Pourquoi l'tat intervient-il dans l'conomie ? par Mathias Dewatripont, Peter Praet.

L'intervention publique dans l'conomie n'est pas une vidence en soi. D'un point de vue conomique, cette intervention est gnralement justifie pour des raisons d'efficacit et d'quit. Dans sa version d'"tat propritaire", l'intervention peut aller jusqu'au contrle public direct de la production. Au contraire, "l'tat gendarme" des marchs, c'est--dire comme soutien au march, reprsente une forme plus modeste d'intervention. Comment expliquer ces diffrentes formes d'interventions ? Quels avantages procurent les unes par rapport aux autres ? Introduction Le terme anglais regulation couvre toute mesure ou intervention publique qui vise contrler le comportement d'individus ou groupes. Le champ d'action est donc trs vaste puisqu'il concerne tous les domaines o le march laiss lui-mme est susceptible d'entraner des effets non dsirables pour la socit, y compris d'ordre moral. Pour le dictionnaire d'conomie Palgrave la regulation comprend les actions que l'tat entreprend pour contrler les dcisions de prix, de vente ou de production d'entreprises, lorsque ces dcisions prises dans le cadre d'une conomie prive ne tiennent pas suffisamment compte de l'intrt gnral. Le terme est souvent traduit en franais par "rglementation" qui est plus restrictif, puisqu'il ne concerne que certaines formes particulires d'intervention publique. Nous prfrons utiliser le terme de "rgulation"(1). Dans ce court essai, nous rappelons tout d'abord les causes des mauvais fonctionnements des marchs qui peuvent justifier l'intervention publique. Les instruments traditionnels d'intervention sont ensuite dcrits et compars avec les rponses qui peuvent tre apportes par le march lui-mme. La thse antirgulation (notamment dfendue par Stigler, prix Nobel d'conomie en 1982) est galement prsente. Ce courant d'analyse attaque, d'une part, l'ide du rgulateur bienveillant, garant de l'intrt gnral et, d'autre part, met en vidence les solutions alternatives aux interventions directes de l'tat. Le cas extrme d'intervention est celui o l'tat assure lui-mme la production de biens et services. Le mouvement mondial de privatisation des entreprises publiques tmoigne de l'importance des changements de mentalits qui se sont produits depuis les annes quatre-vingt. La question-cl est de savoir, dans un contexte technologique et social qui peut tre en mutation rapide, quelle est la rponse institutionnelle la plus approprie pour corriger les imperfections (ou dfaillances) du march. La "nouvelle approche" en ce domaine met notamment en vidence l'importance d'une bonne connaissance des mcanismes incitatifs dans les relations contractuelles (par exemple l'identification de conflits d'intrts possibles) et du bon design des institutions. La concurrence entre entreprises prives sous "surveillance" de l'tat est privilgie plutt que l'intervention directe. Les raisons de la rgulation La thorie conomique explique comment une conomie non contrle, o les dcisions conomiques sont prises par des individus qui poursuivent leur intrt personnel, fonctionne efficacement moyennant un certain nombre de conditions ("la main invisible"). L'intervention publique est gnralement justifie lorsque certaines de ces conditions ne sont pas satisfaites et galement pour des considrations d'ordre thique (quit sociale, bonnes moeurs...). Dans la ralit, ces deux types de considrations (efficacit et thique) sont souvent mls lorsque l'on justifie une forme d'intervention publique. Les obligations au titre de "service public" imposent des entreprises la production de biens et services ; la qualification de "service universel" pour une activit impose aux producteurs de celle-ci d'offrir un accs "quitable" aux consommateurs. Signalons ici qu'il est important pour une bonne politique conomique que les objectifs sociaux soient clairement dfinis et mis en parallle avec le ncessaire souci d'efficacit de la production : dans le cas contraire, un risque de "capture" de la rgulation se prsentera. Ci-dessous, nous poursuivons l'analyse en termes d'efficacit conomique, laissant notamment la fiscalit les objectifs distributifs. Les considrations d'quit ne sont cependant pas absentes de notre analyse, mais elles concernent essentiellement les problmes d'abus de position dominante et d'accs l'information, en bref, la "concurrence quitable" (fair competition). Les dfaillances de march du point de vue de l'efficacit sont principalement lies des carences en matire d'information, aux cots de transaction (au sens large, c'est--dire aussi les cots d'opportunit encourus lorsqu'une transaction efficace n'a pas pu se raliser) et d'abus de puissance. L'abondante littrature conomique sur les marchs imparfaits (voir par exemple Henry, 1989 ; Mas-Colell et al., 1995 ; Salani, 1998 ; Varian, 1995) relve les problmes suivants :

l'information imparfaite et les marchs incomplets. Un march est dit incomplet lorsqu'un bien ou service demand n'est pas disponible, mme si les consommateurs sont prts payer un prix qui se

situe au-dessus des cots de production. Le consommateur doit aussi pouvoir tre capable d'valuer la valeur d'un bien ou service par rapport sa propre utilit (par exemple, la prescription de mdicaments est confie un "agent spcialis" dont les intrts ne concident pas ncessairement avec ceux du consommateur). Avec une information imparfaite se produisent des phnomnes de slection adverse et d'ala moral. La slection adverse correspond la situation o la qualit d'un produit ou d'un service particulier ne peut tre value que par rapport une moyenne de produits ou services comparables, mas pas de qualit identique. Dans une telle situation, le prix aura tendance reflter cette moyenne et non la valeur intrinsque qui est non observable par les acheteurs. En l'absence de solution ce problme, les offreurs de biens et services de meilleure qualit auront tendance se retirer du march ou rduire la qualit des produits offerts. Ce phnomne est aussi qualifi d'opportunisme prcontractuel, dans la mesure o les agents conomiques qui dtiennent de l'information prive sur la qualit d'un produit offert peuvent avoir intrt ne pas la dvoiler si elle est infrieure la qualit moyenne. Un exemple abondamment tudi est celui du march des assurances o les problmes d'asymtrie d'information (entre assureurs et assurs) sont endmiques. L'ala moral correspond la situation o une des parties d'un contrat ne se comporte pas selon les termes du contrat, et cela sans que la contrepartie puisse l'en empcher (on parle d'opportunisme postcontractuel). Cela se produit notamment lorsque certaines actions requises ou souhaites dans le cadre d'un contrat ne sont pas directement observables par l'une des parties. Par exemple lorsqu'un contrat est conditionnel un certain type de comportement (par exemple : "se comporter comme un bon pre de famille") lui-mme non observable par une des parties du contrat, la tentation de se comporter diffremment une fois le contrat conclu est souvent irrsistible ;

la prsence de puissance de monopole. Les problmes de monopole sont lis la prsence d'conomies d'chelle importantes, avec comme cas extrme le cas du monopole naturel. En prsence d'conomies d'chelle, les cots moyens diminuent avec l'augmentation de la production. La concurrence apparat comme moins efficace lorsque les conomies d'chelle sont leves par rapport la dimension du march concern. Comment ds lors concilier les gains d'efficacit lis l'exploitation d'conomies d'chelle avec le respect de la concurrence ? Dans la pratique, on constate que l'argument de monopole naturel a souvent servi rguler un ensemble d'activits en amont et en aval de l'activit qui prsente des caractristiques de monopole naturel. Stigler a dfendu la thse que l'intervention publique finit en rgle gnrale par fournir des rentes de situation aux entreprises contrles. Cela pose le problme du comportement du rgulateur abondamment discut dans la littrature relative aux "choix publics" ;

la fourniture de biens publics. Ces biens se caractrisent par la non-rivalit (la consommation de ce produit par un usager n'en rduit pas la disponibilit pour les autres) et la non-exclusion (ceux qui veulent consommer ce produit sans en payer le prix ne peuvent tre exclus). La fourniture de tels biens ne peut tre ralise spontanment par le march ; la prsence d'externalits. Il y a externalit positive (ngative) lorsqu'un agent procure par son activit un avantage (inconvnient) autrui, sans compensation montaire. Lorsqu'il y a externalit, le prix des produits ne reflte pas un certain nombre de bnfices ou cots inhrents au processus de production ou de consommation. Les problmes crs par les biens publics et les externalits sont en ralit la consquence des cots de transaction et d'information. Le clbre thorme de Coase (prix Nobel d'conomie en 1991) dmontre que lorsque les droits de proprit sont bien dfinis et qu'il n'y a pas de cots de transaction, les externalits ne crent pas d'inefficacit dans l'allocation des ressources (chaque partie a intrt trouver une solution conomiquement efficace). Le partage des cots et bnfices entre les parties (les aspects distributifs) dpend d'autres facteurs, notamment des dotations de droits de proprit.

Les performances conomiques sont conditionnelles la qualit des rponses qui auront t apportes aux problmes de l'change imparfait(2). De l l'importance accorde dans la "nouvelle approche" du dveloppement conomique aux institutions ( la "superstructure" dans la terminologie de Karl Marx). La dfinition des droits de proprit et les mcanismes assurant le respect de ces droits jouent un rle-cl dans l'volution conomique. Lorsque les droits de proprit sont mal dfinis et mal protgs, il y aura tendance l'inefficacit. Par exemple, dans le cas d'un bien public o un grand nombre d'individus dtiennent des droits d'utilisation de ce bien, il y aura tendance la surconsommation.

Il est clair que ces problmes et les types de rponses apportes sont fonction du cadre technologique et culturel. Par exemple, les technologies de l'information permettent en principe de rduire l'asymtrie d'information, par exemple quant au comportement d'une des parties d'un contrat. De mme, la technologie peut potentiellement transformer un bien public en plein priv : par exemple, il est technologiquement possible pour beaucoup de biens considrs comme "publics" de les rendre rivaux et appropriables grce aux possibilits d'identification des usagers et de leur comportement. Toutefois, l'utilisation de ces technologies peut ne pas tre autorise si "la socit" considre qu'elle empite sur le droit la protection de la vie prive. D'autre part, il y a un arbitrage raliser entre la ncessit d'une certaine stabilit des rgles et la ncessit d'adapter ces rgles lorsque l'environnement technologique ou social se modifie. Les types de rponses Production publique et privatisations Une rponse extrme aux problmes poss ci-dessus est le contrle public direct de la production. Au lendemain de la Deuxime Guerre mondiale, ce type d'approche a t privilgi non seulement pour une srie de monopoles naturels (postes, tlcoms, transport, nergie, eau...) mais aussi pour des secteurs plus concurrentiels, comme la sidrurgie, l'automobile ou les banques (et plus particulirement par certains pays comme la France ou l'Angleterre). Depuis les annes quatre-vingt, un mouvement plantaire de privatisation a de facto limin la plupart des traces de cette logique. D'abord d'inspiration librale (avec Margaret Thatcher et le passage du plan au march dans les ex-pays communistes), la vague de privatisations est devenue gnralise. Elle est motive tout d'abord par un besoin d'efficacit productive accrue(3). De nombreuses tudes ont tent de mesurer l'efficacit de l'intervention publique dans les domaines o l'intervention concerne directement les dcisions de prix, de production, de ventes, ou la prise de risque, tels les transports, la production et la vente d'nergie, les tlcommunications... (voir Leube et Moore, 1986 ; Kahn, 1988). Ces tudes, d'inspiration librale, tendent montrer que l'on exagre souvent les problmes poss par les dfaillances de march et que l'on surestime la capacit de l'tat les rsoudre. Elles constatent en particulier la tendance des secteurs contrls dgager des rentes, notamment grce l'avantage informationnel que possdent les managers des entreprises contrles et les faibles incitants du pouvoir rgulateur. Ainsi, le rgulateur devient captif du rgul. Le lobbying intense (voire mme la corruption) est une caractristique des secteurs rglements. La "main visible" ne ferait donc souvent pas mieux au niveau de l'efficacit que le march imparfait. L'volution technologique a galement fait voluer les conceptions en matire d'intervention publique. Ainsi l'largissement des marchs (li la baisse des cots de transport et de communication) rend le concept d'entreprise nationale obsolte dans beaucoup de secteurs (transport arien, tlcoms, banque et assurance...). Dans certains secteurs, c'est la notion mme de monopole naturel (au sens technique) qui est remise en question (par exemple dans plusieurs segments des tlcoms). Le mouvement de privatisations semble donc assez irrversible, du moins moyen terme. Les dfis de la drglementation Si la production publique dans diffrents secteurs n'est pas optimale, cela ne veut pas dire que les entreprises privatises peuvent tre laisses elles-mmes : les problmes mentionns ci-dessus n'ont pas disparu par un coup de baguette magique. Dans les secteurs o les monopoles naturels subsistent, la rglementation reste ncessaire et reprsente un nouveau dfi pour les pouvoirs publics (voir Laffont et Tirole, 1993) pour une approche moderne de ces problmes). L'tat "propritaire" de moyens de production fait donc place l'tat comme "soutien" au march et l'tat comme "gendarme" du march. L'tat comme "soutien" au march L'tat se situe " la priphrie" du march lorsque son rle se limite mettre en place des institutions qui facilitent le fonctionnement du march et en corrigent les imperfections. Voir par exemple les exigences imposes en matire d'information pour les consommateurs, les contrles de qualit, la mise en place d'institutions o les conflits entre parties contractantes peuvent tre arbitrs, la fixation de sanctions et leur excution pour non-respect des engagements, etc. Certains conomistes libraux estiment que l'intervention de l'tat " la priphrie" est encore beaucoup trop importante dans la plupart des socits dans la mesure o le march est souvent capable, luimme, d'apporter des rponses plus efficaces aux problmes d'imperfection des changes. Par exemple, le risque d'opportunisme postcontractuel peut tre limit par la rptition des changes entre les parties contractantes. Dans ce cas, la crainte de perte de rputation en cas de comportement opportuniste peut constituer un garde-fou satisfaisant. Le march dveloppe aussi ses propres institutions prives qui aident les parties en prsence rduire les problmes contractuels : citons les professions comptables, les auditeurs d'entreprises, les analystes financiers, les avocats, etc.

Le critre d'efficacit consisterait ds lors voir si l'intervention publique (que ce soit par l'intermdiaire de rglements, de normes ou par le fait de fonctionnaires de l'tat) est prfrable ou non. Les institutions prives qui se sont dveloppes dans des contextes d'intervention publique minimale ne sont pas ncessairement plus efficaces pour rduire les cots de transaction ou l'asymtrie d'information que l'intervention publique. Ds lors, lorsque l'on tente d'valuer le cot net de l'intervention publique, il convient aussi de faire l'examen en termes de cot d'opportunit par rapport une alternative de march. Thomas Hopkins (Rochester Institute of Technology) estime le cot (brut) de se plier aux rgles fixes par l'tat fdral aux tats-Unis (le red tape) 668 milliards de dollars en 1995, montant qui ne reprendrait que les cots directs. Les grands postes concernent les contrles de prix et les barrires l'entre d'activits, les cots de "paperasserie et de tracasserie" et les cots lis la rduction des risques et des problmes d'environnement (voir The Economist, 1996). Les comparaisons avec d'autres pays montrent que les cots lis la rglementation sont beaucoup plus levs en Europe. Cependant, il conviendrait dans ce type de comparaison d'galement comparer les cots privs lis aux imperfections de march. Par exemple, les professions d'avocats aux tats-Unis reprsenteraient un chiffre d'affaires trois fois plus lev qu'en Europe. L'tat comme "gendarme" du march La vision d'un tat minimaliste articule ci-dessus, si elle a le mrite de mettre l'accent sur les difficults d'une intervention publique efficace, pche par anglisme lorsqu'il s'agit de faire un diagnostic sur le comportement autonome du march. En l'absence de rglementation antitrust efficace, les opportunits de comportement abusif de la part des entreprises l'gard de leurs concurrents et des consommateurs sont trs importantes. Depuis les annes soixante-dix, la "nouvelle conomie industrielle", nourrie par la thorie des jeux, a bien mis l'accent sur les possibilits de collusion, d'installation de barrires l'entre ou de comportement prdateur de la part d'entreprises dominantes (voir par exemple Jacquemin, 1985 ; Tirole, 1993, 1995). Dans un march o la proprit publique a en grande partie disparu, les enjeux de la politique antitrust sont devenus encore plus importants. Cela est d'autant plus vrai que les nouvelles technologies sont caractrises par des rendements croissants particulirement aigus : le cot marginal de production d'une copie de logiciel est drisoire par rapport son cot fixe de dveloppement. Ds lors, dans l'informatique ou les tlcoms, on assiste souvent une concurrence de type winner-take-all, o le meilleur produit remporte tout le march. Ce phnomne est acclr par la prsence d'"externalits de rseau", c'est--dire l'intrt des consommateurs acheter le bien ou service que le plus grand nombre achte ; cet intrt provient soit d'un besoin direct de communiquer avec les autres consommateurs sur le mme "standard" (exemple d'un rseau de tlphone), soit du fait qu'un bien ou service achet par beaucoup de consommateurs incitera la production d'une gamme tendue d'accessoires complmentaires (exemple des logiciels faits pour le standard Windows de Microsoft). L'importance grandissante des externalits de rseau a t bien documente, ainsi que le risque vident qu'elles impliquent pour la monopolisation des marchs (voir par exemple Katz et Shapiro, 1994). Cette volution technologique rend encore plus important le rle de l'tat comme garant d'une concurrence quitable dans le march. Comment, dans cette optique, caractriser la vague actuelle de fusions d'entreprises laquelle on assiste dans le monde, que ce soit dans le secteur bancaire, le secteur pharmaceutique, le secteur ptrolier, l'automobile ou la sidrurgie par exemple ? Est-ce une dmission de la politique antitrust ? Pas ncessairement, car ce phnomne est concomitant un processus d'largissement et d'unification des marchs, en Europe (March unique, UEM), en Amrique du Nord (ALENA), et l'chelle mondiale via l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Un tel processus d'largissement des marchs conduit naturellement des prix plus bas pour les consommateurs (car la demande est devenue plus lastique) et ensuite une rponse des entreprises par des fusions, pour arriver rpondre ces prix plus bas par des cots moyens de production plus bas. Un processus de fusions matris doit pouvoir permettre in fine de combiner rduction des prix en comparaison la situation qui prvalait avant l'unification des marchs et rduction des cots moyens de production. Ceci tant dit, il faut faire attention ne pas aller trop loin dans ce processus de fusions. L'importance d'une politique de concurrence vigilante est donc nouveau souligner. Conclusion Ces dernires annes ont vu merger une nouvelle vision de la rgulation, qui privilgie la concurrence entre entreprises prives - en particulier par l'unification des marchs - plutt que la production publique. Cette volution est naturelle dans un monde qui se globalise grce aux progrs des technologies de transport et de communication. Mais il faut tre particulirement attentif la mise en place d'une politique antitrust efficace, ce qui ncessite notamment une coopration internationale accrue. En outre, les travaux qui ont critiqu les dysfonctionnements dans la mise en oeuvre de la politique de rgulation doivent non pas ncessairement conduire prner un rle minimaliste pour l'tat mais bien responsabiliser les acteurs publics, via une rgulation transparente, des missions de rgulation clairement dfinies et des sonnettes d'alarme qui permettent aux intrts contradictoires d'exercer leur droit de recours.

Terminons en soulignant l'importance de deux types de politiques que nous n'voquons pas ici par manque de place mais qu'il ne faut pas ngliger. Tout d'abord, la fourniture de biens publics, que l'tat doit financer mme s'il ne doit pas ncessairement les produire, l'ducation, la recherche et les infrastructures notamment, sont d'une importance cruciale pour la croissance conomique comme l'a montr la nouvelle thorie de la croissance (Aghion et Howitt, 1998 ; Barro-Sala-I-Martin, 1995). Ensuite, l'impact conomique du rle redistributif de l'tat ne peut pas seulement tre considr sous l'aspect des distorsions de march que la fiscalit entrane, mais aussi sous l'angle de sa contribution positive la croissance via le rle de la cohsion sociale comme atout pour la comptitivit d'un pays (Alesina et Rodrik, 1994 ; Persson et Tabellini, 1994). Bien conues, ces politiques peuvent donc aussi tre vues comme faisant partie d'une bonne rgulation de l'conomie. Rfrences Aghion P. et Howitt P. (1998), Endogenous Growth Theory, Cambridge, Mass. MIT Press. Alesina A. et Rodrik D. (1994), "Distributive Politics and Economic Growth", Quarterly Journal of Economics, vol. 109, p. 465-490. Barro R. et Sala-I-Martin X. (1995), Economic Growth, New York, Mc Graw-Hill. Boyer R. (1986), Thorie de la Rgulation : une analyse critique, Paris, La Dcouverte. Francis J.-G. (1988), The Politics of Regulation. A Comparative Perspective, Blackwell, Oxford UK & Cambridge USA. Henry C. (1989), Microeconomics for Public Policy : Helping the Invisible Hand, Oxford, Clarendon Press. Jacquemin A. (1985), Slection et Pouvoir dans la Nouvelle conomie Industrielle, Paris, Economica. Kahn A.E. (1988), The Economics of Regulation, Principles and Institutions, Cambridge, Mass MIT Press. Katz M. et Shapiro K. (1994), "Systems Competition and Network Effects", Journal of Economic Perspectives, volume 8, p. 93-115. Laffont J.-J. et Tirole J. (1993), A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, Cambridge, Mass MIT Press. Leube K.-R. et Moore T.G. (sous la dir. de) (1986), The Essence of Stigler, Stanford University, Hoover Institution Press. Mas-Colell A., Whinston M. et Green J. (1995), Microeconomic Theory, Oxford, Oxford University Press. Persson T. et Tabellini G. (1994), "Is inequality Harmful for Growth ?", American Economic Review, volume 84, p. 600-621. Salani B. (1998), Microconomie : Les Dfaillances du March, Paris, Economica. The Economist (1996), The Hidden Cost of Red Tape, Londres, 27 juillet (p. 13-14 et 19-21). Tirole J. (1993, 1995), La Thorie de l'Organisation industrielle, Paris, Economica, deux volumes. UK Better Regulation Task Force (1997), Principles of Good Regulation, Londres. Varian H. (1995), Analyse Microconomique, Louvain-La-Neuve, De Boeck. (1) Le terme "rgulation" est aussi utilis par des conomistes franais pour dcrire les domaines d'tudes consacrs aux processus d'adaptation de long terme des conomies capitalistes ; voir notamment Boyer (1986). (2) Peter Praet et Augustin Wigny dvelopperont ce sujet dans le prochain numro de Reflets et perspectives (1999, volume 38, n 3). (3) Les contraintes budgtaires dues notamment aux pressions pesant sur les systmes de scurit sociale ont souvent "convaincu" certains pays de s'engager dans un processus de privatisation des entreprises publiques. Problmes conomiques, n 2640 (17/11/1999) Auteurs : Mathias Dewatripont, Peter Praet (professeurs d'conomie l'universit de Bruxelles - ECARE). Article original : "Thorie de la rgulation conomique vol d'oiseau." Source : Reflets et Perspectives de la vie conomique, volume 38, n 2, 1999, rue au Bois, 272, B - 1150 Bruxelles ; tl./fax ++32 - (0)2 - 771 20 48.