicamp.br/~jannuzzi

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AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer o apoio recebido do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq durante minha estadia no Lawrence Berkeley National Laboratory, Universidade da Califrnia-Berkeley, onde foi desenvolvido o presente trabalho. Ao meu colega e amigo Dr. Ashok Gadgil que me facilitou diversos contatos e com quem mantive interessantes discusses nesse e em outros temas sobre energia, tecnologia, meio ambiente e ambiciosamente especulamos sobre o futuro da humanidade.

Dedico este trabalho minha querida famlia, companheira solidria e fiel em todas minhas empreitadas: Ana Maria Felipe, Helena e Daniel

Berkeley, Maio 1999

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SUMRIO
AGRADECIMENTOS ................................................................................................. I LISTA DE TABELAS ............................................................................................... IV LISTA DE FIGURAS ................................................................................................ V LISTA DE QUADROS ............................................................................................. VI GLOSSRIO .........................................................................................................VII PREFCIO ............................................................................................................ X RESUMO ........................................................................................................... XI CAPTULO 1: INTRODUO .................................................................................... 1 Motivao, objetivos e estrutura do estudo ..................................................... 1 Energia e bem pblico................................................................................... 3 Externalidades do setor energtico ................................................................. 4 Benefcios pblicos de sistemas energticos e o mercado ............................. 6 CAPTULO 2: A REFORMA DO SETOR ELTRICO NOS EUA ..................................... 11 Introduo...................................................................................................... 11 Conceituando as Reformas do Setor Eltrico ................................................ 12 As reformas segundo mecanismos de coordenao .................................. 12 As reformas segundo sua natureza e objetivos .......................................... 14 As motivaes para as reformas nos EUA .................................................... 17 Causas das mudanas na estrutura do setor eltrico dos EUA.................. 19 Quais foram as mudanas e principais impactos........................................ 21 Impactos das mudanas................................................................................ 24 Eqidade..................................................................................................... 25 O papel do governo federal ........................................................................ 28 Acesso e divulgao de informaes.......................................................... 28 A questo da competio entre gs e eletricidade ..................................... 28 CAPTULO 3: A EFICINCIA ENERGTICA .............................................................. 31 Introduo...................................................................................................... 31 Os programas de eficincia energtica antes das reformas ....................... 32 Tipos de programas de eficincia energtica ............................................. 34 As implicaes das reformas para a eficincia energtica ............................ 34 Efeitos da des-verticalizao ...................................................................... 35 Efeitos da competio ................................................................................ 37 A eficincia energtica e o mercado............................................................. 40 O energy efficiency gap............................................................................ 41 Barreiras, falhas e interveno no mercado de energia ............................. 45 As mudanas das atividades em eficincia energtica nos EUA................... 47 Atividades comerciais ................................................................................. 47 Atividades para o setor pblico................................................................... 49 CAPTULO 4: FONTES RENOVVEIS E MEIO AMBIENTE............................................. 52 Introduo...................................................................................................... 52 As fontes renovveis ..................................................................................... 52 Introduo................................................................................................... 52 O mercado de energia renovvel (green marketing) .................................. 58 O mercado e polticas pblicas................................................................... 59 O meio ambiente ........................................................................................... 60

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Mecanismos de mercado: a experincia com SO2 ..................................... 63 A gerao distribuda..................................................................................... 65 CAPTULO 5: A PESQUISA E DESENVOLVIMENTO .................................................... 67 Introduo...................................................................................................... 67 Pesquisa de interesse pblico .................................................................... 69 Efeitos da reestruturao............................................................................... 71 O papel futuro da P&D no setor energtico ................................................... 73 CAPTULO 6: A PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL ............................................... 75 Introduo...................................................................................................... 75 Califrnia ....................................................................................................... 76 Nova Inglaterra: ............................................................................................. 78 A Regio do Noroeste-Pacfico...................................................................... 79 Minnesota ...................................................................................................... 80 Texas............................................................................................................. 82 CAPTULO 7: MECANISMOS PARA PROMOVER PROGRAMAS DE BENS PBLICOS ...... 83 Introduo...................................................................................................... 83 Mecanismos fiscais........................................................................................ 83 Mecanismos regulatrios............................................................................... 88 Aes diretas do governo .............................................................................. 89 CAPTULO 8: EFICINCIA ENERGTICA E OUTROS BENS PBLICOS NO BRASIL.......... 91 Introduo...................................................................................................... 91 Bens pblicos e as reformas setoriais no Brasil ............................................ 92 Caractersticas da regulao para Eficincia Energtica e P&D ................ 93 As reformas do setor energtico e o novo arranjo institucional ..................... 94 Mudanas do papel do setor pblico ............................................................. 95 Investimentos em Programas Regulados durante 1998-99........................... 98 Eficincia Energtica .................................................................................. 98 Pesquisa e desenvolvimento .................................................................... 101 O problema de consumidores de Baixa Renda ........................................... 105 Concluses .................................................................................................. 106 CAPTULO 9: CONCLUSES ................................................................................ 109 Bens pblicos nos EUA ............................................................................... 110 Bens Pblicos no Brasil ............................................................................... 112 ANEXO.............................................................................................................. 115 O Protocolo de Quioto ................................................................................. 115 Caractersticas dos mecanismos de implementao................................ 115 A Implementao Conjunta (Joint Implementation JI) ........................... 116 O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo................................................ 116 Os Certificados de Emisses (Global Tradable Permits) ......................... 119 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 120

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LISTA DE TABELAS

TABELA 1: AS RESPONSABILIDADES DE POLTICAS PBLICAS ..................................... 9 TABELA 2: O EFEITO DO MERCADO NAS RESPONSABILIDADES PBLICAS DAS EMPRESAS DE ENERGIA .................................................................................................. 10 TABELA 3: TIPOLOGIA DE MODELOS DE COORDENAO .......................................... 12 TABELA 4: TIPOLOGIA DE MODELOS DE COORDENAO MISTOS............................... 13 TABELA 5: IMPLICAES DA DES-VERTICALIZAO PARA A EFICINCIA ENERGTICA .. 36 TABELA 6: IMPLICAES DA COMPETIO PARA A EFICINCIA ENERGTICA .............. 40 TABELA 7: PRIORIDADES PARA PROGRAMAS DE EFICINCIA ENERGTICA FINANCIADAS PELOS CONSUMIDORES DE ENERGIA ................................................................ 50 TABELA 8: A ESTRUTURA DE PRODUO DE ELETRICIDADE NA CALIFRNIA (1989-95) .................................................................................................................... 57 TABELA 9: CAPACIDADE INSTALADA DOS NGU (GW)............................................. 58 TABELA 10: SUMRIO DAS IMPLICAES DE REFORMAS DO SETOR ELTRICO NO SEU DESEMPENHO AMBIENTAL ............................................................................... 62 TABELA 11: PREOS DE ENERGIA RENOVVEL NA INGLATERRA DURANTE A PRIVATIZAO (1991-94) (EM C/KW H) ............................................................ 63 TABELA 12: INVESTIMENTOS EM PESQUISA E DESENVOLVIMENTO EM ALGUNS PASES .................................................................................................................... 69 TABELA 13: MECANISMOS PROPOSTOS PARA FINANCIAMENTO DE P&D ................... 75 TABELA 14: MECANISMOS PARA INCENTIVAR A PROMOO DE BENS PBLICOS: TAXAS E INCENTIVOS ............................................................................................... 84 TABELA 15: EXEMPLOS DE APLICAO DO SBC EM ALGUNS ESTADOS ..................... 86 TABELA 16: RENNCIA FISCAL FEDERAL PARA PRODUTOS EFICIENTES E FONTES RENOVVEIS 1999 ........................................................................................ 87 TABELA 17: MECANISMOS PARA INCENTIVAR BENEFCIOS PBLICOS NO CONTEXTO COMPETITIVO: MEDIDAS REGULATRIAS ........................................................ 89 TABELA 18: POSSVEIS AES DO GOVERNO PARA IMPLEMENTAO DE BENEFCIOS PBLICOS NO CONTEXTO COMPETITIVO: MECANISMOS PARA IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS ................................................................................................. 90

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1: REPRESENTAO ESQUEMTICA DA ESTRUTURA DO SETOR ELTRICO DOS EUA, ANTES E APS AS REFORMAS ................................................................ 24 FIGURA 2: EXEMPLO DO ENERGY EFFICIENCY GAP.............................................. 42 FIGURA 3: EXEMPLO DE CURVA DE SUPRIMENTO DE ENERGIA CONSERVADA ........... 43 FIGURA 4: O PAPEL DE POLTICAS PBLICAS PARA EXPLORAR O POTENCIAL DE EFICINCIA ENERGTICA................................................................................. 47 FIGURA 5: INVESTIMENTOS EM P&D NA REA DE ENERGIA NOS E.U.A. (1974-80-9096) .............................................................................................................. 67 FIGURA 6: SEGMENTAO DO POTENCIAL DE EFICINCIA ENERGTICA ENTRE OS DIVERSOS AGENTES ....................................................................................... 97 FIGURA 7: INVESTIMENTOS REGULADOS PARA PROGRAMAS DE EFICINCIA ENERGTICA E P&D DE INTERESSE PBLICO ..................................................................... 114

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LISTA DE QUADROS

QUADRO 1: AS AGNCIAS DE REGULAO DA CALIFRNIA E SUAS ATRIBUIES ..... 25 QUADRO 2: PROGRAMAS PARA POPULAO DE BAIXA RENDA.................................. 27 QUADRO 3: OS PRINCIPAIS ATORES PBLICOS DO SETOR ENERGTICO APS A REFORMA SETORIAL ....................................................................................... 95 QUADRO 4: DIFERENAS E SEMELHANAS ENTRE CE E IC.................................. 118

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GLOSSRIO

AIC Atividades Implementadas Conjuntamente, o mesmo que AIJ. AIJ Activities Implemented Jointly. Atividades Implementadas Conjuntamente. ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica. ANP Agncia Nacional do Petrleo. CDM Clean Development Mechanism. Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. CE Comrcio de Emisses. CEPEL Centro de Pesquisas em Eletricidade CER Certified Emissions Reductions Certificados de Reduo de Emisses (gases estufa) CLF Conservation Law Foundation. Organizao No Governamental. CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica COP Conference of the Parties . Conferncia das Partes. CPUC California Public Utility Commission CPUC California Public Utilities Commission. Agncia de regulao para as empresas que operam servios pblicos na Califrnia. DISCO Distribution Utility. a companhia regulada de distribuio que constri e mantm a rede de distribuio ao consumidor final. DOE Department of Energy. Ministrio de Energia do governo norte americano. DSM Demand-side management. Gerenciamento do lado da Demanda ou GLD. EB Executive Board. Conselho Executivo. EC Emission Certificates.. Unidades de Certificados de Emisses. EDF Environmental DefenFund. Organizao No Governamental dos EUA EP Emission Permits. Quota autorizada de emisso de poluentes. EPA Environmental Protecxtion Agency. Orgo de Proteo Ambiental do governo federal americano. EPACT Energy Policy Act. Lei do governo americano que facilitou o acesso rede de transmisso para produtores independentes. EPRI Electric Power Research Institute.

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ERAM Electric Revenue Adjustment Mechanism. Mecanismo concebido para compensar as concessionrias por eventuais perdas de receitas com o resultados de programas de eficincia energtica. ESCO Energy Service Company. Uma companhia que se prope a oferecer servios para reduzir os gastos de energia de seu cliente, tendo como pagamento parte dessas economias, ou algum outro arranjo baseado nessa reduo. EST Energy Savings Trust. Agncia responsvel por programas de eficincia energtica na Inglaterra. ET Emissions Trading. Comrcio de Emisses (CE). FERC Federal Energy Regulatory Commission. Agncia Federal que regula preos, contratos e condies de fornecimento e transmisso de energia transacionados entre estados americanos. o equivalente federal das agncias estaduais de regulao. G77 Grupo de pases em desenvolvimento. GEE Gases de Efeito Estufa. GLD Gerenciamento do Lado da Demanda. IC Implementao Conjunta. IOU Investor-owned utilities. Companhia de propriedade privada (de acionistas). IOUInvestor owned utility. Uma companhia de propriedade de acionistas que tem o objetivo de produzir lucro atravs de servios de energia. uma terminologia utilizada para diferenciar das companhias de propriedade municipal, ou cooperativas rurais. IPP Independent Power Producer. Produtores Independentes de Energia. IPPIndependent Power Producer. Uma entidade privada que opera uma unidade de gerao de energia e vende para a rede ou clientes. ISO Independet System Operatior. Operador Independente do Sistema (no Brasil chamado Operador Nacional do Sistema - ONS). ISO Independent System Operator. Operador Independente do Sistema. Uma organizao independente e neutra sem interesse financeiro na gerao de energia que administra a operao e uso do sistema de transmisso. A OIS tem a palavra final sobre o despacho da gerao para preservar a confiabilidade e eficincia do sistema, garantir o acesso pblico, administrar as tarifas de transmisso e fornecer informaes sobre o estado do sistema e capacidade de transmisso. JI Joint Implementation. Implementao Conjunta (IC). MME Ministrio de Minas e Energia. MOP MRPR Mandate Renewables Purchase Requirements. Redues mandatrias para compra de energia renovvel. NARUC National Association of Regulatory Utility Commissioners. um conselho consultivo composto pelas agncias de cinqenta estados, Distrito de Columbia, Porto Rico e Virgin Islands com o objetivo de defender o interesse do consumidor para aprimorar a qualidade e eficcia da regulao pblica no pas.

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NASUCA National Association of Utility Consumer Advocates. Organizao que congrega membros de 38 estados e do Distrito de Columbia com o objetivo de trocar informaes e defender posies de interesse do consumidor em questes relacionadas a tarifas de energia em audincias das agncias federais, Congresso Nacional e tribunais de justia. NDRC Natural Resources Defence Council. Organizao No Governamental (ONG). NFFO Non Fossil Fuel Obligation. Medida que obrigava as companhias regionais de eletricidade do Reino Unido a comprar uma parcela de sua demanda de fontes nuclear ou renovvel. NGO Non governmental organization. Organizao no governamental (ONG). NGU Non Generating Utility. CHECK NPPC Pacific Northeast Electric Power Planning. rgo regional de planejamento do setor eltrico. OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico. P&D Pesquisa e Desenvolvimento PD&D Pesquisa, Desenvolvimento e Demonstrao. PIR Planejamento Integrado de Recursos. PROCEL Programa de Combate ao Desperdcio de Eletricidade, inicialmente concebido como Programa de Conservao de Eletricidade PU Public Utility. PUC Public Utility Commission. Agncia de Regulao. RD&D Research, Development and Demonstration. Pesquisa, Desenvolvimento e Demonstrao (PD&D). REC Renewable Energy Credits. Certificados transacionveis no mercado referentes a quotas de produo de eletricidade a partir de fontes renovveis. SBC Systema Benefit Charge. Taxa cobrada dos consumidores para financiar programas pblicos de energia. SE Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia. SMUD Sacramento Municipal Utility District T&D Transmisso e Distribuio de energia. UEC Units of Emmision Certificates. Unidades de Certificados de Emisso ( o mesmo que UCE). CHECK URE Unidades de Reduo de Emisso (o mesmo que CER) USAID United States Agency for International Development. Agncia de Cooperao do governo dos EUA.

PREFCIO

Este livro foi escrito com a pretenso de organizar idias sobre o tema de polticas para incentivar o desenvolvimento do setor energtico na direo de maior participao de fontes renovveis e maiores esforos para se economizar energia, justamente em um momento quando novos agentes passam a fazer parte do processo de deciso e investimentos no setor energtico. A busca de maior competio e eficincia econmica em um setor importante como este no uma tarefa fcil e as expectativas de que os mecanismos de mercado podero cumprir esses objetivos ainda merecem mais discusses. O tema extremamente novo e no existem frmulas mgicas. Em todo o mundo ainda se aprende a acomodar os interesses do mercado de energia com objetivos de desenvolvimento sustentvel e as experincias no so facilmente transferveis de um contexto para outro. Procura-se aqui mostrar algo da recente experincia dos EUA em tentar garantir a preservao e estimular a utilizao de formas mais sustentveis de energia e ao mesmo tempo criar reformas para permitir livre concorrncia entre os produtores de energia. Desde o incio da dcada de 90 aquele pas experimenta uma transio de uma indstria composta de monoplios regionais com preos e lucros fortemente regulados pelo poder pblico para uma situao de mercado competitivo com preos de energia eltrica determinados de acordo com a oferta e demanda. Chama-se a ateno para os riscos de uma privatizao e introduo de competio sem se definir quais so as caractersticas de interesse pblico que o setor energtico deve manter. A expectativa que esse material possa servir como referncia para as experincias que se iniciam no Brasil.

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RESUMO

POLTICAS PBLICAS PARA EFICINCIA ENERGTICA E ENERGIA RENOVVEL NO NOVO CONTEXTO DE MERCADO Uma anlise da experincia recente dos EUA e do Brasil

No Brasil

e em vrios outros pases, o setor energtico passa por grandes

transformaes na sua estrutura de gerenciamento, nas decises de novos investimentos e nas formas da sociedade implementar mecanismos de controle e regulao. Este um fenmeno relacionado com novas condies financeiras, tecnolgicas e econmicas principalmente para a gerao de eletricidade. De uma forma geral, a grande preocupao dessas reformas garantir competitividade, eficincia econmica para o setor e maiores investimentos da iniciativa privada. Dependendo da situao em cada pas tem se observado maior ou menor nfase em um desses aspectos. possvel notar, no entanto, que o denominador comum dessas mudanas um enfraquecimento do poder pblico, seja ele como o principal gestor da indstria de eletricidade, ou como regulador de uma concesso privada para a oferta de servios de energia (conforme era o caso dos EUA at recentemente). Algumas das reformas inclusive, especialmente aquelas que se preocupam em introduzir maior competio no segmento da gerao, tm provocado um completo desinteresse em promover servios de utilidade pblica, como o caso da eficincia energtica, seja pelas companhias de gerao, ou distribuio de eletricidade. O grande desafio dessas mudanas , a nosso ver, garantir que a indstria de

eletricidade alm de ser competitiva, seja capaz tambm de atender objetivos sociais, de proteo ambiental, e assegurar investimentos que promovam maior sustentabilidade do

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sistema energtico para o futuro. com esse objetivo que se desenvolve o presente trabalho para analisar a experincia recente dos EUA com relao a reestruturao do seu setor eltrico e iniciativas desenvolvidas naquele pas para preservar os bens pblicos. Este pas teve um desempenho diferenciado nessa questo quando comparado com os demais e, embora as reformas estejam sendo feitas para promover uma agressiva competio nos servios de energia, tem havido preocupao em manter o carter de indstria de interesse pblico. A tendncia das reformas no Brasil fazer com o setor pblico participe cada vez menos de iniciativas diretamente relacionadas com eficincia energtica, pesquisa e desenvolvimento e fontes renovveis, e se dedique mais criao de um ambiente favorvel para que outros agentes se envolvam nessas atividades. A anlise aqui desenvolvida para o caso norte-americano procura aproveitar sua larga experincia em criar incentivos atravs de regulao para estimular a ao de companhias de energia em investimentos em programas de eficincia energtica, embora tenham sido concebidos durante um perodo onde ainda no havia competio. Nossa inteno aqui a de procurar entender quais so e quais foram as motivaes para preservar bens pblicos nesse perodo de reformas e, na medida do possvel, procurar descrever os mecanismos que esto sendo discutidos ou colocados em prtica para a promoo desses bens no ambiente de maior competio. Verificamos, como concluso do trabalho, que trs fatores tem sido especialmente importantes para a preservao dos aspectos de utilidade pblica da indstria de eletricidade nos EUA. Em primeiro lugar destacamos a forte tradio do pas na implementao de programas federais, estaduais e regionais de conservao de energia e proteo ambiental. Essas iniciativas so uma importante herana das vrias dcadas de rigorosa regulao pblica a que esteve submetida a indstria de eletricidade nos EUA, que inclusive, foi responsvel pela criao de mercados para vrias tecnologias eficientes e de energia renovvel. Outro fator foi a participao da sociedade civil, seja atravs de grupos de proteo ao consumidor, ambientalistas, acadmicos, grupos comerciais e industriais ligados a fontes renovveis. Finalmente observamos o interesse e sintonia de rgos legislativos, tanto no mbito federal como estadual, para atender s reivindicaes e preocupaes da sociedade.

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Trata-se de um processo ainda em elaborao e com diferentes enfoques de acordo com as especificidades de cada estado, mas que oferece uma contribuio e inspirao para que iniciativas semelhantes sejam experimentadas em pases como o Brasil. O presente trabalho consiste de 9 captulos. Inicialmente so apresentados os conceitos de bens e benefcios pblicos do sistema energtico. No segundo captulo analisamse as principais causas e objetivos das reformas nos EUA, buscando evidenciar as principais mudanas que poderiam comprometer o papel de interesse pblico dessa indstria. Os captulos seguintes discutem com maiores detalhes os efeitos das reformas do setor para a eficincia energtica, fontes renovveis e pesquisa e desenvolvimento, procurando mostrar as iniciativas que foram realizadas naquele pas para garantir esses aspectos. O captulo 6 discute o importante papel desempenhado pela opinio pblica organizada atravs de grupos civis na manuteno dos aspectos de interesse pblico da indstria. O captulo 7 resume alguns dos principais mecanismos utilizados pelos governos estaduais e federal para promover programas de bens pblicos nos EUA. O captulo 8 apresenta uma anlise do mecanismo regulatrio colocado em prtica no Brasil para fomentar investimentos em eficincia e pesquisa e desenvolvimento pelas empresas privatizadas, com o objetivo de verificar se est sendo realmente eficaz para prover bens pblicos para o pas. As concluses esto discutidas no captulo oitavo.

CAPTULO 1: INTRODUO

As reformas do setor energtico e a situao dos bens pblicos. Objetivos e contexto do estudo. Motivao, objetivos e estrutura do estudo
No Brasil e em diversos outros pases, o setor energtico experimenta grandes transformaes com relao a sua estrutura de gerenciamento e decises de novos investimentos. Este um fenmeno relacionado com novas condies financeiras, tecnolgicas e de custos para a gerao de eletricidade. Existe, certo, uma diversidade com relao aos objetivos das mudanas e consequentemente, o mesmo ocorre com a forma como elas esto sendo implantadas em cada pas. No entanto, pode-se afirmar que de uma maneira geral, a grande preocupao garantir que estas introduzam maior competitividade, eficincia econmica e maior investimentos da iniciativa privada no setor energtico. Dependendo da situao particular de cada pas, tendo sido dado maior ou menor nfase a cada um desses trs fatores. Nos EUA, que o objeto de maior ateno neste trabalho, grande parte das expectativas com relao a reestruturao se refere a um efetivo decrscimo nos preos de energia aos consumidores (especialmente para os grandes consumidores) e ao aparecimento de inovaes tecnolgicas decorrente da competio entre os chamados Energy Services Providers ESP. possvel notar que o denominador comum das mudanas nos vrios pases onde se tem analisado os efeitos das reformas (Hagler Baily 1998a,b,c; Diesendorf, 1996) um enfraquecimento do poder pblico, seja ele como o principal gestor da indstria de eletricidade, ou como o regulador de uma concesso privada para a oferta de servios de energia (conforme era o caso dos EUA at recentemente). Alguns tipos de reformas inclusive, especialmente aquelas que se preocupam em introduzir maior competio no segmento da gerao, tm provocado um completo desinteresse - pelo menos inicialmente - em promover servios de

utilidade ou benefcios pblicos, como o caso da eficincia energtica seja pelas companhias de gerao, ou distribuio (como foi o caso da Noruega, Chile e Argentina). O grande desafio dessas mudanas , a nosso ver, garantir que a indstria de

eletricidade alm de ser competitiva, seja tambm capaz de atender objetivos sociais, de proteo ambiental, e assegurar investimentos que promovam maior sustentabilidade do sistema energtico para o futuro. com esse objetivo que se desenvolve o presente trabalho para analisar a experincia recente dos EUA com relao com a reestruturao do seu setor eltrico e as iniciativas desenvolvidas naquele pas para preservar os bens pblicos (V. definio na prxima seo). Embora seja um processo ainda em consolidao em vrios estados daquele pas, possvel verificar desde o incio o interesse e preocupao em preservar o carter interesse pblico dessa indstria. Nosso objetivo aqui o de procurar entender quais so e quais foram as motivaes para preservar bens pblicos e, na medida do possvel, procurar descrever os mecanismos que esto sendo discutidos ou colocados em prtica para a promoo desses bens no ambiente maior de competio. Tambm analisamos o caso brasileiro que desde 1998 colocou em prtica um mecanismo regulatrio para financiar eficincia energtica e P&D, o que inicialmente se configura como um avano considervel e at mesmo mais agressivo quando comparado ao que se verifica nos EUA. Interessa-nos verificar, no entanto se essa regulao realmente garante a proviso de bens pblicos e quais so os limites de uma regulao sem uma definio de uma poltica pblica para eficincia energtica e P&D para o setor energtico, como tem sido o caso brasileiro. O presente trabalho consiste de 9 captulos. No primeiro so apresentados os conceitos de bens e benefcios pblicos do sistema energtico. Os captulos 2 a 7 referem-se ao caso norte-americano. No segundo captulo analisam-se as principais causas e objetivos das reformas nos EUA, buscando evidenciar as principais mudanas que poderiam comprometer o papel de interesse pblico dessa indstria. Os captulos seguintes discutem com maior detalhes os efeitos das reformas do setor para a eficincia energtica, fontes renovveis e pesquisa e desenvolvimento, procurando mostrar as iniciativas que foram realizadas naquele pas para garantir esses aspectos. O captulo 6 discute o importante papel da opinio pblica organizada atravs de grupos civis na manuteno dos aspectos de

interesse pblico da indstria. O captulo 7 resume alguns dos principais mecanismos utilizados pelos governos estaduais e federal para promover programas de bens pblicos nos EUA. O captulo oitavo discute a obrigatoriedade de implantao de programas de eficincia e P&D nas empresas privatizadas no Brasil, seus primeiros resultados e limitaes. As concluses esto discutidas no captulo nono com algumas reflexes sobre aprimoramento da regulao para fomentar iniciativas de interesse pblico da indstria de eletricidade.

Energia e bem pblico

importante definir o que se entende como "bem pblico". Vrios economistas no incio dos anos 50 e 60 se preocuparam com esse tema. So chamados de bens pblicos aqueles bens e servios que no so produzidos em funo da existncia de um mercado competitivo, ao contrrio, so na verdade um clssico exemplo das chamadas imperfeies de mercado. So bens (e servios) consumidos por todos indivduos e no podem ser restritos para beneficiar somente um ou poucos grupos de compradores. Dessa maneira tampouco existe interesse de indivduos ou firmas agindo isoladamente na produo desses bens, uma vez que no existir um consumidor que individualmente esteja disposto a pagar por um bem que usufrudo por todos1. Bens pblicos so caracterizados por trs fatores. Um deles o atributo da no excluso (ou no exclusividade), mencionado acima, ou seja, uma vez que esse bem foi colocado a disposio de um consumidor, no possvel restringir o seu consumo por outros. Por exemplo, investimentos em melhoria da qualidade do ar de uma cidade beneficiam todos os cidados daquela regio. Outro atributo de um bem pblico a chamada no rivalidade: o consumo desses bens por um indivduo no diminui as possibilidades dos outros consumirem.

A teoria dos "bens pblicos" teve incio entre economistas europeus e comeou a ser discutida nos EUA em meados da dcada de cinqenta, especialmente por Paul Samuelson. Mais tarde, discusses sobre a teoria de ao coletiva (Mancur 1965) foram tambm baseadas na teoria de bens pblicos e deram novos enfoques sobre o acesso aos "bens pblicos". Foi tambm considerado que enquanto bens privados so perfeitamente fornecidos pelo mercado, o suprimento de "bens pblicos" deve se dar atravs de instituies polticas (Buchanan 1968) (citao extrada de Mielnik 1998). Existe tambm o clssico artigo Hardin (1968) intitulado Tragedy of the Commons que analisa o caso de uma vila onde cada habitante podia levar seu carneiro para pastorear em campos que pertenciam a todos. Como o campo era coletivo, cada um procurava levar o maior nmero de animais para pastar at exaurir a pastagem. Esse um exemplo que ilustra o tipo de dificuldades para gerenciar benefcios de recursos pblicos. A presente seo baseia-se em Pindyck&Rubinfeld (1994), Nordhaus (1999) e Rosset (1997).

Isso significa que a produo de quantidades adicionais desses bens no implica em que novas quantidades de recursos seja utilizadas, em outras palavras, o custo marginal para a produo de novos bens zero. claro que existem limitaes quando a demanda por esses bens excessiva, por exemplo vias pblicas utilizadas para trnsito de veculos um bem pblico que no exclui nenhum usurio, mas pode tornar-se congestionada em funo de um excesso de veculos trafegando ao mesmo tempo e impedir que outros veculos tenha acesso. Finalmente, e como conseqncia dos aspectos anteriores, bens pblicos so caracterizados pela falta de interesse de firmas ou indivduos em produzi-los. necessrio que sejam fundos coletados da sociedade atravs de taxas, impostos, ou outras formas, para o financiamento da produo desses bens. No caso do setor de energia eltrica o que se observou na literatura recente dos EUA, foi a preocupao de se definir quais seriam os aspectos de "bens pblicos" cuja manuteno seria necessria no contexto de menor regulao pblica no que se refere a preos e organizao da indstria e maior competio entre as empresas. Como exemplo dessa preocupao, tem-se que em 1994 a CPUC (CPUC, 1997) apresentou um documento onde fica explicitada a relao de "bens pblicos" que deveriam ser mantidos pela nova configurao do setor eltrico da Califrnia e estabelecia nveis de recursos que deveriam ser investidos em programas para que os mesmos fossem disponibilizados para os cidados daqueles estado. Foi definido que os bens pblicos eram: eficincia energtica, fontes renovveis, proteo ambiental, pesquisa, desenvolvimento e demonstrao em reas de interesse pblico, e a manuteno de programas para atender a populao de baixa renda.

Externalidades do setor energtico

Este outro conceito relevante quando se discute a reforma do setor energtico. Externalidades so os efeitos sobre terceiros, ou sobre a sociedade como um todo, causadas por atividades na produo, transmisso, distribuio e consumo de energia que no so capturados adequadamente atravs de mecanismos de preos. Essas externalidades podem ser positivas quando beneficiam outros, ou negativas quando trazem prejuzos. Por exemplo, embora os custos de produo de eletricidade atravs de painis fotovoltaicos sejam maiores que a eletricidade produzida por leo diesel, o sistema de preos no reconhece nenhuma

vantagem da fonte renovvel (solar) sobre o diesel. Como ser visto mais adiante (Captulo 4: fontes renovveis e meio ambiente) os diferentes impactos sociais e ambientais das fontes de energia podem tambm justificar a interveno do setor pblico para sinalizar as preferncias da sociedade, quando os mecanismos usuais de mercado so limitados para esse fim. A indstria de energia particularmente responsvel por uma srie de impactos negativos no meio ambiente local e global. Existem basicamente trs maneiras de se procurar refletir as preferncias da sociedade de minimizar os efeitos negativos da produo ou consumo de energia: estabelecimento de normas, ou padres; impostos ou taxas; e mais recentemente temos a criao de quotas de poluio que podem ser transacionadas entre os agentes atravs de mecanismos de mercado. O setor pblico pode estabelecer limites para emisses de poluentes, ou especificar padres de desempenho energtico de equipamentos. Essa tem sido uma ferramenta muito usada para controlar qualidade de combustveis, poluio atmosfrica, eficincia energtica de equipamentos e edificaes, entre outros. A contnua reviso dessas normas tem possibilitado incorporar os avanos tecnolgicos e exigncias da sociedade e em alguns casos inclusive, induzir o desenvolvimento de novas tcnicas e padres de uso de energia. Taxas ou impostos podem ser adicionados de acordo com critrios que possam encarecer aquelas fontes de energia que so mais poluentes e favorecer as demais que apresentem maiores benefcios sociais e ambientais. A criao de quotas ou permisses transferveis um sistema onde se estabelece um teto global para emisses (ou outro aspecto de interesse) que repartido entre os agentes responsveis. Dependendo das possibilidades de cada um em promover redues ele pode transferir (vender) a parcela no utilizada de sua quota para um outro, ou seja, essas permisses so negociadas entre os agentes. Esse mecanismo possibilita o aproveitamento de diferentes oportunidades existentes entre as empresas de promover as redues utilizando o mecanismo de mercado (preo das permisses e o custo das redues) para priorizar as solues de menor custo. Esse mecanismo foi introduzido com sucesso para controlar as emisses de enxofre na indstria de eletricidade dos EUA (v. Captulo 4) e mais recentemente

parte dos esforos para controle de emisses de CO2 atravs do Mecanismo de desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto (v. Anexo).

Benefcios pblicos de sistemas energticos e o mercado

possvel verificar a preocupao que existiu em se definir quais devem ser os interesses pblicos a serem atendidos pela indstria de eletricidade nos EUA desde o incio das discusses sobre a restruturao. As discusses que se desenrolaram criaram a possibilidade de um contexto favorvel para proposio de polticas para o atendimento de interesses pblicos em mercados competitivos. Golove & Eto (1996) sumariam os interesses pblicos associados a essa indstria a partir de vrios documentos elaborados por rgos encarregados de conduzir o processo de reestruturao nos EUA: 1) promoo da eqidade inter e intra-classe (eqidade vertical) de consumidores e entre geraes; 2) the equal treatment of equals (eqidade horizontal), mesmo tipo de consumidores recebem mesmo tratamento (tarifas, condies de

pagamento/fornecimento, etc.); 3) equilbrio entre metas de longo e curto prazo que possuem o potencial de comprometer o futuro das novas geraes; 4) proteo contra o abuso de poder monopolstico; e 5) proteo geral para a sade e bem estar dos cidados do estado, nao e mundo. Outro documento bastante esclarecedor sobre a viso do papel das polticas pblicas para a manuteno de benefcios coletivos da indstria de eletricidade nos EUA o PublicPolicy Responsabilities in a Restructured Electricity Industry de Bruce, Hirst & Bauer (1995). Esse trabalho foi escrito a partir dos resultados de um seminrio onde participaram representantes de diversos setores: companhias de eletricidade, PUCs, agncias estaduais de energia, NGOs, comunidade acadmica e produtores de energia. A Tabela 1 mostra o elenco de benefcios coletivos segundo esse estudo que esto associados indstria de eletricidade e sua relao com a promoo de crescimento econmico, eqidade social e proteo ambiental. interessante verificar que houve a preocupao de se explicitar as reas de atuao para polticas pblicas no novo ambiente de maior competio e menor regulao da indstria: confiabilidade do sistema, investimentos em pesquisa e desenvolvimento, gerncia de recursos naturais e riscos, acesso no discriminatrio de produtores rede de transmisso, programas

de fornecimento de energia para populao de baixa renda, estabelecimento de padres mnimos de qualidade de servio, proteo aos consumidores, incentivo ao uso de fontes renovveis e reduo de nveis de poluio. Essas reas de atuao atendiam a metas e objetivos dessa comunidade e que devem ser a base das polticas pblicas. Essa Tabela mostra tambm a estreita relao da indstria de eletricidade com diversas reas de interesse pblico. A Tabela 2 apresenta os possveis impactos do mercado competitivo para o acesso desses benefcios pblicos. Enquanto alguns objetivos que satisfazem interesses coletivos como, por exemplo a confiabilidade do sistema eltrico, podero ser garantidos por um mercado competitivo outros no o sero, e devem ser supridos por iniciativa do poder pblico. Esse o caso de medidas de proteo ambiental e proteo ao consumidor, entre outras. Essas informaes ilustram o importante exerccio de anlise feito nos EUA para se entender os limites e os benefcios que o mercado competitivo pode trazer para a manuteno dos aspectos de interesse pblico considerados relevantes naquele pas.

Tabela 1: As responsabilidades de polticas pblicas

Aes Confiabilidade do sistema P&D Valores e objetivos Gerncia dos recursos/ris cos GLD Acesso no disc. Transmisso Progra-mas de Baixarenda Padres mnimos de servios Proteo ao consumidor Energia renovvel Reduo de nveis de poluio

Eficincia econmica Competitividade industrial Desenvolvimento Econmico Escolhas para consumidores Repartio eqitativa de custos e benefcios Participao pblica Proteo ao bem estar pblico Gerao e distribuio de eletricidade limpa Qualidade ambiental regional

3 3 3 3

3 3 3 3

3 3

Progresso Econmico 3 3 3 3 3 3 3 Equidade Social 3

3 3 3

3 3

3 3

3 3 3

3 3

3 3

3 3

3 3 3 3

3 3

Proteo ambiental 3 3 3

3 3

3 3

Fonte: Bruce, T. & E. Hirst, Bauer, D. 1995.

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Tabela 2: O efeito do mercado nas responsabilidades pblicas das empresas de energia

Aes favorecidas pelo mercado

Confiabilidade dos sistema Acesso nodiscriminatrio

Consumidores em um mercado competitivo podero considerar a confiabilidade do servio e o preo pago para escolher seus fornecedores. Como a transmisso continuar a ser um monoplio, ela permanecer sob a regulao do FERC. Discriminao poderia ser um problema se os proprietrios da transmisso tambm controlassem a gerao ou a distribuio.
Aes parcialmente favorecidas pelo mercado

Pesquisa e Desenvolvimento

Haver investimentos em determinados tipos de P&D. Algumas inovaes podero ter repercusses sociais importantes, outras ficaro restritas a determinados nichos e sempre tero o objetivo maior de aumentar a competitividade e lucros da empresa de energia. Dever haver o fornecimento de servios de energia para os consumidores quando essas atividades fornecerem receitas para as companhias. As decises sobre que tipo de programas se faro sob uma perspectiva da empresa (rate-impact measure test) e no sob uma perspectiva social (total resource cost test) A falta do PIR e a habilidade de engajar diversos atores nas decises sobre a utilizao de recursos naturais dever reduzir o uso de fontes renovveis que possuem preos mais caros que as alternativas convencionais. Redues em P&D nessa rea tambm adiaro a entrada de novas fontes. Por outro lado com o acesso no discriminatrio os produtores existentes podero ter acesso a um mercado. Existe uma incerteza sobre os critrios que nortearo as decises sobre investimentos na explorao de recursos naturais, especialmente quando se pensa no longo prazo.
Aes que no sero favorecidas pelo mercado

GLD

Energia renovvel

Gerenciamento de recursos naturais e riscos

Controle da poluio Custos de controle de poluio ainda no so internalizados pela indstria. Se os e proteo ambiental reguladores puderem estabelecer incentivos para a reduo de nveis de emisses, por exemplo, a indstria dever procurar maneiras de atingir essa meta com o menor custo. O despacho ambiental uma maneira de se atingir esse objetivo. Reguladores podero taxar as plantas mais poluentes ou estabelecer um limite de emisses. Programas para consumidores de baixa renda Padres mnimos de servios O fornecimento de servios para consumidores de baixa renda no uma atividade rentvel.

Referem-se aqui a servios que devem ser mantidos obrigatoriamente (mesmo sem pagamento) para os consumidores (como fornecimento durante os meses de inverno). Esses servios somente sero mantidos se forem mandatrios. Pequenos consumidores ou consumidores cativos tero dificuldades para controlarem a qualidade de servios de energia. O mercado por si mesmo no oferece garantias ao consumidor. Isso importante se houver um grande nmero de companhias e intermedirios para vendas de energia.

Proteo ao consumidor

Fonte: baseado em Tonn, Hirst & Bauer, 1995.

CAPTULO 2: A REFORMA DO SETOR ELTRICO NOS EUA

Antecedentes e motivaes Introduo

O setor eltrico dos EUA possui uma capacidade instalada de cerca de 725 GW (1996), ou seja mais de dez vezes que o Brasil, o que d idia da complexidade e dimenso dos impactos que as reformas devem causar no contnuo desenvolvimento de iniciativas de economia de energia e de fontes renovveis naquele pas. O crescimento do consumo total de eletricidade tem sido modesto, entre 2-3% nos ltimos anos, sendo que o setor comercial e residencial apresentam as maiores taxas de crescimento. As reformas no foram motivadas pela busca de maior eficincia no gerenciamento do setor, uma vez que j um setor bem administrado, com perdas tcnicas em torno de 3% e perdas comerciais menores que 1%, mas sim com o objetivo de reduzir os custos finais de energia, possibilitando a introduo de novas tecnologias de produo de energia e aumentar a competitividade da economia americana no mercado global. O processo e velocidade da implantao das reformas variam muito de estado para estado. Algumas regies se encontram em estgios mais avanados, como a Califrnia e estados da Nova Inglaterra, mas cerca de um total de 48 estados (1998) j esto introduzindo reformas no setor para estimular a competio principalmente do lado da gerao. O objetivo deste captulo descrever de uma maneira geral as principais mudanas ocorridas no setor eltrico e quais foram as motivaes que determinaram iniciativas de proteo aos bens pblicos. Neste captulo sero apresentadas as principais causas das reformas no pas e em alguns estados em particular. Inicialmente procura-se conceituar o significado das reformas promovidas no mbito da indstria de eletricidade de maneira geral, para melhor colocar o contexto das mudanas nos EUA.

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Conceituando as Reformas do Setor Eltrico

A anlise de novas estruturas de organizao do setor eltrico em vrios pases mostra que existe uma grande diversidade de enfoques adotados. As mudanas que esto sendo chamadas de reformas do setor energtico so basicamente novas formas de organizao industrial e gerenciamento desse setor. Para melhor apresentar as reformas implantadas nos EUA dentro do contexto de possibilidades de novas organizaes da indstria de eletricidade lana-se mo aqui de dois referenciais: um que mostra as possibilidades de reformas segundo mecanismos de coordenao entre os governo e empresas de energia, e outro que procura categorizar as mudanas de acordo com sua natureza e objetivos.

As reformas segundo mecanismos de coordenao

Arentsen e Knneke (1996) propem um modelo conceitual para representar os diversos mecanismos de coordenao que caracterizam a organizao de uma indstria nacional de eletricidade. So considerados trs tipos de mecanismos: preos de mercado, acordos voluntrios e autoridade governamental (Tabela 3). Cada unidade de deciso possui um mecanismo de alocao prioritrio com objetivos prprios.

Tabela 3: Tipologia de modelos de coordenao

Modelos de coordenao Mercado Rede de atores Hierarquia Tomadores de deciso Mecanismo de alocao Objetivo econmico

Indivduo Grupo Autoridade pblica

Sistema de preos Acordos voluntrios Normas, leis, regras

Vantagens individuais Vantagens mtuas Interesse pblico

Fonte: a partir de Arentsen e Knneke (1996)

Uma combinao desses trs mecanismos em pares, considerando mecanismo de coordenao dominante/ mecanismo de coordenao acessrio, gera a tipologia de modelos de coordenao setorial que esses autores utilizam para estudar a organizao do setor

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energtico em vrios pases. Essa tipologia oferece um referencial terico para analisar a diversidade de reformas setoriais (Tabela 4). Esses autores propem chamar de liberalizao a qualquer movimento na direo ao topo da tabela e/ou sua esquerda, ou seja fora da localizao da estrutura hierrquica e mais prxima do Mercado Puro.

Tabela 4: Tipologia de modelos de coordenao mistos

Mecanismo de Coordenao Secundria Mecanismo de coordenao dominante Preo Acordos Voluntrios Autoridade Pblica

(A)
Preo

(B) Auto-Coordenao Competitiva Auto-Coordenao Pura Auto-Coordenao Controlada

(C) Hierarquia Competitiva Coordenao Hierrquica Hierarquia Pura (A)

Mercado Puro

Acordo voluntrios Autoridade pblica

Mercado Coordenado Mercado Regulado pelo Poder Pblico

(B)

(C)

Fonte: a partir de Arentsen & Knneke 1996

Uma representao matricial desses modelos segundo o grau de centralizao de seus decisores permite elencar um espectro de configuraes possveis desde aquelas onde predominam aes de Mercado baseada em preos de energia (Tabela 4, coluna A) at Organizao Hierrquica onde as iniciativas so do tipo comando e controle (Tabela 4, coluna C). Como exemplo, podemos utilizar esse referencial representando a situao do Brasil at meados da dcada de 90, como a de Coordenao Hierrquica uma vez que havia a caracterstica de interao entre diversos atores do setor eltrico, representando diferentes companhias de eletricidade estaduais e regionais, sob a coordenao da ELETROBRS. Decises sobre o planejamento da operao e expanso, juntamente com financiamento e execuo dos planos eram coordenados atravs da ELETROBRS. A Frana atravs da Elctricit de France - EDF tem ainda a caracterstica de ser tipicamente um caso de Hierarquia Pura.

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As reformas nos EUA e no Brasil

De acordo com essa tipologia, a presente reestruturao dos EUA pode ser descrita como sendo um movimento a partir de um Mercado Regulado pelo Poder Pblico (atravs de controle de tarifas e lucros das empresas) na direo de um Mercado Puro (competio livre para produo e distribuio e preos determinados pelas regras de oferta e demanda). Nos EUA, portanto, as reformas significam um movimento de baixo para cima, mas restrito segunda coluna esquerda da Tabela 4, um movimento de (A,C) para (A,A). J no caso brasileiro as reformas implicam em mudanas profundas na propriedade (de pblica, ou estatal para privada) e gesto do setor que deixou de ter um planejamento centralizado, em um movimento de (C, B) para (A,A) ainda no completado.

As reformas segundo sua natureza e objetivos

Um estudo realizado para o Departamento de Energia, Meio Ambiente e Tecnologia da Agncia norte-americana USAID (Hagler Bailly, 1996) categoriza em 5 os tipos principais de reformas realizadas no setor eltrico a partir de uma anlise comparativa entre vrios pases. So elas comercializao, privatizao, des-verticalizao, competio para o mercado atacadista mercado varejista, e regulao. No entanto, bom ressaltar, se processam dentro de um perodo de tempo que pode ser longo e incluir muitas das etapas descritas a seguir.

Comercializao
A comercializao significa a introduo de princpios de gerncia e administrao comercial em companhias de propriedade do estado. Essas companhias passam a obedecer as mesmas regras de preos, emprstimos, contabilidade e impostos que as empresas privadas. So eliminados subsdios governamentais e outras vantagens como interferncia e garantias governamentais para obteno de novos emprstimos. Freqentemente o passivo de dvidas da empresa assumido pelo poder pblico. Alm disso, as empresas passam a apresentar sua contabilidade em separado para as atividades de gerao, transmisso e distribuio de energia. Suas decises de investimentos possuem um carter comercial e deixam de ter uma conotao de poltica de desenvolvimento

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econmico-social, e sofrem ajustes visando reduo de custos, aprimoramento do sistema de tarifas e faturamento, melhorando a medio e reduo de perdas comerciais. A comercializao tem sido encarada como uma etapa intermediria na direo da privatizao e outras reformas. Alguns pases tem introduzido a comercializao do setor eltrico atravs da gesto privada, mas mantendo ainda o setor sob domnio pblico, como por exemplo a Costa do Marfim, Gana, Senegal, Tailndia, Singapura e Malsia.

Privatizao
Privatizao significa a transferncia de empresas originalmente pertencentes ao setor pblico para a iniciativa privada. Em algumas situaes inicia-se o processo dando iniciativa privada a oportunidade de investir em capacidade adicional e depois passa-se a vender as companhias existentes. Uma maneira de transferir iniciativa privada novos investimentos designar, a partir de um determinado plano de expanso, aqueles empreendimentos que devem ser explorados pela iniciativa privada. Outra maneira tem sido identificar as necessidades de nova capacidade e deixar para a iniciativa privada determinar as fontes de menor custo. A privatizao tem sido a maneira de se introduzir reformas em pases como Argentina, Brasil, Chile, China, Colmbia, Costa Rica, Costa do Marfim, entre outros. Quando se decide pela transferncia do setor energtico para a iniciativa privada necessrio manter um conjunto de regras para controlar o setor e proteger o interesse pblico, principalmente o controle de tarifas e garantias de qualidade de servio. Isso pode ser feito atravs de contratos na ocasio da venda das empresas ou atravs de comisses/agncias de regulao. Idealmente as comisses de regulao e as novas regras devem ser criadas antes da privatizao por agncias com certa independncia poltica, mas isso tem sido raro.

Des-verticalizao ou Reestruturao
Esse tipo de reforma refere-se a um desmembramento das companhias de eletricidade, separando as unidades de gerao, da transmisso e distribuio de energia em diferentes companhias. A Inglaterra e o Chile foram os pioneiros a realizar esse tipo de reforma. Outros pases que esto adotando a des-verticalizao incluem a Argentina, Austrlia, Bolvia, Brasil, El Salvador, Hungria, Nova Zelndia, Nicargua, Paquisto, Filipinas, Polnia, Sucia, Ucrnia.

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Em alguns pases tem havido tambm um desmembramento horizontal com divises de companhias responsveis por um segmento de atividade da indstria (gerao ou distribuio) segundo regies geogrficas.

Competio
Embora a poro da transmisso e distribuio seja considerada um monoplio natural, pode-se introduzir a competio tanto para companhias de gerao de energia (que vendero no mercado atacadista) como tambm diretamente no varejo. A competio no lado da oferta pode contar com produtores independentes de energia que podem negociar contratos com as companhias de eletricidade. A competio no varejo significa que consumidores finais podem negociar contratos de compra diretamente com diferentes fornecedores. A competio no varejo inicia-se com grandes consumidores industriais e comerciais, que so tipicamente mais atraentes para disputarem contratos diretos com produtores de eletricidade.

Regulao
Esse o tipo de reforma que vem associado principalmente quando tambm se introduz a privatizao. seu objetivo principal proteger o interesse pblico, principalmente a evoluo de tarifas, qualidade do servio e atendimento da regio de concesso. Quando existe uma privatizao de companhias verticalmente integradas extremamente importante controlar a transferncia de recursos dos consumidores para as companhias atravs de regulao. Essa era a situao prevalecente nos EUA at recentemente. Quando existe uma competio estabelecida no lado da gerao deixa-se de se regular esse segmento pois acredita-se que o prprio mercado se encarregar de controlar a evoluo das tarifas de suprimento.

As reformas nos EUA

O sistema eltrico americano j possua uma estrutura descentralizada na qual vrios proprietrios privados poderiam participar em um mercado competitivo para fornecimento de energia, uma vez estabelecidas as novas regras. No eram necessrias, portanto, iniciativas de comercializao ou privatizao de empresas.

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Nos EUA duas das reformas mencionadas anteriormente foram praticadas: a desverticalizao (ou reestruturao) da indstria e a introduo da competio a nvel da gerao e distribuio, chamada de des-regulamentao. Foi necessrio realizar uma reforma nas regras de operao da indstria (des-regulamentao), eliminando total ou parcialmente as restries do governo de modo a permitir a mais completa competio entre as diferentes unidades seja no mercado atacadista como no varejista. Em quase todos os estados as reformas buscam inicialmente a competitividade do lado da gerao de eletricidade com a participao de novos agentes como os Independent Power Producers IPP (Produtores Independentes de Energia), ou mesmo intermedirios comerciais que podero realizar contratos e entrar em processos de leilo promovidos por grandes compradores de energia ou com operadores de sistemas de Transmisso/Despacho de energia.

As motivaes para as reformas nos EUA

Desde o incio do sculo 20 at recentemente o setor eltrico era considerado um monoplio natural nos EUA, e franquias eram concedidas para que companhias privadas (IOU) operassem em regies definidas. Em contrapartida estas companhias tinham a obrigao de atender a rea servida e eram submetidas a uma forte regulao pblica abrangendo todos os aspectos de sua operao. O controle pblico se dava atravs de comisses estaduais de regulao. Ao longo do tempo, muitos estados introduziram a obrigao de se realizar o planejamento integrado de recursos - PIR, um processo de planejamento onde oportunidades de gerenciamento da demanda, proteo ambiental e utilizao de recursos naturais para produo de eletricidade eram contempladas simultaneamente. A partir desses estudos a agncia de regulao autorizava os investimentos das companhias de energia. A regulao da indstria se realizava principalmente a nvel estadual, sendo as transaes inter-estaduais de energia controladas por um rgo federal (FERC- Federal Energy Regulatory Commission). As reformas que comearam a ser implantadas na dcada de 90 em diversos estados dos EUA tiveram o objetivo principal de criar competio nessa indstria e reduzir custos finais de energia dos consumidores, principalmente para o setor industrial, que necessitava manterse competitivo globalmente, e grandes consumidores comerciais. As mudanas incluram a

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introduo de novos tipos de compradores e produtores de energia2; novos mecanismos para compra e venda de energia como leiles de blocos de energia de produtores; a des-

verticalizao das companhias de eletricidade, separando as unidades de gerao, transmisso e distribuio. O resultado foi o surgimento de produtores independentes - IPPs, uma entidade central para comandar a transmisso e o despacho de energia, companhias de distribuio DISCOs , companhias de comercializao ou brokers e companhias de servios de energia - ESCOs. Hoje o mercado de energia eltrica nos EUA extremamente sofisticado e dinmico. Nos primrdios da implantao da indstria de eletricidade nos EUA, no final do sculo 19, a situao era bem diferente. No havia interesse em promover competio entre diferentes produtores de eletricidade pois isso ocasionava um aumento nos custos de eletricidade aos consumidores (Smeloff & Asmus, 1997, pg. 10.). Era um perodo onde a indstria recm implantada estava lutando com dificuldades para criar um mercado para seu produto. Admitiase na poca que a produo de energia era um monoplio natural3 e debatia-se ento se as vendas (distribuio) de energia deveriam ser um monoplio privado ou pblico. A partir de 1907 um grupo, o National Civic Federation, composto por influentes homens de negcios e banqueiros estabeleceu um modelo que foi adotado durante os 90 anos seguintes. Nesse modelo as companhias eltricas eram consideradas monoplios naturais mas eram reguladas por comisses pblicas. As empresas poderiam produzir e vender energia em uma determinada regio de sua exclusividade, ou seja, elas possuam uma franquia territorial para explorar os servios de energia. Esse tipo de regulao criou bases estveis que propiciaram o desenvolvimento dessa indstria que a partir de ento assumiu uma estrutura verticalizada responsvel por todas as atividades desse negcio.

Alm das classes de consumidores (residencial, comercial, industrial, etc.) com necessidades e nvel de informao distintos, existe uma diversidade de atores como os IOU (Investor-Owned Utility), POU (Public-Owned Utility), NGU (Non Generating Utility), e ESCO (Energy Services Company). Um monoplio natural se caracteriza quando uma firma pode produzir um dado nvel de produo de um produto a custos inferiores que quando vrias firmas o fazem. Monoplios naturais ocorrem em indstrias que exibem custos mdios de longo prazo decrescentes devido a economias de escala.

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Segundo Smeloff & Asmus (1997) foi somente nos anos 30 que houve um esforo e interesse no desenvolvimento de uma indstria pblica de eletricidade. Isso ocorreu durante o governo de Franklin D. Roosevelt com o incio da explorao do potencial hidroeltrico atravs de agncias pblicas. Dessa poca datam as primeiras companhias (pblicas) municipais, e diferentemente das outras no eram submetidas s comisses pblicas de regulao, uma vez que j eram de propriedade de governos municipais e submetidas fiscalizao pblica.

Causas das mudanas na estrutura do setor eltrico dos EUA

Historicamente as IOUs dominaram a indstria de eletricidade nos EUA, representando na dcada de 90 mais de 70% da capacidade de gerao e a maior parte da T&D e durante quase 90 anos esse setor foi operado como uma coleo de monoplios regulados, geograficamente independentes entre si. As companhias possuam franquias para servios de eletricidade que permitiram sua integrao vertical, condio importante para atingir as economias de escala. A indstria de eletricidade se desenvolveu muito bem de acordo com esse modelo at a dcada de 70. Significativas economias de escala eram at ento obtidas com o sistema de grandes monoplios, que por sua vez construam grandes usinas e sistemas de transmisso cada vez maiores. O desenvolvimento tecnolgico durante o perodo possibilitou que as turbinas a vapor melhorassem continuamente sua eficincia permitindo a construo de usinas maiores e mais eficientes. Durante esse perodo houve a diminuio dos custos de produo de eletricidade, aumento extraordinrio do consumo e lucros para a indstria. No entanto, na medida em que se estabilizaram os ganhos de eficincia tcnica atravs de economias de escala tambm se estabilizaram os custos de produo e rentabilidade da indstria. Nesse momento a energia nuclear passou a ser ento uma alternativa tecnolgica procurada pela indstria para diminuir os custos de uma gerao baseada at ento no carvo. No final da dcada de 60 a energia nuclear comeava a ser implantada em vrias regies do pas. Ao mesmo tempo dois fatores comearam a impor mudanas no setor: problemas internos da economia dos EUA (alta inflao e presses para manter a competitividade de seus produtos no mercado internacional), e o surgimento de um forte movimento de consumidores de energia e de ambientalistas.

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Para um setor intensivo em capital como este, os custos crescentes de financiamento pressionavam aumento das tarifas dos consumidores. Os novos preos do petrleo da dcada de 70 tiveram que ser repassados, uma vez que grande parte da eletricidade era baseada em petrleo e gs natural. Concomitantemente uma nova legislao ambiental estava sendo posta em prtica a nvel federal e em alguns estados americanos como a Califrnia. criada a agncia ambiental americana EPA, e leis ambientais bastante restritivas como o Clean Air Act e o California Environmental Quality Act, entre outros. Um dos resultados desse conjunto de medidas foi que os custos e o tempo necessrio para a implantao de projetos energticos comearam a crescer. Na medida em que esses custos comearam a ser repassados aos consumidores uma forte reao comeou a ser orquestrada por todo o pas atravs de entidades civis. Os grupos de presso comearam a se organizar de maneira bastante efetiva e passaram a influir nas audincias das Comisses de regulao onde se debatiam as novas tarifas (v. tambm Cap. 6). Resultados importantes comearam a surgir com a criao de tarifas especiais de cunho de assistncia social para consumidores e foram incrementados os esforos para conservao de energia. Durante o governo Carter houve interesse em aumentar a independncia energtica dos EUA, comeou-se a tomar medidas para promover a substituio do petrleo importado e incentivar a conservao de energia. Trs importantes decretos federais foram assinados durante sua gesto com implicaes para os investimentos do setor eltrico que viriam a seguir: O Power Plant and Industrial Fuel Act, que proibia o uso de derivados de petrleo e gs natural em novas usinas termeltricas. Nessa poca metade do petrleo usado em termeltricas do pas era importado e havia tambm a preocupao com o nvel das

reservas de gs natural. Alm disso, a populao j tinha experimentado problemas com o abastecimento desse combustvel durante os meses de inverno de 1977 e 78. A idia prevalecente na poca era preservar o gs para aquecimento domstico.

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O Natural Gas Policy Act foi criado para des-regulamentar os preos das novas jazidas e, com isso estimular a explorao de gs natural no pas. Com essa medida os preos de gs passaram a ser determinados pelo mercado.

A competio no setor eltrico comeou de certo modo com o decreto do PURPA (Public Utilities Regulatory Policy Act). Esse decreto estipulava que as companhias deveriam comprar eletricidade de produtores independentes quando o preo era menor que o custo de se construir novas usinas. Em 1982 a CPUC autorizou contratos de longo prazo que foram fundamentais para o desenvolvimento de produtores independentes. Outras companhias em vrias partes do pas comearam a ver as vantagens das tecnologias que comeavam a ser instaladas na Califrnia. Eram tecnologias de gerao em pequena escala.

A partir da dcada de 80 principalmente, as economias de escala na gerao foram drasticamente reduzidas com o surgimento em escala comercial de novas tecnologias como turbinas a gs com ciclo combinado que podiam ser instaladas modularmente com custos de capital e prazos de construo muito menores que as principais tecnologias disponveis comercialmente. Em 1992 o Energy Policy Act (EPACT) facilitou ainda mais a des-regulamentao obrigando o acesso rede de transmisso para produtores que quisessem vender energia a grandes consumidores (third party wheeling of power to wholesale customers).

Quais foram as mudanas e principais impactos

Na seo anterior definimos reestruturao como sendo o processo de mudanas na forma de organizao de um determinado tipo de indstria e des-regulamentao como sendo uma reforma nas regras de operao dessa indstria, eliminando total ou parcialmente as restries do governo de modo a permitir a mais ampla competio entre as diferentes unidades dessa indstria. Na verdade, o setor energtico um dos ltimos a experimentar o processo de des-regulamentao e reestruturao nos EUA. Esse tipo de experincia em vrias indstrias similares a de energia eltrica j se iniciou h uma dcada, como foi o caso da indstria de gs natural, telecomunicaes, companhias areas, transporte rodovirio de carga. Todas essas indstrias possuem um conjunto de produtores independentes que se utilizam de

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uma rede de dutos, vias, estradas, linhas de transmisso, etc. para fornecer seus produtos e servios a seus consumidores - portanto similares indstria de eletricidade - j passaram por um processo de des-regulamentao h mais de uma dcada. O resultado da experincia com des-regulamentao nessas indstrias tem demonstrado, segundo afirma Crandall & Ellig (1998), que maior competio trouxe benefcios aos consumidores quando comparada com a situao anterior de forte regulao econmica. Esses autores, baseados em outros estudos, mostram que houve uma queda real de preos ao consumidor final para os produtos dessas indstrias e quantificam esses benefcios aos consumidores4. Esses fatos foram importantes no s para tornar o debate em torno das reformas do setor eltrico mais concreto, como tambm j apontavam um referencial para as iniciativas de proteo ao consumidor e para disciplinar as transaes entre fornecedores, redes de distribuio e consumidores finais. Outro elemento importante foi o fato que consumidores, especialmente aqueles do setor comercial e industrial, j possuam a experincia de se

relacionar com diferentes fornecedores, especialmente na rea de telecomunicaes, e atuar dentro de um mercado mais competitivo. A Figura 1 representa esquematicamente a estrutura da indstria de eletricidade e a abrangncia do rgo regulador antes e depois das reformas. O poder pblico continua sendo o responsvel pela elaborao de polticas gerais para o setor atravs de seus rgos, como o DOE (Department of Energy) a nvel federal e os organismos correspondentes a nvel estadual, mas com menor interferncia que antes das reformas. As companhias de eletricidade foram desmembradas (des-verticalizadas), sendo que no segmento da gerao inicialmente houve a criao de um sistema de um power pool onde os geradores competem entre si para vender energia a compradores, ou ento um sistema onde os geradores fornecem ao Operador Independente do Sistema (ISO- Independent System Operator) suas planilhas de regime de operao, que descrevem as quantias e custos de
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Aps a des-regulamentao da indstria de telecomunicao estima-se que US$ 5 bilhes (1995 $) foram economizados pelos consumidores, no setor de aviao civil a cifra de US$ 19,4 bilhes, no transporte de carga rodoviria US$ 19,6 bilhes e no transporte ferrovirio US$ 9,1 bilhes (Crandall&Ellig 1998).

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energia a serem fornecidas ao longo de um perodo de tempo. Ao ISO compete a consolidao dessas planilhas e planos de operao diversos assegurando os melhores preos e confiabilidade do sistema. O ISO responsvel pelas estimativas horrias de demanda, controle de leiles de compra de energia (caso seja essa a opo escolhida) e despacho de energia. O ISO no pode ser proprietrio de sistemas de transmisso ou gerao e no pode determinar os preos de energia ou de transmisso. Com as reformas nos EUA as comisses de regulao no so mais responsveis pela fiscalizao do segmento de gerao, apenas naqueles estados que ainda mantm companhias verticalmente integradas, ou quando ainda no existe competio. O papel tradicional de se controlar a evoluo das tarifas de gerao tambm est sendo abolido com as reformas, uma vez que se espera que o prprio mercado se encarregar de minimizar os preos de energia. Essas agncias controlaro as tarifas para a transmisso e distribuio, mas no mais pelo sistema de custo do servio e uma taxa de retorno, e sim atravs de sistema que incentive preos finais mais baixos possveis.

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ANTES DA REESTRUTURAO

APS A REESTRUTURAO

POLTICAS POLTICAS AGNCIAS EXECUTIVAS FEDERAIS E ESTADUAIS GERAO REGULAO GERAO TRANSMISSO DESPACHO IMPORT/ EXPORT. INTEGRADAS VERTICALMENTE COMPANHIAS
CIA GERADORA

AGNCIAS EXECUTIVAS FEDERAIS E ESTADUAIS

INTERMEDIRIOS

REGULAO
PROD. IND.

AGNCIAS REGULADORAS FEDERAIS E ESTADUAIS OIS/ POWER EXCHANGE CIA DE TRANSMISSO CIA DE DESPACHO

AGNCIAS REGULADORAS FEDERAIS E ESTADUAIS

DISTRIBUIO

DISTRIBUIDORES

NOVO DISTRIBUIDOR

CIA. DE ELETRICIDADE

CONSUMIDORES

CONSUMIDORES

Figura 1: Representao esquemtica da estrutura do Setor Eltrico dos EUA, antes e aps as reformas
Fonte: a partir de USAID/Office of Energy.

Impactos das mudanas

Nesta seo sero analisados alguns dos impactos que a reestruturao ocasionou com relao a eqidade, papel do governo federal, acesso e divulgao de informaes, e promoo de substituio entre eletricidade e gs. Nos captulos seguintes sero analisados os impactos das reformas para o fornecimento dos chamados bens pblicos, conforme foi definido no captulo 1: eficincia energtica, fontes renovveis, proteo ambiental e pesquisa e desenvolvimento. Sero discutidos mecanismos que esto sendo considerados para a proteo ou promoo desses bens dentro de um contexto de competio e quais foram os motivos que levaram sua implementao.

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Quadro 1: As Agncias de Regulao da Califrnia e suas Atribuies

The California Public Utilities Commission (CPUC) a principal agncia governamental que fiscaliza as empresas de servios pblicos (eletricidade, gs, telefone, gua e esgotos e transportes). Ela constituda por 5 commissioners designados pelo governador para um perodo de 6 anos e aprovados pela Assemblia Legislativa do estado. Ela responsvel pela aprovao de preos para eletricidade e atende os interesses dos consumidores, fiscaliza e aprova os planos de investimentos e a operao das empresas de eletricidade. Foi a entidade principal e responsvel pelo plano de re-estruturao do estado. Com a re-estruturao a CPUC no mais responsvel por determinar as tarifas a serem cobradas, mas continua sendo o principal fiscalizador para garantir a qualidade e fornecimento de energia para o estado, bem como a manuteno dos programas de bens pblicos. The California Energy Commission (CEC) tambm constituda por 5 elementos designados pelo governador para um perodo de 4 anos e aprovados por um comit especfico da Assemblia Legislativa estadual. A lei exige que quatro membros da CEC tenham especializaes nas reas de engenharia e cincias exatas, proteo ambiental, economia e direito. O quinto membro deve ser um representante do pblico geral. A CEC responsvel por cinco reas de atividades: projeo da demanda futura de eletricidade do estado, desenvolvimento de fontes renovveis, promover o uso eficiente de energia, licenciamento de usinas termeltrica com capacidade maior que 50 MW e o planejamento de planos de emergncia para o estado5. The Federal Energy Regulatory Commission (FERC) constituda por cinco elementos apontados pelo presidente e aprovados pelo Senado Federal. o rgo encarregado de regular as vendas de energia entre os estados americanos. FERC verifica se as taxas cobradas para a transmisso so justas e no abusivas e no discriminatrias entre os vrios compradores e fornecedores. Ela revisa os acordos e as transaes comerciais entre as companhias. Alm dessas agncias, as empresas de energia (na verdade todo o setor indstrial) est sujeito a uma srie de leis ambientais, de sade pblica e de segurana estaduais e federais.

Eqidade
Eqidade se refere a assegurar procedimentos e garantias de servio para todos os consumidores. Isso, mais especificamente nos EUA, significa proteo de servio para
1

. A Califrnia sujeita a terremotos.

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pequenos consumidores no que se refere, por exemplo, ao adiamento de pagamento de contas durante meses de pico no vero e inverno, quando so maiores os gastos com energia para o condicionamento ambiental. A manuteno de servios de energia nessas condies no est baseada em princpios de racionalidade econmica de um mercado competitivo, mas sim de princpios de bem estar social, tendo portanto a caracterstica de um bem pblico. Parece bvio inferir que somente os grandes consumidores com possibilidades de negociao com fornecedores podero se beneficiar da maior competio proporcionada com a restruturao. Pequenos consumidores no so interessantes e freqentemente no esto em condies de negociar contratos vantajosos para si. Grandes consumidores podem exercitar seu poder de barganha ameaando trocar de fornecedor e dessa maneira negociar redues de preo de tarifas. Uma vez que a companhia eltrica necessita recuperar seus investimentos, isso pode inclusive implicar em aumentos de preos para outros consumidores, ou seja para os pequenos consumidores. Colton (1996) destaca os problemas a serem enfrentados por pequenos consumidores em um mercado liberal. Alm das mencionadas acima, tem-se ainda que firmas competitivas no tero interesse prprio em assegurar um servio universal, quando isso significar maiores custos ou retornos pouco atrativos para os seus investimentos. muito provvel tambm que ocorra uma segmentao geogrfica, onde firmas procuraro oferecer servios diferenciados (inclusive qualidade de fornecimento de energia) de acordo com o tipo de mercado atendido. possvel afirmar em um primeiro momento que maior parte dos benefcios da maior competio no setor eltrico deve ir para alguns poucos grandes consumidores, conforme analisa (Colton, 1996). Entretanto, Crandall & Ellig (1998) argumentam que muito provvel que os benefcios auferidos por grandes consumidores de energia sero eventualmente repassados para os demais, uma vez que eles devem enfrentar competio tambm. Segundo esses autores, a experincia com des-regulamentao mostra que no se redistribui simplesmente os custos de um grupo de consumidores a outro, mas existem desdobramentos com relao ao desempenho das indstrias e em ltima instncia existem ganhos para o consumidor final. Afirmam ainda que quando se introduz maior risco e mais competio para as

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empresas existe o mrito de se estimular inovao e eficincia econmica. provvel que a anlise de Crandall& Ellig (1998) faa sentido considerando a situao dos EUA. No entanto, a experincia com o gs natural e telecomunicaes mostra que 60-75% dos pequenos consumidores no se interessam em participar do mercado competitivo e trocar seus fornecedores, tendo em base somente as economias com suas contas. As companhias de distribuio de eletricidade dos EUA sabem que devero incluir novos servios para atrair esses consumidores.

Quadro 2: Programas para populao de baixa renda

Durante a re-estruturao esto sendo implantados basicamente dois tipos de programas para a populao de baixa renda: um que oferece uma tarifa diferenciada e outro que consiste em programas com componentes de eficincia energtica ou melhoria de isolamento trmico das residncias. Alm desses programas existem ainda os programas de informao que em muitos lugares so concebidos especificamente para atender populao de baixa renda, com orientaes de como comprar, utilizar e manter equipamentos eltricos. Um programa de tarifa especial oferece descontos que apenas consumidores credenciados podem usufruir. Inicialmente a tarifa fixada nos valores de 1996 ou antes da re-estruturao. Na Califrnia o programa chamado California Alternative Rates for Energy, e o desconto de 15%. Em Massachusetts e Rhode Island a tarifa foi estabelecida por atos do poder legislativo. No Arizona a comisso de regulao estabeleceu valores para a tarifa e em Wisconsin o prprio estado possui um programa para auxiliar o pagamento das contas de energia de consumidores credenciados, sendo o programa financiado atravs de taxas cobradas das companhias de energia. Os programas de eficincia energtica realizam investimentos em tecnologias e reformas em prdios residenciais ocupados por famlias de baixa renda, como uma medida para auxiliar a reduo das contas de energia. Em geral, os programas para baixa renda procuram agregar vrias outras iniciativas das reas de assistncia social nos mbitos de governos municipais, estaduais e federal.

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O papel do governo federal

Outro impacto importante dessas reformas nos EUA refere-se ao papel do estado no processo de des-regulao. Tem havido um enfraquecimento do governo federal no que se refere tomada de deciso sobre novos recursos energticos, e s recentemente o FERC comecou a ficar mais ativo no processo de regulao. A presena do rgo federal de regulao bastante antiga, tendo sido estabelecida pelo Federal Power Act de 1935.

Acesso e divulgao de informaes

Outro problema que comea a ocorrer com a reestruturao o acesso as informaes sobre o mercado de energia. Vine 1997 discute a questo da divulgao de informao entre empresas num contexto competitivo e diz:

Companhias de energia ficaro relutantes em compartilhar suas informaes se existir a percepo que podero tirar alguma vantagem competitiva desse fato. Por esta razo os reguladores devero ter uma atitude mais pro-ativa ao institurem processos de reviso e coleta de informaes das companhias. Muitas das polticas com relao a confidencialidade de informaes das companhias devem ser revistas. Sem uma atualizao do marco regulatrio incluindo regras especficas para acesso a informaes os problemas atuais apenas se agravaro.
Informaes so especialmente importantes para que o prprio setor pblico possa realizar um planejamento de longo prazo, avaliar e acompanhar o progresso de programas especficos de eficincia energtica e outros.

A questo da competio entre gs e eletricidade

Outro problema decorrente de maior competio entre empresas de energia - em particular entre as de eletricidade e gs - a dificuldade de implementar a substituio de combustveis nas situaes que podem trazer vantagens para o consumidor ou para a

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sociedade em geral (menor impacto ambiental, por exemplo). A questo saber como os reguladores devero criar dispositivos para que as companhias invistam em programas para promover a substituio de eletricidade por gs natural quando isso for conveniente para o consumidor. Caso no existam determinaes nesse sentido, as companhias de eletricidade somente se preocuparo em realizar investimentos para encorajar o uso de eletricidade, o mesmo acontecendo com a indstria de gs natural. (Wiel & Goldman.1994). Quando o planejamento integrado de recursos era mandatrio em vrias regies dos EUA (por exemplo, Washington, Oregon, Califrnia, e outros) era possvel identificar oportunidades de substituio entre energticos que fossem vantajosas para consumidores, meio ambiente ou para a sociedade. Isso fez com que vrias comisses de regulao (foi o caso, por exemplo dos estados de Vermont, Georgia, Wisconsin, Califrnia, Oregon e Nova Iorque) estabelecessem obrigaes ou incentivos para programas de substituio de energticos conduzidos pelas companhias de eletricidade ou gs. O caso mais interessante de programas de substituio parece ter sido o da Califrnia, que coincidentemente possuia tambm a maior companhia que comercializa gs e eletricidade (PG&E). Nessa poca, a CPUC determinou a considerao de medidas de substituio entre energticos dentro dos planos de GLD. Os programas de substituio que deveriam ser implementados pelas companhias de energia eram identificados atravs de trs testes 1) o programa no deve aumentar a quantidade de energia (medida em BTU) consumida para o uso final considerado, 2) o programa deve ter um Total Resource Cost ou um benefcio-custo total 6 maior ou igual a 1, 3) o programa no deve ter impactos negativos no meio ambiente.

Total Resource Cost inclui os custos do programa para a companhia e tambm os custos adicionais para o consumidor com as medidas. Tambm so contabilizados os benefcios decorrentes tanto para a companhia (custos evitados) como para os consumidores (economias de energia, por exemplo).

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Os critrios da Califrnia so mais rigorosos daqueles que esto sendo utilizados pelos outros estados e tem a inteno de limitar tambm programas substituio que sejam

exclusivamente financiadas pelos prprios consumidores. bom lembrar que tem existido nos EUA bastante resistncia e debates para aumentar a regulao e a interferncia das comisses. A idia prevalecente das reformas deixar que o mercado decida sobre as melhores solues quanto substituio. No entanto, existe a experincia de que em algumas situaes, como foi o caso da Califrnia, tenha se garantido maneiras de promover a substituio atravs de regulao.

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CAPTULO 3: A EFICINCIA ENERGTICA

O passado e os novos impactos Introduo

Durante as dcadas de 70 e 80 a construo de novas usinas eltricas nos EUA implicavam em custos de energia superiores queles obtidos com as usinas existentes. O sistema de preos de eletricidade era baseado em custos mdios, de acordo com o sistema regulatrio vigente e, dessa maneira, as vendas da energia produzida pelas novas unidades no eram suficientes para cobrir os custos dos novos investimentos destinados a suprir a demanda adicional de energia. Nessa poca, portanto, suprir nova demanda significava aumentar os custos de produo e distribu-los atravs de tarifas mais altas entre todos os consumidores. Nesse tipo de contexto era razovel esperar que as companhias eltricas tivessem um papel importante e interesse na implantao de programas de conservao de energia. Mesmo repassando os custos dos programas de conservao aos consumidores isso significava muitas vezes em um menor aumento de tarifa que se tivesse que atender a demanda adicional atravs de novas unidades de produo. Outro fator relevante, foi que durante esse perodo era pouco prtico e caro para que consumidores, ou outros agentes, gerassem sua prpria eletricidade dada a situao de monoplio conferida s companhias de eletricidade. No era possvel a introduo de outros sistemas de gerao de energia que pudessem competir com as companhias verticalmente integradas e com concesses territoriais.. J em meados da dcada de 90 o contexto era bem diferente com preos baixos de gs natural, melhores tecnologias e o acesso dos consumidores a outros sistemas de transmisso e distribuio decorrente das reformas no setor eltrico. Com isso, os investimentos das companhias de eletricidade em medidas de eficincia energtica junto aos seus consumidores comearam a ficar comprometidos e diversos estados procuraram

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assegurar recursos para que as reformas no eliminassem os benefcios pblicos advindos de medidas de conservao de energia. Nesse captulo apresenta-se brevemente a evoluo dos programas de conservao nos EUA antes das reformas e sua continuidade durante o perodo de reformas. A seguir, procura-se mostrar as dificuldades de se introduzir melhorias em eficincia energtica somente por aes do mercado. A nosso ver o caso americano uma ilustrao de que so necessrias aes pblicas para manter a continuidade de programas de eficincia.

Os programas de eficincia energtica antes das reformas

Os EUA possuem uma slida e respeitvel tradio em iniciativas de programas de eficincia energtica e GLD (Gerenciamento do Lado da Demanda). Muitas delas foram conduzidas pelas prprias companhias verticalmente integradas e outras surgiram a partir de determinaes a nvel federal e estadual. A nvel federal foram concebidos programas, tanto no mbito do DOE como EPA, responsveis por significativos avanos em economias de energia. Dentre os exemplos importantes que tiveram impactos a nvel mundial esto programas como o Energy Star Program, que influenciou o desempenho energtico de microcomputadores e perifricos no mundo todo. Outro exemplo o Green Lights Program, um programa de participao voluntria responsvel por significativas economias de energia no setor de iluminao, que agora passa a ser replicado em outros pases, como a China. O estabelecimento de normas tcnicas mais rigorosas tanto a nvel federal como estadual tem acelerado a introduo em escala comercial de avanos tcnicos e tecnologias que de outra maneira no teriam entrado no mercado. O mesmo acontece com normas de edificaes para prdios pblicos a nvel federal e em muitos estados. O DOE tem dedicado recursos substanciais para a pesquisa e desenvolvimento de tecnologias eficientes at recentemente. Muitas dessas iniciativas datam desde a dcada de setenta durante o choque do petrleo e tambm como resposta crescente presso de ambientalistas preocupados com a proliferao da energia nuclear e poluio de termeltricas a carvo e petrleo. Antes das reformas do setor eltrico, programas de eficincia energtica ao nvel dos estados foram estimulados fortemente atravs de regulao, financiamento para pesquisas e desenvolvimento, e campanhas de informao financiadas pelo poder pblico. Desde a dcada

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de 80 diversos estados passaram a exigir que as companhias de eletricidade adotassem o Planejamento Integrado de Recursos - PIR e investissem em programas de GLD como alternativas para controlar a expanso da gerao. Os programas conduzidos pelas companhias eram, portanto, determinados pelas comisses de regulao que requeriam a adoo de medidas de GLD consideradas de custos menores que as alternativas de gerao, ou ento, quando analisados os planos de expanso sob a tica do PIR, as oportunidades de conservao de energia mais atraentes que novas usinas ou sistemas de transmisso. Muitas companhias realizaram investimentos em uso eficiente de energia porque percebiam sua atratividade, mas muitas outras o fizeram para cumprir determinaes das agncias estaduais de regulao. Reid (1992) descreve a evoluo dos diversos mecanismos de incentivo ao GLD nos EUA desde o incio da dcada de 80 at os primeiros anos da dcada de 90. J a partir de 1991, 30 estados possuam algum tipo de incentivo para atividades de GLD em seu sistema de regulao para o setor. Experincias importantes como as ocorridas na Califrnia, Washington e Wisconsin estabeleceram mecanismos regulatrios que puderam influenciar sua adoo em vrios outros estados. Em 1980 um estatuto regulatrio do Estado de Washington estipulava que as companhias de eletricidade poderiam obter um bnus de 2% na taxa de retorno de seus investimentos em conservao. Nesta poca, tambm, o Estado da Califrnia implementou o Electric Revenue Adjustment Mechanism - ERAM, que permitiu um desacoplamento entre vendas de energia e receitas para a companhia. A idia bsica do ERAM era razoavelmente simples: a companhia deveria manter somente a receita previamente acordada advinda da tarifa bsica autorizada pelo rgo regulador. Qualquer rendimento em excesso ou a menos, em um dado ano, era colocado em uma conta separada. Esse balano contbil, que inclui juros, zerado a cada ano usando uma taxa adicional (que pode ser positiva ou negativa) a ser includa nas tarifas do ano seguinte. Outro tipo de enfoque, ainda, foi dado pela comisso de regulao de Wisconsin em meados da dcada de 80, atravs de uma determinao que uma companhia local iniciasse um programa de financiamento a juros baixos para que seus

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consumidores investissem em medidas de eficincia energtica, em lugar de autorizar novos investimentos na ampliao de uma de suas usinas. Como resultado, aproximadamente um tero das companhias de eletricidade dos EUA realizaram programas de GLD nos ltimos quinze anos. Essa tradio de incentivos regulatrios possibilitou a prtica do GLD permitindo que as companhias pudessem recuperar seus custos e lucrar com investimentos em eficincia energtica. Entretanto, j a partir de meados da dcada de 90, com a introduo das reformas, esse quadro passa a mudar drasticamente.

Tipos de programas de eficincia energtica

No contexto deste trabalho chama-se programa de conservao de energia, ou programa de eficincia energtica a trs diferentes tipos de atividades:

Programas de GLD para promover substituio de combustveis

So programas destinados a reduzir a demanda de energia em perodos de pico, ou tornar certos usos cativos. Exemplos: sistemas de ventilao e ar condicionado, aquecimento de gua e bombas de calor, transporte eltrico

Programas de administrao de carga

Modulao da carga sem necessariamente reduzir o consumo de energia. Exemplos: tarifas horosazonal, aquecedores de gua com reservatrios de armazenagem, sistemas de aquecimento abastecidos por dois tipos de combustveis (ou eletricidade-gs), sistemas de arcondicionado com armazenamento de gelo.

Programas de eficincia energtica

So programas destinados a reduzir a quantidade de eletricidade consumida. Exemplos: auditorias energticas, condicionamento climtico de edifcios, informao ao consumidor, melhoria de processos, mudanas de tecnologias.

As implicaes das reformas para a eficincia energtica

Nesta seo analisam-se os efeitos potenciais do tipo de reforma experimentada pelos EUA, para a eficincia energtica tendo como base o estudo realizado para a USAID/Office of

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Energy (Hagler Baily 1998b) que discute os impactos das reformas no setor eltrico em seis pases, entre eles os EUA. Como foi visto no captulo anterior, as mudanas verificadas nos EUA so classificadas de des-verticalizao e competio. Em um primeiro momento estas mudanas so desfavorveis para a eficincia energtica, como se apresenta abaixo.

Efeitos da des-verticalizao
Com a des-verticalizao cada segmento da indstria (gerao, transmisso, distribuio) responsvel pela contabilidade e formao de preos relativos sua atividade. Desse modo, o efeito de preos como instrumento para introduo de maior eficincia energtica no mercado de consumo depender de como os custos de fornecimento de energia sero repassados nessa cadeia da indstria de energia. Nessa estrutura os investimentos em gerao e transmisso no so mais controlados pela distribuio. O consumidor final somente receber os sinais de preos corretos se sua tarifa refletir adequadamente os investimentos que, na verdade, so feitos ao longo de toda a cadeia da indstria. Por exemplo, o distribuidor de energia poder repassar certos custos que dependem da demanda horria, como custos fixos (ampliao de sua capacidade de distribuio). Porm, na medida em que custos que poderiam auxiliar na modulao da carga do consumidor so absorvidas como custos fixos, diminui seu interesse em conservao e as oportunidades para muitas das atividades desenvolvidas pelas ESCOs. Quando as companhias eram verticalmente integradas elas podiam tirar proveito dos programas de GLD uma vez que no s eram inteiramente responsveis pelo suprimento como tambm possuam detalhado conhecimento do padro de demanda de seus consumidores finais, um aspecto fundamental para se realizar programas de GLD. As economias de energia conseguidas junto aos seus consumidores podiam ser integralmente capturadas pela companhia. Com as reformas, os distribuidores finais de energia, que so os nicos a terem informaes detalhadas do mercado consumidor, podem estar fortemente desmotivados para realizar programas de GLD. Isso porque alm de perderem receitas reduzindo as vendas de

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kWh, possvel tambm que eles no usufruam integralmente dos benefcios que podero estar ocorrendo jusante (na gerao ou transmisso). Uma vez que os demais distribuidores competidores que tambm esto comprando energia de um mesmo fornecedor (ou de um power pool) compartilharo dos benefcios sem ter realizado nenhum investimento em GLD. Essa situao pode caracterizar uma desvantagem competitiva da companhia que fez investimentos em programas de GLD, e mesmo que isso tenha reflexos positivos diminuindo custos da companhia geradora, esses benefcios so passados tambm para seus competidores. A Tabela 5 mostra as implicaes da des-verticalizao para a eficincia energtica para cada segmento da cadeia de produo e consumo de eletricidade.

Tabela 5: Implicaes da des-verticalizao para a eficincia energtica

Agente Efeito provvel da reforma Valor

Companhias de gerao e transmisso Companhia de distribuio - atacado

Nenhum contato com os consumidores para poder implementar programas de GLD Poder no receber os incentivos por reduzir os requerimentos de gerao e transmisso atravs de seus investimentos em eficincia energtica

_ _

Companhias de distribuio Tem interesse em no diminuir as vendas de energia - varejo Todos (gerao, transmisso e distribuio) Consumidor Os incentivos para implementar GLD dependem de como os custos variveis so repassados entre os agentes Depende de como os custos jusante sero repassados sua conta de energia. Depende de sua percepo sobre a evoluo dos custos futuros de energia com a competio. Depende de como os custos jusante sero repassados aos consumidores. Idem acima. Tem o papel de estabelecer regras para preos e fornecimento de energia e pode (ou no) oferecer incentivos para iniciativas de eficincia energtica para as companhias de energia e consumidores. Efeito lquido da reforma
Fonte: Hagler&Baily 1998b (modificado pelo autor).

-/+ -/+

ESCOs

-/+

Governo/ rgo regulador

-/+

-/+

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Efeitos da competio
A maior competio entre as companhias de energia introduzida pelas reformas tanto para a gerao como para o segmento de vendas de energia (distribuio/comercializao) junto aos usurios finais tampouco incentiva necessariamente o surgimento de esforos para o uso eficiente de energia. A competio entre os produtores de energia especialmente em um mercado spot faz com que se priorize a formao de preos baseados em custos de curto prazo de energia, ou seja, so considerados basicamente os custos operacionais, e no os seus custos marginais de longo prazo. Custos de longo prazo levam em conta futuros investimentos em produo e distribuio de energia de se produzir energia. Os consumidores, que tambm so responsveis por investimentos em eficincia energtica, faro suas consideraes de acordo com um horizonte de tempo (em geral bastante curto) e ponderaro se os custos anuais com a conservao de energia sero mais atrativos que os custos com energia eltrica. Se apenas os custos de energia de curto prazo so repassados para eles, no existe incentivo para se realizar novos investimentos em conservao, pois no se tem nenhuma sinalizao quanto aos futuros preos de energia. Ainda, se o usurio final pode optar entre diferentes companhias, provvel que exista maior relutncia de uma companhia realizar investimentos junto ao seu usurio final, uma vez que existe o risco dele migrar para outro fornecedor. No entanto, programas de eficincia financiados pelas companhias distribuidoras podero progredir, por exemplo, se houver um interesse e a percepo de que este tipo de servio poder auxiliar em melhoria de sua imagem e consequentemente fazer parte de sua estratgia de manter o consumidor. A competio entre as firmas encarregadas da comercializao de energia junto ao usurio final tambm negativa para o uso eficiente de energia. Isso acontece porque seu interesse ser o de vender cada vez mais energia at o ponto onde o custo marginal pago aos fornecedores se iguala ao incremento marginal de sua receita.

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Quando o gerador vende sua energia diretamente a consumidores (situao chamada de Direct Access ou Retail Wheeling) pode haver interesse em se promover maior eficincia no uso de energia nos seguintes casos: O produtor est interessado em maximizar o fator de capacidade de sua usina e poder, portanto promover incentivos para GLD junto aos seus consumidores. A utilizao da rede de distribuio poder implicar em taxas adicionais para o produtor que podem variar segundo horrios do dia/pocas do ano. Se essas taxas so repassadas para o consumidor haver incentivos para que ele se engaje em programas de GLD juntamente com o gerador e distribuidor para atingir benefcios, ou seja, diminuindo os custos de energia para o consumidor, e tambm evitando novos investimentos na infra-estrutura de distribuio. O gerador poder promover a conservao de energia em alguns de seus consumidores e vend-la para outros. Isso seria uma estratgia interessante sempre quando o custo da energia conservada for menor que seus custos de gerao e os preos dos demais competidores. Quando o gerador/distribuidor de energia possui a obrigao de atender consumidores que no lhe rendem lucros, interessante diminuir as vendas de kWh atravs de melhorias em eficincia energtica, sempre que esses investimentos sejam menores que os custos de fornecimento de energia.

A competio no varejo pode afetar os incentivos dos consumidores em investimentos em eficincia energtica em diferentes maneiras: A competio poder de fato diminuir os preos finais de energia, o que no encoraja investimentos em novas medidas cujo custo/kWh conservado seja maior. O consumidor ter uma alternativa adicional para controlar seus custos com energia, alm daquelas que tradicionalmente considerava antes das reformas. Agora ele poder tambm escolher entre diferentes companhias aquelas com menores preos de energia.

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A maneira como se estabelece a competio poder afetar o financiamento dos programas de GLD. Por exemplo, uma companhia pode repassar os custos desses programas para seus consumidores cativos e beneficiar aqueles outros pelos quais ela necessita competir. Essa uma situao de competio parcial onde grandes consumidores podem escolher seu fornecedor, mas os demais ficam sob uma rea de servio designada para uma companhia.

Podero surgir nova atividades para ESCOs que passariam a vender servios de compra de energia, alm daqueles relacionados com a otimizao da demanda para os grandes consumidores (no-cativos).

A competio dificulta a atuao de uma srie de agentes relacionados com o setor de consumo de energia, como fabricantes de equipamentos, comerciantes, construtores, arquitetos, e outros tcnicos, que tradicionalmente participavam de iniciativas de eficincia energtica e de transformao de mercado. Alm disso, tradicionalmente essas medidas s fazem sentido quando dirigidas a uma determinada regio geogrfica ou segmento de consumidores. A indstria de eletricidade competitiva no ter interesse em realizar investimentos e promover transformao de mercado em uma regio ou classe de consumidores que no so cativos.

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Tabela 6: Implicaes da competio para a eficincia energtica

Agente Efeito provvel da reforma Valor

Companhias de gerao e transmisso Companhias de distribuio

A competio baseada em preos spot incentiva a maximizar a produo de usinas com menores custos operacionais Poder fazer parte de sua estratgia para manter consumidores oferecendo servios de conservao de energia Programas que aumentem custos para a companhia ou tarifas para os consumidores, ou comprometam a receita com vendas de energia sero evitados A competio poder aumentar a incerteza com relao a preos futuros de energia, que podero inclusive baixar, no incentivando investimentos em maior eficincia energtica Perspectivas de preos mais baixos dificultaro a criao de um mercado para atuar Poder desempenhar maiores atividades para suprir a inexistncia de interesse privado para realizar programas de transformao de mercado. Efeito lquido da reforma

Todos (gerao, transmisso e distribuio) Consumidor

ESCOs

Governo/O. regulador

Fonte: Hagler&Baily 1998b.

A eficincia energtica e o mercado

Quando se passa a retirar os incentivos e regulamentos que estimulavam e, muitas vezes obrigavam, as companhias a realizarem esforos para implementar medidas de eficincia energtica, assume-se que o mercado ser responsvel por isso. Mas ser o mercado capaz de conduzir os investimentos dos vrios agentes da sociedade na direo de padres de consumo e uso de tecnologias mais eficientes? A discusso em um primeiro momento das reformas se resume na deciso de se promover ou no interveno do poder pblico para possibilitar o progresso das medidas de conservao no mercado de energia. Eto & Golove (1996) fazem uma reviso sobre as posies prevalecentes nos EUA e resumem a questo do seguinte modo:

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Os proponentes de maior interveno do governo acreditam que barreiras significantes impedem que nveis socialmente desejveis de investimentos em eficincia energtica sejam atingidos. Eles sustentam que pouco provvel que qualquer que seja a estrutura de mercado para a indstria de eletricidade melhore substancialmente essas barreiras para eficincia energtica. Essa posio usada para justificar uma contnua interveno do governo em mercados de energia para corrigir as distores inerentes alocao de recursos nesse setor. Os proponentes de menor (ou nenhuma interveno para promover eficincia energtica argumentam que, dada a libertada para operar em uma maneira menos regulada, o mercado alcanar eficincias ainda no conseguidas pela indstria de eletricidade. Eles opinam que as vrias imperfeies ou falhas que possam persistir n funcionamento do mercado ou so ilusrias ou de pequena importncia, ou mesmo que devem ser melhor resolvidas por agentes privados atuando de maneira a preservar seus interesses, e no atravs da interveno governamental.
Como foi visto anteriormente a tradio de incentivos regulatrios nos EUA foi rompida com a introduo das reformas e houve uma discusso para se determinar se o mercado viabilizaria a introduo contnua de medidas e tecnologias de uso mais eficiente. A polmica entre os dois pontos de vista mencionados acima ainda persiste. Nas sees seguintes apresentamos trs conceitos relacionados entre si e que aparecem freqentemente na discusses acerca da necessidade de regulao para manter investimentos em eficincia energtica: o energy-efficiency gap, barreiras e falhas de mercado.

O energy efficiency gap

Existe uma abundante literatura (v. por ex. Reddy, 1991; Howarth & Andersson, 1993) que discute as barreiras para a introduo de medidas e tecnologias eficientes no mercado. Em geral, percebe-se que existem muitas aes e tecnologias que poderiam ser utilizadas mas no o so. Define-se (v. por exemplo. Gunn, 1997) energy efficiency gap como sendo a diferena entre o nvel atual de demanda de energia, e aquele que seria obtido com a introduo de

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tecnologias mais eficientes, ou seja, refere-se a diferena entre os nveis de investimento em eficincia energtica que so economicamente justificveis do ponto de vista tcnico e econmico mas que no prtica no ocorrem. Graficamente esse gap representado por uma curva chamada de supply curve of conserved energy ou curva de suprimento de energia conservada. Esse conceito tem sido muito usado por aqueles que advogam maior interveno no mercado de energia.

EVOLUO DA DEMANDA DE ENERGIA GWh

Sem conservao

Energy Efficiency Gap

Com conservao

Ano 0

Ano N Figura 2: Exemplo do Energy Efficiency Gap

A Figura 2 apresenta esquematicamente a evoluo da demanda de energia com e sem uma deliberada interveno para acelerar a adoo de tecnologias e medidas de eficincia, sendo a diferena entre as curvas o chamado energy efficiency gap. A Figura 3 um exemplo da chamada curva de suprimento de energia conservada que apresenta os potenciais de energia conservada de acordo com determinadas tecnologias ou medidas e seus respectivos custos7

Para maiores informaes de como construir curvas de suprimento de energia conservada, consultar Jannuzzi & Swisher, 1997, cap. 3 e 4. V. tambm Koomey et al. 1991, Rosenfeld, et. Al., 1993.

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$ / kWh cce4 Expanso do Setor CM Conservao 3

cce2

Conservao 2

cce1

Conservao 1

D1

D2 Demanda de Energia GWh

D3

Figura 3: Exemplo de Curva de suprimento de Energia Conservada

Notas: CCEi= custo de conservar energia atravs da medida i; CM= custo marginal da expanso

Esse tipo de anlise foi desenvolvido por tcnicos interessados em verificar o potencial e os custos envolvidos com adoo de medidas e tecnologias mais eficientes (Rosenfeld et al, 1993, por ex.). Estas so informaes bsicas para estudos no mbito do PIR. Existem questes tcnicas importantes por detrs dessas curvas que influenciam os resultados e sua interpretao. A taxa de desconto, por exemplo, utilizada para se calcular os custos de energia conservada freqentemente comparvel com aquela taxa utilizada pelos consumidores para outros investimentos. Na perspectiva social, taxas de desconto poderiam ser menores, favorecendo o potencial econmico das tecnologias e medidas consideradas. Portanto, curvas desse tipo elaboradas por diferentes agentes (consumidores, agncias pblicas, companhias de energia, etc.) iro indicar diferentes potenciais economicamente atrativos para investimentos em eficincia energtica. No captulo 8 voltaremos a essa questo procurando destacar o papel do agente pblico.

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A literatura mostra tambm que existe uma diferena fundamental entre os analistas de origem tcnica e os economistas nesse tipo de estudo. Os tcnicos tendem a assumir taxas de desconto relativamente menores e desconsideram grandes incertezas futuras com relao a preos de energia e vida til de equipamentos8. A natureza do investimento em eficincia energtica diferente daquela em outros tipos onde pode existir maior liquidez. Assim vejamos, o investidor em eficincia energtica precisa considerar a vida til real do equipamento e no pode mudar seus hbitos de utilizao durante esse perodo, com o risco de afetar a rentabilidade de seu investimento. Os economistas analisam os investimentos em funo de taxas de mercado. Outros analistas ainda consideram variveis no econmicas como determinantes para a deciso de investimentos do consumidor final. Os trabalhos de Stern (1986) e Stern & Aronson (1984) abordam a questo de valores comportamentais e suas implicaes na determinao de decises com relao ao uso de energia. Existe evidncia emprica que tanto os economistas como os tecnologistas tem simplificado demais as descries de servios de energia: caso do ar condicionado- existem outros parmetros, como rudo, que podem afetar a deciso e operao do consumidor. Consumidores podem deixar luzes acesas por questo de segurana e no para satisfazer as necessidades de iluminao. Essas consideraes so importantes porque elas podem ser mais determinantes que os aspectos econmicos ou estritamente tcnicos relacionados ao uso eficiente de energia. Embora o potencial existente para representar esse energy efficiency gap seja passvel de discusso, pode-se reconhecer que muitas vezes oportunidades de eficincia energtica no so aproveitadas pelo consumidor, seja por falta de informao, seja por consideraes econmicas ou outras. A seo a seguir discute algumas das barreiras que podem explicar a existncia desse gap e justificar uma interveno no mercado de energia.

A vida til de um equipamento fortemente afetada por condies incorretas de seu uso ou qualidade de energia, conferindo grandes incertezas nos clculos de custo e benefcios.

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Barreiras, falhas e interveno no mercado de energia

As barreiras e falhas de mercado se referem a diversas caractersticas que impedem que investimentos em eficincia energtica se realizem de maneira tima, seja do ponto de vista privado ou social. Vrios autores tm analisado essas dificuldades para a disseminao de medidas de eficincia energtica (v. por ex. Reddy, 1991; Lutzenhiser, 1993, Jannuzzi & Swisher 1997, Levine et al. 1994). Preos so necessrios mas no parecem ser suficientes para estabelecer um equilbrio entre oferta e demanda. A existncia de um efficiency gap, conforme visto na seo anterior, em relao a investimentos em tecnologias eficientes que so econmicas um exemplo nessa direo. A literatura identifica um nmero grande de barreiras de mercado para a introduo de eficincia energtica. No entanto, alguns tem feito a distino que apenas algumas barreiras so realmente falhas (ou defeitos) de mercado (imperfeies de mercado). Fazemos aqui a seguinte distino entre barreira e falhas de mercado: a) barreiras: podem ser removidas atravs de polticas energticas adequadas que orientam a tomada de deciso dos agentes privados na direo considerada tima do ponto de vista social (por exemplo, para remover o desincentivo que as empresas de energia encontravam em financiar programas de conservao de energia, a comisso de energia do estado da Califrnia elaborou o ERAM9); b) falhas de mercado: exigem uma interveno direta do setor pblico (um exemplo tpico o financiamento de pesquisas de alto risco e longo prazo de maturao, cujos resultados no podem ser apropriados por um nico agente). Imperfeies ou falhas de mercado tem sido usados como justificativa para interveno governamental em mercados especficos. Um mercado competitivo assume que os custos de transao entre firmas e indivduos zero, o que no verdade no caso da energia. Custos transacionais incluem: custos de busca de informao, os custos de se realizar barganhas e deciso sobre investimentos, monitoramento e verificao de contratos ou regras. Existem custos de transao apreciveis para se adquirir ou ter acesso a informao sobre tecnologias de energia, escolha de regime de tarifas mais apropriados para um padro de demanda do consumidor, por exemplo.

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A Figura 4 mostra de uma maneira esquemtica o papel das polticas pblicas para melhor explorar o potencial de eficincia energtica. Conforme dito antes, diferentes agentes tero diferentes percepes sobre as vantagens de investimentos em eficincia. Nessa figura esto representados dois agentes: as concessionrias de energia e a sociedade. Uma das explicaes do potencial de eficincia energtica avaliado pela sociedade ser maior que aquele das concessionrias est relacionado com o fato das taxas de desconto sociais serem menores que aquelas utilizadas por investidores privados (as concessionrias). Na verdade, o objetivo de uma boa poltica pblica para eficincia energtica maximizar as o potencial realizado de economias de energia fazendo melhor uso dos recursos existentes, tanto pblicos como privados. possvel remover barreiras para que investidores privados (as concessionrias, no caso) se interessem em investir em eficincia energtica e deixar que o prprio mercado os guiem para tomar suas decises. No entanto, provvel que muitas opes de investimentos desejveis do ponto de vista da sociedade podem no ser contempladas pelo mercado. Desse modo sero necessrios que recursos pblicos sejam utilizados e uma ao direta do setor pblico na promoo de algumas dessas iniciativas. No Captulo 8 discutimos esse tipo de questo para o caso brasileiro atravs da regulao que estabelece a aplicao de recursos das concessionrias em programas de eficincia energtica e pesquisa e desenvolvimento.

Vide Os programas de eficincia energtica antes das reformas, pg. 32

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A Explorao do Potencial
Limite considerado satisfatrio/economicamente vivel para a sociedade Objetivo de polticas pblicas: maximizar aes com uso mnimo de recursos $ Polticas pblicas podem estimular maiores investimentos privados em EE (Remoo de barreiras de mercado)

sociedade

concessionrias
Aes determinadas pelo mercado competitivo e financiados pelas prprias companhias

Aes que requerem financiamento pblico Falhas de Mercado

Investimentos com recursos regulados (pblicos)

Figura 4: O papel de polticas pblicas para explorar o potencial de eficincia energtica

Nota: EE = eficincia energtica.

As diferenas de opinio com relao necessidade de interveno pblica no esto baseadas na disputa sobre a existncia de barreiras de mercado, mas de diferentes percepes com relao magnitude dessas barreiras, e principalmente com relao eficcia e conseqncias de polticas elaboradas para superar as barreiras (Golove & Eto, 1996).

As mudanas das atividades em eficincia energtica nos EUA Atividades comerciais

Em vrias partes dos EUA muitos servios antes gratuitos para o consumidor agora comeam a ser cobrados dentro do novo contexto do setor. Mesmo assim existe a necessidade de aes mais abrangentes que s podem ser levadas a cabo com a participao do poder pblico. No Captulo 7 sero discutidas as aes mais importantes que esto sendo conduzidas pelo setor pblico.

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Smith,(1997) apresenta uma relao de mecanismos que esto sendo utilizados comercialmente pelas companhias de eletricidade:

Informao (usando Internet)

Vrias companhias esto investindo em servios via internet para orientar os consumidores a controlarem seus gastos com energia.

Venda de servios para melhoria de uso final de energia.

Companhias de energia oferecem servios para treinar consumidores para operarem equipamentos eltricos, principalmente para o setor comercial e industrial, mas tambm para o residencial. So servios pagos e algumas companhias esto oferecendo pacotes que incluem outros servios como telecomunicaes e segurana eletrnica..

Sistemas de tarifao e medio

Consumidores podem requisitar medies individualizadas em equipamentos por tempo determinado, para estudar as tarifas mais convenientes. Antes esse tipo de assistncia era gratuito, mas agora est sendo cobrado pela maioria das companhias.

Fornecimento de equipamentos e servios de manuteno

Algumas companhias fornecem equipamentos e incluem servio de manuteno atravs de contratos de leasing.

Contratos de economias compartilhadas

A companhia realiza contratos com grandes companhias comerciais e industriais para fazer leasing de equipamentos. A companhia instala os equipamentos e compartilha as economias com o consumidor, no estilo das ESCOS.

Chauffage programs
A companhia instala o equipamento e vende para o consumidor o produto, por exemplo gua fria ou quente/gelo. Alm desses exemplos de servios comercializados pelas companhias de eletricidade nos EUA, Nilsson (1998) reporta o caso do tambm sofisticado mercado de eletricidade da Sucia, tambm experimentando os efeitos da reestruturao. As reformas no mercado de

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eletricidade naquele pas tem forado que as companhias se preocupem em atender demandas especficas dos consumidores. Embora existe maior competio com preos, eficincia energtica e outros servios so importantes componentes paro o mix de produtos em todas as empresas de eletricidade da Sucia.. Na rea de eficincia energtica, o foco tem sido at agora em medidas de baixo custo e rpido retorno. Se as medidas de eficincia de maior tempo de maturao sero realizadas isto ainda incerto.

Atividades para o setor pblico

Eto, Golove & Kito (1996) listam uma srie de argumentos a favor da participao do setor pblico na implementao de programas de eficincia energtica. A Tabela 7 apresenta as diferentes caractersticas que os programas pblicos (ou financiados pelos prprios consumidores) podem ter e seus efeitos no mercado. A necessidade da participao do setor pblico em atividades para promover o uso eficiente de energia j aceita em muitas regies dos EUA e aparece, resolues do rgo regulador da Califrnia. por exemplo em

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Tabela 7: Efeitos de alguns tipos de programas de eficincia energtica promovidos pelo setor pblico
Tipo de atividade ou programa Impactos econmicos Proteo ambiental Superao de falhas de mercado Preservar e estimular ESCOs

Informao/educao/ auditorias Incentivos financeiros (rebates) Normas, padres de eficincia energtica

Baixo

Baixo

Mdio

Baixo

Alto Curto prazo: baixo Longo prazo: alto

Alto Mdio

Baixo Alto

Mdio Baixo

Programas de transformao de mercado

Curto prazo: baixo Longo prazo: alto

Depende do programa

Alto

Alto inicialmente

DSM bidding/standard offer(a) Avaliao dos programas (medidas)

Mdio TRC teste

Mdio Economias de energia, reduo de emisses

Mdio

Alto

Verificao da Verificao da reduo de competitividade imperfeies de de mercado mercado

Fonte: modificado de Eto, Golove & Kito, 1996. Nota: (a) v. texto.

DSM bidding (licitao de projetos de DSM)e Standard Offer programs se mostraram importantes para estimular o surgimento de companhias de servios de energia, em particular as ESCOs. Em um DSM bidding program uma companhia de eletricidade lana um Request for Proposals oferecendo um contrato de longo prazo com uma ESCO ou possivelmente com grandes consumidores para que ocorra uma reduo de consumo e demanda a um determinado valor de custo. Em um programa Standard Offer a companhia estabelece um padro e condies (incluindo preo) que so disponveis para interessados at que se complete a meta desejada. As comisses de regulao no passado tiveram um papel importante colocando requerimentos que induziram as companhias a realizar licitao de negawatts atravs de programas de eficincia ou quantias de energia renovvel atravs de Standard Offers.

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No passado os objetivos dos programas de eficincia energtica foram articulados pelas companhias e reguladores no contexto do PIR ou do planejamento de atividades de DSM. Tipicamente o mix de investimentos em novos empreendimentos energticos e programas de GLD representava um equilbrio nem sempre muito explcito entre diversos objetivos (least-cost resource plans10, metas ambientais, impactos nas tarifas e servios aos consumidores). Daqui para frente esses objetivos devero ser mais claros para evidenciar a repartio dos custos e benefcios entre consumidores, empresas de energia e o setor pblico. Ser necessrio distinguir quais aes na rea de eficincia energtica necessitaro de fundos coletados publicamente e interferncia do setor pblico, e quais o prprio mercado ser capaz de promover.

10

Planos de expanso da gerao, transmisso ou distribuio a custos mnimos para o setor eltrico.

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CAPTULO 4: FONTES RENOVVEIS E MEIO AMBIENTE

A demanda de bens pblicos em um mercado competitivo Introduo

O desenvolvimento de fontes renovveis e sua maior participao na estrutura de produo de energia, juntamente com medidas de proteo ambiental so outros dois dos chamados bens pblicos assim entendidos pelos reguladores e analistas americanos conforme foi visto no captulo 1. Neste captulo sero analisados alguns dos procedimentos que esto sendo adotados para a manuteno desses bens em um ambiente de maior competio e menor interferncia governamental no mercado. Fontes renovveis esto em desvantagem em um ambiente de maior competio para produo de eletricidade onde o tempo de retorno de investimentos privados menor e essas tecnologias so mais capital intensivas. Alm disso, possuem caractersticas particulares, como a intermitncia de algumas fontes que dificulta o planejamento de seu despacho. A literatura sobre o assunto nos EUA mostra tambm um intenso debate sobre a necessidade ou no de se utilizar recursos pblicos e at que ponto necessria uma interveno no mercado para viabilizar as alternativas de gerao baseadas em fontes renovveis. No caso da proteo ambiental veremos que a situao um pouco diferente.

As fontes renovveis Introduo

O principal mecanismo de apoio a projetos de energia renovvel nos EUA foi implantado em 1978, chamado de PURPA (Public Utilities Regulatory Policy Act) que estabeleceu que as companhias de eletricidade deveriam comprar energia de origem renovvel ou de co-geradores quando seus preos fossem menores que os custos evitados das companhias eltricas. A aplicao desse mecanismo adicionou vrios megawatts de capacidade instalada de energia produzida a partir de fontes renovveis, especialmente em

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estados como a Califrnia e Maine. No entanto, com a queda dos preos de energia fssil nos anos seguintes ficou comprometido o progresso das fontes renovveis atravs desse mecanismo. Com as reformas iniciou-se a discusso sobre o papel que subsdios pblicos deveriam ter para apoiar os produtores de eletricidade a partir de fontes renovveis e como isso poderia tambm introduzir um vis favorecendo alguns em um mercado competitivo de energia. As fontes renovveis so representadas por uma diversificada coleo de tecnologias, cada uma tendo caractersticas e custos diferentes para a produo de eletricidade. Algumas esto em processo de desenvolvimento tcnico e so menos competitivas que outras: a solar, por exemplo, mais cara que a elica e a geotrmica. Alm disso, nem todas possuem os mesmos benefcios econmicos, sociais e ambientais. A utilizao de biomassa envolve uma classe de produtores bem diferente daquela que explora recursos hidroeltricos ou geotrmicos, por exemplo. Os impactos ambientais desses empreendimentos, embora bem menores quando comparados com as fontes convencionais (gerao fssil, ou grandes hidroeltrica) so tambm bem diversos e muitas vezes podem ser significativos. A experincia com programas de energia renovvel nas companhias americanas iniciou em 1993 no Colorado, Califrnia e Flrida e em 1997 cerca de 20 companhias j possuam programas baseados em green marketing11 (Wiser, R. & S. Pickle. 1997). programas tem sido estruturados em basicamente trs maneiras: 1) Compra de energia renovvel ou Green Marketing: programas que oferecem a opo de compra de energia renovvel com uma taxa adicional ou com preos mais elevados. Esses programas de energia renovvel tem sido tambm implementados aproveitando a nova estrutura de maior competio do lado da demanda, onde algumas companhias tentam agora se diferenciar oferecendo um novo produto para seu consumidor: green energy; Os

11

Green marketing um mecanismo de mercado que possibilita aos produtores e distribuidores que comercializam eletricidade divulgar atravs de propaganda uma diferenciao de seu produto. Ele basicamente se utiliza dos resultados de pesquisa de opinio junto aso consumidores que tm demonstrado nos EUA um interesse em pagar mais por energia de origem renovvel.

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2) Doao: oferece a possibilidade dos consumidores fazerem doaes cujo fundo revertido para o apoio a projetos de energia renovvel; 3) instalao de equipamentos de energia renovvel junto a consumidores: a companhia oferece contratos de leasing ou compra de equipamentos para serem instalados junto aos consumidores. Esses programas tem principalmente envolvido a instalao de painis fotovoltaicos. A seguir analisada a experincia da Califrnia em incorporar maior proteo s fontes renovveis.

Energia Renovvel na Califrnia

A Califrnia uma lder no movimento de reestruturao dos EUA e historicamente tem sido a pioneira no tratamento do uso de fontes renovveis em sua matriz energtica. Sua poltica energtica para renovveis tem seguido trs enfoques principais dentro do contexto das reformas para o setor: (1) resolues mandatrias para compra de energia renovvel (Mandate Renewables Purchase Requirements MRPR), (2) programas financiados atravs de fundos coletados de consumidores de energia (programas pblicos); e (3) compras voluntrias de energia renovvel atravs de green marketing. Esses mecanismos comearam a ser discutidos desde o incio da reestruturao em 1994, quando a CPUC orientou o green marketing como sendo o principal meio de suporte para as fontes renovveis. Esse tipo de resoluo era apoiada por uma constatao que se tinha na poca de haveria consumidores dispostos a comprar energia de fontes renovveis, mesmo se elas custassem mais que as alternativas convencionais. Era portanto um mecanismo de mercado coerente com as reformas em curso e o tamanho desse mercado seria determinado pela prpria sociedade. Houve, no entanto, uma forte reao das entidades ambientalistas e organizaes ligadas a tecnologias renovveis, que criticaram essa poltica, argumentando que green marketing no seria capaz de corrigir imperfeies de mercado, especialmente com referncia aos maiores benefcios ambientais que as fontes renovveis

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podem trazer. Alm disso, no se sabia ao certo qual seria a dimenso desse mercado verde voluntrio e se ele seria adequado para sustentar uma indstria de produo de eletricidade baseada em fontes renovveis. Havia presso dos ativistas ambientais e de setores comerciais ligados s fontes renovveis para se criar fundos ou mecanismos mandatrios para serem destinados ao fomento de atividades na rea. Em 1995 a CPUC decidiu colocar em pauta um mecanismo para apoiar energias renovveis, o Mandate Renewables Purchase Requirements - MRPR, sendo contrria na poca, idia de criao de um fundo para financiar fontes renovveis. O MRPR permite que reguladores/legisladores possam determinar que uma certa percentagem do uso de eletricidade (ou de sua capacidade instalada) do estado seja produzida a partir de fontes renovveis. Esse sistema permitiria tambm a introduo de mecanismos que adicionariam grande flexibilidade para os produtores e vendedores de eletricidade atravs de certificados transacionveis no mercado, conhecidos como Renewable Energy Credits (REC), permitindo que esses agentes aderissem aos padres de produo/venda estipulados. Existiriam 3 possibilidades para que um produtor/vendedor de eletricidade atendessem aos requisitos do MRPR: ele pode ser o proprietrio de uma instalao e produzir a quantia determinada pelo MRPR de energia renovvel, ele pode comprar RECs de outros produtores/vendedores juntamente com quantias associadas de energia renovvel, ele pode comprar somente RECs de outros produtores/vendedores que tenham excedido a determinao das quotas estipuladas pelo MRPR, sem ter que produzir ou comprar energia renovvel. Dessa maneira criou-se um mercado de RECs e de energia renovvel entre os produtores e vendedores de energia eltrica. No entanto, mesmo assim seria necessria a participao do governo atravs da (a) estipulao da porcentagem de produo (ou de capacidade) que deveria vir de fontes renovveis, (b) certificao dos RECs e (c) monitoramento e fiscalizao dos requisitos MRPR para validao dos RECs.

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Essa soluo no agradou a todos. Embora o custo do MRPR seja, em princpio, determinado pelo mercado, baseado no nvel de requisitos de energia renovvel e nos custos dos RECs, havia a percepo de que esse sistema requereria muita burocracia para os produtores e distribuidores de energia. Havia tambm dvidas com relao aos resultados dessa poltica, ainda mais se a burocracia envolvida fosse financiada com recursos pblicos. Aps vrios meses de discusses e negociaes o Legislativo da Califrnia resolveu adotar um outro enfoque de poltica que favorece a criao de um fundo: o surcharge-funded production credit. Essa proposta incluiu a implementao de um fundo cujos recursos seriam distribudos atravs de concorrncia entre projetos para o desenvolvimento de novos empreendimentos com fontes renovveis. Cerca de US$ 540 milhes devero ser alocados para esse fundo entre 1998 e 2002, e sero coletados pelas 3 maiores IOU do Estado, atravs de taxas junto aos seus consumidores. As outras companhias de eletricidade que operam no estado mas de propriedade publica tambm coletaro taxas para programas pblicos, mas possuem flexibilidade para alocar os recursos entre programas de eficincia energtica, pesquisa, desenvolvimento e demonstrao, renovveis e programas para consumidores de baixa renda. Esse fundo foi criado atravs do decreto AB 1890 e tambm contm dispositivos para apoiar green marketing. A California Energy Comission (CEC) responsvel pela administrao do fundo que deve ser utilizado com os seguintes objetivos e princpios: incentivar ou priorizar as fontes economicamente mais atraentes, implementar um processo de certificao de possveis produtores de energia renovvel, permitir que consumidores obtenham um rebate com recursos desse fundo se eles comprarem energia renovvel, e maximizar o uso dos recursos do fundo atravs de financiamentos ou outros mecanismos. Houve muita discusso entre os mecanismos MRPR e surcharge-funded renewable energy policy. O MRPR era apoiado pelas associaes de fabricantes de equipamentos para energia renovvel e produtores de energia renovvel, algumas entidades ambientalistas e as companhias de eletricidade. J a criao do fundo era apoiado pela maioria das entidades

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ambientalistas, power marketers, consumidores industriais, e tambm algumas companhias de eletricidade. O MRPR foi efetivamente abandonado, no s pela sua pouca praticidade segundo os produtores/vendedores privados, mas tambm, e talvez principalmente, por ele conferir uma vantagem adicional para aquelas companhias que possuem uma porcentagem maior de produo a partir de fontes renovveis. Esse tipo de poltica feriria um dos princpios da competio concebido pelas reformas chamado de competitive neutrality.

Tabela 8: A estrutura de produo de Eletricidade na Califrnia (1989-95)

Porcentagem da produo total anual (%)

Produo interna Hidroeletricidade E. Nuclear Carvo Petrleo Gs Natural Geotermal Biomassa (mat. orgnica) (a) Elica Solar Total Importao Pacific Northwest Southwest Total Total(b) Total gerao (TWh)

1989 13.72 14.17 8.26 3.89 33.08 6.39 2.18 0.89 0.19 83.31

1991 9.59 15.34 9.67 0.22 31.29 6.42 3.02 1.10 0.30 76.95

1993 17.19 15.11 9.47 0.86 29.22 6.52 2.38 1.18 0.35 82.27

1995 20.15 14.11 6.99 0.19 30.57 5.57 2.33 1.24 0.31 81.46

7.43 9.78 17.21 100.52 238.57

11.89 11.16 23.05 100.00 242.34

6.39 11.33 17.72 100.00 242.03

7.76 10.78 18.54 100.00 256.37

Fonte: Comisso de Energia da Califrnia, 1996. Notas: (a) inclui biomassa e resduos; (b) existem erros de arredondamento.

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Tabela 9: Capacidade Instalada dos NGU (GW)

Ano Cogerao Resduos E. Geotrmica Peq. Hidro. Solar Elica Total

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

227 261 412 658 893 1.444 1.788 3.063 3.662 4.942 5.315 5.838 5.991 5.947

14 14 32 46 79 140 275 396 513 783 878 883 951 1.180

0 0 0 9 96 178 188 319 587 806 870 813 845 836

0 0 48 59 67 107 144 176 229 298 321 330 341 253

0 0 1 8 27 57 122 155 221 301 381 374 374 374

173 176 176 227 496 1.015 1.235 1.366 1.378 1.382 1.647 1.698 1.745 1.756

414 451 669 1.007 1.658 2.941 3.752 5.475 6.590 8.512 9.412 9.936 10.247 10.346

Nota: Inclui as vendas de energia e auto-gerao. Fonte: Califrnia Energy Commission, Energy Commission, Electricity Report, Draft Final, June 1995

O mercado de energia renovvel (green marketing)

Havia uma expectativa desde o incio das reformas de que consumidores, principalmente de algumas regies do pas, estariam dispostos a pagar a mais por energia eltrica produzida a partir de fontes renovveis. Haveria, portanto um mercado, chamado de mercado verde de energia (green power market), apontado como uma nova oportunidade para a disseminao de tecnologias de fontes e principalmente com abertura do mercado para pequenos consumidores que podem escolher o supridor dos servios de energia. Dados mais recentes (Wiser&Pricle, 1998, Oakland Tribune, 1998) dizem que no momento apenas se registra um modesto interesse por parte de consumidores residenciais

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para mudar de companhias de eletricidade, portanto esse potencial ser desenvolvido muito lentamente, ao contrrio das indicaes iniciais. Estima-se que apenas 1-2 % dos consumidores residenciais (100-200 mil) que podero escolher o seu supridor, optaro por energia renovvel. A idia que essa porcentagem suba para 4-10% em 2003. As indicaes de pesquisas realizadas (Wiser & Pricle, 1998) entre os diversos consumidores revelam que 75% das vendas de energia renovvel adviro de consumidores residenciais, 14% de consumidores comerciais, 9% da indstria e 3% do governo. A demanda residencial ser dominante. At o momento as vendas de energia renovvel pouco fizeram para expandir esse tipo de produo. Na Califrnia, quatro dos cinco distribuidores existentes de energia renovvel apenas revendem a energia das instalaes j existentes e pertencentes a empresas pblicas, ou compram energia de outros produtores fora do estado.

O mercado e polticas pblicas

crucial determinar o nvel de apoio com fundos pblicos que devem ter os programas de energia renovvel. Para se conhecer o timo social para gastos com renovveis necessrio se conhecer os custos de desenvolvimento de renovveis e os benefcios para a sociedade (meio ambiente, reduo de riscos, mais empregos, etc.), mas o fator mais determinante depende de preferncias pblicas. Diversas pesquisas de opinio, algumas conduzidas por associaes com interesses na rea de energia renovvel, como a Sustainable Energy Coalision, que rene um grupo de 35 empresas, entidades ambientalistas e representantes de classes de consumidores, mostram um forte apoio para o desenvolvimento de energias renovveis e eficincia energtica (ENN Daily News, 1999). Algumas regies dos EUA parecem ter maior interesse em dedicar fundos pblicos para subsidiar a gerao de energia renovvel, o mesmo acontece em vrios pases da Europa tambm. Existem benefcios para toda a sociedade que advm da utilizao de energia renovvel, especialmente com relao poluio atmosfrica e a produo de gases estufa. muito pouco provvel que a maximizao desses benefcios seja atingida somente com a parcela dos consumidores que voluntariamente esto dispostos a pagar os preos ainda superiores da energia renovvel.

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Uma constatao deste fato que mesmo havendo um nicho de mercado para ser explorado atravs de mecanismos convencionais no impediu que fossem realizadas aes ao nvel de polticas pblicas, como no caso da Califrnia, para conferir recursos adicionais para o desenvolvimento das fontes renovveis. Conforme indicam Wiser&Prickle (1998), o prprio surgimento desse green power market resultado de anos de prvias polticas pblicas atravs de rgos no governamentais e agncia de regulao. O mercado verde no surgiu espontaneamente, mas foi fomentado ao longo do tempo em conseqncia de polticas pblicas que tinham o objetivo de estimular o desenvolvimento tecnolgico e a utilizao de fontes renovveis. relevante mencionar tambm que como o produto final - a eletricidade - o mesmo, seja ele de origem fssil ou renovvel, uma tarefa do green marketing justamente explicar ao consumidor as vantagens das fontes renovveis e providenciar uma contabilidade que demonstre o que ele est efetivamente consumindo. Existe um programa de certificao liderado por um rgo sem fins lucrativos, com o objetivo de educar o consumidor e fazer uma definio mais tcnica sobre o contedo renovvel da eletricidade vendida por cada companhia. Isso necessrio tambm para conferir credibilidade e at que ponto os produtos verdes conferem benefcios ambientais de acordo com a fonte originalmente utilizada para produo de eletricidade.

O meio ambiente
As chamadas externalidades ambientais possuem dificuldades para serem capturadas atravs de preos em um mercado de energia que procura ser altamente competitivo, conforme foi discutido no Captulo 1 (pg. 4). Dentre os vrios impactos ambientais produzidos pelo setor de eletricidade o problema de poluio atmosfrica se destaca, e mais recentemente tem-se ainda a questo de emisses de gases estufa - principalmente o dixido de carbono (CO2). Como muitas vezes os maiores e mais evidentes impactos ambientais ocorrem em locais muito distantes do consumidor final, existe um dificuldade de transmitir-lhes informao para explicar as diversas formas de se produzir energia e seus diferentes impactos. O consumidor freqentemente s tem a percepo e interesse em ter os servios de energia (iluminao, lazer, etc.) que so fornecidos com a mesma qualidade independentemente da origem da

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energia eltrica. Para a maioria dos consumidores, exceto a pequena parcela que est disposta a investir em fontes renovveis e eficincia energtica o que realmente vai influenciar sua escolha de companhias de servios de eletricidade sero os preos finais. Isso particularmente vlido para os grandes consumidores industriais e comerciais. Duas das maneiras onde os efeitos ambientais do setor eltrico podem ser minorados so atravs de eficincia energtica e maior uso de renovveis. Maior eficincia energtica tanto do lado da demanda como na oferta (melhorando o desempenho das usinas eltricas existentes, investindo em novas tecnologias de produo e diminuindo as perdas em T&D) so maneiras de reduzir os problemas ambientais como poluio atmosfrica das usinas termeltricas, por exemplo. A maior utilizao de fontes renovveis como solar em substituio a carvo ou leo combustvel reduz drasticamente as emisses de poluentes. As decises que o setor energtico pode realizar, seja na escolha de tecnologias para produo, tipo de combustvel, gerenciamento de carga, investimento em eficincia energtica e mesmo sua formao de preos para o consumidor, tem influncia causando maiores ou menores impactos ao meio ambiente. O estudo feito para o Office of Technology da USAID (Hagler & Baily 1998b) apresenta uma lista de possveis efeitos das reformas no desempenho ambiental da indstria de energia eltrica. Embora alguns impactos sejam positivos, como a possibilidade de entrada de tecnologias para gerao de energia mais eficientes, e principalmente do gs natural em substituio ao carvo e petrleo, certamente difcil esperar que a maioria das oportunidades de introduo de novas tecnologias e medidas de eficincia sejam implementadas sem esforo adicional (Tabela 10). A experincia com as reformas implementadas no Reino Unido mostram que so necessrios mecanismos prprios para proteger as iniciativas de conservao de energia e proteo ambiental em um ambiente de maior competitividade econmica. Naquele pas trs iniciativas na rea ambiental tiveram lugar: a introduo de uma regulao ambiental baseado no Environmental Protection Act, que foi aprovado no Parlamento junto com o processo de privatizao. O segundo foi o Non Fossil Fuel Obligation, criado inicialmente para proteger a indstria nuclear que incluiu o Fossil Fuel Levy, uma taxa sobre

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combustveis fsseis que se destinou a financiar projetos de energia renovvel. A terceira iniciativa foi o Energy Saving Trust (EST), criado para apoiar as iniciativas de conservao de energia (Brower & Mitchell 1996).

Tabela 10: Sumrio das implicaes de reformas do setor eltrico no seu desempenho ambiental
Tipo de reforma Efeitos em tecnologias de gerao e eficincia do lado da oferta Efeitos para melhoria de eficincia do lado da demanda

DesO acesso a rede de transmisso dos verticalizao produtores de energia renovvel depende de contratos Possibilidade de gerao descentralizada A busca de lucros no sistema de T&D reduz perdas Projetos de gerao com energia fssil so favorecidos em contratos de compra Competio no atacado

Incentivos para os consumidores investirem em eficincia depende como os custos so refletidos nas tarifas Investimentos do distribuidor em eficincia depende de como o tratamento de custos de capacidade, T&D

No curto prazo somente fontes de menor custo Incentivos para que o consumidor invista em eficincia podem desaparecer se preos de so despachadas energia caem ou tornam-se imprevisveis no Fontes de energia fsseis usando tecnologias futuro eficientes so favorecidas no curto prazo Tecnologias de gerao que demandam capital de baixo custo so favorecidas No existem incentivos para se investir em P&D em tecnologias ambientais Incentivos para maximizar vendas de eletricidade Consumidor tem menos incentivos para investir em eficincia se ele pode mudar para outro fornecedor mais barato. Servios de gerenciamento da demanda podem ser oferecidos para diferenciar dos competidores

Competio no varejo

Fonte: Baseado em Hagler Bailly Services 1998. Notas: impacto favorvel, impacto desfavorvel, depende de sua implementao.

O Non Fossil Fuel Obligation estabelece que as companhias eltricas devem comprar uma certa quantia de energia renovvel e elas so reembolsadas caso exista algum diferencial de custos de produo. Esse diferencial calculado com referncia aos preos mensais de energia oferecidos pelo pool. importante notar que esse diferencial passado para os

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consumidores atravs de uma taxa adicional, chamada de Fossil Fuel Levy12. Esse mecanismo foi responsvel por uma significativa e rpida aumento da oferta de energias renovveis naquele pas. O sistema introduzido no Reino Unido para proteo ambiental num ambiente competitivo contemplou portanto dois dispositivos: o Non Fossil Fuel Obligation (NFFO) que obrigava as companhias regionais de eletricidade a comprar uma parcela de sua demanda de fontes nuclear e renovvel e a criao de uma taxa cobrada dos consumidores para criao de um fundo (Energy Savings Trust).

Tabela 11: Preos de Energia Renovvel na Inglaterra durante a privatizao (1991-94) (em c/kWh)
Tecnologias Preos Preos

1991 NFFO E. Elica (>1.6 MW) E. Elica (<1.6 MW) Hidroeletricidade Gs de aterros sanitrios Combusto de resduos Outros sistemas de comb. Biogs (Sewage gas) Mdia 9.4 8.9 10.3 9.3 9.3 11.3 17.3

1994 NFFO 6.8 8.3 7.0 5.9 6.0 8.0 N/A 6.8

Fonte: C. Mitchell1995 Renewable Energy in the UK available from the Council for the Protection of Rural England citado em Brower & Mitchell 1996

Mecanismos de mercado: a experincia com SO2

Em geral a maioria das medidas relacionadas a proteo ambiental tm as caractersticas de serem do tipo comando e controle e esto relacionadas principalmente com aspectos de poluio atmosfrica. Uma novidade, no entanto, tem sido o caso de emisses de

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O FFL foi criado em 1989 com o Electricity Act, sendo reformulado em 1998 (http://www.hmso.gov.uk/acts/acts1998/ 1998005.htm), passando a ser chamado do Fossil Fuel Levy Act 1998.

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SO2. Existe em prtica um sistema de permisses de poluio chamado de tradable permits, que se baseia em um mecanismo de mercado cujo objetivo foi de limitar e controlar as emisses do setor. Desde 1990 a legislao ambiental americana no mbito do Clean Air Act Amendments estabelecia metas anuais para reduo de emisses de SO2 e NOx para as companhias de eletricidade
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. Esse mecanismo introduziu uma maneira onde as companhias

podiam buscar independentemente formas mais baratas de reduo e aquelas que conseguiam superar as metas de reduo podiam comercializar o excedente com outras companhias cujo custo de reduo era mais alto. Iniciativas semelhantes, mas bem mais complexas esto em curso com relao s emisses de CO2 (v. anexo) formalmente com o Tratado de Quioto. As avaliaes do controle de emisses de SO2 e NOx mostram que as redues atravs do mecanismo proposto avanaram bem depressa (Bohi & Burtraw, 1997) e os preos associados com a reduo foram menores daqueles previstos inicialmente. Esses resultados positivos so encorajadores e mostram que o mecanismo de tradable permits pode ser uma alternativa mais flexvel que procedimentos de comando e controle, deixando para os agentes do mercado a busca de solues de mnimo custo segundos as possibilidades de cada um. No caso de reduo de SO2 em lugar das firmas adotarem uma especificada tecnologia, ou medida padronizada de reduo para atingir as metas estabelecidas elas puderam tirar proveito das diferentes eficincias e caractersticas das unidades existentes com potencial e custos de reduo que variam enormemente entre si. O papel de agncias pblicas como o EPA e as comisses de regulao do setor eltrico estaduais so realizar a avaliao das redues de emisses e controle da alocao, uso e transferncias dos permits entre os agentes. Foi necessrio tambm a interveno pblica para se criar um mercado para uma nova commodity : os certificados de reduo de
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e iniciaram

As determinaes da Lei dispunham de metas de reduo de 10 milhes de toneladas de SO2 e de 2 milhes de toneladas de NOx dos nveis de 1980. A partir do ano 2000 o total das emisses das companhias de eletricidade estriam limitadas a 8,9 milhes por ano e o total das emisses para as outras indstrias em 5,6 milhes/ano. Esses valores seriam implementados em duas etapas. Numa primeira fase os proprietrios/operadores de 110 unidades listadas na lei so obrigados a reduzir emisses em 3,5 milhes/ano a partir de 1995. Na segunda fase, todas as unidades acima de 25 MW devem obedecer os limites da lei. Para manter as redues obrigatrias para as instalaes existentes so estabelecidos caps (limites) em

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SO2 avalizados pelos setor pblico. O lado positivo que, embora com alguns problemas, est havendo de fato uma reduo de nveis de poluio atravs desse mecanismo.

A gerao distribuda
A gerao distribuda se refere a unidades de produo de eletricidade de tamanho reduzido localizados ao longo do sistema de distribuio com o objetivo de atender demandas localizadas (ao nvel de sub-estaes, por exemplo) durante perodos de pico ou ento postergando a necessidade de novas instalaes ou expanso daqueles existentes. As principais tecnologias de gerao distribuda so aquelas relacionadas a sistemas de cogerao e energia renovvel como fotovoltaicos, gerao elica, pequenas centrais hidreltricas e uso de biomassa para produo de eletricidade. A localizao dessas fontes prxima a centros de consumo diminuem (ou evitam) os custos necessrios para transmisso e mesmo distribuio para o atendimento de mercados locais. O uso de tecnologias para gerao distribuda oferece problemas tcnicos e operacionais que muitas vezes criam barreiras adicionais sua disseminao e competio com as alternativas convencionais de gerao. Alguns problemas tcnicos relacionados com o uso de fontes renovveis esto relacionadas com a interface de conexo com o sistema eltrico14 e problemas de ordem operacional devido a caracterstica de intermitncia de muitas das fontes utilizadas para gerao distribuda. As companhias de eletricidade, por sua vez, devem manter determinados padres de desempenho e se proteger contra eventuais perdas de gerao, flutuaes ou inesperadas quedas de energia na rede. Por isso, a integrao de gerao distribuda ao seu sistema convencional pode significar tambm uma necessidade de compensar a imprevisibilidade de curto prazo de alguns tipos de gerao distribuda com reservas operacionais adicionais para manter a integridade do sistema.

toneladas para cada fonte e para as novas instalaes que iro emitir quantias adicionais, so exigidas medidas mitigadores que neutralizem as emisses (off-set measures).
14

Harmnicos, potncia reativa, controle de freqncia e sincronizao com a rede principal.

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De uma maneira geral, com relao operao desses sistemas, os principais problemas para a rede eltrica esto relacionados com: Margem de reserva Despacho econmico Intermitncia da produo Essas caractersticas podem impor desvantagens adicionais a sistemas de gerao distribuda em uma situao de competio. No entanto, assegurar maneiras de se incluir oportunidades de gerao distribuda no planejamento dos investimentos das companhias de eletricidade podem resultar em economias para os consumidores e maior uso de fontes renovveis.

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CAPTULO 5: A PESQUISA E DESENVOLVIMENTO

Introduo
O processo de reestruturao nos EUA foi acompanhado por um decrscimo acentuado de investimentos em pesquisa e desenvolvimento - P&D, em especial pelas companhias de eletricidade do tipo Investor-owned utilities IOU. Investimentos totais realizados no pas em P&D tiveram seu pico no final da dcada de 70 e no incio dos anos 80 quando chegaram a representar quase 0,25% do PIB anual, declinando posteriormente chegando a atingir um valor de apenas 0,05% em 1996 (Dooley 1997). A Figura 4 mostra a evoluo dos gastos em P&D e possvel observar que tanto investimentos pblicos como privados foram reduzidos na dcada de 90. Os seis principais programas de P&D existentes nos EUA experimentaram decrscimos de financiamento pblico e privado, principalmente a partir de 1995: Esses programas abrangiam as seguintes reas: (a) clulas de combustvel (Fuel cells), (b) gaseificao do carvo, (c) turbinas a gs (advanced gas turbines), (d) energia solar fotovoltaica, (e) tecnologias de armazenamento de energia eltrica; (f) energia elica (US. General Accounting Office, 1996).

14 bilhes de US$ (1995) 12 10 8 6 4 2 0 74 80 90 96 setor privado setor pblico

Figura 5: Investimentos em P&D na rea de Energia nos E.U.A. (1974-80-90-96)

Fonte: (Dooley, 1997). Notas: incluem investimentos em energia fssil, renovveis e conservao de energia e energia nuclear.

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Citando dados colhidos pela Comisso Federal de Regulao (Federal Energy Regulatory Commission), Blumstein et al (1998) mostram que os investimentos anuais em P&D tiveram uma acentuada queda a partir de 1993, sendo que em 1996 o total investido (US$ 386 milhes) representou apenas 45% daquele correspondente ao ano de 1993. Esse fato no apenas ocorreu no pas como um todo, mas foi especialmente marcante na Califrnia,

tradicional centro inovador de tecnologias e prticas de eficincia energtica. Neste estado os investimentos em P&D diminuram em mais de 50% aps o incio do processo de reestruturao do setor. A reduo em P&D tem diminudo no s nos EUA, mas tambm em diversos pases da OCDE que passaram a introduzir reformas liberais no setor energtico orientadas para a promoo da competio. Na Holanda, por exemplo investimentos em fontes renovveis caram pela metade desde 1992, enquanto que na rea nuclear diminuram em 40% e aqueles relacionados com energia fssil mantiveram-se constantes em termos nominais (Friedman, 1998). Uma maneira de se medir a importncia que dada para a P&D verificar a porcentagem investida nessa atividade em relao ao faturamento da indstria. Embora a NARUC tenha feito uma recomendao no sentido de que as companhias dos EUA dedicassem pelo menos 1% de suas vendas de eletricidade em P&D, na prtica isso no tem ocorrido. Cerca de apenas 0,3% em mdia do faturamento com as vendas de eletricidade no EUA
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foram investidos em P&D em 1994, e esse valor tem diminudo desde ento. A Tabela

12 apresenta os nveis de investimento em P&D como percentuais do faturamento do setor de eletricidade em alguns pases industrializados. Deve-se observar que a maior percentagem tem sido verificada na Holanda onde se situa na faixa de 0,7-0,6%, ou seja, em nenhum desses pases tem sido atingida a marca de 1%.

15

Como referncia tem-se que o setor industrial no EUA gasta cerca de 3,1% de seu faturamento em P&D.

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Tabela 12: Investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento em alguns Pases

% das vendas

E.U.A.

Mdia: 0,3%. Existe a recomendao da NARUC para se destinar 1% da receita para P&D, mas isso raramente tem sido verificado. 0,3-0,1% 0,7-0,6% Antes da re-estruturao as companhias eram obrigadas a investir 0,85% da receita em P&D. Aps a re-estruturao a expectativa que esses valores se reduzam para 0,35% 0,3%

Inglaterra Holanda Espanha

Noruega
Fonte: Dooley, 1998.

Pesquisa de interesse pblico

Blumstein et al (1998) definem pesquisas de interesse pblico sendo aquelas que no so adequadamente concebidas e financiadas pelo mercado competitivo, uma vez que alguns ou todos os benefcios resultantes so amplamente difundidos e no podem ser capturados exclusivamente por firmas individuais. Como exemplo podem ser citadas pesquisas bsicas na rea de combusto e controle de emisses e conservao de energia, que podem ter impactos positivos no s para o meio ambiente como tambm propiciar benefcios para a operao de todo o sistema eltrico. Existem dificuldades em se definir com preciso quais pesquisas so de interesse pblico e o debate nos EUA fez com que alguns estados abordassem essa questo durante o processo de reformas. Na Califrnia, a CPUC elaborou um documento onde procura, entre outros objetivos, colocar os limites das atividades em PD&D que competem ao setor pblico e privado (California Public Utilities Commission, 1996). Esse documento define trs tipos de P&D:

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P&D competitiva: atividades dirigidas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico cujos benefcios so apropriados integralmente pela entidade privada responsvel pelos investimentos realizados. P&D regulada: atividades dirigidas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico cujos benefcios esto relacionados s funes reguladas da entidade responsvel pelo investimento. P&D de interesse pblico: atividades dirigidas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico com as seguintes caractersticas: 1) seus benefcios se estendem a todos os cidados da Califrnia e 2) no so adequadamente atendidas atravs do mercado competitivo ou entidades reguladas.
Conforme observam Blumstein et al (1998) a caracterstica principal de pesquisas de interesse pblico a sua coerncia com metas estabelecidas por outras polticas pblicas, como melhoria do meio ambiente, polticas sociais de melhoria de qualidade de vida, etc., reas que fogem ao escopo principal de atividades de empresas privadas. Desse modo cabe ao poder pblico determinar quais so os investimentos que devem ser realizados nessas reas e quais as prioridades. O relatrio do grupo de trabalho mencionado da CPUC apresenta tambm recomendaes sobre os nveis adequados para financiamento em PD&D, e maneiras como recursos devem ser coletados e administrados. importante observar que nos EUA, como ilustra o exemplo da Califrnia, houve a preocupao de se definir melhor a atuao do setor pblico para que as oportunidades de pesquisa, desenvolvimento e demonstrao - PD&D que atendem ao interesses coletivos no fossem perdidas durante o processo de reestruturao. Foi reconhecido que a nova estrutura concebida para o setor colocava esses aspectos em risco. A prpria lei (AB 1890) que estabelece os princpios das reformas no estado da Califrnia, tambm introduz mecanismos para coleta de recursos atravs de uma taxa, a Public Goods Tax - PGT, um imposto adicional cobrado sobre as vendas de eletricidade e que so recolhidas para financiar os programas de bens pblicos do estado. Um total estimado de US$

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62,5 milhes devero ser coletados com o objetivo especfico de financiar programas de PD&D na Califrnia durante o perodo 1998-2001. No passado a pesquisa de interesse pblico nos EUA era financiada por uma combinao de instituies pblicas e privadas, reguladas ou no, federais e estaduais. Esses recursos eram administrados em forma de consrcios, como o EPRI, ou atravs do DOE e das comisses estaduais de energia. Durante a reestruturao muitos desses arranjos foram interrompidos.

Efeitos da reestruturao
As reformas do setor eltrico tem levado a uma alterao da estrutura da indstria com conseqncias para o financiamento da P&D na rea de energia. Na Inglaterra, por exemplo tem surgido super utilities que combinam diversos tipos de servios: lixo, gs natural, gua e esgotos, e telefone. Nos EUA isso tambm tem acontecido, com algumas companhias oferecendo servios de TV a cabo, telefone, servios de Internet, e gua esgotos. Essa diversidade de servios e formas de realizar negcios tambm re-orienta os interesses desses companhias em investimentos em P&D. Havendo novas oportunidades de realizar negcios com retornos mais atraentes e mais rpidos que aqueles relacionados com energia provvel que no exista interesse imediato em investimentos de maior risco e tempo de maturao na rea de energia propriamente dita. De uma forma geral, a introduo de maior competio trouxe trs tipos de conseqncias para a conduo de P&D dentro do setor eltrico (Friedman, 1998): a) uma reduo imediata no financiamento de P&D; b) mudana na direo de investimentos em projetos de curto-prazo; c) interrupo de programas de cooperao e colaborao em P&D. Um dos primeiros efeitos das reformas a reduo dos nveis de investimentos em P&D. Esses cortes fazem parte da estratgia das empresas de diminuir seus custos operacionais e melhor se posicionar em um mercado competitivo.

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Alm disso, as incertezas de como podero ser apropriados os benefcios de investimentos em P&D faz com que se interrompam projetos e atividades realizadas cooperativamente. A abertura do mercado competio induz as empresas a considerar somente investimentos de curta maturao, baixos riscos e que objetivem manter suas vantagens competitivas (menores preos de energia ao consumidores e menores custos de produo). A percepo de que existem outras oportunidades de servios e negcios que podem ser desempenhados pela companhia de energia com melhor retorno e menor risco, tambm diminui seu interesse em investimentos em P&D. A pesquisa colaborativa entre empresas de energia e rgos pblicos que era prtica comum nos EUA, comeou a declinar uma vez que companhias percebiam isso como uma desvantagem comparativa com relao a outras companhias (incluindo produtores

independentes) que no participavam desses esforos. Vrias companhias retiraram-se de pesquisas realizadas em conjunto e com longos prazos de maturao, dando clara preferncias para projetos de curto prazo, com riscos menores e passveis de serem patenteados, ou seja onde podiam adquirir direitos para comercializar os resultados das pesquisas. rgos como o EPRI que desenvolviam pesquisas consorciadas entre empresas sofreram bastante. Entre 1994-96 as contribuies e anualidades das companhias consorciadas caram em cerca de 30%, mesmo aps o EPRI realizar mudanas e re-orientaes nos projetos de pesquisa para atender aos novos interesses das companhias. Por exemplo, em 1995 cerca de 50% de seus fundos eram alocados em pesquisas com prazos de maturao de 5 ou menos anos, 30% em projetos com perodo de 5-10 anos e os restantes 20% com prazos de 10 -20 anos. Na Califrnia as companhias do tipo IOU reduziram ou eliminaram o financiamento de pesquisas como o Photovoltaic USA - PVUSA e o Collaborative Advanced Gas Turbine Project. Como se no bastasse o financiamento governamental tambm foi diminudo durante esses primeiros anos das reformas, conforme mostra a Figura 4. Havia a argumentao de que a des-regulamentao tambm assumia a transferncia de responsabilidades em P&D para a iniciativa privada e que a maior competio estimularia maior inovao tecnolgica e necessariamente maiores inverses em P&D. No entanto, o fato foi que houve uma forte

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retrao de investimentos, conforme j mencionado, ficando claro que atividades de P&D de maior risco, maior tempo de maturao com maiores benefcios pblicos no ser desempenhada por firmas privadas. Alm da iniciativa da Califrnia, outro exemplo de coleta de fundos para financiamento de P&D de interesse pblico a proposta do governo federal de criar um fundo de 3 bilhes para oferecer como contrapartida de financiamento de projetos. Esse fundo foi criado a partir de uma cobrana de 1 mill16 por kWh de todos consumidores. provvel que uma vez esgotadas as oportunidades de reduo de custos com as tecnologias e mtodos atuais, haver renovado interesse das empresas privadas em aumentar os recursos para P&D. No entanto, razovel admitir que haver uma concentrao de esforos em reas que no impliquem em benefcios e forneam vantagens comparativas para outras companhias, ou seja, haver uma clara delimitao de reas e interesses para investimentos em P&D. Desse modo bastante provvel que muitas atividades de pesquisa que poderiam trazer benefcios pblicos e coletivos, especialmente na rea ambiental, no sejam financiadas dessa maneira.

O papel futuro da P&D no setor energtico

A perspectiva de menor prazo para obteno de resultados de P&D so motivadas pela necessidade de maiores lucros e competitividade do atual modelo para a indstria de eletricidade. Como resultado o papel da P&D est mudando, comea a haver menor interesse em investimentos em modernas e avanadas tecnologias de gerao em favor de tecnologias de informtica que ajudam a diferenciar os produtos entre as empresas. Hoje os projetos possuem as caractersticas de serem de curto prazo, baixo risco e procuram atender os interesses dos acionistas e investidores. A pesquisa bsica e ambiental perdeu terreno para projetos cujo mrito aumentar a curto prazo a competitividade da indstria de energia. Isso acontece na Inglaterra onde o setor tinha um horizonte tpico de investimentos em P&D de 5-7 anos e agora considera projetos apenas na faixa de 1-3 anos. O mesmo est acontecendo na Sucia e Blgica e Itlia. Nos EUA muitas companhias esto retirando recursos de projetos

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1 mill igual a um milsimo de dlar americano.

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relacionados com tecnologias avanadas como turbinas a gs (advanced gas turbines) e novos tipos de clulas de combustvel (fuel cells), conforme mencionado (Friedman,1998) . Existem reas, entretanto, onde se espera um incremento em investimentos em P&D, como por exemplo pesquisas para melhorar a eficincia da operao do sistema eltrico. Nessa rea incluem tambm necessidades de investimentos em tecnologias para melhor gerenciar a distribuio de carga, medio em consumidores possibilitando tarifao em tempo real. No entanto, a maior rea onde tem se verificado investimento em pesquisa a rea destinada a criar novos servios e produtos, uma classe ainda em definio, mas fortemente centrada no mercado consumidor. Os problemas de energia e meio ambiente do futuro certamente sero mais difceis e complexos de serem resolvidos e necessitaro de novas tecnologias, importante garantir investimentos em P&D com horizontes relativamente largos para produzir resultados esperados. A expectativa de reduo de preos finais de energia resultante de maior competitividade entre as empresas de energia impe tambm novos desafios para as fontes alternativas e tecnologias mais eficientes de uso de energia. Isso deve implicar em

necessidade de maiores esforos e investimentos nessas reas para que essas opes possam competir com as fontes convencionais no futuro. Em alguns estados comeam ser discutidos mecanismos para gerar recursos e administrao de P&D considerando a diversidade de grupos de interesse que agora participam do setor energtico: investidores, consumidores, pesquisadores. A Tabela 13 apresenta dois dos mecanismos propostos para financiar P&D nos EUA. No Captulo 8 analisaremos o caso brasileiro e os mecanismos recentemente criados para fomentar o financiamento de P&D do setor eltrico. Em resumo, existe o entendimento que o papel do governo crtico para atingir os objetivos da pesquisa de interesse pblico mas existe um consenso de que ainda cedo definir precisamente seu papel. Um mecanismo de colaborao necessrio entre os estados, agencias federais, e companhias de gs e eletricidade, grupos de interesses, e outros para o desenvolvimento de opes de polticas, no havendo necessidade de novas instituies e sim melhor colaborao entre as existentes.

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Tabela 13: Mecanismos propostos para Financiamento de P&D

Taxa estadual (State Surcharge) Vrios estados esto considerando a criao de uma taxa para financiar P&D de interesse pblico: California, Nova Iorque, Massachussets e Rhode Island. Existe a preocupao de que se alguns estados no implementam esse tipo de financiamento colocariam aqueles que o fazem em um posio de desvantagem comparativa, alm de uma preocupao com a administrao desses fundos. Taxa nacional ( non-bypassable Nationwide Wires Charge) Existe a proposta de uma taxa nacional de acesso a rede de transmisso que financiaria pesquisas realizadas pelo EPRI de longo prazo e pesquisas colaborativas. Segundo esta proposta toda a eletricidade seja intraestado ou inter-estado seria taxada igualmente.

Fonte: U.S. General Accounting Office, 1996.

CAPTULO 6: A PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL

Introduo
A sociedade civil americana organizada atravs de entidades ambientalistas, representantes de associaes de classes e interesses corporativos possui uma tradio em participar de decises na rea de energia, principalmente devido ao debate nuclear da dcada de 60, como comentaremos neste captulo. importante destacar a influncia que a sociedade tem exercido nesse processo de reformas do setor, com qualificadas intervenes no sentido de garantir a manuteno e promoo de benefcios pblicos.

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O objetivo deste captulo o de apresentar uma anlise das principais atividades da sociedade civil e seu papel em garantir e fiscalizar a manuteno das caractersticas pblicas da indstria de energia. As informaes apresentadas a seguir cobrem alguns dos estados americanos e grande parte dessas informaes esto baseadas em Smeloff & Asmus, 1997.

Califrnia
O processo de reestruturao na Califrnia, iniciado em 1992, foi caracterizado por um longo processo de consultas pblicas, anlises tcnicas e econmicas, definio de metas, elaborao e discusso de relatrios especficos cobrindo os pontos mais polmicos do processo de reestruturao. Desde seu incio houve o envolvimento de entidades de consumidores, grupos ambientais, representantes das empresas de energia (IOU e PU), NGU, legisladores, e outros17. Em 1994 a CPUC lanou o documento A vision for the future of Californias Electric Services Industry (conhecido como Blue Book) onde apresenta os princpios bsicos da reestruturao para o estado: fim do monoplio que at ento dispunham as IOUs no estado, eliminando a superviso do governo sobre o planejamento das novas unidades de produo e dando aos consumidores a escolha de seus fornecedores. Novamente iniciam-se consultas pblicas em todo o estado para discusso do documento. Esse processo continuou at 1996, com vrias novas adies prevendo os aspectos de proteo ambiental e os impactos para os consumidores durante a transio do sistema regulado para o outro. Alm disso, havia o processo formal da reforma do setor energtico que corria em paralelo na Assemblia Estadual. Somente em setembro 1996 que foi aprovada a lei que dispunha sobre a nova estrutura para o setor eltrico da Califrnia. Como se observa esse processo foi extremamente aberto participao pblica e pode contar com contribuies importantes de entidades como o EDF - Environmental Defense Council e NRDC - Natural Resources Defense Council, entre outros. Muitas das entidades possuem um quadro de pessoas bem qualificadas tecnicamente e que puderam enriquecer o
17

interessante consultar alguns dos relatrios elaborados pelos diversos grupos de trabalhos criados nessa poca para melhor apreciar a diversidade dos elementos que efetivamente elaboraram e opinaram sobre o processo de reestruturao. A maior parte desses documentos esto disponveis no endereo: http://www.cpuc.ca.gov.

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debate e garantir concretamente medidas para manter programas de eficincia energtica, proteo ambiental, maior investimento em P&D, programas para populao de baixa renda. Toda essa militncia de entidades bem informadas e com especialistas em vrias reas no recente na Califrnia. interessante observar a experincia da companhia SMUD18 com o fracasso de um grande empreendimento nuclear - a usina de Rancho Seco (913 MW) que era responsvel por grande parte de sua gerao. Com o acidente verificado nessa usina em 1985, a companhia teve que buscar rapidamente alternativas para suprir seus consumidores. A imprensa local desempenhou um papel fundamental, na opinio de Smeloff & Asmus (1997) no debate sobre o desempenho da usina nuclear de Rancho Seco. A preocupao da populao com relao a energia nuclear estava no auge, pois nessa poca outros acidentes como o de Chernobyl e o de Three Mile Island tambm repercutiam na mdia. Esses fatos estimularam maior participao popular nas discusses sobre os servios de energia naquela regio. Os altos custos decorrentes dos reparos da usina rancho Seco e de toda a controvrsia em torno da energia nuclear fizeram com a SMUD iniciasse trs tipos de atividades para garantir o fornecimento de energia: a realizao de licitaes para compra de grandes blocos de energia de outros fornecedores (era a primeira vez que isso era feito nos EUA), maior uso de fontes renovveis e programas de eficincia energtica. Finalmente foi decidido que a usina de Rancho Seco seria fechada e colocada em prtica uma srie de idias para estimular o uso eficiente de energia e uso de renovveis na rea de servio da empresa. Como era uma companhia municipal, havia interesse em reduzir a remessa de recursos para fora do municpio com compras de eletricidade. Essas medidas estimulariam a economia local. A eletricidade conservada significaria menos recursos exportados para fora do municpio. SMUD comeou a investir em energia elica, sistemas fotovoltaicos e cogerao. SMUD buscou eleger alternativas economicamente competitivas para substituir a usina nuclear que foi desativada, e com essa estratgia foi possvel tambm manter as tarifas constantes durante a dcada de 90.

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SMUD uma companhia municipal que serve a cidade de Sacramento, capital do estado da Califrnia. a maior companhia municipal de eletricidade dos EUA.

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Uma outra conquista que se atribui a ao da sociedade civil na Califrnia, diz respeito a garantias para acesso a servios bsicos de energia para populao de baixa renda. Foi o caso da criao do lifeline rate19, feito sob presso da organizao no governamental TURN (Toward Utility Rate Normalization). J na dcada de 70 esse tipo de preocupao surgiu a partir de grupos como Citizens Action, Fair Share e Public Interest Research Group que se estabeleceram em vrios estados do pas e exerciam presso contra os aumentos de tarifas que estavam sendo praticados na poca.

Nova Inglaterra:
O sistema eltrico dessa regio bem diferente daquele encontrado na Califrnia. Biomassa a mais importante fonte de energia renovvel dessa regio e tem tambm sido tradicional centro de iniciativas na rea de eficincia energtica. Em 1989 houve um srio problema no reator da usina nuclear de Seabrook, New Hampshire, agravando um debate regional que j durava cerca de dez anos sobre os problemas da energia nuclear. O fracassado complexo nuclear de Seabrook levou falncia seu principal acionista, a Companhia eltrica do Estado de New Hampshire e dificuldades para as demais empresas da regio consorciadas no empreendimento. O problema nuclear fez com que entidades ambientalistas tomassem interesse em participar do planejamento de recursos da regio, uma vez que havia falta de energia, ao contrrio da Califrnia, onde havia um excesso da capacidade instalada durante a dcada de 80. O Conservation Law Foundation - CLF um grupo baseado em Boston comeou a discutir o plano do estado de expanso dos servios de gerao. Eles argumentaram que o PIR deveria ser empregado na regio para reduzir o consumo atravs de medidas de conservao de energia. Inicialmente houve atuao especfica em cima de alguns empreendimentos mas logo essa entidade ganhou credibilidade e passou a interferir no planejamento da regio. Em 1987 esse grupo confeccionou um estudo: Power to Spare: a plan to increase News England competitveness Through Energy Efficiency criticando os planos do governo de construir mais usinas. Um componente importante do estudo foi a preocupao com as tarifas da regio, j
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Lifeline rate um sistema de tarifao por blocos onde se estabelece um mnimo de consumo mensal necessrio para uma famlia sendo cobrada uma tarifa com descontos.

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25% mais altas que a mdia do pas, e deveriam aumentar ainda mais em funo de investimentos para a expanso da capacidade instalada dos planos oficiais. Problemas ambientais j eram grandes na regio e o grupo CLF foi bastante ativo para garantir a manuteno de investimentos das companhias da regio em programas de eficincia energtica demonstrando que eram alternativas mais atraentes que investimentos em tecnologias para atender aos requisitos do Clean Air Act para as novas usinas. O CLF continuou atuando durante a reestruturao do setor nessa regio procurando garantir a continuidade de investimentos para proteo ambiental, especialmente para acelerar a substituio de usinas antigas e poluentes da regio por verses mais modernas movidas por fontes mais limpas.

A Regio do Noroeste-Pacfico
Assim como a Califrnia e a Nova Inglaterra essa regio dos EUA tambm teve experincias de intensa participao de grupos ambientais com a instalao mal sucedida de usinas nucleares. uma regio tambm que teve um grande avano da energia hidrulica at os anos 60, quando esse potencial j se encontrava praticamente esgotado nos EUA e se expandiu ainda atravs de acordos com o Canad atravs da British Columbia Hydro - BC Hydro. Em meados da dcada de 70 iniciou-se no estado de Washington a construo de usinas nucleares cujos custos comearam a escalar rapidamente nos anos seguintes e 4 dos 5 reatores planejados no puderam ser concludos. Em 1980 foi criado o Pacific Northeast Electric Power Planning , primeiro rgo regional de planejamento do setor eltrico dos EUA.. Seu primeiro trabalho foi realizar um levantamento e planejamento da oferta de energia para os quatro estados da regio: Washington, Oregon, Montana e Idaho. Alm dessa tarefa esse rgo deveria elaborar um plano para os prximos 20 anos para proteger as espcies de peixes que haviam sido prejudicadas por anos de explorao de energia hidroeltrica. O ato legislativo do congresso federal20 que criou esse rgo tambm determinava que deveria haver participao e consulta pblica para a realizao
20

Pacific Northwest Electric Power Planing and Conservation Act.

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desses planos. Diversos grupos da sociedade civil e tambm algumas companhias de eletricidade se reuniram e fundaram a Northwest Conservation Act Coalition e conjuntamente produziram um estudo de Planejamento Integrado de Recursos em 1982 chamado de Model Electric Power and Conservation Plan. Esse estudo serviu de base para o estudo oficial produzido pela NPPC. Em outro estado da regio, o Oregon, tambm houve uma forte reao contra uma usina nuclear chamada Trojan de 1,1 GW de capacidade, construda em 1975. Ao longo dos anos 80 e 90 houve tentativas pblicas de fechamento desta usina mas somente em 1993 a usina foi fechada, em parte devido a srios problemas com vazamento de gua radioativa e os altos custos de manuteno e reparao exigidos. A criao do NPPC foi importante para criar possibilidades de maior participao pblica nos trabalhos de planejamento energtico e opes para o futuro da regio. Em 1993 foi realizado o Renewables Northwest Project que procurou conquistar o suporte da populao para outras tecnologias de gerao de eletricidade renovveis diferentes da hidroeletricidade e tambm desenvolver projetos de energia elica e geotrmica na regio. claro que o processo de reestruturao teve que levar em considerao o alto grau de envolvimento da sociedade com a questo do planejamento energtico. Diferentemente da Califrnia que iniciou a discusso pblica aps a elaborao de um documento (o Blue Book) esse regio j engajou a sociedade antes de qualquer proposta formal. Um grupo de representantes dos vrios segmentos dos estados da regio foram convidados para o debate (eles se chamaram a si mesmos de learning groups) e se reuniam duas vezes por semana para discutir e elaborar propostas para aumentar a competitividade do setor eltrico sem comprometer os interesses da sociedade ali representada.

Minnesota
Minnesota um estado que possui uma longa tradio de regulao ambiental e onde predomina maior presena do poder pblico regulando as atividades econmicas das empresas privadas, ao contrrio do que ocorre na Califrnia e Texas, por exemplo. Embora

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grande parte de sua gerao seja de origem nuclear e carvo, foi uma regio onde ocorreram vrias iniciativas pioneiras de gerao elica. Novamente a energia nuclear teve uma importante participao para catalisar a opinio pblica e gerar controvrsias que possibilitaram a discusso de fontes alternativas de energia para o estado. No caso especfico o problema no foi exatamente a gerao de energia de origem nuclear ou os altos custos, e sim o destino dos resduos das usinas nucleares. Houve controvrsias com relao a deciso sobre o local de depsito que era prximo a terras de tribos indgenas. Aps algum tempo em disputas judiciais foi permitido a localizao de um depsito em terras do estado para acumular os resduos equivalentes a sete anos de operao da usina nuclear e em contra-partida a companhia de eletricidade responsvel deveria investir $500 milhes de dlares na construo de vrias unidades de porte usando energia elica e biomassa. Minnesota possui tambm a mais agressiva legislao em favor do PIR. Sua PUC tem uma curiosa poltica default que requer que toda a concessionria deve provar inicialmente que fontes renovveis no so de interesse pblico antes de investir em fontes no renovveis. A PUC tambm estabelece padres de eficincia energtica e impe tambm que as companhias invistam 1,5% das vendas de eletricidade em GLD21. As reformas tem a participao de grupos que apoiam fontes renovveis e que tm se associado a cooperativas de eletricidade, concessionrias municipais, e grupos de interesse pblico representando classes de baixa renda para desenvolver pontos de consenso sobre as novas regras. Ficou acordado que a qualidade ambiental e proteo dos recursos do estado seria mantida atravs do PIR ou processo publico similar que assegure uma considerao de um portfolio de diferentes opes economicamente eficientes do lado da demanda e fontes renovveis.

21

A companhia Regional Northern States Power - NSP se props a investir 3,7% de suas vendas.

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Texas
O estado do Texas recentemente (junho 1999) aprovou as leis que introduzem reformas no seu setor eltrico. A novidade nesse estado de tradio liberal e de alto consumo energtico, foi a insero de dispositivos mandatrios que garantam um progressivo aumento de fontes renovveis e investimentos em eficincia energtica. Com isso o Texas possui agora uma das melhores leis de des-regulamentao dos EUA, que contempla objetivos de controlar a poluio atmosfrica ocasionada pela indstria da eletricidade (EDF Newsletter, 1999). Isso s foi possvel devido ao trabalho de duas organizaes, uma de mbito nacional (EDF) e outra local (Public Citizen and Sustainable Energy and Economic Development) preocupadas com os altos ndices de contaminao atmosfrica do estado onde o petrleo barato e extensamente utilizado. A nova legislao coloca metas para reduo de emisses de xidos de enxofre e nitrognio e gases estufa. Alm disso, estabelece de forma mandatria o desenvolvimento de 2GW de capacidade instalada de fontes renovveis durante os prximos 10 anos e que as companhias de energia devero ter programas de eficincia energtica para reduzir o crescimento anual de demanda em pelo menos 10%.

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CAPTULO 7: MECANISMOS PARA PROMOVER PROGRAMAS DE BENS PBLICOS

Introduo
A atuao do setor pblico para "proteger" o acesso a bens pblicos nesse contexto de menor regulao do setor no isenta de controvrsias nos EUA. Existem aqueles que rejeitam qualquer interveno do governo e acreditam que o mercado dever ser capaz de prover aqueles bens que a sociedade deseja (v. por exemplo Taylor, 1999). Entre aqueles que defendem a interveno nota-se tambm a preocupao que a utilizao de fundos pblicos no deva introduzir diferenciais no mercado que levem algumas firmas serem privilegiadas ou terem vantagens competitivas subsidiadas com recursos pblicos. Os mecanismos existentes se classificam em duas categorias: os de natureza fiscal (taxas e incentivos) e os regulatrios. Eles tem sido praticados segundo diversas verses nas vrias regies dos EUA e ainda se encontram em evoluo e experimentao. Alm desses dois mecanismos, o governo pode interferir diretamente no mercado de energia, seja como uma grande consumidor, ou como o responsvel pela formulao de polticas de desenvolvimento, normas tcnicas para garantir eficincia energtica de equipamentos e edifcios, educao e pesquisa que podem ter impactos na proviso dos bens pblico (Figura 4). A experincia dos EUA parece indicar de maneira clara que a disponibilidade de "bens pblicos" requer mecanismos para arrecadao de recursos, agncias para coleta e administrao e implementao de programas para dissemin-los. Em que pese a controvrsia, na prtica tem sido necessria interveno do poder pblico para esses propsitos.

Mecanismos fiscais
A Tabela 14 apresenta alguns dos mecanismos fiscais que o poder pblico pode lanar mo com o objetivo de arrecadar fundos para financiar programas de "bens pblicos" como aqueles que foram discutidos neste trabalho: eficincia energtica, fontes renovveis,

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programas de acesso a servios de energia para populao de baixa renda, medidas de proteo ambiental e financiamento a pesquisa de interesse pblico.

Tabela 14: Mecanismos para incentivar a promoo de bens pblicos: Taxas e Incentivos

Taxa ao nvel da distribuio

Taxas cobradas diretamente dos consumidores de energia e recolhidas para um fundo independente da companhia de energia. Pode ser fixa ou dependente do consumo ($/kWh) ou da demanda ($/kW) Aplicada ao nvel da transmisso para uma determinada regio.

Taxa ao nvel da transmisso Taxa nacional (national wires charge) Imposto sobre o consumo de energia Imposto sobre emisses Permisso para operar Incentivos/ crditos Impostos gerais

Taxa cobrada ao nvel da transmisso em todo o pas.

Imposto cobrado sobre as vendas de energia da companhia para financiar programas diversos.

Taxa cobrada sobre combustveis dependendo de suas caractersticas de poluio.

Companhias que vendem eletricidade a consumidores poderiam ser requeridas a pagar uma taxa para operarem esse privilgio. O governo pode conceder incentivos fiscais para determinadas aes ou forma de energia Imposto de renda, imposto sobre propriedades (IPTU)

Fonte: baseado em Tonn, Hirst & Bauer, 1995.

Tem-se observado uma preferncia para a adoo de mecanismo do tipo de "taxa ao nvel da distribuio", chamada nos EUA de System Benefit Charge - SBC, que cobrada dos consumidores. Diversos estados esto usando esse mecanismo para manter programas que trazem benefcios pblicos durante a transio de monoplio para a competio. O SBC um mecanismo de coleta de fundos mandatrio ao nvel da distribuio ou uso final de energia, tendo em base o consumo (kWh) para taxao. Algumas vezes referido como wires charge ou um access charge, se cobram valores pelo uso ou acesso rede de distribuio (em geral valores fixos). Pode tambm vir sob forma de uma taxa anual que cobrada das companhias de gs ou eletricidade. Nesse caso essa taxa anual no imposta

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diretamente aos consumidores finais (no estritamente uma SBC), mas certamente elas sero repassadas atravs das tarifas cobradas pelas companhias. A deciso de se adotar um mecanismo do tipo SBC para financiar programas pblicos feita pelo legislativo estadual ou pela comisso de regulao, que mesmo assim em alguns casos deve submeter a deciso ao legislativo para sua implementao (Fang 1997). O SBC tem sido empregado como um mecanismo para financiar benefcios pblicos na rea de telecomunicaes, como por exemplo programas para colocar linhas telefnicas, acesso a internet e tarifas subsidiadas para escolas, bibliotecas e postos de sade. Mudanas introduzidas a partir do Telecommunications Act de 1996 aumentaram ainda mais a arrecadao de recursos para financiar programas de benefcios pblicos. Somente o apoio a bibliotecas e escolas tem uma verba anual de cerca de US$ 2.25 bilhes. Esse tipo de taxa tem sido aplicado a outras indstrias que comearam a experimentar competio com o objetivo de manter benefcios pblicos associados a elas e que a competio poderia comprometer. A aviao outro exemplo. Existe o Airway Trust Fund, um rgo financiado por taxas cobradas sobre as vendas de bilhetes e responsvel por fiscalizar a segurana em aeroportos e controle de rudo (Cowart 1997). Alguns estados colocaram metas especficas para arrecadar fundos para os programas, outros especificaram uma sobretaxa em termos de US$/MWh cobrado dos

consumidores, conforme mostra a Tabela 15.

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Tabela 15: Exemplos de aplicao do SBC em alguns estados

Califrnia Na CA os nveis de fundos para os diferentes programas so determinados pelo legislativo. Para eficincia energtica foi estabelecido o valor de US$106 milhes por ano durante 98-2001 para a PG&E; US$32 milhes por ano para a San Diego Gas and Electricity Co (1998-2001) e US$90 milhes por ano durante 98-2000 com um mnimo de US$50 milhes em 2001 para a Southern California Edison Co. Para energia renovvel o valor de US$ 540 milhes durante 1998-2001 para todas as companhias juntas. Para os programas de baixa renda devem-se manter os valores de 1996, de acordo com as necessidades dos consumidores Foi estabelecido a taxa de 2,3 mills/kWh para eficincia energtica e programas de energia renovvel, comeando em 1997. Isso totaliza mais de US$18 milhes ao ano. Em 1997 US$210.000 foram alocados para energia renovvel e espera-se aumentar esse valor. Foi determinado o valor de 1 mill/kwh ou aquela necessria para manter o nvel de 1995 de gastos com eficincia energtica, P&D, programas de baixa renda (um total de US$ 98 milhes). O financiamento de proteo ambiental dever ser adicional. A taxa para programas de renovveis 1 mill/kwh. O financiamento para eficincia energtica e programas para baixa renda ser determinado para cada companhia. A comisso de regulao estipulou nveis determinados na sua proposta: US$100 milhes para conservao de energia, US$5 milhes para energia renovvel, US$105 milhes para baixa renda. Esses valores tm aumentado nos anos recentes.

Rhode Island

Nova Iorque

Massachusetts

Wisconsin

Fonte: Fang 1997

Tem sido considerados quatro tipos de modelos para administrar os fundos recolhidos atravs do SBC: 1) Conselhos independentes (Independent Boards). Nesse modelo as comisses de regulao apontam um outro grupo que ficar encarregado de tomar decises sobre a alocao dos fundos e programas a serem financiados e lana os concursos pblicos para contratar administradores dos programas. Esse grupo pode tambm designar um conselho tcnico para assessor-lo. 2) Comisso de regulao. Nesse modelo a deciso final fica a cargo da comisso de regulao ou da agncia estadual responsvel. Um Conselho Assessor pode ser designado para auxiliar. Indivduos podem ser contratados especificamente para administrar programas

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especficos, como tem ocorrido na Califrnia, Massachusetts, Nova Iorque, Rhode Island e Wisconsin. 3) Companhias de distribuio. Nesse sistema as companhias de distribuio continuam a operar os programas de benefcios pblicos aprovados pelas comisses e podem cobrar taxas diretamente de seus consumidores para cobrir os custos dos programas, devendo, no entanto, se submeter aprovao das comisses. Esse o modelo adotado em Arizona. Esse tipo de administrao, no entanto, visto como transitrio e dever ser abandonado devido a conflitos de interesses potenciais das companhias. 4) Um sistema hbrido. Permite que companhias reguladas possam administrar fundos em suas reas de interesse e ao mesmo tempo selecionar administradores para cuidar de fundos e programas para todo o estado. Esse o caso do Estado de Nova Iorque. Incentivos fiscais tm sido um importante instrumento do governo federal para estimular a disseminao de tecnologia eficientes nos EUA. A Tabela 16 mostra os valores referentes renncia fiscal federal para o ano de 1999 relativos aos impostos incidentes sobre equipamentos e atividades consideradas importantes para reduzir o consumo de energia e as emisses de gases estufa.

Tabela 16: Renncia Fiscal Federal para produtos eficientes e fontes renovveis 1999
Incentivos fiscais Perda de receita (em milhes de dlares) 230 60 9 20 64 383

Equipamentos eficientes para uso em edificaes Residncias eficientes Sistemas de coletores solares em telhados de edifcios Eletricidade produzida por energia elica ou biomassa Co-gerao industrial Total Fonte: Taylor, 1999.

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Mecanismos regulatrios
O poder pblico atravs dos rgos reguladores ou do poder legislativo pode introduzir regras destinadas a garantir e promover os benefcios pblicos do setor energtico. A Tabela 17 apresenta uma listagem das principais medidas discutidas e algumas j aplicadas. Algumas dessas medidas possuem a caracterstica de serem capazes de criar condies para o surgimento de um mercado para que certos benefcios pblico passem a ser disponibilizados. o caso, por exemplo, do controle de emisses de enxofre que fez surgir um mercado de transaes de certificados de emisses e uma efetiva reduo de poluentes de maneira economicamente eficiente.

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Tabela 17: Mecanismos para incentivar benefcios pblicos no contexto competitivo: Medidas regulatrias

Green electron wheeling Licitao de franquias

As comisses de regulao poderiam permitir que somente fontes renovveis faam parte do mercado de vendas diretas aos consumidores (retail wheeling). Regies geogrficas seriam organizadas em reas de franquias e processos de leilo ou licitao seriam abertos para fornecedores de servios de energia segundo determinadas especificaes. Especificaes relacionadas a benefcios pblicos decorrentes de programas de GLD ou fontes renovveis seriam requeridas das companhias.

Regulao baseada no desempenho Permisses e certificaes Padres de eficincia energtica Regulao ambiental Especificao de um portfolio de padres de produo Criao de mercados Limites de emisses

Agncias de proteo ambiental especificam padres de emisses e autorizam ou no a instalao e operao de novas usinas eltricas. So estabelecidos padres de eficincia energtica mnimos para equipamentos eltricos e edificaes.

Agncias governamentais regulam os nveis emisso de substncias txicas considerando efeitos para a sade pblica e ecossistema. O governo pode estabelecer determinados nveis para que uma companhia fornea uma percentagem especificada de sua produo a partir de energia renovvel ou que invista uma percentagem de suas vendas em medidas de GLD, por exemplo.

Governos podem criar mercados: por exemplo a criao de um mercado para transacionar emisses de SO2. Governos podem limitar emisses de poluentes. Essas emisses poderiam ser transacionadas dentro de certas regras.

Fonte: baseado em Tonn, Hirst & Bauer, 1995.

Aes diretas do governo

Existem algumas medidas que podem ser tomadas diretamente pelo poder pblico tirando partido de sua importncia como setor expressivo de demanda de servios de energia. Por exemplo, ele pode se utilizar de mecanismos licitatrios e encomendar a compra de servios e equipamentos com determinadas especificaes de eficincia energtica. Ele pode atuar na divulgao de informaes referente a usos de energia e tecnologias renovveis. A Tabela 18 apresenta as vrias maneiras do poder pblico ser tambm um agente direto no fornecimento de benefcios pblicos no contexto competitivo.

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A criao de legislao para garantir o contnuo desenvolvimento de equipamentos que devem apresentar ndices mnimos de eficincia energtica e outra importante rea de atuao do setor pblico.

Tabela 18: Possveis aes do governo para implementao de benefcios pblicos no contexto competitivo: Mecanismos para implementao de programas
Trust funds (Fundos) Programas de compras Programas de informao Organizaes No Governamentais P&D administrada pelo governo Estabelecimento de normas tcnicas Representam uma combinao de fundos do governo e fundos coletados atravs de taxas diretas para fomentar programas de "bens pblicos" Governo podem realizar encomendas especficas de servios e equipamentos de energia garantindo a criao de escala de produo e mercado. Governo faz divulgao de tecnologias eficientes e apropriadas para melhor proteo ambiental. Podem ser financiadas pelo governo e podem promover eficincia energtica, programas para populao de baixa renda e fontes renovveis.

Pesquisa de longo prazo administrada pelo governo dos EUA atravs do Departamento de Energia - DOE

Laboratrios governamentais propes normas tcnicas para equipamentos e edificaes com especificaes que levam a reduo de consumo de energia. Periodicamente essas normas so revistas e induzem o desenvolvimento e comercializao de tecnologias mais eficientes. Comisses de energia ou rgos de planejamento desenvolvem PIR

Planejamento Integrado de Recursos a nvel Estadual Programas para Baixa Renda

O governo pode assumir a administrao desses programas atravs de seus 'rgos de assistncia social.

Fonte: baseado em Tonn, Hirst & Bauer, 1995.

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CAPTULO 8: EFICINCIA ENERGTICA E OUTROS BENS PBLICOS NO BRASIL

Limitaes da regulao sem uma poltica de bens pblicos Introduo

Diferentemente dos EUA, o processo de reformas no Brasil se iniciou sem um claro referencial regulatrio e se baseou em um primeiro momento na privatizao das companhias de distribuio. Seus reflexos foram enormes para o planejamento do setor eltrico e para o estabelecimento de uma poltica de bens pblicos. Ao mesmo tempo que a tradio de planejamento centralizado foi sendo abandonada foi introduzida a idia de que o setor pblico deve realizar apenas um planejamento indicativo e deixar que os agentes privados a deciso de determinar os investimentos em expanso dos servios de energia. At meados da dcada de 90 a ELETROBRS era a encarregada de planejar, financiar, construir e operar todo o sistema eltrico em cooperao com as demais empresas de eletricidade do pas. Diversos programas de utilidade pblica como eletrificao rural, eletrificao de favelas, tarifas

subsidiadas para consumidores de baixa renda, entre outros era assumidos pela ELETROBRS e demais companhias estaduais. No campo da eficincia energtica, em particular, o pas mantinha desde 1985 um programa de mbito nacional, PROCEL, que vinha acumulando experincia na coordenao, implantao e avaliao de uma srie de aes nessa rea. A partir de 1998 os trabalhos do PROCEL sofreram discontinuidade sem que fosse definido seu novo papel. O mesmo acontece com as atividades de P&D tradicionalmente realizadas no CEPEL, principal centro de pesquisas financiado e gerenciado pelo setor eltrico, e exigem novas definies frente ao novo contexto de P&D no ambiente competitivo. Embora o processo de reformas no tenha explicitado uma poltica para proviso de bens pblicos durante a transio para um ambiente de gerenciamento privado do setor e de maior competio, no mbito da regulao algumas medidas importantes foram introduzidas para garantir investimentos em eficincia energtica e P&D, como ser visto neste captulo. Desde 1998 as empresas privatizadas tm a obrigao de investir 1% de sua receita anual em programas de eficincia energtica e pesquisa e desenvolvimento.

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A obrigatoriedade desse tipo de investimento em um mercado crescentemente competitivo uma novidade. A considervel experincia dos EUA com a regulao de iniciativas de interesse pblico nos ltimos 20 anos no foi feita em um contexto onde empresas competem entre si. Mas at que ponto o mecanismo concebido capaz de corrigir e complementar a atuao do mercado? Esse o objetivo deste captulo.

Bens pblicos e as reformas setoriais no Brasil

A preocupao com aspectos de interesse pblico da indstria de eletricidade esto presentes na Lei 8987/95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto no artigo 175 da Constituio Federal. O artigo 29, inciso X da referida lei estabelece ao Poder Concedente a obrigatoriedade de estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do meio-ambiente e conservao. Existe, portanto, o reconhecimento de que essa indstria deve manter caractersticas de interesse pblico mesmo sob gerenciamento privado Esse dispositivo possibilitou que a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, criasse a Resoluo 242/98 estabelecendo a obrigatoriedade da aplicao de 1% da receita operacional lquida das empresas privatizadas em programas de conservao de energia e pesquisa e desenvolvimento. Anualmente, a ANEEL publica uma Resoluo e um Manual que regulamenta a aplicao dos recursos regulados (1% da receita operacional lquida das empresas) conforme previsto nos contratos de concesso. Assim, para o ciclo 1998/1999 foi publicada a Resoluo 242/98 e para o ciclo 1999/2000, foi publicada a Resoluo 261/99, que introduziu alguns ajustes relacionados a prioridades e limites de investimentos segundo tipos de programas. Durante 1995-98, antes portanto da resoluo da ANEEL, algumas iniciativas para garantir investimentos em preservao ambiental, eficincia energtica e P&D foram colocadas como clusulas em contratos de concesso. Em muitos casos, essas clusulas eram muito genricas e de difcil verificao, e na verdade no havia interesse do prprio setor pblico em torn-las mais especficas uma vez que se temia com isso a desvalorizao das empresas a serem privatizadas.

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Caractersticas da regulao para Eficincia Energtica e P&D

A Tabela 19 apresenta os principais requisitos da regulao da ANEEL que rege a aplicao dos fundos regulados para eficincia energtica e P&D: um mnimo de 0,25% da receita operacional lquida deve ser investida em programas de melhoria de eficincia do uso final e 0,1% em programas de pesquisa e desenvolvimento, sendo o restante em programas de melhoria de eficincia do lado da oferta.

Tabela 19: Alocao dos recursos regulados em programas de eficincia energtica (lado da oferta e demanda) e pesquisa e desenvolvimento (Resoluo ANEEL 261/99)
% da receita anual lquida Tipos de programas Limites sugeridos e prioridades estabelecidas

(a)

>1.00%

Eficincia de uso final, pesquisa e desenvolvimento e eficincia do lado da oferta Eficincia do uso final (lado da demanda)

>0.25% Eficincia do uso final (lado da demanda) >0.1% Pesquisa e desenvolvimento Eficincia do lado da oferta (sem limites) At o mximo de 0.125% a ser investido em iluminao pblica e marketing Mnimo de 0.025% a ser investido no setor industrial Mnimo de 0.025% a ser investido no setor residencial Mnimo de 0.025% a ser investido no setor pblico

(b)

>0.25%

(c)

>0.1%

Pesquisa e desenvolvimento Eficincia do lado da oferta

reas sugeridas: planejamento energtico, fontes alternativas, melhoria da qualidade do servio, co-gerao Melhoria do fator de carga (mnimo de 30% a ser investido nas regies S, SE e CO, mnimo de 10% nas regies N e NE). Perdas de energia (tcnicas e comerciais)

(d)

(a)-(b)-(c)

Nota: Nveis mnimos em relao receita operacional lquida segundo a Resoluo ANEEL 261/1999; (*) companhias de gerao que no possuem distribuio devem aplicar um mnimo de 0.25% em P&D. Fonte: ANEEL 1999.

A presente sistemtica de aplicao desse regulamento confere s empresas de energia a tarefa de elaborar, submeter seus projetos para aprovao da ANEEL e finalmente implement-los sob a fiscalizao da ANEEL. Em lugar de coletar os recursos e gerenciar um fundo a ANEEL entendeu que as concessionrias seriam quem melhor realizariam a alocao de recursos uma vez que so os maiores conhecedores do mercado e do comportamento dos consumidores. Havia tambm a preocupao de que o gerenciamento pudesse ser monopolizado politicamente por alguma entidade existente com o prejuzo para a implantao

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de programas de maior abrangncia e eficcia. As Agncias Estaduais de Regulao e o PROCEL em convnio com a ANEEL tem o papel, no momento, de oferecer suporte tcnico para realizar uma avaliao dos projetos submetidos. ANEEL responsvel pela definio de regras e aprovao de programas anuais das concessionrias e tambm por sua fiscalizao. Esse modelo, aliado com a ausncia de uma poltica pblica para eficincia energtica e P&D, vai se revelar limitado e redundante, conforme apontaremos mais adiante.

As reformas do setor energtico e o novo arranjo institucional

As reformas introduziram importantes modificaes no aparelho pblico de formulao de polticas para o setor energtico brasileiro. A organizao do setor energtico atual estabeleceu a criao do Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE, como sendo o mais importante rgo do setor, responsvel pela determinao de polticas capazes de formatar o futuro desenvolvimento do setor e seu relacionamento com o mercado. O Conselho um rgo vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Minas e Energia MME, sendo constitudo majoritariamemte por Ministros de Estado e conta tambm com a participao de membros da sociedade civil (v. Quadro 3). Sua secretaria executiva a prpria Secretaria de Energia (SEN) do MME. Dentre as principais funes do CNPE est a de propor polticas pblicas de energia que serviro de guia indicativo ao investidor privado e fornece orientao aos rgo reguladores (ANP e ANEEL). O CNPE tem um carter deliberativo com responsabilidade executiva sobre a definio de diretrizes para importao e exportao de petrleo, gs natural e derivados e assegurar o adequado suprimento de combustveis no pas. O CNPE tem o suporte dos Comits tcnicos onde a indstria encaminha propostas para a deciso do governo. Embora a lei de criao do CNPE tenha sido sancionada pelo presidente da repblica em 1997, ainda no houve nenhuma reunio e nem nomeao de seus integrantes , ou seja, ainda no se tornou operacional. Em junho de 2000 novo decreto presidencial define a
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estrutura e o funcionamento do CNPE.

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At junho/2000.

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O Quadro 3 apresenta os principais atores pblicos e seu respectivo papel definidos com a reformas do setor.

Presidente da Repblica: decide em ltima instncia sobre matria de poltica energtica, nomeia os membros do CNPE e defina sua operao. Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE): tem a responsabilidade geral de assegurar suprimento adequado de energia ao pas, promover o uso racional de energia, revisar periodicamente a matriz energtica nacional. Promover polticas para proteger os interesses do consumidor, atrair investimentos para a produo de energia, promover a livre concorrncia, ampliar a competitividade do pas no mercado internacional. Promover programas especficos para gs natural, lcool, energia nuclear, e outros. Garantir sistema adequado de financiamento das reservas estratgicas de combustveis do pas. Ministro de Minas e Energia (MME): preside o CNPE, o interlocutor das polticas energtica com o presidente da Repblica e nomeia os membros dos comits tcnicos. Secretaria Executiva do CNPE ( a Secretaria de Energia SEN do MME): Organiza as pautas, monitora a implantao das diretrizes definidas pelo CNPE e coordena os trabalhos dos Comits Tcnicos. Demais membros do CNPE: deliberam sobre poltica energtica e sobre a criao de comits tcnicos no plenrio do CNPE. Fazem parte do CNPE: Ministro de Cincia e Tecnologia, Ministro do Meio Ambiente, Ministro do Oramento, Planejamento e Gesto, Ministro da Fazenda, Ministro do Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior, um representante dos Estados e Distrito Federal, Ministro Chefe da Casa Civil, um representante da Universidade e um cidado brasileiro ambos especialistas em matria de energia. Apoio tcnico ao CNPE: ANP e ANEEL so responsveis para oferecer apoio tcnico ao CNPE. Comits Tcnicos: constituem o plenrio de anlise tcnica das principais questes do setor. So criados conforme a necessidade e possuem carter temporrio. So atravs deles que os demais agentes sociais (concessionrias, indstrias) interessados nas questes interagem com o CNPE.

Quadro 3: Os principais atores pblicos do setor energtico aps a reforma setorial

Fontes: Lei n 9.478 (06/08/1997) e Decreto n 3.520 (21/06/2000).
o o

Mudanas do papel do setor pblico

Na medida em que as reformas avanam percebe-se que o governo est deixando de ser o principal protagonista para implementar medidas de eficincia energtica (anteriormente capitaneadas pelo PROCEL, ELETROBRS e concessionrias estaduais), assumindo um papel de atuao indireta, responsvel pela criao de um contexto de polticas favorvel para que agentes privados tomem decises e invistam nessa rea. Esse movimento dever ser acompanhado simultaneamente por mudanas na forma de financiamento das aes de eficincia energtica em particular e para os demais bens pblicos em geral. Em outras palavras, a tendncia dever ser cada vez depender menos de recursos pblicos (recolhidos

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atravs de impostos) e financiar essas aes com recursos recolhidos diretamente dos prprios consumidores de energia. A criao das resolues 241/98 e 261/99 e as indefinies sobre o futuro do PROCEL ilustram claramente essa tendncia. importante observar, no entanto, que no caso de investimentos em eficincia energtica e P&D de interesse pblico, entendemos que o setor pblico dever manter uma papel importante de atuao direta, conforme explicaremos a seguir. A Figura 6 representa o potencial econmico para investimentos em medidas de eficincia energtica, que pode ser determinado atravs de tcnicas do PIR e servem para identificar segmentos desse mercado potencial segundo as perspectivas de atratividade econmica dos diversos agentes: concessionrias, consumidores, fabricantes de equipamentos, etc. A competitividade do mercado de energia deve estimular que concessionrias identifiquem oportunidades para reduzir seus custos atravs de investimentos em eficincia, realizar gesto de carga (GLD), realizar programas e outros servios junto a determinados consumidores para mant-los como clientes, etc. Dependendo dos preos de energia, o prprio consumidor pode perceber vantagens em realizar investimentos em eficincia energtica. Fabricantes de equipamentos podem perceber oportunidades para lanar novas tecnologias mais eficientes. Ou seja, possvel constatar que a explorao de uma razovel parcela do potencial de eficincia energtica pode ser realizado atravs de mecanismos do prprio mercado. No entanto, sabemos que diversas oportunidades, especialmente aquelas que envolvem maiores riscos, maior tempo de maturao, maiores custos de transao e maior coordenao entre diferentes agentes, no sero adequadamente resolvidas por mecanismos usuais de mercado. sabido por exemplo, que o mercado de eficincia energtica necessita de informao adequada sobre preos de energia, desempenho de tecnologias, etc. para que seus agentes possam tomar decises e funcione adequadamente. So estas reas que devem ser objeto de ateno e atuao direta do setor pblico. O novo contexto que o prprio setor pblico almeja com maior participao de decises do mercado competitivo, impe novos e maiores esforos para a identificao e definio de bens pblicos, ou seja aqueles bens que o mercado no ser capaz de prover. O setor pblico

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deve dedicar particular ateno para a determinao do potencial de eficincia energtica que a sociedade considera e sua segmentao conforme apresentado na Figura 6. possvel conceber um conjunto de polticas que podem incentivar que agentes privados se sintam estimulados a capturar parte desse potencial atravs de mecanismos do prprio mercado. Essa Figura ilustra o destino ideal dos fundos recolhidos dos consumidores de energia atravs de regulao para financiar as atividades diretas do setor pblico, e cada vez menos dever haver a utilizao de outros fundos como tem sido at recentemente. Ao contrrio do que se observou nos EUA, a pouca discusso ocorrida no Brasil sobre os objetivos dos programas implementados pelas concessionrias, e o vcuo existente com a falta de definies do CNPE, no criaram diretrizes para aplicaes de investimentos em eficincia energtica e P&D que possam ser caracterizados como bens pblicos. Isso ficar mais claro com a anlise dos resultados obtidos durante o ciclo 1998-99 com a Resoluo da ANEEL apresentada a seguir.

Potencial de Eficincia Energtica

+
Principal agente: setor pblico. Aes: Transformao de mercado, Normas tcnicas, P&D de interesse pblico Financiamento de Bens Pblicos RGR, PROCEL, Eletrobrs, etc

Investimentos do consumidor Mercado Privado, ESE, ONGs, empresas de equipamentos. Concessionrias de Energia Aes de interesse prprio da empresa: - reduo de custo - aumento de competitividade - DSM, tarifas

Recursos coletados dos consumidores de energia

Figura 6: Segmentao do potencial de eficincia energtica entre os diversos agentes

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Investimentos em Programas Regulados durante 1998-99 Eficincia Energtica

Durante o ciclo 1998-99 um total de US$ 113 milhes (R$ 196 milhes) foram investidos em programas de eficincia energtica, cerca de 16% a mais que o mnimo requerido pela regulao. Desse total, 68% foram investidos em programas de eficincia do lado da oferta e 32% em programas de eficincia energtica do lado da demanda23. importante observar que a definio de programas considerados como de melhoria de eficincia do lado da oferta bastante amplo e inclui: a) melhorias no sistema de distribuio de energia (reforos e novas instalaes) visando reduo de perdas tcnicas; b) regularizao de consumidores (instalao de medidores)24 reduzindo perdas comerciais; c) projetos de reduo perdas reativas no sistema de distribuio e d) melhoria na operao de circuitos secundrios. O total investido exclusivamente em projetos destinados a reduzir perdas tcnicas e comerciais representaram 0.54% do total da receita operacional lquida das concessionrias reguladas nesse perodo. Do lado da demanda possvel verificar que as concessionrias cumpriram os requisitos mnimos exigidos pela regulao e, de fato, investiram alm do exigido em alguns setores. Esse foi o caso de programas de iluminao pblica, programas para o setor industrial e residencial. No entanto uma anlise mais detalhada dos programas de uso final revela algumas distores. Algumas concessionrias concentraram seus investimentos em iluminao pblica, por exemplo, porque houve oportunidades de compartilhar esses investimentos com as prefeituras locais e ganhos financeiros para as concessionrias. Algumas concessionrias investiram em projetos de melhorias em suas prprias instalaes creditando essas iniciativas como projetos de melhorias em prdios do setor comercial, quando que na verdade, esses projetos deveriam ser considerados pelo menos como projetos de melhoria de eficincia do

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O relatrio da ANEEL classifica programas de melhoria do fator de carga como programas de eficincia do lado da demanda, preferimos considerar aqui os programas do lado da demanda apenas aqueles investimentos realizados junto ao consumidor final, ou seja programas de eficincia de uso final de energia. No ciclo 1998-99 os programas de melhoria do fator de carga das concessionrias reguladas representou 17% do total de investimentos regulados em eficincia energtica. O Manual elaborado para o ciclo 1999-2000 j consistente com nosso enfoque. 24 Desde 1999 ANEEL exige que um esforo adicional seja realizado pelas concessionrias que implementam esse tipo de projetos. So requisitados programas especiais de informao e outros com o objetivo de reduzir o consumo desses consumidores.

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lado da oferta, pois desse modo teriam maior disponibilidade de energia para vender a seus consumidores25. Em algumas concessionrias os investimentos em projetos de melhoria do consumo de energia em seus prdios foi equivalente ao total gasto em programas de eficincia para o setor residencial. Esses exemplos ilustram a clara tendncia das concessionrias priorizarem seus investimentos com os fundos regulados em projetos que lhes tragam benefcios, o que natural e esperado. No entanto, o presente mecanismo e no garante que esses benefcios sejam transferidos para o consumidor e se mostra redundante, uma vez que grande parte dos projetos estariam sendo feitos mesmo sem a existncia da regulao. Na verdade, a grande maioria dos projetos so difceis de serem justificados como bens pblicos e que exigiriam um esforo ou necessidade de regulao, pois so projetos que concessionrias competitivas, interessadas em reduzir seus custos e aumentar sua disponibilidade de energia para vender deveriam estar fazendo de qualquer maneira.

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Isso j foi corrigido para os programas apresentado no ciclo 1999-2000.

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Tabela 20: Alocao de investimentos em Projetos de Eficincia Energtica Projetos regulados ciclo 1998-99
Tipos de projetos

Projetos de melhoria de eficincia do lado da demanda (uso final)

Iluminao Pblica Industrial Marketing Residencial

50% 12% 10% 10% 8% 10% 100% 27% 26,6% 9% 7,9% 4,5% 25% 100%

(32%)

Prdios Pblicos Outros Total

Projetos de melhoria de eficincia do lado da oferta

Melhorias no sistema de distribuio (reformas, ampliao e novos sistemas) Instalao de medidores, regularizao de consumidores, reduo de perdas comerciais e tcnicas Compensao reativa

(68%)

Melhoria em transformadores e circuitos secundrios Outros Melhoria do fator de carga Total

TOTAL
Fonte: ANEEL (1999d).

US$ 112.7 milhes

Outro grande desafio para a ANEEL realizar uma avaliao dos programas implementados pelas concessionrias. O procedimento presentemente estabelecido baseia-se em um mecanismo de controle de despesas das concessionrias. No existe uma avaliao com relao ao desempenho dos projetos, ou seja metas de energia conservada, custos por unidade de energia conservada e capacidade evitada. Para isso seriam necessrios dados referentes ao mercado das prprias concessionrias, estabelecimento de referncias ou bench marks para se proceder a essa avaliao. Trata-se de um tipo de avaliao de carter bastante tcnico e especializado que exigir a confeco de protocolos de avaliao e monitoramento juntamente com as proposies dos programas.

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Quanto aos benefcios econmicos que as prprias concessionrias podero estar auferindo com a aplicao dos recursos regulados, tambm existem dificuldades para sua avaliao no momento. Idealmente espera-se que recursos regulados por uma agencia pblica tenham claro o seu objetivo final de beneficiar a sociedade e, portanto, em ltima anlise esses benefcios deveriam ser revertidos em tarifas menores para os consumidores.

Pesquisa e desenvolvimento
Nesta seo procura-se apresentar os principais elementos que so encontrados no Manual de orientao para elaborao de projetos da ANEEL, com o propsito de caracterizar a presente estratgia e tendncia de investimentos em P&D. feita tambm uma breve anlise dos projetos aprovados em 1998/99 com o objetivo de verificar a participao das reas de Eficincia energtica do lado do Uso final e do lado da oferta. O Manual da ANEEL distingue trs categorias para as atividades de P&D: 1. Pesquisa Bsica Dirigida: trabalho terico ou experimental executado com o objetivo de adquirir conhecimentos quanto compreenso de novos fenmenos, com vistas ao desenvolvimento de produtos, processos ou sistemas inovadores. Envolve a anlise de propriedades, estruturas e conexes para formular e comprovar hipteses, teorias e leis. Em geral so projetos desenvolvidos no mbito acadmico e em institutos de pesquisas. So exemplos tpicos os

desenvolvimentos nas reas de materiais, tais como supercondutores, novos materiais isolantes, ferromagnticos, etc. 2. Pesquisa Aplicada: trabalho executado com objetivo de adquirir novos

conhecimentos , com vistas ao desenvolvimento ou aprimoramento de produtos, processos e sistemas. Determina possveis usos para as descobertas de Pesquisa Bsica Dirigida ou novos mtodos e maneiras de alcanar um objetivo especfico. O resultado da Pesquisa Aplicada geralmente propicia empresa de energia eltrica a possibilidade de registro de patente junto ao INPI. 3. Desenvolvimento Experimental: trabalho sistemtico delineado a partir do conhecimento existente, visando a comprovao ou demonstrao da viabilidade

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tcnica ou funcional de novos produtos, processos, sistemas e servios ou ainda, um evidente aperfeioamento dos j produzidos ou estabelecidos.

Alm disso, o Manual destaca cinco reas de P&D para classificao dos projetos das empresas: 1. Eficincia Energtica: desenvolvimento de tecnologias e mtodos para reduzir o consumo de energticos para a gerao de eletricidade (melhoria de eficincia do lado da oferta) e equipamentos de uso final (lado da demanda, ou uso final). Incluem tambm o desenvolvimento de tecnologias para avaliar a melhoria de eficincia das tecnologias de uso final. 2. Energia Renovvel: captao e converso das fontes renovveis (solar, elica, biomassa, PCHs) para gerar eletricidade e melhoria do desempenho tcnico e econmico dos sistemas de energia renovvel. 3. Gerao de Energia Eltrica: so projetos direcionados a obter melhorias de eficincia energtica e/ou desempenho ambiental de tecnologias de gerao, reduzindo os custos de produo. 4. Meio Ambiente: projetos destinados a melhorar o entendimento dos impactos ambientais provocados pela explorao de energia eltrica e as medidas mitigadoras dos mesmos. 5. Pesquisa Estratgica: melhorar a capacidade competitiva das empresas. Novos negcios para as empresas adequao de produtos e servios a diferentes padres de mercado e regulaes para melhorar a posio competitiva das empresas.

O Manual deixa claro as preocupaes em se definir quais so os resultados desejveis de projetos de pesquisa e necessidade de equipes com formao acadmica adequada. Existe a preocupao por parte da ANEEL de analisar os projetos de acordo tambm com diretrizes de P&D do setor eltrico, avaliar seus riscos e benefcios, mas no se

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distingue aquelas reas que so de interesse pblico daquelas que possuem carter comercial e que no necessitam de regulao. Uma avaliao dos projetos apresentados no ano de 1998 mostra que o total de recursos que foram aplicados pelas empresas no ciclo 1998-99 foi de US $ 6,9 milhes (R$ 12.026.567,00)26. Cerca de aproximadamente 92% desse montante foi destinado a pesquisas consideradas do tipo estratgicas, 3% na rea de Meio Ambiente e 5% em projetos de P&D na rea de Eficincia Energtica. Cerca de 16% desses recursos esto sendo gastos nas prprias empresas, com gastos de pessoal envolvido nos projetos. notria a concentrao de investimentos em projetos de interesse prprio das concessionrias (projetos estratgicos). A maioria dos projetos so de curto prazo e destinados a melhorar a eficincia do lado da oferta (ANEEL, 1999c). No se observou nenhum projeto para fontes renovveis de energia (Tabela 21).

Tabela 21: Investimentos em P&D durante 1998/99: indicadores

Total de investimentos: 6,9 milhes de dolares Estrutura dos investimentos: 24% do total foram gastos em salrios de funcionrios das prprias concessionrias envolvidos em projetos de P&D 76% foi usado para contratar servios de universidades e centros de pesquisa (17% foram gastos com contratos com CEPEL) Despesas com projetos de uso eficiente do lado da demanda: 0.6% do total Despesas com projetos de P&D com objetivos ambientais: 3% Despesas com pesquisas de carter comercial: 92%
Fonte: a partir de dados da ANEEL

Os projetos na rea de eficincia energtica que puderam ser identificados esto apresentados na Tabela 22. No de se surpreender que a maioria dos projetos propostos pelas empresas tenham a classificao de pesquisas estratgicas, e que todos os projetos de
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Em 1999, somente a Comisso de Energia da Califrnia aprovou projetos num montante de US$ 34 milhes em seu Programa de Pesquisa de Interesse Pblico (Public Interest Energy

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eficincia energtica (com exceo dos dois de menor porte, v. Tabela 22) visassem a melhoria de eficincia do lado da oferta, diminuindo as perdas tcnicas das empresas.

Tabela 22: Investimentos em projetos de P&D na rea de Eficincia Energtica aprovados pela ANEEL ciclo 1998/99
Empresa Recursos investidos Ttulo do projeto

EBE CEMIG

R$ 335.040,00 R$ 147.067,00 R$ 45.900,00 R$ 50.000,00

Metodologia para avaliao de perdas tcnicas e comerciais Metodologia para clculos de perdas em alimentadores. Avaliao de equipamentos Eletrorurais. Implementao de novas funes de controle em bancos de capacitores, reduzindo perdas no sistema com correo de perdas de reativo de forma padronizada. Medio online do rendimento de um motor de induo trifsico bancada de ensaio. R$ 611.182,00 (5% do total)

COELBA

R$ 33.175,00

Total de investimentos em projeto de P&D na rea de Eficincia Energtica Total de recursos destinados a P&D (ciclo 1998/99)

R$ 12.026.567,00

A pergunta que cabe : papel do regulador orientar, avaliar e fiscalizar essas atividades? No existem outras reas que requerem uma interveno mais explcita do regulador para serem promovidas, e que no sero contempladas atravs dos mecanismos usuais do mercado competitivo? Na verdade existe a necessidade de uma definio de objetivos de poltica energtica e o papel da eficincia energtica e P&D nesse contexto. A partir da possvel estabelecer mecanismos de regulao e acompanhar sua avaliao. No prximo captulo voltaremos a essa questo procurando aplicar a maior experincia dos EUA na regulao das atividades das companhias privadas de energia.

Research - PIER), ou seja cerca de 5 vezes mais que todo o Brasil (a capacidade instalada da Califrnia ligeiramente superior que a do Brasil) (CEC 1999).

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O problema de consumidores de Baixa Renda

Muito embora a presente regulao no prev nenhuma obrigao de investimentos para atingir metas de universalizao ou atendimento de consumidores de baixa renda esta outra rea fortemente afetada pela introduo de maior competitividade e privatizao dos servios de eletricidade. Na medida em que as concessionrias foram privatizadas elas comearam a revisar a classificao de seus consumidores considerados como baixa renda e sujeitos a tarifas especiais. Como resultado de maior rigor na aplicao das regras herdadas desde 1995 do antigo DNAEE que determinava os critrios para consumidores de baixa renda para cada concessionria houve um acentuado declnio no nmero desse tipo de consumidor conforme apresentado na Tabela 23. Se por um lado existe o interesse das concessionrias em diminuir o nmero de consumidores que recebem uma tarifa mais baixa e subsidiada existe a realidade que esses consumidores se vem com contas maiores de energia, possuem pouca informao, equipamentos obsoletos, baixa qualidade de suas instalaes. Algumas dessas questes esto sendo tratadas mais recentemente juntamente com os programas regulados de eficincia energtica quando concessionrias apresentam programas de instalao de medidores em consumidores de baixa renda. No entanto, dada as condies de renda do brasileiro e o fato de que ainda no existe cobertura completa de servios de eletricidade existe a necessidade de se pensar em uma poltica para financiamento do acesso e manuteno desses consumidores rede eltrica. A introduo de competio impe o problema de novo tipo de financiamento para substituir a atual prtica de subsdios cruzados.

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Tabela 23: A participao de consumidores de baixa renda nas vrias regies do pas (maro 1999)
Regio % em relao ao total de consumidores residenciais Variao do nmero de consumidores de Baixa Renda (Dez. 97/ Mar. 99)

Centro-oeste Norte Nordeste Sul Sudeste Brasil

Fonte: ANEEL, 1999

11,80% 31,93% 19,58% 6,61% 42,34% 29,10%

-19,52% -17,90% -26,44% -40,75% -9,47% -14,47%

Concluses
Atualmente, conforme apresentado acima, so as prprias concessionrias que administram seus recursos aplicados em projetos de P&D aprovados pela ANEEL. Dentro desse modelo, cabe ANEEL apenas fiscalizar os itens de desembolsos dos projetos. Assim como se observou no caso da grande parte dos projetos de melhoria de eficincia, os projetos de P&D aprovados possuem a caracterstica de trazer benefcios financeiros s prprias companhias, e no fica claro como estes podero ser repassados aos consumidores e sociedade em geral. No se trata de impedir que concessionrias tenham benefcios, mas devem haver objetivos outros que justifiquem a necessidade dos recursos regulados pela ANEEL. importante perceber que existem conflitos naturais de interesses para promover um programa de eficincia de energia que poder significar perda de receitas para a concessionria e necessrio entender os limites de eficcia de uma regulao que deixa para a prpria concessionria a implantao desses programas. A avaliao dos programas financiados com os recursos regulados complexa e vai alm de uma contabilidade de despesas efetuadas. Os programas devem ser eficazes para promoverem economias de energias para os consumidores, reduzir suas contas de energia,

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aumentar a confiabilidade do setor eltrico, auxiliar fontes menos poluentes a serem mais competitivas, etc. necessrio que se estabeleam objetivos e prioridades para programas de eficincia e P&D juntamente com procedimentos de avaliao e monitoramento para melhor utilizao dos recursos regulados. Caso modificaes no sejam introduzidas no atual sistema de alocao e gerenciamento de recursos, possvel apontar as seguintes conseqncias:

Somente sero financiados projetos de P&D de curto prazo, de carter comercial, no havendo oportunidades para pesquisas de interesse pblico que permanecem sem definio e sem financiamento.

Projetos de P&D e eficincia energtica do lado da demanda envolvem outros parceiros: indstrias, consumidores. Existe uma dificuldade de realizao de pesquisa e projetos colaborativos, pois pode haver conflito de interesse entre as concessionrias e outros parceiros. A competio entre concessionrias pode impedir sua colaborao para o desenvolvimento de programas de maiores impactos e menores custos para a sociedade. Projetos realizados em colaborao ajudam a diluir riscos entre os participantes, possibilitam maior escala e recursos.

Haver um agravamento de disparidades regionais. As maiores e mais rentveis companhias esto localizadas nas regies mais desenvolvidas, com maior renda per capita. Programas de uso final devero ser mais caros, mais difceis de serem implementados em outras regies, onde inclusive podero ter maiores benefcios sociais. Algumas regies (especialmente Norte e Nordeste) apresentam caractersticas menos investigadas e problemas de fornecimento de energia que poder requerer maiores recursos que aqueles que sero disponibilizados pelas concessionrias locais.

Algumas das prioridades discriminadas nos manuais da ANEEL e a tendncia observada atestam que muitas aes seriam implementadas pelo prprio mercado e por companhias que desejam manter vantagens competitivas, no havendo necessidade de uma interveno do rgo regulador para sua realizao.

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A atual sistemtica no fornece meios para que o rgo pblico avalie o desempenho dos investimentos em programas de eficincia energtica e dos programas de P&D. Apenas pode-se fazer uma contabilidade de gastos nesses programas, sem se saber quantificar as economias de energia obtidas. No possvel quantificar a apropriao de benefcios advindos com a aplicao dos recursos regulados pelas concessionrias e como repass-las aos consumidores atravs de tarifas mais baratas. A experincia brasileira serve para ilustrar a necessidade de se explicitar uma poltica

para aplicao de recursos e que a criao de um mecanismo de coleta de recursos para financiar bens pblicos como eficincia energtica e P&D no suficiente para garantir a satisfao de interesses pblicos que o regime de mercado pode no prover.

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CAPTULO 9: CONCLUSES

No plano internacional, a experincia tem mostrado que iniciativas de interesse pblico nas reas de eficincia energtica, proteo ambiental e investimentos em pesquisas, por exemplo, so minimizadas ou simplesmente ignoradas durante os estgios iniciais das

reformas. O desenvolvimento de um mercado competitivo captura toda a ateno da indstria de eletricidade e freqentemente dos rgos encarregados das reformas. Como o ponto central da competio baseia-se em preos de energia, mesmo atividades tradicionais ou em

andamento em reas de eficincia energtica, pesquisa e desenvolvimento, perdem sua importncia ou so desativadas se elas no apresentam vantagens para as companhias privadas. Salvo, alguns casos onde existem oportunidades economicamente atraentes de introduo de medidas de conservao e eficincia energtica em grandes consumidores comerciais e industriais, que pode-se verificar uma continuidade de ao das ESCOs. At mesmo em pases, como os EUA, onde j existia uma atividade considervel na rea de eficincia energtica, fontes renovveis e pesquisa e desenvolvimento, o que ocorreu foi um reorientao de decises e investimentos para fora do setor eltrico, antes regulado pelo setor pblico, na direo do mercado consumidor, justamente onde o horizonte de tempo de investimentos menor quando comparado com o setor eltrico (ou governo), e apresenta altas taxas de descontos. Somente aps 3 - 5 anos de reformas, alguns pases com mercados mais sofisticados, esto mostrando sinais de mais ativa participao do setor eltrico em matria de eficincia energtica. o caso da Nova Zelndia, onde as companhias de eletricidade esto formando joint-ventures com fabricantes de equipamentos para introduo de modelos eficientes, na busca de novas oportunidades de negcios (Hagler & Bailly, 1997). Na Inglaterra e Sucia (Nilsson 1998) tambm existe a tendncia das companhias de eletricidade iniciarem investimentos em eficincia energtica com o objetivo de diferenciar seus produtos no mercado.

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A queda em investimentos em P&D na rea energtica extremamente preocupante por dois motivos principais: crescente a evidncia de que os impactos ambientais das fontes e tecnologias de combusto de energticos so grandes e crescentes, e que novas alternativas necessitam ser investigadas para poder atingir metas mesmo modestas estabelecidas pelo Protocolo de Quioto. Outro fato que so necessrios mais esforos de P&D para que

tecnologias de uso eficiente de energia e fontes renovveis venham a se tornar mais atraentes frente s alternativas convencionais que devero ter preos menores, como resultado de maior competio.

Bens pblicos nos EUA

Os EUA tem sido uma exceo dentre vrios pases que introduziram reformas no setor energtico no que se refere ao acesso a bens pblicos durante o perodo de transio para um ambiente de menor regulao e maior competio econmica. O debate e as iniciativas para adaptao das reformas variam muito de estado para estado, no entanto, possvel notar essa preocupao quando se constatou, por exemplo, a incapacidade do mercado em manter os programas de eficincia energtica e de pesquisa e desenvolvimento. Em vrios estados houve ateno e cuidado desde o incio do processo para que informaes fossem levadas ao pblico e fossem promovidos amplos debates sobre os fundamentos e implicaes da reestruturao. A boa qualidade da interveno pblica foi grande responsvel pela introduo de mecanismos para criar e financiar os programas de bens pblicos. O caracter pblico da indstria de eletricidade era mais facilmente garantido nos EUA, quando ela era um monoplio regulado, mas possvel constatar que as reformas consideram que o governo deve determinar os limites de aes que favorecem uma agressiva competio, sem comprometer o interesse da comunidade. A polmica parece residir na extenso e forma de sua interveno no mercado de energia. importante reconhecer que se hoje existe um mercado para determinadas tecnologias eficientes, fontes renovveis e maior nvel de informao dos consumidores nos EUA, isso se deve tambm aos vrios anos de forte regulao pblica.

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Alm da tradio em implementar grandes programas de eficincia energtica e uso de fontes renovveis, o fato dos EUA j terem tido a experincia de realizar reformas nos setores de telecomunicaes e transportes auxiliou a formulao de polticas pblicas para preservar os aspectos de interesse para a sociedade. Houve a preocupao em se definir quais so os bens pblicos que devem ser mantidos e at que ponto o prprio mercado competitivo poderia estimular ou comprometer o acesso a esses bens. Percebe-se que ainda existem dificuldades para se estabelecer os limites da interveno do setor pblico, principalmente quando se trata da coleta e gerenciamento de recursos financeiros27. O caso da Califrnia bastante ilustrativo no que se refere aos seguintes pontos: a) intensa participao da sociedade atravs de suas organizaes civis; b) preocupao na definio dos "bens pblicos" cuja manuteno era importante para os cidados do estado e que estariam comprometidos com a maior competio entre as empresas de energia; c) definio de mecanismos transitrios para arrecadao de recursos para financiar a continuidade de programas de "bens pblicos"; d) definio de responsabilidades para o gerenciamento e definio de prioridades para os programas. O exemplo dos EUA mostra que necessrio garantir que investimentos continuem fluindo para que iniciativas de eficincia energtica, fontes renovveis, programas de pesquisa e desenvolvimento, medidas de proteo ambiental e programas para populao de baixa renda. E que para isso ocorra relevante a participao do governo atravs de suas agncias de regulao e a constante vigilncia dos diversos grupos de interesses de consumidores,

27

ilustrativo reproduzir aqui a posio do Cato Institute durante debate no 1996 ACEEE Summer Study on Energy Efficiency in Buildings, Asilomar, Califrnia: As decises sobre investimentos em P&D devem ser feitas pela iniciativa privada, pois se existem oportunidades de investir em idias que gerem lucro, as empresas privadas o faro. O papel do governo to somente o de facilitar o crescimento econmico. Eficincia energtica no to importante quanto eficincia econmica. Cato Institute uma organizao no-governamental que promove estudos e anlises sobre polticas pblicas defendendo menor interveno governamental e maior liberalismo econmico (http://www.cato.org).

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fabricantes de equipamentos eficientes, companhias relacionadas com fontes renovveis, organizaes ambientalistas, acadmicos e pesquisadores, etc.

Bens Pblicos no Brasil

As motivaes e o processo de reformas introduzidas no Brasil so bem diferentes daquelas observadas para os EUA. Ao mesmo tempo em que se privatizam as companhias de energia estamos definindo os novos papeis para o setor pblico e nos capacitando para criar regras para promover a competio e controlar um setor importante da infra-estrutura do pas. Nos primeiros momentos das reformas o que se observou foi uma orientao dos rgos ligados ao setor pblico de se afastarem das aes de eficincia energtica e P&D e deixar para que o prprio setor realizasse esses investimentos. Um dos elementos chaves dessa estratgia foi a criao de uma resoluo da ANEEL obrigando que as companhias privatizadas alocassem 1% de suas receitas para investimentos em medidas e programas de eficincia energtica e P&D. Trata-se de um mecanismo bastante explcito de fomento que foi colocado em prtica em curto tempo e exigiu grande mobilizao do rgo regulador e das companhias para coloc-lo em operao. luz da experincia dos EUA, notamos duas diferenas relevantes: em primeiro lugar no houve aqui uma definio de como esses investimentos deveriam ser conduzidos para atingir benefcios pblicos que o mercado no seria capaz de prover. Outro fator a relativa pouca experincia no pas (comparada com os 20 anos de regulao em eficincia energtica nos EUA e a experincia com as reformas nos setores de transportes e telecomunicaes) em criar regras e incentivos para as companhias de eletricidade investirem em eficincia energtica. A falta de uma poltica nacional para o setor energtico definida pelo CNPE largamente responsvel pela omisso ou incompleta formulao de orientao para que a ANEEL possa criar regulaes eficazes. A criao da Resoluo do 1% uma iniciativa progressista, mas por si s no garante nada. A formulao de programas de eficincia e P&D pelas prprias concessionrias limita a abrangncia das oportunidades que trazem maiores benefcios sociais.

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verdade que a atual regulao da ANEEL e as recentes iniciativas do governo para criar recursos para eficincia e P&D so importantes, mas se no houver uma clara definio de como aplicar esses recursos os resultados podero ser modestos ou distorcidos como se tem verificado at agora. Esses recursos criados atravs de regulaes devem ter como objetivo principal financiar bens pblicos. Deve haver maior preocupao em se verificar se os programas implementados pelas concessionrias possuem desejado impactos sociais e econmicos nas vrias regies do pas. Ao mesmo tempo deve-se minimizar a utilizao desses recursos em atividades que so particularmente do interesse de companhias competitivas e que deveriam estar sendo realizadas mesmo na ausncia de regulao. Faltam estudos de referncia que avaliem as necessidades e potenciais para investimentos em eficincia energtica e P&D necessrios para o desenvolvimento do pas. Falta maior definio sobre quais so as pesquisas de interesse pblico que um setor privatizado no ter interesse em desenvolver. necessrio entender tambm limitao do interesse das concessionrias brasileiras em promover programas de eficincia energtica, uma vez que para elas esses programas podem representar perda de receitas. Aqui relevante aproveitar a experincia dos EUA em promover uma regulao por incentivos, conforme foi apresentado no captulo 3. No caso dos recursos do 1% a Figura 7 ilustra a presente alocao dos recursos e como dever ser o seu futuro emprego.

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Programas de Eficincia e P&D de interesse

Futura regulao

SOCIEDADE reas que requerem financiamento. Falhas de mercado

CONCESSIONRIA

Programas de Eficincia e P&D de interesse para as concessionrias

Regulao Hoje

reas determinadas pelo mercado e levam a benefcios financeiros

Figura 7: Investimentos regulados para programas de eficincia energtica e P&D de interesse pblico

A criao de um mercado competitivo implica em uma redefinio de papis para o poder pblico que agora deve se preocupar na definio de reas de interesse publico onde necessria sua atuao direta e reas onde deve adequar instrumentos para estimular que os agentes do mercado convergiam para aes consideradas timas. As agncia pblicas devem criar um contexto de polticas favorveis para investimentos de agentes privados em medidas de eficincia energtica, fontes renovveis, e outras removendo as barreiras de mercado e atuar diretamente utilizando fundos recolhidos de consumidores para financiar aes diretas em reas identificadas como falhas desse mercado. A experincia brasileira serve para ilustrar a necessidade de se explicitar uma poltica para aplicao de recursos regulados e que a criao de um mecanismo para financiar bens pblicos como eficincia energtica e P&D no suficiente para garantir a satisfao de interesses pblicos que o regime de mercado pode no prover.

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ANEXO

O Protocolo de Quioto
O propsito desta seo de fazer uma caracterizao dos aspectos principais relacionados ao Protocolo assinado em Quioto em dezembro de 1997. Ainda existem diversas pendncias e aspectos no definidos que sero necessrios para viabilizar a operacionalizao das metas estabelecidas no protocolo. Estamos interessados em apresentar aqui este protocolo porque ele incorpora uma grande flexibilidade nos mecanismos que esto sendo propostos e eles so mecanismos de mercado. O Protocolo adotado pelo Third Conference of the Parties - COP-3 em Quioto estabelece que as naes industrializadas (OCDE, mais Rssia, algumas naes da antiga Repblica Sovitica e outros pases do Leste Europeu Pases do Anexo I) devero limitar as emisses de gases estufa, em mdia a 5% a menos que os nveis registrados em 1990, para o perodo de 2008 at 2012. Essa reduo mdia representa de fato diferentes nveis de emisses para esses pases, indo desde 8% at +10%, com referncia ao ano de 1990. O protocolo incorpora a caracterstica de deixar para que agentes privados individualmente procurem por oportunidades de redues economicamente atraentes para serem transacionadas entre naes. Pela primeira vez mecanismos de mercado foram introduzidos para implementar mudanas tecnolgicas que resultem na reduo de emisses. O Protocolo regula seis GEEs: dixido de carbono (CO2), metano (CH4), xido nitroso (N2O), hidro-fluorcarbonetos (HFCs), perfluorcarbonetos (PFCs) e hexafluor sulfrico (SF6).

Caractersticas dos mecanismos de implementao

Com vistas a regular as emisses de GEE foram concebidos trs mecanismos: i) Certificados de Emisses Transacionveis - Emissions Trading Among Nations with Caps (ET); ii) Implementao Conjunta - Joint Implementation Between Nations With Caps (JI), que so iniciativas baseadas em projetos visando a reduo de emisses; e iii) Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Clean Development Mechanism Between Industrialized and

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Developing Nations (CDM) acordo entre pases industrializados e em desenvolvimento visando a negociao de transferncia de certificados de emisso (Certified Emissions Reductions CER). Existem ainda srias indefinies com relao aos aspectos operacionais dos mecanismos propostos, mas algumas caractersticas podem ser elencadas: a adicionalidade ambiental e a adicionalidade financeira. Existe uma clara determinao de se estimular a participao de entidades privadas em solues tecnolgicas para o problema climtico.

A Implementao Conjunta (Joint Implementation JI)

Esta uma modalidade onde os pases do Anexo I, ou empresas dos mesmos, realizam projetos em outros pases com vistas a reduo de GEE. Cada projeto gera um nmero de Unidades de Certificados de Emisses (Emission Certificates Units - EC) que podero ser utilizadas pelo pas investidor. As UEC adquiridas pelo pas investidor so acrescentadas s quotas de emisses e deduzidas do pas que recebeu os investimentos.

O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo

O artigo 12 cria condies para que pases do Anexo I colaborem com pases em desenvolvimento atravs de projetos regulados por um conjunto de regras acordadas multilateralmente, sendo essa cooperao supervisionadas pela Conferncia das Partes e um Executive Board. Existe uma preocupao em se conceber mecanismos de mercado que so flexveis e estimulam uma competio de maneira transparente para introduzir no mercado as maneiras mais eficientes e efetivas. Existe uma clara preocupao em se afastar de um modelo de interveno tradicional do setor pblico. As decises sobre a operao do CDM sero determinadas pelos seus rgos de governo. O artigo 12 da Conveno delega ao COP/MOP e a um Executive Boad (EB) as funes gerais de orientao e superviso do CDM. As unidades transacionveis pelo MDL so os certificados de redues de emisses (CREs) resultantes de projetos tambm certificados. Esta certificao tem um cariz multilateral

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e independente. Assim, a COPmop (designao dada reunio das Partes da Conveno destinadas discusso do Protocolo de Quioto) designa (acredita) as entidades certificadoras, as quais sero supervisionadas pela comisso executiva do MDL. Os CERs so ento

adicionados s quotas de emisso dos pases do Anexo 1 e apenas podem representar Parte dessas quotas (requisito idntico ao de suplementariedade). O MDL o resultado de vrias presses nem sempre coincidentes, que debateram at exausto a incluso no Protocolo de uma figura muito controversa: as atividades

implementadas conjuntamente. Acontece porm que esta figura se encontra numa fase piloto que, na prtica no ata nem desata. Foi ento que, sob proposta do Brasil, surgiu a idia de criao de um fundo de desenvolvimento limpo que seria financiado atravs de sanes pecunirias aplicadas aos pases que no cumprirem com as obrigaes do Protocolo. Todavia esta proposta acabaria por se transformar no MDL. Assim, por cada transao no mbito do MDL cobrada uma taxa, que ser aplicada no financiamento dos custos de adaptao dos impactes das AICs em pases em desenvolvimento, particularmente vulnerveis mudana climtica. Esta componente de assistncia financeiraaliada

transferncia de tecnologia resultante dos projetos do MDL propriamente dito--, foi uma das condies essenciais de viabilizao do Protocolo por Parte do chamado Grupo dos 77+China i.e. o grupo dos pases em desenvolvimento (G77). Em aberto porm ficam todas as questes que se colocavam em relao s atividades implementadas conjuntamente, e que deram razo precisamente criao de uma fase piloto para essa figura. Por isso essencial a articulao entre o funcionamento do MDL e a referida fase piloto.

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Quadro 4: Diferenas e semelhanas entre CE e IC

Comrcio de emisses Implementao Conjunta

Por programa (licenas de emisso) Diferenas Antes das redues ocorrerem (ex ante) Governo-a-governo

por projecto (unidades de reduo de emisses-UREs) redues antes da troca de UREs (ex post) companhias podem participar

Comrcio de emisses entre pases do Anexo I um pas adiciona as emisses sua quota e o outro pas deduz essas emisses na sua quota Semelhanas suplementariedade: as emisses devem ser sobretudo reduzidas no pas de origem identificao das emisses por pas de origem Somente parte das redues podem ser transacionadas CDM Entre pas do Anexo I e Pas em Desenvolvimento (companhias podem participar) Identificao por pas e por projeto

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Os Certificados de Emisses (Global Tradable Permits)

As Partes do Anexo 1 podem comercializar uma poro da suas quotas de emisses. Em princpio, atravs do comrcio de emisses em sentido estrito (CE), cada Parte converter a sua quota de emisses em licenas de emisso transaccionveis (V. Quadro 2: diferenas entre CE e IC). Do ponto de vista contbil, o pas adquirente adiciona as licenas compradas sua quota de emisses, e o pas vendedor deduz essas mesmas licenas da sua quota de emisses. Do ponto de vista das emisses, portanto, o pas vendedor tem de emitir menos e o pas comprador pode emitir mais GEE, sendo que o limite global de emisses mantm-se inalterado.

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