Una Estimacin de la Adulteracin y la Falsificacin de Bebidas Alcohlicas en Colombia

Resumen Ejecutivo

Investigadores principales Juan Gonzalo Zapata Adriana Sabogal Investigadores Ana Cecilia Montes Germn Rodrguez Jairo Castillo

FEDESARROLLO 28/05/2012

Introduccin1
La ilegalidad es una de las problemticas de mayor importancia en la economa colombiana, pues ha sido persistente a lo largo del tiempo y ha logrado permear varios mercados a pesar de los esfuerzos de los gobiernos por controlarla. Especficamente, gran parte del inters en estas actividades se ha concentrado en temas como el contrabando y el narcotrfico. Dentro de este contexto de ilegalidad, uno de los mercados ms rentables es el de bebidas alcohlicas. En este caso, la adulteracin y falsificacin ha sido uno de los fenmenos que mayor preocupacin ha generado en el sector, especialmente en los ltimos aos por su aumento. Ahora bien, aunque hay un reconocimiento de la existencia de un grave problema en la adulteracin de bebidas alcohlicas, no se tiene conocimiento e informacin completa de esta actividad ilegal; por el contrario, la informacin disponible es parcial y sus fuentes son tan diversas que no permiten tener una visin integral del problema. En este sentido se han adelantado algunos trabajos que tienen como finalidad hacer una aproximacin al tamao de la produccin de bebidas alcohlicas adulteradas. La Universidad Externado de Colombia y la ANDI realizaron un estudio en 1999 donde encuentran que, para 1998, la adulteracin y falsificacin del aguardiente de caa y ron alcanz el 21% de la oferta legal y la de brandy el 3,4%. Un estudio del Instituto de Polticas para el Desarrollo de la Universidad Javeriana concluye que 1 de cada 4 botellas comercializadas en Colombia es falsificada o adulterada, al analizar el mercado entre 2001 y 2008. De otra parte, La Universidad de Antioquia encontr que para el ao 2009 cerca del 50% de los licores que se comercializan en el departamento de Antioquia son ilegales (trmino que incluye adulteracin, carrusel y contrabando). A nivel internacional, se destaca un estudio elaborado por Apoyo Consultora (2009) para el mercado peruano de licores informales; mediante el clculo de la oferta residual de alcohol etlico en la economa peruana, se encuentra un excedente 32 millones de litros de este producto, el cual se desva hacia la adulteracin; para 2008 se estima que el 6% del mercado peruano de bebidas alcohlicas corresponde a bebidas alcohlicas informales2
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Queremos dar nuestros agradecimientos a todas las entidades y funcionarios que prestaron su ayuda para el desarrollo de este estudio. En particular queremos agradecer a los funcionarios de las empresas distribuidoras de licores como Sulicor, Representaciones Continental y UT Comercializadora; a las licoreras departamentales como la FLA, la ELC y la ILV; a las autoridades representadas en la DIJIN, la POLFA, la SIJIN, la Fiscala y el CTI; a las Secretaras de Renta de Cundinamarca y Valle; a los funcionarios de la DIAN; a los funcionarios de Asobares, Diageo, ACIL, Acodil, y a las autoridades sanitarias como el INVIMA, la Superintendencia Nacional de Salud y la Secretara Distrital de Salud. 2 En las bebidas alcohlicas informales se incluyen tanto bebidas adulteradas derivadas del alcohol etlico (rones, anisados, piscos, licores de fantasa) y bebidas de contrabando (de mayor valor agregado como el Whisky y el Vodka). No incluyen bebidas artesanales.

Si bien estos trabajos han permitido contextualizar y poner en perspectiva el problema de la adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas, no permiten conocer la magnitud de su adulteracin y/o falsificacin, ya que existen algunas falencias metodolgicas y divergencias en definiciones que impiden tener total certeza sobre estas estimaciones, en particular para el caso colombiano. De este modo, el objetivo de este trabajo es realizar un diagnstico y estimacin del tamao del mercado de las bebidas alcohlicas adulteradas y falsificadas, esto es, conocer mejor su estructura de funcionamiento, la cadena completa de produccin, distribucin y comercializacin, entre otros temas. Esta labor se adelant, por un lado, a partir de un trabajo de campo con entrevistas a profundidad con los principales actores del mercado de las bebidas alcohlicas legales, un estudio de caso para las ciudades de Bogot, Cali y Medelln, donde se entrevist a las fuerzas de ventas de distribuidores de bebidas alcohlicas y se realizaron grupos focales con tenderos y, por otro lado, se midi la magnitud de esta actividad ilegal a partir del clculo de la oferta residual de alcohol etlico en la economa colombiana (es decir, una medicin en particular para las bebidas derivadas de la caa de azcar). Adicionalmente se estimaron los costos fiscales (i.e. en las finanzas nacionales y departamentales) y las implicaciones para el gasto en salud y en recreacin de los recursos dejados de percibir por concepto de la adulteracin y/o falsificacin de bebidas alcohlicas. Por otro lado, y para trminos de este estudio, es importante resaltar que si bien existen diferencias conceptuales entre la falsificacin y la adulteracin de bebidas alcohlicas3, en la prctica es comn encontrar casos en los que se incurre simultneamente en ambos delitos, de forma tal que la lnea que los separa tiende a ser muy difusa. Por lo tanto, aunque existan definiciones de cada una dentro de la normatividad, no es sencillo establecer esa distincin en el mercado, por lo que en este estudio se emplearn como sinnimos. Este resumen se compone de seis partes, incluyendo esta introduccin. En la segunda parte se caracteriza el mercado legal de bebidas alcohlicas, mientras que en la tercera se caracteriza el mercado ilegal de estos productos. Posteriormente, la cuarta seccin resume la metodologa usada en este estudio y a continuacin, en la quinta parte, se presentan los principales resultados de esta metodologa. Finalmente se presentan una serie de recomendaciones para combatir de forma ms efectiva la problemtica de la adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas.

El Decreto 3192 de 1983 define bebida alcohlica adulterada como la que ha sufrido transformaciones totales o parciales en sus caractersticas fisicoqumicas, microbiolgicas u organolpticas por causa de agentes fsicos, qumicos o biolgicos. Una bebida alcohlica falsificada, en cambio, tiene la apariencia y caractersticas generales de la oficialmente aprobada y no proceden de los verdaderos fabricantes, buscando imitar el producto original, induciendo al engao.

Caracterizacin del mercado legal de bebidas alcohlicas

El mercado de las bebidas alcohlicas en Colombia tiene varias particularidades; quizs, la principal de ellas es que cuenta con estructuras de produccin, distribucin, ventas e introduccin de bebidas alcohlicas que provienen de la Colonia, con los monopolios departamentales de los licores de ms de 20 grados alcoholimtricos. Otras particularidades importantes son la existencia de un consumo muy regionalizado, as como un recaudo importante en trminos de impuestos por parte de este sector, pero que se concentra en unos pocos departamentos, donde algunas licoreras departamentales son relativamente fuertes y en donde se destacan Antioquia, Cundinamarca, Caldas y Valle del Cauca. Segn datos de la Encuesta Anual Manufacturera del DANE, la industria de bebidas alcohlicas, entre 2002 y 2009, ha empleado un promedio de 7300 personas por ao representando el 45% del empleo del sector de bebidas4 y el 1% del empleo industrial- y ha tenido una produccin con un valor promedio por ao de $4,6 billones (en pesos de 2011), representando el 59% de la produccin del sector de bebidas y el 4% del valor de la produccin industrial en el pas. El consumo nacional de bebidas alcohlicas muestra un amplio dominio de la cerveza, la cual concentr en 2010 el 92% del total de las ventas (medidas en unidades de 750 cc)5. Al excluir la cerveza, el aguardiente concentr en 2010 el 50% de las ventas y el ron el 20%, siendo estas dos bebidas alcohlicas las de mayor consumo despus de la cerveza. Sin embargo, entre 2003 y 2007 al tiempo que caan las ventas de aguardiente, crecan las de ron; posteriormente, desde 2007 las ventas de aguardiente se recuperaron a costa de las de ron, evidenciando un efecto de sustitucin entre estos dos productos. A nivel per cpita, en 2010 hubo un consumo anual de 85 unidades de 750 cc de cerveza, 3,5 de aguardiente y menos de 1 de ron6. A nivel regional entre 2004 y 2009, Antioquia, Caldas, Choc y Valle, fueron los departamentos con mayor consumo per cpita de licores (destilados y vinos) con alrededor de 8 unidades de 750 cc en promedio anual; mientras que en Boyac, Cundinamarca, Meta, Casanare y Tolima se present el mayor consumo de cerveza, con cerca de 138 botellas de 750 cc per cpita al ao. Por otra parte, el recaudo total por impuestos al consumo y por IVA en las cervezas de origen nacional y extranjero aument un 90,5% entre 2001 y 2011, pasando de $1,2
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El sector de bebidas incluye las bebidas alcohlicas y no alcohlicas. Colombia es un caso atpico, ya que cuenta con una elevada participacin de la cerveza dentro del mercado de bebidas alcohlicas (ms del 90%), mientras que en otros pases la presencia de la cerveza es cercana al 78% del total del mercado. 6 Debido a las fuentes de informacin utilizadas, a nivel nacional se toma la poblacin mayor de 18 aos para medir el consumo per cpita (datos de la ISWR), mientras que para el consumo per cpita regional se hace a partir de la poblacin mayor de 15 aos (datos de la FND).

billones en 2001 a cerca de $2,4 billones en 2011 (pesos de 2011). La inclusin del IVA desde 2003 y el posterior aumento de su tarifa del 3% al 14% en 2010 y luego al 16% en 2011 es el principal responsable de este importante crecimiento. Por el lado de los licores destilados y los vinos, el recaudo del impuesto al consumo en productos nacionales e importados present un crecimiento de 22,9% entre 2001 y 2009, al pasar de cerca de $1,3 billones en 2001 a casi $1,6 billones en 2009 (pesos de 2011). Lo anterior debido en parte al aumento de las tarifas y la modificacin de la base gravable implementadas a partir de la Ley 788 de 2002 que gener un incremento significativo en el recaudo en 2003, aunque a partir de ese ao y hasta 2009 el recaudo disminuy en 12,9% (cada que se explica debido a la sustitucin del consumo entre aguardiente y el ron).

Caracterizacin del mercado ilegal de bebidas alcohlicas

Existen importantes incentivos hacia la adulteracin y/o falsificacin de bebidas alcohlicas. En particular se identificaron cinco importantes cuellos de botella que facilitan y/o generan incentivos hacia la adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas: a. La dbil estructura del monopolio departamental de los licores En Colombia, los departamentos tienen el monopolio de los licores de ms de 20 grados de alcohol y tambin pueden ejercer el monopolio mediante el cobro de porcentajes de participacin y a la vez decidir qu tipo de licores y en qu cantidades stos pueden ser introducidos en cada departamento. Estas barreras legales a la entrada tanto a la produccin como a la comercializacin generan incentivos a la ilegalidad, ya que las barreras tcnicas a la produccin de bebidas alcohlicas no son importantes, pudiendo ser producidas relativamente a un bajo costo y sin la necesidad de contar con tecnologas de punta. Adems, el monopolio de la produccin ha mostrado ser una estructura ineficiente y que actualmente se encuentra en crisis, ya que muchas de las licoreras departamentales han sido liquidadas en las ltimas dos dcadas por problemas legales y laborales, dejando as campo a unas pocas que dan buenos resultados como Antioquia, Cundinamarca, Caldas y Valle. b. Los elevados impuestos que recaen sobre las bebidas alcohlicas Los impuestos sobre las bebidas alcohlicas y otros productos tales como los cigarrillos son justificados tericamente por tener como objetivo desincentivar su consumo y subsanar los perjuicios ocasionados a la sociedad por el consumo que se realiza de estos productos. Puesto que son potencialmente nocivos para la salud, Colombia, frente a otros pases de la regin, cuenta con tarifas impositivas altas para las bebidas alcohlicas: alrededor del 50% del precio final del aguardiente o del ron corresponde a
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impuestos. Los altos gravmenes hacen muy lucrativa la adulteracin de licores. Adems de los bajos costos de produccin, el ilegal al evade el pago de los impuestos, con lo que se puede apropiar de ms de la mitad del precio de venta, si vende su producto a precios similares a los del original. Este es un margen ganancia muy alto que hace atractiva esta actividad ilegal. c. Problemas de vigilancia y regulacin de los principales insumos Se han encontrado vacos importantes en el control de algunas de las materias primas empleadas para la fabricacin de las bebidas alcohlicas, en particular del alcohol potable y la reutilizacin de los envases de vidrio. En el caso del alcohol etlico, se destacan los problemas de regulacin del alcohol potable e impotable por parte de los gobiernos departamentales, as como las distorsiones que sufre este mercado por cuenta de la Ley 693 de 2001, y en general por la normatividad que incentiv la produccin de alcohol carburante. Dado que estos puntos son esenciales en el desarrollo metodolgico del estudio, en la cuarta seccin el resumen de la metodologa aplicada- se profundiza los alcances del cuello de botella relacionado con el mercado del alcohol etlico. d. Bajo nivel de coordinacin y de recursos de las autoridades Otro de los problemas detectados es la falta de coordinacin de las autoridades encargadas de la vigilancia y control de este sector. En particular se ha encontrado baja articulacin entre las diferentes autoridades que pueden incautar y aprehender bebidas alcohlicas ilegales (la POLFA, la DIJIN, la SIJIN, CTI, rentas departamentales, etc.), acompaado de unos recursos insuficientes, lo que favorece a los adulteradores al crear vacos legales que los protegen y generan una baja judicializacin, a pesar de la actuacin de las autoridades. Esta falta de articulacin genera una fragmentacin de esfuerzos que hacen que las acciones no sean efectivas y adicionalmente esto genera una fragmentacin importante en trminos de informacin; pues no existen estadsticas centralizadas, ni consistentes sobre este ilcito. e. Problemas de informacin del pblico y de las autoridades competentes. La falta de informacin es otro problema que incentiva y favorece a la adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas. Por un lado, hay poca informacin pblica sobre los riesgos que se corren al comprar y consumir este tipo de bebidas (aunque el sector de las bebidas alcohlicas recientemente ha lanzado campaas de informacin y concientizacin); por otro lado, existe poca informacin tanto para el pblico como para las autoridades competentes sobre cmo distinguir las bebidas alcohlicas adulteradas de las bebidas originales.

Igualmente, en una primera fase del trabajo de campo, en el que se entrevistaron a diferentes actores relacionados con la problemtica de la adulteracin y falsificacin, se logr determinar la cadena de valor de la adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas (Esquema 1) 7: I. Una etapa donde se encuentran los diferentes proveedores de insumos que se emplean en la fabricacin de las bebidas alcohlicas adulteradas y falsificadas. Una segunda etapa donde se encuentra la produccin incluye diversos procesos: limpiado, re-envase, y finalizacin del producto. La tercera etapa es la distribucin de las bebidas alcohlicas adulteradas. Los diferentes canales de comercializacin las bebidas alcohlicas adulteradas.

II.

III. IV.

Esquema 1. Cadena de valor de la adulteracin y/o falsificacin de bebidas alcohlicas en Colombia

Fuente: Elaboracin autores

Se destacan las entrevistas realizadas a empresas distribuidoras de bebidas alcohlicas, funcionarios de las principales licoreras departamentales, secretaras de renta, funcionarios de la DIAN y la POLFA y funcionarios de autoridades como la DIJIN, la SIJIN, INVIMA, Secretara de Salud distrital, la Fiscala y el CTI, entre otras.

Posteriormente se realiz una segunda fase del trabajo de campo, el cual tena como objetivo lograr una caracterizacin del mercado (fabricacin y distribucin) del licor adulterado en Colombia, sobre la base de informacin secundaria y entrevistas a los actores indirectos (canales de ventas, comercializadores y tenderos) en Bogot, Medelln y Cali. La metodologa empleada para esta segunda fase del trabajo de campo se compone de dos elementos: i) en primer lugar, se realizaron entrevistas a profundidad con personas pertenecientes a los canales de distribucin (i.e. con las fuerzas de ventas de los principales distribuidores autorizados de bebidas alcohlicas); ii) en segundo lugar, se realizaron grupos focales con tenderos de zonas afectadas por la adulteracin y/o falsificacin en estas tres ciudades. La tcnica de entrevistas a profundidad es de carcter cualitativo, homloga a la sesin de grupo y permite un adecuado abordaje entre pblicos de difcil acceso. Facilita una mayor profundizacin sobre tpicos que revisten alguna censura a nivel social (p.ej. dinero y economa). Los principales hallazgos de esta fase se enumeran a continuacin: La adulteracin y/o falsificacin de bebidas alcohlicas es una de las principales preocupaciones que tienen los distribuidores y los tenderos, debido al impacto que tiene este fenmeno sobre los clientes (consumidores) y sobre el negocio en general. Hay un desconocimiento generalizado por parte de los tenderos sobre las diferencias entre una bebida alcohlica adulterada y una falsificada. Adems, si bien stos reconocieron que cuentan con algunas estrategias para diferenciar una botella de licor original de una adulterada, tambin expresaron que requieren herramientas objetivas o capacitacin para hacerlo de forma ms precisa. Existe un rechazo generalizado de los tenderos a la comercializacin de bebidas alcohlicas adulteradas y/o falsificadas, teniendo en cuenta las repercusiones que esto tendra sobre su prestigio en la zona y entre los clientes. Adems, parecen estar ms permeados por este fenmeno el canal de bares y discotecas no reconocidas (debido al margen que pueden obtener de la venta de estas bebidas gracias a su rpida rotacin). Se tiende a clasificar el licor adulterado y/o falsificado en 2 grandes segmentos: el malo es slo aquel que puede generar daos irreversibles en la salud, mientras que el bueno es todo aquel que se toma sin mayores consecuencias para la salud. Es menos frecuente encontrar adulteradores que destilen el alcohol, puesto que gracias a las importaciones masivas de alcohol etlico los adulteradores tienen un
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fcil acceso al insumo. La excepcin se encuentra an en el Valle del Cauca en donde an las autoridades cierran alambiques todos los aos. No es un fenmeno generalizado sino que se concentra de manera puntual en ciertas zonas y departamentos, adems que ste se ha comenzado a desplazar de las ciudades hacia barrios marginales (extramuros, barrios populares) y municipios aledaos, debido al aumento de los controles policiales (horarios de ventas, operativos, etc.). Hay una proliferacin de bebidas alcohlicas de menos de 20 grados alcoholimtricos (tales como los niqueladas, anisados, aperitivos, entre otros), que son legales pero tienen bajo control por parte de las autoridades. Este segmento del mercado constituye un importante competidor (va precios) de las dems bebidas alcohlicas. En los barrios populares estas tienen cada ms participacin en el mercado.

Resumen de la metodologa del clculo de oferta residual de alcohol etlico

En este estudio se propone realizar una estimacin del volumen de adulteracin y/o falsificacin potencial de bebidas alcohlicas en Colombia, para lo cual se consider pertinente hacer una aproximacin desde la perspectiva de las materias primas, en particular en la principal de ellas: el alcohol etlico potable. Como se hall entre los cuellos de botella existentes, en Colombia hay un bajo control y vigilancia de las materias primas que se emplean para la produccin de bebidas alcohlicas. Especficamente, hay un serio problema de regulacin en el mercado de alcohol etlico (tanto potable como impotable) en el pas, lo que parece indicar que hay un fcil acceso a este insumo por parte de los adulteradores a un bajo costo. Ahora bien, esta hiptesis conduce a adoptar una metodologa similar a la empleada por Apoyo Consultora (2009) para medir el mercado de licores informales en Per, teniendo en cuenta las particularidades del caso colombiano. En Colombia, la produccin, venta y comercializacin de alcoholes potables han estado enmarcadas en el monopolio rentstico de los departamentos, lo cual les permite establecer la normatividad pertinente para regular esta actividad. Sin embargo, entre los diferentes departamentos el desarrollo de la normatividad y el ejercicio del control de este insumo son bastante dismiles; mientras que en unos cuantos las reglas de juego estn claras, en otros tan slo se hace explcita la existencia de un monopolio, sin profundizar en la reglamentacin pertinente.

Al mismo tiempo, la expedicin de la Ley 693 de 2001 introdujo graves distorsiones en el mercado de alcohol etlico potable, puesto que aboli el monopolio departamental sobre los alcoholes impotables que exista anteriormente. Esto distorsion el mercado del alcohol etlico potable debido a que en el pargrafo 1 se abre la posibilidad para que cualquier persona natural o jurdica- pueda producir, distribuir y comercializar alcohol potable que no se utilice en la fabricacin de licores (previa autorizacin del departamento y bajo la vigilancia de las autoridades competentes) 8. La interpretacin de esta norma deja un vaco jurdico preocupante, ya que cualquier persona natural o jurdica podra importar, producir, distribuir y comercializar alcohol etlico potable si dice no emplearlo en la fabricacin de bebidas alcohlicas. De este modo, podran darse desvos importantes de este insumo hacia actividades ilcitas como la adulteracin y/o falsificacin de bebidas alcohlicas. Por otro lado, esta Ley, y en general al conjunto de la normatividad relacionada con el mercado de alcohol carburante, condujo al incremento desmedido del precio de la melaza, materia prima esencial para la produccin del alcohol etlico: entre 2002 y 2007 su precio por tonelada aument en promedio un 83% segn informacin de la Encuesta Anual Manufacturera del DANE. Tal situacin, junto con el establecimiento de requerimientos ambientales ms estrictos para el tratamiento de las vinazas derivadas de la produccin de alcohol y los importantes incentivos que el Gobierno ha dado al sector de los biocombustibles, condujeron a que la produccin nacional de alcohol etlico destinado tanto a la produccin de bebidas alcohlicas como a otros usos industriales, se orientara a la produccin de alcohol carburante. La conjuncin de estos factores contribuy a un desabastecimiento de alcohol etlico potable en el mercado nacional para usos diferentes a la produccin de alcohol carburante, lo que incentiv a un importante aumento de las cantidades importadas de este producto9. Para poder determinar la existencia de una oferta residual de alcohol etlico se procedi a calcular tanto la oferta como la demanda del alcohol etlico potable (mayor a 80) en el mercado colombiano. Para la oferta, se tuvo en cuenta la produccin local (incluyendo la variacin de las existencias) y las importaciones de este producto. No se tuvo en cuenta el contrabando de alcohol etlico, puesto que las autoridades competentes no cuentan con cifras de aprehensiones de dicho insumo. Por su parte, la demanda de alcohol etlico est constituida por el consumo o usos legales de la industria nacional (para la fabricacin de bebidas alcohlicas, perfumera, productos qumicos, farmacuticos, entre otros usos) y por las exportaciones de este insumo.

Exceptanse la produccin, distribucin y comercializacin del alcohol etlico potable con destino a la fabricacin de licores, actividades stas que constituyen el monopolio rentstico de los entes departamentales. 9 Las importaciones de alcohol etlico potable aumentaron un 155% entre 2005 y 2011, principalmente de Ecuador, Brasil y Bolivia.

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El Esquema 2 resume las fuentes y los usos de alcohol etlico proveniente de la caa de azcar. Es importante resaltar que se asume que una parte muy importante del excedente de alcohol no utilizado por la industria legal, se estara desviando hacia la adulteracin y/o falsificacin de bebidas alcohlicas.
Esquema 2. Fuentes y usos del alcohol etlico proveniente de la caa de azcar en Colombia

Mercado del alcohol etlico proveniente de la caa

Usos legales Las exportaciones son poco relevantes

Uso ilegal

Exportaciones

Produccin legal de bebidas alcohlicas Cosmticos Farmacuticas Produccin de alcohol carburante

Mercado de alcohol etlico en Colombia

Otras industrias

Adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas

Zonas francas A partir del alcohol etlico existente no consumido de forma legal

Mercado alcohol carburante

No se registra contrabando

Importaciones

Produccin local

Fuentes

Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin EAM, Asocaa, DIAN, Mincomex

Principales resultados
Con base en la metodologa empleada por Apoyo Consultora (2009) para el mercado de las bebidas informales en Per, se encontr que como ocurre en Per, en Colombia existe una oferta residual sistemtica de alcohol etlico potable que podra emplearse en la elaboracin de bebidas alcohlicas adulteradas y/o falsificadas. Este residuo de alcohol etlico se explica tanto por cambios en la normatividad relacionada con la produccin de alcohol carburante (Ley 693 de 2001) y las Normas Tcnicas Colombianas (NTC) y ambientales ms exigentes que han tenido como consecuencia que producir alcohol etlico en Colombia sea muy costoso, incentivando en los ltimos aos masivas importaciones de este insumo. As mismo, el aumento de las importaciones, a travs de diversos comercializadores, permite el fcil acceso a alcohol etlico con precio relativamente bajos. Esta son condiciones ideales para que adulteradores puedan tener acceso al insumo sin necesidad de destilar, con lo cual la adulteracin de licores llega a
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una nueva fase en donde ya no se trata de alambiques artesanales con producciones limitadas, sino con empresarios ilegales que pueden producir volmenes muy altos de licores y participar de manera importante especialmente en el mercado de aguardiente y ron. El crecimiento de la actividad de la adulteracin hace que igualmente su comercializacin sea ms compleja y requiera de ms capital y recursos. El residuo de alcohol etlico potable encontrado por medio de esta metodologa es cercano a los 5,1 millones de litros en promedio para el perodo 2006-2009 (Tabla 1), lo que representa que potencialmente hasta el 12,7% de la produccin legal e ilegal de bebidas alcohlicas10 y el 10,8% del consumo aparente de bebidas alcohlicas legales e ilegales11, estaran en manos de los adulteradores (Tabla 2).
Tabla 1. Clculo de la oferta residual alcohol etlico potable (mayor a 80) en litros
Ao 2006 2007 2008 2009 Produccin local 11.957.405 5.007.765 19.134.477 15.345.242 Importaciones 51.124.851 45.506.627 25.677.150 27.864.884 Diferencial existencias 75.385 -492.057 1.751.935 -1.293.459 Consumo industrias 57.207.512 46.627.426 36.769.648 39.876.399 Exportaciones 383.207 37.110 109 113.417 Oferta residual 5.416.152 4.341.913 6.289.935 4.513.769

Promedio 2006-2009 5.140.443 Fuente: Clculos propios a partir de EAM-DANE, DIAN y listados de clientes de importadores de alcohol etlico

Tabla 2. Oferta residual de alcohol etlico potable como porcentaje de la produccin nacional y el consumo aparente Oferta residual como % de la Produccin Total 13,4% 11,3% 15,3% 11,0% 12,8% Oferta residual como % del Mercado Total 11,4% 9,2% 13,2% 9,3% 10,8%

Ao 2006 2007 2008 2009 Promedio 2006-2009

Fuente: Elaboracin propia a partir de EAM-DANE, DIAN y listados de clientes de importadores de alcohol etlico. Nota: Datos sin tener en cuenta cerveza.

Se encontr que con este residuo de alcohol etlico potable se podran potencialmente producir cerca de 21,5 millones de botellas de 750cc tomando una graduacin promedio de las bebidas alcohlicas de 30,2 grados alcoholimtricos. A nivel regional, trasponiendo estos datos con la informacin de las incautaciones registradas por la DIJIN, se concluye que los departamentos con mayor incidencia en la adulteracin y

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Sin incluir cerveza. dem que el anterior.

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falsificacin son, en su orden, Antioquia, Cundinamarca y Bogot, Nario y Valle del Cauca. Si este residuo se empleara para producir nicamente aguardiente y ron12, se podra producir en promedio cerca de 20,8 millones de botellas de 750cc, las cuales representan el 15% de la produccin (legal e ilegal) de aguardiente y ron (Tabla 3). Esto representara un costo fiscal13 de $690,5 mil millones de pesos de 2011 para el perodo de 2006 a 2009 (i.e. el promedio anual de este costo fiscal es de $172 mil millones para este mismo perodo), tal como se sintetiza en la Tabla 4. El valor del mercado de la produccin ilegal de bebidas alcohlicas alcanza en promedio, para este mismo periodo, los $381 mil millones de pesos de 2011. A nivel regional, la adulteracin y falsificacin de aguardiente y ron se concentra fuertemente en Antioquia, pero tambin se destacan Cundinamarca y Bogot, Meta y Tolima.
Tabla 3. Participacin de la produccin potencial de aguardiente y ron adulterado/falsificado en la produccin de aguardiente y ron* Ao 2006 2007 2008 2009 Promedio 2006-2009 Aguardiente 17% 14% 19% 14% 16% Ron 14% 12% 16% 12% 13% Total 16% 13% 18% 13% 15%

*Nota: Se toma la produccin tanto legal como ilegal de aguardiente y ron sin incluir cerveza Fuente: Clculos propios con base EAM-DANE, DIAN y listados de clientes de importadores de alcohol etlico

Tabla 4. Impuesto al consumo dejado de percibir de acuerdo a su destinacin (millones de pesos de 2011) Ao 2006 2007 2008 2009 Total Impuesto al consumo libre destinacin (65%) 121.015 95.685 134.707 97.435 448.842 IVA cedido (35%) 65.162 51.523 72.535 52.465 241.684
Fuente: Elaboracin autores

Total impuesto al consumo 186.178 147.208 207.242 149.899 690.526

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A partir del trabajo de campo desarrollado en este estudio y de la evidencia arrojada por los datos y estadsticas oficiales, se concluy que el aguardiente y el ron son las bebidas ms susceptibles a ser adulteradas. 13 Explicado por el monto del impuesto al consumo dejado de percibir por la existencia de adulteracin y/o falsificacin de bebidas alcohlicas.

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La comparacin con los resultados obtenidos usando la metodologa de la oferta residual de alcohol etlico frente a los dems registrados por diversos estudios sobre el tema se presentan en la siguiente tabla:
Tabla 5. Comparacin resultados obtenidos con estudios anteriores Comparacin resultados obtenidos Andi-U. Externado (excesos de demanda) U. Javeriana metodologa 1 (ecuaciones oferta y demanda) U. Javeriana metodologa 2 (elasticidad precio-demanda) U. Javeriana metodologa 3 (encuesta percepcin empresarios) U. Antioquia (carrusel, contrabando y adulteracin) Apoyo Consultora (oferta residual de alcohol etlico/consumo aparente de bebidas alcohlicas, Per) Fedesarrollo (oferta residual de alcohol etlico/consumo aparente de bebidas alcohlicas, Colombia) Magnitud adulteracin 21% de la oferta aguardientes y rones; 3,4% de la oferta de brandy 13,4% de las ventas totales 24% de las ventas totales 23,4% de las ventas totales 50% del mercado de licores es ilegal en Antioquia 6% del mercado total (legal e ilegal incluyendo contrabando, vinos y piscos informales y bebidas derivadas de la caa informales) 10,8% del mercado total (legal e ilegal sin incluir contrabando, ni cerveza)

Fuente: Elaboracin autores.

Recomendaciones
El desarrollo de este estudio permiti detectar algunos cuellos de botella mencionados anteriormente- que son importantes para entender tanto el mercado legal como el ilegal y que generan incentivos a la adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas. A partir de estos se plantean algunas recomendaciones: 1. El monopolio departamental de los licores en Colombia El monopolio rentstico de bebidas alcohlicas en el pas se encuentra en crisis desde hace ya varios aos: las pocas licoreras departamentales no son, en general, empresas slidas ni financiera ni productivamente y, generan utilidades muy bajas (con excepcin de la FLA y la ELC). En cuanto al recaudo por concepto de impuesto al consumo de bebidas alcohlicas, ste se concentra en pocos departamentos en particular en aquellos que cuentan con licoreras fuertes, por lo que en la mayora de las entidades territoriales los recursos recibidos por este monopolio no son muy significativos. Sin embargo, y en vista de lo difcil que sera desmontar el monopolio, para luchar contra la adulteracin y/o falsificacin s resulta clave que tanto las licoreras departamentales como los gobernadores a nivel local trabajen de manera conjunta con
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las autoridades para controlar de mejor manera este flagelo, apuntando todos hacia un inters comn. 2. Elevadas cargas tributarias en bebidas alcohlicas La presin fiscal en Colombia para las bebidas alcohlicas es elevada respecto a otros pases de la regin y otros pases en el mundo. Esto genera que, para un adulterador, resulte muy atractivo evadir el impuesto al consumo a travs de la produccin ilegal, obteniendo mrgenes de ganancia muy altos. En consecuencia, se recomienda no elevar ms las cargas tributarias sobre estos productos. 3. Regulacin y vigilancia de los insumos empleados para la fabricacin de bebidas alcohlicas La deteccin de una oferta residual permanente de alcohol etlico, hace necesario que sea importante homogenizar las ordenanzas departamentales para controlar de mejor manera la produccin, importacin, distribucin y comercializacin de este insumo. Valdra la pena pensar en un sistema de trazabilidad riguroso que permita hacer seguimiento del alcohol etlico en cada una de sus etapas (produccin, importacin, distribucin, comercializacin y usos de este insumo por las diferentes industrias). Sumado a lo anterior, es tambin de suma importancia que los diferentes actores que emplean este insumo registren y declaren mejor esta informacin en las encuestas y en los registros administrativos para evitar sub-reportes, tal y como se constat durante la estimacin de la oferta residual de alcohol etlico en este estudio (p.ej. es prioritario que las empresas reporten la informacin de manera correcta en la Encuesta Anual Manufacturera). Otro insumo importante que se debe controlar son los envases de vidrio, los cuales carecen de una normatividad que regule su acopio y reciclaje- y evitar as que lleguen a las manos de los adulteradores y/o falsificadores. Una posibilidad que se plantea es la creacin de contenedores especiales en los que se puedan destruir las botellas sin que represente ningn riesgo para los consumidores; tambin sera viable la creacin de un mercado artificial para la compra de envases de vidrio que ofrezca precios interesantes para las personas dedicadas al reciclaje. Adems, es deseable que las licoreras patenten los envases de vidrio empleados con el fin de que stos no sean reutilizados, tal como lo hacen la FLA y la ILV.

4. Baja capacidad y coordinacin institucional Existen graves problemas de coordinacin entre los diferentes organismos que combaten la adulteracin y falsificacin de bebidas alcohlicas, que se suman a los bajos recursos que reciben para enfrentar esta problemtica. Por ende, es necesario definir de
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forma concreta las funciones de cada uno de estos actores dentro del marco de un programa de cooperacin interinstitucional, para que las distintas instituciones articulen y coordinen sus esfuerzos en una misma direccin. Adems, es necesario tambin que se fortalezcan administrativa y financieramente- las secretaras departamentales de rentas, quienes son la unidad responsable a nivel de los gobiernos regionales de combatir esta problemtica. Sera deseable definir un porcentaje de los ingresos que stas reciben va impuestos para ser dedicados a estas actividades de control Es clave capacitar a las autoridades en la deteccin de las bebidas alcohlicas producidas ilegalmente, as como fortalecer los procesos de la judicializacin de este ilcito crear una seccin especial para tratar estos ilcitos, pues a pesar del aumento de las capturas, los problemas de coordinacin entre las autoridades y el sistema judicial facilitan la evasin de la justicia por parte de los productores ilegales. Esto igualmente requiere la correcta capacitacin de jueces y fiscales as como la implementacin de herramientas y dispositivos que faciliten la labor de las autoridades y que eviten igualmente su desgaste. 5. Problemas de informacin Hay problemas de informacin sobre este ilcito: las cifras son inconsistentes y hay una preocupante fragmentacin de estadsticas sobre adulteracin y/o falsificacin, lo que genera una multiplicidad de fuentes de informacin. Se debe crear un Sistema nico de Informacin Centralizado para reportar la informacin sobre este ilcito, de forma tal que se pueda superar el problema de fragmentacin de la informacin y se tenga un mayor conocimiento sobre esta problemtica. Existen problemas de informacin tanto para los consumidores, como para las autoridades encargadas de identificar este ilcito. Se requieren mayores campaas de concientizacin para los consumidores, as como capacitaciones y herramientas tecnolgicas para que las autoridades puedan diferenciar fcilmente una bebida alcohlica original de una adulterada y/o falsificada (con el fin de agilizar la cadena probatoria). 6. Recomendaciones adicionales Se encontr una falencia importante, ya que el INVIMA no realiza pruebas qumicas de laboratorio para otorgar el Registro Sanitario a los establecimientos que producen bebidas alcohlicas y determinar si efectivamente los productos cumplen con las especificaciones de la ficha tcnica. Se requiere que el INVIMA implemente mayores controles en el otorgamiento de los registros sanitarios para evitar que existan productos que se desven de las especificaciones con las que fueron autorizados para la comercializacin.
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Se presentan problemas de informacin, inexistencia de protocolos sistemticos e inters sobre el tema por parte del Ministerio de Salud. Se requiere mejorar la recoleccin y registro de informacin sobre las intoxicaciones por metanol, as como la plataforma SIVIGILA. Se hall que existe una proliferacin de bebidas alcohlicas con graduacin alcohlica menor de 20 grados. Estas bebidas, que tienen bajos controles de calidad, han mostrado ser un mercado en expansin, en particular en sectores populares. Sera deseable realizar un riguroso seguimiento y control de este nuevo tipo de bebidas, ya que compiten de cerca va precios con las dems bebidas alcohlicas y en trminos de calidad y efectos para la salud del consumidor no se cuenta con informacin confiable. Finalmente, dada la poltica de promocin de biocombustibles y dadas las enormes distorsiones que el mercado del alcohol carburante gener sobre el mercado del alcohol etlico en Colombia, es imposible que las licoreras vuelvan a ser industrias (en el sentido en que produzcan su propio alcohol etlico potable). Por ende, se recomienda que los controles sobre esta materia prima deban estar centrados particularmente en las importaciones y sus usos.

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