Financer Villes Afrique

L A FRIQU E E N D VE L OPPE M E NT
Financer les villes dAfrique

Lenjeu de linvestissement local
Thierry Paulais
BANQUE MONDIALE


Thierry Paulais
[Avertissement] The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the government they represent or of the Agence Franaise de Dveloppement. The World Bank and Agence Franaise de Dveloppement do not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank or the Agence Franaise de Dveloppement concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Les analyses, interprtations et conclusions de ce livre sont formules sous la responsabilit de son auteur. Elles ne refltent pas ncessairement le point de vue des administrateurs de la Banque mondiale ni des tats quils reprsentent ou de lAgence Franaise de Dveloppement. La Banque mondiale et lAgence Franaise de Dveloppement ne garantissent pas lexactitude des donnes cites dans cet ouvrage. Les frontires, les couleurs, les dnominations et toute autre information figurant sur les cartes du prsent rapport n impliquent de la part de la Banque mondiale ou de lAgence Franaise de Dveloppement aucun jugement quant au statut juridique dun territoire quelconque et ne signifient nullement que linstitution reconnat ou accepte ces frontires. Financer les villes dAfrique. Lenjeu de linvestissement local. Copyright 2012 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank and Agence Franaise de Dveloppement Couverture : El Anatsui, Nigerian, (b. Ghana, 1944), Hovor II, 2004. Nigeria, Ewe people. Tissage de capsules de bouteilles aluminium et fils de cuivre. 304,8 365,8 cm (120 144 in.) The Fine Arts Museums of San Francisco, museum purchase, James J. and Eileen D. Ludwig Endowment Fund, Virginia Patterson Fund, Charles Frankel Philanthropic Fund and various tribute funds, 2004.109
Publi par Pearson Education France 47 bis, rue des Vinaigriers 75010 Paris Tl.: 01 72 74 90 00 ISBN: 978-2-7440-7606-0 Mise en pages: La B
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Collection LAfrique en dveloppement

Cre en 2009, la collection LAfrique en dveloppement sintresse aux grands enjeux sociaux et conomiques du dveloppement en Afrique subsaharienne. Chaque numro de cette collection dresse ltat des lieux dune problmatique et contribue alimenter la rflexion sur llaboration des politiques locales, rgionales et mondiales. Dcideurs, chercheurs et tudiants y trouveront les rsultats des travaux de recherche les plus rcents, mettant en vidence les difficults et les opportunits de dveloppement du continent. Cette collection est dirige par lAgence Franaise de Dveloppement et la Banque Mondiale. Pluridisciplinaires, les manuscrits slectionns manent des travaux de recherche et des activits de terrain des deux institutions. Ils sont choisis pour leur pertinence au regard de lactualit du dveloppement. En travaillant ensemble sur cette collection, lAgence Franaise de Dveloppement et la Banque Mondiale entendent renouveler les faons danalyser et de comprendre le dveloppement de lAfrique subsaharienne.
Membres du comit consultatif: Agence Franaise de Dveloppement Pierre Jacquet, chef conomiste Robert Peccoud, directeur de la recherche
World Bank Shantayanan Devarajan, chef conomiste, rgion Afrique Vivien Foster, conomiste principal, rgion Afrique
Livres dj publis dans la collection: Africas Infrastructure: A Time for Transformation, Vivien Foster and Cecilia Briceno-Garmendia (ds), 2009 Infrastructures africaines, une transformation imprative (version franaise), 2010 Gender Disparities in Africas Labor Market, Jorge Arbache, Alexandre Kolev etEwa Filipiak (aot2010) Challenges for African Agriculture, Jean-Claude Devze (d.), 2010 Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays dAfrique subsaharienne : Burkina Faso, Sngal, Ghana et Kenya, Bernard Dafflon et Thierry Madis (ds), 2011 Contemporary Migration to South Africa. A Regional Development Issue, Aurelia Segatti and Loren B. Landau (ds), 2011
Table des matires
Crdits et remerciements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1. Lefinancement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 La notion dinvestissement local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Les diffrentes faons de financer linvestissement local . . . . . . . . . . . . . . 16 Techniques et produits de financement spcifiques . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Changement climatique et nouveaux financements . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Lconomie de linvestissement public local et de son financement . . . . 34 Lechoix de linvestissement local et le cadre stratgique . . . . . . . . . . . . . 42 La gouvernance et lapproche contractuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Limportance des analyses financires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Quelques enseignements de la crise financire de2008 . . . . . . . . . . . . . . 61 Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 2. Lecontexte de lurbanisation et des politiques sectorielles . . . . . . . . 75 Afrique(s) en mutation(s) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Dmographie et urbanisation en perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Des enjeux encore sous-estims, des opportunits exploiter . . . . . . . . . 85 Les nouveaux dfis: le changement climatique et ses consquences . . . . 95 La question foncire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Amnagement et habitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Un essai destimation des besoins eninvestissements locaux urbains . . . 118 Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
VIII
FINANCER LES VILLES DAFRIQUE
3. La dcentralisation, les services debase et la gouvernance locale . . 131 La dcentralisation en perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Lepaysage institutionnel des collectivits locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Un essai destimation de la capacit financire du secteur local . . . . . . . 144 La difficile gestion des services de base . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Gouvernance et capacit de mise en uvre au niveau local . . . . . . . . . . . 161 Situations fragiles: les villes aussi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 4. Lecadre du financement de linvestissement, les nouveaux financements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Les systmes de financement des collectivits locales . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Les systmes financiers et le financement de linvestissement . . . . . . . . . 184 Les banques et institutions rgionales ounationales de dveloppement 192 Les outils et mcanismes de financement des investissements locaux . . . 196 Panorama et bilan des partenariats public-priv sur le continent . . . . . . 206 Les fondations philanthropiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 La Chine et les autres pays mergents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Les fonds souverains, les fonds dinvestissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 La finance carbone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 Lenjeu des transferts financiers des migrants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Lexemple de la micro-finance, le chanon manquant de la mso-finance . . 226 Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 5. Horizon 2030-2050: quelle(s) feuille(s) de route?. . . . . . . . . . . . . . . . 237 Un double impratif: changer dchelle et changer de paradigmes . . . . 237 Linluctable renforcement du rle des collectivits locales . . . . . . . . . . . 240 Privilgier le financement endogne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Renforcer les outils de financement de linvestissement . . . . . . . . . . . . . . 246 Moderniser les systmes de financement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Lerecours au march des capitaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 Mobiliser les tablissements de crdits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
Table des matires
IX
Pour une nouvelle gnration de fonds dinvestissement local . . . . . . . . 272 Un cadre lgislatif et rglementaire delendettement en sous-souverain . . . . . 280 Financer la ville par le foncier et lamnagement: les mutations inluctables . 285 Augmenter les ressources propres et lactivit conomique: le levier de lhabitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 Une initiative spciale pour les villes fragiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 Enguise de conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 6. tudes de cas : huit ensembles pays-outils de financement . . . . . . . . 315 La slection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 1. Cap-Vert et banques commerciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 2. gypte, NIB et valorisation foncire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 3. Ghana et DDF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 4. Maroc et Fonds dquipement des communes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 5. Nigeria et la Urban Development Bank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 6. Rpublique sud-africaine: IFS publique, IFS prive, march des capitaux . 357 7. Sngal et Agence de dveloppement municipal (ADM) . . . . . . . . . . 368 8. Tunisie et CPSCL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 Bilan: un essai de caractrisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 propos de lauteur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
Acronymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 Index . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 Figures et cartes Figure1 Ledcoupage en grands ensembles rgionaux adopt. . . . . . . . . . 4 Figure1.1 Matrise douvrage des investissements: schma de principe. . . . . . . 12 Figure 2.1 Continent africain: volution de la population. . . . . . . . . . . . . . . . 82 Carte 2.1 LAfrique, ses villes et ses principaux ports. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Carte 2.2 Changement climatique: les quatre grands types de risques. . . . 97
Encadrs Encadr 1.1 Stratgie densemble et stratgie urbaine dela Banque africaine dedveloppement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Encadr 1.2 Les garanties partielles: lexemple dela Development Credit Authority . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Encadr 1.3 la recherche du cercle vertueux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Encadr 1.4 Linvestissement public chez Adam Smith . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Encadr 1.5 Les six composantes cls dela gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Encadr 1.6 Les indicateurs du Millenium Challenge Corporation . . . . . . . . 47 Encadr 1.7 Corruption et collectivits locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Encadr 1.8 Des Contrats deville pour soutenir le redressement financier des communes tunisiennes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Encadr 1.9 Les lments ayant un impact sur la notation descollectivits . 55 Encadr 1.10 Les agences derating sur la sellette . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Encadr 1.11 Dexia, le retour au statut public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Encadr 1.12 Politique delhabitat et delamnagement en Espagne . . . . . . 67 Encadr 1.13 Une banque dinvestissement pour les infrastructures auxtats-Unis? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Encadr 2.1 Africapolis, les enseignements dune mesure standardise delurbanisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Encadr 2.2 Les diffrentes dfinitions delurbanisation: le cas tanzanien . . . 84 Encadr 2.3 La pauvret urbaine est-elle sous-estime? . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Encadr 2.4 Bilan des DSRP: une relative sous-reprsentation du secteur urbain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Encadr 2.5 Villes africaines, ltat des lieux deUN-Habitat . . . . . . . . . . . . 90 Encadr 2.6 Une leon dconomie urbaine debase Kinshasa . . . . . . . . . . 94 Encadr 2.7 Inondations et utilisation du sol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Encadr 2.8 Quentend-on par quartiers informels ou illgaux? . . . . . . . . . 101 Encadr 2.9 Diversit des modalits daccs la terre dans les systmes no-coutumiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Encadr 2.10 Un exemple demodedaccaparement des terres . . . . . . . . . . . . 106 Encadr 2.11 Une analyse des blocages du march du foncier en Algrie . . . . 108 Encadr 2.12 Les occasions perdues: lexemple tanzanien . . . . . . . . . . . . . . . 110
Table des matires
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Encadr 2.13 Politique delhabitat et part dela production formelle au Cameroun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Encadr 2.14 Quarante ans depolitique damnagement et dhabitat enCte dIvoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Encadr 2.15 Lemarch du locatif: lexemple dela Tanzanie . . . . . . . . . . . . 115 Encadr 2.16 Bailemphytotique et valorisation du foncier: le cas thiopien . 117 Encadr 2.17 LAfrica Infrastructure Country Diagnostic . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Encadr 3.1 Lexprience delAfrique du Sud avec le Demarcation Act . . . . . 138 Encadr 3.2 Comptences dvolues aux collectivits: un essai detypologie . . 140 Encadr 3.3 Kenya: chronologie des mesures ayant rduit le rle des collectivits locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Encadr 3.4 volution dela gestion des services debase par les collectivits locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Encadr 3.5 Un montage institutionnel classique dans le secteur deleau . . . . 152 Encadr 3.6 La politique deleau gratuite en Rpublique sud-africaine . . . . 153 Encadr 3.7 Les petits oprateurs privs dans la distribution deau Maputo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Encadr 3.8 Un exemple demarginalisation des collectivits locales dans le secteur deleau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Encadr 3.9 Difficults dela filire dchets: exemple dAddis-Abeba . . . . 158 Encadr 3.10 Une collectivit en perte decontrle territorial: le cas deLom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Encadr 3.11 Chefferies et pouvoirs locaux au Ghana . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Encadr 3.12 Positionnement dacteurs Ouagadougou en 2006 . . . . . . . . . 167 Encadr 3.13 Les rfugis en milieu urbain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Encadr 3.14 Dbrouillez-vous! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Encadr 3.15 Villes oublies deSomalie: les initiatives du secteur priv . . . . . 173 Encadr 4.1 Lepartage dela TVA au Maroc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Encadr 4.2 Lesystme fiscal intergouvernemental delAfrique du Sud . . . . 183 Encadr 4.3 Les missions des bailleurs defonds sur les marchs des capitaux africains . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Encadr 4.4 volution des banques et institutions financires dedveloppement en Afrique du Nord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
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Encadr 4.5 LAgence dedveloppement municipal: la recherche du cercle vertueux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Encadr 4.6 Les missions obligataires deJohannesburg sur la priode 2004-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Encadr 4.7 missions obligataires deltat deLagos sur la priode 2008-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Encadr 4.8 Un exemple definancement hybrideen sous-souverain: Ouagadougou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Encadr 4.9 InfraMed: un fonds dinvestissement parapublic . . . . . . . . . . . 218 Encadr 4.10 Finance carbone et dchets solides: grer les incertitudes . . . . 220 Encadr 4.11 Lechanon manquant: la mso-finance . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 Encadr 5.1 Indonsie: un projet desoutien dela dcentralisation avec mcanisme OBA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 Encadr 5.2 Faisabilit et plan daffaires dune IFS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 Encadr 5.3 LIFS vocation continentale ou rgionale: des concepts anachroniques? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Encadr 5.4 Modernisation du cadre delinvestissement local: lexemple du Mexique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 Encadr 5.5 Les banques dtat dobligations aux tats-Unis . . . . . . . . . . . . 265 Encadr 5.6 Syndication et accs au march: lexemple du WSPF en Inde 266 Encadr 5.7 Colombie: une IFS passant par les banques commerciales . . . 270 Encadr5.8 Des fonds renouvelables objet spcifique (State Revolving Funds) aux tats-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 Encadr 5.9 Finance verte: une approche globale et exprimentale Amman 274 Encadr 5.10 Un exemple defonds local: les UDIC en Chine . . . . . . . . . . . . 276 Encadr 5.11 Un exemple defonds local: les FIDL au Vietnam . . . . . . . . . . . 279 Encadr 5.12 Contribucin devalorizacin (taxe sur la plus-value) enColombie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 Encadr 5.13 Leregistre foncier simplifi usage fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 Encadr 5.14. Soutien aux oprateurs: lexemple deNURCHA en RSA . . . . . 300 Encadr 5.15 Les articulations amnagement-habitat et public-priv: lexemple du Maroc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 Encadr 5.16 Lefonds defonds: lexemple europen avec JESSICA . . . . . . 305 Encadr 5.17 Travaux haute intensit demain-duvre et agences dexcution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
Table des matires
XIII
Tableaux Tableau 2.1 Afrique subsaharienne: taux de croissance du PIB et taux de croissance dmographique (1998-2008) (%) . . . . . 79 Tableau2.2 volution de la population urbaine africaine 2010/2030 (en milliers dhabitants) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Tableau2.3 Effort investissement urbain sur la base dune approche par le PIB (Md USD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Tableau2.4 Approche par les cots de base : besoins financement selon niveaux de services (Md USD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Tableau3.1 Paysage institutionnel du secteur local par grandes rgions . . . . . 136 Tableau 3.2 Rpartition des urbains par taille de ville/commune . . . . . . . . 139 Tableau 3.3 Poids des budgets communaux par rapport au PIB et au budget de ltat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Tableau 3.4 Les dix pays concentrant le volume le plus important de finances locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Tableau 3.5 Estimation de la capacit thorique demprunt des collectivits 150 Tableau4.1 Typologie simplifie des principaux outils spcifiques de financement de linvestissement local . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Tableau 4.2 PPP sur le continent africain 1990-2009 par secteurs (MdUSD) 207 Tableau 4.3 PPP sur le continent africain 1990-2009 par secteurs (%) . . . . . 207 Tableau A.1 Donnes de base Cap-Vert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 Tableau A.2 Donnes de base gypte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 Tableau A.3 Donnes de base Ghana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 Tableau A.4 Donnes de base Maroc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 Tableau A.5 Donnes de base Nigeria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 Tableau A.6 Donnes de base Rpublique sud-africaine . . . . . . . . . . . . . . 357 Tableau A.7 Donnes de base Sngal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 Tableau A.8 Donnes de base Tunisie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 TableauA.9 Rcapitulatif: types doutils par pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 TableauA.10 Positionnement des pays sur une grille taille de march/niveau de dcentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 propos de lauteur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
Index . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
Crdits et remerciements
Cet ouvrage a t ralis dans le cadre dun programme cofinanc par Cities Alliance et lAgence Franaise de Dveloppement (AFD). Un certain nombre de contributions spcifiques ont t commandes par ce programme des experts extrieurs. Ces contributions, qui sont rpertories dans les rfrences, portent sur des sujets particuliers ou des monographies de pays; elles ont t utilises dans des proportions variables comme base de certaines sections de ce livre. Les auteurs en sont: Victor Chomentowski (Conjuguer), Festus Egwaikhide (Ibadan University), Fernando Gama (Evenson Dodge Inter national), Lucien Godin (Groupe huit), Stanley Okafor (Ibadan University), David Painter (TCGI), Juliana H. Pigey (The Urban Institute), Marion Sjourn (consultante), David Sims (consultant), Anne Sinet (Groupe huit). Dominique Harre-Rogers et Eugnie Monasterio ont collabor la rdaction et la mise au point du document final. Vanessa Benoit, Sbastien Carreau et Linda M.Mekang ont particip diffrentes tapes des versions intermdiaires ainsi qu la recherche et lorganisation de la documentation. Chii Akporji (Cities Alliance) et Philippe Cabin (AFD) ont pris en charge les aspects ditoriaux des versions anglaise et franaise. Lauteur est redevable ses pairs rviseurs, Patricia Clarke Annez (consultante Banque mondiale), Mila Freire (consultante Banque mondiale, Johns Hopkins University) de leurs avis et commentaires clairs qui lui ont permis damliorer une premire version du texte. Il a eu la chance de bnficier des conseils de MarieAlice Lallemand Flucher (consultante) et de Rajivan Krishnaswamy (consultant) ainsi que de leur exprience oprationnelle acquise comme manager respectivement de Dexia International et du Tamil Nadu Development Fund en Inde. Il a t aid par un grand nombre de collgues travaillant pour la Banque mondiale, lAFD et dautres bailleurs de fonds de diffrents continents, au sein de collectivits locales, banques commerciales, institutions de financement, socits de conseil, ou en tant que consultants indpendants. Il adresse ici tous sa gratitude. Il reste naturellement seul responsable des opinions mises dans louvrage et des erreurs ou omissions qui y subsisteraient. Lauteur tient remercier galement Cits et gouvernements locaux unis (CGLU) et sa section Afrique, qui lui ont facilit les contacts avec les collectivits locales, de mme que les lus, managers locaux, fonctionnaires nationaux ou territoriaux, techniciens municipaux, et habitants, qui lont accueilli dans leurs villes et ont bien voulu lui consacrer du temps. Enfin, il exprime sa reconnaissance Zoubida Allaoua (directrice du Finance, Economics and Urban Department) de la Banque mondiale, ainsi qu William Cobbett (manager) de Cities Alliance, Pierre Jacquet (chef conomiste) et Robert Peccoud (directeur du dpartement de la Recherche) de lAFD, qui ont soutenu ce programme avec constance et sans qui rien naurait pu se faire.
Introduction
Les pays africains font face dimportants enjeux conomiques, sociaux et environnementaux. Parmi ces enjeux, la question urbaine ne fait pas encore partie des toutes premires priorits des gouvernements, ni de celles de la communaut internationale dans ses interventions sur le continent. Pourtant, lAfrique connat le plus fort taux de croissance urbaine de la plante. Les villes dAfrique doivent se prparer accueillir plus de 300millions dhabitants supplmentaires dans les vingt prochaines annes. Pour donner lchelle de ce que cela signifie concrtement, prcisons que cela quivaut raliser un ensemble de villes suffisant pour recevoir lensemble de la population actuelle des tats-Unis dAmrique. Ces faits vont ncessairement conduire les politiques publiques accorder lavenir plus dimportance la question urbaine et son financement. Les besoins en investissements nouveaux quimplique laccueilde ces urbains supplmentaires vont sajouter aux montants ncessaires pour rattraper les dficits accumuls dans la plupart des villes en matire dinfrastructures, dquipements et de services essentiels. Les dysfonctionnements qui rsultent de ces retards handicapent dj de faon notable la productivit des conomies africaines, au mme titre que le manque en nergie ou les lacunes en infrastructures de transports, par exemple. Lesous-investissement urbain nest pas un phnomne rcent. La rponse des tats et des quelques bailleurs de fonds engags dans ce secteur sarticule depuis les annes 1980 autour de la dcentralisation et de la bonne gouvernance. Augmentation, rgularit et prvisibilit des transferts dtat, amnagement de la fiscalit locale et progression des ressources propres, accompagns de progrs en matire de gestion et de management, et enfin du financement des bailleurs de fonds, devaient conduire les villes sur le cercle vertueux de la croissance prenne.
Force est de constater que cette approche minemment louable sest rvle finalement insuffisante en dpit de progrs indniables. Les expriences russies et le discours souvent convenu sur les vertus de la dcentralisation ne peuvent occulter le fait que la desserte en infrastructures, les services de base et les conditions de vie de la majorit des citoyens ont continu se dgrader dans la plupart des villes, notamment subsahariennes, et ce dans des proportions parfois dramatiques. Lcart croissant entre investissements raliss et besoins justifie un changement dchelle drastique dans les volumes de financements mobiliss pour les villes. Paralllement la poursuite des efforts pour augmenter la solvabilit et les capacits de ralisation des collectivits, ce sont les modalits de financement de lurbanisation comme les systmes de financement eux-mmes qui sont repenser. Lobjet de cet ouvrage est de prsenter un clairage mthodologique gnral, de procurer des exemples et des pistes oprationnelles pour engager un processus de renforcement et de modernisation des systmes de financement de linvestissement local des villes. Lefinancement de linvestissement local sinscrit pour une part dans le vaste ensemble des finances des collectivits locales. Celui-ci renvoie des thmes distincts, ceux des finances publiques, du droit administratif, de la fiscalit, du contrle et de lencadrement de lendettement sous-souverain, de la gestion et de la gouvernance urbaine, etc. Lefinancement de linvestissement local renvoie galement dautres secteurs, comme ceux du foncier, des politiques damnagement et de lhabitat. Ces thmes et ces secteurs constituent eux-mmes des champs dtudes extrmement vastes et ne pouvaient naturellement pas tre traits dans leur globalit: le texte leur accorde une importance variable proportionnelle leur proximit avec le sujet de louvrage et naborde que les aspects qui interfrent directement avec ledit sujet. Enoutre, lAfrique est un ensemble hautement diversifi (des points de vue institutionnel, conomique, sociologique, culturel, gographique, etc.) et ilserait vain de chercher tre exhaustif dans les analyses, comme de proposer des solutions types prtendument applicables partout au prtexte quelles ont russi dans tel ou tel contexte. Au contraire, ilfaut insister sur le fait quaucune des expriences prsentes dans le texte nest transposable telle quelle. Ilfaut ajouter que les trois constituants du sujet linvestissement, le financement, la ville sont des thmes minemment transversaux. Ils sont par consquent apprhends avec les outils de champs disciplinaires diffrents, pardes professions diffrentes, avec les points de vue de secteurs dintervention diffrents, au sein dinstitutions ayant des organisations diffrentes et des
Introduction
intrts diffrents. Cela ne manque pas de susciter des divergences dapproches mthodologiques et oprationnelles, jusque dans les dfinitions des termes mmes. Letexte tente de prciser les notions en vigueur et met les dbats en perspective. Les difficults terminologiques et conceptuelles commencent dailleurs ds la dfinition du champ gographique de lanalyse, puisque le terme dAfrique lui-mme fait lobjet dacceptions diffrentes. Pour les Nations unies et dautres dinstitutions (Union europenne, OCDE, BAD, UCLG, etc.), lAfrique correspond au continent africain. Pour la Banque mondiale et un certain nombre dagences ou bailleurs de fonds bilatraux (AFD, GIZ, etc.), lAfrique correspond lAfrique subsaharienne; lAfrique du Nord est rattache un ensemble rgional appel Middle East and North Africa (MENA), ou encore Mditerrane1, selon les pays quilenglobe et selon les cas. Compte tenu de ses objectifs propres, ce livre considre deux cercles concentriques : le premier cercle est lAfrique subsaharienne. Lecur de cible de louvrage porte sur les pays les moins dvelopps; par consquent, la Rpublique sud-africaine, qui fait partie de cet ensemble du point de vue gographique, est considre comme un cas part du point de vue conomique; le deuxime cercle est constitu du continent africain (le continent ) dans sa totalit; ilpermet de prendre en compte les expriences les plus riches denseignements des pays revenus intermdiaires du Maghreb. Letexte se rfre lun ou lautre de ces cercles selon le sujet abord et les donnes disponibles. Un troisime cercle enfin est considr dans certaines parties de louvrage: celui des pays extrieurs au continent, qui fournissent les exemples jugs clairants ou ventuellement adaptables aux contextes du continent africain, issus de pays mergents ou de pays parmi les plus dvelopps. La situation est galement confuse lorsquilsagit du dcoupage en grands ensembles rgionaux. Ilexiste des diffrences importantes dans la dfinition de ce quilest convenu dappeler Afrique de lOuest, Afrique de lEst, Afrique centrale, etc. entre les diffrentes sources. Ilen rsulte des risques de grande confusion si on cherche comparer des donnes ou mettre en vidence des volutions en utilisant des sources diffrentes.
1. Certains pays, comme la Mauritanie et Djibouti, sont rattachs de faon diffrente (soit lAfrique soit MENA) selon les institutions recourant cette organisation gographique.
Leprsent ouvrage fait rfrence au seul dcoupage adopt par la Banque mondiale spcialement pour son World Development Report 2009 (Reshaping Economic Geography), qui parat le mieux adapt aux ralits gographiques et conomiques du continent. Ilest diffrent de celui utilis par la Banque pour son usage administratif. Ilest galement diffrent de ceux utiliss par UN-Habitat2.
Figure1Ledcoupage en grands ensembles rgionaux adopt.
Nord
Ouest Est Centre
Grandes rgions dAfrique
Sud
Source: daprs World Bank WDR 2009.
2. Dont les State of African Cities dition 2008 et dition 2010 nutilisent dailleurs pas le mme dcoupage.
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Louvrage est organis en cinq parties plus un dossier annexe dtudes de cas. Lechapitre1 est consacr aux techniques et principes fondamentaux qui rgissent le champ du financement de linvestissement local. Ilcommence par un essai de dfinition de ce quilfaut entendre par investissement local. Ilexpose un ensemble de thmes et de mthodes qui sont au cur de la pratique oprationnelle: les notions daction collective et de matrise douvrage collective, les pouvoirs dagglomration, les diffrentes faons de financer les investissements locaux, les diffrents types doutils de financement, lanalyse de linvestissement, la planification stratgique, les analyses financires prospectives. Ilprsente des techniques et produits de financement spcifiques relativement rcents ou nouveaux, comme ceux lis la problmatique du changement climatique. Ilpropose une synthse de lconomie de linvestissement public et des dbats existants sur les relations entre croissance et investissement local ou sur la lgitimit et la justification de lemprunt. Ilrappelle les principes de lanalyse et du choix des investissements et de la programmation stratgique, les lments de ce qui constitue la gouvernance au niveau local ainsi que de lapproche contractuelle dans ses aspects oprationnels. Ilrecense les diffrentes sortes danalyse financire descollectivits locales et compare leur pertinence relative en fonction des contextes. Enfin, ce chapitre tire les enseignements de certains aspects de la crise conomique et financire de 2008 qui sont en rapport direct avec laquestion de linvestissement local. Lechapitre2 est consacr au contexte de lurbanisation et des politiques sectorielles sur le continent. Ilaborde successivement les mutations des conomies africaines, la dmographie, les prvisions de croissance urbaine, les enjeux et les opportunits que recouvre le processus durbanisation des points de vue conomique et social. Ilexamine les nouveaux dfis que posent les perspectives des changements climatiques sur les plans conomique, humain et du financement des actions dadaptation et de mitigation. Ilexpose les lments cls de la question foncire qui constitue la pierre dachoppement des politiques urbaines pour la plupart des pays. Ilprsente une analyse des secteurs de lamnagement et de lhabitat et des consquences conomiques des dysfonctionnements qui les affectent. Enfin, ce chapitre rappelle les diffrentes mthodes dvaluation des montants dinvestissement en infrastructures qui ont t utilises jusquici, compare leurs rsultats et effectue sa propre estimation thorique des montants dinvestissement local ncessaires en fonction des prvisions de croissance par grands ensembles rgionaux et dun certain nombre dhypothses sur des standards dquipement. Lechapitre3 est consacr aux questions de la dcentralisation, de la fourniture des services de base et de la gouvernance locale sur le continent. Ilcommence par une mise en perspective du mouvement de dcentralisation dans ses
dimensions administrative, politique et budgtaire, et poursuit par une analyse du paysage institutionnel des collectivits locales et de son volution. Ilprocde ensuite une estimation des capacits financires des collectivits locales et une apprciation thorique des capacits demprunt correspondantes sur la base dun certain nombre dhypothses. Ilexpose les enjeux sociaux et conomiques de lorganisation et de la gestion des services de base et les challenges de leur financement. Il examine les questions relatives la gouvernance urbaine et ses consquences sur la capacit de mise en uvre des investissements au niveau local. Enfin, ce chapitre rappelle limportance du concept de situation fragile sur le continent et en propose une dclinaison travers une notion nouvelle de ville fragile. Lechapitre4 est consacr au cadre du financement de linvestissement sur le continent et aux nouvelles sources de financement qui sont apparues dans une priode rcente. Ilprsente dabord les systmes de financement des collectivits locales, puis les systmes financiers et de financement des investissements. Ilexamine le rle des banques et institutions rgionales ou nationales de dveloppement et leurs perspectives dvolution. Ildcrit le dispositif doutils et de mcanismes de financements locaux existant actuellement. Ilpropose un panorama et un bilan des partenariats public-priv des dernires dcennies, plus spcialement en milieu urbain, et une lecture de leurs perspectives dvolution. Ilexpose ensuite les rles et importances respectives de nouveaux acteurs du financement qui prennent une importance grandissante, comme les fondations philanthropiques, les pays mergents au premier rang desquels la Chine, les fonds souverains et les fonds dinvestissement. Ilanalyse les enjeux et le potentiel que reprsentent pour linvestissement local deux sources de financement relativement nouvelles et croissantes: la finance carbone et les transferts des migrants. Enfin, ce chapitre fournit un aperu du secteur de la micro-finance, dans la mesure o la gestion et le financement des institutions de ce secteur pourraient constituer un exemple pour les collectivits locales, et voque lchelon intermdiaire de la mso-finance dont le dveloppement encore tnu est susceptible de se rvler prcieux, notamment dans le secteur de la petite production immobilire prive. Lechapitre5 est consacr aux orientations stratgiques et oprationnelles enmatire de financement de linvestissement, dans la perspective de lexception nelle croissance urbaine des prochaines dcennies. Ilcible plus particulirement lAfrique subsaharienne. Ildbute par un ensemble de textes de problmatique gnrale (changer dchelle, changer de paradigmes, l invi table renforcement du rle des collectivits locales, privilgier le financement endogne) qui, partant de la mise en relation entre estimation des besoins et capacits demprunt des collectivits, cristallisant les analyses des chapitres
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prcdents et les leons tires des tudes de cas du dossier annexe, dfinissent les lments de stratgie. Ilexamine ensuite les solutions de renforcement des outils de financement existants et prsente les diffrentes tapes possibles dans un processus de modernisation des systmes de financement. Ilexpose les conditions auxquelles le recours au march des capitaux et la mobilisation des tablissements de crdit peuvent rpondre la demande. Ilaborde la question de la mise en place de nouveaux outils de financement et les diffrentes options, notamment en fonction de la taille du march. Ilsuggre le recours des fonds dinvestissement local de nouvelle gnration, sur la base dune srie dexemples issus dautres continents. Ildcrit les caractristiques dun cadre lgal et rglementaire adapt lendettement en sous-souverain. Ildcline les conditions auxquelles les techniques de financement par le foncier et lamnagement, dont lutilisation parat inluctable terme en Afrique, pourront effectivement tre mises en uvre. Ilpropose des orientations et des mesures pour optimiser les effets levier du secteur de lhabitat en matire de ressources propres des collectivits locales et dactivits conomiques. Enfin, ce chapitre formule la proposition dune initiative spciale en faveur des villes des tats fragiles. Ledossier annexe regroupe huit tudes synthtiques qui portent sur la Rpublique du Cap-Vert, lgypte, le Ghana, le Maroc, le Nigeria, la RSA, le Sngal et la Tunisie. Ilne sagit pas de monographies visant une prsentation exhaustive de la dcentralisation et des finances locales par pays, mais dtudes de cas spcifiquement cibles sur des ensembles pays-outils de financement de linvestissement local. La slection a t effectue sur le continent parmi les exemples les plus significatifs; elle est reprsentative de la grande diversit des situations nationales en termes de taille des marchs de linvestissement et couvre lensemble des cas de figure existants pour ce qui est des outils de financement. Ledossier conclut par une synthse analytique de ces diffrentes tudes de cas et les principaux enseignements quon peut en tirer,lesquels ont aliment les analyses ou propositions des diffrentes parties du livre. La ville est potentiellement un moteur de croissance conomique et de cration demplois, sous rserve que les politiques publiques favorisent et encadrent adquatement son dveloppement. La crise conomique de 2008 a montr quel degr les domaines de lhabitat, de lamnagement et de la gestion des villes taient imbriqus avec lunivers de la finance et le fonctionne ment global de lconomie. Lefinancement de linvestissement local, sujet central de ce livre, constitue en fait une sorte de filrouge qui permet d aborder un vaste ensemble de questions devenues aujourdhui essentielles pour les socits du continent.
Chapitre 1
Lefinancement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux
La notion dinvestissement local

Les termes dinvestissements locaux ou dinvestissements urbains sont utiliss, dans la plupart des cas, de faon indiffrencie. Cependant, ils ont diffrentes acceptions selon les divers attributs quon leur adjoint et selon les points de vue des utilisateurs. Lacception du terme investissements urbains la plus rpandue est probablement celle dinvestissements en milieu urbain, cest--dire qui fait rfrence la notion physique ou gographique de la ville. Cette acception occulte le fait quune part des investissements raliser pour les villes et leur fonctionnement est localise hors des villes, en milieu rural et parfois grande distance. Un cas courant est la station de captage et de traitement des eaux construite pour alimenter la ville et elle seule. Ilarrive que ce type dinvestissements ait une vocation partage, comme une centrale lectrique, qui dessert un ensemble rgional, mais dont la production est consomme essentiellement par la ville ou lagglomration pour laquelle elle a t en fait ralise. Un autre cas courant est celui du centre denfouissement techni que de dchets solides (communment appel dcharge ), frquemment situ sur un autre territoire que celui de la ville qui en est le principal utilisateur, partag parfois entre plusieurs utilisateurs, et qui ncessite quelquefois pour fonctionner la ralisation dune route spcifique.
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La notion dinvestissements est par ailleurs souvent implicitement rduite aux infrastructures. Les investissements urbains sont alors des investissements en infrastructures en milieu urbain. Or les investissements raliser pour les villes et leur fonctionnement portent en fait aussi sur des superstructures notamment les quipements publics et sur des oprations damnagement dhabitat ou dactivits, lesquelles ne sont pas gnralement considres comme des infrastructures, mais demandent nanmoins des investissements levs. Envigueur chez beaucoup de bailleurs, cette dfinition conduit ces derniers occulter au moins partiellement les besoins en investissements pour lamnagement et les quipements. Une autre acception du terme investissements urbains est celle dinvestissements qui sont de la responsabilit des villes, ce qui, dans la majeure partie des cas, fait rfrence lide de collectivits locales. Cette acception est peuttre sous-utilise sur le continent africain o le rle des collectivits locales est encore rduit. Cest celle en revanche qui prvaut dans les pays les plus dvelopps. Elle simpose progressivement dans des contextes o le dveloppement du secteur financier et les comptences des collectivits locales font merger le march dit des investissements locaux, des prts et de lemprunt en sous-souverain. Cest donc celle quon privilgie dans le prsent ouvrage. Cette dernire acception (investissements de la responsabilit des villes) renvoie des notions galement importantes, qui sont celles de la matrise douvrage et des attributions des collectivits locales. Lematre douvrage est la personne morale pour le compte de laquelle est ralis linvestissement physique (louvrage), en gnral galement propritaire dudit ouvrage (ou dune partie de louvrage, dans le cas dune matrise douvrage collective). Cest le commanditaire de louvrage (dans la pratique, un matre douvrage peut dlguer ses fonctions un matre douvrage dlgu). Ilen supporte en principe le cot financier et cest donc a priori lui lemprunteur lorsquily a financement par lemprunt. Cependant, la nature de la matrise douvrage par types dinvestissements urbains est variable dun pays lautre du continent, en fonction des attributions de comptences qui sont donnes par le cadre institutionnel aux collectivits locales. Dans certains cas, ces attributions sont si rduites quelles vident pratiquement de sens cette acception du terme reliant la notion dinvestissement la responsabilit de la collectivit. Cette dresponsabilisation de la collectivit a pu tre aggrave dans un certain nombre de cas par le recours des partenariats public-priv pour la fourniture des services de base. Les dlgations de service sont souvent organises par les services centraux, et la collectivit locale qui nest pas autorit dlgatrice ou concdante na plus aucun rle effectif dans le dispositif, alors que les services de base constituent bien linvestissement local par excellence.
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Au bout du compte, la coexistence de ces diffrentes acceptions risque dtre lorigine dun certain nombre de malentendus et dincomprhensions, et en particulier domissions ou de double-compte dans les estimations des montants dinvestissements. Leschma de la figure 1.1 et sa lgende tentent de fournir une image densemble de ces questions de dfinitions. Ilsagit dune configuration thorique volontairement simplifie, avec deux collectivits territoriales seulement. Dans la ralit, les acteurs se trouvent de plus en plus face des situations complexes, qui reprsentent de vritables dfis de gouvernance et de mise en uvre des politiques publiques lchelon local. Cette complexification croissante de la question de la matrise douvrage se manifeste entre autres par lapparition rcente de nouvelles notions telles la matrise douvrage collective et lhypercollectivit.
Action et matrise douvrage collectives

La notion daction collective a fait lobjet de nombreux dveloppements par des conomistes dans la ligne du travailfondateur de Mancur Olson sur la production des biens publics et la thorie des jeux (Olson 1965). Leconcept daction hypercollective a t formul rcemment propos de lextrme complexit qui caractrise les dernires volutions de laide internationale (Svrino et Charnoz 2008). Lesecteur de la sant publique en fournit une bonne illustration. La sant est devenue un bien public mondial du fait de la multiplication des grandes pandmies (Sida, grippe aviaire, etc.). Les pays les moins dvelopps sont le maillon faible de la chane pidmiologique et demandent un accompagnement particulier. Lenombre dacteurs publics, privs ou hybrides agissant dans les pays du Sud sur ce secteur a connu une vritable explosion dans la dernire dcennie (OMS, Unitaid, Gavi, PEPFAR, Fonds mondial, Onusida, Fondation Gates, Institut Pasteur, etc.). Certains de ces nouveaux acteurs bnficient de moyens considrables ou de systmes de financement spcifiques, comme la taxe internationale sur les billets davion1. Ce qui parat constituer une coalition hautement performante (plus dacteurs, plus de financements, des solutions innovantes) achoppe dans la pratique sur les difficults dorganisation: la fragmentation et la verticalit du secteur peuvent dboucher sur des incohrences; une offre plthorique et fragmente, parfois antagoniste, nuit la capacit dabsorption de laide par les pays rcipiendaires. Construire partir dune telle diversit une politique mondiale cohrente et partage, consolider les systmes de gouvernance locaux capables de dcliner localement les politiques sectorielles globales, feraient partie des enjeux majeurs de notre temps (Svrino et Charnoz 2008).
1. La taxe internationale sur les billets davion a t cre en 2006. Elle est applique dans six pays. Elle est verse Unitaid, lagence des Nations unies spcialise dans les programmes de sant lis au SIDA. Entre 2006 et 2009, cette taxe a rapport 650MUSD, soit 70% du budget de Unitaid pour la mme priode.
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Matrise douvrage des investissements : schma de principe Matrise douvrage des investissements : schma de principe 5
Figure1.1Matrise douvrage des investissements: schma de principe.

5
12 4
12
3
4 13 13
8
10 10
13
13
A B
A B
9
11
11
7
6
Lgende Lgende Investissements Investissements Grandes infrastructures de transports Grandes infrastructures deville transports Route rseau national hors
Route rseau national hors ville traversante Route rseau national partie Route rseau national partie traversante Aroport Aroport Productions fluides
Indice Indice
1 1 2 2 3 3 4 4 5 5
tat tat
Collectivit Collectivit locale (1) locale (1)
Oprateur Oprateur (2) (2)
Productions Eau potablefluides

Eau potable lectricit lectricit
6 6 7 Dcharge Station dpuration 7 Station dpuration Rseaux secondaires et tertiaires Rseaux secondaires et tertiaires 2 Voirie 2 Voirie Fluides Fluides clairage public clairage public publics quipements quipements publics 9 quipement majeur (hpital, etc.) 9 10 quipement majeur (hpital, (march, etc.) quipements marchands etc.) 10 quipements marchands quipements sociaux (march, etc.) quipements sociaux Amnagement Amnagement 11 Zones dactivits 11 Zones dactivits 12 Zones dextension habitat 12 Zones dextension habitat 13 Restructuration quartiers insalubres 13 Restructuration quartiers insalubres (1) Municipalit A ou B sur le schma, et/ou structure dagglomration (district, communaut urbaine, etc.) (1) Municipalit A ou B sur le schma, et/ou structure dagglomration (district, communaut urbaine, etc.) (2) Socit dtat, office, socit conomie mixte, concessionnaire, chambre commerce, etc. (2) Socit dtat, office, socit conomie mixte, concessionnaire, chambre commerce, etc.
Assainissement Assainissement Dcharge
Majorit des cas Majorit des cas

Source: auteur.
Selon les cas Selon les cas
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La notion de matrise douvrage collective est apparue quant elle en Europe autour de la dcennie 1970, avec les premires oprations de rgnration des quartiers dhabitat social issus de la reconstruction. Ces derniers avaient t raliss la plupart du temps selon des procdures et des mthodes drogatoires, compte tenu de lurgence, dune part, et des nouvelles techniques de mise en uvre, dautre part. Ilen est rsult un enchevtrement de statuts et de rgimes de proprits sur des territoires souvent cheval sur plusieurs entits administratives. Sur un seul quartier dhabitat social, ilest frquent davoir affaire une demi-douzaine de matres douvrage diffrents, chacun propritaire dun lment constitutif de lensemble urbain (ltat pour une infrastructure, deux ou trois municipalits pour les sols, deux ou trois bailleurs sociaux publics ou privs pour les grands ensembles, des coproprits, etc.). Et chacun de ces matres douvrage dispose de financements diffrents, de natures diffrentes et selon des chanciers varis. Rien ne peut se faire sans mettre en accord toutes les parties concernes. Cest ce que traduit la notion de matrise douvrage collective. Concrtement, cela signifie que ce type dopration ncessite un effort de coordination considrable, qui implique des cots de transaction extrmement levs et a finalement suscit la cration dune nouvelle catgorie de professionnels, dont la gestion des matrises douvrage collectives est la spcialit (Ghin et Paulais 2000). Sous le double effet de la croissance urbaine et de la consommation despace induit par ltalement urbain, sont apparues des gigacits: conurbations en ruban (par exemple, le corridor urbain Ibadan-Lagos-Cotonou-LomAccra sur 600km et quatre pays, ou LeCaire-Alexandrie) ou des rgions ditesurbaines (comme celle du Grand Caire ou de Gauteng, qui inclut Johannesburg). La gestion et le financement dinvestissements communs pour ce type durbanisation posent des problmes qui ne sont pas indits (les grandes conurbations existent depuis longtemps dans les pays dvelopps), mais restent difficiles. Les conurbations qui stendent sur plusieurs collectivits territoriales disposent parfois dune instance de coopration, mais qui nest pas toujours dote dattributions claires, de moyens, de personnalit juridique ni de fiscalit propre. Ces questions de pouvoir dagglomration ne sont pas nouvelles et diffrentes solutions institutionnelles pour les traiter ont t exprimentes (voir section suivante). Mais ilfaut noter que, comme pour le secteur de la sant mentionn plus haut, le nombre dorganismes offices nationaux, bureaux dexcution de projets, fondations philanthropiques, ONG internationales et nationales, pouvoirs coutumiers, etc. intervenant en milieu urbain na fait quaugmenter dans la priode rcente. La matrise douvrage se dissout dans une superposition dentits administratives distinctes, dagences spcifiques, dun grand nombre dacteurs et de pouvoirs atomiss: qui est lgitime pour programmer, planifier,
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coordonner, dcider? Qui ralise les investissements? Qui emprunte et qui rembourse? Cette fragmentation de la notion de matrise douvrage se traduit frquemment par une difficult accrue financer et raliser des projets. Ilen dcoule souvent une perte de lgitimit pour les autorits locales et, dans ces conditions, on observe une tendance au retour de ltat, qui risque de mettre en prillautonomie financire des collectivits locales (Paulais 2006). Cette problmatique de la matrise douvrage collective est assez spcifique au milieu urbain, par essence de nature transversale et territoriale, par opposition aux secteurs (eau, lectricit, transports, ducation, etc.) de nature verticale. La complexit qui en rsulte dans la conduite des projets urbains se traduit par des chelles de temps longues, des cots de transaction levs, des rythmes de dcaissement souvent faibles et des facteurs de risques politiques et sociaux levs. Cela explique probablement le temps quont mis certains bailleurs de fonds sengager sur des actions en faveur de la gouvernance urbaine. Ilreste assez dlicat, du point de vue oprationnel et organisationnel, de faire cohabiter sur le mme plan la ville et les autres secteurs ou axes dintervention (voir encadr1.1).
ENCADR 1.1
Stratgie densemble et stratgie urbaine dela Banque africaine dedveloppement

La stratgie moyen terme (2008-2012) de la Banque africaine de dveloppement (BAD) privilgiait quatre secteurs: (1) infrastructures, (2) gouvernance, (3) secteur priv et (4) enseignement suprieur. (1) Infrastructures: augmentation des crdits principalement dans les transports, lnergie et les TIC (Technologies de linformation et de la communication), en veillant ce que ces investissements aient des retombes perues par le public, tout en contri buant promouvoir la croissance. La Banque continuera privilgier laccs aux services dapprovisionnement en eau et dassainissement sans perdre de vue les besoins des populations urbaines et priurbaines croissantes. (2) Gouvernance: renforcement de la transparence et de la responsabilit dans la gestion des ressources publiques, avec une attention spciale aux tats fragiles et la gestion des ressources naturelles. (3) Secteur priv: amlioration du climat dinvestissement, renforcement du systme financier et du secteur bancaire, appui aux entreprises. (4) Enseignement suprieur: modernisation et rhabilitation des installations existantes de lenseignement suprieur en vue de promouvoir les innovations scientifiques et
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technologiques; appui la formation technique et professionnelle visant renforcer les comptences pour faire face au chmage chronique lev. Ces quatre secteurs de concentration se voyaient complts par un intrt particulier pour lintgration rgionale, les tats fragiles, les pays revenus intermdiaires et lagriculture dune part, et les thmes transversaux que sont la parit hommesfemmes, lenvironnement, le changement climatique et la gestion du savoir dautre part. La BAD a rendu publique en 2011 une stratgie pour le dveloppement urbain qui tait en prparation depuis plusieurs annes. Cette stratgie est elle-mme organise classiquement en trois piliers: (1) infrastructures et services; (2) gouvernance et dcentralisation; (3) dveloppement du secteur priv. Elle comprend galement plusieurs thmes transversaux, sensiblement les mmes que ceux de la stratgie gnrale.
Source: ADB 2008a, ADB 2011a.
Les pouvoirs dagglomration

Ltat est en gnral lacteur moteur dans lmergence dun pouvoir dagglomration. Iljoue son rle en cherchant loptimisation de la productivit urbaine et la rationalisation des dispositifs de gestion; ilpeut en gnral compter sur le soutien des acteurs conomiques, qui ont en loccurrence les mmes intrts. linverse, les collectivits locales existantes sont assez souvent rticentes au dpart, soit que leur existence mme soit menace, soit quelles y voient un risque de perte dautonomie et didentit. Les habitants peuvent tre partags sur la question en fonction des catgories socioprofessionnelles, mais restent souvent attachs lorganisation prsente de peur de perdre une partie de leur contrle dmocratique direct. Un certain nombre dobjectifs diffrents peuvent tre assigns la constitution dun pouvoir dagglomration: (1) optimiser les services la population et aux oprateurs conomiques; (2) coordonner lensemble des acteurs institutionnels et de la socit civile parties prenantes du fonctionnement de la cit; (3) matriser la croissance spatiale; (4) doter lagglomration dune identit claire et forte, notamment pour les investisseurs extrieurs; (5)redistribuer de faon quitable les ressources entre centre et priphries, instaurer des prquations, rationaliser les systmes de financement et faciliter le recours lemprunt. Les cas de figure observs dans le monde voluent entre morcellement etunification, entre unit de gestion et gestion partage. Trois formes de structures peuvent tre identifies: subdivision par niveaux de comptences, division fonctionnelle et gouvernement de type communaut urbaine (Bahl2010).
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Dans la pratique, les formes les plus observes sont des composites de ces trois catgories: par exemple, une subdivision de comptences compltes par une ou plusieurs socits parapubliques; ou bien une subdivision de comptences associe un gouvernement supra-local donnant un systme de gouvernance deux niveaux, avec ou sans partage du financement; ou encore une subdivision de comptences associe une forte prsence de ltat, travers des programmes ou entits sectoriels, lintervention de socits publiques spcialises ou un systme de financement dpendant des transferts tatiques (Bahl 2010). Une typologie simplifie des diffrents pouvoirs dagglomrations tablie sur la base de lanalyse des pays dvelopps peut se dcliner en cinq grandes catgories: (1) la fusion des collectivits existantes (par exemple: Montral, Toronto); (2) la cration dune collectivit locale de niveau suprieur (par exemple: lAutorit du Grand Londres); (3) la transformation dune institution territoriale existante, de type rgion, en pouvoir dagglomration (par exemple: la Communaut autonome de Madrid); (4) la cration dune entit de coopration inter-collectivits sur la base du volontariat (par exemple: la Communaut urbaine de Lille); (5) enfin, des formes souples de coopration la carte entre les collectivits locales et les parties prenantes partenaires publics et privs dans des configurations diffrentes selon les sujets et les projets (Simonneau 2007). La multiplicit des solutions exprimentes sur les diffrents continents depuis plusieurs dcennies tmoigne du fait quilny a pas de recette de succs pour instaurer des pouvoirs dagglomration. Dans la pratique, la solution adopte rsulte souvent de compromis et dadaptations pragmatiques au contexte institutionnel et politique qui prvaut dans chaque pays, voire mme dans chaque cas particulier.
Les diffrentes faons de financer linvestissement local

Les collectivits territoriales peuvent financer les investissements urbains principalement de trois faons: avec leurs ressources et/ou par lemprunt; par recours des partenariats public-priv; par la valorisation du foncier2.
Les ressources des collectivits

Les ressources des collectivits peuvent elles-mmes tre schmatiquement classes en quatre catgories: les ressources issues des transferts (dotations
2. Dans tous les cas, lusager (individu ou secteur priv) peut naturellement tre mis contribution une fois linvestissement ralis, voire avant dans le cas du financement par le foncier.
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du niveau suprieur de lorganisation territoriale ou de ltat, reversement de TVA), les ressources propres (taxes sur activits, taxes foncires ou dhabitations, patentes, quipements gnrateurs de recettes), les ressources issues de subventions extrieures et les ressources issues de lemprunt. Enrgle gnrale, les transferts ou dotations dtat sont majoritairement consacrs aux dpenses de fonctionnement. Cependant, dans certains pays, des parts importantes des transferts des tats ou rgions peuvent tre spcifiquement destines des dpenses dinvestissement (par exemple, en Europe, lItalie ou lIrlande). Cest une situation laquelle on peut assimiler le cas (frquent en Afrique) de la rtrocession une collectivit sous forme de subvention dun prt souscrit par ltat auprs dun bailleur de fonds. Les ressources sont alors majoritairement cibles sur un investissement spcifique ou un programme dinvestissements avec parfois un volet daccompagnement institutionnel (appui la gestion, formation des personnels, etc.).
Lemprunt
Lemprunt est strictement rserv aux investissements. Cela est considr comme une rgle dor dans la majorit des pays dvelopps. Cette rgle est principalement destine viter les effets de cavalerie, et notamment linflation des dpenses courantes en priode pr-lectorale. Dans les faits, quelques lgislations nationales (en Europe, cest le cas de la Hongrie, de la Pologne et de la Finlande, par exemple) laissent les collectivits locales libres de lutilisation de lemprunt. Dautres lgislations, plus nombreuses, autorisent les collectivits emprunter court terme, par exemple pour combler un besoin de trsorerie. Dans le prsent ouvrage, lemprunt est dans tous les cas considr comme exclusivement rserv aux investissements. Lemprunt peut tre effectu de deux faons: soit auprs dun tablissement bancaire (banque commerciale) ou dune institution financire spcialise; soit par missions dobligations, cest--dire un appel lpargne publique. Dans le premier cas, on parle de financement par intermdiation, dans le second cas de financement sans intermdiation (ou direct). Historiquement, le march des prts aux collectivits locales a t pendant trs longtemps considr comme un march spcifique et non banalis. Quel que soit le systme (avec ou sans intermdiation), la concurrence entre les diffrents fournisseurs potentiels a longtemps t distordue par des avantages fiscaux, des garanties de ltat, des protections juridiques ou des privilges dans laccs aux ressources. Ilen est encore largement ainsi dans beaucoup de pays (par exemple: aux tats-Unis, o les obligations des municipalits bnficient dune fiscalit privilgie et o ilexiste des fonds dispensant des financements privilgis pour certains types dinvestissements).
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EnEurope, la plupart des pays avaient et ont encore, pour certains des institutions financires spcialises qui bnficiaient soit du monopole de fait des prts aux collectivits locales, soit davantages exorbitants en matire de ressources qui excluaient toute concurrence. Cette situation trouve son origine dans la volont quavaient les tats de fournir des ressources maturit longue, des taux souvent bonifis (au-dessous du prix du march) pour les investissements locaux; elle correspondait aussi une dmarche de contrle et dencadrement par les tats de lemprunt des collectivits locales. Ce nest que rcemment que ce march du financement a t totalement banalis dans un nombre restreint de pays. Les collectivits locales peuvent se financer auprs de banques commerciales, dtablissements spcialiss ou sur le march sans intermdiation, soit individuellement, soit en groupements; elles font jouer la concurrence entre les tablissements et arbitrent entre financement avec ou sans intermdiation en fonction de leurs intrts et des caractristiques des financements dont elles ont besoin. Ilne semble pas y avoir de raison objective de privilgier tel ou tel systme plutt quun autre. Lefinancement sans intermdiation a pu tre prsent comme le stade ultime dans lvolution des systmes (IADB 2002), mais cette opinion ne parat gure fonde. Au contraire, lexprience de ces pays europens montre que la coexistence du financement par prts bancaires et des missions obligataires fournit lefficacit optimale dans un march non distordu: la concurrence tire les taux vers le bas; les emprunteurs peuvent arbitrer en fonction des caractristiques que doit prsenter le financement pour le type dinvestissement envisag. Et du point de vue de la puissance publique, les deux systmes prsentent la qualit de collecter et dutiliser lpargne locale. Lefinancement sans intermdiation sur les marchs des capitaux est peu rpandu dans les pays les moins dvelopps. Sa viabilit suppose en effet lexistence dune part dun cadre lgislatif et rglementaire adquat, dautre part dun march des capitaux suffisamment dvelopp, et enfin dun savoirfaire technique et financier du ct des metteurs. Ces conditions sont encore rarement runies dans les pays africains. Ledveloppement de ce mode de financement reprsente un enjeu important sur le continent, ne serait-ce quen vertu du potentiel de collecte et de transformation de lpargne locale3. Ilreste que sur le continent africain, les bailleurs de fonds ont un rle prpondrant en matire de financement dinvestissement. Dans la majorit des cas, ilsagit de financements accords aux tats ou des intermdiaires financiers ad hoc quand ils existent, et rtrocds aux collectivits locales, sous forme de
3. On revient sur ces points au chapitre4.
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prt ou de subvention. Dans certains cas, les prts ont t directement attribus aux collectivits avec la garantie de ltat. On compte quelques exemples, trs rares sur le continent, de prts effectus par des bailleurs directement aux collectivits locales sans garantie de ltat (prts dits sous-souverains). quelques exceptions prs, les banques commerciales sont absentes du march des collectivits. Les collectivits locales ayant mis des obligations sur le march financier se comptent sur les doigts dune main. Ilfaut noter dailleurs quun certain nombre de lgislations sur le continent nautorisent pas les collectivits emprunter. Dans beaucoup de cas, dailleurs, les ressources que les collectivits pourraient se procurer par lemprunt, soit auprs dtablissements bancaires, soitle cas chant sur les marchs, ont des caractristiques (taux, dure, absence de diffr damortissement) qui les rendent rdhibitoires. Mais l accs lemprunt est globalement trs limit sur le continent, principalement parce que le plus grand nombre de collectivits ne sont pas solvables ouont des capa cits de remboursement trop faibles, ou trop alatoires. Pourles prteurs, ilny a pas de march, ou bien ilest trop risqu, ou encore trop coteux d approche. Lefinancement par lamnagement est encore rduit quelques pays. Les chapitres 4 et 5 reviennent sur plusieurs points numrs ci-dessus et en dveloppent certains aspects.
Les partenariats public-priv (PPP)

Les investissements locaux peuvent galement tre financs dans le cadre de partenariats public-priv (PPP). Dans le cas des concessions ou des BOT (Built, Operate, Transfer) et de leurs variantes, les oprations concernent des quipements ou des rseaux gnrateurs de recettes (tlphonie, lectricit, aroports, voirie et ouvrages page): loprateur priv finance lui-mme tout ou partie de linvestissement, se rmunre sur les recettes engendres par ledit investissement et finalement le rtrocde la collectivit, le tout dans le cadre dune convention. Les PPP ont suscit beaucoup dattentes dans la dcennie 1990. Aprs avoir consacr beaucoup de projets lamlioration des entreprises publiques avec assez peu de rsultats, les bailleurs voyaient dans larrive du secteur priv lopportunit de dmultiplier les financements dinvestissements, mais aussi de faire entrer les vertus de la gestion des entreprises marchandes au sein des organismes publics. Une quinzaine dannes aprs, les bilans des PPP en infrastructures sont dans lensemble dcevants. Au-del des malheurs de tel ou tel projet particulier et des problmes lis la variation des devises, les
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explications de ce relatif dsenchantement tiennent au fait que les gouvernements, comme les investisseurs et oprateurs, avaient sous-estim les difficults. Dans des secteurs comme llectricit et leau potable, les rformes institutionnelles et tarifaires se sont rvles impossibles raliser. La viabilit conomique des montages sest trouve compromise, dans beaucoup de cas les oprateurs privs se sont retirs, mais les problmes structurels restent entiers (Harris 2003). Lebilan est encore plus dcevant si on considre les PPP concernant effectivement le milieu urbain et impliquant les collectivits locales. Les services en milieu urbain dans lesquels le secteur priv peut conduire des oprations dans une logique commerciale pure sont limits. Les services marchands (comme leau) sont trs frquemment subventionns, leur tarification est un sujet politiquement sensible. Ilest le plus souvent impossible pour un oprateur priv de rentabiliser des investissements dans les zones dextension sur la base du recouvrement auprs des usagers et le financement public reste ncessaire (Annez 2006). Finalement, la crise financire de 2008 a alourdi encore le bilan gnral en faisant chuter drastiquement les investissements: beaucoup de projets, y compris dans les secteurs les plus rentables comme les tlcoms ou lnergie, ont t gels; dans les secteurs les plus proches de linvestissement local, comme leau, lassainissement ou les transports, la chute dactivit en volume ou en nombre de projets a t de lordre de 40 50% (Leigland et Russel2009). Sur le continent africain, les PPP sont effectivement rests relativement rares dans le secteur urbain et sont concentrs sur quelques pays (voir une analyse plus dtaille au chapitre4). Lemodle a aujourdhui des difficults attirer les investisseurs et convaincre les autorits publiques. Leparadoxe est que les bailleurs eux-mmes jouent contre les PPP par effet mcanique de leur offre financire: un oprateur de droit priv aura accs aux financements au prix du march de leurs filiales secteur priv (IFC, Proparco, etc.), tandis quun oprateur public aura accs des financements concessionnels, voire trs concessionnels selon les pays ou les secteurs. Cette diffrence suffirait elle seule convaincre les autorits comme les oprateurs que la solution publique est privilgier. Cependant, le concept de PPP ne parat pas devoir tre rejet en tant que tel, au contraire. Lexprience montre que lintroduction des mthodes du priv a en gnral des consquences des plus positives sur le niveau de services et la gestion des oprateurs: ce constat conduit promouvoir les mandats de gestion. On assiste par ailleurs lapparition de PPP dits de seconde gnration, qui font intervenir dautres types de partenaires, en particulier des
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entreprises locales. Les conditions de russite de ce nouveau modle rsident dans la pratique de la contractualisation et des relations de confiance de longue dure entre acteurs, autorits locales et habitants. Ces PPP de seconde gnration paraissent particulirement adapts lAfrique, o les autorits locales sont souvent relativement faibles, le secteur priv peu dvelopp et largement informel, et la population peu solvable, mal reprsente et pas coute. Ils sont dautant plus ncessaires que les relatifs checs des dix ou quinze dernires annes se sont traduits dans les faits par un recul qualitatif des services de base, spcialement dans les zones dextension priphriques.
La valorisation du foncier
La valorisation du foncier est un mcanisme trs ancien de financement de la ville, qui remonte vraisemblablement lantiquit. Pour se limiter des priodes rcentes, mentionnons que les pays occidentaux y ont eu systmatiquement et largement recours au xixe sicle lors de lindustrialisation et de la croissance urbaine intense qui la accompagne, de mme quau xxe sicle, notamment en Europe, pour la reconstruction aprs la guerre. Aujourdhui encore, en Europe et aux tats-Unis, les mcanismes de captation de la plusvalue foncire ont t et sont encore au cur des systmes de financement de la ville et plus spcialement des gros investissements. Lnorme croissance urbaine qua connue la Rpublique populaire chinoise ces deux dernires dcennies a t majoritairement finance de cette faon. La part de financement public, qui tait historiquement dominante, sest rduite progressivement pour devenir trs faible la fin de la dcennie 1990. Dans le cas de Shanghai, sur la priode 1995-2003, le financement public ne reprsentait plus que 2% du total des investissements raliss, le reste tant assur par lemprunt bancaire (21%), lemprunt ltranger (12%), et surtout par deux mcanismes assis sur la valorisation foncire: lapport de fonds collectifs (prfinancement par les futurs utilisateurs) et les fonds collects localement (Self Raised Funds) qui sont issus de la vente des sols amnags, respectivement pour 19% et 46% (Lorrain 2008). Les villes chinoises ont cr des socits ad hoc en charge de lamnagement et du financement. Les sols amnags pour les zones dactivits, les grands quipements conomiques et les programmes de logements sont valoriss auprs des oprateurs et utilisateurs. Les gains raliss sont rinvestis dans les infrastructures de transports et de communication, dans la distribution en fluides, et dans de nouvelles oprations damnagement. Autrement dit: la ville finance la ville.
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Ce mcanisme, selon lequel des oprateurs publics financent leurs oprations par la valorisation du sol urbain quils fabriquent, fonctionne de faon optimale lorsque la puissance publique (tat ou collectivit territoriale) possde ou contrle le foncier. Ilest particulirement adapt un contexte de croissance urbaine forte, dans lequel les montants mobiliser pour rpondre aux besoins en investissements sont tellement importants que le modle classique de financement public est dpass. Les recettes induites par ce type doprations sont immdiates et, par consquent, particulirement adaptes la ralisation des gros investissements. Comme pour les recettes issues de lemprunt, la rgle dor dutilisation doit tre de limiter leur usage linvestissement physique, lexclusion du fonctionnement. Lenon-respect de cette rgle entrane le risque dalimentation dune bulle financire (voir encadr1.11, par exemple). Comme toute autre politique publique, mais plus spcialement encore du fait de lampleur des enjeux et des recettes potentielles, le recours la valorisation foncire comporte sa part de risques en matire de corruption, dabus de pouvoir et de captation de la rente (Peterson 2009). Les ventes foncires sont efficaces dans un contexte de forte croissance. Elles ne peuvent pas se poursuivre long terme, le march ntant pas extensible linfini. Elles sont adaptes un lancement de processus dinvestissement, pas un fonctionnement prenne. Cette source de financement prenne est rechercher sur dautres techniques de valorisation du foncier. Un mcanisme simple et couramment utilis dans les oprations damnagement est la contribution directe des promoteurs. Ceux-ci doivent construire leurs frais tout ou partie des infrastructures et des quipements publics de lopration pour laquelle ils ont obtenu un droit raliser. Ce mme principe se dcline dans des PPP damnagement (ou concessions damnagement), dans lesquels le promoteur nest pas que contributeur, mais aussi investisseur. Ces mcanismes sexercent dans le cadre dune contractualisation entre oprateurs et autorit concdante, qui est aujourdhui au cur du systme de financement de la ville dans beaucoup de pays europens, par exemple (Pelcran et Bonamy 2007). Dautres outils de financement par valorisation du foncier reposent sur le constat que, dans beaucoup de cas, la ralisation par la puissance publique dinvestissements lourds se traduisait par des plus-values foncires considrables ne profitant quaux propritaires fonciers, qui nont rien fait pour en bnficier. Lenjeu pour la collectivit est de rcuprer au moins une partie de cette plus-value en tant que retour sur investissement. Une des options pour ce faire est lachat anticip par la puissance publique (sielle nen est pas dj propritaire) des terrains qui vont bnficier de la
Techniques et produits de financement spcifiques
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ralisation de linfrastructure. Elle recdera les sols au prix du march aprsralisation et entre en fonctionnement de lquipement. Cette mthode qui connat un certain nombre de variantes est actuellement mise en uvre dans un certain nombre de villes de diffrents continents o sont raliss des projets de transports en commun (Codatu 2009). Dautres options sont de nature indirecte et sexercent par le biais dune taxe spcifique ou de la fiscalit. Lexemple par excellence de taxe spcifique est celui de lImpact Fee (tats-Unis), qui sapplique tout projet de dveloppement dans un territoire donn. La taxe est variable selon la nature et lobjet du projet, se paye lavance et est considre comme une participation leffort dinvestissement de la collectivit. La Tax Increment Financing (tatsUnis) ou Value Increment Financing (Australie) sont des dispositifs qui, au contraire, cherchent maximiser les rentres fiscales rgulires sur le long terme. Linstauration dune taxe sur la plus-value foncire est une solution qui correspond bien la logique de la rcupration par la collectivit de l effort dinvestissement; elle se heurte dans la pratique la difficult de l estimation de la plus-value et de sa variabilit (Dye et Merriman 2006, Codatu 2009). quelques exceptions prs, les pays du continent africain ne font pas usage de ces mthodes de financement par valorisation du foncier. Cest paradoxal, dans la mesure o beaucoup dentre eux disposent dun droit foncier qui sy prte, ltat tant souvent propritaire du sol. Considrant la vitesse actuelle durbanisation et lampleur des besoins en investissements, ilsagit certainement dun domaine dans lequel les collectivits locales ont beaucoup de marge de progrs4.

Cette section prsente de faon synthtique quelques techniques ou produits de financement relatifs aux domaines relevant de linvestissement local, qui sont dj utiliss dans beaucoup de pays, mais pas forcment connus de tous.
Mcanismes de financement spcifiques

Quatre mcanismes de financement spcifiques paraissent susceptibles dtre employs frquemment ou du moins utilement dans la plupart des contextes africains: le prt hybride, le fonds renouvelable, lOutput Baised Aid et le prt Buy-Down.
4. On revient sur ces sujets aux chapitres2 et 5.
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Le prt hybride rsulte dun apport de subvention dans un prt. Cest aussi ladfinition du prt bonifi, dans lequel le taux est baiss du fait de lapport dun lment-don. Lhybridation peut tre effectue au sein dune institution financire spcialise ou dun vhicule financier vocation locale. Lhybri dation rpond au double objectif dobtenir un effet levier avec un montant de subvention donn et de promouvoir la culture de lemprunt. Une Institution financire spcialise (IFS) qui dispose dun refinancement de diffrents bailleurs de fonds et/ou de ltat par des prts bonifis et des subventions peut par exemple hybrider ces deux ressources; ou bien encore elle peut les hybrider avec des ressources quelle se procurerait sur les marchs financiers. Ilsagit de fabriquer le plus gros volume de ressources possible et dadapter au mieux ses caractristiques (cot, dure et diffr) en fonction de la capacit financire de la collectivit dune part, et de la nature de linvestissement dautre part. Lefonds renouvelable, comme son nom lindique, est abond priodiquement par le remboursement des prts pralablement consentis ou par de nouvelles ressources. Ce modle a t par exemple appliqu aux tats-Unis partir de la dcennie 1980 avec des subventions octroyes par une agence fdrale pour la protection de lenvironnement. Les tats fdrs ont cr des fonds renouvelables (States Revolving Funds), au sein desquels ces subventions sont hybrides avec des ressources de march pour crer des prts bonifis destination des collectivits sengageant sur un type dinvestissement. Les remboursements de ces prts abondent le fonds, par ailleurs recharg rgulirement par les subventions fdrales. Lesystme a ensuite t largi au secteur de leau potable, qui implique des acteurs du secteur priv: les fonds renouvelables ont t utiliss dans des dispositifs effet de levier plus importants, par exemple avec la mise en place de fonds de garantie pour amliorer les conditions de financement par les banques commerciales. LOutput Baised Aid (OBA) ou aide fonde sur les rsultats est un mcanisme incitatif qui fonctionne a posteriori sur la base des investissements effectivement raliss. LOBA est bien adapte aux projets sur les services de base lchelle dune ville, par exemple pour inciter des oprateurs tendre des rseaux dans des zones priphriques, les incitations (subventions) venant en remboursement des investissements dont lexistence peut tre dment constate. LOBA peut aussi tre utilise dans le cadre de programmes nationaux pour inciter un ensemble de collectivits locales procder tel ou tel type dinvestissement (voir encadr5.1). Les remboursements incitatifs peuvent tre verss dans des mcanismes de type fonds renouvelables. LeBuy-Down est un modle de prt hybride intgrant les principes de lOBA. Les intrts dun prt sont rduits ou annuls, tout ou partie du prt peut tre
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transform en don, sur la base des performances effectivement atteintes par un projet ou un programme par rapport aux objectifs mesurables fixs au dpart. Si les rsultats ne sont pas atteints, le prt ne fait pas lobjet dun amnagement. Un tel mcanisme est idalement mettre en uvre avec un prt taux trs concessionnel et diffr damortissement. Lediffr permet de faire lvaluation des rsultats avant que lemprunt ne soit entr en phase de remboursement du capital. Ce produit financier se couple bien avec un fonds renouvelable. Ila un caractre la fois incitatif et responsabilisant: ce qui est mis en jeu, cest moins la disponibilit des financements que le cot auquel le bnficiaire va en dfinitive le payer.
Lerehaussement de crdit: les principes

Lerehaussement de crdit consiste faire augmenter le niveau de scurit (faire baisser le niveau de risques) que prsente un emprunteur aux yeux dun prteur. Cela suppose en premier lieu que les niveaux de risques aient fait lobjet dune estimation, par consquent que lemprunteur ait fait lobjet dune analyse financire (voir la section Importance des analyses financires dans ce chapitre). Aux tats-Unis, le rehaussement de crdit est devenu un mtier en soi, exerc par un type dinstitution appele rehausseur. Lemcanisme est le suivant: le rehausseur, qui dispose dune trs bonne note (rating) du fait dune forte capitalisation, propose de garantir lemprunt dune collectivit mdiocrement note. Une ville note B, par exemple, va ainsi accder un A et, par consquent, des ressources beaucoup moins coteuses. Legain quelle effectue sur lemprunt compense largement la prime quelle doit verser au rehausseur. Lactivit de rehausseur, qui bnficiait dun contexte rglementaire national trs favorable, a t svrement impacte par la crise financire de 2008 (voir section Quelques enseignements de la crise financire de 2008 , ci-aprs), mais cela ne remet pas en cause le rehaussement dans son principe. Un certain type de rehaussement apport par des bailleurs peut se rvler crucial pour les pays o le financement des collectivits locales est inexistant ou fragile, dans lesquels ilest ncessaire dinciter les prteurs entrer sur ce march. Silest utilis bon escient, cest probablement la solution la plus efficace pour construire des marchs de la dette sous-souveraine bien structurs et prennes. La cration dIFS ou lintervention directe de bailleurs ont en effet le plus souvent comme consquence indirecte lviction de ce march des acteurs du secteur bancaire et ltouffement de la possibilit dmergence dune activit de financement sans intermdiation sur les marchs locaux descapitaux.
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Dans son principe, le rehaussement suppose un engagement irrvocable et indiscutable de remboursement. Cet engagement peut relever de deux grandes catgories: ou bien ce sont les emprunteurs eux-mmes qui l apportent; ou bien cest un intervenant tiers, par le biais dune garantie. Les collectivits territoriales peuvent gager des biens propres en garantie (cette possibilit est rserve aux pays o les marchs fonciers et immobiliers sont bien tablis, et prsente par ailleurs un certain nombre de risques de corruption) ou bien des revenus futurs garantis, comme les transferts dtat(cela est rserv aux pays o les transferts dtat sont des flux euxmmes scuriss dans un cadre lgal et rglementaire sans ambigut et quiautorise cette pratique). Gager des revenus futurs passe par leur inscription en dpenses obligatoires, par prlvement doffice ou par interception (Intercept). Dans les pays en dveloppement, lactivit de garantie est le plus souvent duressort des bailleurs de fonds. Dans le secteur des collectivits locales, elle est principalement destine soutenir la constitution dun march local de lemprunt sous-souverain. Ces deux catgories de rehaussement, gage sur des revenus futurs par prlvement et garanties, font lobjet des deux sections qui suivent.
Lerehaussement par interception (Intercept)

Leprlvement ou interception de revenus garantis comme des transferts dtat peut fournir un rehaussement fort effet de levier dans certaines configurations. Prenons lexemple dune collectivit note B, qui veut emprunter. Ses ressources proviennent notamment des transferts de ltat. Ltat en question est not A. Letransfert du budget de ltat, not A, est immdiatement dcot B aussitt arriv sur les comptes de la collectivit. Lemcanisme duprlvement doffice permet de sauvegarder le A du transfert, puisque celui-ci sera utilis en quelque sorte avant darriver dans le budget local. Avecexactement le mme montant de capacit de remboursement (issu du transfert), la collectivit dispose par consquent dune plus grande capacit demprunt avec le mcanisme de prlvement que sans celui-ci. Cependant, lutilisation du prlvement ne rpond pas toujours ce type d objectifs et prsente un certain nombre dinconvnients et deffets ngatifs. Dans beaucoup de cas, le prlvement correspond simplement la volont du prteur de se prmunir du risque, mais napporte rien en contrepartie la collectivit. Cest le cas notamment lorsque le prteur est un bailleur de fonds ou une institution financire spcialise. Ce schma s apparente en ralit un
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prt avec garantie de ltat. Ilrisque de se traduire terme par une dresponsabilisation de la collectivit, dessaisie de ses ressources, et in fine dempcher la maturation du march du financement authentiquement sous-souverain. Pour ces raisons, ilpeut tre recommand de limiter le recours au prlvement au seul cas de dfaut de la collectivit. Pour responsabiliser toutes les parties, un recours au prlvement sur transfert en cas de dfaut peut faire lobjet dune pnalit applique par ltat la collectivit emprunteuse (Painter 2009).
Lerehaussement par garanties

La garantie totale est la forme la plus rpandue du rehaussement de crdit dans les marchs les plus dvelopps de la dette sans intermdiation. Cest celle que pratiquent les rehausseurs de crdit aux tats-Unis (voir ci-aprs). La garantie totale couvre capital et intrts, quelle que soit la cause du dfaut. Dans les pays en dveloppement, les garanties totales ne sont accordes que par les tats, qui garantissent par exemple les prts effectus par des bailleurs de fonds aux institutions financires spcialises, ou bien les emprunts accords par des bailleurs en direct des collectivits (prts dits en ce cas abusivement sous-souverain, puisque garantis par ltat). La garantie partielle est un montage dans lequel le garant partage le risque de dfaut de lemprunteur avec le prteur et ce, sur des termes et des conditions dfinies lavance. Lobjectif est de trouver un niveau de partage de risque entre le garant et le prteur qui rduise le risque un seuilacceptable pour ce dernier et, par consquent, un niveau de cot non pnalisant pour lemprunteur. Par ailleurs, les garanties sont de deux types: garantie sur le crdit, garantie sur le risque. Une garantie partielle crdit va couvrir une partie du dfaut de remboursement, quelle que soit la cause du dfaut; une garantie partielle risque va couvrir une partie du dfaut de remboursement en fonction de la nature de la cause du dfaut (risque politique, par exemple). Les atouts de la garantie partielle par rapport la garantie totale apporte parltat sont nombreux. Legarant comme le prteur, qui mettent en jeu leurs capitaux, vont exercer une vigilance particulire dans lanalyse de la situation de lemprunteur, lutilisation de lemprunt et le suivi de sa situation. Ilsagit donc dun processus responsabilisant, qui permet aux institutions bancaires de la place de se familiariser avec le march spcifique du soussouverain. Lexprience montre que le niveau de garantie peut tre progressivement rduit et finalement disparatre (Painter 2009).
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La garantie partielle peut donc constituer un outilefficace pour structurer progressivement un march de la dette sous-souveraine. La plupart des grands bailleurs de fonds ont cr des entits spcifiques pour faire de la garantie au secteur priv. Les oprations concernant les prts aux collectivits locales sont cependant restes relativement peu communes; lUSAID a t pionnier dans le secteur sans tre rellement suivi ce jour (voir encadr1.2).
ENCADR 1.2
Les garanties partielles: lexemple dela Development Credit Authority

La Development Credit Authority (DCA) a t cre en 1999 par USAID pour mobiliser le capital priv local travers ltablissement dun partage des risques. Ce mcanisme peut tre utilis pour mobiliser le capital priv dentreprises dans nimporte quel secteur, mais illa t aussi pour faciliter le financement de la dette en appui au dveloppement urbain, et en particulier pour le financement des investissements dans les secteurs de leau, de lassainissement, des dchets solides et des transports. Leproblme auquel la garantie cherche rpondre est labsence de prise de risque par les banques nationales et leur mconnaissance du march. Les banques, bien que disposant souvent dimportantes liquidits, naccordent que des prts court terme (pas adapts pour des projets dinvestissements urbains) et des taux dintrts levs. La garantie compense en quelque sorte le manque dexprience du prteur local en offrant de partager le risque de perte financire. Enrgle gnrale, la garantie ne couvre jamais plus que la moiti du cot du projet. Couvrir une part plus importante provoquerait une distorsion dans le march financier local. Ce serait aussi contradictoire avec lobjectif dinciter le prteur prendre des risques et apprendre comment analyser ces risques lorsquiloffre du financement long terme pour des investissements urbains. Lexprience de la DCA montre quune offre de garantie partielle gagne tre mise en uvre dans le cadre dun projet dappui la dcentralisation et linvestissement lchelle du pays. Levolume de la garantie peut tre adapt la taille du march, aux montants des investissements projets et lchelle des engagements en prts qui sont attendus. la fin de lanne 2009, la DCA avait garanti un montant total de prts de 1,83MdUSD tous secteurs confondus, dont environ 490MUSD pour les secteurs du dveloppement urbain et de lhabitat.
Sources: Painter 2009.
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On revient sur lutilisation de la garantie partielle comme facteur de structuration dun march local au chapitre5.
Subventions croises
Schmatiquement, ily a subvention croise lorsque les biens et services vendus au-dessus de leurs cots servent financer des biens et services vendus au-dessous de leurs cots. Ilest difficile de trouver une dfinition conomique rigoureuse de la notion de subvention croise tant elle est utilise dans des acceptions diffrentes. La subvention croise est dnonce dans les systmes drguls, lorsque la concurrence sur un march donn est fausse par des flux financiers considrs comme extrieurs au march. Cest le cas, par exemple, dans des situations de monopole, o un oprateur se sert de cette technique pour empcher un concurrent ventuel dentrer sur un segment de march (par exemple, un distributeur dlectricit qui financerait avec les gains raliss dans la vente aux industriels la vente perte aux particuliers). Dans les domaines urbain et de la tarification des services, la subvention croise est un concept ancien (voir encadr1.4). Elle a t utilise extensivement dans le secteur de lamnagement, par exemple pour produire du sol quip destination de lhabitat populaire. Si, au sein de la mme opration, on vend des terrains destins lhabitat de standing en faisant dessus dimportantes marges, les gains ainsi raliss permettent de vendre les terrains destins lhabitat populaire en dessous des prix de revient. Cette technique peut tre considre comme lgitime, elle a un effet distributif sans induire de distorsion de march. On considre en gnral quilne faut pas lutiliser entre oprations de natures diffrentes, au risque de crer des effets dexclusion (par exemple, entre des oprations damnagement pour des activits conomiques et de lhabitat). La tarification des services de base est un domaine o la subvention croise est galement utilise depuis longtemps. Les tarifs de leau par tranches de consommation, par exemple, relvent de cette notion. Legros consommateur ais qui paye le mtre cube au-dessus de son cot de revient finance le petit consommateur pauvre qui le paye au prix de revient ou en-dessous, voire pas du tout dans certains pays (voir encadr3.16). Dans la pratique, la subvention croise existe pratiquement dans tous les pays en matire de service public (le prix du timbre poste, par exemple, est en gnral unique lintrieur du mme ensemble national). Ilfaut souligner que dans beaucoup de pays africains, ilarrive que la subvention croise fonctionne en sens inverse: les riches y sont subventionns par les pauvres. Cest un cas rpandu dans le secteur des fluides, du fait des
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lacunes des rseaux et de tarifications sans progressivit, voire progressivit inverse (voir la section La difficile gestion des services de leau au chapitre3). Cest le cas dans des contextes o les lites peuvent sattribuer le sol urbain bas prix, se constituent des portefeuilles immobiliers hautement rentables, engrangent les plus-values et les rentes foncires, tandis que les pauvres payent les loyers et vivent dans linscurit.
Changement climatique et nouveaux financements5

Les rponses apporter au changement climatique sont classes en deux ordres: la mitigation (rduire les missions de gaz effet de serre) et ladaptation (sadapter aux consquences du changement). Les besoins en investissements correspondants font lobjet destimations trs approximatives. Enmatire de mitigation, selon les hypothses considres pour les niveaux de rduction des missions et les efforts entrepris par les plus gros metteurs, le montant des besoins en investissements pour les pays en dveloppement varie de 80 500MdUSD par an. Enmatire dadaptation, selon les sources et les mthodes, les besoins stablissent dans une fourchette de 10 90MdUSD par an. Lesommet de Cancun en 2010 a dcid de la cration dun fonds global pour le financement des actions de mitigation et dadaptation, le Green Climate Fund (GCF). Ila t dclar que 100MdUSD par an lhorizon 2020 seraient disponibles pour financer les investissements de mitigation et dadaptation ncessaires dans les pays en dveloppement. Ila t dit que ces ressources proviendraient de sources varies, du public et du priv, des bailleurs bilatraux et multilatraux, y compris de sources innovantes . On sattend lavenir ce quune partie importante des financements multilatraux en faveur de ladaptation transitent par le GCF. Cependant, en 2011, la plus grande incertitude demeure sur la faon dont les ressources seront effectivement runies et quel moment elles le seront, comme sur le mode de gouvernance qui sera adopt. Enattendant la monte en puissance de ce Green Climate Fund, le financement des investissements repose sur les outils issus du protocole de Kyoto. Parmi ces outils, la principale source de financement de la mitigation ce jour est le Clean Development Mechanism (CDM). Lobjectif du CDM est de favoriser la rduction des missions de gaz effet de serre en favorisant les
5. Cette section est reprise partiellement de Paulais et Pigey 2009
Changement climatique et nouveaux financements
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investissements financiers dans des techniques moins polluantes et en rduisant la dpendance aux nergies fossiles. Ce rsultat est obtenu par un systme de quotas dmissions, les metteurs ne parvenant pas rduire leurs missions doivent acheter des crdits dmissions engendrs par ceux qui ont rduit leurs missions. Les flux ainsi gnrs schangent sur des bourses du carbone. Les montants globaux de financement quon peut attendre du CDM font lobjet destimations diverses, notamment du fait quelles sont fondes sur des hypothses sur les prix futurs du carbone6. Par exemple, dici 2012 et la fin du protocole de Kyoto, ilest attendu que le CDM ait apport entre 15 et25MdUSD en ressources directes7. Une autre source de financement venir importante est le Climate Investment Fund (CIF), rcemment cr par un groupe de bailleurs de fonds et compos du Strategic Climate Fund (SCF) et du Clean Technology Fund (CTF). LeSCF cible principalement la mitigation au travers dun programme sur les forts et dun autre sur les nergies renouvelables, une petite part (240MUSD) tant rserve des oprations pilotes en adaptation. LeCTF est dot de plus de 4,3MdUSD et va offrir des financements concessionnels pour les investissements faibles missions de carbone dans les secteurs de lnergie, des transports et lefficacit nergtique dans la construction, lindustrie et lagriculture. La finance carbone apporte en principe des financements additionnels ceux de lAide publique au dveloppement (APD) traditionnelle. Dans la pratique oprationnelle, ilsemble bien que la bonification apporte par le CDM vince pour partie les financements de lAPD traditionnelle, et quily ait par consquent, au moins pour une part, un effet de substitution au lieu de leffet d addition. Par ailleurs, lexamen des oprations valides par le CDM montre une trs forte concentration gographique sur un petit groupe de pays8 dune part, et sectorielle9 dautre part. Cela rvle des problmes de mthodologie (sont finances les rductions dmissions bien mesurables) difficilement vitables pour linstant et, de faon gnrale, rsulte de la nature verticale de cet outilde financement en ltat actuel.
6. Certains experts estiment par ailleurs que les estimations sont survalues, notamment parce que sont considrs les volumes de transaction des marchs carbone, sur lesquels le mme crdit est en moyenne vendu deux fois (et donc comptabilis deux fois aussi). 7. United-Nations-UNFCC (2008). Ilsagit ici de montants thoriques, qui seront ultrieurement confronter aux dcaissements effectifs. 8. Chine, Inde, Brsil. 9. Prs de la moiti des volumes financiers concernent les gaz HFC (hydrofluorocarbone) de lindustrie chimique, notamment indienne.
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Enmatire dadaptation, ilest beaucoup attendu de la monte en puissance progressive de lAdaptation Fund, cr la fin de 2007, qui devrait tre financ par une taxe de 2% sur les transactions du CDM. Ce fonds pourrait dgager entre 400M et 1,5MdUSD dici 2012, en fonction des prix du carbone. ce jour, les fonds existants comme ceux de la Global Environment Facility (GEF) ne sont dots que pour financer des actions immatrielles (tudes, formation, planification, plans dactions, recherches et dveloppement, initiatives pilotes, etc.). Parmi ces actions figurent les plans nationaux dadaptation (PANA), qui tablissent notamment des programmes dinvestissement pour des actions urgentes. Les modalits de fonctionnement de lAdaptation Fund sont encore prciser. On sattend en outre ce que le secteur priv participe directement ou indirectement aux investissements dadaptation, dans la mesure o ces derniers risquent de conditionner la poursuite ou la rentabilit de beaucoup dactivits conomiques. Mais la part de la participation que le secteur priv pourra prendre dans ces investissements est difficile estimer. Entout tat de cause, lunit de compte des besoins en investissements est le milliard par an, tandis que lunit de compte des fonds utilisables pour ladaptation serait, au mieux, la centaine de millions par an. Les villes sont des lieux de forte consommation de ces nergies et les activits urbaines reprsentent le premier poste metteur de dioxyde de carbone (CO2). Les villes devraient donc tre destinataires dune large part des financements destins la mitigation; par ailleurs, elles sont impactes par les consquences du changement climatique et devront procder des investissements dans tous les domaines qui relvent de ladaptation (protection contre la monte des eaux, par exemple). Au-del de linsuffisance de financements, la difficult pour les collectivits locales rside dans les caractristiques et mme laccessibilit des finan cements disponibles. Un outil mcanisme de march comme le CDM se prte en thorie bien aux financements locaux urbains, soit sous matrise d ouvrage dune collectivit locale ou dun dmembrement de celle-ci une rgie, par exemple, soit dun partenaire priv dans le cas dun service concd. Les projets en milieu urbain bnficiant de tels financements sont ceux des secteurs dchets et, secondairement, clairage public et transports10. La finance carbone fournit un financement complmentaire pouvant se rvler dcisif pour inscrire au programme dune ville un investissement qui, autrement, naurait peut-tre pas t prvu.
10. Les projets transports publics restent lheure actuelle difficiles financer avec la finance carbone, du fait des questions de mthodologie de mesure des rductions dmissions dj voques.
Changement climatique et nouveaux financements
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Mais, du point de vue des collectivits locales, lutilisation pratique du CDM ptit dun certain nombre de contraintes et de limites. Tout dabord, les incertitudes qui planent actuellement sur la continuit du march au-del de 2012 ne sont pas de nature rassurer des investisseurs, mme si certains fonds sengagent actuellement sur des contrats dachat au-del de cet horizon. Ensuite, cet instrument se rvle complexe utiliser et demande des connaissances peu rpandues ainsi que des instructions sophistiques qui peuvent se rvler extrmement coteuses rapportes aux ressources obtenues. Ressources qui prsentent en outre linconvnient dtre assez incertaines, considrant la volatilit du march, le temps ncessaire lenregistrement du projet, puis ltablissement des volumes auxquels ildonnera effectivement droit; ilfaut veiller ne pas monter les plans de financement sur la base dhypothses trop optimistes. Enfin, si la finance carbone fournit des recettes a posteriori, elle ne rpond que difficilement la question du financement initial. Certains fonds peuvent faire des avances jusqu 20 ou 25% du montant du contrat dachat, mais cela exige la prise dune garantie. Les flux de revenus futurs du contrat de vente de crdits carbone (Emission Reduction Purchase Agreement, ERPA) peuvent en thorie tre gags contre du financement au dmarrage, mais ce type de montage implique videmment des surcots et renforce la complexit delopration. Ces contraintes et ces incertitudes ont pour effet indirect de faire de la finance carbone un outilmieux adapt dans la pratique des projets importants, sur lesquels les cots dinstruction pourront tre amortis, dans un secteur o une mthodologie de mesure simple et raisonnablement prcise existe, et pour lesquels les financements auraient t de toute faon disponibles. Cest le cas du projet de dcharge contrle du Grand Amman, qui vient de faire lobjet simultanment dun prt de la Banque mondiale et dun ERPA11. Onsait que la rentabilit de ces projets sera amliore a posteriori par les recettes, mais dans des proportions qui sont variables12 et en outre dlicates dterminer avec prcision au pralable. Pour une ville qui chercherait financer plusieurs projets, la dmarche dinstruction et denregistrement est mener lidentique projet par projet, et chaque fois avec les mmes incertitudes.
11. Prt de 18MUSD la municipalit avec garantie de ltat. LERPA du Carbon Fund for Europe porte sur 900000tonnes dquivalent Co2 dici fin 2014. Lemthane capt sera utilis en gnration dlectricit. 12. Dans le cas de la captation de mthane des dcharges, par exemple, beaucoup de paramtres, comme le volume des dchets, leur composition, le climat, entrent en jeu. Ily a un effet de seuilen dessous duquel les projets ne sont pas suffisamment productifs pour relever de la finance carbone. Pour les projets importants, le supplment de recettes peut reprsenter de 15% 50% du montant dinvestissement (et jusqu 75 80% dans les cas o sajoutent les recettes issues de la production dlectricit et si cette dernire peut tre vendue des tarifs levs).
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Lorsque les incertitudes sur le futur de la finance carbone seront leves, les mcanismes qui rgissent actuellement sa mise en uvre devraient tre rviss. Ilserait judicieux de faire voluer la finance carbone vers des approches globales lchelle dun territoire urbain: financer des programmes doprations au vu de performances densemble. Des mthodologies visant consolider les mthodes de mesure des rductions dmissions dans les secteurs des dchets, de lnergie et des transports sont actuellement en cours dlaboration cet effet (voir encadr5.9). Par ailleurs, ilest probable que la mise en place par les bailleurs de mcanismes simples et peu coteux de prfinancement sur la base dengagement sur les recettes futures des contrats dachat (ventuellement avec une garantie couvrant les variations possibles lintrieur dune certaine fourchette) aurait un effet incitatif non ngligeable. Dun autre ct, un outilcomme le CTF, qui a une vise instrumentale prcise la rduction des missions de gaz effet de serre chelon global, des montants trs importants de financement mettre en uvre et, par consquent, des challenges tenir en matire de dcaissement, adopte un comportement de grossiste: les investissements cibls sont des investissements lourds (production lectrique en particulier) et les bnficiaires sont explicitement les tats, emprunteurs dits souverains. Ces derniers peuvent certes rtrocder ces prts aux collectivits locales, mais lexistence dun seuil(en montant dinvestissement) dligibilit au fonds rend cette hypothse peu plausible. Par exemple, si le CTF prvoit de pouvoir financer ventuellement des investissements de transports publics dpendant dune entit locale, cest sous rserve de laccord de ltat, avec sa garantie, et dans le cadre dun programme national portant sur plusieurs sites. Pour le moment, ilapparat que les collectivits locales urbaines sont absentes des stratgies oprationnelles du CTF.
Lconomie de linvestissement public local et de son financement

Lapproche ressources-emplois ou offre et demande
La question de linvestissement des collectivits est souvent aborde sous deux angles diffrents: dune part celui des ressources, cest--dire la capacit de financement (par recettes propres et emprunt), qui peut tre assimil loffre; dautre part celui des emplois, cest--dire lutilisation des fonds (capacit de planification, de programmation des investissements, de matrise douvrage, de ralisation effective des investissements physique), qui peut tre assimil la demande.
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Ces deux approches correspondent la vision de catgories et cultures professionnelles distinctes. Dun ct, un groupe constitu par les financiers et les institutionnalistes ou spcialistes de la dcentralisation et des finances publiques: pour eux, la question rside essentiellement dans les ressources (quand les villes peuvent disposer des montants de financements adquats, la question de linvestissement est considre comme rsolue). Delautre ct, un groupe constitu des techniciens municipaux, des professionnels de lamnagement, de la production ou distribution des fluides: pour eux, la question rside dans les besoins en investissements, en capacits de programmation, de mise en uvre et de management (lorsque l ensemble de ces capacits existent, les financements devraient arriver hauteur des besoins). Une telle dichotomie dans lapprhension dun mme sujet est lorigine de beaucoup de dsillusions et probablement dchecs de stratgies lchelon local ou national. lchelon national, ilest contreproductif de mobiliser des ressources (de loffre) en excs par rapport ce que le march (la demande) constitu par les villes peut effectivement mettre en uvre et rembourser le cas chant. lchelon local, les sanctions sont immdiates: une ville qui aurait trop emprunt, ou emprunt trop tt par rapport ses besoins en investissements, ses capacits de remboursement et ses capacits relles de mise en uvre, paye les intrts dune dette contracte mauvais escient et compromet ainsi ses capacits dinvestissements futurs. Dun autre ct, ilest contreproductif pour une ville de se fixer des objectifs dinvestissements par rapport aux seuls besoins dfinis sur des critres purement quantitatifs et techniques. Ilen rsulte souvent que rien ne se fait, tant les besoins identifis sont disproportionns par rapport aux ressources effectivement envisageables. Dans les pays les plus avancs, ces deux visions sont rconcilies par les collec tivits dans une approche ressources-emplois lchelon local. Cela suppose que des quipes suffisamment toffes et comptentes au sein de la collectivit ou mandates par cette dernire soient mme de procder la confrontation des deux dans une synthse ressources-emplois; cela suppose aussi que les autorits soient mme de procder aux arbitrages ncessaires en connaissance de cause. Dans les collectivits locales des pays les moins dvelopps, ces conditions sont plus rarement runies. Lapproche ressources-emplois ou offre et demande est galement essentielle lchelon national, en particulier pour les tudes sectorielles et pour les analyses de marchs et les faisabilits qui doivent prsider la cration doprateurs financiers spcialiss ou, de faon gnrale, dterminer la politique publique en matire de financement de linvestissement local (on revient sur ces aspects au chapitre5).
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Ilfaut mentionner que cette dichotomie dans lapprhension du mme sujet est prsente structurellement chez les bailleurs de fonds, au sein desquels ilpeut arriver que des dpartements distincts mettent en uvre des stratgies et des oprations centres sur les ressources ou, au contraire, sur les emplois, de faon non coordonne voire contradictoire. Au vu des normes besoins en investissements dans les pays en dveloppement, personne ne prtendra quilny a pas de problmes de ressources. Cependant, force est de constater que dans beaucoup de cas la question de la ressource nest pas la seule considrer. Nombre de pays disposent de capacits de financement importantes pays producteurs de ptrole, notamment sans que les problmes urbains y soient moins graves quailleurs. Dans dautres pays, les ressources que reoivent les collectivits locales pour l investissement, sans tre importantes, narrivent cependant pas tre effectivement dpenses. Enfin, mme dans les pays les plus dmunis, o les besoins sont les plus aigus, ilarrive que les subventions de laide internationale ne soient pas compltement consommes du fait des faiblesses de capacits de mise en uvre locale. Ces constats renvoient ce quilest convenu dappeler la capacit dabsorption, cest--dire la capacit de la collectivit locale, avec les moyens humains dont elle dispose, dans le contexte institutionnel comme conomique dans lesquels elle volue, de raliser effectivement les investissements pour lesquels elle a ou pourrait avoir le financement. Cette capacit nest pas extensible. Quand elle est faible, elle rend sans objet la question de laugmentation des ressources, a fortiori celle de lemprunt.
ENCADR 1.3
la recherche du cercle vertueux

Beaucoup de projets de dveloppement municipal ou dappui la dcentralisation cherchent faire entrer les collectivits locales et leur gestion dans un cercle vertueux. Ces projets visent renforcer la capacit de matrise douvrage et, plus gnralement, la capacit dabsorption, par des actions de renforcement institutionnel, de formation ou dappui aux entreprises. Des mesures daccompagnement et des systmes dincitations visent amliorer progressivement les capacits de gestion, les qualits de la gouvernance et, par consquent, in fine, les recettes propres. Un certain nombre de ces projets misent sur la vertu pdagogique quaurait l emprunt. Paralllement au renforcement en matire de gestion et de gouvernance, on procde linstillation dune petite dose demprunt pour les collectivits qui dis-
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posent dune capacit de remboursement. Une premire opration peut porter sur un investissement gnrateur de recettes, lesquelles vont abonder le budget et augmenter le potentiel demprunt, et ainsi de suite. Un certain nombre dincitations la bonne gestion peuvent tre galement introduites ce stade, par exemple avec des dispositifs comme les Contrats de ville ou les Performance Contracts et par le mcanisme de laide par les rsultats. Progressivement, les collectivits voient leurs capacits de mise en uvre et de gestion samliorer, leurs capacits de remboursement augmenter. La part demprunt dans les dotations peut, elle aussi, augmenter progressivement. Lecercle vertueux peut tre considr comme enclench quand ce processus est la fois entr en vigueur et soutenu politiquement par les autorits nationales, qui en font leur stratgie dappui la dcentralisation. Enfonction de la taille du march de linvestissement local et des caractristiques du secteur financier, la prennisation dun march de lemprunt devient envisageable. La russite de telles dmarches demande du temps et de la constance. Mais ilfaut noter que cest peu prs ce processus qui a prvalu dans nombre de pays europens, o pendant longtemps les collectivits locales ont bnfici la fois de financements privilgis distribus par des tablissements de crdit caractre monopolistique et de programmes de soutien institutionnel ou spcifique, par exemple dans les domaines de lingnierie technico-financire.
Source: auteur.
Linvestissement public dans la thorie conomique

La ralisation et le financement de linvestissement local sont des thmes traits depuis trs longtemps dans lhistoire13. Lethme de linfrastructure et de lquipement public comme moteur de croissance occupe une place importante dans les sciences conomiques des degrs variables selon les coles de pense, mais cela ds les fondements modernes de la discipline, avec Adam Smith (voir encadr1.4). Par la suite, linvestissement public et les infrastructures connaissent des fortunes diverses dans les diffrentes coles de pense: ils ne figurent pratiquement pas dans la thorie classique, sont prsents dans la thorie keynsienne dans laquelle ils ont un impact conjoncturel sur lconomie du fait des effets directs et indirects (multiplicateurs dinvestissement) de lactivit, et disparaissent nouveau avec les noclassiques qui ne leur attribuent quun rle marginal.
13. Par exemple, en lan 110 par Pline le Jeune dans sa correspondance propos de la construction daqueducs pour desservir les villes de la province romaine de Bithynie (actuelle Turquie), dont iltait gouverneur.
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Dans la dcennie 1980, la thorie de la croissance endogne (Romer 1986, Lucas 1988) remet linvestissement public au cur du processus de croissance. La circulation des biens et de linformation lchelon national ou local (comme lchelle de lentreprise) est la principale source damlioration des processus de production. Barro, en 1990, prsente un modle endogne dans lequel linvestissement public joue un rle moteur. Cette thorie a fait lobjet de validations par des travaux empiriques (Ashauer 1989, Munnell 1990), qui tablissent des corrlations entre capital public, production, investissement priv et emploi.
ENCADR 1.4
Linvestissement public chez Adam Smith

Dans le livre V de La Richesse des nations sont noncs la plupart des concepts qui dterminent encore aujourdhui les politiques publiques en matire dinvestissement. Les grands ouvrages sont du ressort de ltat Letroisime et dernier des devoirs du souverain ou de la Rpublique est celui dlever et dentretenir ces ouvrages et ces tablissements publics dont une grande socit retire dimmenses avantages, mais qui sont nanmoins de nature ne pouvoir tre entrepris ou entretenus par un ou par quelques particuliers, attendu que, pour ceuxci, le profit ne saurait jamais leur en rembourser la dpense. Les investissements locaux sont mieux raliss par les collectivits locales Si le pav et lillumination des rues de Londres taient la charge du Trsor public, y a-t-ilquelque probabilit que ces rues fussent aussi bien paves et aussi bien claires quelles le sont prsent, ou mme aussi peu de frais? Dailleurs, cette dpense, au lieu dtre dfraye par une taxe locale leve sur les habitants de chaque rue, paroisse ou quartier de Londres, serait, dans ce cas, dfraye par le revenu gnral de ltat, et supporte par tous les habitants du royaume, qui contribuent former ce revenu, quoique la plus grande partie de ces habitants ne retire aucune espce davantage de ce que les rues de Londres sont paves et claires. Lerecouvrement des cots auprs de lusager Ilne parat pas ncessaire que la dpense de ces ouvrages publics soit dfraye par ce quon appelle communment le revenu public, celui dont la perception et lapplication sont, dans la plupart des pays, attribues au pouvoir excutif. La plus grande partie de ces ouvrages peut aisment tre rgie de manire fournir un revenu particulier suffisant pour couvrir leur dpense, sans grever daucune charge le revenu commun de la socit.
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Lefinancement de lentretien Quand les voitures qui passent sur une grande route ou sur un pont, ou les bateaux qui naviguent sur un canal, paient un droit proportionn leur poids ou leur port, ils paient alors pour lentretien de ces ouvrages publics, prcisment dans la proportion du dchet quils y occasionnent. Ilparat presque impossible dimaginer une manire plus quitable de pourvoir lentretien de ces sortes douvrages. Lapproche ressources-emplois Lorsque les grandes routes, les ponts, les canaux, etc., sont ainsi construits et entretenus par le commerce mme qui se fait par leur moyen, alors ils ne peuvent tre tablis que dans les endroits o le commerce a besoin deux et, par consquent, o ilest propos de les construire. La dpense de leur construction, leur grandeur, leur magnificence, rpondent ncessairement ce que ce commerce peut suffire payer. La subvention croise Quand cette mme taxe sur les voitures de luxe, sur les carrosses, chaises de poste, etc., se trouve tre de quelque chose plus forte, proportion de leur poids, quelle ne lest sur les voitures dun usage ncessaire, telles que les voitures de roulier, les chariots, etc., alors lindolence et la vanit du riche se trouvent contribuer dune manire fort simple au soulagement du pauvre, en rendant meilleur march le transport des marchandises pesantes dans tous les diffrents endroits du pays.
Source: Smith 1776.
De mme, lcole de lconomie gographique accorde une place centrale aux infrastructures au sens large14 dans la croissance conomique, en tant que facteur damlioration des communications et des changes, ainsi que de diminution des cots de production des entreprises (Hoorens et Chevallier 2006). Tandis que les noclassiques considrent que les investissements publics ne sont pas moteurs de croissance et quils se font au dtriment du secteur priv, les modles de lconomie gographique mettent surtout en vidence la relation positive entre linvestissement public et le secteur priv, le premier amliorant les conditions de lactivit du second15. Les modles de lconomie gographique sont empiriquement valids par les nombreux travaux raliss ces dernires dcennies, notamment en Europe du fait de la mise en uvre des fonds structurels europens (OECD 2006). Lapparition de phnomnes comme les ples de croissance, les ples techno-
14. Qui comprennent les structures dducation-enseignement (Martin et Rogers 1995). 15. Voir en particulier le Rapport sur le dveloppement dans le monde 2009: Reshaping Economic Geography (World Bank)
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logiques, les zones inter-frontalires, les spcialisations des territoires ont suscit beaucoup danalyse sur les complmentarits entre investissement public et secteur priv et leurs effets sur le dveloppement lchelon local. Les enqutes quantitatives et qualitatives faites sur les motifs des choix de localisation ou dlocalisation des entreprises en conomie globalise sont des plus clairantes sur ces complmentarits entre investissement public et secteur priv (OECD 2006). Les dcideurs des grandes mtropoles connaissent les facteurs dattractivit: les implantations des entreprises se dcident en fonction des facteurs lchelle nationale (cots de la main-duvre, lgislation, fiscalit, climat des affaires) et de facteurs locaux (qualification de la main-duvre, infrastructures denseignement et de formation, qualit des infrastructures de communication et tlcommunication, scurit des biens et des personnes, offre foncire, parc de logements, qualit de lenvironnement, niveau de corruption) Linfrastructure au niveau local est ainsi analyse aujourdhui comme un facteur dterminant de limplantation du secteur priv et son dveloppement endogne. Cela et le fait que, dans les pays dvelopps, la majeure partie des investissements publics soient des investissements locaux place les collectivits locales (quelle que soit leur forme institutionnelle) au cur de la problmatique de la croissance. Ces transformations sont luvre et pleinement perceptibles dans les pays mergents du continent, en premier lieu peut-tre pour les grandes villes dAfrique du Nord, qui sont entres en comptition avec les villes dAsie pour capter les investissements industriels des pays europens, mais vraisemblablement bientt pour un certain nombre dautres agglomrations africaines. La question du dveloppement conomique de lAfrique est frquemment pose en ces termes: lconomie crot au taux respectable de 4 ou 5% par an, mais la croissance dmographique et les retards accumuls ncessiteraient un taux de 7%. Comment gnrer les points de croissance manquants (Severino et Ray 2010, par exemple)? Les thories conomiques rcentes sommairement exposes ci-dessus et les expriences des pays mergents comme europens laissent penser que cest peut-tre au niveau de linvestissement local quune partie de la rponse se situe.
Lgitimit, vertu et justification conomique de lemprunt

Quelle est la lgitimit de lemprunt pour une dpense publique? Cette question a fait lobjet dintenses dbats en conomie. Depuis le principe dquivalence de Ricardo au dbut du xixesicle16 jusquaux dveloppements rcents de la
16. Emprunt et impts sont deux modes de financement de la dpense publique (Ricardo 1817).
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comptabilit gnrationnelle (Kotlikoff 1992) et des modles postkeynsiens sur lefficacit des politiques budgtaires, la question suscite encore de nombreux travaux thoriques. Les spcificits des villes des pays en dveloppement la forte croissance dmographique et les besoins en investissements de base justifient en thorie le principe du recours lemprunt: ilest logique dtaler dans le temps le remboursement dun investissement qui doit profiter un nombre croissant dhabitants. Financer cet investissement par lpargne pralable quivaut faire payer la population actuelle un investissement qui profitera une population future plus importante, dans une ville dont les capacits financires seront dmultiplies par llargissement de la base fiscale (Aronson et Swartz 2004). A contrario, la difficult pour la plupart des villes du continent africain daccder lemprunt handicape gravement leurs performances: les investissements essentiels ne sont pas raliss, la productivit de la ville, rapporte une population en augmentation, se dgrade progressivement. Endpit de laugmentation de la base fiscale, labsence ou la mdiocrit des services obrent le rendement de limpt local. Les dysfonctionnements augmentent paralllement la stagnation des ressources, cest le dbut dune spirale de sous-dveloppement. Pour cet ensemble de raisons, on peut dire quune ville croissance dmo graphique soutenue qui ne peut pas emprunter est condamne la dgra dation continue. La limite du raisonnement rside dans le niveau de la dette: le recours lemprunt est contraint par les capacits de remboursement. Lesrecettes de la collectivit devraient thoriquement augmenter conjoin tement la croissance dmographique et aux gains de productivit conomique. Or ce nest pas le cas le plus frquent, du fait dun ensemble de facteurs comme le sous-emploi, les dfaillances de management et le sous-investissement. Lerecours lemprunt se voit parfois attribuer la vertu damliorer la gestion de la collectivit locale. Les autorits, confrontes la ncessit de rembourser, sont automatiquement conduites un meilleur management. Cette question fait galement lobjet de dbats (Paulais et Stein-Sochas 2007). Elle est dailleurs souvent discute la lumire des considrations morales ou religieuses qui accompagnent le concept de dette. Dun point de vue factuel, ilest certain quune ville cherchant accder lemprunt est conduite optimiser sa capacit dpargne et prsenter aux tablissements de crdit ou aux agences de notation des tmoignages de ses capacits de gestion. Cela ne garantit cependant pas que les limites de lendettement raisonnable ne soient ensuite dpasses, notamment parce que la question de la qualit de linvestissement doit toujours tre pose en mme temps que la question de lemprunt.
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Lechoix de linvestissement local et le cadre stratgique

Emprunter pour quoi faire?
Emprunter, cest anticiper une recette: le vieiladage du milieu professionnel garde aujourdhui toute sa pertinence. Lacte demprunter suppose une capacit de la part des autorits locales de se projeter dans lavenir. Si ce nest pas le cas, la collectivit est en risque. Cela pose donc immdiatement la question de la nature de linvestissement etde son adquation aux capacits relles de remboursement. Lemprunt faitpartie intgrante dun plan de financement mettant en regard les charges de remboursement de la dette plus les cots de fonctionnement induits avecles recettes directes ou indirectes venant en compensation (Paulais et Stein-Sochas 2007). La qualit de linvestissement, son ralisme envers la situation conomique locale, son adquation aux besoins et aux possibilits de la collectivit doivent primer sur toute autre considration. Les collectivits locales qui nont pas lescomptences en interne pour faire des tudes stratgiques de programmation et les tudes de faisabilit de chaque investissement en particulier doivent imprativement se faire aider par des conseillers professionnels. Quel type dinvestissements privilgier? On peut schmatiquement considrer trois catgories dinvestissement: 1) les investissements censs gnrer des recettes (ex: une zone dactivits ou damnagement); 2) les investissements sans recettes directes, mais indispensables la productivit de la ville (voirie, transports, drainage, lectricit, quipements essentiels); 3) les investissements sans recettes, non directement lis la productivit de la ville et cots de fonctionnement levs (quipements de prestige, quipements non essentiels) La question de la nature de linvestissement est particulirement aigu dans le cas des villes aux ressources et aux capacits demprunt limites. La premire catgorie est privilgier, dans la mesure o elle est effet limit, voire neutre, sur le budget (cas o lquipement engendre des recettes hauteur des annuits de lemprunt), tout en augmentant le patrimoine de la ville et sa productivit conomique; la deuxime catgorie est fondamentale, parce que sans ces investissements, les performances de la machine conomique quest la ville se dgraderont, et avec elles le niveau de recettes fiscales. Cependant, tous les investissements ne se valent pas cet gard et ilfaudra tablir des
Lechoix de linvestissement local et le cadre stratgique
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priorits au sein de cette deuxime catgorie. Enfin, dans la majorit des situations et sauf cas exceptionnel, les investissements de la troisime catgorie sont exclure. Ltablissement de priorits au sein de ces diffrentes catgories est effectuer en fonction de deux types de considrations: la rentabilit conomique de linvestissement dune part, limpact prvisible quilaura en fonctionnement sur le budget municipal dautre part. Limpact sur le budget de fonctionnement de la ville dun investissement du fait des cots rcurrents quilengendre entretien, fonctionnement est un des paramtres considrer pour tablir les priorits. Un investissement napportant pas de recettes complmentaires, mais impliquant un budget rcurrent significatif ampute dautant lpargne de la collectivit et, par consquent, sa capacit demprunt venir.
Programmation des investissements

La dcision dinvestir et la question du choix des investissements sont parmi les problmatiques les plus difficiles auxquelles sont confronts les dcideurs locaux. Par dfinition, linvestissement est un engagement de long terme. Cest une dcision lourde de consquences, qui doit pourtant seffectuer dans un contexte dincertitudes. Ces incertitudes sont nombreuses et portent sur des facteurs de natures diffrentes: dune part, le niveau de recettes futures de la ville, en particulier dans des contextes o les transferts de ltat ne sont pas assurs moyen et long terme; dautre part, la rentabilit effective de linvestissement (rentabilit financire sagissant dun quipement gnrateur de recettes, rentabilit conomique sagissant dun quipement sans recettes directes, mais dont on attend des retours sur la productivit de la ville). Par ailleurs, dans un contexte de raret ou dinsuffisance de ressources, le dcideur fait face la ncessit dtablir des priorits. Pourquoi financer tel investissement plutt quun autre? Comment trancher et accorder des priorits entre des investissements qui sont tous ncessaires, tous rclams par les habitants ou les oprateurs conomiques? Sur quels critres, en fonction de quelle stratgie? La programmation des investissements est tablir paralllement lanalyse financire prospective (voir section ci-aprs), qui permet dtablir les projections de ressources et les capacits thoriques demprunts le cas chant. Sur ces bases, la programmation tablit un ordre de priorits raisonn. Elle explicite les choix en laissant une certaine latitude aux dcideurs pour arbitrer, mais sur la base dun cadre rationnel, reposant sur des tudes pralables et des analyses de rentabilit conomique des investissements.
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Lanalyse conomique est dun intrt variable selon les types dinvestissements auxquels on lapplique. Cependant, les taux de rentabilit interne ou de rentabilit conomique (TRI ou TRE) constituent un outilsans quivalent pour fonder les dcisions dinvestissement de faon rationnelle; ils sont particulirement pertinents pour comparer plusieurs versions du mme investissement (par exemple, deux tracs dune voie de liaison) et optimiser ainsi la dpense publique. Ce nest pas lobjet du prsent ouvrage de prsenter les techniques de calcul de rentabilit. Ces techniques ont t traites ces dernires dcennies dans un grand nombre douvrages et de manuels auxquels les techniciens locaux peuvent se rfrer.
Lecadre gnral stratgique

Une programmation dinvestissements ne peut tre dite stratgique que si elle est la concrtisation en action dune dmarche densemble dtablissement dun projet de ville (ou dagglomration) de type City Development Strategy, du moins pour les villes les plus importantes. Pour toutes les villes, y compris les petites, une programmation des investissements doit sinscrire dans un document de planification spatiale (schma de structure, schma damnagement ou autre). Enlabsence de ce type de document de cadrage stratgique, ilne sagirait que dune liste dides dinvestissements, non relie une vision densemble et davenir de lagglomration, dans ses aspects la fois physiques, conomiques et sociaux. Ces documents stratgie de ville, schma de structure, analyse financire prospective et programmation des investissements sont troitement interdpendants. Ils doivent tre conus comme un ensemble vivant ajustable de faon permanente. Lecadre gnral stratgique quils dfinissent constitue un atout indiscutable aux yeux des prteurs potentiels dans leur analyse du risque, ou aux yeux des agences de rating dans ltablissement de leur note. Eneffet, une collectivit mme de se projeter moyen terme dune faon la fois volontariste et pragmatique, de traduire sa vision en termes concrets via une stratgie dinvestissements et dans un cadre financier matris via une analyse financire prospective, tmoigne dune matrise de management indiscutable. Une collectivit pouvant faire tat dune telle matrise sera donc analyse comme un bon risque et pourra, par consquent, emprunter dans de meilleures conditions. La ralisation du cadre stratgique constitue une premire tape du cercle vertueux (voir encadr1.3) dans lequel la collectivit, grce ses investissements financs au meilleur prix, verra progressivement augmenter sa productivit, son attractivit, donc ses ressources et, par consquent, ses capacits demprunt, etc.
La gouvernance et lapproche contractuelle
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La ralisation de chacun des lments du cadre gnral stratgique suppose le recours des comptences diversifies et un engagement en moyens et en temps non ngligeable. La mise en perspective de ces diffrents lments est un exercice complexe. Dans les faits, peu de collectivits locales, mme dans les pays dvelopps, disposent de lensemble des comptences ncessaires et de lexprience souhaitable pour mener bien dans des conditions satisfaisantes une telle dmarche. Lerecours, ne serait-ce que partiel, des conseils extrieurs est donc frquent et parat dailleurs souhaitable pour les villes fort potentiel conomique, qui ont intrt bnficier de lexprience et des exemples dautres villes, y compris trangres. Les dispositifs dappui aux collectivits locales du continent africain, dans un cadre multilatral ou bilatral, prennent ici tout leur sens, condition de disposer eux-mmes des moyens suffisants, humains et/ou financiers.

Gouvernance et gouvernance locale
La gouvernance est un concept qui serait n en Inde, 400ans avant notre re (Kaufmann et Kraay 2007). Endpit de cette anciennet, ilny a pas de consensus sur la signification de ce mot, qui est parfois utilis de faon interchangeable avec dautres notions comme institutions ou qualits des institutions et peut tre apprhend de faon sensiblement diffrente selon les cultures politiques et institutionnelles. Dans son plus rcent document de stratgie sur la gouvernance et la corruption, la Banque mondiale dfinit la gouvernance comme la faon dont les dirigeants et les institutions acquirent et exercent lautorit de dfinir les politiques publiques et de produire les biens et services publics (World Bank 2007). La notion de bonne gouvernance, sa dfinition et ses liens avec lefficacit conomique et le dveloppement ont suscit une abondante littrature. La gouvernance locale est cette mme notion applique lchelon des collectivits locales. Leterme de collectivit locale fait rfrence une institution ou une entit spcifique cre pour fournir un certain nombre de services dans un territoire gographiquement dlimit. La gouvernance locale est un concept plus large, qui peut se dfinir comme la dfinition et la mise en uvre de laction collective lchelon local (Shah 2006). La bonne gouvernance locale ne se limite donc pas la fourniture des services locaux et inclue des lments tels que la scurit, la protection et la libert des habitants, la dmocratie locale et la reprsentation des citoyens, lefficacit de la gestion, la faon de rendre compte de cette gestion, etc.
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ENCADR 1.5
Les six composantes cls dela gouvernance

Le World Bank Institute dfinit la gouvernance comme les traditions et les institutions par lesquelles lautorit est exerce dans un pays. Cela inclut le processus par lequel les gouvernements sont slectionns, contrls et remplacs, la capacit du Gouvernement formuler et mettre en uvre des politiques justes, et le respect des citoyens et de ltat lgard des institutions qui gouvernent les interactions conomiques et sociales. La gouvernance se dcline en six grandes composantes cls. Dmocratie et liberts: mesure dans laquelle les citoyens dun pays donn peuvent participer la slection de leur Gouvernement et bnficient de la libert dexpression, dassociation et des mdia. Stabilit politique et absence de violence/terrorisme: probabilit que le gouvernement soit dstabilis par des moyens inconstitutionnels ou violents, y compris le terrorisme. Efficacit du Gouvernement: qualit des services publics, capacit des services civils et indpendance par rapport aux pressions politiques, et qualit de la formulation des politiques. Qualit de la rglementation: capacit du gouvernement fournir des politiques et une rglementation et rgulation saines qui favorisent et promeuvent le dveloppement du secteur priv. tat de droit: mesure dans laquelle les agents ont confiance dans les rgles de la socit, y compris dans la qualit de lexcution des contrats et des droits de proprit, la police et les tribunaux, ainsi que dans la probabilit de crimes et de violence. Contrle de la corruption: mesure dans laquelle la puissance publique est utilise des fins prives, y compris la grande et la petite corruption ainsi que la capture de ltat par les lites et les intrts privs.
Source: WBI 2009.
Les sujets de la gouvernance et de la gouvernance locale dpassent le cadre de cet ouvrage. Cependant, ily a un lien direct entre gouvernance locale, qualit de management et efficacit conomique de la cit. Par consquent, un lien direct existe aussi entre gouvernance locale et capacit dune collectivit locale financer ses investissements locaux. Rien ne rend plus clairement compte de ces liens entre gouvernance locale et accs aux financements que lexamen des paramtres considrs par les agences de notation dans les analyses de ces collectivits locales (voir encadr1.9). Les critres qui sont pris en compte pour lattribution des notes recoupent largement, au-del des ratios purement financiers, des considrations qui relvent de la gouvernance.
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Par consquent, ce lien entre accs aux capitaux et gouvernance ne joue pas seulement envers les bailleurs de fonds, les agences de coopration, mais aussi, via les notes des agences de notation, envers le march des capitaux, les banques dinvestissement, ou encore vis--vis doprateurs susceptibles dentrer dans un partenariat public-priv. Une ville dont la gouvernance est perue comme mauvaise se coupe radicalement des ressources extrieures pour financer ses investissements. Cette exclusion sera dautant plus forte quelle risque dtre enchsse dans lemme phnomne jouant au niveau de ltat. Les mcanismes dallocation des financements internationaux issus de la rflexion des bailleurs multi latraux dans les annes 1990 sur lefficacit de laide se traduisent par une slection en fonction des performances des pays, qui se voient attribuer unenote de performance; ltablissement de cette note fait intervenir un coefficient multiplicateur dit facteur de gouvernance. Beaucoup dagences ou bailleurs multilatraux ont progressivement appliqu ces principes de slectivit; le Millenium Challenge Corporation, cr par les tats-Unis en 2002, fonctionne par exemple quasi-exclusivement sur ce principe (voir encadr1.6).
ENCADR 1.6
Les indicateurs du Millenium Challenge Corporation

Pour tablir ses notes de performances , le Millenium Challenge Corporation (MCC) utilise des indicateurs de politique rpartis en trois catgories: gouverner justement, investir dans lhumain, encourager la libert conomique. MCC favorise des indicateurs tablis par des institutions indpendantes de tierce partie, reposant sur des donnes objectives et publiques et sur une mthodologie analytique rigoureuse. MCC cherche des indicateurs qui couvrent le plus grand nombre de pays, qui permettent une comparabilit entre les pays ainsi quune cohrence dannes en annes. Les indicateurs utiliss en 2009 et les institutions qui les tablissent sont lists ci-aprs. Gouverner justement Liberts civiles Droits politiques Dmocratie et liberts Efficacit du gouvernement tat de droit Contrle de la corruption Freedom house Freedom house World Bank Institute World Bank Institute World Bank Institute World Bank Institute
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Investir dans lhumain Taux de vaccination Dpenses publiques consacres la sant Taux dachvement de lducation primaire des filles Dpenses publiques consacres lducation primaire Gestion des ressources naturelles Encourager la libert conomique Dmarrage dentreprises Droits fonciers et accs au sol Politique commerciale Qualit de la rglementation Inflation Politique fiscale
Source: Millenium Challenge Corporation 2008.
World Health Organization World Health Organization Unesco Unesco et sources nationales CIESIN et YCELP
IFC IFAD et IFC Heritage Foundation World Bank Institute IMF WEO IMF, IMF WEO
Ce principe de slectivit en fonction des performances conomiques et institutionnelles se traduit par lviction des bnficiaires potentiels, qui se voient attribuer un mauvais facteur de gouvernance. Ce principe dviction sest rvl si efficace, quilest apparu avec le recul quun de ses effets collatraux aura t dcarter les tats fragiles, qui ont t qualifis de vritables orphelins de laide (Raffinot et Rosselini 2007). Au total, que ce soit au niveau des tats ou des collectivits locales, laccs aufinancement est troitement corrl aux performances en matire de gouvernance. Enun sens, dans cette nouvelle configuration, les collectivits locales doivent prendre conscience que laccs au financement ne se revendique pas comme un droit, mais quilse gagne par un travailde fond sur tous les constituants de la gouvernance locale, notamment dans ses aspects managriaux et de lutte contre la corruption (voir encadr1.7). Dans ce contexte, les systmes dvaluation financire des collectivits prennent une importance particulire.
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ENCADR 1.7
Corruption et collectivits locales

Ilexiste de nombreuses dfinitions de la notion de corruption. De manire gnrale, on peut dire que la corruption est un abus de pouvoir des fins personnelles. Elle signifie la facturation dune somme illicite pour un service normalement gratuit ou lutilisation du pouvoir public des fins illicites. Elle peut comporter des actes domission ou de commission. Elle peut impliquer des activits lgales ou illgales. Elle peut tre interne lorganisation (par exemple: dtournement de fonds) ou externe (par exemple: extorsion). Ses effets sont larges. Bien quun certain type de prestations sociales puissent parfois en rsulter, elle conduit gnralement linjustice et lingalit. Quelle que soit la dfinition utilise, quand la corruption atteint ltat, elle est mortelle. La corruption systmatique gnre des cots conomiques par les incitations aux effets de distorsion, des cots politiques par le sapement des institutions, et des cots sociaux par la redistribution de la richesse et du pouvoir des gens indignes. Quand la corruption sape les droits de proprit, ltat de droit et les incitations investir, le dveloppement conomique et politique est compromis. La corruption est un problme universel, mais les collectivits locales semblent y tre particulirement sensibles. Les autorits locales sont souvent accuses non seulement de mauvaise gestion, mais aussi de dtournements de fonds publics des intrts privs. Les formes de corruption sont aussi varies que les activits des autorits municipales.
Source: Klitgaard, MacLean-Abbaroa et Parris 2000.
Lapproche contractuelle
La fragmentation de la dcision publique et les difficults quelle engendre du point de vue de la matrise douvrage et de la gouvernance ont suscit lapparition dans les pays dvelopps de nouvelles formes de coopration fondes sur la notion de contractualisation. Ces approches contractuelles sont apparues peu prs la mme poque sous deux formes diffrentes: dune part le type Performance Based Contract (contrat fond sur les performances), dautre part le type Contrat tat-collectivit locale. Letype Performance Based Contract a vu le jour dans la foule du mouvement de privatisation des services publics dans les pays anglo-saxons. Ces contrats rpondent la ncessit dencadrer les relations entre les matres douvrage dlgataires et leurs partenaires privs. Ces contrats concernent des secteurs comme la distribution de fluides ou les services sociaux. Ils fixent en gnral
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des objectifs quantifis assortis de dlais en matire de niveau et de qualit de services, de gestion et des enveloppes financires de fonctionnement courant et dinvestissement pour chacune des parties prenantes. Lirruption de ces techniques empruntes au secteur priv dans la sphre de la prestation des services publics et les changements quelles ont apports ont donn lieu finalement la notion de New Public Management (nouveau management public) qui sest diffuse extensivement depuis la fin de la dcennie 1990 (Pollitt et Bouckaert 2000). Letype Contrat tat-collectivit locale a vu le jour de faon simultane sous diffrentes variantes dans plusieurs pays europens continentaux. Ce mode de contractualisation sest impos pour tenter de rguler les relations financires et institutionnelles entre tats centraux et collectivits locales dans le cadre de la dcentralisation et de la formation de la Communaut europenne, par exemple sous la forme Contrat de plan tat-rgions. Les pays qui ont t affects par la crise urbaine post-reconstruction dans les quartiers dhabitat social et les grands ensembles ont dclin ces dmarches contractuelles au niveau des municipalits. EnFrance, notamment, cette crise a pris une dimension aigu et a suscit la cration progressive dun regroupement de dispositions dans un ensemble dit Politique de la ville, dont le Contrat de ville est devenu un lment central. De faon gnrale, la contractualisation peut se dfinir par une dmarche oprationnelle en plusieurs tapes: la ngociation entre acteurs; la recherche du consensus; la matrialisation du consensus dans un contrat, dont les formes peuvent varier; enfin, la mise en place dun dispositif de suivi de la mise en uvre, des adaptations et ventuellement de lvaluation. LeContrat tat-collectivit locale, la diffrence du Performance Based Contract des PPP, a une forme juridique ambigu, dans la mesure o ilne fait pas lobjet dobligation de ralisation, mais dtermine plutt un cadre dans lequel les avances comme les conflits sont rgls par la discussion et le compromis. Cette relative souplesse des Contrats tat-collectivit locale a facilit limplication progressive de la socit civile au rang de leurs parties prenantes, lment apprciable pour des dispositifs qui visent amliorer la gouvernance, en particulier urbaine dans le cas des Contrats de ville. Ces derniers peuvent nanmoins prsenter un caractre contraignant, notamment par le biais des dispositifs de financement: en France par exemple, certains financements privilgis (long terme, taux bonifis, diffrs damortissement tendus) accords dans le cadre de la Politique de la ville ne peuvent tre obtenus par les collectivits locales que si elles sont signataires dun Contrat de ville (Ghin et Paulais 2000).
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Ces dmarches contractuelles ont connu beaucoup de mutations depuis leurs premires mises en uvre. Du point de vue de lobjet de la ngociation, on peut par exemple distinguer aujourdhui trois grandes catgories: (1) l accord cadre pour la dclinaison dune stratgie territoriale qui relve de lamnagement du territoire; (2) laccord cadre pour la territorialisation dune politique publique, qui vise la traduction locale dun objectif gnral; (3) laccord cadre entre diffrents acteurs, oprateurs et financeurs de projets ou programmes spcifiques sur un territoire (Simonneau 2007). Les Performance Based Contract ont connu une certaine diffusion dans les pays en dveloppement paralllement lextension des PPP. Les Contrats tat-collectivit locale, plus particulirement les Contrats de ville, ont t exports sur le continent africain (Cameroun, Tunisie, Sngal par exemple) par des bailleurs de fonds qui y voyaient des outils efficaces de pilotage de leurs projets et programmes urbains (Farvacque-Vitkovic et al. 2006). Ce type de dmarche contractuelle est dsormais utilis de faon extensive dans les programmes dappui la dcentralisation. On note dailleurs aujourdhui une convergence certaine des deux types dapproches (Perfor mance Based Contracts et Contrats de ville) dans leur utilisation au sein de tels programmes. Ces contrats se rvlent tre des outils puissants de mise en uvre et daccompagnement de politiques publiques. Ils permettent aux tats, par des systmes dindicateurs et dincitations, la fois de rguler le processus de dcentralisation et damliorer la gouvernance urbaine et lefficacit de linvestissement public (voir encadr1.8).
ENCADR 1.8
Des Contrats deville pour soutenir le redressement financier des communes tunisiennes
Au dbut de la dcennie 2000, la situation des finances locales de certaines communes tunisiennes tait devenue proccupante et mettait en jeu leur capacit de remboursement des chances de prts contracts auprs de la Caisse de prts et de soutien aux collectivits locales (CPSCL). Cet tat de fait dcoulait dune politique de prts trs administre et dconnecte de la capacit relle de remboursement des communes, mais aussi de la dgradation de la gestion de ces dernires, la fois sur le plan des dpenses et sur le plan de la collecte des ressources. Dans le cadre dun Programme de dveloppement municipal soutenu financirement par la Banque mondiale et lAFD, le gouvernement a mis en place un ensemble de mesures pour le redressement financier de ces communes en diffi-
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cult. Sur le modle Contrat de ville, des accords ont t prpars entre les parties prenantes. Les communes ont t classes en trois catgories: vulnrables, faibles, saines. chacune de ces catgories correspondent des dispositions particulires, notamment en matire demprunt. Une srie de mesures de soutien (appui techni que, formation) dencadrement (contrle administratif du budget pour les communes vulnrables) ont t mises en place, ainsi quun dispositif de suivi reposant sur des indicateurs fiables. Paralllement, des mesures incitatives ont t instaures: lamlioration des indicateurs de gestion et de performances permet le passage dune catgorie une autre pendant la dure de vie du Contrat et se traduit par un certain nombre davantages financiers. Ilsagit de Contrats de ville de dernire gnration assez sophistiqus, puisquils sont tripartites entre ltat, les collectivits locales et la CPSCL. Cette dernire prsente la particularit dtre la fois tablissement prteur, institution de soutien et vhicule de distribution dune partie des subventions dtat aux communes. Lexistence dun Institut national de formation des personnels municipaux facilite par ailleurs larticulation entre ce dispositif et ses indicateurs avec un programme de soutien institutionnel cibl. Au total, le Programme de dveloppement municipal et ses Contrats de ville constituent un dispositif complet de soutien la dcentralisation et la gouvernance urbaine.
Source: AFD 2001 et World Bank 2002 et tude de cas Tunisie, en annexe.
Limportance des analyses financires

Lanalyse financire rtrospective et lanalyse financire prospective
Lanalyse financire dune collectivit locale sentend de faon gnrale comme une analyse rtrospective portant sur les exercices budgtaires passs (classiquement, les cinq dernires annes). La notion dautofinancement est au cur des analyses financires. Elle est dtermine par le solde (positif) entre recettes et dpenses dexploitation. Elle constitue un indicateur de bonne gestion envers lextrieur, dtermine la capacit daccs des prts. Lecaractre rtrospectif de lanalyse est fondamental. Ilpermet de mettre jour les volutions et les tendances structurelles, qui doivent tre analyses. Dans le cas o la collectivit est dj endette, les caractristiques de la dette constituent un des autres lments essentiels la comprhension de la situation financire de la collectivit. Cette situation financire se rsume classi-
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quement par une batterie dindicateurs et de ratios (voir encadr1.9), dont lexistence est ncessaire un bon pilotage et la discussion avec la tutelle et dventuels bailleurs. Cest lanalyse financire prospective (centre sur la notion dautofinancement) qui permet de projeter une stratgie dans le temps, en intgrant les lments de contexte extrieur et les volutions des comptes de la collectivit rsultant des tendances structurelles (Klopfer 2001). Lanalyse prospective est loutilqui permet de dterminer quelles sont les capacits dinvestissement court terme et de dterminer si le financement des investissements projets est raisonnablement faisable. Lanalyse prospective est par essence un exercice approximatif; elle doit tre ractualise tous les ans. Elle constitue loutilde pilotage des autorits locales qui, sans elle, ne peuvent pas avoir de vision de lavenir. Lanalyse prospective a aussi deux autres qualits: elle constitue un outilpdagogique envers la population et le secteur priv et, de faon plus convaincante que lanalyse rtrospective, un outilde discussion avec les prteurs potentiels. Elle est indispensable enfin pour tablir une stratgie financire et fonctionne alors comme un tableau de bord permettant une gestion prvisionnelle.
Limportance des systmes dvaluation financire descollectivits locales

Ledveloppement dun systme de notation des emprunteurs sous-souverains est une des conditions pralables et ncessaires au dveloppement dun march des capitaux. La capacit dvaluer correctement les risques associs une dette dpend largement du volume des transactions sur le march et du recul dont dispose lanalyste. Sur un march rcent, le lien entre notes et taux ne peut pas tre clairement tabli ou en tout cas stabilis du fait du faible nombre dmissions obligataires pour paramtrer le march. Lemarch des obligations est encore ltat embryonnaire dans beaucoup de pays en dveloppement, souvent parce que lenvironnement institutionnel ne le favorise pas. Lecadre lgal et rglementaire susceptible de donner toute confiance linvestisseur est souvent absent. Les lois concernant le paiement des dettes des collectivits locales sont inexistantes ou trop imprcises pour constituer une scurit. Lemanque dinformations fiables sur les ressources des collectivits locales, la faiblesse du systme de contrle et dencadrement des collectivits, labsence de visibilit et de certitudes sur les transferts dtat constituent autant de handicaps pour le dveloppement de ce march.
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De faon gnrale, toutes les agences de notation insistent sur le fait que la crdibilit de leurs notes dpend largement de lenvironnement politique et institutionnel. Une collectivit locale peut en thorie obtenir une note satisfaisante en fonction de ses rsultats conomiques et financiers et de sa fiscalit, par exemple. Mais les investisseurs resteront rticents sildemeure des incertitudes sur la permanence et la qualit des institutions lchelon national (Fitch Ratings 2008). Les mthodes de notation par les agences reposent aussi sur des lments qualitatifs, et finalement laissent une place importante la subjectivit. Paralllement lanalyse des ratios et des lments quantitatifs, la subjectivit fait partie intgrante du processus. Or ce jugement dordre qualitatif ne peut raisonnablement sappliquer que dans un cadre qui permet des comparaisons et un parangonnage du march. Ilen rsulte quilpeut tre difficile et long de construire un environnement dans lequel les notations prennent pleinement leur sens, et avec elles un march vivant de la dette sous-souveraine (Liu et Song Tan 2009).
La notation financire par les agences

La notation financire peut se dfinir comme une opinion exprime par lagence de notation quant laptitude de la collectivit note honorer ses engagements leur chance. Elle sefforce didentifier et de quantifier les risques de non-respect des obligations financires et matrialise les valuations par une note fixe sur une chelle unique pour tous les secteurs et tous les pays. Ilsagit donc dun passeport pour laccs aux marchs financiers. Lattribution dune note prsente des enjeux diffrents pour les deux parties: pour la collectivit qui dsire tre note, cest sengager dans une dmarche de transparence financire, et pour lagence elle-mme qui note, cest engager sa responsabilit et sa rputation (Fitch Ratings 2008). Du point de vue des collectivits locales, lintrt de la notation rside dans la conjonction de plusieurs objectifs de natures diffrentes: (1) amliorer sa gestion budgtaire et financire; (2) rpondre lexigence de transparence et communiquer destination de plusieurs publics (citoyens, contribuables, entreprises, services de ltat, autres collectivits); (3) accder aux meilleures conditions de financement (quilsagisse dmettre des obligations ou simplement demprunter une institution financire). Comme mentionn plus haut, une notation de collectivit locale se fonde sur des critres qualitatifs et quantitatifs (voir encadr1.9). Les critres qualitatifs incluent les caractristiques du cadre institutionnel, les relations avec ltat central et les autres collectivits, la stratgie de lexcutif, les procdures
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de contrle interne ou externe; ces critres sont ceux qui ont le plus de poids dans la notation, car ils constituent la matrice des autres lments. Quant aux critres quantitatifs, ils concernent le profilsocioconomique de la collectivit (facteurs qui influent sur les recettes et les dpenses et notamment critres relatifs la richesse, la dmographie et lemploi) ainsi que ses rsultats budgtaires. Ce critre financier consiste, en matire de recettes, mesurer la flexibilit fiscale relle de la collectivit, et en matire de dpenses, matriser leur expansion. Lerle et la pertinence de ces diffrents critres sont variables lchelle internationale et demeurent troitement lis au contexte juridique et conomique local (Fitch Ratings 2006, 2008).
ENCADR 1.9
Les lments ayant un impact sur la notation descollectivits

Les capacits de management constituent une composante cruciale de lanalyse crdit, et plus encore aujourdhui que dans le pass, du fait de lavance de la dcen tralisation et de lautonomisation des collectivits, du moins dans certains pays. Lesagences limitent leurs examens ladquation entre les ambitions de la collectivit et les moyens quelle peut y consacrer. Les facteurs de mesure du management sont rpartis en trois types: le degr de sophistication de lorganisation analyse, la qualit et le suivi des tats comptables et financiers, et la capacit du management prvoir le niveau dexcution budgtaire. partir de ces facteurs, les agences de notation ont tabli une liste indicative des bonnes et mauvaises pratiques en matire de gouvernance et de management ayant un impact sur la notation. Les bonnes pratiques (influence positive sur la notation) sont les suivantes: Prospective financire sur plusieurs annes Publication et suivi mensuel ou trimestriel des tats financiers Affectation des recettes exceptionnelles linvestissement Amortissement comptable des actifs immobiliss adapt leur dure de vie effective Ajustement du profilde la dette la dure de vie des actifs financs Rexamen rgulier et public de la capacit de la collectivit locale rembourser sa dette Intgration des cots de gestion aux projets dinvestissement Nettoyage des autorisations de programme et des restes raliser Politique de rserve de liquidits/rserves de fonds de roulement/matelas financier
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Les mauvaises pratiques (incidence ngative sur la notation) sont les suivantes: Comptabilit en partie simple (ou mconnaissance de bilan) Identification par un organisme de contrle (type Cour des comptes ou Chambre rgionale des comptes) dune faiblesse importante Trop grande dpendance envers les recettes non rcurrentes (cessions dactifs, par exemple) Impasse budgtaire au-del de la base lgale de clture du budget (reports de charges) Absence de programmation pluriannuelle des investissements Emprunts excessifs des satellites, sans la capacit de les rembourser lavenir Profilexagrment long de la dette Engagements de retraites pour le personnel non provisionns Augmentation significative des emprunts court terme, plus rapide que les dpenses annuelles Ramnagement de la dette qui introduit des diffrs demprunt non justifis par la nature des investissements Souscription de produits de dette structurs trop complexes au regard des capacits de gestion financire de la collectivit ou plaant la collectivit dans une position spculative
Source: Fitch Ratings 2008.
Leprocessus de notation se fait en deux phases. La premire phase dbouche sur une valuation de la qualit de crdit de la collectivit, sur laquelle cette dernire est libre de communiquer ou pas. La seconde phase comprend des analyses complmentaires et des tapes de discussion entre lagence et la collectivit; elle dbouche sur la publication de la note. Cette seconde phase est requise pour procder une mission obligataire. Les villes qui nont pas la possibilit ou lintention de procder une mission obligataire se dispenseront en gnral de la seconde phase. Enoutre, ilfaut noter quilexiste dautres mthodes danalyse qui peuvent constituer des alternatives intressantes, spcialement dans les pays o le parangonnage des notations des collectivits savre difficile, ou plus simplement pour lescollectivits locales disposant de peu de moyens, ou bien encore pour des collectivits locales disposant dj dune note, mais cherchant largir lanalyse dautres considrations que les mthodes alternatives traitent mieux. Lasection suivante expose le contenu de quelques-unes de ces mthodes et les compare avec la notation financire.
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Les mthodes danalyse alternatives17

Les mthodes dvaluation des villes se multiplient, montrant lengouement des observateurs du monde urbain pour des systmes de mesure. Lirruption de nouveaux champs dinterrogation, comme le genre ou les critres environnementaux, a encore enrichi les dmarches existantes. On vise ici comparer trois systmes dominante financire: lautovaluation mise au point par lInstitut de la gestion dlgue (IGD 2008), la notation telle quelle est pratique par les grandes agences au niveau des collectivits, et le PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), programme labor par un groupement de bailleurs au dbut de la dcennie 2000, lorigine destin aux finances nationales, mais qui commence se dcliner lchelon sous-national (avec une premire exprience municipale en 2009 Dakar).
Des objectifs diffrents

La notation, qui est probablement la dmarche dont la couverture des thmes est la plus large, est aussi la mthode dont lobjectif est le plus concentr: ilsagit surtout de mesurer le risque de dfaut de paiement du remboursement dun emprunt ou de toute dette exigible. Lautovaluation est assez proche, puisquilsagit de prsenter la situation financire sous de nombreux aspects afin dobtenir un document ouvrant le dialogue entre une collectivit et un organisme de financement. Instruites toutes deux dans une dmarche lie un caractre oprationnel de financement, les deux mthodes appartiennent la catgorie de lanalyse du risque. LePEFA a un premier objectif: valuer la performance du systme budgtaire et comptable public. Conu au dpart pour les finances nationales, ilprivilgie donc le cycle budgtaire, base de laction des tats. Ilest bti sur une srie dindicateurs qualifis de haut niveau, car ils oprent la synthse de plusieurs proccupations de base pour aboutir une apprciation globale: cest, par exemple, la crdibilit du budget en fonction de sous-indicateurs de taux de ralisation. Ces indicateurs synthtiques expriment les divers aspects de la dmarche budgtaire, ce qui inclut les aspects tant politiques (exercice de la dmocratie) que purement financiers (crdibilit du budget). Nullement reli une vocation oprationnelle immdiate de financement, le PEFA est une photographie un moment donn des situations et des comportements. Mais, en mettant en exergue les points faibles du dispositif budgtaire et financier, ilappelle les acteurs remdier aux manquements et devient
17. Cette section est fonde sur Chomentovski 2009 (contribution).
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par l mme un outildont se dduit aisment un plan daction. LePEFA a donc un second objectif: inciter lamlioration. Ilsinscrit dans la dure et ilest prconis deffectuer une mesure PEFA tous les trois ans.
Des dmarches collaboratives ou singulires

Les mthodes sont diffrentes aussi sur le plan des procdures. La note est un indicateur qui ne peut tre tabli que par un organisme indpendant et extrieur la collectivit. Pourtant, dans limmense majorit des cas, le processus de notation est une ralisation par lagence en collaboration avec la collectivit. Cest normal, puisque cest la collectivit qui est demandeuse de la notation (souvent, pas toujours) pour procder une mission obligataire. Toutefois, ilrevient un comit interne lagence de notation de dcider de faon collgiale la note finale sur la base de son guide de procdure. Une approche similaire existe avec le PEFA. Pour les PEFA nationaux, nombre dentre eux ont t raliss par des consultants travaillant avec les administrations centrales des pays. Ilen a t de mme pour le PEFA de Dakar. Lappropriation de la mthode par les collectivits est importante, car ilfaudra reproduire la dmarche tous les trois ou quatre ans. Un certain contrle est exerc par le secrtariat du PEFA qui met en ligne sur le Web les rsultats aprs en avoir apprci la qualit. Lautovaluation, comme son nom lindique, est ralise par la collectivit elle-mme. Largement btie sur des donnes financires, cette mthode est trs proche de lanalyse financire (rtrospective et/ou prospective). Elle correspond bien des pays o le comptable de la collectivit appartient un rseau public, les donnes sont considres comme objectives et donc sres. Cependant, une telle mthode ne peut chapper un soupon dautomansutude. Son principal intrt est daboutir la prsentation dun rapport financier tel quen prparent les grandes entreprises, dans un cadre conceptuel norm et spcialis pour les collectivits locales. Et la mthode dispose dun guide vocation pdagogique affirme18.
Lecontenu de la mthode PEFA

La mthode PEFA tant moins connue que la notation ou lanalyse financire (de laquelle se rapproche lautovaluation), ilest ncessaire de rappeler ses principales caractristiques. Lvaluation des performances de la gestion des finances publiques sappuie sur vingt-huit indicateurs de haut niveau, destins exprimer la qualit de la gestion dans trois directions: a) la crdibilit du
18. http://www.fondation-igd.org/
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budget; b) la couverture et la transparence du systme budgtaire; c) lefficacit du cycle budgtaire (lien avec des politiques publiques, prvisibilit, contrle de lexcution budgtaire, systme comptable et rapport financier, surveillance et vrifications externes). Ces indicateurs couvrent directement les grandes familles de tches de gestion financire vues sous langle de lefficacit administrative et politique, plutt que sous celui de la situation financire elle-mme. Bien entendu, de faon implicite ou indirecte, tous les indicateurs sont en relation avec les rsultats, et certains le sont mme de faon quasi-directe, par exemple lefficacit du recouvrement fiscal. Les indicateurs PEFA ayant t talonns pour exprimer la qualit de la gestion, lhypothse sera que toute amlioration de la notation PEFA exprimera une amlioration de la gestion financire.
Les limites actuelles de la dmarche PEFA pour une collectivit

Lecadre ayant t pens pour les administrations centrales, ilnexprime pas les proccupations locales, plus diversifies. Ltalonnage quantitatif de certains indicateurs est peu adapt aux municipalits, et assurment aux municipalits africaines francophones du fait de la sparation de lordonnateur et du payeur (indicateur de trsorerie, par exemple) ou de la dlgation des services confis ceux de ltat en matire dimpt (indicateur didentification des contribuables). Une autre diffrence importante entre les villes et une administration centrale est la situation de responsabilit directe de la collectivit en face de la population. Eneffet, la population attend des services quotidiens de base (eau, ordures, assainissement, scurit pompiers, voirie) Et ilsemble quvaluer la seule performance de la gestion financire sans aucune donne sur les rsultats tangibles de cette performance est frustrant, voire incomprhensible pour les citoyens.
Comparaison des domaines couverts

La notation est la mthode la plus complte; elle aborde tous les domaines: a) lorganisation politique et administrative; b) le contexte institutionnel et conomique, parfois de faon dtaille (emploi, chmage, etc.); c) les finances avec une attention particulire lpargne, la dette et les risques des satellites. De son ct, lautovaluation reste plutt cantonne aux aspects financiers, mais en donnant une large part aux aspects prospectifs. Enfin, le PEFA naborde
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pas les donnes financires elles-mmes, mais leur signification un niveau suprieur: a) la mthode de suivi des satellites est-elle source de risque? b) en quoi la crdibilit du budget indique-t-elle une absence ou une incomptence en termes prvisionnels? c) existe-t-ildes dpenses extrabudgtaires qui chappent au contrle dmocratique? d) comment sexerce le contrle de lassemble dlibrante?
Efficacit relative et intrts respectifs des mthodes

La notation est la seule avoir une antriorit suffisante pour quon puisse comparer les rsultats de la mthode avec lobjectif de mesure du risque de dfaut de remboursement. La crise financire de 2008 a rduit la confiance dans la crdibilit des agences de notation (voir encadr1.10). Cependant, les activits concernes ntaient pas celles de lanalyse des collectivits locales et ilfaut relativiser limpact de ces vnements. De fait, si lobjectif final est lmission dobligations, la notation par une agence est indispensable. Lautovaluation sinscrit dans une dmarche defficacit de moyens et non de rsultats. La dmarche aboutit un document qui exprime la qualit financire de la collectivit et ses perspectives. Ilpeut sagir dun lment dterminant dans un processus de discussion avec ltat et avec des institutions de financement, quelles soient du secteur public ou du secteur priv. LePEFA vise lefficacit par la dynamique quildoit impulser: les indicateurs sont talonns pour exprimer la qualit de la gestion; lhypothse sera que toute amlioration de la notation PEFA exprime une amlioration de la gestion financire. Enidentifiant les indicateurs dfaillants, le PEFA donne aux gestionnaires locaux la liste des actions entreprendre pour amliorer la gestion. Au final, les trois mthodes ont des objectifs diffrents. Elles sont largement complmentaires, et les collectivits locales peuvent y recourir en fonction de leurs besoins propres et de leurs moyens. Ilfaut regretter cependant quaucune de ces mthodes ne prenne rellement en considration la question du champ des comptences, ni lefficacit de la gestion urbaine (services administratifs, services sociaux, services de base) que ce soit du point de vue qualitatif ou quantitatif. Enfin, la question des pouvoirs dagglomration et de leur gestion reste sous-traite, alors mme que cette problmatique prend de plus en plus dimportance. Les articulations entre collectivits locales et organisations supra-locales de type communaut dagglomrations, syndicats intercommunaux ou autres sont finalement assez mal prises en compte par ces trois mthodes.
Quelques enseignements de la crise financire de2008
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La crise financire de 2008 a impact lensemble des collectivits locales urbaines dans le monde, dans des proportions variables selon les continents et les plans de relance que les tats ont pu mettre en place. Les secteurs de lhabitat et de lamnagement (celui par lequel tout a commenc aux tatsUnis) ont t fortement impacts dans beaucoup de pays parmi les plus dvelopps. Et les systmes de financement des investissements ont t galement profondment affects par cette crise, qui a vritablement dvast des pans entiers dactivits dans ce secteur. Cette section sattache souligner les consquences de la crise et les enseignements quon peut en tirer propos des sujets directement en rapport avec celui de louvrage, savoir les systmes de financement de linvestissement local et les politiques de lhabitat.
ENCADR 1.10
Les agences derating sur la sellette

LeFMI lui-mme a affirm quoique de faon indirecte ds lclatement de la crise la responsabilit des agences de rating, faisant remarquer que investors were relying too heavily on rating agencies for assessing the risks to which they were exposed (les investisseurs se reposaient trop fortement sur les agences pour analyser les risques auxquels ils taient exposs). De nombreuses autres voix se sont leves depuis pour critiquer les agences, et dans des termes parfois beaucoup moins diplomatiques. Les nombreux reproches et accusations adresss aux agences peuvent se regrouper en trois grands types: 1) les trois grandes agences constituent un oligopole protg par ltat et ont sombr dans la facilit; 2) les techniques quelles ont utilises pour analyser les risques en dpit de nombreuses mises en garde de chercheurs et de professionnels; 3) elles sont au cur de conflits dintrts et dun systme de collusion avec les oprateurs financiers. Ces trois types de critiques sont dvelopps ci-aprs. Que recouvre le fait que les trois grandes agences de rating, Fitch, Moodys, Standard & Poors, qui sont des socits prives, sont prcisment appeles agences? Cest quelles sont dans linconscient collectif pratiquement des agences semi-officielles, puisque devenues les bnficiaires exclusives de lgislations qui, depuis la grande dpression, rend leurs services dune part obligatoires pour les investisseurs institutionnels et, dautre part, protgs (les rgles de la Security Exchange Commission de 1975
19. Cette section est en partie reprise de Paulais 2009.
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ont rendu quasi impossible de concurrencer ces agences sur la part investisseurs institutionnels de lactivit). Non soumises concurrence, prosprant sur des marchs protgs et des rentes de situation, elles seraient tombes progressivement dans le manque de rigueur, lapproximation et la vnalit. Les agences ont abandonn progressivement les techniques classiques danalyse solvabilit de lemprunteur et valeur des garanties pour une utilisation systmatique et exclusive des approches mathmatiques et statistiques de lanalyse du risque. Cette confiance absolue en loutilstatistique et les sries historiques faisait pourtant lobjet de vives critiques par des mathmaticiens de niveaux et statuts varis. Des managers et des analystes au sein des agences se sont galement fortement inquits du changement de mthodes et ont milit pour un maintien parallle de lanalyse de crdit de base, parfois semble-t-il aux dpens de leur carrire dans la structure. Lefait que lanalyse par modles statistiques soit rapide et conomique par rapport lanalyse classique renvoie aux accusations du type1. Les agences sont au centre de conflits dintrts, puisque depuis le dbut de la dcennie 1970 et contrairement aux pratiques dorigine, elles se font rmunrer par les entits quelles sont charges de noter (et non par les investisseurs). Ilest vraisemblable que cela ait jou un rle non ngligeable dans lampleur de la crise du secteur du rehaussement de crdit. De fait, les agences sont deux fois impliques. Cest la loi sur linvestment grade, qui rend viable et profitable lactivit de rehausseurs. Et cest la note attribue aux rehausseurs qui rend lactivit de ces derniers possible. Dans le mme temps, les rmunrations verses par les rehausseurs pour cette notation rendaient cette activit hautement profitable pour les agences. Pour une agence, dgrader un rehausseur une note qui ne permettra plus dexercer son activit quivaut tuer un de ses meilleurs clients, une dcision difficile prendre.
Sources: IMF 2008, Schich 2008, White 2009, Katz et al. 2009.
Lemarch des obligations municipales et le naufrage desrehausseurs de crdit

Aux tats-Unis, o lmission dobligations (bonds) est le mode quasi exclusif du financement des collectivits locales, ce march habituellement prospre ilreprsentait un volume dencours de 2500MdUSD et dengagements annuels de lordre de 200MdUSD la veille de la crise, notamment du fait des exemptions fiscales dont ilbnficie, sest svrement contract. Les collectivits dont la notation financire est moyenne ou mauvaise ont connu de grandes difficults se financer. La hausse des taux les a contraintes revoir la baisse leurs programmes dinvestissements. Des projets usuellement aiss financer, en particulier ceux qui gnrent leurs propres ressources sur lesquelles sont adosses les obligations (revenue bonds), ont d tre abandonns.
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Cette hausse du prix de largent a t dautant plus durement ressentie quelle succdait une priode faste o les municipalits se finanaient en mettant des obligations dont le rendement tait historiquement bas. Au lendemain de la crise, les municipalits mal ou moyennement notes se sont retrouves exclues de facto de lemprunt. Elles ne bnficient plus des services des rehausseurs de crdit (voir ci-aprs), eux-mmes sinistrs, et dont ilapparat quils portent, conjointement avec les agences de notation, une lourde part de responsabilit dans la dbcle du march. Lerehausseur de crdit est un type de compagnie financire qui apporte une garantie aux souscripteurs de titres. Jusquen 1985, cette activit tait limite aux obligations municipales. Lerehausseur, compagnie noteAAA, en apportant sa garantie une obligation mise par une municipalit moins bien note, permet cette dernire de lever des fonds sur le march un meilleur taux que ce quelle obtiendrait sans ce rehaussement. Les rehausseurs sont galement appels assureurs (monoline insurance companies, ou plus simplement monolines), quoiquils ne soient prcisment pas assureurs au sens strict du terme. Les rehausseurs devaient leur prosprit (fonde sur une activit prsentant peu de risques) lexistence de dispositions lgislatives fdrales. Par souci du lgislateur de protger les fonds des investisseurs institutionnels (fonds de pension, notamment), ceux-ci ne peuvent investir que dans des titres dont la note est gale ou suprieure BBB (le niveau investment grade). Les municipalits en dessous de cette notation constituent ds lors un march presque captif pour les monolines. Ces dernires rehaussent lemprunteur mal not hauteur de linvestment grade, ce qui lui donne accs des sources de financement plus abondantes et moins coteuses. Legain effectu sur le financement par lemprunteur compense et dpasse les frais induits par le rehaussement. Mais pour augmenter et diversifier leur activit, certains monolines se sont intresss au rehaussement de produits structurs adosss des actifs mis par titrisation. Dabord, des crdits hypothcaires, puis, au fur et mesure de la sophistication des techniques de titrisation, dautres produits de plus en plus complexes. Les monolines ont ainsi jou un rle important dans le dveloppement et la diffusion de ces produits qui se sont rvls toxiques (Schich 2008). lclatement de la crise financire, la dtrioration de la valeur de ces produits a provoqu un vritable tsunami chez les rehausseurs. Eneffet, la note leve qui leur tait affecte tait justifie en principe par le fait quils disposent dun capital suffisant pour honorer leurs engagements. Lorsquilest devenu vident que ce ntait plus le cas, les agences de notation ont d se rsoudre
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procder au dclassement de la plupart des monolines, prcipitant ainsi leur droute. Sur la dizaine de rehausseurs en activit, trois seulement avaient conserv un doubleA; Ambac, qui tait un des plus importants, a t rabaiss C (dans la zone dite junk), dautres enfin ne sont plus nots, ce qui les condamne terme. La justification conomique de lactivit de rehaussement de crdit, son utilit et son avenir font aujourdhui lobjet de dbats au tatsUnis (Rose 2009).
Des tablissements spcialiss sous perfusion

Dans les pays o les collectivits empruntent auprs de banques ou dinstitutions financires spcialises plutt que sur les marchs, la contraction de loffre de crdit a t nette, notamment en raison des difficults quont connues les grandes banques gnralistes. De ce fait, les taux ont mont. EnEurope, des banques spcialises trs anciennes ont en consquence connu des difficults pour se refinancer, comme le Kommunekreditt en Norvge ou le Kommunalkredit en Autriche (CEMR 2009). Ce dernier a t finalement repris par ltat. Mais lincident le plus notoire est celui qui a affect Dexia, numro1 mondial des tablissements spcialiss dans les prts aux collectivits locales. Aux prises avec des difficults pour se refinancer, ltablissement sest trouv lourdement handicap par les pertes de sa filiale amricaine FSA, un rehausseur de crdit achet en 2000. Dexia faisait de surcrot lobjet de vives critiques dans les pays o ilcomptait des actionnaires mcontents face ces pertes (dont des communes belges), et o ilstait livr la promotion de produits structurs qui se rvlaient tre des bombes retardement pour les collectivits qui les avaient souscrits. Critiqu par ses actionnaires, techniquement en faillite, Dexia na d sa survie qu un plan de sauvetage des tats belge et franais. Cet vnement a pris un sens particulier et symbolique, dans la mesure o Dexia tait le dernier avatar dun processus de privatisation engag par ltat franais une vingtaine dannes plus tt (voir encadr1.11). Ilest certain que ce retour en principe provisoire un statut parapublic de Dexia nest pas de nature engager les quelques institutions financires spcialises du continent africain poursuivre les mouvements de privatisation que leur recommandaient fortement les bailleurs de fonds avant 2008.
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ENCADR 1.11
Dexia, le retour au statut public

La recapitalisation publique de Dexia, en septembre 2008, a ramen vingt ans en arrire une banque qui avait russi se positionner comme un des premiers financeurs de collectivits locales et metteur dobligations au monde. En1966 tait cre en France la Caisse daide lquipement des collectivits locales (CAECL). Seul tablissement autoris prter aux collectivits, elle oprait sous une tutelle administrative troite. Elle se finanait auprs des marchs, soit en son nom propre, soit en apportant sa garantie des missions groupes de collectivits. Les lois de dcentralisation en 1982, dune part, et la banalisation du crdit bancaire en 1984, dautre part, ont boulevers les conditions dintervention en France. Devenant autonomes, les collectivits locales accdaient des financements globaux, et non projet par projet, et leurs besoins dinvestissement se dmultipliaient sous leffet du renforcement de leurs comptences. La banalisation du crdit bancaire leur permettait demprunter auprs de lensemble des organismes de crdit, et de faire jouer la concurrence, tandis que les produits disponibles se diversifiaient. Devenue Crdit Local de France (CLF) en 1987, la banque a entam un processus de privatisation qui sachvera lorsque ltat revendra ses dernires parts en 1995. Au cours des annes 1990, elle demeure un acteur dominant sur le march des investissements publics locaux, dont elle dtient 40 50%. Son positionnement historique sur ce secteur lui confre une expertise indiscutable en matire danalyse du risque li aux collectivits locales et une connaissance fine du march franais, mais elle doit innover en permanence pour conserver cette longueur davance. LeCLF est le seul tablissement spcialis sur ce march qui se caractrise par la prdominance dune activit de prt trs long terme. Ntant pas banque de dpts, elle doit se financer intgralement sur les marchs financiers, notamment internationaux. Cette contrainte la conduit notamment chercher des alliances avec dautres tablissements. En1996, la fusion avec le Crdit Communal de Belgique et la transformation en Dexia, puis en groupe Dexia favorisent une expansion rapide sur les marchs internationaux, europens principalement, puis sur les autres conti nents et, progressivement, sur les marchs mergents. Devenu leader mondial des tablissements spcialis sur le march des collectivits locales, Dexia achte en 2000 FSA, une socit de rehaussement de crdit aux tats-Unis. Comme la plupart des rehausseurs de crdit, FSA est touch de plein fouet en 2008 dans la crise dite des subprimes; cela met en prilDexia, par ailleurs en difficult du fait de la fermeture du march interbancaire et la crise des marchs financiers, o ilstait constitu un portefeuille obligataire de 170MdEUR. Considrant les encours de ltablissement auprs des collectivits locales, les tats franais et belge sont conduits recapitaliser Dexia et garantir ses emprunts. FSA est vendue dans des conditions peu favorables, et Dexia recentr par ses nouvelles tutelles sur la gographie europenne.
Source: Paulais et Stein-Sochas 2007, Schpilberg-Katz 2008, Paulais 2009.
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Lerle des politiques publiques de lhabitat

Les mcanismes en particulier la titrisation par lesquels le secteur de lhabi tat aux tats-Unis a corrompu lensemble des systmes financiers sont aujourdhui bien documents. Enrevanche, le fait que la crise trouve pour une part ses origines dans la politique publique de lhabitat parat relativement sous-estim. Ce point est pourtant important pour la comprhension complte du processus qui a dbouch sur la crise. Historiquement, le Department of Housing and Urban Development (HUD) sappuyait sur les deux grosses government sponsored enterprises (GSE) que sont la Federal National Mortgage Association (FNMA) et la Federal Home Mortgage Association (FHMA), mieux connues sous leurs sobriquets respectifs de Fannie Mae et de Freddie Mac, pour promouvoir laccs la proprit pour les classes moyennes. Favoriser laccs des pauvres la proprit relevait de la Federal Housing Autority (FHA), dont le rle tait dassurer des crdits spcifiques sans versement initial. Dans le milieu de la dcennie 1990, pour mettre en uvre les orientations gouvernementales en faveur de la construction et de laccession la proprit, HUD orienta Fannie Mae et Freddie Mac vers le financement de laccession des plus pauvres sans recours au FHA, puis augmenta progressivement les objectifs assigns ces GSE. Ces dernires, pour remplir les objectifs fixs par ltat, mirent en place des programmes ambitieux aux noms vocateurs respectivement American Dream Commitment et Catch the Dream conus pour permettre laccession la proprit des mnages parmi les plus dmunis. Ultrieurement, des banques prives sengagrent sur ce march et les dmarches commerciales furent largement sous-traites des agents indpendants, dont certains se sont rvls indlicats (Kelly 2009). Les programmes reposaient essentiellement sur de nouveaux produits financiers: paiement initial trs faible ou nul, dure de trente ans, taux dappel pour les premires annes (les prts dits 2/28, 3/27, etc.), voire possibilit de rembourser mensuellement un montant infrieur aux seuls intrts, le solde tant rembours lchance en mme temps que le principal (formule dite damortissement ngatif). Larchitecture de ces dispositifs repose sur la possibilit de se refinancer par un nouvel emprunt dun montant plus lev au bout de quelques annes (systme cash-out) ou bien par une ligne de crdit (home equity line of credit), qui considre la valeur du bien actualis pour ralimenter le prt de lacqureur. Ce prt hypothcaire dit rechargeable considre la valeur du bien actualis pour refinancer lemprunteur. Lorsque la hausse des prix est forte, ce dispositif encourage les acqureurs sendetter hors de proportion avec leurs capacits de remboursement relles. Des dispositions avantageuses pour le cash-out (pas de pnalits, intrts dfiscaliss) incitaient les emprunteurs se refinancer systmatiquement et largement: la pratique stait mme rpandue de se porter
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acqureur de maisons plus grandes que ncessaire, afin de refinancer avec la ligne de crdit dfiscalise les crdits la consommation et les dpenses courantes (Wallison 2009). Ce mcanisme fonctionne tant que les prix sont la hausse. On peut considrer quilalimente lui-mme la hausse, emprunteurs comme tablissements prteurs y trouvant conjointement et simultanment leur intrt. Mais lorsque le march immobilier se grippe, que les prix commencent repasser la baisse, le mcanisme senraye et tout le systme seffondre. Sont emports avec lui au-del des accdants dmunis, artificiellement solvabiliss, et desspculateurs qui surfaient sur la bulle les emprunteurs solvables, qui apparaissent la fin comme les principales victimes. Quoiquayant effectu les versements initiaux habituels et pris des prts adapts leur situation financire, ces emprunteurs peuvent se retrouver comme les autres en position de negative equity (capital ngatif), cest--dire celle o le montant de la dette restante est suprieur la valeur rsiduelle du bien. En2009, environ 12millions de mnages taient dans ce cas20. Les dispositions fiscales et lgales de la majorit des tats de la fdration font que, de facto, la meilleure solution dont disposent les propritaires en negative equity pour sextraire de cette situation est de se mettre en cessation de paiement (Wallison 2009). Leurs maisons sont saisies, leffet boule de neige sur la baisse des prix est enclench. Certains des propritaires qui ne sont pas en negative equity choisissent de garder leur proprit dvalorise en attendant une hypothtique ou progressive remonte des prix. Ils perdent ainsi, au moins provisoirement, toute mobilit, ce qui aggrave semble-t-illa situation de lemploi dans certaines parties du pays o ilexiste une corrlation entre taux de chmage et taux de proprit.
ENCADR 1.12
Politique delhabitat et delamnagement en Espagne

On sait que ce pays a subi une des rcessions les plus profondes en Europe. Le cycledexpansion des annes1997-2006 sest achev brutalement par lexplosion dela bulle immobilire qui lalimentait et qui tirait vers le haut tous les indicateurs. Les mcanismes de cette bulle sapparentent pour une part ceux qui taient luvre aux tats-Unis, mais relvent aussi de spcificits du contexte socioconomique et institutionnel du pays ainsi que de sa politique de lamnagement. La priode d expansion dbute par une forte demande de logement, due la croissance dmographique et la diminution de la taille moyenne des mnages. Cette demande est alors exclusivement dirige vers laccession la proprit, du fait de dispositions h istoriquement dfavorables au secteur locatif. La fiscalit est rsolument oriente en faveur des accdants, tandis que le cadre lgislatif dcourage la constitution dun parc locatif priv. Les
20. Source: Equifax, Moodys Economy.com
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jeunes mnages ou les mnages les plus dmunis sont conduits se porter acqureurs cote que cote. Endix ans, le nombre de logements par habitants a t multipli par deux: avec 568logements pour 1000habitants, cest aujourdhui le taux le plus lev dEurope. Pour accompagner cette croissance, les banques ont t conduites proposer des produits financiers de plus en plus attractifs pour des accdants confronts de leur ct une hausse continuelle des prix. Les crdits hypothcaires ont t allongs jusqu quarante ou cinquante ans, lapport initial sest rduit de plus en plus, jusqu devenir optionnel. Ces dispositions et le contexte gnral ont galement favoris une forte extension de la construction de rsidences secondaires et touristiques et, de faon gnrale, les investissements vise spculative. la fin du cycle dexpansion, la hausse des prix de limmobilier dpassait 17% par an. Lexplosion de la bulle immobilire a prcipit un grand nombre de promoteurs et de constructeurs en faillite, aggravant ainsi lourdement pour le pays les effets de la rcession mondiale. Elle a aussi plong dans de grandes difficults les collectivits locales. Ces dernires en effet dpendent largement pour leurs recettes des revenus de la construction, des permis de construire et de la plus-value sur les terrains.
Source: Vorms 2009, Aspachs-Bacons and Rabanal 2009.
Principaux enseignements et mise en perspective

On notera tout dabord que ltroite relation entre le financement des collectivits locales et les politiques publiques de lhabitat et de lamnagement trouve ici une dmonstration clatante. Aux tats-Unis et dans dautres pays, comme lEspagne (voir encadr1.12), les finances locales ont t doublement impactes par la crise du secteur immobilier: dabord au niveau des ressources (jusqu 45% dans le cas des tats-Unis), puis au niveau des dpenses avec une forte hausse des besoins dans le domaine social due leffondrement de lemploi dans le secteur de la construction. Ence qui concerne ces politiques publiques, les faits relats plus haut permettent de remettre en vidence certains fondamentaux. Premirement: aucun produit financier miraculeux comme le prt hypothcaire rechargeable non encadr ne permet de pallier linsolvabilit dun emprunteur. Enlabsence de dispositions sociales scurisant les accdants une aide la personne, une politique daccession pour tous ne peut pas durablement fonctionner. Un financement dune telle politique assur par le secteur financier priv ou parapublic, cot nul pour le budget de ltat, nest en aucun cas viable terme. Deuximement: des politiques de lhabitat fondes exclusivement sur laccession la proprit pour tous sont par dfinition lacunaires. La proprit comme but ultime et voie privilgie du dveloppement est un concept qui relve plus dun schma culturel, voire idologique (Cannato 2010) que de la
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rationalit conomique. Des pays comme la Sude, lAllemagne, la Suisse et les Pays-Bas, o le pourcentage de propritaires est faible, figurent parmi les plus riches au monde et prsentent des niveaux de pauvret et dexclusion parmi les plus bas. Dans les villes des pays en dveloppement, un parc locatif qui peut tre du secteur priv rgul et scuris la fois pour le locataire et le propritaire permet de loger les plus dmunis, les migrants rcents, comme dassurer une certaine fluidit au march et de collecter lpargne locale. Un secteur locatif priv encadr apparat comme partie intgrante dune politique de lhabitat quilibre, et en tant que tel mriterait un soutien actif des bailleurs de fonds. Ence qui concerne les systmes de financement des investissements locaux (march des obligations aux tats-Unis ou tablissements financiers spcialiss), les difficults ont t provoques par des lments extrieurs lactivit en elle-mme. La viabilit en tant que telle des systmes nest pas en jeu, mme si certaines pratiques devenues constituantes de lactivit comme les produits structurs sont remises en cause. Au total, cette crise aura fait clater les paradigmes qui rgissaient le secteur depuis plusieurs dcennies: iltait dit que la modernisation des systmes passait par le recours exclusif des produits structurs et le financement par le secteur priv. Ce discours nest plus crdible. De ce point de vue, la lgitimit des bailleurs de fonds en tant que conseils a t corne (Severino 2009). Cependant, ilserait erron de penser que lensemble des techniques sur lesquelles reposaient ces paradigmes sont devenues obsoltes et inutiles. Au contraire, elles sont bien prsentes au cur des solutions labores ici et l pour relancer les mcanismes de production de la ville durable. Par exemple, le naufrage des rehausseurs de crdit condamne peut-tre ce mtier en tant que tel et tel quiltait exerc par les monolines, mais certainement pas le rehaussement de crdit dans son ensemble, qui passe par diffrents dispositifs, comme les garanties ou les prlvements doffice (intercept). Compte tenu de la croissance des besoins et, paralllement, de la reprise difficile de linvestissement priv ainsi que de la stagnation voire de la baisse relative des montants de laide internationale, le financement de linvestissement local dans les pays en dveloppement va dpendre, dans laprs-crise plus que jamais, de la mobilisation de toutes les ressources et toutes les techni ques disponibles. On assiste dans le monde une sorte de mise en convergence des politiques et des stratgies, avec des solutions qui tmoignent dun certain pragmatisme. Elles reposent souvent sur des concepts prouvs, maisdans un esprit renouvel (voir encadr1.13) qui cherche exploiter pleinement les acquis techniques des dernires dcennies, tout en tirant les enseignements de la crise. On revient sur ces sujets plus loin dans le texte, notamment dans le chapitre5.
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ENCADR 1.13
Une banque dinvestissement pour les infrastructures auxtats-Unis?

Faut-ilcrer une banque ad hoc pour financer un programme dinfrastructures aux tats-Unis? Cest lide que dfend le banquier dinvestissement F.Rohatyn, qui sappuie sur le constat largement partag dun tat inquitant des infrastructures amricaines. La rupture des leves protgeant la Nouvelle Orlans lors de louragan Katrina et leffondrement dun pont autoroutier Minneapolis ne sont que les consquences les plus tragiques dun sous-investissement gnralis. Linvestissement en infrastructures serait en-de du niveau ncessaire pour assurer leur maintenance et leur renouvellement, et bien en dessous du niveau qui permettrait danticiper les besoins du futur (dveloppement des transports urbains, cration de lignes de train grande vitesse, mesures prventives pour attnuer les effets des catastrophes naturelles) Leniveau de la dpense nest pas seul en cause: le systme de financement des infrastructures nationales, hrit de la premire partie du xxe sicle, nest plus adapt. Des programmes thmatiques (aroports, eau, routes) sont administrs par des agences fdrales via des appels projets auxquels rpondent les tats et les villes. Lesystme ne favorise pas la recherche de solutions alternatives (par exemple, moduler le prix des pistes datterrissage selon le volume de la demande plutt que dtendre un aroport), de financements cratifs (comme instaurer une taxe pour lutilisation de la voiture en centre ville aux heures de pointe), il privilgie les nouveaux investissements au dtriment de la maintenance et du renouvellement, et ne permet pas de comparer des projets entre eux (par exemple, prserver les zones humides plutt que construire de nouvelles leves). Cette banque nationale serait capitalise hauteur de 60 70MdUSD par ltat et se refinancerait sur les marchs de capitaux. Elle examinerait la faisabilit et lintrt de chaque projet en analysant sa rentabilit intrinsque, en comparant les bilans cots/avantages de solutions diffrentes, et en valuant son impact. Elle apprcierait le montage financier propos (fonds propres ou emprunt de la collectivit, participation des usagers, participation demande la banque) et sa participation pourrait alors prendre la forme la plus adapte au projet: subvention, prt, garantie partielle ou bonification de taux pour abaisser le taux de lobligation mise pour financer le projet, rehaussement de crdit, etc. Afin dattirer des capitaux privs dans de meilleures conditions que les partenariats public-priv isols et souvent mal calibrs des collectivits locales, elle pourrait mettre ses propres obligations ou crer un march secondaire pour ses prts. Ne bnficiant pas de la garantie de ltat fdral, elle devrait construire sa propre crdibilit par la solidit et la transparence de son portefeuille dinvestissement. En revanche, son objet public justifierait que ses obligations soient dfiscalises comme le sont celles des municipalits.
Source: Rohatyn 2009.
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Chapitre2
Lecontexte de lurbanisation et des politiques sectorielles

Afrique(s) en mutation(s)
Limage dune Afrique en mouvement a t beaucoup utilise pour qualifier un continent, plus spcialement lAfrique subsaharienne, qui se caractrise par des dynamiques sociales et conomiques puissantes. Les diversits africaines offrent des contrastes tels que le continent fait lobjet de perceptions et de prsentations radicalement diffrentes selon les sensibilits et les intrts des parties prenantes. Cest ainsi que lAfrique est prsente au mme moment comme le nouvel eldorado des investisseurs ou comme tant en proie aux famines, aux pidmies et aux guerres, sans que, dailleurs, aucune de ces assertions ne soit compltement fausse (OECD-ADB 2007, Hugon 2008, Pourtier 2008). Lecontinent africain dans son ensemble pouvait en effet faire tat de rsultats conomiques trs encourageants dans la priode rcente et jusqu la crise internationale de 2008. partir du milieu de la dcennie 1990, les taux de croissance de beaucoup de pays ont t rgulirement au-dessus de 5 % cest--dire suprieurs ceux de la plupart des pays industrialiss et ces taux ont progress de faon continue; en 2007, le taux de croissance moyen stablissait 6,5% environ (OECD-ADB 2009). Cette croissance soutenue a dcoul de plusieurs facteurs concomitants pendant cette priode dune dizaine dannes: dune part, les tats ont globalement amlior leurs politiques macroconomiques et la gestion de leurs finances publiques; dautre part, les pays donateurs ont procd des remises de dettes dans le cadre de linitiative Pays pauvres trs endetts (PPTE); enfin, les conomies ont t
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tires par la forte demande internationale en matires premires, ptrole (les pays exportateurs ralisaient plus de 57% de la croissance des conomies de lensemble du continent) ainsi que minerais et minraux (OECD-ADB 2009). Ces revenus tirs des matires premires ont notamment suscit la cration de fonds souverains, comme celui du Nigeria et du Botswana, et plus rcemment ceux de Libye, Algrie, Sao-Tom et Principe et du Soudan. Ces fonds reprsentent environ 2 % des capitaux dtenus par lensemble des fonds souverains dans le monde, mais cela revenait, avant la crise financire de 2008, un montant de plus de 120MdUSD (ADB 2009). Corrlativement, le secteur financier africain a commenc intresser les investisseurs internationaux, du fait des forts taux de rentabilit quilest susceptible doffrir. La rforme des systmes financiers a permis lmergence doprateurs solides. Certaines banques, au Nigeria par exemple, ont t capables de mobiliser des fonds sur les marchs internationaux par missions obligataires. Globalement, le climat des affaires sest beaucoup amlior sur le continent, du fait dune srie de rformes (ECA 2007). Beaucoup de gouvernements africains se sont fortement impliqus ces dernires annes, au ct de certains bailleurs de fonds, dans le renforcement des marchs financiers. La rationalisation des bourses, le renforcement des dispositifs de cotations et dinformation, la professionnalisation des socits de gestion ont permis aux marchs de gagner en profondeur et dattirer les investisseurs. Les bailleurs de fonds dsireux de pouvoir prter en monnaie locale aux oprateurs africains sont venus eux-mmes se financer sur les marchs du continent (voir encadr4.3). Ces initiatives devraient se rvler trs positives pour les conomies africaines, dans la mesure o le fonctionnement des marchs financiers conditionne dune part la collecte de lpargne locale et dautre part la rinjection de cette dernire dans des investissements dont le continent a besoin. Ces performances conomiques et financires restent soumises aux chocs extrieurs et sont ingalement rparties entre les tats. La crise financire, puis conomique mondiale de la fin de lanne 2008 a fini par impacter aussi les pays africains. Des pays comme lAlgrie, lAfrique du Sud, lgypte, le Kenya, le Maroc et le Nigeria, qui reprsentent les deux tiers du produit intrieur brut de lensemble continental, ont t les plus affects. Pour les pays les plus pauvres, la crise sest traduite par de nouvelles difficults se superposant celles engendres par la crise alimentaire survenue dans le courant de cette mme anne 2008 et le renchrissement continu des produits alimentaires de base qui a suivi (Devarajan 2009).
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Cependant, quoique la crise de 2008 ait durement affect certains pays, lesconomies des pays subsahariens dans leur ensemble ont fait preuve dunegrande rsilience. Des politiques macroconomiques prudentes et une aide cible des bailleurs de fonds ont permis aux conomies africaines de surmonter assez rapidement la crise par rapport dautres pays. Globalement, lactivit du secteur priv africain a continu crotre, sur la base dinvestissements intrieurs et extrieurs. Les retours sur investissements dans certains secteurs, comme les tlcommunications, sont parmi les plus levs au monde (McKinsey Global Institute 2010). Une manifestation vidente et prometteuse des progrs des conomies rside dans lmergence dune classe moyenne africaine1. Sur le continent, la BAD distingue trois sous-groupes dans ces classes moyennes, dont la premire, dite flottante est en fait proche du seuilde pauvret et susceptible de rebasculer en dessous de ce dernier dans les chocs exognes. La classe moyenne reprsenterait au total quelque 40% de la population du continent, mais serait elle-mme pour prs de 60% compose de la sous-catgorie fl ottante (ADB 2011). La classe moyenne est en gnral associe la notion de croissance inclusive et au renforcement des institutions et de la dmocratie locale (Birdsall 2010). Elle est galement lie des structures de consommation avise, avec des priorits telles que lducation des enfants (Banerjee et Duflo 2008). La classe moyenne est majoritairement urbaine et la faon dont elle vase consolider dterminera beaucoup de choses pour lvolution des villes africaines et leur financement, au travers notamment du secteur de lamnagement et de lhabitat. EnAfrique subsaharienne, le taux de pauvret baisse depuis dix ans, au rythme de 1% par an pour la priode 1995-2005 (World Bank 2011a). Les rformes structurelles engages par les tats ont globalement amlior le climat des affaires. Ces constats laissent penser que lAfrique pourrait tre laube dun dcollage conomique, de la mme faon que ltaient la Chine ily a trente ans et lInde ily a vingt ans (World Bank 2011a). Ces performances sont toutefois ingalement rparties entre les pays et sont considrer laune des contraintes structurelles. Tout ralentissement de la croissance conomique a des consquences svres sur un continent dont lacroissance de population est leve (voir section suivante). Ilest avanc que lAfrique subsaharienne aurait besoin dun taux de croissance conomique de 8 % jusqu sa transition dmographique pour sintgrer pleinement dans le systme commercial international (Severino et Ray 2010). Un tel taux, qui
1. La classe moyenne est dfinie en termes relatifs mnages situs entre les 2e et 8e dciles dans lchelle des revenus ou absolus revenus annuels exprims en 2009 et parit de pouvoir dachat suprieurs 3900USD (ADB 2011).
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paraissait envisageable moyennant des efforts dquipement et de productivit quand la croissance moyenne sur le continent tait 6%, parat aujourdhui difficilement atteignable pour un certain nombre de pays. Un taux en dessous de 3% qui serait considr comme un excellent rsultat dans les conomies les plus dveloppes signifie un appauvrissement percapita en termes rels pour certains pays (voir tableau2.1). Un ralentissement de la croissance conomique risque ainsi de tourner la crise sociale majeure en faisant basculer des dizaines de millions de mnages sous le seuilde pauvret absolue, lequel marque le plus souvent lentre dans la sous-nutrition (Devarajan et Shetty 2010). Cette dernire constitue une menace dautant plus prgnante que la production vivrire reprsente une faible part de lactivit agricole (Losch 2008). Les meutes de la faim survenues dans plusieurs pays du continent en 2008 suite la hausse des prix des pro duits alimentaires de base, les tensions qui perdurent sur les cours desproduits agricoles ont mis au premier plan la dpendance de la plupart des pays du continent envers les marchs mondiaux. Plus de 80% des produits alimentaires consomms en Afrique sont imports (ADB 2007). Cest l la consquence de labandon quasi gnral par les gouvernements des politiques dautosuffisance alimentaire engages dans les dcennies prcdentes, du fait de diffrents facteurs, parmi lesquels les cots historiquement bas des transports maritimes et les subventions des pays les plus riches leur production agricole (Losch 2008). Lecontinent dispose sur le papier dune trs grande rserve de terres arables. Mais les terres sont exploites souvent au-del de leur capacit de rgnration, et des centaines de millions dhectares de terres agricoles seraient ainsi dgrades. Les constats physiques sont videmment trs diffrents, dun ensemble rgional un autre, entre zones quatoriales, tropicales, sahliennes, etc. Un des facteurs les plus discriminants rside dans la question des ressources en eau. Les ressources en eau de lAfrique subsaharienne sont globalement considrables et sous-utilises du fait des lacunes en quipements et infrastructures. Mais lAfrique du Nord et le Sahel sont dores et dj en situation de stress hydrique, alors que les prvisions sur les consquences du rchauffement climatique font tat dune baisse des prcipitations dans ces rgions (ADB 2007). Lecontinent reste affect par ailleurs par des conflits qui obrent le fonctionnement densemble rgionaux entiers, et les difficiles sorties de crise des tats dits faillis ou fragiles, ou encore post-conflits. Endpit des progrs enregistrs dans la dernire dcennie, lAfrique subsaharienne concentre elle seule seize des dix-huit pays de la plante o plus de 50% de la population vit dans un tat de pauvret extrme (OECD-ADB 2007).
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Tableau 2.1 Afrique subsaharienne: taux de croissance du PIB et taux de croissance dmographique (1998-2008) (%) Pays croiss infrieure 4% Pays
RSA Kenya Malawi Guine Lesotho Swaziland Seychelles Burundi RD Congo Comores Togo RCA Cte Ivoire Erythre Guin-Bissau Zimbabwe
Pays croiss suprieure 4% % PIB

7,8 7,6 7,6 7,0 6,7 6,7 6,1 5,7 5,5 5,5 5,4 5,1 4,7 4,5 4,4 4,3 4,3 4,4 4,2 4,1
Pays exportateurs de ptrole % PIB

23,1 10,7 8,3 6,7 5,3 4,4 3,8 3,6 0,9
% PIB
3,7 3,6 3,6 3,4 3,4 3,3 2,7 2,5 2,3 1,9 1,6 1,4 0,7 -0,8 -0,8 -3,6
% Dmo Pays
1,6 2,6 3 2 1,2 1,3 1,1 2,3 2,8 2,2 2,8 1,9 2,3 3,6 2,3 0,3 Mozambique Rwanda Sierra Leone Ouganda Rp. du Cap-Vert thiopie Tanzanie Mali Botswana Burkina Faso Ghana Gambie Namibie Sngal Bnin Sao Tom et P. Mauritius Niger Zambie Madagascar
% Dmo Pays
2,6 4,2 2,9 3,2 1,7 2,6 2,7 2,2 1,5 3,2 2,3 3,2 2 2,6 3,2 1,7 0,9 3,5 2,4 2,9 Guine qua. Angola Tchad Soudan Nigeria Mauritanie Cameroun Congo Gabon
% Dmo
2,8 2,8 3,2 2,2 2,4 2,6 2,3 2,1 2,1
(30% du total de la population) Moyenne 1,8 2,1
Sources: World Development Indicators, World Bank Data Base. Tableau adapt de: Okonjo-Iweala 2009.
Leretard quenregistrent les pays du continent en particulier subsahariens en matire de sant est considrable. Deux chiffres en tmoignent: lesprance de vie moyenne en Afrique subsaharienne nest encore que de 46ans (elle estde 65ans pour lensemble du monde), la mortalit infantile est de 9%, (elle est infrieure 1% en Europe). Lecontinent est affect par des grandes pandmies, VIH-sida, tuberculose, malaria Selon lOMS, 25millions dindi vidus
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seraient porteurs du virus du VIH-sida; les maladies opportunistes lies ce virus en particulier la tuberculose progressent des taux proches de 10% depuis le dbut de ce sicle. Les consquences conomiques de cette situation sont nombreuses et de natures diffrentes. Elles affectent en tout cas directement la croissance: ainsi, selon lOIT, la RSA dont plus de 20% de la population est sropositive perdrait 1% de croissance du seul fait de la diminution de la force de travail. Mais la caractristique essentielle des populations africaines rside dans leur jeunesse. Les moins de 25ans constituent 65 % des populations subsahariennes contre 30 % en Europe. Cela reprsente en thorie un potentiel de dveloppement unique, mais dans les faits, cela commence constituer une charge norme pour les tats, dans beaucoup de domaines et en particulier celui de lducation. De plus, le niveau de formation est le plus bas au monde, avec seulement 5% des strates de population concerne arrivant lenseignement suprieur. Larrive continue de cohortes dactifs dans des conomies urbaines fragiles, o le secteur secondaire est sous-reprsent, pose des problmes extrmement difficiles grer (Ould Aoudia 2006). Dans les grandes mtropoles dAfrique du Nord, le chmage des jeunes dpasse les 30%. Ici, plus encore en Afrique subsaharienne, le secteur informel joue un rle damortisseur, qui permet la population urbaine de vivre ou survivre (OECD-ADB 2009, Losch 2007). Les faiblesses de gouvernance affectent lourdement les performances des conomies du continent. Elles se manifestent notamment dans le haut degr de corruption, tel que mesur par les indicateurs en vigueur2, mme si un certain nombre de pays font tat de bons rsultats ou de progrs sensibles; elle se manifeste aussi plus prosaquement dans la corruption discrte qui affecte tous les tages de la socit et des services publics, comme labsentisme des professeurs dans les coles, des mdecins dans les dispensaires, le vol des mdicaments et leur revente sur le march priv, etc. La corruption discrte a des rpercussions long terme: au-del des effets sur les performances de lconomie, elle affecte la formation et la sant des populations (World Bank 2010a). LAfrique subsaharienne souffre par ailleurs dun lourd dficit en infrastructures qui handicape la productivit des conomies. Tous les secteurs sont concerns. La production lectrique vient probablement au premier rang dans les facteurs qui entravent le dveloppement, y compris dans des pays mergents comme la RSA. La consommation lectrique moyenne percapita en Afrique subsaharienne est dix fois moindre que celle des pays
2. Voir le Corruption Perception Index de Transparency International.
Dmographie et urbanisation en perspective
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dvelopps. Le secteur des transports prsente galement de graves lacunes, dans les domaines portuaires, ariens et rseaux terrestres de communications et de fluides. Lafragmentation des liaisons et la mauvaise desserte territoriale psent lourdement sur la productivit des oprateurs, cela dans tous les secteurs de lconomie. Cette fragmentation des rseaux obre aussi largement les relations intra et interrgionales (World Bank 2010b, et encadr2.5).

Les projections dmographiques des Nations unies retenues ici font tat dune population de 1,5milliard pour le continent, dont plus de 1,3milliard pour lAfrique subsaharienne lhorizon 2030. La rpartition de la population va voluer profondment pendant cette priode du fait du processus durbanisation. Letaux durbanisation, qui tait denviron 30% au dbut de la dcennie 1990, va passer 50% en 2030 (UN-Habitat 2008). Ces valeurs globales recouvrent des diffrences entre grands ensembles rgionaux. LAfrique de lEst, qui est aujourdhui la rgion la moins urbanise de la plante, surbanise rapidement. LAfrique du Nord et lAfrique du Sud sont les plus urbanises du continent, mais leurs taux durbanisation ont commenc ralentir. La croissance des villes est globalement aujourdhui de plus en plus endogne et relativement moins alimente par les migrations.
Tableau2.2 volution de la population urbaine africaine 2010/2030 (en milliers dhabitants) 2010
Nord Ouest Centre Est Sud Ensemble 87509 108750 49434 88005 38055 371753
2030
128308 261425 118515 202882 42473 753603
Taux de croissance
1,9% 4,5% 4,5% 4,3% 0,6% 3,6%
Nouveaux urbains
40800 152675 69081 114877 4418 381850
Sources: UN-Habitat 2008. Rgions selon dfinitions World Bank WDR 2009. Godin 2010 (contribution).
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Figure 2.1Continent africain: volution de la population.

800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 1980 Nord 1990 Ouest 2000 Centre Est 2010 Sud 2020 Ensemble 2030 volution de la population urbaine en Afrique
800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0
volution de la population africaine urbaine et rurale en Afrique
1980 Rural
1990 Urbain
2000
2010
2020
2030
Sources: UN-Habitat 2008. Rgions selon dfinitions World Bank WDR 2009. Godin 2010 (contribution).
La population des villes du continent est estime 372millions dhabitants en 2010 et devrait atteindre 754millions dhabitants en 2030, soit 382millions de nouveaux urbains en deux dcennies (UN-Habitat 2008). La prcision de ces estimations est probablement relativiser. Dune part, les projections sont faites sur la base des modles empiriques dvolution des indices synthtiques de fcondit et desprance de vie la naissance; dautre part, la dfinition de ce quest une ville est imprcise et variable (voir encadrs2.1 et 2.2). Lechiffre de population actuellement urbanise est lui-mme imprcis, ilen est afortiori de mme pour les projections vingt ans. Nanmoins, les ordres de grandeur sont indiscutables.
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ENCADR 2.1
Africapolis, les enseignements dune mesure standardise delurbanisation

Deux tudes (2008 et 2010) sur les dynamiques de lurbanisation en Afrique ont tabli une base de donnes comptant 2582agglomrations de 10000habitants et plus situes en Afrique centrale, orientale et de lOuest. Une troisime tude portant sur lAfrique australe sera disponible fin 2011. La mthode statistico-morphologique didentification des agglomrations croise la tldtection, pour dterminer la conti nuit du bti, avec les donnes statistiques issues des recensements de population. Lagglomration est dfinie comme un ensemble de constructions dont la distance nexcde pas 200m, une recommandation des Nations unies de 1984. Leseuilminimal de lurbain est fix 10000habitants. La population urbaine des 35pays concerns a ainsi atteint 117millions de personnes en 2010. Lenombre dagglomrations urbaines a dcupl depuis 1950 et 30 dentre elles ont plus de 1million dhabitants. Lepotentiel durbanisation est le plus fort au monde; ainsi, une dizaine de pays prsentent des taux durbanisation infrieurs 25 % (Burkina Faso, Mali, Niger, Tchad, Rwanda, Erythre) voire 15 % (thiopie, Burundi, Ouganda). Mais pour bien prendre la mesure de ce potentiel, ilfaut sintresser tous les niveaux des hirarchies urbaines. Eneffet, o et comment se produit aujourdhui la croissance urbaine? Ni lexplosion dmographique des grandes capitales (Kinshasa, Luanda, Khartoum, Lagos), ni le dveloppement rcent des villes moyennes ne sont remis en question. La primatie des grandes mtropoles, qui continuent de crotre et de stendre gographiquement, sexerce notamment au dtriment des villes intermdiaires en accentuant une dichotomie dj ancienne entre un ensemble de capitales mondialises et le reste des rseaux urbains. Mais, sauf exceptions, la croissance des mtropoles a fortement ralenti et repose sur laccroissement naturel, dans un contexte daffaiblissement de lexode rural et de forte progression dmographique (2% 3% par an entre 2000 et 2010). Moins explores par les travaux antrieurs, les tendances partir du seuilde 10000habitants font apparatre un semis dense dagglomrations, qui se sont dveloppes dans lorbite des grandes villes, le long des axes routiers et surtout dans les espaces ruraux, souvent sans que leur qualit urbaine ne soit reconnue politiquement ou statistiquement. Ce processus caractrise particulirement lurbanisation des pays dAfrique de lOuest, la Centrafrique ou lthiopie. Dans les pays dAfrique orientale et centrale, dernire partie du monde surbaniser, les dynamiques urbaines connaissent des volutions de rythme et de forme, qui non seulement sont en train de propulser en avant les taux durbanisation, mais transforment la vision classique des processus durbanisation en Afrique. Eneffet, les volutions les plus actuelles se passent dans les zones de peuplement trs denses et selon un mouvement trs actif durbanisation in situ. Certains de ces nouveaux foyers durbanisation prennent la forme de conurbations de grande taille associes des mtropoles ou des agglomrations secondaires (Kenya, Cameroun, Congo dmocratique, par exemple).
Source: D. Harre, e-Geopolis.
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Certains sous-ensembles rgionaux pourraient connatre des mouvements migratoires importants du fait de tendances structurelles dorigine conomique ou culturelle, ou du fait des consquences attendues du rchauffement climatique. EnAfrique du Nord, on assiste depuis plusieurs dcennies un phnomne de concentration des populations sur les zones ctires. La ville mditerranenne, historiquement compacte, se dploie aujourdhui en tche dhuile le long du littoral dans des conurbations tales. Ailleurs, on assistera probablement des mouvements migratoires entre des zones trs peuples etdautres faiblement peuples et en fonction des mutations rapides et htrognes des conomies et des territoires. Dans la zone sahlienne, o les disponibilits en terres cultivables ont des limites, ainsi que dans les parties ctires des pays du golfe de Guine ou dans la rgion des grands lacs, la pression dmographique cre une comptition pour la terre. Les volutions climatiques pourraient exacerber des tensions dj latentes et finalement provoquer des instabilits politiques comme des dplacements massifs de populations en direction de villes dautres rgions (ADB 2007).
ENCADR 2.2
Les diffrentes dfinitions delurbanisation: le cas tanzanien

EnTanzanie, lestimation de lurbanisation sest faite selon trois approches. Tout dabord, lapproche politico-administrative, adopte par le Cabinet du Premier ministre, a sa base lgale dans le Local Government Act de 1982; elle autorise le ministre tablir lautorit urbaine approprie; les autorits locales urbaines sont divises en trois niveaux durbanisation: cities, municipalities, town councils. Ensuite, lapproche physique (Human settlements), qui est celle du ministre du Foncier et du dveloppement des tablissements urbains, utilise une classification fonde sur la taille de la population et le niveau de services. Elle contient quatre niveaux durbanisation, savoir cities, municipalities, towns et townships. Enfin, lapproche statistique, adopte par le bureau national de statistiques, est fonde sur une petite unit spatiale, lenumeration area ; elle considre comme urbains les espaces qui comprennent entre 300 et 500individus, qui possdent leur propre march et assurent la fourniture de services sociaux. Enfonction de lapproche adopte, le taux durbanisation du pays varie de 16,8 % (approche politico-administrative) 22,8 % (approche statistique) ou 23,5 % (approche physique). Enralit, ces trois mesures sous-estiment encore la ralit. Sion applique la dfinition de lOCDE, fonde sur la densit doccupation (lurbain commenant une densit suprieure 150personnes au km2), le taux durbanisation est de 33,5%.
Des enjeux encore sous-estims, des opportunits exploiter
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Actuellement, lapproche politico-administrative est celle qui prvaut. Elle a pour consquence dexclure des transferts intergouvernementaux de nombreuses zones dites rurales, alors quelles sont dj urbaines dans les faits. Les zones priphriques gnrent des activits qui participent du dveloppement conomique des villes et doivent faire face des besoins en investissements en services de base importants. Ilfaudrait donc ajuster le cadre fiscal intergouvernemental pour quelles puissent bnficier des dotations dtat sur les mmes bases que les collectivits locales urbaines au sens administratif actuel.
Source: World Bank 2009a, World Bank 2010d.

LAfrique subsaharienne connat donc le rythme de croissance urbaine le plus lev de la plante. Envingt ans, la population actuelle des villes va doubler. Or les gouvernements africains dune part et la communaut internationale dautre part ne semblent pas avoir pris totalement conscience de lchelle du phnomne urbain, des enjeux la fois conomiques et sociaux quilrecouvre, et du champ dopportunits quilouvre.
La sous-estimation des enjeux

La sous-estimation des enjeux a des racines anciennes. Au dbut des annes 1970, la pense en conomie du dveloppement tait franchement hostile la ville: la thorie dite des biais en faveur de lurbain stigmatisait des politiques publiques supposes privilgier le milieu urbain aux dpens de la campagne et du secteur primaire, considr comme le secteur utile3. Des recherches mettaient en vidence une corrlation entre lacclration des migrations rurales et la cration demplois urbains (Todaro 1969). Ces diffrents travaux, dnaturs par beaucoup de simplifications, donnrent finalement lieu un axiome manichen, selon lequel la ville fonctionne comme parasite de la campagne, lurbanisation joue un rle ngatif dans le processus de dveloppement, et finalement tout investissement en milieu urbain aggrave la situation conomique et sociale des pays pauvres (Lipton 1977).
3. Cela renvoyait tonnamment aux prmices de lconomie, Franois Quesnay et aux physiocrates qui, deux sicles auparavant, avaient vu dans lagriculture le seul secteur productif, et dans lindustrie et le commerce des activits striles.
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Les bailleurs de fonds ne sintressrent que progressivement aux politiques dinvestissement dans les villes. Les premires gnrations de projets dits urbains taient en fait des projets sectoriels dinfrastructures. la suite de travaux dconomistes sur les liens entre croissance et redistribution (Chenery 1974), la Banque mondiale a labor une stratgie dite de satisfaction des besoins essentiels. Cest en rfrence cette stratgie, et parce que les villes taient perues comme un risque politique majeur4, que linstitution a commenc financer des projets de dveloppement urbain. Mais ce volontarisme de la Banque mondiale a t relativement de courte dure et son engagement dans la problmatique urbaine sest rduit avec lre des ajustements structurels dans la dcennie 1990. Au sortir de la priode des ajustements structurels, laccent a t mis par la communaut internationale sur la lutte contre la pauvret. La batterie des Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) mise en place pour mesurer les avances sur des rsultats concrets est, par essence, conue en fonction des secteurs (eau, sant, ducation, etc.) et nest pas favorable l approche transversale ncessaire aux interventions en ville. Un seul de ces objectifs concerne spcifiquement lurbain5. Considrant que la prvalence de lextrme pauvret en Afrique est dans les campagnes, les politiques de lutte contre ce flau se sont focalises sur les actions en milieu rural. Concomitamment, la pauvret en milieu urbain a augment pendant cette priode (Ravaillon, Chen et Sangraula 2007). Ilest probable par ailleurs que la pauvret en milieu urbain, en particulier lextrme pauvret dans les villes africaines, soit sous-estime du fait des mthodologies de mesure (voir encadr2.3). Au final, on peut dire que le secteur urbain en Afrique subsaharienne a t dlaiss pendant deux, voire trois dcennies (Elong Mbassi 2005). Parallle ment, ila souffert dune vritable crise conceptuelle. Les bailleurs de fonds avaient t mme de formuler une vision globale pour les villes africaines6 et de se mobiliser pour leur dveloppement travers des stratgies, des mthodes et des outils intgrs de financement (Annez, Huet et Peterson 2008). partir de la priode des ajustements structurels et jusqu rcemment, la
4. Les frustrations que connaissent les citadins pauvres ont de tout temps t exploites par des extrmistes. Si les villes ne sattaquent pas sans tarder et de faon plus constructive au problme de la pauvret en milieu urbain, cest cette dernire qui, finalement, les anantira. McNamara, discours au conseildes gouverneurs, 1975. 5. Lesous-objectif 11 est avoir amlior significativement les conditions de vie dau moins 100millions dhabitants de bidonvilles; cet objectif est dailleurs paradoxal, dans la mesure o, compte tenu du rythme prvu daugmentation des bidonvilles dans le monde, mme silest atteint, ilse traduira par une dgradation en termes rels le nombre dhabitants de bidonvilles de la situation. 6. Voir, par exemple, Farvacque et Godin 1997.
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communaut internationale paraissait avoir progressivement abandonn lambition dapprhender le phnomne de lurbanisation du continent dans toutes ses dimensions.
ENCADR 2.3
La pauvret urbaine est-elle sous-estime?

Si on se rfre au seuilde pauvret d1USD ou 1,25USD par jour et par personne, la pauvret urbaine est souvent sous-estime. Eneffet, ce seuilne prend pas en compte le fait que les pauvres urbains payent le plus souvent un loyer qui peut atteindre 20 ou 30 % de leurs revenus, quils doivent acheter leau des tarifs parfois astronomiques, payer pour se servir des latrines, utiliser les transports. Leseuilde pauvret montaire a t initialement fond presque essentiellement sur le cot des besoins alimentaires. Si lanalyse tait tendue aux revenus ncessaires pour pouvoir occuper un logement minimum et acheter de leau, cela rehausserait encore ce seuil. Cest particulirement le cas dans les grandes villes. Des seuils de pauvret fonds sur le cot rel des besoins alimentaires et non alimentaires, ajusts par districts ou quartiers, donneraient une vision plus juste de la ralit. Dans des villes comme LeCaire, Nairobi, Lusaka, etc., un fort pourcentage de la population vit avec plus d1USD par jour, mais souffre de malnutrition et vit dans des logements prcaires au cur de quartiers insalubres par manque de drainage et d assainissement. Les taux de mortalit infantile et maternelle dans ces quartiers sont souvent extrmement levs (par exemple, en thiopie, la mortalit des enfants de moins de 5ans dans les bidonvilles est presque le double de celle des autres quartiers des grandes villes). Laccs aux soins est meilleur de faon gnrale dans les villes que dans les campagnes, mais les habitants les plus dmunis des villes ny ont souvent pas accs pour des raisons montaires. Lesprance de vie dans les bidonvilles est nettement infrieure celle du reste de la ville, voire, dans certains cas, la moyenne nationale.
Source: Satterthwaite 2004, Gendreau 2008.
Pour la communaut internationale, la ville a rarement fait partie des priorits lchelle du continent. Pour les bailleurs de fonds et les agences de coopration, lurbain a souffert dtre un sujet compliqu, peu porteur en termes dimage et de ntre pas un secteur, dans des organisations en gnral structures prcisment autour de secteurs, comme leau, les transports, lenseignement, etc.
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Les gouvernements du continent qui portent la problmatique urbaine au premier plan restent rares, comme en tmoigne notamment lanalyse des Documents stratgiques de rduction de la pauvret (Poverty Reduction Strategy Paper). Llaboration de ces documents stratgiques constituait une des conditions ncessaires pour bnficier dun allgement de la dette au titre de linitiative en faveur des pays pauvres trs endetts (PPTE)7. Peu de DSRP ont plac lurbain dans les priorits (voir encadr2.4). Ilest significatif quetrs peu de collectivits aient bnfici des retombes de linitiative PPTE. Sur la trentaine de pays du continent qui sont concerns par linitiative d allgement de la dette, le Cameroun est un des rares avoir ouvert directement laffectation des crdits ainsi dgags des villes. Douala et Yaound ont bnfici dinvestissements structurants financs par le Contrat dsendettement dveloppement (C2D) sign dans le cadre dun allgement de dettes8.
ENCADR 2.4
Bilan des DSRP: une relative sous-reprsentation du secteur urbain

Depuis la fin des annes 1990, la plupart des pays africains ont labor des Documents stratgiques de rduction de la pauvret (DSRP), avec lappui du FMI et de la Banque mondiale. Un DSRP a pour objectif de fixer une stratgie nationale de dveloppement et de rduction de la pauvret, en se plaant dans le cadre des Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) des Nations unies. La ralisation des OMD doit conduire une amlioration significative de laccs aux infrastructures de base. Une trentaine de pays africains ont rdig un DSRP ce jour. Lexamen de ces documents montre que, si la majorit dentre eux dressent un bilan de lurbanisation, peu de pays en revanche font du secteur urbain une priorit nationale de dveloppement. Lespriorits daction sont tournes vers le dveloppement conomique et les secteurs productifs. La majorit des DSRP des pays africains sont structurs autour des axes suivants: gouvernance (90 %), croissance conomique (95 %), infrastructures au sens large (60%). Tous accordent une place essentielle au dveloppement humain, correspondant ici aux critres de lIndice de dveloppement humain (IDH) et aux OMD (accs aux services tels que leau, lducation, la sant, etc.).
7. Linitiative PPTE a t lance en 1996 par le FMI et la Banque mondiale et complte en 2005 par linitiative dallgement de la dette multilatrale qui incluait le Fonds africain de dveloppement (FAD). 8. LeC2D est un volet bilatral additionnel franais de linitiative PPTE.
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Les composantes du secteur urbain se retrouvent donc clates sous les chapitres infrastructures, dveloppement humain, voire gouvernance lorsquilsagit de gestion urbaine ou de renforcement des capacits municipales. Au final, ilest difficile destimer limportance relle accorde la ville, en particulier parce quilnexiste gnralement pas de distinction entre milieux rural et urbain pour les infrastructures de base, et parce que les DSRP prsentent rarement un budget prvisionnel pour les actions entreprendre. Parmi les secteurs relevant pour une part du milieu urbain, on note la prvalence du logement, suivi de leau et de lassainissement, de laccs au foncier et enfin de gouvernance locale. Trois pays seulement ont une stratgie urbaine relativement dfinie en termes budgtaires (entre un quart et un tiers des dpenses prvisionnelles affectes lurbain): Djibouti, Guine et Sngal. Aucun pays ne place le dveloppement urbain au cur de sa stratgie de rduction de la pauvret. Dans la majorit des cas, les taux de pauvret tant plus importants en milieu rural, lagriculture et/ou la scurit alimentaire prvalent sur les questions urbaines. Quatre pays (thiopie, Lesotho, Madagascar et Zambie) placent le secteur rural au centre de leur stratgie nationale. Dans lensemble, les DSRP donnent la priorit aux infrastructures productives (axes de transports interrgionaux, secteur de lnergie), ainsi qu la sant et lducation pour ce qui est des secteurs sociaux. Ilen rsulte probablement une sous-reprsentation des actions au niveau local et des collectivits au profit des politiques sectorielles nationales.
Sources: analyse des DSRP.
Beaucoup de collectivits locales africaines semblent aujourdhui encore largement livres elles-mmes, sans directives, sans soutien ni reconnaissance. Un certain nombre de gouvernements se sont dots dune stratgie urbaine, mais peu paraissent rellement engags dans des programmes de soutien au dveloppement urbain. Les raisons de ce dtachement ou dsintrt apparent sont nombreuses. Elles relvent de domaines distincts, mais entrecroiss entre politique, gouvernance, intrts particuliers, logiques dappareil, qui sont abords dans le chapitre3. Les capacits dadaptation et de survie dont font preuve les habitants des villes et des quartiers quasi abandonns eux-mmes se sont peut-tre aussi, paradoxalement, retourns contre eux. Elles ont confort lide que, villes et habitants se dbrouillant seuls grce au secteur informel et leurs talents dauto-organisation, iltait lgitime de consacrer les financements et les efforts dautres secteurs de la socit et de lconomie. Manque de vision stratgique et sous-estimation des enjeux se sont dclins dans les domaines de la gestion de la ville et du financement du processus durbanisation. Cest ainsi quen labsence dinvestissements la hauteur des
90
enjeux pendant les dernires dcennies, se sont constitus les immenses stocks dhabitat prcaire, de quartiers sous-quips et, plus gnralement, les dysfonctionnements dont sont aujourdhui affliges la plupart des villes du continent.
ENCADR 2.5
Villes africaines, ltat des lieux deUN-Habitat

Lerapport State of African Cities ambitionne de faire un tat des lieux des villes africaines et de la transition urbaine sur le continent. Quatre sous-parties gographiques (Afrique du Nord, Afrique de lOuest et centrale, Afrique de lEst et Afrique australe) abordent respectivement six thmes: la taille et les caractristiques de la population urbaine, le rle conomique des villes, la pauvret urbaine et les conditions du logement, les dfis poss par la matrise de lenvironnement, les systmes de gouvernance et les rgions urbaines mergentes. Ces chapitres thmatiques apportent un certain nombre dclairages nationaux propos de la diversit des situations. Bien que les villes gnrent environ 55 % du total des produits intrieurs bruts, 43% de la population urbaine vit au-dessous du seuilde pauvret (1USD par jour), avec un impact croissant et coteux sur lenvironnement. Les pays dAfrique du Nord sont les seuls avoir rduit significativement la pauvret urbaine par des programmes damnagement des zones dhabitat prcaire, de rgularisation foncire et relocalisation. Enrevanche, en Afrique de lOuest et centrale, lurbanisation se produit sans planification, amnagement ou politique sociale et les opportunits conomiques sont trs insuffisantes. Kinshasa et Lagos qui, avec le Caire, seront les trois premires mgapoles du continent en 2025 (population de plus de 15millions) constituent des exemples types de ces dficiences. EnAfrique de lEst, le taux durbanisation est encore beaucoup plus faible quailleurs (20%), mais la population urbaine devrait tre multiplie par 2,5 dici 2030. La pauvret urbaine et la prolifration des bidonvilles, o vit parfois plus de la moiti de la population (Dar es-Salaam, Addis-Ababa, Kigali), ne sont pas tant le rsultat de lexpansion urbaine que des checs institutionnels qui perptuent les iniquits socioconomiques. Les politiques urbaines devront donc notamment prendre en compte les synergies entre les zones rurales et urbaines et rformer les rgimes fonciers. Lerapport souligne aussi lmergence de configurations rgionales dans lorbite des grandes mtropoles, configurations qui prennent la forme de corridors (Grand Ibadan-Lagos-Accra, Kenitra-Casablanca-el Jadida) ou de rgions urbaines comme celles de Nairobi, Gauteng ou le nord du Delta en gypte. On dcrit ainsi une dizaine de ces configurations en insistant sur leur rle structurant des conomies nationales et sousrgionales. Les auteurs recommandent ladoption de modles conomiques de croissance supra-locaux complmentaires aux politiques urbaines menes lchelle des villes. Cependant, dautres gros efforts dinvestissements, dans le logement, les services
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et lamlioration des niveaux de vie devront se faire en direction des villes de moins de 500000habitants, qui absorbent aujourdhui les deux tiers de la croissance urbaine et qui se dveloppent souvent dans les mmes conditions de sous-quipement que les grandes mtropoles.
Source: UN-Habitat 2008, 2010.
On assiste heureusement aujourdhui un renouvellement de la capacit de formulation stratgique des bailleurs de fonds (du moins de ceux dentre eux qui sont effectivement engags dans le soutien aux collectivits locales et le management urbain). Sur le continent, un nombre croissant de gouvernements des pays les moins avancs devraient suivre lexemple des pays mergents qui se sont engags finalement dans la mise en uvre de politiques urbaines.
Des opportunits exploiter: amliorer la productivit des villes africaines

Aujourdhui, le processus durbanisation de lAfrique est peru de faon moins ngative par la communaut internationale. Dune part, ilest entendu que la croissance urbaine est structurelle: aucune politique na pu sy opposer efficacement, ilvaut mieux laccompagner plutt que la combattre. Dautre part, le fait urbain est restaur progressivement dans les esprits comme pouvant tre un facteur de dveloppement conomique et culturel, conformment ce quila t sur les autres continents. Les relations causales entre croissance urbaine et croissance conomique restent difficiles tablir scientifiquement, mais les statistiques tmoignent de corrlations troites. Plus un pays se dveloppe, plus la part de son PIB produit dans les villes augmente: cette part passe de 55% dans les PMA 75% pour les PRI et 85% pour les pays riches. La valeur ajoute produite par habitant dans les grandes villes dun PRI est plusieurs fois suprieure la moyenne nationale. Une littrature abondante a tabli lexistence dune relation entre le niveau durbanisation dun pays et sa croissance conomique ou les revenus per capita (Fay et Opal 2000, World Bank 2009b, Annez et Buckley 2009), y compris pour ce qui est de lAfrique subsaharienne (Kessides 2006). La plupart des auteurs saccordent penser que la globalisation de lconomie devrait encore augmenter les avantages comparatifs du milieu urbain en ce qui concerne la production conomique. La ville est consubstantielle de lindustrialisation et du dveloppement du secteur tertiaire. Elle est le lieu des changes conomiques et, avec eux, des activits lies aux marchs, la finance, au crdit. Elle constitue lespace privilgi de la transmission des informations et du savoir, de lenseignement, de
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la recherche, des arts, de la vie politique et des activits culturelles. Cette dimension est un dterminant de la dynamique de croissance urbaine sur le continent.
Carte 2.1LAfrique, ses villes et ses principaux ports.
Tunis Arzew Rabat Madre (Portugal) Casablanca MAROC TUNISIE Tripoli Alexandrie Benghazi Le Caire ALGRIE LIBIE GYPTE Sokhna Damiette Skikda
Alger
Canaries (Espagne) Al Aioun SAHARA OCCIDENTAL MALI Nouakchott Praia SNGAL Dakar GAMBIE Banjul Bamako BURKINA FASO Ouagadougou COTE D'IVOIRE MAURITANIE
Port Soudan
NIGER Niamey NIGERIA BNIN Cotonou Lagos Kano Kaduna Abuja CAMEROUN Ibadan Malabo Port Harcourt EQUATORIAL GUINEA So Tom SAO TOM & PRINCIPE Port Gentil Pointe-Noire Cabinda (Angola) Yaound Douala Libreville CONGO GABON
TCHAD N'Djamena
Khartoum
RYTHRE Asmara
Bissau GUINE-BISSAU GUINE Conakry Freetown SIERRA LEONE Monrovia LIBRIA Yamoussoukro
SOUDAN
DIJBOUTI Dijbouti
TOGO
Addis Abeba RPUBLIQUE CENTRAFRICAINE Bangui OUGANDA Kampala Kigali RWANDA Bujumbura BURUNDI Dodoma Mbuji Maryl TANZANIE Lubumbashi ANGOLA MALAWI ZAMBIE Lusaka Lilongwe Moroni Mayotte (France) Toamasina Antananarivo
Tema Kumanasi GHANA Abidjan Accra Lom Porto-Novo Benin City
ETHIOPIE
SOMALIE
KENYA
Mogadiscio
Brazzaville
DEM. REP. OF CONGO Kinshasa
Nairobi Mombasa
Dar es Salam
Luanda
NAMIBIE BOTSWANA Gaborone Population des agglomrations (donnes 2007) Johannesburg Vereeniging
Harare ZIMBABWE MOZAMBIQUE Pretoria Mbabane SWAZILAND East Rand Durban Maputo
Windhoek
MADAGASCAR
Maseru LESOTHO 11 400 000 4 500 000 1 000 000 Le Cap Port Elizabeth AFRIQUE DU SUD East London
Sont reprsentes les agglomrations de plus dun million dhabitants et les capitales de moins dun million dhabitants. Sources : www.un.org/esa/population/plublications/wup2007/2007UP_Hightlights_web.pdf Containerisation International Yearbook, 2006, www.unctad.org
Source: Questions internationales n33, septembre-octobre 2008.
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Les motifs du migrant ne sont pas toujours ou exclusivement dordre conomique: les jeunes viennent en ville pour chapper la grontocratie des socits rurales, pour se projeter dans le futur, pour accder la modernit. Linternationalisation en cours de la vie conomique et culturelle renforce probablement le pouvoir dattraction de la cit. La question reste ouverte de savoir si cest la croissance elle-mme qui favorise lurbanisation (et dans le cas de lAfrique subsaharienne, cest manifestement le cas de la croissance dmographique), ou si la ville en soi gnre de la croissance (Freire et Polse 2003). La nature et lampleur des avantages conomiques de lurbanisation de lAfrique subsaharienne des dernires dcennies restent sujets discussions. La vertu premire de la ville comme entit conomique est, depuis Adam Smith, attribue aux gains de productivit dans le secteur secondaire9. Mais dans les villes africaines, le secteur secondaire moderne est peu dvelopp. Ilest mme en recul depuis les annes 1990, o on a assist une dsindustrialisation depuis les ajustements structurels et la liquidation des industries publiques (Fox et Sekkel Gaal 2008), puis du fait de la concurrence des produits manufacturs imports dAsie. La part des produits manufacturs dans le total des marchandises exportes depuis lAfrique subsaharienne est la plus faible au monde (World Bank/WDI). Lexplosion du secteur informel a fait office damortisseur en matire demplois et dactivits, mais ilsagit dun secteur majoritairement faible productivit, trs bas revenus et surtout fragile. Lapparition des produits manufacturs dorigine asiatique bas prix a ainsi mis mal des pans entiers de la production artisanale formelle ou informelle, dans le textile, lhabillement, les objets de la vie quotidienne. Pour une bonne part, le secteur informel en Afrique est un secteur dactivits de survie, aux effets dmultiplicateurs faibles. Enlabsence dun secteur secondaire structur, le cercle vertueux par la demande et la modernisation des marchs agricoles quest suppos enclencher le processus durbanisation ne se met que difficilement en place (World Bank 2010c). Or les conditions de la structuration du secteur secondaire sont souvent absentes, y compris dans les pays les plus urbaniss. Les conomies sont handicapes par lensemble de lacunes sous-quipement en infrastructures, sant publique, environnement, faiblesses institutionnelles, fiscalit, gestion foncire, lgislation, gouvernance, corruption, violences qui affectent beaucoup des villes du continent.
9. Par exemple (in Richesse des nations, livre III): les gains sont rciproques pour lune (la ville) et lautre (la campagne) et la division du travailtourne lavantage de chacune des diffrentes personnes employes aux tches particulires dans lesquelles le travailse subdivise (Smith 1776).
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Ces dysfonctionnements urbains se traduisent par des pertes de productivit conomique difficilement chiffrables faute de donnes, mais considrables. De fait, plus le niveau durbanisation est lev, plus les effets ngatifs des dysfonctionnements dordre fonctionnel ou institutionnel sur les conomies sont importants (Freire et Polse 2003). Ilsagit de pertes directes, en heures perdues dans les dplacements, en destruction de capital dans les inondations; ilsagit aussi de pertes en opportunits dactivits, du fait du manque de foncier scuris pour des investisseurs, et de pertes en productivit pour toutes les entreprises du secteur formel comme du secteur informel; ilsagit enfin de pertes indirectes avec les cots environnementaux, les effets sur la sant des systmes de drainage et dassainissement dfaillants, limpossibilit de placement de lpargne locale, de pertes en capital humain Lensemble de ces pertes conomiques limitent les capacits dinvestissement. Au final, pertes et dysfonctionnements sautoentretiennent dans des systmes o chacun est la fois cause et consquence des autres et qui peuvent constituer de vritables trappes sous-dveloppement (voir encadr2.6). Finalement, les dbats anciens sur lopportunit pour les tats du continent de favoriser ou non lurbanisation paraissent aujourdhui bien dpasss. Les villes daujourdhui sont un fait irrversible, et le doublement de leur population dans les vingt ans venir une perspective invitable. Les interrogations sur la part de croissance conomique qui dcoulerait du phnomne durbanisation en soi continueront susciter des dbats et des travaux acadmiques. Du point de vue des dcideurs et des gestionnaires, la problmatique est diffrente: lobjectif est dexploiter au mieux les opportunits de croissance quapporte le fait urbain, den faire un agent optimal de transformation des socits et des conomies. Ilfaut rendre les villes du continent plus productives et plus efficaces quelles ne le sont aujourdhui. Cela renvoie des approches classiques de stratgies sectorielles, la microconomie de linvestissement, la gouvernance et au management urbain.
ENCADR 2.6
Une leon dconomie urbaine debase Kinshasa

Dans le quartier Mont Ngafula, on a mis des annes construire une station d essence. Quelques mois plus tard, le nouveau propritaire a install sur place un grand lampadaire. tant donn que la station dispose de son propre gnrateur et ne dpend donc pas de la ville pour son lectricit, la lampe a toujours fonctionn.
Les nouveaux dfis: le changement climatique et ses consquences
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Enun rien de temps, elle a rassembl autour delle plusieurs bars, un cybercaf et une boutique de tlphone, tandis que les bus et les taxis commenaient faire de lendroit leur terminus local, ce qui drainait encore plus de gens vers les bars. Les affaires ont aussi repris pour lhtel voisin, un commerce qui priclitait depuis des annes. Un simple coin de rue qui la tombe de la nuit tait presque dsert est ainsi devenu, par la magie dune seule lampe, un bouillonnant point de rendez-vous o, jusqu minuit, toutes sortes dactivits se droulent. Cest de cette faon que les kinois produisent leur ville. Lespace appartient celui qui le rclame et lutilise. Ce processus dappropriation est la base mme de lexpansion effrne de cette mgalopole (de Boeck, 2006). Cette histoire narre par un anthropologue fournit une illustration exemplaire de la relation entre les quipements en rseaux et lconomie locale: dans une ville en grande partie prive dlectricit et dclairage public, un seul point lumineux suscite immdiatement lapparition dune srie dactivits conomiques. Au-del dautres commentaires, comme sur le rle du secteur priv dans cette affaire ou lextraordinaire dynamisme des habitants se saisir de la premire opportunit, ce rcit met aussi en vidence les consquences conomiques des dfaillances dsastreuses de gouvernance. Lorsquilny a pas dlectricit, cela signifie quilny a pas de machines, pas dinformatique, des secteurs secondaire et tertiaire handicaps. lchelle de lagglomration de plus de 8millions dhabitats quest Kinshasa, ce sont probablement plusieurs centaines de milliers demplois potentiels qui sont ainsi perdus. Au-del de ces emplois, cela implique galement quilny a pas de recettes sur les consommations, pas de taxes sur les activits et, par consquent, pas de ressources pour financer les investissements futurs. Si on considre que le rle premier dune collectivit locale est de fournir le cadre dans lequel les habitants vont maximiser revenus et bien-tre, dans lequel lappareilproductif va optimiser sa productivit, cette histoire tmoigne des difficults structurelles auxquelles trop de villes africaines se trouvent encore confrontes.
Source: de Boeck 2006, auteur.

Lexposition aux risques dus au changement climatique sur le continent africain varie selon les rgions. Quatre grands types de risques sont considrs: inondations, scheresses, augmentation du niveau de la mer et cyclones (voir carte ci-aprs). Beaucoup de villes vont tre affectes directement par ces phnomnes, ou bien indirectement par leurs consquences, notamment surla production agricole et potentiellement les flux migratoires.
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Inondations et/ou augmentation du niveau la mer

Les villes ctires sont les plus peuples du continent. EnAfrique de lOuest, 40% de la population vit sur la cte; au Sngal, par exemple, les deux tiers de la population vivent dans lagglomration de Dakar, o 90% de lindustrie est localise, alors que la ville est situe seulement quelques mtres au-dessus de la mer. Beaucoup dautres villes dAfrique subsaharienne risquent dtre affectes, comme Banjul, Port-Harcourt, Lom, Cotonou EnAfrique du Nord, plusieurs villes seraient aussi directement menaces: Alexandrie, par exemple, une monte des eaux de 0,5m affecterait plus de 2millions de personnes, entranant des pertes de terres, proprits et infrastructures de lordre de 35MdUSD, hors valeur du patrimoine historique (Toulmin 2009). Les fortes prcipitations, quelles soient lies aux cyclones ou non, ont dj eu de grands impacts sur des ensembles rgionaux importants. EnAfrique de lEst, des pays comme Madagascar et le Mozambique sont touchs rgulirement par des pisodes cycloniques qui provoquent dimportants dgts en vies humaines, en dommages matriels et en production perdue. Ilarrive que la rgion soit affecte par de trs fortes pluies, comme en 2002 o des milliers de personnes ont d quitter leurs maisons au Rwanda, Kenya, Burundi, Tanzanie et Ouganda (Satterthwaite 2007 et 2008). EnAfrique de lOuest, les fortes pluies de 2009 et 2010 ont affect plus de 1,5million de personnes. Les inondations ont provoqu dimportants dgts matriels: les activits conomiques, les transports, la communication, la fourniture en eau potable sont durablement perturbs. Pour le Bnin seul (un des pays les plus touchs), les dommages directs ont t estims 160MUSD, les pertes en production 100MUSD, et limpact attendu sur le PNB tait de 0,8% (World Bank-UNDP 2010). Ilfaut souligner que les inondations en milieu urbain, quels que soient les vnements climatiques qui les provoquent, ne sont que rarement les consquences des seules lacunes en infrastructures. Elles sont dans la plupart des cas les consquences des modes durbanisation et donc de gestion urbaine (voir encadr2.7).
Scheresse, production agricole et phnomnes migratoires

Les scheresses cycliques ne sont pas un phnomne nouveau pour beaucoup de rgions africaines, mais on sattend ce quelles deviennent plus frquentes et plus svres. La production agricole va en tre affecte en proportion, dans des zones de culture pluviale, mais aussi des zones de culture irrigue en Afrique australe (Namibie et Botswana, par exemple).
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Carte 2.2Changement climatique: les quatre grands types de risques.
Inondations
Scheresses
Niveau dimpact faible modr lev
Niveau dimpact modr lev
Augmentation du niveau de la mer
Cyclones
Source : World Bank 2008a
Source: World Bank 2008a.
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ENCADR 2.7
Inondations et utilisation du sol

La protection des villes littorales contre les inondations renvoie en premier lieu la question de linvestissement en matire de protection contre la monte des eaux, notamment en cas de fortes mares et en ouvrages de drainage et dexhaure. Mais dans la majorit des cas, les inondations sont troitement corrles la faon dont ont t gres par les autorits le processus durbanisation et lutilisation des sols. Deux exemples rcents en tmoignent. Alger, en 2001, plusieurs facteurs conjugus ont provoqu la catastrophe des inondations de Bab-el-Oued (800 morts). Enaval, le dysfonctionnement dun missaire, du fait du rehaussement du niveau de la mer (li une conjonction mare haute plus vent fort), nvacuait plus mais refoulait les eaux, tandis quen amont, lintensit de la pluie, le mauvais entretien des ouvrages de drainage et surtout limpermabilisation des sols des hauteurs de la ville (due une urbanisation et une dforestation non contrle) ont rendu impossible lvacuation dun volume deau trop important. Lom, le centre-ville est affect par des inondations rcurrentes depuis plusieurs annes. Construite sur un site lagunaire, la ville est en partie au niveau de la mer et les eaux de pluie doivent tre vacues par des stations de relvement. La protection du cordon littoral et le fonctionnement des missaires sont donc vitaux. Mais la capacit de la lagune, qui fait office de bassin de rtention, et celle des stations de relvement sont dpasses par laugmentation des eaux rsultant de limpermabilisation des sols, due elle-mme lexpansion de lurbanisation non contrle dans les hauteurs de lagglomration.
Source: Paulais et Pigey 2009.
Pour les villes, les consquences immdiates vont porter sur le prix des denres alimentaires et les risques de tensions sociales correspondantes. Dans certains cas, ilpourrait y avoir des conflits dusage entre citadins et agri culteurs, qui dpendent parfois des mmes ressources en eau souterraines ou superficielles (Satterthwaite 2007). Enfin, si les scheresses sont svres, les flux migratoires vers les villes des populations rurales les plus affectes vont augmenter. Ces arrives de migrants supplmentaires vont peser sur lemploi, les marchs fonciers, la fourniture des services de base. Elles vont impliquer des besoins dinvestissements supplmentaires.
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Lefinancement des investissements dadaptation et de mitigation

Un certain nombre de villes africaines directement impactes vont donc devoir adopter des stratgies dadaptation aux effets du changement climatique. Ces stratgies doivent se dcliner sur les plans de la gestion urbaine, de lutilisation des sols et des modes damnagement. Pour les tablir, les collectivits locales peuvent bnficier dun certain nombre de fonds spcifiques crs cet effet10. Les plans dadaptation doivent aussi se matrialiser dans des plans dinvestissements. Les estimations des cots globaux des infrastructures dadaptation (ouvrages de protection, de drainage, de confortation) en milieu urbain pour lAfrique subsaharienne restent faire. Enltat actuel des choses, et en attendant la monte en puissance de lAdaptation Fund qui devrait procurer des financements additionnels, les infrastructures spcifiques sont finances par les mmes budgets et avec les mmes instruments que les autres investissements. Dans la mesure o les infrastructures risquent de conditionner la poursuite ou la rentabilit de beaucoup dactivits conomiques, ilest attendu que le secteur priv participe directement leur financement, mais les rgles ad hoc et les mcanismes ncessaires pour ce faire sont dfinir selon les contextes nationaux. Enmatire de mitigation, les incertitudes sur le financement sont relativement moins grandes. Dans la mesure o lAfrique subsaharienne nest responsable que denviron 3,5 4% des missions de CO2 sur la plante, les efforts quelle devra fournir, et partant les opportunits de financement, sont relatifs (Collier, Conway et Venables 2008). Dune part les mcanismes de la finance carbone concernent principalement un petit groupe de pays et un certain type dactivits, dautre part ils ne sont pas spcialement adapts aux collectivits locales et aux projets de taille modeste en milieu urbain (voir chapitre1). Cela pourrait toutefois voluer favorablement en fonction de dveloppements mthodologiques en cours, qui devraient permettre de prendre en compte les performances lchelle dun territoire. Enltat actuel des choses, ily a dores et dj des possibilits de financements additionnels, par exemple via le CTF pour des projets dans des secteurs comme les transports ou les dchets (voir chapitre1 galement). Compte tenu des seuils de production de carbone en dessous desquels un ERPA peut tre conclu et des cots dinstruction assez levs, a priori seules les villes les plusimportantes sont concernes. Toutefois, les projets peuvent tre consolids au niveau national, condition quun oprateur fasse fonction de grossiste et densemblier.
10. Voir la section Changement climatique et nouveaux financements dans le chapitre1.
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De faon gnrale, on peut estimer quily a des opportunits pour les villes ou les oprateurs qui sauront se montrer proactifs et faire les investissements intellectuels ncessaires pour se positionner dans ces domaines dinnovation. Les gains en attendre sont de deux ordres: des financements complmentaires pour un certain nombre de projets, et lacquisition de mthodes et de savoir-faire qui seront bnfiques la gestion de la ville en gnral, et limage projete lextrieur vis- vis des investisseurs.
La question foncire
La question foncire est lorigine de la plupart des blocages et des difficults qui affectent la gestion des villes dAfrique subsaharienne. Ilsagit dune situation paradoxale, puisque dans la majorit des pays, la puissance publique dispose prcisment du monopole de production foncire. Mais ce modle dit tatique11 est presque partout dfaillant et ne sapplique en ralit qu une fraction des territoires urbains. Cette dfaillance a relgu au statut dinformel, spontan ou illgal, selon les terminologies frquemment employes, tous les autres modes doccupation du sol, favorisant ainsi une conception duale, contrastant un droit tatique moderne considr comme lobjectif atteindre avec les rgimes fonciers informels ou illgaux. Cest un vritable imbroglio foncier qui continue rgner dans certains pays. Lincapacit quont manifeste depuis des dcennies beaucoup dtats organiser une production foncire rgulire et adapte est sans aucun doute la cause premire de la situation proccupante de la plupart des villes du continent, tant du point de vue physique, quconomique, fiscal et financier. Cette section propose un tat des lieux synthtique et une caractrisation des enjeux sur un sujet qui fait lobjet de dbats et dune littrature abondante.
Les multiples facettes de la production foncire urbaine

Alors que le modle tatique a peu volu dans ses objectifs et ses modalits, cest dans la vaste catgorie des systmes dits informels, coutumiers ou traditionnels, l o la proprit du sol nest pas garantie par un titre foncier dlivr
11. La proprit foncire est garantie par ltat, qui sapproprie lensemble des droits sur le territoire urbain et accorde la proprit en dlivrant un titre foncier aprs identification et bornage du terrain, inscrit au cadastre (Tribillon 2004; Comby 2008). Dans le cas de nouveaux espaces urbains entrant dans un plan durbanisme, le procd est identique aprs subdivision et allocation de lots individuels.
La question foncire
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par ltat, que les principales volutions et innovations se sont produites, donnant naissance une grande varit de rgimes et de pratiques foncires. Ancrs dans les contextes locaux, ces systmes procurent des droits galement trs variables. Selon la dfinition de UN-Habitat des quartiers illgaux (slums), ceux-ci reprsentaient plus de 70% de la population urbaine dans un grand nombre de pays africains (UN-Habitat 2008). Surtout, les tudes de cas montrent bien que les systmes fonciers sont locaux (Tribillon 2004), enracins dans les contextes politiques, historiques et culturels propres chaque pays, voire chaque ville (voir encadr2.8).
ENCADR 2.8
Quentend-on par quartiers informels ou illgaux?

Les termes gnriques de quartiers informels ou illgaux recouvrent des ralits physiques distinctes. Les configurations peuvent varier selon les contextes urbains, mais on distingue gnralement six grandes catgories: (1) les bidonvilles, souvent situs sur des terrains publics, notamment dans les quartiers centraux et dans les priphries. La population urbaine dAfrique de lEst est particulirement concerne, alors que celles de lAfrique australe lest beaucoup moins. Cest aussi l, et en particulier dans les bidonvilles anciens, que se situe aujourdhui lessentiel de loffre locative. (2) les interstices urbains dans les centres-villes; ce type doccupation est trs vulnrable face aux oprations dviction lors des ramnagements urbains. (3) les lotissements crs sans autorisation par des promoteurs immobiliers, frquemment sur des terres prives, qui subdivisent lespace investi et le revendent en lots. Ces lotissements sont illgaux, parce quils ne respectent pas les plans durbanisme et quils ont t subdiviss sans autorisation de ladministration. (4) les quartiers mal btis sur un site malais habiter, eux aussi la cible des ramnagements urbains. (5) les quartiers priphriques rsidentiels, souvent occups par des classes moyennes, qui y font construire leur rsidence principale; cette catgorie recoupe en partie celle des lotissements crs par les promoteurs immobiliers. (6) les priphries rcentes ayant absorb/phagocyt un ou plusieurs villages sous statut coutumier.
Sources: Tribillon 2004, Cotula 2007, Durand-Lasserve & Selod 2007, UN-Habitat 2008.
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Ainsi, les situations foncires (rgimes fonciers et modes dadministration) et les droits ne seront pas identiques selon que lon habite dans lun ou lautre de ces espaces urbains, qui se distinguent par le statut foncier des terres (incluses dans le domaine de ltat, terres prives, terres proprit collective ou coutumire), le statut social autant que le niveau de revenu des occupants (Tribillon 2004) et, surtout, par les processus de formation des sites ou des quartiers. Parmi ces diffrentes situations, les rgimes dits no-coutumiers, cest-dire qui drivent des droits coutumiers, concerneraient de 50% 90% de la population urbaine (Durand-Lasserve 2005): une grande partie des quartiers anciens considrs informels et la majorit des expansions territoriales actuelles des villes. Ce type de rgime prvaut en effet dans lurbanisation des priphries, qui se font sur des terrains encore souvent officiellement considrs ruraux (sauf en Afrique du Sud). Les tudes du droit foncier rural montrent dailleurs des volutions trs similaires (Cotula 2007). Initialement contrls par les autorits coutumires, ces systmes mixent pratiques coutumires en particulier gestion des terres par le(s) reprsentant(s) de la communaut et pratiques informelles et formelles propres aux marchs fonciers modernes (voir encadr2.9).
ENCADR 2.9
Diversit des modalits daccs la terre dans les systmes no-coutumiers

Les modalits daccs la terre dans les systmes no-coutumiers peuvent tre varies, mais prsentent des caractristiques communes. On peut distinguer trois grandes voies daccs la terre sous statut coutumier: (1)obtention dun lot comme membre du groupe dtenteur des droits coutumiers; (2) achat dun lot sur le march des terres sous statut coutumier; (3) achat dun lot sous statut coutumier, mais garanti par ltat. Dans nombre de cas, les transactions se font dindividu individu, que ce soient les dtenteurs coutumiers ou les occupants qui vendent leur profit. Sauf exception, les terres sous statut coutumier sont, depuis dj longtemps, vendues et non plus attribues aux nouveaux venus. Les rgimes no-coutumiers ont ainsi particip trs activement llargissement du march de la terre et laugmentation parfois vertigineuse des prix dans les zones priurbaines. Lefonctionnement du march des terres sous statut coutumier repose de plus en plus sur lintervention dintermdiaires, agents immobiliers et socits dachat de terres.
La question foncire
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Les procdures se sont formalises avec ladoption de transactions crites, la prsence de tmoins, le recours des hommes de loi pour la rdaction des actes de vente/achat ou lintervention de gomtres et durbanistes, la demande des associations des nouveaux propritaires voulant rgulariser la tenure foncire.
Sources: Tribillon 2004, Rakodi 2007, Payne, Durand-Lasserve, et Rakodi 2008.
La reconnaissance des rgimes illgaux et no-coutumiers est variable selon les pays. Dune manire gnrale, et jusque dans les annes 1970, les occupations ne ressortant pas des droits coutumiers ont t combattues, notamment par les victions et la prfrence donne aux implantations commerciales (industries, centres commerciaux, lotissements rsidentiels par socits immobilires) sur les terrains convoits des centres-villes. Lestatut des systmes coutumiers est plus complexe. Ils ont t officiellement abolis dans certains pays, par exemple au Cameroun lors de la nationalisation des terres en 1974 ou en Mauritanie en 1983 (Choplin 2006). Enrevanche, au Ghana, au Rwanda ou au Bnin, une grande partie du territoire urbain initial est historiquement sous droit coutumier. Au Ghana, o 80% des terres sont sous autorit coutumire et administres par les chefferies (voir aussi encadr3.11), ou au Nigeria, les autorits coutumires ont t impliques trs tt dans lallocation et la gestion des terres (Farvaque et McAuslen 1992). Dans ces cas, les droits coutumiers coexistent avec le droit tatique sans forcment tre lgaliss. Les travaux mens dans neuf pays africains montrent une tendance un rapprochement entre les systmes no-coutumiers et tatique (DurandLasserve 2005); ce rapprochement se fait principalement par une reconnaissance officielle accrue et ladoption de nouveaux codes fonciers (Uganda, Ghana, Afrique du Sud), la simplification des procdures denregistrement, ladoption de mesures danti-viction et de droits fonciers collectifs. Au Botswana, afin de faire face la demande, les terres contiges au primtre officiel urbain ont t verses sous administration des Land Boards (un par tribu), qui subdivisent, allouent les lots pour une priode indfinie et dlivrent des certificats coutumiers (Rakodi 2007). Cotonou, la majeure partie de la production foncire urbaine et priurbaine se fait linitiative des dtenteurs coutumiers, qui mettent en vente des espaces subdiviss en lots individuels et dont ils enregistrent et authentifient les transactions. Avant que les terrains soient construits par les nouveaux propritaires, les services d urbanisme de la ville produisent un plan de rajustement conforme aux normes des plans damnagement en vigueur, et octroient de nouveaux lots, plus petits, aux propritaires auxquels ils dlivrent un permis doccupation (Durand-Lasserve et Selod 2007). Par ailleurs, les observateurs notent une
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relative intgration des pratiques formelles par les acteurs des systmes coutumiers (respect des plans durbanisme, authentification des transactions, registres des transactions conservs au niveau local). lchelle dun grand centre urbain, la concomitance de rgimes fonciers peut ainsi crer des situations complexes prsentant une dclinaison de formes nocoutumires et illgales des usages fonciers, des voies commerciales ou non daccs au foncier, des droits et des relations avec le modle tatique Comme voqu au chapitre1, cette complexit peut avoir des rpercussions considrables sur les dispositifs de gouvernance et de matrise douvrage.
Un continuum de droits urbains: droits individuels et droits collectifs

ces diffrentes situations foncires correspondent des niveaux de scurit foncire trs ingaux. Un nombre croissant dtudes empiriques prcisent dans quelles circonstances une tenure illgale est ou nest pas associe une situation dinscurit (Durand-Lasserve et Selod 2007, Payne, DurandLasserve, et Rakodi 2008), le contenu formalis de ce lien constituant une base de rflexion pour les politiques foncires. Ilest tabli que de nombreux quartiers illgaux mais pas tous offrent en fait une relative scurit foncire. Cest le cas notamment lorsquils relvent du droit coutumier, reconnu par un ensemble dinstitutions, voire insr dans les procdures tatiques. Cest aussi le cas lorsquils ont t tablis sous contrle de rseaux sociaux (Afrique du Sud) lchelle dun site ou dun quartier (cas de lAfrique du Sud, par exemple). Pour beaucoup de quartiers illgaux dvelopps sur des terrains publics, les risques dviction sont devenus faibles par reconnaissance de facto de loccupation. Dautres, quoique dvelopps hors procdures officielles, ne sont pas considrs illgaux par ladministration, qui dlivre alors des certificats d occupation temporaires lors doprations de formalisation administrative ou reconnat les contrats de transaction (Durand-Lasserve et Selod 2007). Ces diffrentes situations procurent des niveaux de scurit variables, mais nanmoins effectifs. Ilen rsulte que les programmes de rgularisation ont souvent eu un impact relativement faible sur le niveau de scurit des rsidents (cas de Dar es Salam, Cotonou, le Caire, Johannesburg: Payne, DurandLasserve, et Rakodi 2008). Un certain nombre dobservateurs mettent laccent sur la dimension collective des droits fonciers, la capacit foncire tant comprise comme le rsultat de rapports sociaux construits stratgiquement et grs tactiquement, par
La question foncire
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rapport ltat qui devient un intervenant comme un autre. Cette capacit varie grandement dun groupe social lautre, et pas uniquement en termes de diffrences de revenus. Elle se traduit notamment par une ingale aptitude crer les institutions permettant damliorer la situation foncire et lquipement des quartiers, valoriser le sol en lquipant collectivement, en le construisant, en le donnant la vente (Tribillon 2004). Inexistantes dans lemodle tatique, des formes lgalises de droits collectifs commencent toutefois faire partie de loutillage des rformes foncires, comme alternatives aux droits individuels, et dans une approche progressive, tel un premier pas vers la rgularisation foncire des quartiers informels et illgaux (DurandLasserve et Selod 2007). Au final, on voit que situations foncires illgales et no-coutumires sont en grande partie issues de synergies entre les institutions tatiques, le secteur priv commercial et les groupes formant les communauts urbaines. Les droits fonciers et le niveau de scurit qui y est associ ont t formaliss sous lide dun continuum de droits fonciers . Ce continuum stend entre deux situations extrmes: les sans-droits (squatters exposs aux victions, locataires) et les plein-droits (possesseurs dun titre de proprit ou dun contrat long terme consigns dans un registre public). Entre ces deux extrmes, lventaildes situations peut tre trs large. Par exemple, les catgories de tenures foncires en vigueur identifies en Afrique du Sud vont de la proprit officielle, intermdiaire, en attente, informelle, la simple occupation dun terrain, location avec contrat, sans contrat (Payne, Durand-Lasserve et Rakodi 2008).
Les limites du modle tatique

Lemodle tatique reste prgnant, mais ilest remis en cause dans ses modalits dapplication prsentes et ilest mis en perspective avec les autres droits. Enfait, ilsemble bien que lensemble des systmes en usage aient montr leurs limites. Les pouvoirs publics nont pas eu les moyens techniques et/ou financiers dexercer leur fonction de producteur du sol urbain, de rpondre aux demandes individuelles ou collectives de rgularisation des expansions cres de facto, ou de lotir de nouvelles expansions du domaine public. Ce constat est videmment nuancer selon les cas et les systmes en vigueur, lthiopie et lusage du bailemphytotique constituant par exemple un cas spcifique (voir encadr2.16). Mais de faon gnrale, on peut dire que ce sont bien les lacunes de la gestion foncire qui sont lorigine des dsordres affectant aujourdhui les tissus urbains des centres et des priphries.
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Lemodle tatique a montr galement ses limites envers les procdures de rgularisation des quartiers illgaux et de titrisation qui ont t soutenues par les bailleurs de fonds partir de la dcennie 1980. La lourdeur des procdures, leur centralisation, la longueur des dlais, le cot des formalits et des exigences irralistes en matire de construction ont conduit un relatif chec de ces programmes, dont la majorit sont rests au stade de projets pilotes (Durand-Lasserve et Selod 2007, UN-Habitat 2008, Payne, Durand-Lasserve, et Rakodi 2008, Comby 2008). Fondamentalement, le modle tatique est critiqu pour son inadaptation intrinsque aux situations foncires africaines. Conu pour les terres vierges, ila t appliqu dans des situations politiques dviction des communauts rsidentes et dimposition dun modle par les administrations coloniales quiont dfini les primtres urbains (Comby 2008). Mis part quelques rarescas, comme Nouakchott, de villes situes dans des zones dsertiques, le systme tatique entre en conflit avec les rgimes coutumiers existants. Chaque pays a eu sa propre approche dlargissement du domaine public foncier, par des nationalisations, saisissements localiss, largissement du primtre urbain lgal, interdiction des droits coutumiers ou simplement passivit envers ces derniers. Aujourdhui, le problme reste entier et saggrave du fait de lampleur de la croissance des villes: ilnexiste pas rellement de droit foncier qui permettrait ltat ou aux collectivits dassurer dans des conditions satisfaisantes la mission de production de sol urbain. Et le droit foncier rural ne sadapte pas forcment aux situations dans lesquelles des terres agricoles rgies par les rgles coutumires deviennent urbaines de fait (Tribillon 2004). Enfin, pour la majorit des observateurs, la prvalence des situations dillgalit et no-coutumires est galement le rsultat combin du laissez-faire, des compromissions des appareils dtat et des intrts particuliers individuels ou collectifs: accaparement du sol par les lites, npotisme et clientlisme sont souvent les vritables lments moteurs de la gestion foncire (voir encadr2.10).
ENCADR 2.10
Un exemple demodedaccaparement des terres

Lagglomration de Nairobi compte environ deux centsbidonvilles, dont Kibera et Mathare, qui regroupent plusieurs centaines de milliers dhabitants et qui seraient parmi les plus importants du continent. Les modes dappropriation foncire qui prvalent
Amnagement et habitat
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dans ces bidonvilles sont lis leur histoire, au statut foncier et lanciennet de loccupation des sols. Leland-grabbing (accaparement des terres) est le fait de personnes occupant des positions institutionnelles au sein du pouvoir ou proche du pouvoir. Laccaparement ncessite le changement du statut lgal dune terre pour permettre sa privatisation et une modification de lutilisation du sol. Dans certains cas, laccaparement entrane le dguerpissement des occupants illgaux et se fait aux dpens de lhabitat populaire. Ces oprations de prise de contrle du sol se font travers le processus de planification urbaine. Les personnes en charge de llaboration et de lapplication de cette planification sont elles-mmes impliques. Ce nest pas tant le plan que les intrts privs des puissants qui dterminent finalement lutilisation des sols, et cela semble la rgle et non lexception. Avec le dveloppement de laccaparement du sol dans les bidonvilles, la figure du landlord (propritaire) ou du slumlord (seigneur du bidonville), quildtienne effectivement des titres fonciers ou dispose seulement dune protection politique, a pris une importance croissante. Ces entrepreneurs forte protection ont investi dans lhabitat locatif dans les bidonvilles, lequel, dans ces conditions, offre des taux de rentabilit qui sont parmi les meilleurs au monde (100% Kibera, 70% Mathare). Les protections politiques ncessaires sont dautant plus importantes que les constructions sont illgales. Ce haut niveau de protection permet lviction des concurrents dans loccupation de lespace et la construction dun vritable patrimoine. Les propritaires ont sous-trait la gestion de leur patrimoine et la collecte des loyers des hommes de main. Ces derniers se sont organiss progressivement en milices, jusqu sautonomiser et, la faveur dvnements politiques rcents, constituer des gangs agissant pour leur compte. La violence qui svit dans ces bidonvilles a alors encore augment dun cran.
Source: Syagga et al 2002, Mdard 2006.
La production de sol urbain et lamnagement
La production de sol urbain quip est une activit longue et souvent complexe, qui fait appel plusieurs types de comptences, dordre juridique, technique, financier. Dans certains pays parmi les plus dvelopps, elle est exerce par des oprateurs distincts: un oprateur dit foncier et un oprateur amnageur. Lerle de loprateur foncier est dacqurir les sols auprs des propritaires, de les regrouper, de les purger de leurs diffrents droits dusage, et den assurer la dpollution dans le cas des friches industrielles, par exemple. Cette activit peut tre exerce par des tablissements publics, qui
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sont susceptibles dagir sur des chelles de temps longues, de dix vingt ans, et avec parfois pour mission de rguler les prix du foncier; elle peut aussi tre exerce par des oprateurs semi-publics en PPP, ou des oprateurs privs. La seconde activit, celle de lamnageur (qui lui-mme peut tre public ou priv) consiste quiper les terrains les viabiliser et finalement les remettre sur le march en en assurant la commercialisation auprs de particuliers ou de promoteurs, socits de construction, lotisseurs, etc. Ces deux activits foncire et damnagement peuvent tre exerces, dans les cas les plus simples en tout cas, par un mme oprateur amnageur. Ilva de soi que cette activit de production de sol urbain est fondamentale dans un contexte de croissance urbaine forte. Lecontinent africain devrait par consquent connatre une intense activit en matire damnagement. Orilnen est rien. Au contraire, cette activit est en recul si on se rfre aux dcennies 1970 et 1980 o, dans un certain nombre de pays, des amnageurs avaient t crs, la fois pour mener des oprations durbanisme dit moderne ou de prestige et pour assurer les dveloppements rsidentiels en priphrie. Dans la mme priode, les bailleurs de fonds la Banque mondiale, principalement taient engags dans le secteur de lamnagement, avec les oprations Sites et services, et avaient suscit la cration dagences spcialises qui, fondamentalement, exeraient des fonctions damnageur.
ENCADR 2.11
Une analyse des blocages du march du foncier en Algrie

EnAlgrie, le problme foncier est habituellement dsign comme lune des causes principales du blocage du secteur de lhabitat. Leproblme foncier est le rsultat de pnuries ou dinsuffisances diverses: en premier lieu, la pnurie de terrains mis sur le march; en second lieu, la pnurie en quipements publics et services de base; enfin, des dfaillances dorigine administrative dans le domaine de lurbanisme rglementaire. La pnurie de terrains mis sur le march de lamnagement dcoule de la combinaison de plusieurs facteurs, en particulier le quasi-monopole public sur les ressources foncires, labsence de publicit sur les ventes et la valeur leve des terrains privs. La pression de la demande solvable sur les rares terrains btir disponibles fait augmenter la valeur du sol. Un tel mcanisme pourrait tre bnfique silservait financer la fabrication de nouveaux terrains btir en plus grand nombre. Ilest pervers silne fait que financer des situations de rente. Les prix des terrains sont fixs administrativement par rapport une valeur de march, en ralit pratiquement impossible dfinir en labsence de ventes aux enchres publiques des terrains publics et compte tenu de lopacit du march des terrains privs. Ilfaudrait que le produit des ventes
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soit rellement affect la fabrication de nouveaux terrains, l osexerce la pression de la demande, et naille pas se noyer dans lensemble des ressources publiques. Or ilnexiste pas de circuit de reversement des recettes issues de la vente des terrains btir dans le financement de la fabrication de nouveaux terrains. Lemtier damnageur (qui consiste acheter des terrains non quips, les regrouper, les viabiliser, les vendre en terrains btir et rinvestir le produit de la vente dans de nouvelles oprations) est rendu impossible du fait de labsence dun march foncier structur. Cette structuration passerait par la mise en place dune procdure durbanisme oprationnelle distinguant le terrain brut amnageable (mais encore inconstructible) du terrain btir dj amnag (et donc constructible), et par la cration dagences foncires locales (AFL) pour crer du terrain btir. De telles agences ont t cres, mais elles se sont transformes en promoteurs concurrents des autres pour lattribution de terrains btir du domaine priv de ltat.
Source: Comby et Horenfeld 2002.
Aujourdhui, sur le continent, lactivit damnageur est surtout prsente dans les pays dAfrique du Nord, o elle connat des russites diverses (voir encadr2.11) et en Rpublique dAfrique du Sud. EnAfrique subsaharienne, le nombre doprations et doprateurs sont limits. Certains pays, linstar de la Cte dIvoire, peuvent faire tat dune exprience ancienne en matire damnagement, mais les russites sont restes rares et le niveau de production trs infrieur aux besoins (voir encadr2.14). Beaucoup de pays comptent un ou plusieurs amnageurs mais, dans les faits, leur production reste limite et souvent inadapte (voir, par exemple, encadr2.13). Leblocage foncier voqu la section prcdente rend difficile la production de sols urbains quips. Dans dautres pays, et spcialement pour lamnagement des zones dextension, on peut parler dune vritable dmission des autorits. De leur ct, les bailleurs de fonds ont dlaiss le secteur depuis la priode des fonds dajustement structurel. Ilen rsulte que, depuis une ou deux dcennies, les priphries se dveloppent le plus souvent hors encadrement et planification, dans une auto-organisation plus ou moins efficace selon les cas, souvent dans une grande gabegie despace avec des normes de consommation de sols leves, etpratiquement jamais avec les quipements de viabilisation adquats. Faute de donnes consolidables, ilest impossible dvaluer de faon rigoureuse cephnomne lchelle du continent. Cependant, lensemble des tudes et documents durbanisme rcents, les enqutes de terrain ralises notamment dans le cadre de projets sur les services de base, tout comme les analyses par tldtection, en confirment lampleur pour la majorit des villes grandes et moyennes.
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Ces lacunes et dysfonctionnements ont particulirement affect les pays fragiles et en situation post-conflit. Mais ilen va aussi de beaucoup de paysqui nentrent pas dans cette catgorie et o la mme rsignation semble avoir svi face aux difficults que pose lamnagement dans un contexte de pnurie de financements et dun cadre lgislatif foncier inadapt. Les consquences de ces vingt ans dabandon et de laxisme sont lourdes. Les niveaux de services dans les priphries sont en gnral dplorables (voir encadr3.14). La plupart de ces extensions sont difficilement grables. Les autorits locales ne peuvent y lever que difficilement des ressources. Les sols ont t brads. Les opportunits financires que reprsentaient pour les collectivits lurbanisation de ces territoires sont perdues. Restent les charges et le fardeau futur que constitue la ncessit terme de rorganiser au minimum ces zones et dy assurer un minimum de services (voir encadr2.12).
ENCADR 2.12
Les occasions perdues: lexemple tanzanien

Les autorits locales tanzaniennes manquent dincitations pour rguler et contrler le dveloppement urbain. Pendant de nombreuses annes, la terre a t considre sans valeur et, aujourdhui encore, des parcelles urbaines sont parfois attribues gratuitement. Dans un tel systme, les autorits locales nont pas dincitations financires pour dvelopper et vendre leurs terres. Depuis les annes 1970, plus de 80% du dveloppement sest fait en dehors du systme formel. Les dcideurs politiques ntablissent pas clairement le lien entre le manque de terrains disponibles pour le dveloppement et la prolifration des zones informelles. Si aucune incitation en faveur de lamnagement formel nest prise, les zones informelles vont continuer crotre, les lacunes accumules en quipements et en services resteront un fardeau, la possibilit dattirer les investissements qui ncessitent une scurit doccupation sera limite.
Habitat
Lhabitat et le financement de lhabitat constituent des secteurs part entire et dpassent le cadre du prsent livre. Ils ne sont abords ici que dans la mesure o ils sont corrls la question de linvestissement local et de son financement, comme, plus gnralement, de la gestion et de lconomie urbaines.
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Sur le continent africain, ilen va schmatiquement des politiques de lhabitat comme de lamnagement: les pays ayant une politique effective et oprante sont la Rpublique dAfrique du Sud et quelques pays dAfrique du Nord (voir encadr5.15). Ilexiste un certain nombre de pays dAfrique sub saharienne qui peuvent faire tat de lexistence dune politique de lhabitat formalise, avec une stratgie et parfois des oprateurs et des instruments de financement. Mais dans la pratique, ces dispositifs ne sont pas mme de produire du logement de faon significative. La part de la production formelle de logements dans les dernires dcennies dpasse rarement 10% 15% de la production totale dans les villes (Horenfeld 2006 et 2007, voir encadrs2.13 et 2.14). Les raisons de ces insuffisances sont de diffrents ordres: tout dabord, le secteur de lhabitat est en aval de lamnagement et ne peut pas se dvelopper normalement, faute de production foncire suffisante; ensuite, les cots de la construction des filires modernes sont levs par rapport ceux de la filire informelle; enfin, le secteur de la promotion est le plus souvent peu dvelopp.
ENCADR 2.13
Politique delhabitat et part dela production formelle auCameroun

Au Cameroun, depuis lindpendance, la politique de lhabitat a principalement repos sur un dispositif dintervention directe de ltat au travers de trois piliers que sont la Maetur (Missions damnagement et dquipement des terrains urbains et ruraux), la SIC (Socit immobilire du Cameroun) et le CFC (Crdit foncier du Cameroun). Cependant, en dpit des moyens utiliss par ltat, ce dispositif na permis de rpondre qu un segment limit de la demande, cest--dire moins de 1 % de la production de parcelles, loffre tant par ailleurs limite aux salaris de la classe moyenne suprieure (notamment issus de la fonction publique). La production de parcelles sest ainsi dveloppe au travers des mcanismes de lauto-construction et de lautopromotion, sans intervention de ltat et des collectivits locales dcentralises. Laccs au foncier sest organis pour lessentiel dans linformel ou le quasi-rglementaire, les extensions ont t ralises par les collectivits coutumires, et la densification des zones urbanises par les propritaires de fait ou de droit au travers du parc locatif priv (majoritaire Douala et Yaound).
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Puis, au cours des deux dernires dcennies, en rponse aux premires mesures incitatives prises par ltat (dcret sur la promotion immobilire, incitations fiscales pour les projets structurants), des promoteurs privs structurs ont commenc apparatre; cependant, cette intervention est encore modeste et manque de visibilit. Finalement, avec lannulation de la dette extrieure (2006) et dans le cadre des objectifs de croissance que sest fixs le Cameroun (2009), lurgence de disposer dune politique de lhabitat se fait nouveau sentir. LeGouvernement sest ainsi engag dans la dfinition dun nouveau cadre rglementaire destin stimuler la production organise prive de parcelles et de logements.
Source: Groupe huit 2009.
La production des promoteurs du secteur formel, qui intgre le cot de construction plus celui dun terrain viabilis et dot dun titre foncier, est cantonne dans les faits au segment troit du logement de standing moyen et suprieur. Cette situation est aggrave par les caractristiques des produits definancement pour les petites entreprises, produits en gnral coteux et de court terme (voir chapitre3). La promotion fonctionne par consquent en demandant des versements davance importants aux acqureurs et/ou en se refinanant, ce qui renchrit dautant les cots de sortie. Enoutre, les acqureurs potentiels sont bien entendu eux-mmes affects par labsence doffre financire adapte lacquisition. Au final, le segment de clientle des classes moyennes est globalement maintenu lcart de la production du secteur moderne, par un double effet dviction: insuffisance de loffre et inadquation des financements. Ces mnages sont par consquent pousss vers le secteur de production informelle. Lelogement des classes moyennes constitue un march potentiel croissant dans presque toutes les conomies, mais les appareils de production narrivent pas rpondre cette demande. Ilen rsulte une forte tension surles marchs, laquelle se rpercute in fine sur les catgories de revenus infrieurs. Ce sont les politiques elles-mmes qui, quoiquaffichant en gnral la volont de promouvoir lhabitat pour le plus grand nombre , paraissent souvent tre lorigine des checs de la filire. Lelogement des classes moyennes et des fonctionnaires y est frquemment confondu abusivement avec la notion dhabitat social. Et lhabitat social au sens propre du terme (cest--dire celui destin aux deux ou trois premiers dciles dans la distribution des revenus) nest que rarement abord de faon pragmatique.
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ENCADR 2.14
Quarante ans depolitique damnagement et dhabitat enCte dIvoire

Laccs au logement pour tous, garant de lordre social, tait un des objectifs centraux de ltat ivoirien au lendemain de lindpendance. De 1960 1980, 70000logements ont t construits avec le soutien de ltat en milieux urbain et rural, dans les secteurs de laccession et du locatif destination des fonctionnaires. Cette production a t assure par un ensemble doutils crs cet effet. La Socit ivoirienne de construction et de gestion immobilire (SICOGI) a constitu un patrimoine composite allant des villas de standing aux logements conomiques, disponibles en location, locationvente ou accession selon les cas. La Socit de gestion financire de lhabitat (SOGEFIHA), destine grer les ressources affectes par ltat au secteur, a aussi ralis des programmes de logements conomiques destins aux mnages urbains faibles revenus. La Socit dquipement de terrains urbains (SETU) tait oprateur foncier et amnageur. LeFonds de soutien lhabitat (FSH) tait le principal vhicule du financement de lensemble par ltat. La crise conomique des annes 1980 a prcipit la fin de ce systme, qui souffrait de problmes de gestion et de rentabilit. Une rforme complte de la politique de lhabitat est engage dans le cadre dun Prt dajustement structurel (PAS) de la Banque mondiale. Ltat se dsengage ainsi du secteur du logement et une srie de dispositions sont mises en place pour que le secteur priv prenne le relais. Les socits de construction sont mises en liquidation et le patrimoine locatif est cd aux occupants. Un nouveau cadre institutionnel est dfini pour permettre ltat de soutenir la ralisation de logements caractre conomique et social. Deux outils de financement sont crs: la Caisse de mobilisation de lhabitat (CDMH) destine servir de relais aux banques commerciales pour rallonger leurs prts de dix vingtans, et le Compte des terrains urbains (CTU) destin financer lquipement de terrains en se rmunrant sur la vente de ceux-ci des oprateurs. Une dizaine dannes aprs la mise en place de cette rforme, ilest apparu que le niveau de production de cet appareiltait trs infrieur ce qui tait ncessaire. Une nouvelle rforme a t tudie dans le cadre dun projet dassistance technique de la Banque mondiale de 1997. La nouvelle politique visait trois objectifs: (1) promouvoir le dveloppement dun march foncier, en particulier pour les mnages faibles revenus; (2) favoriser linvestissement priv dans le secteur du logement par la mise en place dun systme financier ad hoc; (3) renforcer les capacits des institutions des secteurs public et priv impliques dans le dveloppement et la gestion de la dlivrance de terrains urbains et de logements. La mise en uvre de cette politique devait reposer sur trois nouveaux instruments: (1) une Agence de gestion foncire (AGEF) pour crer du terrain urbanisable recder des amnageurs privs;
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(2)une Socit de refinancement hypothcaire (SRH); (3) un fonds de garantie, la Caisse de garantie mutuelle pour lhabitat (CGMH), destin amliorer laccs des mnages faibles revenus au financement du logement. Cette rforme a pris du retard du fait de la complexit de ses aspects institutionnels (prparation et adoption de textes de lois, notamment) et des dlais quimplique la cration dinstruments spcifiques, et finalement na jamais pu entrer totalement en vigueur du fait des vnements politiques qui ont affect le pays au tournant du sicle.
Source: Paulais 1995, World Bank 1997, World Bank 2001, auteur.
cet gard, ilfaut souligner que le grand oubli des politiques de lhabitat en Afrique subsaharienne est le secteur locatif. Cest vrai aussi bien des politiques nationales que de celles qui sont promues par les bailleurs de fonds. Leschma qui sous-tend lensemble de ces politiques est celui de laccession pour tous. Une socit de propritaires semble tre un objectif qui va de soi pour tous, le modle universel. Ilest vident que la proprit correspond un rve ancr dans linconscient de la plupart des individus, o quils soient, et un tel programme emporte facilement ladhsion gnrale. Des auteurs comme de Soto ont mme fait de laccession la proprit individuelle la pierre dachoppement de tout processus de dveloppement conomique (Soto, de 1989). Ce dernier jugement gagnerait certainement tre nuanc, par exemple la lumire de la situation dans les pays europens (voir chapitre1). Dans le cas de lAfrique subsaharienne, le simple ralisme devrait conduire considrer des alternatives ces stratgies de laccession pour tous: le locatif reprsente, dans la plupart des grandes villes, la majorit de la totalit du parc de logements. Ilest difficile davoir des statistiques prcises et comparables dun pays lautre, mais les chiffres disponibles (notamment ceux issus des enqutes sur les mnages ralises dans le cadre de projets urbains) font tat de pourcentages levs de locataires parmi les mnages des villes grandes et moyennes. LAfrique du Sud fait exception; ailleurs sur le continent, ce pourcentage atteint souvent 75%, voire plus12 (UN-Habitat 2003a, 2003b et 2010, Huchzermeyer 2010). Depuis les checs dans les annes 1970 des grands oprateurs publics que quelques pays avaient mis sur pied (voir encadr2.14, par exemple), lessentiel du parc locatif relve du secteur priv, formel et informel. Ilabrite des populations qui vont des plus dmunies aux classes moyennes suprieures.
12. Par exemple, 86% Port-Harcourt au Nigeria et 84% Nairobi au Kenya (chiffres cits in Huchzermeyer 2010).
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Dans quelques villes dAfrique subsaharienne (Nairobi en particulier), les oprateurs privs du secteur locatif sont aujourdhui mme de produire de lhabitat collectif plusieurs niveaux, selon des modles semblables ceux duCaire, par exemple. (Huchzermeyer 2007). Lesecteur locatif fait rarementlobjet de reconnaissance et dappuis de la part des autorits13. Ilse dveloppe dans la majorit des cas en labsence de rglementation que ce soit enmatire de construction et dquipement ou de droits des locataires et en labsence de fiscalit particulire, alors quilsagit dune activit le souvent hautement rentable (voir encadrs2.10 et 2.15).
ENCADR 2.15
Lemarch du locatif: lexemple dela Tanzanie

EnTanzanie, le march du locatif se dcompose en plusieurs segments, tant dans le secteur formel que dans linformel. Les Tanzaniens salaris dans le secteur formel peuvent payer de 50USD pour une chambre 300USD pour un petit appartement. Les Tanzaniens des classes suprieures et les expatris paient entre 1000 et 5000USD par mois, en fonction de la location et des installations disponibles. Payer son loyer avec un an davance est commun. Lemarch locatif est une activit lucrative. Les investisseurs achtent gnralement plusieurs units/immeubles qui cotent entre 200 000 et 300 000USD et les louent ente 1 500 et 5 000USD par mois, ce qui offre un retour sur investissement au bout de trois cinqans. Dans le secteur informel et concernant les tranches de revenus infrieurs, le retour sur investissement est souvent suprieur. Un cas de figure courant est celui o la famille du propritaire occupe une partie de lunit dhabitation et met en location une autre partie. Ilest frquent, dans les quartiers populaires, que trois quatre familles vivent sous le mme toit.
Source: World Bank 2010d.
Dans de tels contextes, avec un secteur locatif aussi dominant, les politiques de lhabitat centres sur le logement en accession, quand bien mme elles seraient efficaces, auront invitablement un impact limit sur le march. La prise en compte de limportance du phnomne locatif priv et de la ncessit
13. Parmi les exceptions notables, ilfaut citer lAfrique du Sud, o le locatif est, pour des raisons historiques, trs minoritaire, mais o les pouvoirs publics ont activement soutenu et structur les Social Housing Institutions (Herv 2009).
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la fois de le soutenir et de lencadrer constitue certainement un des enjeux les plus importants pour les villes subsahariennes dans les dcennies venir. On revient sur ce point dans le chapitre5.
Un bilan aux consquences conomiques particulirement lourdes

Les dysfonctionnements de la filire de lamnagement et de la production de sols urbains constituent certainement un des freins les plus importants qui soient pour les conomies locales et nationales. Ce frein se manifeste plusieurs niveaux: celui des oprateurs conomiques eux-mmes, qui nont pas accs des sols quips et scuriss pour dvelopper leurs activits industrielles, commerciales ou de services; celui du secteur de lhabitat des fins rsidentielles; enfin, celui du secteur de lhabitat locatif mis en uvre par des investisseurs locaux publics ou privs, ou des investisseurs extrieurs (migrants, par exemple). Les dysfonctionnements des filires de lhabitat se traduisent par des pertes conomiques de natures diverses et dans des secteurs ou des domaines troitement interdpendants. Lactivit dans la construction, particulirement dans le secteur moderne, est sous contrainte et ne peut pas se dvelopper normalement. Or le secteur de la construction est un grand pourvoyeur demplois pour de la main-duvre non spcialise et constitue classiquement une cl de la lutte contre le chmage dans des conomies peu industrialises. Ce secteur est aussi normalement le vecteur essentiel de la collecte de lpargne populaire et de celle des classes moyennes, qui investissent uniquement ou de faon privilgie dans leur logement. Ces pertes conomiques se cumulent avec celles qui rsident potentiellement dans le sous-quipement et le dsordre des zones dextension. Elles se cumulent aussi avec les manques gagner pour les budgets locaux, que ce soit en matire de taxation sur le foncier ou les proprits bties, ou en matire de valorisation du foncier pour financer les investissements futurs (voir encadr2.16). Lurbanisation se dveloppe sur la base dinitiatives prives, dans le secteur informel, sans quaucun retour conomique pour la collectivit ne puisse tre organis.
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ENCADR 2.16
Bailemphytotique et valorisation du foncier: le cas thiopien

Selon la Constitution thiopienne, le sol est proprit de ltat. Les mnages doivent en thorie verser au gouvernement local un loyer annuel pour un permis doccuper. En1993, le gouvernement a instaur spcialement pour les villes le principe du bailemphytotique ou Urban Land Lease. Celui-ci garantit la pleine proprit foncire sur une dure dtermine (vingt-cinqans dans la rgion dAmhara par exemple). Un des enjeux de cette rforme tait de donner aux municipalits une source de revenus supplmentaire et autonome (les autres revenus municipaux tant rguls par ladministration rgionale). Les baux peuvent tre attribus selon trois mcanismes diffrents: prix administratif fix par la municipalit, prix ngoci avec lacqureur, ou cession aux enchres. Une partie du montant doit tre verse au moment de lattribution, lacqureur peut faire le choix dtaler les versements au cours du temps, moyennant le paiement dintrts. Limpact sur les ressources des municipalits est rest limit. Tout dabord, seules les villes les plus importantes ont obtenu de recourir au bailemphytotique. Ensuite, la population urbaine na pas t attire par un statut foncier avant tout peru comme temporaire, bien quilprocure la pleine proprit pendant la dure du bail. linverse, le permis est considr comme potentiellement permanent (un article du Code civilstatue que la proprit est immuable pour les dtenteurs dun permis ayant rempli leurs obligations fiscales pendant plus de quinzeans) et potentiellement gratuit (50% seulement des loyers annuels tant effectivement collects). La plupart des baux ont t attribus prix administratifs fixs par les municipalits, lexception de quelques grandes villes comme Addis Abeba (la capitale) ou Mekele, dans lesquelles le recours aux enchres a t majoritaire. Les prix administratifs sont bas et ne refltent pas les valeurs des terrains observes sur le march secondaire (celui de la revente). Les collectivits locales pourraient multiplier leurs revenus fonciers de vingt soixantefois si les terrains taient attribus au prix du march. La rente est capte par les individus privilgis qui obtiennent des baux par voie administrative et ralisent des profits consquents sur le march secondaire. Ledynamisme de ce dernier tmoigne de limportance du manque gagner pour les municipalits. Globalement, les baux ne reprsentent quune fraction du mode de tenure des sols, mme dans les villes o ils sont pratiqus depuis longtemps. Paralllement, la croissance spatiale urbaine rsultant la fois de la dmographie et de ltalement urbain soumet le cadre lgal de fortes tensions, les observateurs faisant remarquer quilnexiste aucun mcanisme lgal de transformation des droits de tenure en milieu rural en droits de tenure en milieu urbain.
Sources: Peterson 2006, World Bank 2007b, World Bank 2011b.
118
Un essai destimation des besoins eninvestissements locaux urbains

Les besoins en investissements sont difficiles apprhender, plus encore lorsquilsagit de distinguer entre ceux qui concernent lchelon national et ceux qui concernent plus directement les villes et les collectivits locales. Les politiques dinvestissements sont programmes par secteur dintervention (transport, agriculture, industrie, sant, etc.) et la distinction entre le national et lurbain ne figure gnralement pas dans les budgets publics. Cette section effectue un rappel sur les diffrentes faons de procder, les rsultats des estimations rcentes pour les infrastructures dans leur ensemble ainsi quune estimation cible plus prcisment sur les investissements locaux.
Lestimation par ratios au niveau macroconomique

Ilsagit de lapproche dite par le haut dans laquelle les montants dinvestissements ncessaires sont dtermins en fonction du PIB. Les montants dinvestissements en infrastructures publiques dans lensemble des pays en dveloppement ont ainsi t valus (World Bank 2005) 600MdUSD par an pour les vingt-cinq prochaines annes. Lvaluation distingue les pays revenu intermdiaire (pour lesquels les besoins en investissement public reprsenteraient 5,5% du PIB annuel, soit environ 460MdUSD par an) des pays faibles revenus (pour lesquels le ratio est port 7% du PIB annuel, soit 1100MdUSD par an). Ces derniers doivent en effet fournir un effort dquipement plus important pour rattraper leurs retards. Ilfaut noter que, sur la base de cette estimation globale par le haut, une valuation des besoins en investissements urbains peut tre dcline, par lappli cation dun second ratio. Ila t ainsi retenu (UCLG 2007) quenviron un tiers de leffort global dinvestissement en infrastructures concernent le milieu urbain, ce ratio moyen devant sadapter limportance relative de la population urbaine selon les pays considrs.
Lestimation par les analyses sectorielles

Une tape dcisive dans la connaissance des besoins a t franchie rcemment avec les travaux du Africa Infrastructure Country Diagnostic (AICD). Cette initiative multi-bailleurs, qui porte sur lAfrique subsaharienne, a permis un travailde collecte des donnes, danalyses et finalement destimation des besoins par secteurs pour un chantillon de vingt-quatre pays. Elle dbouche, outre sur une srie de constats essentiels (voir encadr2.17), sur une estimation
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des besoins globaux de 93MdUSD par an, dont un tiers pour les oprations de maintenance, soit un besoin pour linvestissement de 60MdUSD par an (les besoins en infrastructures variant fortement par types de pays, entre tats fragiles et pays ptroliers, par exemple). LAICD considre une division des infrastructures en trois catgories. La premire est celle des infrastructures de lappareilde production lchelon national (production et transport de lnergie, rseaux de tlcommunication, routes, rails, aroports et ports, etc.); la deuxime catgorie est celle destine aux rseaux et services en milieu urbain (voirie, lectricit, eau, tlcommunications); la troisime catgorie est celle des rseaux et services en milieu rural (routes rurale, fluides) et lirrigation. Ltude estime que la premire catgorie reprsente 34% du total des besoins, la deuxime 32% et la troisime le solde, cest--dire 34 % galement. Au final, les besoins en investissements pour les infrastructures en milieu urbain pour lAfrique subsaharienne se montent donc un peu plus de 20MdUSD (34% de 60) par an.
ENCADR 2.17
LAfrica Infrastructure Country Diagnostic

Les pays de lchantillon dpensent lquivalent de 6% 12% de leurs PIB en infrastructures avec un cart de 1 4,5 entre le taux le plus bas (Cte dIvoire: 3,8%) et le taux le plus lev (Rpublique du Cap-Vert: 18 %). Ces taux peuvent paratre relativement levs par rapport ceux notamment pratiqus dans les pays dvelopps (environ 5 % dans les pays de lOCDE), mais ils restent faibles lorsquils sont ramens en valeur absolue ou encore par tte dhabitant, en raison de la faiblesse des conomies concernes: la plupart des pays tudis dpensent moins de 600MUSD par an en infrastructures publiques, ce qui reprsente moins de 50USD par habitant. Ces ratios sont moins favorables encore pour les pays enclavs faisant partie de lchantillon (Rwanda, Niger, Tchad, Ouganda, Malawi), o le volume d investissement par habitant est infrieur 30USD; lAfrique du Sud affiche un montant dinvestissement public environ dix fois suprieur (500USD par habitant). Leffort dinvestissement est galement trs modeste lorsquilest ramen au cot des infrastructures ncessaires: 100MUSD de dpenses permettraient tout juste de gnrer 100MW dlectricit, damnager 300km de voie revtue ou encore de brancher leau et lassainissement 100000mnages. Par ailleurs, linsuffisance dentretien gnre des besoins considrables de rhabilitation des infrastructures existantes (de lordre de 25 % des besoins dinvestissement neufs pour lurbain et de35 % pour le rural), notamment pour les routes. Lexistence de fonds routiers
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erformants fait la diffrence entre les pays. Lessentiel des investissements porte p surlnergie et le transport, plus de 80% pour les pays faibles revenus de lchantillon. Cela est d limportance des financements des bailleurs de fonds sur le transport. Par ailleurs, ilfaut noter que, si lannulation de la dette dans trente-trois PPTE a conduit une augmentation significative des budgets dinvestissement dans les pays les plus pauvres, les pays revenu moyen et les pays exportateurs de ptrole affichent des baisses visibles de leur effort dinvestissement au cours de la priode. Les travaux dAICD donnent galement des informations sur la mise en uvre de ces investissements publics, avec notamment trois constats importants. Premirement, une partie des investissements publics est ralise par les entreprises publiques concessionnaires des services de base (eau, lectricit, tlcommunications), pour 70 % en moyenne de lensemble des investissements (60 % dans les pays non producteurs de ptrole). Toutefois, ilsagirait pour beaucoup de dpenses de maintenance. Les tats restent responsables de lessentiel des investissements lourds avec lappui des financements extrieurs, notamment dans les pays les moins avancs, spcialement dans les secteurs de leau et des transports. Deuximement, les administrations et concessionnaires nexcutent quune partie des budgets allous: 66% en moyenne (28% au Bnin contre 89% Madagascar). Ces faibles performances sont dues des dfauts de programmation et dexcution, la lourdeur des procdures, etc. La seule amlioration de ces situations permettrait daugmenter de manire trs significative leffort dinvestissement. Enfin, en dpit de ces rsultats mitigs, les donnes analyses montrent que lam lioration des indicateurs conomiques sur la premire moiti des annes 2000 ( croissance conomique et augmentation des budgets publics) a eu des rpercussions favorables sur leffort dinvestissement des pays faible revenu: celui-ci a augment de 1% en pourcentage du PIB (soit de 40MUSD sur la priode). Les pays revenu intermdiaire, comme le Nigeria, ont en revanche diminu leurs dpenses dinvestissement au profit des dpenses de maintenance et de fonctionnement.
Source: Africas Infrastructure (World Bank 2010b).
Lestimation des besoins en investissements locaux par les cots de base14

Lapproche par les cots de base considre linvestissement urbain en partant de trois types de besoins: la mise niveau des infrastructures et quipements des quartiers dj urbaniss et occups; louverture lurbanisation de nouvelles zones dextension pour accueillir une partie de la croissance urbaine;
14. Cette section est issue de Godin 2010 (contribution).
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les quipements de modernisation et de dveloppement conomique. La mthode consiste faire des estimations dtailles pour des oprations damnagement types, et les extrapoler hauteur des chiffres globaux de population et de rpartition par taille de villes et par rgions. Cette mthode prsente un certain nombre de difficults et de risques dimprcisions inhrents llargissement lchelle dun pays et dune rgion de rsultats obtenus sur des chantillons. Depuis les premiers projets urbains financs par les bailleurs dans les annes 1970, puis les programmes de dveloppement municipal des annes 1990, les donnes sur les cots durbanisation et les grilles dquipement ont t relativement mises jour. Cependant, limportance grandissante du phnomne de ltalement urbain et laccumulation de dficits croissants en matire de rseaux primaires en ville rendent le chiffrage des extensions dlicat. La forte consommation d espace par habitant des villes africaines a un fort impact sur les cots durbanisation. niveau dquipement similaire, les dpenses par habitant varient du simple au triple entre diffrentes densits doccupation (World Bank 2010a). Certaines extensions urbaines, notamment celles des villes moyennes, sont si peu denses, que les cots dquipement deviennent prohibitifs. Or, cest prcisment dans ces villes petites et moyennes quest attendu lessentiel de la croissance urbaine des vingt prochaines annes. Ila t nanmoins jug ncessaire dans le cadre du prsent ouvrage de procder une estimation des besoins dinvestissement par cette mthode des cots de base. Cest en effet finalement celle qui est le mieux mme de chiffrer les cots des oprations damnagement et zones dextension. Or ces oprations constituent une grande part des investissements locaux, dont la matrise douvrage est pratiquement toujours locale. Lestimation porte sur les infrastructures de base, mais hors cots du foncier et hors quipements de superstructures. Les infrastructures de base comprennent voirie, drainage, eau, lectricit, assainissement et installations pour les dchets solides. Sont inclus des cots pour le hors-site, les tudes et supervisions. Trois niveaux de services sont considrs, ainsi que diffrentes caractristiques des produits (terrains) commercialisables. Ces diffrentes options ont t dtermines en fonction de plusieurs oprations rcentes menes dans diffrents pays du continent, lesquelles refltent les ralits conomiques des marchs locaux. Ces lments ont conduit adapter les hypothses chacun des grands ensembles rgionaux considrs. Enfin, ces estimations sur les cots des extensions sajoutent celles des cots de rhabilitation des quartiers prcaires ou sous-quips: les montants retenus ici sont ceux dtermins par UN-Habitat en 2008.
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Au total, pour lAfrique subsaharienne et en fonction de ces diffrentes hypothses, les besoins de financement tablis par cette mthode des cots de basestablissent dans une fourchette allant de 12,5 35MdUSD par an, selon le niveau dquipement et les densits retenus pour les extensions (voir tableau2.4).
Une synthse des rsultats selon les approches

Lapplication de lapproche macroconomique aux diffrents pays (soit un taux allant de 5 7% du PIB selon le niveau de dveloppement) conduit estimer le montant minimal des investissements publics engager environ 100MdUSD par an sur le continent. Enappliquant le ratio dun tiers de linvestissement global pour le milieu urbain, les besoins annuels dinvestissement dans les villes slveraient 30MdUSD par an pour le continent, 20Md pour lAfrique subsaharienne. Pour les pays subsahariens hors Afrique du Sud, les montants dinvestissement per capita stablissent environ 15USD per capita et par an en moyenne. Lecaractre mcanique de la mthode conduit videmment concentrer les efforts dinvestissement sur les rgions les plus riches du continent.
Tableau2.3 Effort investissement urbain sur la base dune approche par le PIB (Md USD) Rgions Effort investissement urbain par an
10,58 5,50 2,81 5,05 5,61 29,54
Par habitant (USD)

62,99 18,09 7,55 13,57 101,12 28,67
PIB global
Effort de financement de lurbain (% PIB)

1,82% 1,94% 1,88% 2,15% 1,82% 2,10%
Afrique du Nord Afrique de lOuest Afrique du Centre Afrique de lEst Afrique du Sud Ensemble
582 284 150 235 309 1409
Source: Godin 2010 (contribution). Donnes FMI, Government Finance Statistics 2009.
Lapproche par les cots de base donne les rsultats synthtiques rcapituls dans le tableau 2.4.
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Tableau2.4 Approche par les cots de base : besoins de financement selon les niveaux deservices (Md USD) Rgions Niveau services
1 Afrique du Nord 2 3 1 Afrique de lOuest 2 3 1 Afrique du Centre 2 3 1 Afrique de lEst 2 3 1 Afrique du Sud 2 3 1 Ensemble 2 3
Source: Godin 2010 (contribution).
Amnagement extension
13,59 46,63 57,43 63,12 220,13 269,99 28,56 99,66 122,16 27,65 103,40 129,04 1,47 5,05 6,21 134,40 474,83 584,84
Amnagement rhabilitation
6,80 6,80 6,80 46,65 46,65 46,65 19,17 19,17 19,17 37,71 37,71 37,71 5,68 5,68 5,68 116,03 116,03 116,03
Total
20,39 53,44 64,24 109,78 266,78 316,64 47,73 118,78 141,33 65,36 141,12 166,75 7,15 10,73 11,90 250,44 590,87 700,88
Total par an
1,02 2,67 3,21 5,48 13,33 15,83 2,38 5,93 7,06 3,26 7,05 8,33 0,35 0,53 0,59 12,52 29,54 35,04
Lapproche par les analyses sectorielles dAICD dtermine de son ct un besoin en investissements pour les infrastructures en milieu urbain pour lAfrique subsaharienne de 20MdUSD par an (voir section prcdente). Ces trois mthodes destimation dfinissent finalement un ensemble assez cohrent, quoique prsentant des disparits rgionales, et dbouchent sur une fourchette de besoins en investissements en milieu urbain de 15 30MdUSD par an pour lAfrique subsaharienne seule.
124
Cette fourchette pourra tre juge large, mais ilfaut tenir compte de deux types dapproximations ou de biais: dune part ces estimations ne portent pas exactement sur les mmes types dinvestissements, dautre part elles ne comptabilisent pas certains types dinvestissements locaux. Lapproche sectorielle est centre sur les infrastructures, lapproche par les cots de base est centre sur lamnagement. Chacune des deux tente de prendre en compte ce qui est extrieur son objet de base (par exemple, les oprations dextension intgrent des cots dinfrastructure hors site), ily a donc dans une certaine mesure des doubles comptes. Mais dun autre ct, certains investissements locaux notamment tous les quipements en superstructures ou les zones dactivits ne sont pas comptabiliss. Cela conduit penser que, mme en considrant le standard dquipement faible, le montant total des besoins se situe dans le haut de la fourchette, cest--dire autour de 25MdUSD par an. Quoi quilen soit, ilfaut garder lesprit que la notion dinvestissement local doit tre pose la lumire des attributions de comptences. La nature de la matrise douvrage, entre collectivits locales et tat, va dterminer in fine dans une large mesure la faon dont les investissements pourront tre financs.
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Chapitre3
La dcentralisation, les services debase et la gouvernance locale

La dcentralisation en perspective
Leconcept de dcentralisation est promu dans les pays en dveloppement depuis prs de cinquanteans par la communaut internationale (UN 1965). Mais le panorama des situations qui prvalent aprs ces dcennies de rformes en faveur de la dcentralisation est contrast et variable dun pays lautre. cet gard, ilest peut-tre appropri de parler plutt des dcentralisations (au pluriel) sur le continent (Lebris et Paulais 2007). Dans certains pays, les rformes sont juste bauches; dans dautres, elles sont en cours, mais avec des objectifs diffrents; dans dautres encore, elles semblent larrt, voire enrecul.
Un concept gomtrie variable

La dcentralisation est un terme polysmique, qui recouvre les points de vue institutionnel et administratif, mais aussi politique, et enfin budgtaire; en outre, ilest utilis pour dcrire un tat, mais galement un processus. La dcentralisation aux sens institutionnel et administratif se dcline communment selon trois stades distincts (Gauthier et Vaillancourt 2002): la dconcentration (comptences donnes des agents exerant leurs fonctions dans une circonscription territoriale sous autorit du gouvernement central); la dlgation (transfert de responsabilits dans des domaines particuliers des entits plus ou moins autonomes, mais gnralement tenues de rendre compte lchelon suprieur du gouvernement); la dvolution (transfert de comptences des pouvoirs locaux dots dune autonomie de dcision). Dans les faits, ces trois stades coexistent souvent, de faon antagoniste ou complmentaire (Shah 2006, Dafflon et Madis 2008).
132
La dcentralisation au sens politique sinscrit dans la notion de dvolution. Elle suppose que les responsabilits sont exerces au niveau territorial par des personnes de droit public lues par les administrs, qui rpondent de leur action devant des assembles lues. Elle se superpose, dans une certaine mesure, la notion de dmocratie de proximit et est souvent perue comme une opportunit de fonder les tats africains sur une gouvernance lgitime (Elong Mbassi 2007). La dcentralisation au sens budgtaire sinscrit galement dans la notion de dvolution (Petersen et Freire 2004). Elle suppose une rpartition claire des relations financires entre les chelons suprieurs et central de gouvernement et le niveau territorial considr, qui a le pouvoir, dune part, de mobiliser des ressources et, dautre part, de dcider des dpenses (Smoke 2008). Elle se superpose en un sens la notion dautonomie financire, laquelle est perue souvent comme la manifestation la plus authentique dans le processus de dcentralisation (UCLG 2010). La dcentralisation au sens dun processus part de la dconcentration comme stade premier, passe par la dcentralisation politique et aboutit la dcentralisation financire comme stade complmentaire et suprieur (Fritzen et Lim 2006). Cest ce stade ultime qui serait le plus porteur defficacit conomique, comme ont cherch le dmontrer par exemple des tudes empiriques dans le cadre des politiques rgionales de lUnion europenne (OECD 2006, Ahmad, Brosio et Tanzi 2008). Lecontinent est en quelque sorte soumis un mouvement duniformisation des formes institutionnelles et administratives. Lide de dcentralisation fait, sauf exception, consensus, en particulier parce quelle permettrait damliorer la desserte en services de base (Ahmad et al. 2005); mais elle se dcline diffremment, des points de vue politique et budgtaire en particulier. La dcentralisation reste donc souvent partielle et inacheve. Cest le cas notamment lorsque les gouvernements locaux disposent de pouvoirs de dcision tronqus et quils en sont finalement dresponsabiliss aux yeux de leurs lecteurs (Devarajan et al. 2007).
Les volutions sur le continent

Un tat des lieux de lavance de la dcentralisation des points de vue politique, administratif et fiscal sur un chantillon de trente pays dAfrique subsaharienne a t effectu en 2002. Si le niveau de dcentralisation politique tait avanc dans plus de la moiti des pays tudis, la dcentralisation administrative marquait le pas et la dcentralisation fiscale tait qualifie de faible. Considrant les trois aspects ensemble (les indicateurs utiliss tant
La dcentralisation en perspective
133
consolids), la RSA, lOuganda, le Ghana et le Nigeria taient parmi les pays les plus avancs. Les pays francophones et lusophones taient, dans lensemble, moins bien classs (Nedgwa 2002). Naturellement, ces considrations lchelle dun ensemble aussi vaste que lAfrique subsaharienne masquent des grandes diversits dans les dispositifs institutionnels et lgaux, les systmes de gouvernement local et les contextes (commencer par la dimension des territoires et les poids de population). Nanmoins, dans lensemble, la question de la dcentralisation semble avoir t davantage pose en termes de libert locale que dattributions et de moyens. Enoutre, la notion de dcentralisation est parfois utilise comme une rhtorique par le pouvoir central, tandis que les lites locales peuvent y voir surtout des leviers pour renforcer leurs systmes de captation et dinfluence. Letransfert des comptences aux collectivits locales est relativement ineffectif sur le continent. La matrise domaniale et foncire reste dans une large mesure contrle par les tats, qui se refusent cder une comptence aussi importante sur les plans conomique et politique; les procdures des marchs publics sont trs centralises; la gestion des services essentiels se fait souvent sans implication des autorits locales. La faiblesse des finances locales tmoigne de ltat de fragilit relle de dcentralisation. Ledegr de dcentralisation est couramment mesur par une valuation du poids des recettes locales par rapport aux recettes publiques globales. La notion deffort de dcentralisation fiscale compare le niveau de recettes locales observes ce quildevrait tre en principe par rapport aux recettes publiques en fonction dun modle empirique (Bahl et Smoke 2003). Selon ce modle, de nombreux pays dAfrique subsaharienne prsentent un effort de dcentralisation fiscale mdiocre. La faiblesse des ressources locales peut sexpliquer alors par des orientations de politique conomique (Bahl et Smoke 2003). Quoi quilen soit, le renforcement de lautonomie financire des collectivits apparat comme un pralable la crdibilisation du processus de dcentralisation dans son ensemble (Yatta 2009). Compte tenu des difficults amliorer le rendement des ressources propres des collectivits, les transferts dtat sont les lments dterminants des budgets. partir dun certain niveau, leffet de substitution sacclre et aggrave progressivement la dpendance envers ltat. Lefficacit fiscale et la responsabilisation des autorits locales, qui sont au cur de la notion de dcentralisation, en sont amoindries. La question de savoir si la dcentralisation est rellement en progrs sur le continent est un sujet de dbats. Un certain nombre dexemples prsents dans ce livre semblent montrer que, dans les faits, elle est souvent en recul.
134
Outre des volonts dordre politique, qui sont parfois dterminantes dans certains pays, deux facteurs au moins paraissent participer cette possible rgression. Lepremier de ces facteurs rside dans les effets secondaires des rformes au sein des secteurs des services essentiels. Au nom de la rationalit technique et financire, ces reformes excluent trop souvent de fait les collectivits locales de la gestion de ces services. Souvent sans responsabilit relle en matire de gestion foncire, les autorits locales qui nont plus de droit de regard sur les rseaux et la tarification perdent tout levier sur la gestion de la ville, beaucoup de leur lgitimit envers leurs administrs et par voie de consquence de possibilits damliorer le niveau de ressources locales. Lesecond de ces facteurs rside dans des effets secondaires des mesures issues de la dclaration de Paris de 2005 en faveur de lefficacit de laide. Lamlioration de lefficacit de laide passe par un recours accru laide budgtaire. Laide budgtaire favorise par essence les filires verticales, sectorielles (sant, ducation, etc.) et la mise en uvre par lchelon central (les ministres techniques), ceci aux dpends des approches territoriales. Ces orientations se traduisent galement par la promotion par laide internationale du renforcement de la politique des transferts des budgets nationaux vers les collectivits territoriales. Cette stratgie vise le renforcement de la dcentralisation, mais finit par placer le plus souvent lesdites collectivits en tat de dpendance renforce envers ltat. Lensemble de ces mesures risque de seffectuer in fine aux dpens de lefficacit conomique au niveau local. Une dcentralisation au sens plein du terme suppose le renforcement de lautonomie des collectivits locales, notamment sur le plan financier, et de la mise en uvre des politiques de dveloppement lchelle de leurs territoires.
Lepaysage institutionnel des collectivits locales1

La communalisation
Lecontinent connat un fort mouvement de communalisation depuis vingtans. Lenombre de collectivits et lorganisation territoriale des diffrents pays sont rests relativement stables jusqu lmergence des mouvements de dcentralisation et de communalisation intgrale au cours des
1. Cette section est fonde sur Sinet 2010 (contribution).
Lepaysage institutionnel des collectivits locales
135
annes 1990, dans la mouvance des politiques dajustement structurel et des processus de dmocratisation engags par la plupart des pays. Lillustration la plus visible de ces mouvements a t laugmentation du nombre de communes, principalement au niveau de petites villes, les grandes disposant gnralement depuis plusieurs dcennies dun statut de commune ou assimil. Lmergence de nouveaux chelons dcentraliss, notamment rgionaux et intercommunaux, est reste timide dans la plupart des rgions. Enrevanche, larmature des collectivits locales reposant essentiellement sur lchelon communal, on a assist un renforcement des services dconcentrs dits decommandement, du type prfectures ou gouvernorats, sachant que la plupart des pays du continent sont des tats unitaires2. Lenombre de collectivits locales dnombr en 2010 reste encore assez modeste: on estime environ 25000 le nombre de collectivits locales rparties sur les 53pays du continent, avec une prdominance de lAfrique de lOuest et de lAfrique du Nord, majoritairement francophones, qui concentrent chacune environ 10 000collectivits, dont 2 000 3 000 com munes proprement dites (voir tableau3.1)3. Les collectivits dites de base (communes urbaines et rurales, collectivits villageoises) reprsentent 80% du nombre total de collectivits locales, avec 20000entits. 8000 dentre elles environ (soit 40%) sont considres comme des communes urbaines ou disposant dune personnalit morale et dune autonomie financire compltes4. Toutefois, parmi ces 8000collectivits, le tiers seulement (entre 3 000 et 4 000) aurait une population suprieure 10000habitants5.
2. On dnombre cinq pays fdraux: le Nigeria, lthiopie, le Soudan, les Comores et la Tanzanie (confdration bipartite); on note galement lexistence de deux pays provincialisation pousse, lAfrique du Sud et la RDC. 3. Ces donnes ont t reconstitues partir des informations mises en ligne par les ministres en charge des collectivits locales ou par les associations de communes ou dlus locaux, dans les diffrents pays concerns. Aucun dnombrement statistique des collectivits locales existantes lchelle du continent ou de ses sousrgions na t identifi. Ilnest pas non plus possible de disposer dune vision historique de lvolution du nombre de collectivits lchelle de lensemble des pays. 4. Ont t exclues de ces chiffres les collectivits villageoises qui, dans certains pays, seraient en voie de communalisation: Tanzanie (10075), Kenya (44402), Cte dIvoire (8549), Centrafrique (8273). 5. Cette valuation rsulte dune comparaison du nombre de communes avec le nombre de villes de plus de 10000habitants recenses par ailleurs sur le continent (3144villes).
136
Tableau3.1 Paysage institutionnel du secteur local par grandes rgions Statuts particuliers ou spcifiques Communes arrondiss.
Commun. urbaines
Nord Ouest Centre Est Sud Ensemble
9357 7679 2300 4585 827 24748
8932 6386 1745 4128 701 21892
2601 1858 760 2709 425 8351
0 4 0 0 6 10
0 138 18 15 47 268
0 637 58 19 0 714
308 555 383 220 28 1294
117 109 96 203 45 570
Source: Sinet 2010 (contribution).
Dans les pays francophones, les communauts rurales et simples cercles administratifs ont accd au statut de commune avec personnalit morale et autonomie financire. Lancienne distinction entre les communes de plein exercice et les autres a progressivement disparu au profit dun statut unique mettant sur un pied dgalit lensemble des communes, quelle que soit leur taille. Ce mouvement a touch la plupart des pays, y compris ceux connaissant des situations politiques difficiles, notamment des pays en situation de post-conflit comme la Cte dIvoire ou la Rpublique Dmocratique du Congo. Les communes y sont riges comme acteurs de sortie de crise face des institutions tatiques souvent en mal de lgitimit. Dans les pays anglophones, le processus de dcentralisation est gnralement intervenu plus tardivement et en raction contre les dcoupages antrieurs fonds, pour certains dentre eux, sur le principe de sgrgation raciale6. LAfrique du Sud a probablement t le premier des pays anglophones sengager dans le processus de dcentralisation avec, de surcrot, une volont dtermine de mieux rpartir les moyens, notamment financiers, entre les collectivits
6. Par exemple, au Zimbabwe: Urban Councils (villes blanches), African Councils (zones africaines) et Rural Councils (zones administres par les fermiers blancs). Au Kenya: Municipal and Town Councils (habits par les blancs), County Councils (fermiers blancs) et African Districts Councils (zones africaines), etc.
Rgions/provinces
Dpartements
Hors rurales
Collectivits territoriales
Communes
Rgions
Mtro
137
locales (Accord de Soweto, Constitution post-Apartheid puis Local Transition Act, Facilitation and Demarcation Acts en 1993); lOuganda attendra 1995 pour inscrire le principe dans sa nouvelle Constitution et adopter deux ans plus tard (en 1997) le Local Government Act; la Tanzanie adoptera en 1998 un Policy Paper on Local Governement volontariste optant pour une dcentralisation des pouvoirs (Kundishora 2009; voir encadr3.1). Les systmes dorganisation territoriale des pays anglophones se distinguent de ceux des pays francophones, notamment sur les points suivants: 1. Limbrication, au nom dun certain pragmatisme, entre reprsentation dconcentre de ltat et collectivit locale dcentralise (cela donne lieu des entits composites ou consolides daction publique territorialise). 2. Lenchevtrement des comptences dconcentres/dcentralises qui en dcoule, ainsi que la complexit des statuts des personnels travaillant dans les collectivits. 3. Un certain empilement des chelons dadministration et de dcision au sein des zones mtropolitaines. 4. Lerle important et concurrentiel la dcentralisation lective, jou par les autorits traditionnelles (chieftaincies or Native Authorities) et conduisant au maintien dun grand nombre dentits en zone rurale. Les communes de plus de 10000habitants concentreraient plus de 85% de la population urbaine du continent (ou 35 % de la population totale) et les seules villes de plus de 1million dhabitants 42% (ou 16% de la population totale)7, confirmant ainsi que la dcentralisation reste avant tout, en Afrique, la question des villes. On est en prsence, en 2010, dune forte concentration de la population urbaine au niveau de quelques entits communales (moins de 4000 lchelle du continent), les communes de plus petite taille occupant le paysage essentiellement par leur nombre relativement important (environ 5 000). Ilen rsulte que la taille moyenne des communes en Afrique serait, en 2010, de 50000habitants, soit dix fois la taille moyenne dune commune europenne8. La population non communalise, administre en villages, communauts rurales ou bien directement par des autorits provinciales ou centrales resterait majoritaire avec 60% de la population totale du continent.
7. Lerapprochement entre villes et communes est alatoire: la dfinition de lurbain varie dun pays lautre (seuildmographique, statut administratif, variation possible dans la dfinition dun recensement lautre). 8. LEurope des quinze concentre une population de 400 millions dhabitants pour 73000communes; le nombre moyen dhabitants par commune stablit ainsi 5200 avec des carts la moyenne trs importants: 1600habitants pour la France, 47200 pour lIrlande, la moyenne tant 5000 pour lAllemagne.
138
ENCADR 3.1
Lexprience delAfrique du Sud avec le Demarcation Act

Seuls quelques pays du continent ont cherch limiter laugmentation du nombre de collectivits et maintenir des portions de territoire non communalises. Cest notamment le cas des pays du Maghreb, o laccs des territoires au statut de communes est plus slectif et rpond des considrations defficacit et de viabilit des structures mises en place. Mais lexprience la plus emblmatique de ce point de vue est lAfrique du Sud qui, aprs la fin de lApartheid, a redessin les limites des communes et en a rduit le nombre, avec pour objectif deffacer les ingalits sociales et conomiques hrites de la priode antrieure et damliorer la productivit et la gestion des villes. Le Municipal Demarcation Act (1998) a ainsi conduit crer sixmtro (Johannesburg, Pretoria, East Rand, Durban, Port Elizabeth, Cape Town), rduire le nombre de communes de 843 284 et classer les municipalits en trois catgories: A (6 municipalits mtropolitaines bnficiant dune autorit excutive et lgislative exclusive dans sa juridiction); B (232 municipalits locales de premier niveau partageant leur autorit avec une municipalit de catgorie C dans la juridiction de laquelle elles se trouvent); C (41 municipalits de district ayant une autorit dans une juridiction incluant plusieurs municipalits).
Source: voir tude de cas en annexe.
Selon les perspectives durbanisation des Nations unies, aprs lexplosion dmographique des grandes agglomrations constate au cours des annes 1990 et 2000, la croissance urbaine lchelle du continent interviendra principalement au niveau des communes de moins de 1million dhabitants, cest--dire ce qui correspond, dans le paysage territorial actuel, aux villes secondaires . Ces villes qui concentrent aujourdhui environ 35 % de la population urbaine africaine verraient donc leur part crotre. Or les systmes de financement ne les desservent que relativement actuellement. Ils privi lgient soit les trs grandes villes qui concentrent lessentiel du potentiel conomique et fiscal du pays, soit les petites communes qui bnficient prioritairement des transferts financiers de ltat (voir tableau3.2).
139
Tableau 3.2 Rpartition des urbains par taille de ville/commune Entre 2 et 5 millions hab. Entre 1 et 2 millions hab.
500000-1million hab.
250000500000 hab.
100000-250000 hab.
50000-100000 hab.
1000050000 hab.
> 5 millions hab.
< 10000 hab.

11%
Nb habitants Pourcentage
70814 18%
57593 14%
38082 10%
36371 9%
26988 7%
45397 11%
30618 8%
50983 13%
42672 399520 100%
Source: Bases de donnes pays (RGP) ou rgionales.
La question des attributions et comptences des collectivits locales

Dans beaucoup de pays, les textes de lois portant sur les transferts de comptences attendent encore leurs dcrets dapplication, faute de solution simple pour en matrialiser leffet et assurer concomitamment la mise disposition des ressources financires et humaines correspondantes (Yatta 2009; voir encadr3.2). La dcentralisation a ainsi le plus souvent un got dinachev: sauf exceptions, les collectivits locales dans leur ensemble concentrent entre3% et 7% des dpenses publiques des tats et sont donc, par la force des choses, cantonnes aux tches administratives et de maintenance du patrimoine qui leur a t dvolu. Pour des raisons historiques, dans les pays francophones, ilest rare que les collectivits locales soient directement responsables de la fourniture des grands services de base (eau, lectricit). La majorit des collectivits locales du continent disposent dun faible degr de comptences, comme le rsume la formule couramment utilise: la commune gre les affaires locales (PDM 2008). Les interventions des collectivits locales sont rgies implicitement par le principe de subsidiarit, selon lequel laction publique doit tre mene par lentit la plus proche des administrs ou des usagers. Dans la pratique, les applications de ce principe sont limites aux capacits des collectivits: tat civil, action sociale en direction de la population la plus vulnrable, salubrit et hygine, petit entretien (notamment des btiments), etc. Dans beaucoup de pays, lurbanisme mme nest pas du ressort des villes et reste la responsabilit de ltat ou dorganismes ad hoc sous contrle central, lexception courante du lotissement (simple bornage des terrains).
Total
140
ENCADR 3.2
Comptences dvolues aux collectivits: un essai detypologie

Une analyse sur vingt-six pays a conduit classer les comptences dvolues aux collectivits locales en trois grands groupes. Groupe 1. Comptences de base: entretien des rues, activits culturelles et sportives, clairage public, enlvement des ordures mnagres. Ces comptences sont rarement partages avec le niveau central ou rgional9. Groupe 2. Comptences du groupe 1, plus: ducation prscolaire et primaire et services de sant de base (par exemple, en Guine, en Namibie, en Zambie); dans certains pays, ces comptences ne sont attribues quaux plus grandes communes. La responsabilit peut stendre uniquement aux infrastructures (construction et entretien) ou comprendre galement la fourniture des services et les salaires du personnel auxiliaire (rarement ceux du personnel enseignant ou de sant). Dans dautres pays (par exemple lAfrique du Sud, la Tunisie) sajoutent la promotion du dveloppement conomique et de lemploi, la police et la scurit, et lenseignement secondaire. Groupe 3. Comptences des groupes 1 et 2, plus: lenseignement suprieur, la formation professionnelle et technique, lhabitat et le logement, et la production de leau et de lnergie (par exemple au Mozambique, au Malawi). La dvolution des comptences aux autres chelons de collectivits, lorsquils existent, se traduit en gnral par une diminution du rle communal en particulier pour les infrastructures urbaines (par exemple en Cte dIvoire), avec souvent une prfrence pour des chelons mixant dconcentration et dcentralisation (par exemple dans les pays anglophones et du Maghreb).
Source: Vaillancourt et Yatta 2010.
Cependant, les mouvements de dcentralisation ont globalement permis de poser la question du rle des collectivits dans laction publique. Cela sest gnralement traduit par la dfinition de blocs de comptences transfrer en totalit (comme le scolaire ou la sant) afin dviter la superposition sur un mme territoire de responsabilits multiples. Les politiques sectorielles concernes continuaient de relever de ltat (par exemple, la dfinition de la politique pdagogique), tout comme en gnral la rmunration des personnels enseignants ou de sant.
9. Lclairage public et lenlvement des ordures mnagres font toutefois souvent lobjet dune prise en charge financire exceptionnelle de ltat, du moins dans les plus grandes villes (parexemple Dakar, Douala), les finances locales ne permettant pas ces dernires den couvrir les cots.
141
Ce principe du transfert par blocs de comptences a souvent but sur la difficult dcentraliser les budgets nationaux des secteurs: cl de rpartition entre collectivits, indexations et procdures de transfert sont autant de points encore mal rsolus, mme si quelques cas comme lOuganda ont un caractre exemplaire (Kundishora 2009). Ladquation de tels transferts avec les instructions du FMI aux tats ntait dailleurs pas assure et, dans lensemble, les politiques dajustement structurel ne semblent pas avoir favoris la mise en place de dispositifs prennes de financement des transferts de comptences. On observe trois grands types de dispositions pour les transferts: la dotation, le transfert de fiscalit, le crdit dlgu. Les dotations de type Fonds de la dcentralisation (par exemple au Sngal) sont de montants souvent trs modestes au regard de lambition des textes listant les transferts; leur rpartition entre les collectivits est effectue sur une base forfaitaire (gnralement en fonction de la population, avec des pondrations pour viter une trop forte concentration sur les grandes villes), indpendamment de limportance des comptences ou du patrimoine transfrs. Letransfert de fiscalit nationale (souvent de la TVA quand ilen existe une) se fait aussi relativement indpendamment de leffectivit des transferts. Dans certains pays, le pourcentage de fiscalit est fix par les textes (par exemple au Maroc, voir encadr4.110), dans dautres ilest prvu quilsoit revu priodiquement (par exemple en Ouganda ou en Tanzanie). Dans lensemble, ce dispositif est nettement plus favorable aux collectivits que la dotation. Les crdits dlgus sont, par principe, mieux mme de tenir compte de la ralit et de leffectivit des transferts; ils sont grs par les ministres techniques concerns et peuvent en thorie tre cals sur les programmes pluriannuels des collectivits (par exemple, en Cte dIvoire); ilsemble quils se traduisent dans les faits par une certaine rigidit nuisant leur efficacit. Ence qui concerne les secteurs sociaux, la priode o la dcentralisation pouvait constituer une variable dajustement des finances publiques (par transfert des comptences aux collectivits locales sans transfert de ressources) semble toutefois passe. Lappui budgtaire apport par les bailleurs de fonds sest accompagn dincitations la dcentralisation effective, mme si dans beaucoup de cas ilsemble que la crainte de constater une dgradation des performances sur des services aussi cruciaux que la sant ou lducation ait impos une certaine prudence (Diarra 2003).
10. O 30% du produit de la TVA va aux communes.
142
Dans certains pays, au-del de laffichage politique en faveur de la dcentralisation, on assiste en ralit un recul certain du rle des collectivits locales (voir encadr3.3), voire leur marginalisation, notamment du fait de la cration par les ministres techniques dagences spcialises et de circuits budgtaires spcifiques.
ENCADR 3.3
Kenya: chronologie des mesures ayant rduit le rle des collectivits locales
Aprs avoir obtenu son indpendance en 1963, le Kenya est entr dans une politique de dcentralisation. Cependant, suite ladoption de lacte de Transfert des comptences en 1969, le gouvernement central a repris en main les comptences concernant lducation primaire, la sant et lentretien de routes, et a aussi dcid de retenir son profit certaines sources de revenus des collectivits locales. Depuis lors, ces dernires ont constamment t affaiblies. Les ministres sont devenus les principaux prestataires de services, en agissant travers les administrations provinciales dconcentres. La chronologie des mesures qui ont affaibli les collectivits locales est la suivante: 1969: acte de Transfert des comptences, qui transfre au gouvernement central des comptences cls des collectivits locales (CL). 1974: abolition de la Graduated Personal Tax, qui supprime la principale source de revenus des collectivits locales. 1983: cration des Comits de dveloppement des districts prsids par ladministration provinciale pour coordonner la planification du dveloppement. Annes 1980-1990: lopportunisme politique a conduit la subdivision continue des pouvoirs locaux sur la base dune diminution des ressources, crant ainsi des entits non viables. Annes 1990: le ministre des collectivits locales (MCL) contrle les CL travers la Commission de service public, qui bnficie de pouvoirs dlgus de nomination, de promotion et de raffectation du personnel, affaiblissant ainsi lautonomie des CL. 2000: le MCL a commenc singrer dans la gestion des autorits locales travers le pouvoir dlgu au Trsor Public dapprouver les budgets locaux, superviser l utilisation des fonds dcentraliss, et approuver de nouveaux marchs en vertu de nouvelles rgles. Ces mesures centralisent la gestion financire des CL.
143
2003: le Parlement approuve le Constituency Development Fund Act, qui met en place le mcanisme de financement des projets communautaires au niveau de la circonscription, en comptition avec les autorits locales, affaiblissant les conseils en tant que principale voie de prestation des services publics au niveau local. 2007: amendement du Constituency Development Fund Act (CDF) autorisant lembauche de deux cent dixmanagers de programme au niveau des circonscriptions. Cela a initi la cration dune bureaucratie locale en comptition avec les autorits locales, au lieu de rationaliser la gestion du CDF dans le cadre de travaildes gouvernements locaux. 2007: Cration de vingt nouveaux districts administratifs au Kenya faisant apparatre une claire volont daffirmer le rle de ltat par le renforcement du pouvoir des administrations provinciales. La rforme des collectivits locales se poursuit dans le sens dune recentralisation des pouvoirs essentiels.
Source: World Bank 2008.
Cette tendance la dresponsabilisation des collectivits locales est perceptible sur lensemble du continent dans certains secteurs, en particulier celui de la distribution des fluides. Pour certaines collectivits des pays anglophones, ces secteurs taient dterminants dans la structure des budgets (par exemple en Rpublique dAfrique du Sud11). La technicisation croissante dans ces secteurs, lespoir de favoriser les investissements privs trangers pour rpondre aux besoins grandissants en investissements conduit les bailleurs et les tats regrouper les oprations de production, dune part, et favoriser lexternalisation par les collectivits (par concession, affermage, dlgation de gestion, etc.) de la distribution, dautre part (voir encadr3.4). Dans beaucoup de cas, les autorits locales ont t les laisses-pour-compte de ces rformes sectorielles, mme en matire de distribution, o elles ont pourtant un rle minent jouer (voir la section ci-aprs sur la gestion des services de base).
11. O une part importante (jusqu 60%) des ressources propres des collectivits locales provient des surtaxes sur llectricit.
144
ENCADR 3.4
volution dela gestion des services debase par les collectivits locales
Mme si les activits de distribution de fluides faisaient en gnral lobjet de budgets annexes et que leur quilibre tait prcaire dans beaucoup de cas, elles permettaient aux collectivits de disposer dun fonds de roulement qui fait souvent dfaut dans les autres pays. travers tout le continent, la tendance est une certaine recentralisation pour ce qui est de la production deau potable et dlectricit, et lexternalisation de la gestion ou la privatisation pour ce qui est de la distribution. Ces changements sont justifis par dindiscutables raisons de rationalisation, damlioration des performances et des besoins en capitalisation et en investissements dans ces secteurs. Pour la priode rcente, et pour sen tenir lactivit de distribution, on peut mentionner les exemples suivants: privatisation progressive des rgies municipales Rabat/Sal, Tanger, Ttouan au Maroc; gestion dlgue pour leau Libreville et dans les principales villes du Gabon, ainsi qu Niamey et dans cinquante-deux communes du Niger, ou encore Dakar et dans quarante-cinq centres urbains du Sngal; transformation en socit de droit priv des services deau de la Nairobi City Water and Sewage Co. (Naiwasco12) au Kenya et de la Johannesburg Water (JW) en Rpublique sud-africaine.
Source: Sinet 2010 (contribution).
Au final, cette faiblesse des comptences dvolues aux collectivits locales apparat comme un des principaux facteurs explicatifs de la faiblesse du march du financement de linvestissement local sur le continent et plus spcialement en Afrique subsaharienne.
Un essai destimation de la capacit financire du secteur local13

Une estimation de la capacit financire du secteur local lchelle de lAfrique est ncessairement trs approximative du fait de la raret dinformations fiables et homognes. La valeur de sries sur plusieurs annes et decomparaisons entre pays ou entre villes est minemment discutable.
12. Les actifs sont rests proprit de la municipalit de Nairobi 100%. 13. Cette section est fonde sur Sinet 2010 (contribution).
Un essai destimation de la capacit financire du secteur local
145
Lvolution rapide du paysage institutionnel et celle de la dmographie des collectivits locales constituent deux autres paramtres difficiles intgrer. Les donnes utilises ont t rassembles ou extrapoles partir de diverses sources14 de natures diffrentes. Enconclusion de ce prambule, nous prciserons donc que les estimations prsentes dans la prsente section ont pour seul objectif de donner des ordres de grandeur, lesquels nexistent pas ce jour, et de servir de support lanalyse.
Une estimation du poids des budgets locaux

Les mthodes dvaluation quantitatives du niveau de dcentralisation consistent rapporter les dpenses et/ou les recettes publiques gres au niveau des collectivits locales, par rapport au produit intrieur brut du pays et au budget de ltat15. Ces deux indicateurs permettent dapprocher la contribution des collectivits locales lconomie nationale et le niveau de dcentralisation budgtaire des tats, cela quel que soit le systme de financement du secteur local appliqu (systme fortement domin par la redistribution des ressources opre par ltat, ou systme reposant sur la fiscalit locale). Ces indicateurs, mme sils sont insuffisants pour juger du degr de responsabilit dont jouissent les collectivits locales dun pays, tmoignent de limportance accorde aux acteurs locaux dans lconomie nationale. Les ressources des communes sur lensemble des 53pays dAfrique sont globalement estimes, en 2010, 51MdUSD, soit lquivalent de 50USD par habitant et par an. Ce montant reprsente 3,3% des PIB cumuls du continent et 11,7 % des finances publiques des pays. Comme prcis plus haut, lapproche est macroconomique. Elle sappuie sur les donnes fournies rcemment par le FMI pour 2010, soit des donnes en nette amlioration par rapport 2009 marque notamment par la rcession dans toutes les rgions, sauf en Afrique de lEst.
14. LeGovernment Finance Statistics du FMI fournit la rpartition des finances publiques entre tat et collectivits locales; toutefois, ces statistiques sont trs ingales selon les pays, particulirement pour lAfrique. Pour les pays francophones, beaucoup de donnes sont issues de lObservatoire de la dcentralisation lchelle du continent (PDM, dernire dition en 2007) ainsi que de lObservatoire des finances locales des pays francophones dAfrique de lOuest dans le cadre dun programme de lUEMOA (procdures communes en matire de finances publiques). Pour les autres pays, les donnes sont extraites de publications ou de bases de donnes officielles (par exemple: publications annuelles du Trsor en Afrique du Sud ou du ministre de lIntrieur au Maroc), ou dtudes spcifiques menes sur certaines collectivits dans le cadre de projets financs par des bailleurs de fonds, ou bien encore extrapoles partir de ratios gnralement admis, tels que le poids des finances locales par rapport au budget de ltat ou du produit intrieur brut. 15. Ces indicateurs sont utiliss par lOCDE pour comparer lvolution de la dcentralisation dans les pays dvelopps.
146
Tableau 3.3 Poids des budgets communaux par rapport au PIB et au budget de ltat Recettes des communes 2010 (en MdUSD)
Afrique du Nord Afrique de lOuest Afrique centrale Afrique de lEst Afrique du Sud Total ou moyenne
20587 3061 3424 2342 21973 51387
127 10 27 7 389 52
40% 6% 7% 5% 43% 100%
3,6% 1,1% 2,2% 1,0% 7.0% 3,3%
11,7%
Source: Sinet 2010 (contribution). Les donnes relatives au PIB et au budget de ltat sont celles fournies par le FMI (octobre 2009) pour chacun des pays sur la priode 2007-2014: FMI Government Finance Statistics http://www.imfstatistics.org/. Les donnes sur le poids des budgets locaux ont t obtenues soit directement auprs des pays (publications ministres ou agences spcialises: Sngal, Burkina, Mauritanie, Maroc, Tunisie, Cte dIvoire, Cameroun, Afrique du Sud, Tanzanie), soit par extrapolation et comparaison. La population retenue est la population totale des pays en 2010 telle que communique par UN-Habitat.
lchelle du continent, ilexiste une forte concentration des finances locales au Nord et au Sud, illustrant les diffrences marques de performance conomique entre les rgions. Certaines moyennes rgionales recouvrent des diffrences importantes selon les pays. Ainsi, 90% des finances locales du continent africain seraient concentrs sur dix pays seulement, et plus de la moiti sur deux pays: lAlgrie et la Rpublique dAfrique du Sud. Les pays les plus peupls du continent ne font pas tous partie des pays concentrant un volume important de finances locales: la RDC, lthiopie, la Tanzanie, le Kenya et lOuganda, qui comptent parmi les pays les plus peupls dAfrique, se caractrisent aussi par des taux durbanisation relativement modrs. Les finances des collectivits locales sont donc concentres sur quelques villes, dont la capitale.
En% des finances gouvernementales

10,2% 6,2% 5,8% 5,7% 24,6%
En% du PIB 2010
Recettes/capita (en USD)
147
Tableau 3.4 Les dix pays concentrant le volume le plus important de finances locales Recettes des communes Md USD 2010
7,971 19,057 5,670 3,215 2,963 2,868 2,379 0,767 0,650 0,634 46 51
Pop. urbaine 2010 (milliers)
Budget tat MdUSD 2010 (hors dons)
Algrie RSA gypte Libye Maroc Angola Nigeria Tunisie Soudan Botswana Ensemble Continent
35423 49278 79537 6530 32381 18493 158313 10664 41230 1953 433802 1030173
23556 30405 34042 5087 18360 10818 78840 7177 18636 1193 228114 415199
66,5% 61,7% 42,8% 77,9% 56,7% 58,5% 49,8% 67,3% 45,2% 61,1% 52,6% 40,3%
154,843 286,4 208,5 74,7 98,3 87,7 185,8 42,0 65,0 11,5 1215 1562
61,318 77,030 56,701 45,928 26,936 40,964 29,734 10,172 12,993 4,227 366 439
13% 25% 10% 7% 11% 7% 8% 8% 5% 15% 13% 8,4%
5,1% 6,9% 2,7% 4,3% 3,0% 3,3% 1,3% 1,8% 1,0% 5,5% 3,8% 3,3%
106 50
Source: FMI pour le PIB et le budget de ltat. Population: UN-Habitat.
Pour ce qui est des deux indicateurs de rfrence pour mesurer lavancement de la dcentralisation (budgets locaux/PIB et budgets locaux/finances publiques), les rsultats peuvent tre comments comme suit.
Rec. communes/hab. 2010

225 387 71 492 92 155 15 72 16 325
% budget locaux/budget tat
Population totale 2010 (milliers)
% population urbaine
% budget locaux/PIB
PIB 2010 MdUSD
Pays
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Les pays dAfrique du Sud prsentent les meilleurs indices, en matire de volume des budgets locaux comme dindices davancement de la dcentralisation: leurs collectivits locales concentrent 43 % des finances locales continentales et reprsentent 7 % du PIB et 25 % des finances gouvernementales (on est proche des ratios constats dans les pays de lOCDE); cest essentiellement le rsultat dun systme labor de rgulation financire intergouvernementale. Les pays dAfrique du Nord, historiquement peu dcentralisateurs, affichent en effet des ratios sensiblement infrieurs lAfrique du Sud, avec un taux de prlvement des budgets locaux sur lconomie nationale de 3,6 % et unratio finances locales/finances publiques denviron 10 %. Ces pays secaractrisent par un pourcentage important de transferts financiers de ltat aux collectivits locales, principalement orients vers le financement de linvestissement. Les pays dAfrique de lOuest et de lEst affichent pratiquement les mmes pourcentages depuis deux dcennies: les budgets locaux reprsenteraient 5% des finances publiques et 1% du PIB. Cela correspond toutefois une croissance en valeur absolue tant donn des performances conomiques soutenues dans cette rgion, au moins jusqu 2008. Du fait de la croissance dmographique, les ressources par habitant restent stables, autour de 10USD par an. Ilsemble que les marges de manuvre en dpenses dgages par les tats grce aux procdures dannulation de la dette (PPTE) aient eu relativement peu de retombes favorables sur les budgets des collectivits, ces dernires ayant t rarement inscrites au premier rang des priorits (voir encadr2.4). Les pays dAfrique centrale prsentent une situation plus enviable en termes de volume des budgets locaux, mais lessentiel de cette performance est concentre sur lAngola. Toutefois, le poids de ces budgets locaux par rapport aux PIB et aux finances publiques des pays concerns nest pas plus satisfaisante quen Afrique de lOuest. Par rapport cette dernire, la moindre pression dmographique dtermine cependant un ratio par habitant nettement plus favorable. Les rsultats par pays sont dtermins principalement par trois facteurs. Premier facteur: la sant des finances publiques dpend largement du niveau de dveloppement conomique, mme si la corrlation nest pas toujours troite, comme le montre lexemple de certains pays exportateurs de ptrole. Deuxime facteur: le poids des budgets locaux dans lconomie nationale est corrl au taux durbanisation. Les caractristiques de lurbanisation jouent
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galement un rle certain: un rseau caractris par un grand nombre de petites collectivits faible potentiel fiscal sera au total probablement moins significatif quun rseau constitu de villes grandes et moyennes, par exemple. Troisime facteur: la nature de la politique de transferts de ltat vers les collectivits. Les rendements souvent limits de la fiscalit locale font des transferts la principale source de financement des budgets locaux. Leur mode de rpartition est variable et intgre souvent, notamment en Afrique du Nord et en Afrique du Sud, un objectif de prquation qui en fait un outilfondamental des politiques publiques. De la prdominance de ces trois facteurs, on peut conclure que la dcentralisation na pas eu un effet majeur sur le poids relatif des finances locales. Dans beaucoup de cas en effet, les budgets relatifs aux transferts de comptences nont t transfrs que partiellement. Les processus politiques de dcentralisation nont pas eu forcment comme consquence immdiate une augmentation significative des budgets locaux.
Une estimation de la capacit dendettement des collectivits locales

La capacit financire des collectivits locales qui leur permet de dgager une pargne de gestion pour financer des investissements peut tre estime raisonnablement comme voluant entre 10% et 20% de leurs ressources, en fonction de limportance de ces dernires. Sur ces bases, lpargne de gestion du secteur peut tre globalement estime 8,7MdUSD en 2010. Ce montant est trs ingalement rparti entre les grandes rgions: Afrique du Nord: 3MdUSD, Afrique du Sud: 4,4MdUSD, Afrique de lOuest: 450MUSD; Afrique du Centre: 500MUSD; Afrique de lEst: 300MUSD (soit 1,2Md pour ces trois dernires rgions). Si on fait lhypothse que la moiti de cette pargne de gestion serait consacre au remboursement demprunts, le montant des prts susceptibles dtre mis pour des investissements locaux ressort environ 35MdUSD pour les dixans qui viennent (sur la base de prts dixans et 5 % dintrt, sans diffr). Cette capacit demprunt par les collectivits est logiquement concentre sur les rgions Nord et Sud, avec respectivement 12 et 17MdUSD. La capacit demprunt thorique des collectivits locales de lAfrique subsaharienne sur dixans (rgions Ouest, Centre et Est) stablit, selon les mmes hypothses 4,80MdUSD (1,72 pour la rgion Ouest, 1,98 pour la rgion Centre, 1,11 pour la rgion Est), soit 480MUSD par an.
150
Tableau 3.5 Estimation de la capacit thorique demprunt des collectivits pargne de gestion annuelle 2010 (enMdUSD) Charge de la dette annuelle (Md USD)
1,54 0,22 0,25 0,14 2,18 4,338
Charge de la dette max. (en% des recettes)
Afrique du Nord Afrique de lOuest Afrique du Centre Afrique de lEst Afrique du Sud Ensemble
161924 297002 124682 350887 56520 991015
3088 0,438 0,504 0,281 4,3671 8,677
15%-20% 10%-15% 10%-15% 10%-15% 15%-20%
50% 50% 50% 50% 50%
5%-10ans 5% - 10ans 5% - 10ans 5% - 10 ans 5% - 10 ans
Source: Sinet 2010 (contribution) selon hypothses dcrites ci-avant.
Si on considre que ce montant pourrait tre abond par la partie de lpargne de gestion affecte de linvestissement en fonds propres, la capacit totale dinvestissement local par les collectivits des trois rgions Ouest, Centre et Est serait de 480MUSD demprunt plus 600MUSD dpargne (50 % de 1,2MdUSD), soit un total denviron 1MdUSD par an, ou encore10MdUSD sur dixans. Comme prcis en introduction de cette section, ces estimations ne visent qu donner des ordres de grandeur. Lepotentiel rel dinvestissement par les collectivits dAfrique subsaharienne est mesurer laune dautres considrations: laccs lemprunt est limit quand ilnest pas inexistant ou impossible, les capacits dabsorption et de ralisation sont souvent limites, dans les tats fragiles en particulier, mais aussi, de faon gnrale, dans la plupart des petites et moyennes villes.
La difficile gestion des services de base

Ilest souvent dit que les services de base, en particulier les fluides (eau, assainissement-drainage, lectricit) et lassainissement solide16 constituent linves tissement local par excellence: la qualit de desserte est en effet un des
16. Transports publics et tlcommunications sont gnralement inclus dans les services de base. Les services essentiels tels que considrs par les agences des Nations unies comprennent aussi la sant de base, lducation primaire et la scurit publique.
Volume demprunt correspondant sur dix ans (Md USD)

12,16 1,72 1,98 1,11 17,19 34,60
Annuit/pargne degestion (en%)
Population (enmilliers)
Profilprts (hypothse)
151
paramtres les plus manifestes de la qualit de gestion de la ville, par lequel le citoyen juge des mrites des autorits locales. Toutefois, les investissements les plus lourds de ces secteurs ne relvent en gnral pas seulement du niveau local: ilen est ainsi en particulier de la production de leau et de llectricit, ainsi que de leur transport (chelle souvent rgionale, voire nationale), et parfois des installations de traitement des dchets (chelle subrgionale, ventuellement). Louvrage Africas Infrastructure (World Bank 2010a) a tabli ltat des lieux le plus complet ce jour de chacun de ces secteurs dans leurs aspects techniques et conomiques. Ce document souligne que la desserte en services de base par le secteur moderne a stagn en milieu urbain depuis le milieu de la dcennie. Les gouvernements dAfrique subsaharienne dpensent environ 0,7 % de leurs PIB en subventions pour leau et llectricit qui bnficient une fraction de la population. Pour la grande majorit des pays, ilnest pas envisageable dlargir ces subventions une plus importante base de population. Par consquent, pour amliorer la desserte et accompagner la croissance dmographique et spatiale des villes, ilfaut mettre en uvre un autre type de solutions. Celles-ci doivent tre de standard intermdiaire (second-best solutions) moins coteux que les systmes dits modernes, mais procurant des niveaux de services nanmoins acceptables, contrairement ceux qui prvalent actuellement dans les quartiers populaires et les priphries. Ilne serait pas utile de revenir ici sur les diagnostics sectoriels et les orientations de cet ouvrage de la Banque mondiale, auquel le lecteur est invit se reporter17. La prsente section sattache, de son ct, examiner certains aspects des mutations luvre depuis une dizaine dannes dans la fourniture et la gestion de ces services de base dans les villes, ainsi qu souligner les consquences quelles sont susceptibles davoir terme sur la capacit de financement de linvestissement lchelon local. La tendance luvre sur le continent dune certaine recentralisation de beaucoup de services par le biais de cration dagences ou de socits nationales a t voque plus haut dans ce chapitre (voir encadrs3.4 et 3.5). Les acteurs du dveloppement ont cherch promouvoir dans les annes1990, sur le continent comme ailleurs, lentre du priv dans les secteurs de leau et de llectricit. Face linefficacit de beaucoup dentreprises publiques mme sily avait des exceptions et la difficult les rformer, larrive dun oprateur priv le plus souvent tranger tait perue dune part
17. Ilest disponible galement en franais sous le titre: Infrastructures africaines: une transformation imprative, ditions Pearson.
152
comme le moyen le plus sr datteindre les objectifs de service et de raccordement aux rseau, et dautre part comme le moyen de soulager les finances publiques en externalisant les dpenses. Aprs les checs ou bilans mitigs dune premire gnration de PPP dans les services de base, spcialement dans les pays mergents, une seconde gnration de partenariats a commenc merger dans les annes 2000. Elle affiche des ambitions modres en matire de participation du secteur priv. Celui-ci assume une part limite du risque, voire pas de risque du tout. Ces contrats ne relvent plus du schma de la concession, mais plutt de celui de laffermage ou du mandat de gestion. Dans un tel contexte, ltat est cens assumer ses responsabilits en matire de politique sectorielle et de tarification via des dispositifs de rgulation. Cependant, le processus de rgulation en lui-mme ne se limite pas un face face entre ltat et un oprateur et implique (dans des proportions variables) dautres acteurs, comme les collectivits locales, la socit civile et les entreprises et micro-entreprises locales impliques dans le fonctionnement des rseaux (Blanc, Cav et Chaponniere 2009). Eneffet, un des phnomnes les plus marquants de ces changements dapproche se rvle tre lapparition doprateurs privs nationaux. Cest la consquence dun certain dsengagement des grands oprateurs internationaux, qui a laiss de lespace pour des acteurs locaux.
ENCADR 3.5
Un montage institutionnel classique dans le secteur deleau

Au Niger, la rforme institutionnelle du secteur de lhydraulique urbaine sest concrtise en 2000 avec la liquidation de la Socit nationale des eaux (SNE), entreprise publique qui avait le monopole de la production et de la commercialisation de leau dans les centres urbains. La SNE a t scinde en deux: la Socit de patrimoine des eaux du Niger (SPEN), entreprise publique de patrimoine, charge des infrastructures, qui a un contrat de concession avec ltat; la Socit dexploitation des eaux du Niger (SEEN), oprateur priv en charge de lexploitation des rseaux deau, qui a un contrat daffermage avec ltat et avec la SPEN. Lemodle daffermage est du type hybride, exigeant du fermier quilparticipe en partie aux investissements. Sur la priode 2001-2008, la SEEN a donc particip hauteur denviron 10 % des investissements globaux. Lefermier ne participe pas aux financements relatifs aux installations de traitement ou aux quipements lectromcaniques, mais cofinance la rhabilitation du rseau et linstallation de nouveaux branchements, notamment par lachat de compteurs.
153
Ltat dfinit la politique sectorielle et la gestion des ressources en eau, labore le cadre lgislatif et rglementaire, tablit la politique tarifaire. Enoutre, une Autorit de rgulation multisectorielle (ARM) a t cre en 2005. Elle est comptente pour les secteurs de leau, de lnergie, des transports et des tlcommunications. Elle veille lapplication des textes rglementaires et lgislatifs, protge les intrts des utilisateurs et des oprateurs; elle promeut le dveloppement efficace des diffrents secteurs et arbitre les conflits ventuels.
Source: Dupont 2010.
Parmi les services de base, celui de leau est certainement le plus sensible socialement, politiquement et culturellement. Cest probablement aussi celui o lon trouve la plus grande diversit dun pays lautre dans lorganisation du secteur et son financement. Les politiques de tarification, et en particulier la question de la gratuit, totale ou partielle, et des subventions croises entre catgories de consommateurs, donnent lieu dbats (voir encadr3.6). Ce service est aussi probablement celui qui a connu les mutations techniques les plus profondes dans la ralisation des rseaux et la fourniture du service. Dans beaucoup de villes dAfrique subsaharienne, les lacunes et dysfonctionnements des socits publiques et les difficults de financement ont conduit ladoption, principalement dans les zones durbanisation nouvelle, de techni ques chappant au schma classique du rseau intgr maill et de son extension. Une sorte dhybridation des systmes dapprovisionnement sest progressivement mise en place, possiblement une des manifestations dun phnomne plus large de ce que des observateurs qualifient de ruralisation des villes africaines (Chalard et Dubresson 1999). Des systmes autrefois rservs aux bourgs et aux villages, base de forages quips de pompes submersibles, de stockage dans des petits rservoirs et borne fontaine attenante, ainsi que des rseaux de distribution par tuyaux souples en plastique sont apparus dans un grand nombre de priphries urbaines.
ENCADR 3.6
La politique deleau gratuite en Rpublique sud-africaine

Au lendemain de la chute du rgime de lApartheid en Afrique du Sud, les nouvelles autorits ont t confrontes un choix dlicat en matire de tarification des services. La majorit des habitants des ghettos avaient cess, par rsistance sociale, de payer leau, et ilntait pas ais politiquement dappliquer de nouvelles dispositions.
154
La rponse a t dinstaurer une politique de leau gratuite pour une premire tranche de consommation, fixe 6m3 par mois et par foyer. La ville de Durban fut la premire prendre cette mesure, suivie par la plupart des municipalits du pays. Cette mesure dinspiration minemment sociale ne peut cependant pas tre applique de faon quitable. De fait, 30 % des plus dmunis du pays nen bnficient pas, pour deux types de raisons: plus de 5millions de personnes dans le pays nont pas accs leau potable du tout, et sapprovisionnent en eau des sources non scurises; un certain nombre de municipalits en milieu rural nont pas les moyens financiers de payer le cot de cette mesure. Les Water Services Authorities (WSA) disposent de deux sources de financement: la facturation auprs de lusager et les subventions dtat. La politique des six premiers mtres cube gratuits est en principe compense par les subventions mais, dans la pratique, elle obre les capacits dinvestissement. Les WSA sont dpendantes des subventions qui se limitent en fait au fonctionnement et les moins dotes dentre elles, en particulier celles des petites villes, ont des difficults financer les extensions de rseaux en priphrie, o habitent prcisment les habitants les plus dmunis. Enoutre, ilest reproch cette politique tarifaire davoir des effets ngatifs en matire de comportement des usagers. Elle engendre une perte de conscience de la valeur de leau potable. Cela se traduit par un gaspillage aux points deau publics et une absence dincitation dclarer ou rparer les fuites. Elle peut galement expliquer des actes de vandalisme sur des quipements.
Sources: Vircoulon 2003, Blanc et Ghesquires 2006.
Les bilans tirer de ces petits systmes alternatifs de fournitures de services sont variables selon les villes et les pays. Ilest vident quils rpondent un besoin essentiel; ils se sont imposs progressivement comme la solution pour distribuer leau dans des zones juges peu rentables par les oprateurs classiques et que les autorits locales ont souvent laisses livres elles-mmes. Ces systmes posent toutefois un certain nombre de problmes. La qualit sanitaire de leau fait lobjet de contrles plus ou moins efficaces. Et la question de gestion de la ressource est, dans la majorit des cas, ignore. Ilest relativement facile et peu coteux de raliser un forage, qui constitue un bon investissement. Par consquent, beaucoup sont effectus, par centaines dans certaines agglomrations. Ces forages tirent leur eau dans le mme aquifre, sans contrle ni mme connaissance de ce quimpliquerait un pompage excessif. Dans un certain nombre de villes ctires, les intrusions salines sont dj une ralit. Dans dautres, les nappes sont relativement peu profondes et de plus en plus pollues par les infiltrations dues aux installations dassainissement dfaillantes. Dans ces cas, le risque daccidents sanitaires majeurs nest pas exclu (voir encadr3.7).
155
ENCADR 3.7
Les petits oprateurs privs dans la distribution deau Maputo

Maputo, le rseau dapprovisionnement en eau potable maill ne dessert quune petite partie de la population de lagglomration. De nombreux habitants, en particulier ceux de la priphrie, nont dautre choix que de sapprovisionner auprs de fournisseurs informels. Les systmes autonomes de distribution de leau grs par des petits oprateurs privs (POP) locaux sont apparus dans les annes 1990. Ils sont aujourdhui devenus des acteurs incontournables du secteur de leau Maputo. Les POP construisent leurs propres forages et sont indpendants de loprateur officiel. Leur investissement est priv 100% et leur financement ne provient pas dun projet de laide internationale ni de fonds publics. Ils oprent sans autorisation formelle. Maputo tait caractrise par un faible taux de couverture de service de leau et larrive des POP a t un succs. Ce succs est d la combinaison de plusieurs lments: une trs forte demande de services du fait dune offre dfaillante, un secteur priv dynamique, des ressources souterraines en eau abondantes et faciles daccs, et un environnement institutionnel et lgal favorable. De par leur ractivit et leur rapidit accompagner le dveloppement urbain, les POP se sont progressivement imposs comme les seuls oprateurs mme de rpondre la croissance. Des bailleurs de fonds ont commenc soutenir leurs initiatives, chercher les faire entrer dans le secteur formel, leur procurer de meilleures conditions daccs au crdit et intgrer leurs installations dans les schmas directeurs. Une des cls du succs de cette exprience rside dans le processus de slection des oprateurs privs qui limite les interfrences politiques. La concurrence entre POP est un bon outilde modration des tarifs, les consommateurs pouvant aisment comparer et changer de fournisseur. Cependant, ilfaut noter que le modle financier des oprateurs de Maputo repose sur une eau souterraine abondante et peu chre capter. Enoutre, le systme ne permet pas le contrle de la qualit de leau, qui reste difficile valuer.
Source: Blanc, Cav, Chaponnire 2009.
Dans beaucoup de cas, les populations ainsi desservies payent leau un prix beaucoup plus lev (jusqu cinq ou sept fois, voire dix fois plus cher18) quecelles qui ont accs au rseau classique. La frquente dconnexion entre ces services et les autorits locales constitue un autre cueil(voir encadr3.8) et risque dtre dommageable terme pour la dmocratie locale, tant elle marginalise le rle de la collectivit. Linstitutionnalisation de cette dconnexion
18. Valeur observe Nairobi. Source: Bousquet 2006.
156
rend hypothtique linstauration de subventions croises, par quartiers et/ou par tranches de tarification, plus encore avec les recettes dautres services. Elle entrine, dans une certaine mesure, la marginalisation de quartiers pour lesquels la recherche de financements prennes est de facto abandonne. Enfin, la question de lintgration lavenir de ces systmes dans des schmas un peu plus urbains, permettant la fois une gestion correcte de la ressource en eau, une tarification quitable et des mcanismes de financement prennes ou du moins rguliers, reste pose.
ENCADR 3.8
Un exemple demarginalisation des collectivits locales dans le secteur deleau

La SPEN, socit de patrimoine charge des investissements dans la distribution deau au Niger (voir encadr3.13) a implant 338nouvelles bornes fontaines Niamey de 2001 2010. Ces bornes fontaines sont proprit de la SPEN et leur exploitation est dlgue un priv, sous la houlette de la SEEN, la socit dexploitation. Lefinancement et la localisation de toute nouvelle borne fontaine est du ressort de la SPEN en concertation avec la SEEN. Les fontainiers signent un contrat de grance avec la SEEN. Enprincipe, ils ne peuvent grer quune seule borne fontaine, doivent habiter dans le quartier, respecter des rgles dhygine et appliquer les tarifs rglementaires. Dans la pratique, ces principes sont rarement respects: de nombreux fontainiers exploitent plusieurs bornes fontaines et appliquent des tarifs largement suprieurs, jusquau double de ceux fixs, et les rgles dhygine sont largement ignores. La plupart des fontainiers ne paient pas la taxe communale due en thorie pour lexploitation de chaque borne fontaine. Dans ces conditions, la grance de borne(s) fontaine(s) se rvle tre une activit trs rentable. Les municipalits et la communaut urbaine de Niamey sont, dans les faits, dessaisies dun sujet pourtant au cur de leurs domaines de responsabilit que sont le dveloppement urbain et les extensions en priphrie. Elles ne collectent pratiquement aucune recette, sont exclues du processus de dcision et de contrle, nont pas de responsabilit dans la fourniture dun service essentiel et, partant, peu de lgitimit aux yeux des citoyens.
Source: Dupont 2010.
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Des questions du mme ordre se posent pour dautres services de base. Lassainissement liquide normalement trait conjointement avec leau potable, qui a toujours souffert dun manque de financement chronique, est dsormais quasi systmatiquement dlaiss, en dpit des risques environnementaux voqus ci-dessus. Quelques projets financs par des bailleurs concernent encore ce secteur dans des zones dactivits ou dhabitat dense, par exemple des installations de traitement des eaux uses par lagunage; mais dans la majorit des zones rsidentielles, peu de choses se font, hors quelques programmes pars dagences de coopration ou dONG faisant la promotion de latrines publiques ou individuelles. La distribution lectrique connat des volutions comparables, dune certaine faon, au secteur de leau, avec lmergence de petits oprateurs privs et de solutions alternatives par batteries, par exemple dans les quartiers dlaisss par les distributeurs. Du fait de labsence denjeu sanitaire et de dgts environnementaux directs, les consquences directes sur les populations sont moins aigus que dans le secteur de leau et de lassainissement. Enrevanche, les consquences sur les activits y compris celles du secteur informel et,par consquent, sur lemploi peuvent tre lourdes. Du point de vue techni que, si la production est assure en volume suffisant, la distribution lectrique peut suivre relativement aisment la demande solvable lorsquelle se manifeste un niveau suffisamment lev. Lesecteur des dchets solides a vu galement lmergence de nombreux petits oprateurs privs. Rappelons que la filire des dchets comprend en gnral trois tapes distinctes: la collecte auprs des mnages ou des entreprises et gros producteurs; le transport entre la ville et le centre de traitement; le traitement ou stockage en lui-mme. Dans un certain nombre de villes du continent, lensemble de la filire a fait lobjet de PPP. Dans un grand nombre de villes de toutes tailles, du fait de la dfaillance des systmes des collectivits locales, la collecte est assure par des micro-oprateurs, qui se rmunrent eux-mmes directement auprs des mnages. Dans la majorit des cas, ces oprateurs transportent les dchets sur des lieux de stockage plus ou moins amnags, dits intermdiaires. De l, ils doivent tre transports par camions, par dautres oprateurs privs ou par les services municipaux, jusqu la dcharge. Dans cette filire, linvestissement en infrastructure concerne le stade final, dcharge contrle et voie daccs. Des financements pour ce type dinvestissements sont relativement disponibles, du moins pour les plus grandes villes et les plus solvables; sous certaines conditions et partir dun certain volume de dchets, la finance carbone peut apporter un supplment de financement complmentaire (voir encadr3.9 et chapitre1).
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ENCADR 3.9
Difficults dela filire dchets: exemple dAddis-Abeba

La capitale thiopienne (environ 4millions dhabitants en 2007) produit environ 1 200tonnes de dchets par jour, dont 70 % seraient effectivement collects. La dcharge est situe dans un site qui a t rattrap par la ville et est aujourdhui densment urbanis. Aprs quaranteans dexploitation, la dcharge est sature de dchets qui nont jamais t compacts ni tris. Lemanque de compactage et labsence de couverture des dchets rcents par une couche de terre occasionnent la rcupration dordures par les recycleurs ou par des animaux domestiques ou nuisibles. La dcharge connat sans cesse des feux non contrls dgageant des manations toxiques. Les lixiviats sont dverss sans traitement dans la rivire bordant le site, alors quaucun contrle nest effectu sur le type de dchets, toxiques ou non, entrant sur la dcharge. La collecte primaire est de la responsabilit des mairies darrondissement (Sub-Cities). Celles-ci assurent environ 30 % de la collecte, dans les quartiers accessibles aiss ou commerants. Elles dlguent le reste du service des micro-entreprises, lesquelles alimentent les points de collecte intermdiaires o des bennes sont disposes ceteffet. La collecte dans les quartiers accessibles nest pas facture, tandis que les microentreprises facturent leurs services aux usagers en fonction du volume collect (cela constitue un nouvel exemple o les riches bnficient gratuitement de services pour lesquels les autres doivent payer). Letarif des micro-entreprises est denviron 55USD la tonne, ce qui se traduit par un prlvement denviron 2,4% du revenu moyen par mnage. Les Sub-Cities sont responsables de lenlvement des bennes et du transport la dcharge. Elles reoivent cet effet une subvention annuelle d exploitation de la ville (City Government). La subvention aux Sub-Cities nest pas suffisante pour assurer le renouvellement de la flotte de camions et de bennes. Lefonctionnement de la filire dchets ne reprsenterait au total quun peu plus de 1 % des dpenses inscrites au budget de la ville. Ce pourcentage est exceptionnellement faible par rapport la moyenne du continent, qui est de 20 30 % pour un niveau de collecte souvent infrieur (les grandes villes du Kenya, par exemple, ne collectent pas plus de 30% des dchets produits). Ce rsultat paradoxal sexplique par le fait quAddis-Abeba, ayant un grand nombre dattributions par rapport la majorit des villes africaines, dispose dun budget relativement important. De plus, le service ne cote pas cher pour un ensemble de raisons. Premirement, la pr-collecte est finance par les mnages; deuximement, les frais de transports sont rduits au minimum du fait de la position de la dcharge; troisimement, les frais de fonctionnement de cette dernire sont quasi nuls, puisque les dchets dposs ne font lobjet daucun compactage, traitement ni contrle; enfin, ilny a pas de charge sur des dpenses
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d investissements passes (la ville a t contrainte de procder ces dernires annes des travaux durgence pour augmenter la dure de vie de la dcharge, mais ces montants importants sont inscrits en section dinvestissement du budget). La situation sanitaire cre par lemplacement, la saturation et labsence de gestion de la dcharge devient critique et va imposer des interventions. Les oprations de fermeture de la dcharge actuelle et son dclassement selon les normes environ nementales vont susciter des dpenses substantielles. Louverture dun centre denfouis sement technique (CET) est indispensable court terme et va exiger des investissements lourds. Lefonctionnement du CET sera forcment coteux, comme toutes les installations rpondant aux normes environnementales de base. Ilsera situ distance de la ville ( quelque 20 ou 30km) et par consquent, les conditions de transport changeront compltement. Les cots de ce dernier, quelle que soit la solution retenue pour leffectuer (rgie ou PPP), vont tre dmultiplis. Dans ces conditions, la part du budget de fonctionnement de la filire dchets va augmenter de faon drastique. La ville pourrait bnficier de concours de bailleurs de fonds ltat, qui lui seraient rtrocds sous forme de subventions, mais devra vraisemblablement autofinancer une partie des investissements. Cela conjugu aux perspectives sur laugmentation considrable des cots de fonctionnement devrait inciter la ville dune part chercher les financements complmentaires de la finance carbone (voir section ci-aprs et chapitre1), dautre part instaurer une fiscalit ad hoc pour prenniser au moins partiellement le financement de la filire.
Sources: AFD 2007.
Lestade initial, celui de la collecte auprs des mnages est donc, dans le cas du recours des micro-oprateurs, autofinanc. Lesegment intermdiaire, celui du transport, demande la fois de linvestissement en matriel roulant (non ligible au financement des bailleurs de fonds de faon gnrale) et du fonctionnement (personnel, carburant). Quand ilest sous-trait au secteur priv pour viter la charge de lquipement en matriel, ce poste est extrmement coteux en fonctionnement. Lefinancement prenne du transport de dchets devient ainsi ardu pour beaucoup de collectivits. Traditionnellement, ce service est financ par une taxe spcifique (taxe dhabitation, taxe denlvement des ordures mnagres) Or ce type de taxe est de plus en plus difficile recueillir dans les villes o la collecte est assure par les micro-oprateurs. Les habitants, qui rmunrent en gnral les collecteurs pour lenlvement des dchets, ne comprennent pas pourquoi ils devraient payer pour le transport depuis les points de collecte intermdiaires. Ces dysfonctionnements dans la partie transport de la filire dchets sont lorigine des montagnes de dchets parfois la hauteur de plusieurs tages, avec toutes les consquences sanitaires usuelles quon trouve dans certaines villes.
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On manque de donnes pour dterminer lampleur de ces difficults croissantes fournir les services de base dans les extensions urbaines: cela concerne toutefois un trs grand nombre de villes de tailles diverses, allant de plusieurs millions dhabitants des petits centres secondaires et ce, pas seulement dans les tats fragiles. La situation parat inextricable pour une partie dentre elles, o les autorits ont progressivement dlaiss ou perdu tout ou partie de leurs responsabilits sur des pans entiers de territoires et ne rendent plus gure de services visibles la population qui justifieraient le paiement dune taxe ou dun impt local. Ces villes voient donc leurs ressources propres per capita stagner ou diminuer, tandis que la population augmente (voir encadr3.10).
ENCADR 3.10
Une collectivit en perte decontrle territorial: le cas deLom

linstar de beaucoup dautres villes du continent, la capitale du Togo manque depuis longtemps la fois de ressources, de comptences et dautonomie pour assumer ses responsabilits administratives, pour encadrer la croissance urbaine et raliser les investissements ncessaires, pour mobiliser les financements. Mais, du fait de lhistoire et des difficults de ltat (le Togo figure dans les tats dits fragiles), les rformes de dcentralisation ont pris du retard par rapport aux autres pays et les dysfonctionnements dans tous les domaines relevant du management de la ville se sont accumuls au cours des dernires dcennies. La particularit du dcoupage administratif a aggrav la situation. La majeure partie de la croissance urbaine a eu et continue davoir lieu dans des quartiers priphriques, qui sont lextrieur du territoire municipal et sont censs tre administrs par une prfecture dont lessentiel du territoire est rural, et donc le sige lointain. La municipalit na pas de relle comptence intervenir. Aujourdhui, Lom donne lobservateur limpression dune ville o les autorits ont perdu la main sur le contrle et lencadrement de lurbanisation. Ilnexiste plus sur lagglomration de donnes statistiques fiables, ni de document durbanisme rcent, pas mme un tat des lieux de loccupation des sols. La municipalit ne dispose pratiquement daucune latitude pour augmenter ses ressources, en outre elle ne parat pas mme de suivre les performances de la collecte fiscale assure par les services des Finances. La dgradation de la situation saggrave en proportion de la croissance dmographique de la ville. La relance de la fiscalit demandera que soit restaure la capacit du systme produire effectivement des services. Une rforme territoriale constitue une tape oblige pour la remise en place de la ville sur une trajectoire de progrs. Une telle rforme figure parmi les composantes de projets de dveloppement urbain mis en place partir de 2008 par un pool de bailleurs.
Source: AFD 2006.
Gouvernance et capacit de mise en uvre au niveau local
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Cela est vraisemblablement une des explications majeures de la relative stagnation des indicateurs daccs aux services essentiels, en particulier pour les pays les moins avancs. Sur ce point aussi, les donnes jour et compltes manquent, mais un certain nombre danalyses convergent pour estimer quen Afrique subsaharienne, ilny a eu par exemple aucune avance significative en matire daccs leau potable depuis 2000 (UNCTAD 2010), et que la pauvret (qui se dfinit galement par rapport laccs aux services de base) progresse en milieu urbain (Chen et Ravaillon 2009, Ferr et al. 2010). On soulignera enfin, pour clore cette section, que ces constats renvoient la question de lamnagement. Eneffet, la ralisation et le financement de lextension des services de base passent par les oprations dquipement deterrains: cest ce que lon appelle la viabilisation, une activit autrefois considre comme une des obligations premires des autorits locales, mais dont la notion mme semble bien avoir disparu dans certains pays. Ilnest certainement pas possible, compte tenu de lampleur des besoins, denvisager des extensions sur le modle du rseau maill central haut standard de desserte. Ilest nanmoins ncessaire de revenir des solutions techniques modernes de standard minimal, mais qui garantissent la qualit de leau, la gestion de la ressource en eau, la prennit des ouvrages, et qui mnagent lapossibilit de les intgrer dans un ensemble cohrent, du point de vue techni que, mais aussi des financements croiss et de la tarification. On revient sur ces points au chapitre5.

Un des facteurs qui nuisent la qualit du dveloppement urbain et des services de base rside dans les faibles performances de mise en uvre dont font souvent preuve les collectivits locales, qui dcoulent de grandes catgories de problmes: le premier relve de ce quilest convenu dappeler la capacit dabsorption , le second relve de la gouvernance au niveau local et de phnomnes connexes de la rsistance au changement, du jeu des acteurs et des intrts particuliers.
La capacit dabsorption
Par capacit dabsorption, on dsigne le potentiel de ralisation effective dont disposent les collectivits locales. Dans un certain nombre de cas, ce potentiel est infrieur aux financements disponibles ou qui pourraient tre mobiliss.
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Ou, autrement dit: ilarrive que les villes ne parviennent pas dpenser l argent disponible, mettre en uvre les investissements. Les capitales de certains tats ptroliers constituent cet gard des exemples frappants. Defaon gnrale, dans de telles situations, les flux de financements finissent par tre gels et orients vers dautres secteurs et ce, quelles que soient l ampleur ou la nature des besoins. Les faibles capacits dabsorption trouvent leurs origines dans plusieurs facteurs, notamment des lacunes de comptences, labsence doprateurs ad hoc, la faiblesse du tissu conomique local et des dysfonctionnements en matire de matrise douvrage. Les insuffisances de comptences et de savoir-faire au niveau local sont frquentes sur le continent. Les personnels territoriaux ne sont pas assez nombreux et leur niveau de comptences nest pas toujours adquat. La fonction publique territoriale existe dans un nombre restreint de pays. Lorsquelle existe, les niveaux de salaires quelle offre sont encadrs et limitent les possibilits de recrutement; lorsquelle nexiste pas, les recrutements se font souvent pour la dure des mandats lectoraux et/ou sur des critres qui ne sont pas forcment techniques. Dans les pays qui disposent dun systme ducatif performant et o ilexiste un rservoir de diplms, les collectivits locales sont peu attirantes du fait des niveaux de salaires et sont considres par les plus comptents comme des tremplins pour accder aux emplois du secteur priv. La formation des personnels territoriaux est par consquent aujourdhui un enjeu considrable lchelle du continent. Un certain nombre de pays, parmi les plus avancs, ont leurs propres systmes de formation des personnels territoriaux. Des bailleurs de fonds et des agences daide ont des programmes cet effet (voir chapitre5). Et cet enjeu est indissociable de celui des rmunrations et des statuts, lequel suppose souvent des rformes lchelon national difficiles mener terme pour des raisons politiques et de finances publiques. Labsence doprateurs qualifis est galement un handicap trs rpandu. Raliser des oprations dans certains domaines particuliers suppose lexistence dorganismes ayant la fois la comptence institutionnelle, la comptence professionnelle et les moyens techniques et financiers ncessaires. Laction foncire et les oprations damnagement sont typiquement des activits qui ncessitent la prsence dun oprateur. La faiblesse du tissu conomique local est un autre facteur contraignant. Les entreprises qualifies susceptibles de raliser les investissements en infrastructures ou en construction nexistent pas toujours en nombre suffisant.
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Celles qui existent ne sont pas forcment de la taille adapte pour raliser des investissements en milieu urbain et sont spcialises sur de gros marchs pour les grands quipements. Ilmanque frquemment, notamment en Afrique subsaharienne, des entreprises moyennes comptentes qui soient adaptes au type de travaux urbains les plus courants. De mme, les oprations souffrent souvent de la faiblesse de lingnierie locale: bureaux dtudes, bureaux de contrle, etc. Enlabsence de cette chane de comptences et de capacit de ralisation, ilarrive que des programmes au financement assur prennent des retards considrables et/ou soient finalement abandonns. Les complexits institutionnelles et de gouvernance qui limitent les capacits de mise en uvre ont t voques dans diffrentes sections prcdentes. Elles sont lies aux problmatiques de la matrise douvrage et de la matrise d ouvrage collective, des empilements institutionnels, du fractionnement administratif et des pouvoirs dagglomration (voir encadr3.11). Elles ne sont pas spcifiques au continent africain, mais y prennent probablement plus deffets quailleurs parce quelles se cumulent avec les autres difficults mentionnes ci-avant. Elles sont parfois aggraves paradoxalement par les acteurs de laide internationale.
ENCADR 3.11
Chefferies et pouvoirs locaux au Ghana

La vie administrative au Ghana est organise autour de cent soixante-dix districts mis en place aprs lindpendance. Les chefferies traditionnelles ont montr une tonnante capacit dadaptation lissue de ce nouveau dcoupage administratif. La dcentralisation instaure la fin des annes 1990 visait autant organiser le maillage territorial en institutions dmocratiques qu cantonner le rle et linfluence des chefs. Face aux gouvernements qui furent longtemps rticents leur restituer lintgralit de leurs anciennes prrogatives, les chefferies du Ghana ont toujours cherch ngocier les compromis ncessaires leur survie. Aujourdhui, les chefs nourrissent lambition dtre des protagonistes influents de la vie politique locale et utilisent pour cela les moyens dont ils disposent pour affirmer leur autorit et rappeler quils sont les seigneurs du territoire et le symbole de lunit du groupe. Les deux systmes, lun reprsentatif et lautre coutumier, sont donc aujourdhui concurrents pour exercer le pouvoir local et, en particulier, le contrle sur la terre et les ressources financires. Dun ct, les assembles de district disposent dun budget aliment en principe par des ressources propres et par la rtrocession des recettes budgtaires de ltat, mais dans les faits, les services rendus par les districts sont faibles et leur dpendance budgtaire envers ltat est trs forte. De lautre ct, les
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chefs sont sensibles aux questions de dveloppement et certains ont la formation adquate; ils suivent la mise en place des projets, crent des ONG adaptes et sollicitent les bailleurs de fonds. Les chefs sont devenus les intermdiaires obligs des initiatives de dveloppement local. Ils entretiennent souvent une relation troite avec les structures associatives de la socit civile. Les chefferies se rvlent tre des institutions efficaces de la mdiation et de la cohsion sociale. Certains chefs sont davantage que des mdiateurs, ils sont devenus des initiateurs de dveloppement. Cependant, la prsence de telles personnalits dans la vie politique ajoute un chelon de complexit au schma institutionnel.
Source: Jacquemot 2007.
Les bailleurs de fonds intervenant dans le secteur urbain ont eu tendance, pour des raisons de recherche defficacit, crer des agences dexcution. Un des effets secondaires de ces agences est de court-circuiter lchelon de la matrise douvrage locale. Les agences dexcution sont cres lorigine pour constituer des centres dexcellence et permettre lacclration de la mise en uvre des projets, souvent en appliquant des procdures extraordinaires par rapport celles en vigueur. la longue, ilarrive que les pouvoirs locaux se dfassent de leurs prrogatives de matres douvrage au profit des matres douvrage dlgus que sont les agences. Ces dernires peuvent aussi tre lorigine dun affaiblissement des comptences au sein des quipes locales, dont elles recrutent les meilleurs lments grce des niveaux de salaires suprieurs. Les grandes fondations, les ONG ou des agences bilatrales daide ont, de leur ct, tendance privilgier les interventions directement lchelle des communauts dune part, et vouloir des projets clairement identifiables pour en faire tat envers leur donateurs, commanditaires ou lecteurs dautre part. Ilen rsulte parfois une floraison de projets faisant la promotion d approches divergentes, de solutions techniques diffrentes, sans que les autorits locales soient en position de supervision ou mme parfois simplement informes. Cette multiplication de solutions autonomes se traduit par des cots de transaction levs pour les quipes municipales qui tenteraient dorganiser des approches cohrentes. Au total, on voit que la faible capacit dabsorption de certaines collectivits territoriales dcoule de facteurs qui dpassent souvent le niveau de responsabilit lchelon local et relvent de lacunes dordre structurel au niveau de lconomie nationale, voire rgionale. Ce problme peut tre lorigine du sentiment dimpuissance accablant parfois certains gestionnaires locaux, qui ont la volont dagir sans en avoir les moyens.
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Gouvernance locale, rsistance aux changements

Les notions de gouvernance et de gouvernance locale ont t voques au chapitre1. Lefficacit de la gestion, la capacit rendre compte, ladhsion des citoyens aux stratgies et la transparence de laction se traduisent in fine par un renforcement de lautonomie locale et des performances de lconomie (Meisel et Ould Aoudia 2008). linverse, le gouvernement des villes de type autocratique, les processus de prise de dcision opaques et arbitraires, une gestion autoritaire et nayant plus rendre compte aux contribuables et aux oprateurs conomiques entranent la longue laffaiblissement de lconomie locale et une perte complte de lgitimit pour la collectivit territoriale. Cependant, la comptition lectorale ne suffit certes pas elle seule et sans conditions enclencher le dveloppement conomique. Lesystme des lections locales peuvent inciter le monde politique se dsintresser de la fourniture des biens collectifs au profit dun clientlisme auprs de certains acteurs susceptibles dinfluencer les lecteurs. Ces pratiques dbouchent finalement sur une baisse des performances conomiques locales, notamment du fait dun sous-investissement et dinvestissements la rentabilit conomique faible ou ngative. Ces phnomnes sont aggravs par le fait que lchelon local et, en particulier, les secteurs des travaux publics, de lamnagement et de limmobilier, sont particulirement propices la corruption (voir encadr1.7). La relative fragilit des collectivits locales face ce phnomne a t invoque pour relativiser les avantages de la dcentralisation (Prudhomme 2003). Celle-ci, en effet, multiplie les niveaux dadministration et les chelons de pouvoirs nomms, lus, chefs traditionnels, etc. et favoriserait ainsi linstallation de la corruption un grand nombre de niveaux. Mais lexprience des villes de diffrents continents qui ont russi contenir la corruption montre que les meilleurs rsultats sont obtenus en renforant limplication des citoyens et des oprateurs conomiques et le fonctionnement des mcanismes par lesquels les autorits et administrations rendent compte (Klitgaard, MacLean-Abbaroa, Parris 2000, Glaeser 2011). La gouvernance, en dfinitive, parat le meilleur outilde la collectivit pour amliorer les performances de lconomie locale et, en dernier ressort, garantir long terme son autonomie, sur les plans institutionnel et financier. Cependant, ilest frquent que les diagnostics sur les dysfonctionnements dune gouvernance soient connus sans quaucune rforme ne puisse tre russie, tant les rsistances au changement sont prgnantes. Les pays o les
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lites conomiques et politiques sont troitement lies sont plus sujets cephnomne classique de laction collective, parce que des processus d accumulation par relation sy dveloppent invitablement. On parle de capitalisme de copinage (Meisel 2004). EnAfrique, ce type de rseaux est particulirement visible au niveau local dans les mcanismes daccaparement du foncier urbain (voir encadr2.10). Ilest difficile, dans les faits, de venir bout de systmes organiss par des individus solidaires au sein de groupes restreints dtermins. Eneffet, lampleur des ressources (patrimoines, capacits dautofinancement, connexions cono miques nationales, voire internationales, rseaux plus ou moins occultes, etc.) dont le groupe dispose est telle quilpeut sopposer nimporte quel type de rforme, ou la dtourner de ses objectifs initiaux de sorte quelle lui profite (Sindzingre 2006). Une illustration sans quivoque de ces phnomnes rside dans lincapacit, pour certains tats ou pouvoirs locaux, de mener bien des rformes de politiques foncires. Lintrt gnral commanderait une rforme dont toutes les parties prenantes savent quelle conditionne le dveloppement, mais cette rforme ne peut pas aboutir. Lchec est d au pouvoir de rsistance et de contournement des lites, et/ou souvent des problmes daction collective: une situation que chacun ou presque souhaite voir changer reste la mme, parce que le cot individuel que chacun (propritaires, locataires, autorits, etc.) craint davoir payer le dissuade dagir. Cest ainsi que des bidonvilles perdurent depuis des dcennies dans des grandes villes africaines en ayant survcu plusieurs projets visant successivement les faire disparatre, les rgulariser, les restructurer, les intgrer, etc. Dans un ordre dides similaire, on a vu dans les grandes villes et agglomrations africaines des alliances objectives se mettre en place entre les diffrentes parties prenantes des projets de dveloppement urbain. Sur la dure, chacun des types dacteurs impliqus se trouve une activit correspondant ses intrts propres et cherche la conduire dans une relative autonomie (les lites accumulent du capital, les bailleurs de fonds financent des projets, des ONG grent des projets communautaires, les chefs coutumiers consolident leurs pouvoirs, etc.). Un consensus sinstaure pour ne pas rompre un quilibre dans lequel chacun trouve individuellement son intrt (voir encadr3.12). On se retrouve dans une situation dactions collectives o la rforme devient trs difficile, parce que mme les acteurs qui devraient rationnellement uvrer en sa faveur trouvent finalement un intrt rester dans le statu quo.
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ENCADR 3.12
Positionnement dacteurs Ouagadougou en 2006

Au Burkina Faso, la distribution de leau comme celle de llectricit sont de la comptence doffices nationaux, qui sont rticents intervenir dans les quartiers priphriques spontans de la capitale. La rgulation de la situation foncire dans ces quartiers, toujours en retard dune ou deux couronnes, est rserve aux services de ltat rputs comptents, cadastre et domaine. Cela consiste notamment chasser ou rgulariser les habitants installs illgalement de faon dite spontane et toujours ngocie avec les pouvoirs coutumiers. Lamnagement, au sens physique du terme, y est assur de faon plus ou moins coordonne sur des financements de bailleurs de fonds, qui trouvent l un terrain propice pour les projets de desserte en services essentiels dont ils ont besoin pour atteindre les objectifs du millnaire que leur a assigns la communaut internationale. Dans le mme temps, en plein cur de la ville, une opration de rnovation urbaine sur plusieurs dizaines dhectares, pilote directement par la prsidence, est finance par des obligations dtat. Plus loin, un quartier administratif et daffaires, dit Ouaga 2000, a vu le jour, toujours linitiative de ltat, largement sur financements privs dont lorigine a suscit des interrogations. Ce quartier est ralis avec des standards dquipement, une consommation de sol et des cots de revient levs. Quelles sont les attributions de la municipalit? Collecte, transport et traitement des dchets, entretien de la voirie et des espaces publics, petits quipements socioconomiques Tous secteurs o les dpenses sont importantes et les recettes nulles. La municipalit sacquitte plutt bien de ces responsabilits, compte tenu de la faiblesse de son budget; ses capacits dinvestissement sont cependant rduites, tout comme son autonomie relle. Au final, on peut lire la rpartition des tches dans cette capitale comme suit: le systme dtat fait de lurbanisme de prestige fond sur de la promotion haut de gamme spculative (en levant des fonds sur les marchs); les bailleurs de fonds financent (en dons) la desserte en services essentiels des quartiers les plus dmunis et des actions de lutte contre la pauvret. La municipalit tente de grer les rapports politiques entre les diffrents groupes sociaux, la socit dite civile et les pouvoirs coutumiers, et de conduire les affaires courantes de la ville hors des enclaves rserves des oprations de lappareildtat.
Source: LeBris et Paulais 2007.
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Situations fragiles: les villes aussi

Les situations fragiles et la gouvernance locale
Les termes de situation fragile se substituent progressivement ceux dtats fragiles utiliss pour qualifier les territoires confronts de svres difficults, notamment cause de conflits en cours ou lissue de ces conflits: lacunes de gouvernance, faiblesse de ladministration, violence La nouvelle terminologie est mieux adapte aux cas dans lesquels les territoires concerns ne sont pas des tats part entire, ou bien lorsque ltat est devenu inexistant. Endpit de variations terminologiques19, ilexiste un consensus sur ce que recouvre la notion de situation fragile. Les principaux bailleurs de fonds multilatraux (Banque mondiale, Banque africaine de dveloppement, Banque asiatique de dveloppement) utilisent un systme de classification, le Country and Policy Institutional Assessment (CPIA), qui permet dtablir la liste des situations fragiles et qui fait rfrence. Dans la mesure o cette liste est rvise tous les ans et que la fragilit est un statut dans lequel on entre ou dont on sort, ilny a pas de liste permanente. Nanmoins, si on considre les classements lisss sur quelques annes pour viter une volatilit excessive, on peut retenir les ordres de grandeur suivants: ily a aux alentours de 30 35 situations fragiles dans le monde en moyenne, dont environ 60% sont sur le continent africain; ou encore: environ 40 50% des tats dAfrique subsaharienne sont rpertoris dans les situations fragiles (EU 2009). Les pays les plus riches en ressources naturelles sont souvent affects par des conflits arms internes et des phnomnes de corruption grande chelle. De plus, un certain nombre de pays non classifis fragiles souffrent ou ont souffert dans un pass rcent dinstabilit politique, notamment la suite de coups dtat ou dlections contestes, qui entranent des violences. Les villes de ces tats souffrent le plus souvent des mmes maux que les tats eux-mmes: faiblesses de gouvernance, capacits de management limites, violences, corruption. Dans ces conditions, la productivit conomique de ces villes est des plus rduites, alors que leur population augmente souvent un rythme encore plus lev que celle des villes des tats non fragiles. Les situations de conflits engendrent des dplacements de population et les rfugis sont aujourdhui de plus en plus des urbains (voir encadr3.13).
19. Les appellations dtats faillis ou de pays post-conflits ont t utilises. La Banque mondiale utilise galement le terme de LICUS (Low Income Countries Under Stress).
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ENCADR 3.13
Les rfugis en milieu urbain

La croissance des villes est aussi alimente par les flux de rfugis, quilsagisse de ceux fuyant les conflits ou de ceux chasss par des catastrophes naturelles et/ou la famine. Selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les rfugis (UNHCR), lamoiti des 10,5millions de rfugis dans le monde rsident en milieu urbain. Les rfugis et dplacs prennent le chemin des villes pour les mmes raisons que les migrants ruraux: ils esprent y trouver de meilleures opportunits demploi ou de survie, ils y ont des rseaux familiaux ou communautaires, ils recherchent la protection de lanonymat urbain. Cependant, en tant qutrangers rcemment arrivs et souvent sans statut, ils sont plus vulnrables face au mal-logement, lexploitation et au harclement. Toujours selon lUNHCR, les principaux pays daccueilen Afrique sont le Kenya (358928rfugis), le Tchad (338495), lOuganda (127345) la Tanzanie (118731). Ces rfugis proviennent principalement des pays suivants: Somalie (678309personnes), Soudan (368195), Erythre (209168), RDC(185809), Rpublique centreafricaine (159554), Angola (141021) et Rwanda (129109). Khartoum accueillerait 1,5million de dplacs. Nairobi accueille entre 46000 et 100000rfugis, selon les sources; les rfugis y sont originaires de huit pays: Somalie, thiopie, RD Congo, Soudan, Ouganda, Rwanda, rythre et Burundi. LeCaire accueillerait 1million de rfugis en provenance du Soudan, ainsi que, comme Alexandrie, de refugis originaires de Somalie, dErythre, dthiopie et dIraq. Les rfugis urbains sont souvent confronts des difficults particulires et des situations dinjustice: lexposition aux abus de la police, dextorsions diverses, le manque daccs lemploi et aux services de base, les obstacles la scolarisation des enfants et, de faon gnrale, la discrimination et la xnophobie.
Sources: UNHCR 2009, World Bank 2010d, Puerto Gomez et Christensen 2010, Pavanello, Elhawary et Pantuliano 2010.
Les spirales dpressives et le syndrome des villes piges

Encontre-point au cercle vertueux dcrit au chapitre1 (voir encadr1.3), dans lequel les politiques de dveloppement cherchent faire entrer les collectivits territoriales, ces dernires peuvent tomber dans une spirale dpressive leffet inverse. Ce mcanisme a t dcrit par lconomiste Irving Fischer au lendemain de la crise de 1929 dans son analyse de dflation
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par la dette qui, selon lui, avait aggrav la dpression: les individus endetts sont conduits vendre leurs actifs financiers pour rembourser leurs dettes; ces ventes font baisser les prix, ce qui accrot la valeur relle des dettes; cela ncessite la vente de nouveaux actifs par les individus endetts, et ainsi de suite dans une srie de squences. Les villes des tats fragiles sont susceptibles dentrer dans ce type de spirales dpressives. Les lacunes et dfaillances des infrastructures et des rseaux font chuter la productivit des structures urbaines et les conomies dchelle quelles engendrent. Absence ou insuffisance des transports en commun, congestion de la circulation et temps de dplacements imprvisibles, sautes de tension et coupures de courant lectrique, distribution deau intermittente, inondations, stagnation deffluents, tout concourt faire chuter la rentabilit de lactivit des oprateurs. Linsalubrit des quartiers dhabitation se traduit par laugmentation des cots de sant et de labsentisme; leur enclavement entrane de mauvaises performances du systme ducatif, voire la hausse de lillettrisme et des comportements asociaux. Les effets ngatifs sur lenvironnement (concentration deaux uses non pures et de dchets solides non traits, pollution atmosphrique) croissent en parallle et se traduisent galement en cots conomiques. Les effets ngatifs cumuls et les dfaillances de management risquent partir dun certain point de faire entrer lconomie de la cit dans un processus continu de dgradation. Dans cette configuration, tous les indicateurs se dgradent et les leviers de commande ne sont plus efficaces. Les recettes stagnent. Elles sont toujours plus coteuses collecter, alors que les ressources pour le faire ne peuvent plus tre augmentes. Lentretien des infrastructures est de plus en plus dlaiss. La politique foncire publique est nglige, tandis que la spculation est de mieux en mieux organise par les lites; les oprations damnagement sont abandonnes, le parc dhabitat prcaire augmente. La part de lactivit exerce par le secteur formel diminue au profit du secteur informel. Par consquent, les rendements de la taxe sur les activits, de la taxe foncire et de la taxe dhabitation baissent. Lefinancement des services de base doit tre revu la baisse et les investissements nouveaux sont de moins en moins assurs. Lattractivit de la cit dcrot progressivement. Les oprateurs extrieurs simplantent sur dautres sites, o leurs investissements productifs seront plus rentables et mieux scuriss. Limage de la ville est atteinte. Les conditions auxquelles elle pouvait ventuellement se financer lextrieur se dtriorent, ilfaut encore rduire les dpenses De telles spirales dpressives peuvent se dclencher assez brutalement aprs une priode plus ou moins longue de dgradation en pente douce. Ilsavre difficile den sortir sans aide extrieure.
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ENCADR 3.14
Dbrouillez-vous!
Dans un discours devenu clbre, Mobutu avait enjoint les Zarois se dbrouiller. Laurent Kabila avait ensuite, en 1997, exprim sensiblement la mme chose en dclarant que son gouvernement ne pouvait pas faire grand-chose pour eux. Au terme de plus de trente annes de dictature, suivies dune priode de transition aggrave par la guerre et toujours inacheve, les habitants des villes nattendent plus rien des autorits locales depuis longtemps. Kinshasa compte aujourdhui environ 8millions dhabitants et figure au second rang des mtropoles dAfrique subsaharienne (derrire Lagos). La croissance urbaine sy est effectue de faon chaotique, par densification des quartiers populaires postcoloniaux, mais surtout au prix dun talement en priphrie, y compris sur des terrains impropres lurbanisation et soumis des glissements dvastateurs. Cette croissance (la superficie urbanise a t multiplie par six en quarante ans) sest effectue sans raccordement aux infrastructures, ni accs aux services de base. Leniveau actuel dquipement en rseaux nest pas suprieur celui qui existait en 1980, alors que la population urbaine a tripl entre-temps. Des pans entiers de lagglomration ne sont desservis par aucun fluide. Letaux daccs leau potable est de lordre de 35% (la moiti de ce quiltait dans la dcennie 1980), le taux de branchements llectricit de lordre de 35% aussi. Ltat de dlabrement des infrastructures vocation conomique impacte lourdement la productivit de la ville et, par consquent, les emplois formels et les possibilits de revenus montaires. La ville est peut-tre la premire mondiale par limportance de lemploi du secteur informel. Celui-ci est toutefois est aussi handicap par les cots dexploitation des vhicules, les difficults de transport, labsence dlectricit. Beaucoup de Kinois ne mangent quune fois pas jour, un quart dentre eux ne mangeraient quune fois tous les deux jours. La moiti des enfants dans les secteurs les plus dmunis souffriraient de sous-alimentation chronique. Une partie des parents devraient choisir de nenvoyer quun seul enfant lcole chaque anne, lensemble de leurs enfants tant ainsi scolariss par rotation. Laccs aux soins est des plus limit, tandis que les risques de tomber malade sont dmultiplis par les conditions sanitaires des quartiers sous-quips. Prendre soin des malades et mme enterrer les morts constituent aussi des dfis pour les habitants peu montariss des quartiers les plus pauvres, dans lesquels linscurit, les violences et les extorsions font partie du quotidien.
Sources: Grootaers 1998, Nlandu 2002, Trefon 2004, Tollens 2004, Groupe huit et Baissac 2010.
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Or les financements extrieurs dont disposent ces villes sont galement des plus rduits: les transferts dtat sont la mesure de la faiblesse des tats, lesquels sont eux-mmes parcimonieusement soutenus par laide au dveloppement. Comme voqu au chapitre1, les caractristiques des instruments financiers des bailleurs, la dmarche defficacit de laide et les mcanismes de slectivit se sont traduits par une exclusion relative des tats fragiles, en particulier ceux qui ne disposent pas de ressources naturelles, qui entrent dans de vritables trappes de financement (Raffinot et Rossellini 2007). La situation en matire daide extrieure est aussi aigu pour les villes que pour les tats. Lemilieu urbain fait parfois partie des priorits dintervention dans les programmes dappui aux tats fragiles20, mais cela reste relativement rare. Les dfaillances en matire de gestion et de gouvernance, et la corruption qui en gnral les accompagne prennent dans ces villes des proportions rdhibitoires pour beaucoup de bailleurs de fonds, agences daide au dveloppement et grandes fondations (tous ces acteurs ont besoin de prsenter des indicateurs de rsultats satisfaisants). Au final, ces villes sont confrontes des situations sans issue. Elles sont coinces dans une double trappe de pauvret et de financement. Pour cette raison, on les appelle ici les villes piges . Les victimes directes de cette situation sont les habitants, abandonns eux-mmes (voir encadr3.14), qui vivent souvent dans des conditions proches de la survie et dont le sort est dailleurs souvent mconnu.
Vers une notion de villes fragiles?

LUnion europenne se distingue relativement des bailleurs de fonds multilatraux en utilisant la notion de situation de fragilit qui sapplique aux contextes o: le contrat social est rompu du fait de lincapacit ou inaptitude de ltat assurer ses fonctions essentielles et de respecter ses obligations et responsabilits en matire de: prestations des services, gestion des ressources, primaut du droit, accs quitable au pouvoir, scurit et sret de la population, et protection et promotion des droits et liberts des citoyens (EU 2009). La plupart des villes des tats en situation fragile correspondent tout fait cette dfinition: ilsuffit de remplacer dans le texte tat par municipalit ou autorits locales, selon les cas. Beaucoup dentre elles sont plus importantes en poids de population que les tats ou les territoires officiellement considrs comme fragiles. Kinshasa, avec ses 8millions dhabitants, est nettement plus importante que le Sierra Leone (6millions), le Togo (5,8millions), la RCA (4millions), etc.
20. Par exemple, les dons LICUS de la Banque mondiale affects en 2008 un programme d urgence Lom.
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ENCADR 3.15
Villes oublies deSomalie: les initiatives du secteur priv

La chute du prsident somalien Barr en 1991 a eu plusieurs consquences. Dune part, elle a entran la disparition de lappareildtat et de ses attributs (monopole de la force lgitime, contrle du territoire national et rgulation des activits conomiques). Dautre part, elle a provoqu la fragmentation du territoire en trois entits selon des lignes de fracture clanique: la Somalie, le Somaliland et le Puntland. Ces dernires annes, linscurit dans les campagnes et des scheresses successives ont provoqu un important exode vers les villes. Mogadishu (Somalie) et Hargeisa (Somaliland) abritent aujourdhui environ 2millions dhabitants chacune, et Bosaso (Puntland) compte environ 1million dhabitants. Depuis leffondrement de ltat, alors que lon pouvait sattendre un dsordre total, le niveau de scurit rgnant dans les villes est plus lev quavant. Une administration autogre, sous la houlette des autorits religieuses, des chefs de clan et de leurs milices, a permis de restaurer une scurit relative. Lesecteur priv a pris la relve pour assurer les services publics. Dans le secteur des tlcommunications, une comptition acharne entre diffrents oprateurs privs a eu pour rsultat de doter le pays dun des meilleurs rseaux dAfrique subsaharienne; toutes les grandes villes disposent de lignes tlphoniques, de fax, dInternet. Lducation primaire prive affiche des rsultats assez satisfaisants, quoiquilfaille dplorer un faible niveau de scolarisation des filles. Les services de sant fonctionneraient assez bien dans les plus grandes villes des prix relativement abordables. Letaux de desserte en nergie serait galement assez bon. Llectricit est produite par des gnrateurs privs et son cot varie en fonction du nombre dampoules par maison. Elle est disponible dans des petites villes qui en taient prives avant 1991. Les systmes privs dapprovisionnement en eau des villes et de distribution ont des rsultats ingaux. La Somalie fait historiquement partie des pays ayant les plus faibles taux daccs leau; la plupart des villes sont cependant approvisionnes correctement, la distribution restant partielle, mais des prix accessibles. Lorsquilexistait, ltat tait tellement prdateur quilhandicapait fortement le dveloppement du pays. Depuis sa disparition, les indicateurs de dveloppement ont remont. Ils sont suprieurs ceux de certains pays africains post-conflits qui bnficient dune aide importante de la communaut internationale. Plus de la moiti des indicateurs de dveloppement (esprance de vie, taux de mortalit infantile et maternel, extrme pauvret) de la Somalie sont suprieurs ceux de la Sierra Leone, qui reoit cinq fois plus daide pour une population infrieure.
Sources: UNDP 2001, Nenova 2004, Bakonyi et Abdullahi 2006, Leeson 2008, Veron 2009.
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Dans ces conditions, la question de linstauration dune notion de villes fragiles peut tre pose. Cela permettrait de leur faire bnficier de programmes daide spcifiques de la communaut internationale, comme les tats ou territoires en situation fragile. Lerisque fiduciaire nest pas systmatique ment plus lev dans les villes que dans les tats fragiles. Enoutre, un certain nombre dexpriences montrent que le secteur priv peut tre un lment moteur dans un processus de redressement de ltat (Porter Peschka 2010) comme des collectivits locales (voir encadr3.15). On revient sur ces points au chapitre5.
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Chapitre4
Lecadre du financement de linvestissement, les nouveaux financements

Les systmes de financement des collectivits locales1
Lefinancement des collectivits locales sinscrit dans une typologie de clientle tendue et complexe, dont les principaux paramtres relvent des situations conomiques des pays, mais galement des traditions politiques, juridiques et administratives des tats. Parmi les lments importants dterminant le type de systme retenu, on trouve: lattribution ou non des comptences eau et/ou lectricit aux communes, ou bien encore poids gal de population nationale, le caractre plus ou moins quilibr de larmature urbaine du pays, la taille des villes, les disparits entre les plus grandes et les plus petites, les plus riches et les plus pauvres, etc. (Prudhomme 2003). Dans les conomies dveloppes, ilest dusage de faire voluer priodiquement (gnralement tous les cinq dix ans) ces systmes, ou du moins certains instruments qui les composent. Sur le continent, la pression des pouvoirs locaux reste gnralement insuffisante pour justifier dune vritable influence sur les choix dorientation budgtaire; les finances locales nont pas encore atteint un poids suffisant pour influencer ces choix et constituent gnralement tout juste une variable dajustement lorsque les quilibres de finances publiques sont en jeu. La situation volue toutefois, notamment
1. Cette section est fonde sur Sinet 2010 (contribution).
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dans certains pays anglophones (par exemple lAfrique du Sud, lOuganda, la Tanzanie) avec la recherche dune optimisation du partage de la ressource et de la dpense publique entre le central et le local, les deux niveaux tant historiquement plus imbriqus. Les transferts financiers et le partage de la fiscalit nationale jouent dans ce cadre un rle dterminant. Endpit de ces diffrences, les systmes de financement sont tous fonds sur un partage entre fiscalit locale ou assimile (taxes, droits et produits du domaine) et transferts financiers de ltat. Lquilibre entre ressources recouvres localement et fiscalit partage ou transferts de ltat dessine les diffrents systmes caractrisant les pays du continent. Au nom de la dcentralisation, les pays francophones ont gnralement favoris la sparation de la fiscalit nationale et de la fiscalit locale, avec un fort contrle et encadrement de ltat sur ltablissement de cette dernire (valuation de lassiette, fixation des taux, modalits de recouvrement et unicit de caisse). Cette prfrence accorde la spcialisation de la fiscalit par chelon de dcision connat encore des exceptions ou des retards de mise en uvre (par exemple, la Cte dIvoire, o la fiscalit locale nest pas reconnue en tant que telle et continue dtre partage entre ltat et les communes; ou le Cameroun, o le dispositif dit des centimes additionnels communaux2 continue de prvaloir). Ces exceptions ou retards rsultent en partie du constat de grande faiblesse du potentiel fiscal et des difficults rencontres par les services de ltat dans la gestion de la fiscalit locale; cela a conduit maintenir un panachage de ressources dans la plupart des cas (fiscalit, transferts, tarifs), et de dvelopper des tentatives visant une meilleure imposition du secteur informel, comme limpt synthtique, la taxe de rsidence, etc. (Chambas et Duret 2000). Les systmes de financement des pays anglophones se sont construits autour de la fiscalit foncire et de dispositifs de transferts sophistiqus (plus de 70% des revenus locaux en Ouganda), avec des spcificits importantes, comme le rle primordial (environ 60% du total des ressources) jou par les surtaxes sur leau et llectricit dans le financement des communes sud-africaines. De mme que pour les pays francophones, ilest difficile de trouver un commun dnominateur entre des situations trs diverses: lOuganda, le Kenya ou encore le Ghana se caractrisent par un poids dterminant des transferts dans
2. Un centime additionnel est une taxe supplmentaire ayant pour assiette un impt. Les centimes additionnels communaux sont perus au profit des communes et sappliquent des impts nationaux.
Les systmes de financement des collectivits locales
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le financement des collectivits locales; lAfrique du Sud, mais galement le Zimbabwe ou la Zambie, par limportance de la fiscalit locale ou de la taxation des services de base (Steffensen et Trollegaard 2000). Lecas du Nigeria se distingue galement, avec une fiscalit impliquant les trois grands chelons fdral, fdr et local au travers dun dispositif complexe de partage (Akindele et Olaopa 2002; Egwuaikhide et Okafor 2010). De faon gnrale, la croissance rapide et plus ou moins matrise de lurbanisation a pour consquence un moins bon rendement relatif de systmes fonds sur la fiscalit foncire ou sur limpt sur le revenu (par exemple, Graduated Tax en Ouganda), qui savrent souvent de plus en plus difficiles tablir et recouvrer (Steffensen et Trollegaard 2000). De faon gnrale, laugmentation des ressources na pas t proportionnelle celle des comptences des collectivits. Dans la plupart des cas, ilfaut se rsigner en fait adapter les niveaux de services en fonction des ressources disponibles. La fiscalit locale est gnralement constitue dune fiscalit foncire et dune taxe sur les activits de type indiciaire (patente ou taxe professionnelle, y compris taxe sur le secteur informel, souvent partage avec ltat). Sy ajoute parfois une taxe dhabitation dont lapparition, souvent plus rcente, a t justifie dans les pays francophones par linadaptation de la fiscalit foncire, compte tenu de la fragilit du droit de proprit dans de nombreux pays3 et des difficults dtablissement (tablissement de valeurs locatives cadastrales, importance de la population contributive potentielle, cas spcifique des quartiers irrguliers). Cette fiscalit locale souffre de problmes de recouvrement importants, rsultant de difficults rencontres la fois au niveau de lidentification des contribuables, de lvaluation de limpt, et au niveau du recouvrement. Les diffrents diagnostics mens sur les performances de la fiscalit locale montrent que son rendement continue de reposer en priorit sur les locaux et les activits conomiques.
3. Deux cas de figure sont souligner: (i) celui des pays (nombreux) o la taxe foncire nest rellement applique quaux locaux usage dactivits relevant du secteur moderne, les locaux usage dhabitation saccompagnant rarement de documents fonciers en bonne et due forme et les rgimes dabattement conduisant exonrer la plupart des locaux pour la faiblesse de leur valeur locative; (ii) celui des pays qui, pour des raisons historiques, parfois idologiques, ont toujours refus dinstaurer une fiscalit foncire directe, se contentant dune taxe sur les revenus locatifs (intgre dans lIR national), comme au Cameroun, ou dune taxe dhabitation simplifie, comme au Burkina Faso (taxe de rsidence).
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ENCADR 4.1
Lepartage dela TVA au Maroc

La place occupe par la TVA dans les ressources des communes marocaines montre la grande faiblesse des performances de la fiscalit directe locale (taxe ddilit, taxe urbaine ou dhabitation, patente). Jusquen 1995, le produit de la TVA tait attribu aux seules collectivits locales prsentant un budget de fonctionnement dficitaire. Ainsi, 70% de son produit revenait aux budgets de fonctionnement et seulement 30 % au financement des budgets dinvestissement. Ce systme a incit les collectivits locales prsenter des budgets en dficit afin dobtenir davantage de transfert de TVA. Aussi, partir de 1996, un nouveau rgime de partage de la TVA a-t-ilt mis en place, accordant 30 % du produit de cette taxe aux collectivits locales. 70 % font lobjet dun partage sur la base de critres prtablis, 30% constituent une rserve pour ltat pour faire face certaines dpenses spcifiques: 5 % aux dpenses exceptionnelles et conjoncturelles, 10 % pour les projets intercommunaux et 15 % pour couvrir les charges transfres par ltat. Ce transfert important de TVA a constitu un vritable appel dair pour les communes marocaines: cette recette reprsente en moyenne entre 40 % et 50 % de leurs ressources. Sa rpartition demeure toutefois encore un sujet de proccupation, le choix des critres ntant pas encore optimal (population, potentiel fiscal).
Sources: donnes DGCL 2008.
Ilen rsulte que la contribution des mnages au financement des communes est le plus souvent rsiduelle. Ces impts sont en outre assez discriminants et concernent principalement les communes dune certaine importance, disposant dun potentiel fiscal minimal, notamment en matire foncire (centres historiques, quartiers des affaires). Les villes moyennes continuent de compter sur les produits du domaine, cest--dire principalement sur la taxation de loccupation des marchs et de lusage des gares routires. Les faibles performances de la fiscalit locale ont conduit nombre de pays recourir la fiscalit partage, permettant ainsi aux collectivits locales de profiter du rendement de la fiscalit nationale. Cette fiscalit partage constitue un complment indispensable. Elle peut prendre diverses formes: (1) le partage des taxes et impts nationaux du type vignette ou droit de mutation, selon lide que ces impts, de par leur nature, doivent revenir pour partie aux communes (ils sont gnralement rpartis entre les communes en fonction de leur lieu dmission et de recouvrement); (2) le partage de lensemble
Les systmes de financement des collectivits locales
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de la fiscalit (IR, IS, TVA, etc.) sous la forme dun dispositif du type centimes additionnels communaux (cas du Cameroun aujourdhui, o les centimes additionnels reprsentent 10 % du volume des impts recouvrs au niveau national); (3) le partage de la fiscalit locale sans apport additionnel de la fiscalit nationale (cas de la Cte dIvoire o, jusqu rcemment, une partie des rendements de la fiscalit locale tait mutualise entre toutes les communes); (4) enfin, la fiscalit locale partage sous forme dalimentation dun fonds de dotation permettant ltat de jouer sur une prquation entre les communes. Ce systme type fonds de dotation connat de nombreuses applications, dans les pays anglophones comme dans les pays francophones de lAfrique subsaharienne comme en Afrique du Nord4. Ilpermet ltat de rguler le systme de financement local, en agissant la fois sur son volume, le degr de prquation entre les collectivits locales (notamment urbaines et rurales), et sur lquilibre entre fonctionnement et investissement (transferts financiers de ltat ddi lun ou lautre). Aprs avoir longtemps fond leur politique sur une vision de lautonomie financire des collectivits grce une fiscalit locale bien pense, les gouvernements paraissent aujourdhui, dans lensemble, accorder de plus en plus dimportance une certaine rgulation par les transferts (voir encadr4.2). Cependant, les contraintes sur les financements publics donnent en fait peu despace de manuvre. Enoutre, la mise en uvre de lallocation des transferts est souvent contrarie par les lacunes de lappareilstatistique en matire de finances locales.
ENCADR 4.2
Lesystme fiscal intergouvernemental delAfrique du Sud

La Constitution sud-africaine prvoit ainsi de rpartir plus quitablement (equitable share) le revenu national, entre ltat et les collectivits locales. Destin redresser les ingalits du pass, le partage du revenu national entre les trois sphres de gouvernement a constitu le principal moteur du nouveau systme, avec, un peu plus tard, ladoption des nouvelles limites des communes (Demarcation Act).
4. Fonds commun des collectivits locales (FCCL) en Tunisie, Dotation globale de fonctionnement (DGF) en Cte dIvoire et au Maroc, Fonds de dotation de la dcentralisation et Fonds dquipement des collectivits locales (FDD et FECL) au Sngal, Equitable Share en Afrique du Sud, District Assemblies Common Fund (DACF) au Ghana, Local Authority Transfert Fund (LATF) au Kenya, etc.
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LeIntergovernmental Fiscal Relation Act (1997) renvoie chaque anne une loi sur le partage des revenus (Division of Revenue Act) dterminant le pourcentage de revenu revenant chaque sphre, en fonction des priorits budgtaires dfinies par le Gouvernement central. Ainsi, les provinces bnficient dun niveau de partage peu prs quivalent celui de ltat (entre 40% et 55%); les communes doivent en revanche collecter 90 % de leurs revenus, do limportance des prquations introduites au travers du Demarcation Act (1998). Ce systme est appliqu environ la moiti des transferts en volume; lautre moiti est attribue en investissement pour le financement dinfrastructures municipales. Cette rpartition est assure par ltat central, afin dviter les risques dune rpartition trop clientliste par les provinces.
Source: donnes Department of National Treasury 2009.
Les systmes financiers et le financement de linvestissement

Des systmes financiers peu efficaces et domins par le secteur bancaire
La notion de systme financier intgre, au-del des intermdiaires financiers eux-mmes, les produits quils proposent, les marchs sur lesquels ils oprent et les institutions qui assurent le bon fonctionnement de lensemble. Un tel systme, lorsquilfonctionne bien, assure des fonctions essentielles de lconomie, comme la facilitation des changes et des services, la collecte de lpargne, la transformation de cette pargne et son allocation, la production dinformations, la gestion des risques (Kasekende 2010). Lanalyse des systmes financiers sappuie depuis plusieurs dcennies sur un ensemble de critres: accessibilit, profondeur, efficacit, rentabilit, stabilit, qualit institutionnelle, ouverture internationale (Aljounaidi et al. 2007). Et quoiquun systme financier dans son ensemble comprenne des institutions de types varis, comme des fonds de pension ou des compagnies dassurances, les banques reprsentent dans la plupart des pays les intermdiaires financiers les plus importants. Les observateurs saccordent pour estimer que les systmes financiers africains, en dpit dun certain nombre de rformes depuis une quinzaine d annes, demeurent peu efficaces. Ils sont de petite taille, tant en valeur absolue quen valeur relative lactivit conomique. quelques exceptions prs (le Maurice, Rpublique dAfrique du Sud), les systmes financiers africains sont parmi les
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plus petits au monde. Enoutre, ils prsentent la caractristique dtre les moins accessibles: en moyenne, moins de 20% des mnages ont accs aux services bancaires (Beck et Demirg-Kunt 2009). Les banques sont sur-liquides. Elles sont aussi trs coteuses, pratiquent des marges leves en rmunrant mal les pargnants et, au final, dgagent les meilleures rentabilits au monde (Beck, Fuchs et Uy 2009). Elles manifestent attentisme et extrme prudence dans loctroi de nouveaux concours. Elles ont tendance placer leurs fonds dans des obligations dtats court terme ou augmenter leurs rserves auprs des banques centrales, et ne prtent quune petite fraction de leurs avoirs (Honohan et Beck 2007; IMF 2010). Du fait des taux dintrt relativement levs quoffrent les obligations dtats, ilest certain que les banques ne sont pas incites prendre des risques et prter aux entreprises du secteur priv. Les systmes de nombreux pays se caractrisent aussi par le peu de produits proposs une clientle par ailleurs trs peu diversifie. Au final, les entreprises et des secteurs entiers dactivits (au premier rang desquels on peut citer lagriculture, lhabitat et linvestissement des collectivits locales) sont victimes de linertie des banques, de leur aversion du risque et de leur prfrence pour les quelques segments de march quelles connaissent (Aljounaidi et al. 2007). Quilsagisse dpargne ou de prts, la caractristique des systmes financiers est aussi de noffrir majoritairement que des maturits de court moyen terme. Cette situation est particulirement dommageable dans le secteur de lamnagement et de lhabitat, o les maturits longues sont les plus ncessaires. Les promoteurs-amnageurs qui exercent leur activit en Afrique se financent en majorit sur des prts court terme quils renouvellent (ainsi que des avances des acqureurs), un mcanisme coteux qui implique de fait un positionnement sur le march de standing et haut standing. Les observateurs relvent cependant des tendances encourageantes. Lesecteur bancaire semble tre entr dans une phase de mutation rapide. La rforme du secteur au Nigeria en 2005 sest traduite par une concentration des tablissements, qui essaiment dsormais dans les pays voisins. Les banques marocaines, sud-africaines, gyptiennes, tunisiennes et autres sont engages dans des politiques dexpansion. Cela se traduit dj par un mouvement de professionnalisation de la profession et de la diversification des produits et de lactivit. Ces tendances ne peuvent qutre favorables terme lentre des banques sur des secteurs comme celui de lhabitat, o le potentiel est norme. La part des prts bancaires destins au financement du secteur des infrastructures est en augmentation. La moyenne recouvre videmment de larges disparits entre pays. Et ilapparat surtout que ce portefeuille en croissance reste extrmement concentr sur quelques secteurs forte rentabilit (comme
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la tlcommunication) et sur quelques emprunteurs/oprateurs performants (Irving et Manroth 2009). Nanmoins, ily a l une tendance qui laisse penser que les banques, si elles peuvent oprer dans des politiques publiques et cadres institutionnels adquats, pourraient jouer progressivement un rle de plus en plus important dans le financement de linvestissement local.
Les bourses de valeurs en Afrique

Une quarantaine de pays ont une bourse des valeurs5. Lenombre de pays nayant pas accs une bourse de valeurs se rduit. Au titre des crations rcentes ou prvues, on peut mentionner lEthiopian Commodity Exchange (ECX) vocation rgionale et lAngola Stock Exchange. Enmoins dune dcade, le nombre de bourses de valeurs a quintupl dans la foule des rformes financires. La cration des bourses de valeurs est souvent lie desprogrammes de privatisation (Moss 2007). Les effets conomiques attribus aux bourses de valeurs sont nombreux. Celles-ci ont des effets positifs sur la mobilisation de lpargne domestique, la rduction des risques dinvestissements, la mise disposition de sources de financement alternatives; linformation sur les prix et retours sur investissement (Senbet et Otchere 2010; Yartey et Adjasi 2007). Lexistence de bourses de valeurs donne aux marchs africains une meilleure intgration aux marchs mondiaux des capitaux, favorise par leurs bonnes performances financires (Senbet et Otchere 2010). Cependant, lexception de lAfrique du Sud, de lgypte et dans une moindre mesure du Nigeria, les bourses de valeurs du continent souffrent dune trop petite taille, dune insuffisance de liquidits et dinstitutions rgulatrices trop faibles. Certaines bourses ne fonctionnent pratiquement pas. EnAfrique subsaharienne, lAfrique du Sud ralise 90% du montant total de capitalisation. (Yartey et Adjasi 2007, Senbet et Otchere 2010).
5. The Botswana Stock Exchange, The Ghana Stock Exchange, The Cairo and Alexandria Stock Exchange (gypte), the Douala Stock Exchange (Cameroun), The BRVM-Bourse rgionale des valeurs mobilires-The West African Regional Bourse (Cte dIvoire), Nairobi Stock Exchange (Kenya), Namibian Stock Exchange, The Stock Exchange Mauritius, Casablanca Stock Exchange (Maroc), Maputo Stock Exchange (Mozambique), Johannesburg Securities Exchange, South Africa Alternative Exchange, The South African Future Exchange et Bond Exchange of South Africa (Afrique du Sud), Khartoum Stock Exchange (Soudan), Swaziland Exchange, Tanzanian Stock Exchange, Tunis Stock Exchange (Tunisie), Uganda Stock Exchange, Lusaka Stock Exchange et Agricultural Commodities Exchange of Zambia (Zambie) et Zimbabwe Exchange. Bourse des Valeurs Mobilire dAlger (Algrie), Bolsa de Valores de Cabo Verde (Cap-Vert), Lybian Stock Exchange (Lybie), Nigerian Stock Exchange et Abuja Security and Commodities Echange (Nigeria), Rwanda Over the Counter Exchange, La Bourse des valeurs de lAfrique centrale (BVMAC), Gabon, Douala Stock Exchange (Cameroun).
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Lepoids des entreprises trangres caractrise aussi nombre de bourses africaines. Beaucoup de bourses de valeurs sont domines par les filiales des entreprises multinationales, qui ont un accs plus facile aux capitaux en faisant appel la maison mre (Moss 2007). La cration dun second march, moins coteux et daccs plus facile pour les entreprises locales permettrait daccrotre le volume des transactions (Honogan et Beck 2007). Lintgration rgionale des marchs des capitaux est la solution gnralement envisage pour rsoudre les problmes de liquidits, de taille et de fragmentation des marchs africains (par exemple Adelegan 2008, Adelegan et Radzewicz-Bak 2009). Lintgration peut dcouler de la fusion des bourses de valeurs nationales en une seule institution, ou bien daccords entre deux pays ou plus et des cotations croises. Un exemple de fusion est celle mene en Afrique de lOuest avec la cration de la Bourse rgionale des valeurs mobilires (BRVM) sise Abidjan. Celle-ci a commenc ses oprations en 1998, cinq ans aprs la dcision du Conseildes ministres de lUMEAO (Bnin, Burkina Faso, Cte dIvoire, Guine-Bissau, Mali, Niger, Sngal et Togo) de se doter dun march financier rgional. La crise politique qua connue la Cte dIvoire a eu des rpercussions fortes sur lensemble du march rgional, qui parat moins dvelopp que celui dautres bourses des valeurs africaines (Adelegan 2008). LeGabon a cr en 2006 la Bourse des valeurs de lAfrique centrale (BVMAC), lui donnant une vocation rgionale sur les pays de la Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale (CEMAC: Cameroun, Congo, Gabon, Rpublique centrafricaine, Guine quatoriale et Tchad). Le Cameroun sestretir du projet pour ouvrir en 2005 le Douala Stock Exchange, mais ilexisterait aujourdhui un projet de nouveau regroupement au sein dun seul march rgional. Les activits de la BVMAC semblent actuellement trs ralenties. Les pays dAfrique australe et orientale semblent avoir adopt une approche diffrente prenant la forme daccords et de partenariats. En2000, les bourses de valeurs de la SADC (Southern African Development Community) avaient harmonis leurs procdures dadmission selon le systme en vigueur la Johannesburg Security Exchange. Celle-ci a galement sign des accords en dehors de lAfrique australe, avec lgypte, le Ghana, le Nigeria, le Kenya et lOuganda. La bourse des valeurs de Nairobi a, elle aussi, ses propres accords avec le Nigeria et le Ghana (Yartey et Adjasi 2007). LeKenya, la Tanzanie et lOuganda ont cr une autorit de rgulation (East African Member states Securities Regulatory Authority), dont lobjectif est de promouvoir lintgration rgionale en harmonisant les rglementations nationales (Yartey et Adjasi 2007).
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Les accords signs entre les bourses de valeurs permettent aux socits dtre cotes sur un ou plusieurs marchs hors de leur march originel. Les premiers accords ont t signs en 1992 entre lAfrique du Sud, la Namibie et le Botswana. La BRVM a quelques socits cotes au Nigeria et au Ghana et vice versa. Un accord de partenariat permet des entreprises marocaines de se faire coter la bourse du Caire. Des triples cotations se sont faites dans le cadre daccords entre le Kenya, la Tanzanie et lOuganda et entre le Nigeria, leGhana et la BRVM (Adelegan 2008). Lharmonisation des normes comptables et dinformation peut rendre le processus long et ardu. La convertibilit des monnaies est un autre facteur limitant des processus dintgration rgionale (Moss 2007; Adelegan 2008).
Les marchs domestiques des obligations

Lmission obligataire sur le march domestique est le fait principalement des gouvernements, et secondairement de socits parapubliques ou du secteur priv. Parmi ces socits, on trouve depuis quelques annes de plus en plus dacteurs de linvestissement local (distribution de fluides, tlcommunications), et mme des institutions financires spcialises faisant lintermdiation en faveur des collectivits locales (cas du FEC marocain). Enrevanche, les collectivits locales qui ont effectu des missions directes restent peu nombreuses (voir encadrs4.6 et 4.7), et ilnest pas certain que ce mode de financement connaisse une croissance significative sur le continent, pour des raisons qui sont dveloppes dans le chapitre5 (voir section Lerecours au march des capitaux). Dans un certain nombre de pays, le march de lemprunt intrieur ne fait dailleurs que commencer se dvelopper. Ilest quasi nul au Cameroun, en Guine-Bissau, au Mali et au Niger. Sur lensemble des pays africains, la croissance est toutefois forte, de 11% du PIB entre 1989 et 1999 22% du PIB entre 2001 et 2008. Ce ratio demeure toutefois infrieur celui des pays mergents (40%). La capacit dabsorption et la taille du secteur financier constituent en effet une contrainte forte pour la plupart des pays (Adelegan et Radzewicz-Bak 2009). La situation est diffrente de lAfrique du Nord, o le march de la dette en monnaie locale est bien dvelopp. Ces pays tirent profit de la liquidit du march pour rduire le risque de change, limiter la dpendance envers les financements extrieurs et faire lconomie du cot lev du recours au march international. La courbe des taux de ces obligations en monnaie
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locale est bien tablie et les dures les plus longues vont jusqu quinzeans (Dell 2009). Les missions par des acteurs sous-souverains ne sont pas rares, notamment en gypte et au Maroc. Beaucoup des pays dAfrique subsaharienne ont accs des financements trangers des taux sensiblement infrieurs ceux du march et sur du trs long terme. Larbitrage entre lemprunt intrieur ou extrieur se fait le plus souvent sur ces deux critres. Lerisque de change nest en gnral pas suffisant pour effacer les avantages de taux et de dure de lemprunt extrieur par rapport lemprunt intrieur. Les prts extrieurs sont plutt lis du financement de projets. De faon gnrale, les gouvernements font plutt appel au march intrieur pour financer leurs dpenses courantes. Dans lensemble, ils privilgient les obligations court terme pour avoir les taux les plus bas possibles. Ilen rsulte que le trs court terme (trois mois) domine largement le march de la dette intrieure: en moyenne, les gouvernements doivent refinancer la moiti de leur dette quatre fois dans lanne (Christensen 2004). Les banques commerciales sont les principaux preneurs de la dette sur le march intrieur. Elles y trouvent un niveau de rmunration et de scurit lev, ce qui, dans lensemble, ne les encourage pas sengager dans des secteurs o ilfaut analyser et assumer des risques. Comme mentionn ci-dessus, cette situation elle seule tmoigne de la relative faiblesse des marchs financiers en Afrique subsaharienne (Honohan et Beck 2007, IMF 2010). Cependant, des volutions rcentes sont noter. Premirement, le dveloppement des fonds de pension (RSA, Botswana, Maurice, Namibie, Kenya, Malawi), des assurances et des actifs des fonds communs de placement, a un effet stimulant en raison de leurs stratgies de long terme (Lukonga 2010); le Kenya, le Nigeria, la Tanzanie et la Zambie ont dailleurs pris dans la priode rcente des dispositions lgales et rglementaires en faveur de ces institutions. Deuximement, ilapparat que lpargne domestique, qui reprsente la contrainte la plus forte lexpansion du march des obligations (Adelegan et Radzewicz-Bak 2009) serait en croissance sensible en Afrique subsaharienne. Troisimement, comme mentionn plus haut, l apparition doprateurs privs locaux dans les secteurs des services (eau, lectricit, tlcommunications) a cr un march pour le financement des socits prives sur le march des obligations, et qui parat appel se dvelopper. Enfin, suite lmergence des classes moyennes et suprieures en milieu urbain, on assiste lapparition dun actionnariat populaire. Celui-ci est intress par de linvestissement de long terme dans la perspective de complmenter sa retraite future (Demey 2010).
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Ilfaut signaler dailleurs que des bailleurs de fonds internationaux (Banque mondiale, AFD) et leurs filiales oprant dans le secteur priv (IFC, PROPARCO) ont commenc galement lever des fonds sur les marchs africains afin de pouvoir dvelopper leurs portefeuilles en monnaie locale. Ces missions ont connu un certain succs, qui doit tre attribu lexcellence des signatures des emprunteurs, mais tmoigne nanmoins de lexistence dun rel potentiel dpargne mobilisable. Les missions de bailleurs internationaux sur les marchs africains comprennent cependant un risque dasschement relatif des ressources en monnaie locale au dtriment des entreprises nationales (et, potentiellement, des collectivits locales) qui en ont besoin (voir encadr4.3).
ENCADR 4.3
Les missions des bailleurs defonds sur les marchs des capitaux africains
Pour augmenter leur capacit de prts aux entits sous-souveraines, les bailleurs de fonds cherchent se procurer des ressources en monnaie locale. Par exemple, International Finance Corporation (IFC) en 2006, puis lAgence franaise de dveloppement (AFD) en 2008, ont mis un emprunt obligataire en francs CFA la Bourse rgionale des valeurs mobilires (BRVM) dAbidjan, destination des pays membres de lUEMOA. Dune dure de cinqans, les titres mis par IFC reprsentaient un montant de 44,6MUSD et ont permis de financer des infrastructures industrielles et touristiques en Cte dIvoire et au Sngal. Lemprunt obligataire de lAFD, dune dure de huitans, reprsentait un montant de 35,5MEUR. Ila t plac tant auprs dinvestisseurs institutionnels que de personnes physiques. Les ressources ainsi leves ont t affectes la production de crdits en francs CFA de PROPARCO (filiale secteur priv de lAFD) et aux oprations non souveraines de lAFD au bnfice dentreprises prives ou publiques et de collectivits locales. La Banque mondiale cherche dvelopper ce type demprunts et a cr cet effet en 2007 un programme spcifique, le Global Emerging Markets Local Currency Bond Program (GEMLOC), dont lobjectif est de mobiliser lquivalent de 5MdUSD. Ce programme vise amliorer le fonctionnement des marchs locaux en promouvant des rformes, un index innovant, des conseils en vue damliorer l attractivit pour les investisseurs long terme. Ilporte, dans sa configuration initiale, sur trois pays revenus intermdiaires du continent: lgypte, le Maroc et lAfrique du Sud. Ce programme est donc limit pour lAfrique, du moins dans saconfiguration initiale.
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Lesuccs de ces missions sur le continent africain tmoigne de lexistence dune pargne domestique et dune capacit dinvestissement lchelon local. Mais le risque existe que des missions rptition par ces metteurs nots AAA ne siphonnent les marchs africains, privant ainsi le secteur priv local des ressources dont ila besoin.
Source: World Bank 2007, Geiss et Mvogo 2008.
Dans un autre ordre dides, on note des initiatives visant favoriser les investissements en monnaie locale sur la base dune couverture des risques. Cest dans ce sens que va le TCX (The Currency Exchange Fund) cr en 2008 linitiative de la Banque nerlandaise de dveloppement (FMO) et dont plusieurs autres bailleurs sont aujourdhui actionnaires. Lobjectif de ce fonds est de favoriser les financements de long terme en monnaie locale par des investisseurs en USD ou EUR sur les marchs mergents; ilpropose cet effet des instruments de couverture des risques de change sappuyant sur des swaps de devises.
Une mise en perspective du point de vue des investissements

Les volutions mentionnes ci-dessus sont encore tnues, mais laissent penser que les systmes financiers subsahariens pourraient lavenir laisser plus de place aux financements en monnaie locale, comme cest le cas en Afrique du Nord. Cela sera le fait soit de la monte en puissance des marchs des obligations, soit dun changement de comportement des banques, selon les pays. ce sujet, ilfaut noter quaucune tude empirique ne conduit conclure quilexiste une supriorit dun mode de financement sur lautre, la performance dcoulant plus du niveau de dveloppement financier que de la composition des systmes (Beck 2010). Au final, le fait que lpargne soit collecte et vhicule par les systmes bancaires ou via les mcanismes obligataires est un point relativement secondaire. cet gard, ltablissement de marchs de capitaux l o ils nexistent pas et/ou dans les petites conomies o la demande est faible ne constituerait pas loption la plus rationnelle (Lin, Sun et Jiang 2009). Dans de tels cas, la priorit pourrait tre dtablir un environnement lgal, fiscal et institutionnel favorable la fourniture de services financiers performants par les tablissements bancaires.
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Quoi quilen soit, laccompagnement des bailleurs de fonds et leur appui en faveur de rformes structurelles seront probablement ncessaires dans beaucoup de pays. Financer linvestissement local par lpargne locale est un enjeu qui dpasse la seule question des volumes de financement et qui renvoie des avantages dordre conomique, politique et social. Dvelopper ces modes de financement endogne parat bien tre un des enjeux essentiels des prochaines dcennies. On revient sur ces points particuliers dans le chapitre5.
Les banques et institutions rgionales ounationales de dveloppement

Paralllement la BAD, qui est un bailleur de fonds multilatral classique (voir encadr1.1), le continent compte un grand nombre de banques ou institutions financires de dveloppement6, qui ont t conues au dpart pour combler des inefficiences de march et apporter du financement long terme des projets. Certaines de ces institutions ou banques datent de la priode coloniale, les autres ont t cres au lendemain des indpendances et dans les premires dcennies des politiques de dveloppement.
Un aperu des tablissements existants

la fin des annes 1980, la majorit de ces banques et institutions de dveloppement semblaient avoir passablement chou dans leurs missions et/ou souffraient de problmes de gouvernance. Dans lensemble, leurs taux de recouvrement des prts taient faibles et leurs cots de fonctionnement levs. Beaucoup dentre elles avaient manifestement souffert de lingrence des tats dans leur gestion. Les bailleurs ont cherch faire fermer ces tablissements pendant la priode des ajustements structurels. Cependant, ces institutions ont montr une certaine rsilience et beaucoup ont survcu. EnAfrique du Nord, elles ont connu des mutations diverses selon les pays en fonction des stratgies gouvernementales ou de nouvelles lois bancaires (voir encadr4.4). EnAfrique subsaharienne, plus de soixante dentre elles sont encore en fonctionnement (Honohan et Beck 2007). Dans ce paysage, on distingue les institutions vocation rgionale et les institutions nationales.
6. Une banque est une institution enregistre comme telle par la Banque centrale, quelle finance ou pas le dveloppement. Une institution financire ne peut pas collecter des dpts ni crer de la monnaie; elle est dite spcialise lorsquelle cible un secteur ou des services particuliers.
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Dans la Zone franc7, les rformes de libralisation de la fin des annes 1990 ont conduit la disparition ou la transformation en banque universelle de beaucoup de banques de dveloppement. Les deux banques rgionales, la Banque ouest-africaine de dveloppement (BOAD) et la Banque de dveloppement des tats de lAfrique centrale (BDEAC), ont t confortes dans leur vocation dorigine8. La BOAD, cre en 1973, contribue des projets nationaux et rgionaux en fournissant des lignes de crdit alloues aux gouvernements nationaux ou aux principales banques concernes. Elle fournit aussi des prts moyen et long terme des socits, de mme que des capitaux-risques et finance ainsi des projets dans diffrents secteurs (infrastructures, agriculture, nergie et tlcommunications). Les principaux actionnaires sont les huit pays membres de lUEMOA. Ses ressources proviennent des marchs financiers et de lignes de crdit accordes par des bailleurs internationaux des taux concessionnels, au titre de laide au dveloppement9. Ilexiste enfin des tablissements spcialiss dans lconomie sociale, comme la Banque rgionale de solidarit (BRS) dans la zone UEMOA. La BDEAC, cre en 1975, a t relance en 2003 aprs avoir connu des problmes financiers. Elle a vocation devenir la premire institution de la CEMAC dans la fourniture de financements long terme. Les six tats de laCEMAC sont actionnaires hauteur de 51% du capital, la BEAC, la BAD et ltat franais constituant les principaux autres actionnaires. La BDEAC serefinance galement auprs de bailleurs internationaux. LEast African Development Bank (EADB) a t cre en 1967 dans le cadre de la coopration entre le Kenya, la Tanzanie et lOuganda et conforte dans sa mission rgionale au moment de linstauration de lEast African Community (EAC) dixans aprs. Suite ladhsion lEAC du Rwanda et du Burundi en 2008, le Rwanda est entr au capital de la EADB10. Les quatre
7. La Zone franc regroupe les Comores et quatorze pays dAfrique subsaharienne rassembls en deux unions conomiques, avec chacune une banque centrale: lUnion conomique et montaire ouest-africaine (UEMOA) avec la Banque centrale des tats de lAfrique de lOuest (BCEAO), et la Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale (CEMAC) avec la Banque des tats de lAfrique centrale (BEAC). 8. Ilexiste galement des tablissements spcialiss dans lconomie sociale, comme la Banque rgionale de solidarit (BRS) dans la zone UEMOA. 9. Rcemment, la Chine lui a prt plus de 100MdFCFA pour financer le programme conomique rgional de lUEMOA. 10. Lentre du Burundi au capital est galement prvue.
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tats sont actionnaires hauteur de 75% du capital, le reste tant dtenu principalement par des bailleurs de fonds (BAD et FMO) et des banques commerciales. La EADB se finance sur les marchs nationaux et auprs des bailleurs de fonds. Elle exerce son activit dans les secteurs classiques des banques de dveloppement en cherchant largir son champ dintervention, par exemple dans le financement du logement. Beaucoup des banques et institutions nationales dAfrique subsaharienne ont connu des difficults de positionnement sur les marchs et des problmes aigus de gouvernance dans les dernires dcennies. Au dbut des annes 2000, le bilan prsent des principales banques de dveloppement du Nigeria11, par exemple, tait vritablement ngatif: des portefeuilles de prts rduits, des marges trop faibles sur les prts, une exposition leve aux risques de change, une faible culture de lanalyse de projets et une rentabilit dsastreuse. Une partie dentre elles narrivaient pas se refinancer, vivaient sur leur dotation en capital initiale pour financer le peu de prts quelles engageaient et affichaient des cots administratifs annuels largement suprieurs leurs engagements annuels. Ce type de bilan ntait pas un cas isol et pouvait tre fait sur nombre de pays dAfrique subsaharienne (Honohan et Beck 2007). Les banques ou institutions ayant survcu la priode dajustement structurel et aux restructurations du secteur bancaire constituent aujourdhui une nbuleuse, dont une partie est constitue dinstitutions peu actives, non liquides et aux engagements des plus rduits. Ilsagit souvent dinstitutions spcialises, comme la Banque nationale de dveloppement agricole du Mali (BNDA), cre en 1981, qui a dailleurs entrepris dlargir ses activits au-del du secteur rural. Lesecteur de lhabitat compte un certain nombre de banques spcialises, par exemple celles du Sngal, du Burkina Faso, du Mali, du Gabon Dans la pratique, la majorit de ces banques de lhabitat semblent se cantonner du financement court terme (Garson 2006). Lecas des banques et institutions spcialises dans le financement des collectivits locales et investissements locaux est trait part plus loin dans la section suivante.
11. Nigeria Industrial Development Bank, Nigeria Development Bank for Commerce and Industry, National Economic Reconstruction Fund Nigeria Education Bank, Nigerian Agricultural and Credit Bank, Urban Development Bank (Alawode et al. 2000, cit par Honohan et Beck 2007).
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ENCADR 4.4
volution des banques et institutions financires dedveloppement en Afrique du Nord

Au Maroc existaient dune part des institutions financires spcialises (rgules par des textes spcifiques et finanant des secteurs particuliers), et dautre part des banques universelles cres partir de 1993. Suite une nouvelle rglementation bancaire en 2006 qui introduisait des rgles prudentielles resserres, certaines institutions financires ont t confrontes des difficults de gestion. Parmi elles, la Banque nationale pour le dveloppement conomique (BNDE) et la Caisse nationale du crdit agricole ont d commencer un processus de restructuration. La BNDE a finalement t rachete par la Caisse de dpts et de gestion en 2003 et est finalement devenue une banque commerciale. EnTunisie, la Socit tunisienne de banque, cre en 1958 en tant que banque commerciale publique et spcialise dans les secteurs du tourisme, du commerce, de lindustrie et de la promotion immobilire, a par la suite absorb deux comptiteurs pour former une entit bancaire plus large et plus solide travaillant avec des banques filiales dans de nombreux secteurs de lconomie. Elle est aujourdhui dtenue par ltat, qui lutilise comme instrument pour mettre en place ses politiques de dveloppement. La Banque nationale de lagriculture cre en 1959 pour soutenir lactivit agricole a par la suite t rebaptise Banque nationale de Tunisie et a tendu ses activits presque tous les secteurs de lconomie. Elle est aujourdhui dtenue entirement par ltat et ses activits de dveloppement sont limites au secteur de lagriculture par le biais de filiales. Engypte, la National Development Bank (NDB) a t transforme en 1980 en banque commerciale. Elle garde, dans une certaine mesure, une orientation en faveur du dveloppement, en particulier au travers de mcanismes innovants de microcrdits lancs ds 1987.
Source: Garson 2006.
Les perspectives
Lavenir des banques et institutions nationales parat aujourdhui incertain. Nombre dentre elles sadressent des marchs beaucoup trop rduits pour pouvoir tre rentables. Les tablissements vocation rgionale bnficient enprincipe de marchs largis. Ils ont en outre lavantage dtre relativement plus labri des pressions des gouvernements, dont les ingrences ont en partie provoqu certains des checs de gouvernance des tablissements caractre
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national. La participation du secteur priv a souvent t invoque pour chapper lavenir ce type de difficults. Dans un certain nombre de cas, louverture au secteur priv sest en fait traduite par une privatisation (lUDB au Nigeria, par exemple12) et souvent par un glissement vers des activits de gnraliste et de banque commerciale (lAustral Bank au Mozambique, le DFCU Group en Ouganda, la Development Bank du Kenya; Garson 2006, Honohan et Beck 2007). Au lendemain de la crise conomique et financire de 2008, ilest devenu manifeste que le recours systmatique au secteur priv ne suffisait pas rpondre toutes les strates des marchs des investissements locaux. Ce constat vaut pour le continent, plus spcialement encore pour lAfrique subsaharienne o, on la vu, le secteur financier est absent ou dfaillant sur des secteurs entiers de lconomie. Ilexiste un besoin dinstitutions capables de combler les lacunes de march et de fabriquer de loffre en financement de long terme, en se positionnant larticulation entre marchs des capitaux, bailleurs de fonds et oprateurs privs. Parmi les institutions ou banques de dveloppement existantes, celles qui seront mme de se moderniser et de se professionnaliser en ce sens pourraient occuper une place importante dans cette nouvelle architecture mettre en place. On revient sur ces points dans le chapitre5.
Les outils et mcanismes de financement des investissements locaux

Un certain nombre de pays ont mis en place des outils spcifiques de financement des investissements des collectivits locales. Ilexiste deux catgories doutils: lInstitution financire spcialise (IFS), qui a pour objet principal sinon unique de prter, et le Fonds dinvestissement pour les collectivits qui doit, lui, faire transiter en direction des collectivits des ressources provenant de diffrents canaux tatiques et des bailleurs de fonds. Dans les pays fonds dinvestissement ou dans ceux o aucun outilspcifique nexiste, le recours lemprunt par les collectivits, lorsquilest possible, est gnralement trs encadr et ncessite un accord de tutelle (ministre des Finances oudcision en Conseildes ministres). Enoutre, quelques collectivits locales du continent ont eu la possibilit de se financer directement, soit sur les marchs en procdant lmission dobligations, soit en empruntant sans intermdiation.
12. Voir section ci-aprs et tude de cas Nigeria en annexe.
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Les outils de financement spcifiques: Institutions financires spcialises, Fonds dinvestissement pour les collectivits
Les pays o existent des IFS sont en majorit des mergents: lAfrique du Sud (avec quelques autres pays de la SADEC recourant aux services de DBSA et de INCA), le Nigeria avec lUDB, la Tunisie avec la CPSCL et le Maroc avec le FEC. Ilexiste des diffrences notables dapproches entre ces pays et ces divers outils ( commencer par leur statut, qui peut tre public ou priv voir les tudes de cas en annexe), mais le modle de lIFS a une origine et des caractristiques de base communes. Les pays o existent des Fonds dinvestissement sont en majorit des PMA dAfrique subsaharienne. La cration de ces fonds a t souvent motive par le souci de canaliser laide extrieure vers les collectivits locales; certains dentre eux ont t conus aussi pour fonctionner partiellement comme institutions de crdit. Ilsen trouve au Sngal (ADM et/ou ADL), au Ghana (DDF, en cours de cration), au Cameroun (FEICOM), au Mali (ANICT), au Burkina Faso (FPCL). La viabilit de ces fonds est sujette aux alas politiques. Ils doivent souvent coexister avec dautres dispositifs de distribution de subventions directement grs par les ministres des Finances ou de lIntrieur (voir tableau4.1). Dautres pays, enfin, ne disposent pas dinstrument spcifique de financement des investissements locaux. Les bailleurs de fonds interviennent en gnral par le biais de financements de projets, dits soit urbains ou de dveloppement municipal, soit sectoriels. On note lexprience de la Rpublique du Cap-Vert, o une ligne de crdit mise en place par un bailleur finance en amont les banques commerciales qui font des prts aux collectivits locales pour leurs investissements productifs (voir les tudes de cas en annexe). LInstitution financire spcialise constitue donc aujourdhui le modle dominant dans les PRI du continent. Ces IFS sont majoritairement de statutparapublic (INCA et UDB tant, en ltat actuel, les deux exceptions dusecteur priv) et cumulent avec les activits de crdit un ou plusieurs rle(s) complmentaire(s), comme la mise en uvre de dotations dtat, et/ou desmissions dappui aux collectivits locales, notamment dans les domaines de programmation des investissements et parfois de renforcement institutionnel.
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Tableau4.1 Typologie simplifie des principaux outils spcifiques de financement de linvestissement local Caractristiques
Mcanismes de crdit communal actif
Pays
RSA* (et autres pays SADEC) Tunisie*
Institutions de financement
DBSA INCA
Ressources du dispositif de financement Recours au march financier Prts bailleurs de fonds Ressources propres
Prts bailleurs de fonds via tat Recours au march financier Ressources propres
IFS publique ou prive
CPSCL
Maroc*
FEC
Recours au march financier Banques commerciales Ressources propres

Prts bailleurs fonds via tat Recours au march financier
Nigeria*
UDB
Sngal*
ADM ADL (cration 2010)
Bailleurs de fonds via tat (rtrocessions) Ressources tat Ressources propres
Cte dIvoire Cameroun Mcanisme de crdit rduit ou inexistant
FPCL ( ne fonctionne plus) FEICOM CFC (ne fonctionne plus)
Bailleurs de fonds via tat Ressources tat
Prlvement sur les ressources communales (CAC) (fonds mutualiste)

Bailleur de fonds via tat Ligne crdit au Crdit foncier du Cameroun Bailleurs de fonds via tat Ressources tat Ressources propres
Fonds dinvestissement
Kenya
LGLA
Ghana*
DDF (cration 2010)
Bailleurs de fonds via tat Ressources tat Ressources propres Prlvement sur les recettes de lotissements etsur la taxe sur llectricit (fonds mutualiste)
Bailleurs de fonds via tat Bailleurs de fonds via tat Ressources tat
Niger
CPCT (ne fonctionne plus)
Mali Burkina Faso
ANICT (2000) FICOM FPCT
Les pays nots * sont ceux qui figurent, avec la Rpublique du Cap-Vert et lgypte, dans les tudes de cas en annexe Sources: Paulais et Stein-Sochas 2007, Sinet 2010.
199
Ce modle de lIFS a fait lobjet dune promotion active par les bailleurs de fonds des poques diffrentes (par exemple, le FEC marocain et la CPSCL tunisienne ont t soutenus dans leurs volutions par lUSAID dans les annes 1980). LAgence de dveloppement municipale sngalaise, cre sous les auspices de la Banque mondiale la fin des annes 1990, peut tre considre comme une tentative pour dcliner ce modle nord-africain en ladaptant au contexte dun PMA (voir encadr4.5 et tude de cas en annexe).
ENCADR 4.5
LAgence dedveloppement municipal: la recherche du cercle vertueux

La cration de lADM en 1997 Dakar reposait sur cinq principes directeurs. (1) Mettre en place un mcanisme global de financement des investissements communaux recourant la fois lautofinancement, la subvention et lemprunt, sur la base dune valuation raliste des capacits de financement des communes et de ltat. (2) Appliquer ce dispositif lensemble des communes du Sngal sur une base relativement directive et asseoir le nouveau dispositif dans le contexte de dcentralisation issu des lois de 1996. (3) Soumettre ce mcanisme de financement un programme dinvestissement pluriannuel pralablement identifi et prpar en concertation avec ltat (Contrat de ville, programme dinvestissement prioritaire). (4) Doser la contribution financire des communes (autofinancement et remboursement des prts) en fonction de leur capacit contributive (y compris variation des profils de prts). (5) Accompagner les collectivits dans lidentification, la prparation et la ralisation de leurs investissements. Ces dispositions dcoulaient de lanalyse dun certain nombre dchecs et de russites dans des dispositifs de cette nature. Elles dfinissaient une approche intgrale de la question de la gestion et de linvestissement locale, et introduisait dans la rgion des outils technico-institutionnels, comme le Contrat de ville, qui avaient dmontr leur efficacit ailleurs. Lensemble tmoignait dune vision intgrale du phnomne durbanisation et reposait sur lide de faire accder les communes au cercle vertueux du dveloppement (dans lequel les collectivits locales, par des investissements cibls et lamlioration de la qualit de leur gestion, augmentent leur productivit conomique, le montant de leurs ressources et, par consquent, leur capacit demprunt; cela leur permet dinvestir nouveau, et ainsi de suite). Cette dmarche a t soutenue et finance dans le cadre de
200
plusieurs projets de dveloppement municipaux, dont lADM tait la cheville ouvrire, financs en partie par des bailleurs de fonds (Banque mondiale, AFD) Une douzaine dannes plus tard, force est de constater que la greffe ne semble pas avoir pleinement pris. LADM semble tre perue plus comme une agence dexcution de projets que comme une institution indiscutablement inscrite dans le paysage institutionnel national. Les bailleurs eux-mmes paraissent moins engags. Finalement, le gouvernement sngalais a cr en 2010 une nouvelle agence, lAgence de dveloppement local (ADL), de type fonds dinvestissement dpourvu des attributions de prteur, et semble sorienter vers un schma binaire, dans lequel les ventuelles activits de prt seraient assures sparment par les bailleurs et un tablissement spcialis (peut-tre la Caisse des dpts et consignations, galement rcemment cre).
Sources: Lemelle 2006, Nodalis 2010 , Sinet 2010 ; voir galement tude de cas en annexe.
Ces IFS font face aujourdhui, dans des proportions variables, diffrentes difficults qui rsultent pour beaucoup de ltroitesse du march des collectivits locales. Cela dcoule souvent plus des freins mis au processus de dcentralisation que du manque de solvabilit proprement parler des communes. Pour les IFS, ltroitesse du march se traduit par une stagnation de lactivit et finalement, une certaine incapacit voluer et se moderniser. Les IFS du secteur priv peuvent aussi tre confrontes des phnomnes de concurrence lorsquelles ont fait la dmonstration que le march existait, ou bien avoir des difficults se refinancer. Les IFS parapubliques peuvent aussi tre soumises linterventionnisme de leurs tutelles et ne pas pouvoir exercer leur activit avec lautonomie ncessaire. Cela handicape alors leur gestion et leurs performances, freine leur modernisation et les empche souvent de diversifier leurs ressources. Les fonds dinvestissement pour les collectivits nchappent videmment pas ce phnomne dinterventionnisme des tutelles et ses consquences. De faon gnrale, ces fonds sont fragiliss par leur grande dpendance des financements extrieurs. La faiblesse de leur volume dactivits rduit considrablement leurs marges de manuvre, notamment en matire de formation et de professionnalisation de leurs personnels. Ces fonds dinvestissement sont, pour la plupart, issus dune dmarche de dveloppement local qui se refuse distinguer les collectivits urbaines et rurales au nom dune certaine ide de la dcentralisation. Ilen rsulte, dans beaucoup de cas, que ces fonds ne sont pas utiles aux collectivits locales urbaines (ni crdibles aux yeux de leurs autorits), en premier lieu parce quils ne disposent pas des comptences et des moyens pour rpondre aux besoins spcifiques des villes.
201
Les remarques qui prcdent ont un caractre gnral et sappliquent dans des proportions variables ou pas du tout selon les cas. Pour aller plus loin dans les analyses, ilest ncessaire de replacer les outils de financement dans les contextes nationaux. Cest ce qui est fait plus loin dans le dossier annexe. Celui-ci prsente huit tudes de cas dun ensemble pays/outils de financement, suivies dun essai de caractrisation. La question des outils de financement et des IFS comment les faire voluer lorsquelles existent, faut-ilen crer quand ilny en a pas, sous quelle forme et quelle chelle, quelles conditions? est au cur de la problmatique de linvestissement local. Ony revient ensuite dans le chapitre5.
Les missions obligataires des collectivits

Un nombre restreint de villes du continent ont accs au financement du march sans intermdiation en mettant des obligations. Dans la priode rcente13, on a ainsi not les missions de Johannesburg (voir encadr4.6), Lagos (voir encadr4.7) et Douala14. Dautres vont probablement suivre. Ilsemble que certains pays (le Maroc, par exemple) envisagent deffectuer les adaptations lgales et institutionnelles ncessaires et autoriser leurs plus grandes villes procder une mission, du moins titre exprimental et sous contrle. Enoutre, ilfaut rappeler que dautres acteurs de linvestissement local les compagnies prives oprateurs de services ont recours au financement direct sur les marchs locaux. AuKenya, o le gouvernement a pris des mesures dincitation fiscale la fois pour les metteurs et les investisseurs, KenGen (lectricit) et Safaricom (tlcommunications) ont mis des obligations qui ont t largement souscrites (Irving 2010). Les avis sont partags sur lavenir des missions directes par les municipalits sur le continent. Les observateurs sceptiques font tat de deux arguments qui selon eux limitent lavenir, du moins moyen terme de ce mode de financement. (1) Enltat actuel des choses et des lgislations, elles ne sont envisageables que dans un nombre restreint de pays et, dans ces pays, pour une
13. Dans une priode plus loigne (antrieure 2000), les villes les plus importantes du Zimbabwe, qui bnficiaient dun environnement institutionnel spcifique, ont eu la possibilit dmettre des obligations sur le march local, et ce de faon assez rgulire pour des montants relativement peu levs (Banque mondiale, cit par PDM 2008). 14. Cette mission prsentait un caractre particulier. Elle a t dcide dans un contexte o les financements extrieurs taient figs, du fait des retards pris dans la procdure PPTE et ilsagissait de rpondre une urgence par une initiative nouvelle pour le pays. Elle a t ralise sans garantie de ltat au sens strict du terme, mais lemprunt obligataire tait gag sur une crance du mme montant dtenue par la ville sur ltat (Paulais et Stein-Sochas 2007).
202
poigne de villes. Ilfaut en effet que les villes soient correctement notes, etquelles aient les capacits demprunt suffisantes pour atteindre les volumes en dessous desquels les cots de dossier et honoraires lis lmission deviennent rdhibitoires. (2) Les villes bien notes et solvables trouveront des ressources des meilleures conditions de taux et de dure; ce, soit auprs de bailleurs de fonds qui commencent se positionner dans le march du soussouverain (voir section suivante), soit auprs des IFS nationales15, ou encore auprs des banques commerciales qui finiront par se rendre compte, comme elles lont fait dans des marchs plus mrs, que ce march existe.
ENCADR 4.6
Les missions obligataires deJohannesburg sur la priode2004-2010

Depuis 2004, la ville de Johannesburg (3,3millions dhabitants) a lanc avec succs six missions obligataires pour un montant global de 5,8MdZAR (762MUSD). Depuis 2006, ces missions obligataires sont lances dans le cadre offert par le Johannesburg Domestic Medium Term Note Programme qui autorise la ville mettre jusqu 6MdZAR dici 2010, sans avoir fournir de documentation additionnelle celle produite dans le cadre de la notation initiale. Les investissements concernent principalement les zones priphriques dfavorises. Cette diversification des financements a permis de complter les financements obtenus des banques commerciales et de DBSA. En2004, une partie des missions a t garantie, parts gales, par la SFI et DBSA, ce qui lui a permis dallonger lchance de son mission obligataire (douze ans) et damliorer sa signature. La ville est note AA par Fitch Ratings (2008) pour le crdit long terme et F1 sur le court terme, ce qui est la note maximale. Parmi les indicateurs de sant financire considrs comme majeurs, figure la capacit dautofinancement de la ville (pargne de gestion moins amortissement), estime 14% des recettes courantes en 2006, contre 8% en 2003. Cette volution repose principalement sur lamlioration de la mobilisation de la fiscalit locale, elle-mme stimule par une croissance annuelle du PIB de la ville de plus de 6%. La ville a mis en place un Fonds damortissement (Sinking Fund) aliment par des ressources ddies garantissant le paiement des intrts chance. Toutefois, la ville de Johannesburg est la seule avoir recouru au march financier en direct. Les contraintes taient fortes: en termes de seuil(500MZAR au minimum), de sant financire (crdit rating) et de transparence de linformation (environnement fiduciaire).
Source: Fitch Ratings 2007.
15. Cela semble tre le cas en RSA, o les autres grandes mtros que Johannesburg, quoique notes par les agences, nont pas mis dobligations.
203
Dans ces conditions, ilse pourrait que lavenir du financement obligataire des collectivits locales rside plus dans lintermdiation. Des IFS du continent (CPSCL, FEC) se financent dj sur les marchs locaux. Les rsultats ont t ingaux16, nanmoins on peut penser que cette pratique devrait se dvelopper. Enregroupant les besoins dun plus grand nombre de collectivits locales, y compris les villes secondaires, le total de lmission peut atteindre un montant suffisamment lev pour que lmission devienne rationnelle financirement. Lintermdiaire uvrant pour un groupe de collectivit peut grer plus facilement quune collectivit unique une stratgie de refinancements successifs et, par consquent, saccommoder des dures relativement courtes des financements de marchs.
ENCADR 4.7
missions obligataires deltat deLagos sur la priode2008-2010

Ltat de Lagos (Sud-Est, 18millions dhabitants) sest engag en 2008 dans un programme dmissions obligataires dun montant total de 275MdN (1,850MdUSD) librable en plusieurs tranches de 50MdN (385MUSD). Trois dentre elles ont t mises entre fin 2008 et avril2010. Lobjectif consiste mobiliser des fonds suffisamment importants pour rpondre aux exigences dun programme dinfrastructures volontariste lhorizon 2020 (150MdUSD) incluant routes, transports collectifs, programmes damnagement urbain zones franches et zones dhabitat, rhabilitation et extension des rseaux deau, dlectricit, des quipements sociaux, etc.; la plupart de ces investissements sont oprs en PPP. 25% de ces missions sont galement supposes couvrir le service de la dette. Les trois missions ont t sursouscrites, la dernire lance en dbut 2010 hauteur de 249%. Les souscriptions ont t uniquement ouvertes des investisseurs institutionnels et des acheteurs qualifis. La principale raison en est le caractre particulirement favorable des conditions offertes compares celles des emprunts dtat: exonration fiscale des revenus et taux dintrt fixe de 13 % 14,5 % sur cinq septans. Lagos a mis en place un Fonds de garantie aliment par des ressources locales ddies.
16. La CPSCL a rembours par anticipation un emprunt obligataire local qui sest avr coteux. Elle a ensuite renonc mettre une seconde obligation au profit dun prt de bailleur de fonds. La CPSCL est pourtant note AA+ et considre comme un risque quasi souverain. Voir galement tude de cas en annexe.
204
Ltat de Lagos a t not AA par Fitch Ratings, Global Credit Rating (GCG) en Afrique du Sud et par Augusto and Co. (Nigeria). Ltat de Lagos, cr en 1967, est toutefois le seul des trente-six tats du Nigeria avoir recouru aux missions obligataires. Ilbnficie dune situation financire plus favorable avec des ressources propres (Internally Generated Revenue ou IGR) de prs de 75% alimentes par la fiscalit et les recettes tarifaires, notamment sur le transport collectif; les autres tats sont beaucoup plus dpendants des recettes partages avec ltat fdral, notamment des revenus ptroliers. On peut toutefois craindre une augmentation trop rapide du niveau dendettement de ltat faute dune monte en puissance suffisante des recettes fiscales. En2010, le budget de ltat de Lagos est de 249MdN (1,7MdUSD) et laisse peu de marge de manuvre pour la charge de la dette (17MdN).
Sources: Sinet 2010, FitchRating. Voir aussi tude de cas en annexe.
Pour ces raisons, et parce quildispose des comptences ncessaires, lintermdiaire financier est susceptible de bnficier de rehaussements de crdits, par exemple issus de garanties partielles de bailleurs de fonds, mais aussi de fabriquer des financements hybrides en mixant diffrentes ressources avec celles collectes sur le march. On revient sur ces aspects dans le chapitre5.
Les emprunts directs des collectivits

Lenombre de collectivits ayant pu accder des emprunts directs est des plus rduits. Les banques commerciales du continent, on la vu, sont surliquides mais peu dynamiques; elles ne disposent pour le moment ni de l apptence, ni des comptences ncessaires pour entrer sur ce march. Les quelques prts directs sont donc le fait des bailleurs de fonds ayant la possibilit de prter en sous-souverain (cest--dire, en ltat actuel des choses et pour ce qui concerne le continent, le Subnational Finance Program de la SFI-Banque mondiale, et lAFD). Les prts raliss jusqu prsent concernant des villes des PMA (Dakar, Ouagadougou) sont de montants modestes des conditions trs concessionnelles et, en ce qui concerne lAFD, visent plutt leffet dexemplarit (voir encadr4.8).
205
ENCADR 4.8
Un exemple definancement hybrideen sous-souverain: Ouagadougou

La capitale du Burkina-Faso compte plus de 1,2million dhabitants. Lopration concerne des investissements raliss en matrise douvrage municipale, dans le secteur des quipements marchands, gnrateur de recettes. Ilsagit de reconstruire le march central de la ville, qui accueillait 2900commerants et qui a t dtruit dans un incendie, et de renforcer le rseau de marchs secondaires, notamment ceux des quartiers priphriques, sous-quips et qui fonctionnent dans des conditions sanitaires proccupantes. Ltude technique du projet et sa faisabilit conomique et financire ont t ralises en parallle avec lanalyse prospective des comptes de la commune. Des simulations sur diffrents montants demprunt ont permis de dterminer le seuil partir duquel le niveau dpargne nette de la commune se rduisait trop et risquait damoindrir ses capacits dinvestissement. Lemontant optimal de lopration ainsi dtermin a conduit ajuster les caractristiques du projet, en optimisant lquilibre dopration en fonction dun cot dobjectif et des projections de recettes attendre des marchs compte tenu des contraintes qui psent en matire de tarification pour ce type dquipement. lissue de ces itrations, ilest apparu quun apport en subvention tait ncessaire pour raliser la totalit des investissements sans entamer les capacits de remboursement de la commune. Lefinancement est donc hybride , cest--dire quilmle un prt de 2MEUR et une subvention de 3,15MEUR. Leprt en taux variable est trs concessionnel, fond sur EURIBOR moins 186points de base. Sa dure est de vingtans avec cinqans de diffr, grce auquel le remboursement en capital ninterviendra quune fois les quipements raliss et les premires recettes engranges. Lemontant des chances de remboursement du prt a t cal hauteur de 10% de lpargne brute des derniers exercices. La part en subvention du financement cible en priorit six marchs des quartiers priphriques, dont les niveaux de recettes sont trs faibles. Elle comprend galement une srie de supports institutionnels, dont des actions de renforcement de la RAGEM, la rgie de gestion des marchs. La qualit de gestion de cette dernire est essentielle dans le dispositif, puisquelle alimente avec ses bnfices un fonds dinvestissement et verse une redevance la mairie sensiblement quivalente au montant des chances du prt. Dans ce montage, ila t demand la commune douvrir un compte spcial au Trsor et dinscrire la charge de la dette en dpense obligatoire.
Sources: AFD 2006.
206
Les choses vont vraisemblablement voluer court ou moyen terme. Les grandes collectivits locales des pays mergents, celles dAfrique du Nord ou des grands tats ptroliers (Nigeria) avec leurs gros besoins dinvestissement (par exemple dans le secteur des transports), constituent un potentiel dactivit en ce cas avec des produits non concessionnels attractif pour les bailleurs de fonds. Concernant ces derniers, ilest probable que, grce des amnagements de statut, le nombre de ceux pouvant prter en sous-souverain au moins avec garantie augmente sensiblement. Ces perspectives ouvrent dailleurs un champ dinterrogations. Lactivit des bailleurs de fonds, quilsagisse du souverain ou du sous-souverain, porte en elle-mme ses propres contradictions. Pour se limiter au secteur des collectivits locales, les financements des bailleurs des conditions mme peu (ou pas) concessionnelles ont un effet dviction pour les oprateurs privs et dissuasif envers le recours au march; cela est manifeste et bien document. On revient sur cette question dans le chapitre5.
Panorama et bilan des partenariats public-priv sur le continent

La Banque mondiale entretient une base de donnes17 sur les PPP dans les pays en dveloppement qui permet de faire les constats qui suivent. Premirement, sur la priode 1990-2009, le continent africain na accueilli que 10% des investissements en PPP dans les pays en dveloppement; par secteurs, cette part est de 15 % dans les tlcommunications, de 6 % dans lnergie, de 6% dans les transports et de 4% pour leau et assainissement. Deuximement, sur la mme priode, le montant des PPP raliss sur le continent est de 152MdUSD, avec une forte concentration dans le secteur des tlcommunications, qui reprsente 70 % du total. Letableau4.2 prsente une ventilation des montants par secteurs entre Afrique du Nord et Afrique subsaharienne selon les quatre secteurs considrs par la base. Les PPP sont concentrs dans quatre pays: deux tiers des investissements ont t raliss en RSA, en Algrie, au Maroc et au Nigeria. Ces quatre pays ne reprsentent pourtant que 27 % de la population africaine. Les projets touchant aux secteurs de lnergie sont concentrs dans les pays dAfrique du
17. PPI project database.
207
Nord, en particulier lAlgrie et lgypte. EnAfrique subsaharienne, ce sont les investissements dans les secteurs des tlcommunications (69 %) et des transports (72%) qui dominent (voir tableau4.3).
Tableau 4.2 PPP sur le continent africain 1990-2009 par secteurs (Md USD) nergie
Afrique du Nord Afrique subsaharienne Continent Part 17638 9656 27294 18%
Tlcom
33083 73306 106389 70%
Transports
4521 11812 16333 11%
Eau/assai.
2082 266 2348 2%
Total
57324 95040 152364 100%
Sources: daprs PPI Project Database.
Tableau 4.3 PPP sur le continent africain 1990-2009 par secteurs (%) nergie
Afrique du Nord Afrique subsaharienne Continent 65 35 100
Tlcom
31 69 100
Transports
28 72 100
Eau et assainis.
89 11 100
Total
38 62 100
Source: daprs PPI Project Database.
Les PPP en milieu urbain

La base de donnes ne permet pas de faire une ventilation prcise entre les oprations chelle locale et celles chelle rgionale ou nationale. Dans le secteur de lnergie lectrique, la plupart des projets porte sur la production (laquelle peut tre vocation urbaine en totalit ou, plus souvent, partiellement) et le transport. La distribution, en grande partie urbaine, reprsente seulement 10 % des projets. On trouve cependant une part de distribution au sein de projets globaux, o production et distribution ne sont pas clairement spares (ces projets reprsentent environ 20% des projets du secteur de lnergie).
208
Dans le secteur de leau et assainissement, sur 40projets rpertoris par la base, 29 semblent concerner le seul milieu urbain. Dans le secteur de leau, ces PPP plutt urbains ont t crs dans dix-huit pays18. Ilexiste galement des PPP incluant la distribution dlectricit, de leau et de lassainissement. AuMaroc, les PPP de Casablanca, Rabat, Tanger et Ttouan ont engendr 5,1MdUSD dinvestissements. Des contrats mixtes ont galement t signsau Gabon, au Mali, en Guine-Bissau et en Algrie avec des socits nationales. Cependant, ilfaut noter que la plupart de ces PPP portent en fait sur des contrats de management, dans lequel le secteur priv nest pas investisseur. Cest le cas pour 26 des 40 projets mentionns ici. Beaucoup des grands groupes internationaux se sont retirs de ce march jug peu rentable. Paralllement, on a assist la monte en puissance doprateurs privs nationaux ou rgionaux (voir galement la section La difficile gestion des services de base, chapitre3). Limplication du secteur priv dans les tlcommunications a connu un vritable dcollage au cours des dix dernires annes avec lexplosion de la tlphonie mobile sur le continent. Ilsagit principalement aujourdhui de contrats nationaux portant sur lextension des rseaux, lchelle du pays et/ou spcifiquement dans les capitales et les principales villes. Les entreprises prives interviennent dans le cadre de concessions ou BOT avec ralisation des investissements, et/ou dans lexploitation commerciale des rseaux. Dans le secteur des transports, la majorit des PPP porte sur des grandes infrastructures de dsenclavement et le dveloppement conomique (ports et aroports en particulier). Ces infrastructures ont un impact national ou rgional, mais souvent galement sur les villes desservies. Les oprations de voirie urbaine ralises en PPP sont rares sur le continent africain. On peut citer titre dexemple le projet dautoroute page Dakar-Diamniado au Sngal, qui fait lobjet dun contrat de concession avec un groupe priv. Ce dernier finance une partie de linvestissement et exploitera louvrage. Outre linvestisseur priv et ltat sngalais, le financement de ce projet excdant les 500MUSD est assur plus de 40% par des prts de bailleurs de fonds (Banque mondiale, BAD, AFD).
18. Algrie, gypte, Afrique du Sud, Cameroun, Centrafrique, Rpublique du Congo, Cte dIvoire, Ghana, Kenya, le Maurice, Mozambique, Namibie, Niger, Ouganda, Sngal, Soudan, Tanzanie, Zambie.
209
Les PPP sous matrise douvrage des collectivits locales

Compte tenu des lments dont on dispose, ilest difficile de faire un dcompte prcis du nombre de projets sous matrise douvrage dune collectivit locale, mais ilcertain quils sont rares. En2009, on ne pouvait en dnombrer quune quinzaine, dans le secteur de leau et assainissement, concentrs au Maroc et en Afrique du Sud. Cela tmoigne entre autres de lavance relative de la dcentralisation. Dans beaucoup de pays, la distribution des fluides nest pas attribue aux municipalits. Enoutre, elles ont rarement dune part lautorit juridique et dautre part les comptences techniques pour passer ce type de contrat, mme dans des secteurs qui relvent de leurs comptences. Cependant, ilfaut noter que la base de donnes est lacunaire dans le domaine des services urbains, en particulier celui des dchets, qui fait partie des comptences des collectivits locales dans beaucoup de cas. Ilexiste un certain nombre de PPP dans ce secteur qui chappent ce recensement19.
Quelles perspectives pour les PPP en milieu urbain en Afrique?

Certains observateurs pensent que les PPP ont t introduits trop tt dans les pays en dveloppement, avant les rformes au niveau des tats ncessaires pour assurer leur succs (Harris 2003). Cest vraisemblablement le cas pour les pays africains, o le bilan quon peut dresser des PPP dans le secteur urbain par rapport aux attentes quils avaient suscites est encore plus dsappointant que dans les autres pays. Aujourdhui, au vu de la tendance la disparition des vrais contrats de concessions ou BOT au profit de contrats de management, on peut penser que lintrt des PPP pour les collectivits locales africaines rside peut-tre moins dans ce quelles peuvent en attendre en matire de financement de linvestissement que du point de vue du renforcement de leur savoir-faire (Marin 2009). Dune part, la signature dun contrat exige des connaissances et une pratique en matire de passation de marchs et de suivi dexploitation. Cest une opportunit pour une collectivit de les acqurir. Dautre part, les contrats de management comprennent un grand potentiel de formation pour les personnels des quipes de la collectivit sils sont conus cet effet. Les personnels qualifis du secteur priv assurent un processus de formation continue et non pas un seul service de conseil.
19. Par exemple, le contrat dAlexandrie en gypte, qui porte sur la collecte, le transport, le tri slectif, la fabrication de compost et lexploitation de la dcharge et dont le titulaire est un grand groupe europen.
210
Les PPP en milieu urbain sous matrise douvrage locale paraissent donc devoir continuer tre soutenus activement, mais sous une forme renouvele. Ils permettront ventuellement de financer une partie des investissements, mais surtout damliorer la gestion des services et de renforcer les capacits de management et de contractualisation des quipes locales. Cela est particulirement vrai dans le domaine des services de base, comme mentionn au chapitre3.
Les fondations philanthropiques

Depuis la fin des annes 1990, les contributions des fondations philanthropiques sont en nette augmentation. Les sommes consacres laide internationale atteignent environ 5MdUSD par an, dont environ les trois quarts proviennent des fondations amricaines, qui dominent largement les fondations europennes et asiatiques (Sulla 2007, Kharas 2007). Les donations des fondations amricaines ont quasiment tripl en dixans pour atteindre 44,4MdUSD en 2007. En2009, les 1384fondations amricaines les plus importantes ont donn 22MdUSD, dont 5MdUSD taient affects linternational. Alors que les dons linternational ne reprsentaient que 11% des dons totaux en 1998, dix ans plus tard, ils reprsentent 24% (Foundation Center 2009). Ce montant inclut les donations verses des organisations implantes aux tats-Unis et mettant en uvre des actions internationales. Lintrt croissant des fondations pour les activits internationales sinscrit dans un contexte o les contributions internationales de laide prive amricaine totale atteignent 37MdUSD en 2008 (Center for Global Prosperity 2010), soit un montant suprieur lAPD des tats-Unis, qui tait de 27Md la mme anne (OECD 2010). De faon gnrale, les fondations nont pas de place formelle dans larchitecture de laide internationale, et comme elles ont des mthodes de prsentation des rsultats diffrentes les unes des autres, les montants des fonds engags sont difficiles estimer. Les fondations engagent souvent leurs dons au travers dONG, ce qui ne permet pas toujours de dfinir quel pays ou quels destinataires bnficient effectivement des ressources. Les fondations amricaines sont des acteurs relativement nouveaux dans le secteur de laide internationale, parce quelles taient consacres aux tats-Unis une logique de redistribution sociale jusqu une priode rcente. Lappa rition de nouvelles fondations importantes dans les dernires dcennies a
Les fondations philanthropiques
211
profondment modifi cette situation: les dons linternational ont augment beaucoup plus vite que les dons domestiques. La fondation Gates est aujourdhui la premire fondation mondiale, avec 3MdUSD de dons (2009). 80 % de ses dons sont affects aux pays en dveloppement avec une forte concentration (60%) dans le secteur sant. Lorsque les fondations travaillent directement avec des organisations trangres, elles tendent privilgier des interventions directes dans les pays mergents, comme lInde, le Brsilou le Mexique. Lorsquelles veulent travailler en direction des Pays les moins avancs, elles ont recours des organisations intermdiaires bases au Nord (Zimet 2006). Cest ainsi que 40% des dons verss directement ltranger par les fondations amricaines transitent par lEurope. Elles recherchent lexpertise et la scurit des institutions internationales. La Suisse, sige dorganismes comme la Croix Rouge, le Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme, et de plusieurs organisations des Nations unies (OMS, HCR), reoit une part importante des dons (environ 22% des fonds, soit plus que ce que reoit lAfrique directement). Une partie de ces fonds est raffecte aux PMA via les programmes mondiaux mens par ces institutions. Les dons qui transitent par lEurope et ces institutions sont principalement affects au secteur de la sant. Les dons qui arrivent en Afrique subsaharienne par dautres circuits sont en majorit consacrs lenseignement, lagri culture et le dveloppement rural. Lesecteur urbain et le secteur de lhabitat reprsentent une part marginale de lactivit des fondations. Et les collectivits locales sont rarement bnficiaires directes des dons. On ne compte que quelques exceptions, en Afrique du Sud (notamment LeCap et Johannesburg) et aux Philippines (Foundation Center 2009). Les concours qui concernent le milieu urbain ou lhabitat sont majoritairement mis en uvre via des ONG ou des fonds fiduciaires internationaux. La fondation Gates a par exemple financ en 2007 un projet de renforcement des capacits des oprateurs et des autorits locales en vue damliorer laccs leau et lassainissement en Afrique subsaharienne. Cest lONG Water and Sanitation for the Urban Poor (WSUP) qui est bnficiaire de ce don de 11,3MUSD. La fondation Soros (Open Society Institute) a soutenu la cration en 1995 de lAgence nationale du logement et de la reconstruction urbaine (NURCHA) en Rpublique sud-africaine, puis la dote dun fonds de 50MUSD afin de garantir des prts hypothcaires pour le logement conomique abordable (voir encadr5.14).
212
Les grandes fondations agissent de plus en plus en partenariat avec les organisations internationales et les fonds fiduciaires. La fondation Gates a contribu au Water and Sanitation Program de la Banque mondiale pour des projets pilotes de construction de latrines dans des zones urbaines (en Inde, en Indonsie et en Tanzanie). En2009, elle a vers un don de 15MUSD Cities Alliance pour soutenir des dmarches damlioration des bidonvilles au niveau national. Leprogramme concerne cinq pays, dont trois en Afrique subsaharienne: lOuganda, le Ghana et le Burkina Faso (Cities Alliance 2010). Ilfaut souligner quel point les nouvelles fondations diffrent dans leur approche par rapport aux organisations caritatives traditionnelles. La nouvelle gnration de philanthropes, qui a fait fortune dans les nouvelles technologies ou dans la finance, contribue une diversification de lutilisation des fonds, vers le non-lucratif, mais aussi vers les activits gnratrices de revenus. Certaines fondations se tournent partiellement vers un rle dinvestisseur capable de prendre des risques, et ouvre ainsi la voie au secteur priv en montrant quilpeut tre rentable dinvestir sur certains segments, comme le secteur de la micro-finance. Elles ont des objectifs de dveloppement conomique, et non plus seulement une vision sociale. Les fondations rcentes, plus novatrices, voluent vers un rle de banques philanthropiques, proposant une large gamme de services financiers (prts et dons). Elles participent des initiatives innovantes lingnierie parfois sophistique. La fondation Gates, par exemple, est membre de la Global Alliance for Vaccines and immunisation (GAVI), un partenariat public-priv runissant entre autres les Nations unies, la Banque mondiale et des entreprises de production de vaccins. Une des entits qui composent cette Alliance, lInternational Finance Facility for Immunization (IFFIm), lve des fonds sur les marchs en mettant des obligations. Ces obligations sont garanties par des engagements long terme des pays donateurs. Elles bnficient par consquent dune note AAA. Les fonds ainsi collects sont rtrocds sous forme de subventions aux pays bnficiaires qui doivent toutefois cofinancer leurs programmes (GAVI 2009). GAVI Alliance est une innovation remarquable dans le paysage de laide internationale: un PPP regroupant des membres clectiques se finance avec effet levier en se procurant des fonds sur les marchs des capitaux. Cet exemple pourrait bnficier des initiatives en faveur des collectivits locales et du dveloppement urbain (Paulais et Pigey 2009). De faon gnrale, les collectivits locales africaines devraient se donner pour objectif de se mettre en tat de capter une part des ressources dont disposent ces fondations, ressources qui, en ltat actuel des choses, leur chappent quasi totalement. On revient sur ce point au chapitre5.
La Chine et les autres pays mergents
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La Chine: tat des lieux
Au cours des dernires annes, la prsence de la Chine en Afrique sest amplifie, avec une nette hausse des importations de produits chinois et une multiplication des contrats obtenus par les entreprises chinoises pour lexploitation de ressources naturelles et la ralisation dinfrastructures. Alors que laide chinoise en Afrique subsaharienne se concentrait sur cinq pays en 2001, elle concerne environ quarante pays en 2010. Les changes commerciaux avec le continent africain ont t multiplis par 7 entre 2000 et 2007, la Chine devenant ainsi le second partenaire commercial de lAfrique, aprs les tats-Unis (Chaponnire 2008). Les importations chinoises ont un impact significatif sur la croissance conomique de certains pays, comme le Bnin, le Burkina Faso et le Togo, qui exportent plus de la moiti de leur production de coton (CEDEAO, CSAO et OECD 2006). Limplication de la Chine dans laide au dveloppement de lAfrique remonte aux annes 1960. cette poque, lAPD chinoise avoisinait 100MUSD par an. Elle a augment rgulirement pour atteindre 5,1MdUSD en 200920. Sur la priode 2001-2010, le total des engagements chinois dans le domaine de linfrastructure en Afrique subsaharienne est denviron 20MdUSD (Foster et al. 2011). Legouvernement chinois a en projet la cration dune agence nationale daide au dveloppement pour coordonner ses initiatives. Laide chinoise sappuie sur un accord entre gouvernements. Les entreprises chinoises conduisent les oprations de construction ou dexploitation et sont rmunres sur prsentation des factures par un prt de la China Export-Import Bank (Exim Bank), qui est la principale source de financement des projets dinfrastructures en Afrique. Les gouvernements africains remboursent le prt. Les prts standard de lExim Bank sont 2% sur dix-septans avec diffr de septans. Cela quivaut un lment don de 53% en moyenne selon la mthode de calcul du CAD de lOCDE. Ces paramtres varient toutefois beaucoup selon les pays et les projets. Les financements chinois sappuient frquemment sur un mcanisme de troc dit Angola mode. Ilsagit de prts adosss lapprovisionnement en ressources naturelles. Ce mcanisme a t utilis la premire fois en 2004 avec un prt de 2MdUSD de lExim Bank lAngola pour la ralisation dinfrastructures en contrepartie de 10000barils de ptrole par jour. Dans ce mcanisme, les
20. Aprs une anne 2008 en net recul (1,1MdUSD) du fait de la crise financire.
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fonds ne transitent pas par le gouvernement africain: les infrastructures sont finances et ralises directement par les Chinois. Enchange, le gouvernement africain autorise une entreprise chinoise exploiter une certaine quantit de ressources (Chaponnire 2008). Jusqu la fin 2007, le portefeuille des infrastructures finances par la Chine tait concentr sur quatre pays: le Nigeria (34% du total), lAngola (20%), lthiopie (10%) et le Soudan (10%). Au cours de la priode 2008-2010, cette rpartition a volu. Un certain nombre de projets ont t annuls au Nigeria et un accord cadre de 3MdUSD a t sign en RD Congo en 2008. Cette diversification est une consquence de la demande chinoise croissante en nergie et en matires premires. Les infrastructures lourdes permettant lexploi tation des ressources naturelles constituent par consquent un des secteurs dinvestissement prioritaire. Cependant, llectricit a pris une place prpondrante dans la priode rcente; ce secteur reprsentait 40 % des investissements sur la priode 2001-2007 et plus de 60 % pour la priode 2008-2010 (Foster et al. 2008 et 2011). La part de ces investissements en milieu urbain reste relativement rduite et concentre sur les infrastructures de transports. Entre 2001 et 2007, laide chinoise a permis, entre autres, la construction et la rhabilitation de voirie urbaine Nairobi, NDjamena, la construction de ponts Bamako et Niamey, sans oublier un certain nombre de stades et autres grands quipements. Les investissements dans dautres secteurs, comme leau et lassainissement tel celui dextension du rseau deau potable Chalinze, en Tanzanie semblent rester lexception (Foster et al. 2008). En2007, lExim Bank a annonc un prt de 3MdUSD la RD Congo, dont une partie (de lordre de 10%) devait tre affecte de la voirie urbaine dans Kinshasa et dautres villes. Ces oprations ont t repousses du fait de la rvision du contrat cadre de coopration sinocongolais de 2008 la demande du FMI, en raison de lendettement du pays jug excessif, mais devraient voir le jour court terme. Ilfaut noter que les provinces chinoises, en particulier celles de la cte, ont les comptences et les ressources pour ouvrir des bureaux ltranger. Ilexiste ainsi 73cooprations dcentralises entre collectivits locales chinoises et africaines, concernant 28pays du continent (Lvy 2008). Dans lensemble, on peut dire que les villes dAfrique subsaharienne ont bnfici dune fraction des infrastructures ralises sur fonds chinois dans leurs pays respectifs. Capter une part grandissante de ces investissements chinois est un des objectifs que pourraient se fixer les collectivits locales africaines. Elles le feront dautant plus efficacement quelles pourront faire tat dune programmation des investissements, prsenter des dossiers prpars et assumer le rle de matre douvrage dans toutes ses dimensions.
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Pour ces collectivits et pour les autres bailleurs de fonds travaillant avec elle, la question de la coordination et de la mise en cohrence avec les programmes financs par laide chinoise peut constituer un challenge.
Autres pays mergents

Un nombre croissant de pays mergents comme lInde, le Brsilet la Thalande, ou les pays arabes simpliquent dans le financement du dveloppement (Kharas 2007). limage de la Chine, lInde sappuie sur ses entreprises publiques et lIndia Exim Bank pour financer des infrastructures en Afrique. Entre 2003 et 2007, les investissements indiens ont atteint 1,5MdUSD. La contribution indienne a t rduite du fait de la crise conomique et financire en 2008, elle serait denviron 200MUSD par an en 2009-2010. LIndia Exim Bank sest plus particulirement concentre sur le secteur de llectricit, et secondairement dans le secteur des transports, voies ferres en particulier. LeSoudan est le premier bnficiaire des fonds indiens (environ 400MUSD la fin 2010). Les pays arabes financent les infrastructures en Afrique par le biais de fonds spcialiss ou dagences de dveloppement. Au cours de la priode 20012007, 3MdUSD ont t prts des projets de dveloppement, et la mme somme a t alloue pour la priode 2008-2010. Cest lOPEC qui a financ le plus de projets hauteur de plus de 30% des engagements, suivi par le Fonds Abu Dhabi, la Banque arabe pour le dveloppement conomique, et le Fonds du Kowet, qui ont particip hauteur denviron 20%. Lesecteur des transports est celui qui bnficie de plus de ressources des fonds arabes, suivi par celui de llectricit, au Soudan et au Niger principalement (Foster et al. 2011). La prsence dautres pays Thalande, Turquie, Brsil comme acteurs de laide au dveloppement est rcente. LeBrsilconcentre actuellement sesinterventions sur quelques pays, Mozambique et Togo. Ses capacits d investissement semblent pour le moment limites, en revanche ses premires actions au Mozambique portent sur le milieu urbain et le secteur de lhabitat. Ilen va probablement de mme pour dautres acteurs mergents de la coopration sud-sud, cette fois lchelle continentale: la RSA a annonc dbut 2011 la cration dune agence de dveloppement, des paysdAfrique du Nord auraient des projets similaires. Comme le Brsil, compte tenu de leurs expriences, ces nouveaux acteurs sont potentiellement susceptibles de sintresser la ville et lhabitat. Leur apparition surla scne de laide au dveloppement pourrait donc constituer une opportunit pour les collectivits locales subsahariennes qui cherchent des partenaires.
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Les fonds souverains, les fonds dinvestissement

Fonds souverains
Les fonds souverains constituent un lment majeur de la mutation de lconomie mondiale de ces dernires dcennies. Financs principalement par les revenus ptroliers et sur les rserves des pays asiatiques, ils sont des puissances financires de premier plan. Ila t estim, par exemple, que le fonds dtat Abu Dhabi Investment Authority (ADIA) possde environ 900MdUSD de capitaux (Santiso 2007). Ilest le plus important, suivi par le fonds de la Norvge et le fonds de Singapour (avec respectivement 400 et 330MdUSD). En2009, le capital cumul des fonds souverains slverait 3800MdUSD, ce qui fait deux les plus grands investisseurs du monde (IFSL 2010). Grce une gestion prudente qui privilgiait les placements en obligations, ces fonds dtat ont assez bien rsist la crise financire de 2008, mme sils ont divis par deux leurs investissements en 2009. Beaucoup de fonds souverains sont dailleurs intervenus pour soutenir les entreprises de leur pays touches par la crise. Lepotentiel de croissance des fonds souverains reste considrable. Selon les estimations, leurs actifs devraient atteindre 10000Md USD en 2013 (IMF 2009). La crise a conduit les fonds se dsengager un peu du secteur bancaire pour investir davantage dans lindustrie et les infrastructures. Par exemple, le China Investment Corporation a engag prs de 15MdUSD hors de Chine dans le secteur de lnergie, des mtaux, de lagriculture et dans des domaines alternatifs tels que les hedge funds et le private equity (IFSL 2010). Gnralement investisseurs stables sur la dure, avec des participations long terme, les fonds souverains largissent progressivement leurs placements vers de nouvelles activits et de nouveaux pays, et cherchent de meilleurs rendements. Ainsi, les fonds souverains dAsie et du Moyen-Orient investissent principalement dans les bourses des pays mergents, mais largissent leurs intrts des pays moins avancs. Lobjectif de diversification de leurs portefeuilles devrait donc conduire les fonds souverains accrotre leur participation dans le secteur priv sur le continent africain. LAfrique du Nord, par exemple, attire dj les fonds arabes. Dubai Investment Group a ainsi acquis 17,5% du capital de Tunisie Telecom en 2007 (Santiso 2008). Lecontinent pourrait bnficier de lattraction que reprsente sa croissance conomique et bnficier dune hausse des investissements des fonds souverains dans les annes venir.
Les fonds souverains, les fonds dinvestissement
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Fonds dinvestissement privs

Les fonds dinvestissement, autres acteurs de poids de la finance internationale, se positionnent de plus en plus sur les marchs mergents. LAfrique a attir un nombre croissant dinvestisseurs ces dernires annes, principalement mais pas seulement dans les pays revenus intermdiaires, comme lAfrique du Sud. Les fonds se sont intresss au Kenya, au Botswana, au Ghana, mais aussi des pays sortant de conflits, comme lAngola, le Mozambique ou lthiopie (Santiso 2008). Lefonds britannique Blakeney Management, par exemple, investit spcifiquement sur les marchs financiers risqus et peu dvelopps, en Afrique comme au Moyen-Orient, et finance la fois le secteur priv et les entreprises publiques. Des fonds dinvestissement pour linfrastructure ont t crs sur le continent. On peut citer, parmi beaucoup dautres, le South Africa Infrastructure Fund (SAIF), oprationnel depuis plus de dixans, ou encore lAfrican Infrastructure Investment Fund, tabli en 2004, qui se concentre sur le secteur du transport en Afrique du Sud et au Nigeria principalement. Les capitaux proviennent de places financires occidentales (Londres, New York), mais aussi africaines (Johannesburg, Lagos). Les fonds spculatifs et fonds dinvestissement spcialiss cherchent des placements forte rentabilit. Lecontexte africain est favorable: la stabilit des pays africains est meilleure que par le pass, laccs linformation samliore et les placements enregistrent de bonnes performances. Les marchs boursiers sur le continent sont en plein dveloppement: en 2007, 522socits taient cotes sur les bourses subsahariennes, contre 66 seulement en 2000 (Santiso 2008). Les fonds spcialiss en actions africaines se multiplient et lon voit apparatre des institutions financires spcialises dans linvestissement en Afrique. Par exemple, Renaissance Capital, une banque sigeant Londres et Moscou, a cr en 2007 un fonds panafricain de 1MdUSD. Pamodzi Investment Holdings, une institution financire sud-africaine, a mis en place un fonds panafricain de 1,3MdUSD avec des partenaires amricains (Santiso 2008).
Un enjeu de dveloppement
Ces fonds reprsentent un vritable enjeu pour les pays du continent. Considrant les montants qui sont en circulation, la part des investissements que les fonds souverains et privs financeront dans des secteurs et sur des objets qui relvent effectivement de la stratgie de dveloppement sera peuttre essentielle. Du point de vue des dcideurs locaux, et notamment de ceux
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qui grent les villes, ilsagit de savoir comment favoriser et faciliter les investissements meilleur taux de rentabilit conomique et comment optimiser les effets de ces investissements sur les conomies locales. Ces aspects peuvent prendre dautant plus dimportance que la puissance de ces fonds suscite aussi un certain nombre de questionnements. Dune part, ilarrive que ces fonds relaient des objectifs politiques et stratgiques des tats dont ils sont issus: cela est manifeste dans les secteurs miniers et des ressources naturelles, comme dans les achats de terres agricoles. Dautre part, lopacit de certains de ces fonds pose directement la question de lorigine de leurs financements: des oprations de blanchiment dargent sont par exemple voques propos dinvestissements immobiliers de prestige dans diffrentes capitales dAfrique du Nord et du Sahel. Ilfaut noter en outre que des fonds dinvestissement vocation plus oriente en faveur des politiques publiques, du dveloppement ou de lenvironnementsont parfaitement envisageables. Cest le modle quont choisi les actionnaires dInfraMed, le fonds rcemment cr pour financer des infra structures urbaines, nergtiques et de transports des pays du Sud et de lEstde la Mditerrane dans le cadre de lUnion pour la Mditerrane21 (voirencadr4.9).
ENCADR 4.9
InfraMed: un fonds dinvestissement parapublic

Lefonds dinvestissement InfraMed a t lanc en 2010 linitiative conjointe de la Caisse des dpts et consignations (France) et de la Cassa depositi e prestiti (Italie), qui apportent chacune 150MEUR. Lefonds est aussi dot de 50MEUR provenant dela BEI, 20MEUR de la Caisse de dpts et de gestion du Maroc (CDG) et de 15 MEUR de la banque gyptienne EFG Hermes. Lefonds devrait mobiliser 1MdEUR terme. InfraMed a pour objet de promouvoir, dans un cadre dconomie de march, l investissement en fonds propres dans des projets dinfrastructures urbaines, nergtiques et de transport des pays du Sud et de lEst de lUnion pour la Mditerrane (UPM) cest--dire dune rgion o les taux de croissance urbaine figurent parmi les plus levs du monde. Ila comme intention dinvestir dans des investissements plus long terme que les fonds privs traditionnels qui investissent dans les infrastructures.
21. Cette union (UPM) regroupe les pays de lUnion europenne, les pays riverains de la Mditerrane et quelques pays adjacents.
La finance carbone
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InfraMed allouera au moins 20% de ses engagements des investissements situs respectivement au Maroc et en gypte, aux cts de deux fonds nouvellement crs linitiative de la CDG (InfraMaroc) et dEFG Hermes (InfraEgypt).
Source: CDC 2010.
Cela conduit poser la question de lutilisation des fonds souverains des pays africains. Les principaux dentre eux (Nigeria, Botswana, Soudan, Algrie, Sao Tom et Principe, etc.) reprsentaient dj en 2009 un capital cumul de lordre de 120MdUSD (BAD 2009). Une partie de ce capital pourrait tre oriente vers un fonds dinvestissement parapublic ou hybride cibl sur les infrastructures urbaines et nergtiques du continent, sur le modle InfraMed. Enoutre, une partie des rsultats annuels de ces fonds souverains pourrait tre alloue des projets de dveloppement conomique et social. On revient sur ce dernier point au chapitre5 (voir la section Une initiative spciale pour les villes fragiles).
La finance carbone
Ila t dit au chapitre1 que, jusqu prsent, les projets ayant bnfici de financements complmentaires dans le cadre du Clean Development Mechanism (CDM) ou sur les marchs du carbone taient concentrs dans un petit nombre de pays mergents22, dune part, et un groupe restreint de secteurs, dautre part23. Dans ces conditions, la part des projets en milieu urbain ayant bnfici de la finance carbone sur le continent africain ne pouvait tre que rduite. Ces constats sont confirms par lanalyse dtaille du portefeuille doprations faite dbut 2011 pour le prsent chapitre. Ilfaut prciser quilest difficile dobtenir un dcompte prcis, du fait de divergences entre les diffrentes bases de donnes24. Ces divergences seraient dues des problmes de mises jour et de doubles comptes entre projets en cours dexamen, ceux ayant t rejets et ceux faisant effectivement lobjet dun ERPA25, et ceux enfin dont lERPA est reconsidr du fait de problmes techniques. Au final, ilapparat quentre quarante et cinquante-cinqprojets ont t prsents pour validation
22. Chine, Inde, Brsil. 23. Au premier rang desquels lindustrie chimique. 24. Les deux bases de donnes sont cdm.unfccc et cdmpipeline, respectivement gres par lUNFCCC et lUNEP Risoe centre. 25. Emission Reduction Purchase Agreement: Contrat dachat de crdit carbone (voir chapitre1).
220
ou sont en cours dexamen depuis la cration du dispositif, que dix-sept dentre eux ont fait lobjet dun ERPA, dont un serait reconsidr. En2011, la part des ERPA pour le continent africain est donc infrieure 1% du total mondial26. La majorit des ERPA concerne lindustrie minire et la gnration dlectricit. Ceux qui concernent directement linvestissement local et les villes portent sur le secteur des dchets. On dnombre six projets de ce type sur le continent, localiss en gypte, en Ouganda, en RSA, en Tunisie, au Nigeria. Ces projets peuvent porter sur plusieurs dcharges chacun, et comprennent de la captation de mthane (sur laquelle portent les ERPA) et parfois des recettes additionnelles avec production de compost et/ou vente de mthane pour de la gnration lectrique. Un des premiers projets de dcharge sur le continent avoir intgr ds sa conception lapport de la finance carbone est celui de la RSA eThekwini. Deux dcharges de la priphrie de la ville ont t quipes de dispositifs de rcupration du mthane, celui-ci devant tre vendu pour de la gnration lectrique. Lobjectif est de rcuprer jusqu 80% des missions de gaz. La vente du mthane comme combustible apporte des recettes complmentaires. Elle apporte en outre un avantage supplmentaire envers la lutte contre la pollution atmosphrique, puisquily a substitution avec le charbon qui serait utilis hors projet. Ilsemble que, du fait de difficults techniques rencontres sur une des dcharges, qui modifient les provisions de production de mthane, les dispositions figurant aux ERPA naient pas pu encore entrer en vigueur. Ce type de difficults lies la production du mthane sajoutent aux risques et incertitudes dautre nature qui rendent le montage de tels projets dlicats (voir encadr4.10).
ENCADR 4.10
Finance carbone et dchets solides: grer les incertitudes

La rduction des missions sera fonction du volume de gaz des dcharges effectivement captur. Levolume de gaz dpend de la composition des dchets et du climat, et donc aussi de la qualit de la collecte et de la gestion des dcharges. Lexprience montre quily a souvent une diffrence significative entre les rductions prvues et les rductions ralises. La mise en uvre pour les dcharges nouvelles se fait gnralement en deux phases: le mthane produit est dabord torch, la gnration
26. Lequel se monte dbut 2011 2942ERPA (source UNFCCC).
La finance carbone
221
dnergie suppose quun historique sur les flux de gaz soit disponible pour permettre la ralisation des installations appropries. Les revenus additionnels gnrs dpendent des prix du march des crdits carbone. Ces prix sont variables, et ils sont sujets de grandes incertitudes dans la perspective de laprs-Kyoto en 2012. Les mthodes de tarification vont probablement connatre des volutions galement. Un prix fixe pourrait tre dtermin pour les premires annes des futurs Emission Reductions Purchase Agreement (ERPA), les rajustements faire en fonction du rendement effectif intervenant au bout dune certaine priode. La qualit du suivi des performances et les volutions des mthodes de mesures en cours dexploitation constituent galement un paramtre variable. Au total, les incertitudes qui psent dune part sur les volumes qui pourront tre effectivement produits et comptabiliss, dautre part sur les montants auxquels ils pourront tre valoriss, rendent dlicate lintgration des recettes de la finance carbone dans les plans de financement des projets.
Source: World Bank 2010 et World Bank 2011a.
Comme voqu au chapitre1, la part de linvestissement que peut reprsenter la totalit des recettes issues de la finance carbone est variable selon la catgorie des projets et individuellement selon les caractristiques de chaque projet. Dans le cas des projets dchets solides, cette part sinscrit probablement dans une fourchette large, entre 5 et 45%. Outre les variations sur le niveau des recettes selon les contextes, dj mentionnes, cela sexplique galement par le fait que les montants dinvestissement sont sensiblement diffrents (en particulier si on prend en compte la ralisation de la route daccs des dcharges nouvelles) rapports au volume de dchets attendus. Les autorits locales ou les oprateurs du continent qui souhaitent instruire des projets de cette nature doivent avoir lesprit ces contraintes. La carbone finance, dans lensemble, apporte un supplment de financement a posteriori et laisse le plus souvent entier le prfinancement de linvestissement27. La question du partage des recettes complmentaires doit faire lobjet dune attention particulire. Les investissements lourds sont faits pour la dcharge, mais cela ne doit pas occulter le fait que son rendement dpend compltement de la quantit de dchets qui lui arrivent, autrement dit de la qualit des services en amont, collecte et transport, ce dernier poste tant gnralement le plus coteux. La rpartition des revenus complmentaires de la finance carbone devrait donc logiquement se faire entre les diffrents acteurs de la filire dchets. Cela est dterminer prcisment au dpart, dans les cas de PPP en particulier.
27. Voir chapitre1 sur les ventuelles avances accordes par certains fonds.
222
Au final, ilapparat que les dossiers finance carbone font appel des notions assez sophistiques et peuvent se rvler complexes monter. Ilfaut souligner que, pour ces raisons, le montage dun tel dossier prsente un grand intrt de formation pour les quipes techniques des collectivits concernes. Cela est dailleurs souvent mentionn comme un des effets positifs indirects des projets par les autorits locales qui ont pu sengager sur cette voie. Les autreseffets positifs indirects importants portent sur limage de la ville envers l extrieur et sur la sensibilisation des habitants aux problmatiques environnementales. Les villes du continent devraient pouvoir terme largir les domaines dans lesquels la finance carbone est mobilisable notamment transports28, clairage public, rendement nergtique des btiments publics lorsque les questions de mthodes actuellement en suspens auront t clarifies (voir encadr5.9).
Lenjeu des transferts financiers des migrants

tat des lieux
Les transferts financiers des migrants vers leurs proches dans leur pays dorigine progressent depuis la fin des annes 1990. Lemontant des transferts pour le continent africain a doubl depuis 2004 pour atteindre environ 39MdUSD en 2009 (World Bank 2011b), soit un montant suprieur lAide publique au dveloppement (APD) qui se chiffre 27MdUSD pour cette mme anne (OECD 2010). La part des transferts perue par le continent par rapport aux transferts mondiaux, denviron 12 %, est reste constante de 2004 2009. La crise financire de 2008 sest traduite par une baisse modre qui a rapidement t compense. Sur les 39MdUSD totaux, 18MdUSD vont lAfrique du Nord et 21MdUSD lAfrique subsaharienne. Pour cette dernire, ilsagit donc dun montant presque quivalent celui de lADP, de 24MdUSD en 2009 (OECD 2010). Leseul Nigeria aurait reu 10MdUSD. Les flux prennent beaucoup dimportance dans les petites conomies. En2009, ils reprsentent 25% du PIB du Lesotho, et de 8 10% du PIB pour des pays comme le Togo, la Rpublique du Cap-Vert, la Guine-Bissau, le Sngal et la Gambie. Lemontant annuel moyen de transferts par habitant dpasse 100USD en Afrique du Nord, contre 24USD en Afrique subsaharienne (World Bank 2011b, Ratha et Mohapatra 2011).
28. Par exemple sur le modle du BRT (Bus Rapid Transit) de Bogota qui a fait lobjet dun ERPA.
223
Ces chiffres sont vraisemblablement infrieurs aux transferts rels. Une part importante de ces transferts utilise des canaux informels et nest donc pas rpertorie officiellement. Environ 45% des transferts mondiaux et plus de 70 % des transferts vers lAfrique subsaharienne seffectueraient par des circuits informels en raison notamment du faible dveloppement des services financiers (Page et Plaza 2008). Sur cette base, le montant total des transferts de transferts vers lAfrique serait de lordre de 65MdUSD en 2009.
La nature des effets conomiques

Les avis sont partags sur les effets conomiques des transferts financiers. Certains observateurs y voient des effets ngatifs sur la croissance. Des enqutes ont montr que cet apport est utilis principalement pour financer des dpenses courantes alimentation, sant, ducation et non pour raliser des investissements qui auraient un impact positif sur la croissance. Les transferts, qui augmentent lorsque la conjoncture du pays receveur est mauvaise, seraient susceptibles davoir un effet contra-cyclique pervers: les bnficiaires, sachant quils peuvent compter sur ces revenus, seraient dissuads de rechercher des activits supplmentaires (Barajas et al. 2009, Patriat 2009). Certains observateurs estiment que les transferts auraient galement des effets ngatifs quand ils sont utiliss pour les investissements, en particulier dans le secteur de limmobilier. Ils fausseraient le prix des actifs immobiliers, creraient des bulles spculatives au niveau local et finalement aggraveraient la pauvret en excluant les familles dmunies du march du logement (Chami et Fullenkamp 2009). De faon gnrale cependant, les transferts sont analyss comme ayant des effets positifs lorsquils sont consacrs linvestissement, notamment lchelle dune communaut lorsque les migrants se regroupent pour financer des infrastructures de base et quipements publics (Patriat 2009).
Linvestissement local privilgi

Linvestissement local reprsente certainement le support privilgi pour la partie des transferts de migrants qui est effectivement investie. Dans les communauts rurales, les investissements des migrants ont le plus souvent un caractre solidaire; ilsagit daider sa collectivit dorigine en finanant des quipements de premire ncessit, parfois de soutenir des activits productives. Paralllement cette dmarche de type solidaire, on voit apparatre en ville une autre dmarche, individuelle, manant dinvestisseurs ayant des objectifs personnels et patrimoniaux.
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Au Sngal par exemple, un quart du volume de transferts est dores et dj utilis pour lacquisition de terrain et la construction ou amlioration du logement (SIDA 2007). Les migrs investissent dans limmobilier soit pour prparer leur retour au pays, soit pour permettre leurs proches damliorer leurs conditions de vie. Linvestissement peut tre destin gnrer des revenus permettant aux familles de rduire leur dpendance envers les transferts. Un march de la petite promotion visant la clientle des migrants se dveloppe dans un certain nombre de villes du continent. Cette tendance est perceptible dans des pays comme lAfrique du Sud, le Maroc, le Cameroun, le Ghana (ADB 2008).
Rechercher les effets levier sur lpargne

Les caractristiques des transferts des migrants importance des volumes, rgularit, large part dinformalit laissent penser que la mise en place de mcanismes effet levier est envisageable. Lide la plus aboutie est celle des obligations pour canaliser dune part les transferts de fonds actuels dans descircuits financiers formels scuriss, dautre part lpargne des migrants dans leur pays daccueil. La capacit dpargne des membres de la diaspora dAfrique subsaharienne a t estime 28MdUSD par an29 (Ratha, Mohapatra et Plaza 2008). Actuellement, la majeure partie de cette pargne serait investie hors du continent africain. La collecte de cette pargne peut se faire par le biais dmissions obligataires cibles. Des missions obligataires (diaspora bonds) de cette nature sont pratiques depuis longtemps par des pays dvelopps, Isral par exemple, et plus rcemment la Grce. Deux pays africains, lthiopie et le Ghana, prparent des missions obligataires destination des migrants. Dautres pays du continent, comme lAfrique du Sud, le Kenya, leNigeria, le Maroc, lOuganda, le Sngal, la Zambie et le Zimbabwe seraient potentiellement susceptibles dmettre de telles obligations. De plus, ces missions obligataires permettraient peut-tre de capter une partie des 170MdUSD investis chaque anne par les rsidents dAfrique subsaharienne hors du continent (Ratha, Mohapatra et Plaza 2008).
Optimiser les supports dinvestissement

Ces migrants investisseurs de deuxime gnration ont des objectifs diffrents de ceux de linvestisseur solidaire. Ils prsentent deux types de profil. Lepremier a des objectifs patrimoniaux simples: avoir une maison au pays, pour y passer sa retraite ou une partie de sa retraite. Quand bien mme ils
29. Ensupposant que les expatris gagnent le salaire moyen dans leur pays daccueilet quils pargnent 20% de leurs revenus.
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sont issus du milieu rural, aprs des dcennies passes en ville dans leur pays daccueil, ces migrants sont le plus souvent dtermins sinstaller en ville pour leur retour. Lesecond profilest celui du migrant en gnral plus jeune et plus duqu, voire migrant de seconde gnration, qui veut faire des investissements dans limmobilier locatif ou dans des activits productives. Ces deux types de migrants de seconde gnration ne partagent les mmes objectifs de rentabilit, mais les deux ont les mmes exigences absolues en matire de scurit. Or les conditions de scurit, en matire financire dune part, foncire dautre part, ne sont pas toujours runies dans les pays et les villes o ces migrants veulent investir. Sur le plan financier, les transferts eux-mmes peuvent faire lobjet de malversations dans leur traitement larrive. Un certain nombre dtablissements bancaires ont cr des produits spcifiques pour collecter lpargne des migrants dans leur pays de rsidence. La liaison entre ces produits dpargne et les prts que les banques du pays dorigine sont susceptibles de faire pour faciliter linvestissement du migrant sont parfois problmatiques. La tendance est louverture de comptes lis entre des tablissements runis par des conventions dans le pays daccueilet dans le pays dorigine, qui procurent lpargnant investisseur la fois un niveau de scurit acceptable et une garantie daccs lemprunt dans des conditions en rapport avec les performances dont ila fait preuve en matire dpargne. Sur le plan foncier, une situation typique de beaucoup de villes dAfrique subsaharienne est la quasi absence doffre de terrains btir ( usage rsidentiel ou vocation dactivit) quips et dots dun document lgal de droit moderne (titre de proprit, bailemphytotique). Linvestisseur devrait donc se procurer du sol sur le march des terrains coutumiers et/ou de la petite production prive, via des intermdiaires dits facilitateurs. Leniveau de risque et dincertitude que comprend cette filire daccs, spcialement pour quelquun rsidant hors du pays, dissuade nombre de migrants dinvestir sur ce support et les incite placer leur pargne sur dautres supports, gnralement dans leur pays daccueil30. On retrouve ici le goulot dtranglement provoqu par les dysfonctionnements et insuffisances de la filire du foncier et de lamnagement. Ilest lorigine de pertes potentielles qui dpassent lconomie locale et qui privent les villes concernes de leffet de levier que ces investissements auraient sur le financement de lurbanisation et sur lemploi.
30. Ces lignes et celles qui prcdent sur les migrants investisseurs se fondent entre autres sur des enqutes informelles menes par lauteur auprs de migrants dans diffrents pays europens, entre 1995 et 2005.
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Lexemple de la micro-finance, le chanon manquant de la mso-finance

La micro-finance propose aux mnages faibles revenus un accs des services de base financiers, tels que prts, compte-pargne, transferts et micro-assurance. Sur le continent, et spcialement en Afrique subsaharienne, la micro-finance se dveloppe sur un segment de march fort potentiel, puisque seule une fraction de la population a accs au systme bancaire moderne. Les besoins en services financiers de la majorit des mnages taient traditionnellement et sont encore, dans une large mesure assurs par des usuriers et par le vaste tissu de coopratives dpargne-crdit traditionnelles, telles que les susu du Ghana ou les tontines du Cameroun, par exemple, qui ne rpondent pas ou seulement partiellement lensemble des besoins des mnages.
Un aperu du secteur sur le continent

La micro-finance rpond donc une forte demande de crdit et de services, non pourvue par le secteur financier formel; La micro-finance connat une forte croissance sur le continent depuis les annes 1990. Lesecteur a profit de la crise conomique et financire des annes 1980, de la faillite de certaines banques, et de la restructuration et privatisation du systme financier: le rseau bancaire sest rduit et les conditions daccs aux banques se sont durcies. Dans ce contexte, les institutions de micro-finance (IMF) africaines se sont dveloppes, profitant de lessor du secteur dans lensemble des pays en dveloppement, de lattention accorde au microcrdit par laide internationale, et de leurs atouts intrinsques: la couverture du territoire avec des implantations en zones rurales notamment, la proximit la clientle favorisant laccs linformation et lvaluation du risque, et la simplicit de leur approche commerciale. Un panel de 160IMF parmi les plus importantes en Afrique subsaharienne (sur un total global suprieur 900) en 2007 pouvait faire tat de 5,2millions demprunteurs et 9millions dpargnants pour cette seule anne. Lencours des prts tait suprieur 2,5MdUSD, et les dpts suprieurs 2,1MdUSD. Ces chiffres correspondaient des taux de croissance levs, suprieurs 60% tant sur les dpts que sur les prts en une seule anne (Isern, Lahaye et Linthorst 2010). EnAfrique du Nord, le dcollage de la micro-finance a t relativement tardif, du fait dun cadre institutionnel peu propice. Une des caractristi ques du secteur dans la rgion est quilcompte une clientle majoritairement (90 % en gypte, 60 % au Maroc) urbaine (Brandsma et Chaouli 2004).
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Depuis 2006, la croissance du secteur a t extrmement rapide, en particulier au Maroc et en gypte, pays qui concentraient plus de 80% des 3,3millions de clients que comptait de la zone Afrique du Nord et Moyen-Orient en 2007 (Boy et al. 2009). La gestion financire des IMF est notoirement complexe. Elles font face des cots de fonctionnement levs, pour des raisons inhrentes lactivit (faible montant et courte dure des crdits octroys surenchrissent les cots dvaluation du risque et de suivi des dossiers). Celles qui nont pas une activit de dpts soutenue doivent se procurer des ressources des cots parfois pnalisants. Ces facteurs ont un impact direct sur la rentabilit, que les IMF tendent sauvegarder en augmentant les taux de leurs prts. Or ces taux sont dj trs levs, avec une moyenne qui ressort plus de 30%. Cette contradiction entre la vocation de la micro-finance financer les plus dmunis et la ralit des taux levs alimente un dbat sur le niveau de rentabilit des IMF. Certaines affichent des taux de retour sur capital plus levs que les banques commerciales. Ilexiste des situations dabus, facilites par le manque de rgulation du secteur et labsence de dispositifs de protection des clients. Les investisseurs du secteur priv qui entrent au capital des IMF alimentent parfois cette tendance en demandant des taux de rentabilit suprieurs ceux demands par les bailleurs de fonds (Parent 2009).
Lefinancement des IMF

Lecadre juridique et le faible de dveloppement des marchs financiers locaux dterminent la gestion financire des IMF. Celles qui ne peuvent pas exercer lactivit de dpts sont donc dpendantes des financements extrieurs. La capacit attirer les bailleurs de fonds, fonds spcialiss et banques commerciales est dterminante. Laccs lendettement auprs des banques commerciales diffre selon les pays, dpendant du cadre rglementaire encadrant la micro-finance et de la capacit des banques valuer le risque du secteur. La loi PARMEC par exemple, commune aux pays de lUnion montaire ouest-africaine (UMOA), a favoris la monte en puissance des banques commerciales en tant quintermdiaire financier pour les IMF. Au Cameroun, le rseau CamCCUL (Cameroon Credit Cooperative Union League) regroupe 191tablissements de micro-finance implants 70% en milieu rural. CamCCUL a cr sa propre banque commerciale, Union Bank, quildtient 75%. Cette dcision, prise suite la faillite de plusieurs banques camerounaises et la perte de dpts, permet CamCCUL de contrler et scuriser ses dpts, de se refinancer et de bnficier de la crdibilit dune institution bancaire traditionnelle. EnOuganda, linverse, cest une banque,
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la Stanbic Uganda, qui a fait lacquisition dune IMF, lUCBL, afin dtendre ses activits la micro-finance et de diversifier son portefeuille (United Nations 2006). De faon gnrale, les partenariats entre banque commerciale et IMF sont potentiellement profitables aux deux acteurs. Ils participent de lobjectif souhaitable de favoriser lintgration de la micro-finance au secteur financier. Ce dernier doit tre mme de proposer un continuum de solutions ceux qui ont besoin daccder des services financiers. cet gard, un certain nombre dobservateurs pensent quily a un chanon manquant entremicro-finance et crdit bancaire, et quilfaut crer des institutions de mso-finance pour le financement des trs petites et petites entreprises (voir encadr4.11).
ENCADR 4.11
Lechanon manquant: la mso-finance

Les trs petites et petites entreprises jouent un rle central en matire de cration demplois, dinvestissements ou encore dinnovations. Pour se dvelopper, elles ont besoin dune offre adapte de services financiers et non financiers. Elles sont souvent confrontes un problme daccs au financement bancaire. Dune part, les banques considrent ces structures comme trop risques (manque de visibilit sur les projets, absence dinformations stratgiques, financires, niveau des fonds propres insuffisant, dpendance lgard des clients ou des fournisseurs les plus importants); dautre part, les banques estiment que la gestion de crdits de montants peu levs est trop coteuse. La notion de mso-finance a vu le jour pour tenter de rpondre ce besoin. Son activit se situe entre la micro-finance et la finance bancaire traditionnelle. Ce segment peut se dfinir comme compris entre le plafond des prts relevant de la microfinance et le plancher du crdit bancaire, soit une fourchette de 2500 150000USD. Des programmes de dveloppement de la mso-finance sont en cours pour lever les obstacles actuels. Du ct de loffre de financement, ilsagit dappuyer les banques descendre en gamme et cibler une nouvelle clientle; cela passe par la refonte des mthodes et ventuellement la mise en place dune garantie partielle de portefeuille. Du ct de la demande, ilsagit de renforcer les capacits des entreprises elles-mmes (formation en gestion de comptabilit, formation technique, etc.), mais aussi celles de leurs structures reprsentatives, afin que ces dernires puissent terme prendre le relais dans la fourniture de services non financiers pour leurs membres.
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Enfin, les programmes dappui la mso-finance peuvent appuyer la structuration desocits de cautionnement mutuel portes par les associations professionnelles. Ces appuis, dont lobjectif est de lever la barrire lie labsence de garantie relle, concernent essentiellement la dotation de la garantie de dmarrage et laide dans la mise en place des modes de gouvernance.
Source: Penent 2008.
Les diffrentes formes de collaboration qui stablissent entre les IMF, les banques commerciales et des investisseurs privs tmoignent de cette dynamique, tout comme la faon dont quelques IMF ont russi se financer directement sur les marchs, de faon croissante en monnaie locale (Abrams et Schneider-Moretto 2007). Nairobi en 2005, lIMF FAULU Kenya a mis 500millions de shillings kenyans (7MUSD) sur le march obligataire pour dvelopper ses activits. Lmission a t souscrite par deux banques prives (la Stanbic Bank Kenya Limited et sa socit mre, la Standard Bank of South Africa) et garantie hauteur de 75 % par un bailleur de fonds (AFD)31. Un certain nombre de bailleurs de fonds ou dagences de dveloppement ont soutenu des missions dIMF avec leurs instruments de garantie partielle, comme lUSAID avec sa Development Credit Authority (voir encadr1.2). Une IMF qui a atteint une taille critique et une certaine autosuffisance financire grce sa capacit de se financer sur les marchs peut rester fidle son mandat social dorigine, mais se trouve aussi en position dlargir son activit des marchs connexes (la mso-finance et les petites entreprises, par exemple). Elle peut ventuellement voluer vers une fonction de banque commerciale spcialise. Si une IMF est capable de mobiliser des ressources sur les marchs des capitaux par la qualit de ses tats financiers, cest quelle a atteint un stade de maturit suffisant pour que les bailleurs de fonds qui la soutenaient puissent progressivement se retirer et laissent la place des actionnaires institutionnels privs.
31. Au moins une IMF sest finance sur les marchs internationaux sans garantie extrieure: cest le cas de la Micro Finance Bank of Azerbaijan (MFBA) qui fait une mission de 25MUSD au Luxembourg en 2008. Ilfaut dire que MFBA dispose dune bonne crdibilit vis--vis des investisseurs, son capital tant dtenu exclusivement par six actionnaires trangers, parmi lesquels trois bailleurs de fonds (BERD, SFI et KfW). (MFBA 2008).
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Quelles implications pour les collectivits locales?

La micro-finance et la mso-finance paraissent appeles prendre une importance croissante en matire de dveloppement local. Historiquement, le secteur de la micro-finance est issu du crdit solidaire et tait plutt orient vers le dveloppement rural pour ce qui est de lAfrique subsaharienne. La professionnalisation des IMF et leur mutation vers la microfinance commerciale les rend de plus en plus pertinentes en milieu urbain. Compte tenu de limportance du secteur informel dans lactivit conomique des villes du continent et envers lemploi, les IMF peuvent tre des acteurs de premier ordre dans lconomie de la cit. Elles ont aussi un rle fondamental jouer dans le secteur du financement de lhabitat, en microfinance pour lamlioration de lhabitat individuel, et potentiellement en mso-finance pour le financement du petit locatif priv et des entreprises de construction. Pour toutes ces raisons, lexistence dIMF performantes, capables de se positionner aussi en mso-finance, sont des atouts pour les collectivits locales urbaines. La faon dont les meilleures IMF se sont professionnalises est remarquable. Ilfaut certes dplorer dans la priode rcente un certain nombre dincidents dus un emballement dans le secteur. Nanmoins, le fait que certaines IMF aient pu, sur une activit aussi dlicate que les micro-prts des particuliers et en une ou deux dcennies, accder aux marchs des capitaux constitue un exemple clairant pour les collectivits locales. On ne voit pas pour quelles raisons structurelles les grandes villes du continent ne pourraient pas accder au mme rsultat en amliorant leur gouvernance, le niveau professionnel de leurs quipes et leurs moyens avec le soutien de leurs tats et de la communaut internationale. Cela devrait interpeller le milieu professionnel du secteur des collectivits locales du continent, les autorits locales et nationales, tout comme les bailleurs de fonds. On revient sur ces points au chapitre5.
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Chapitre5
Horizon 2030-2050: quelle(s) feuille(s) de route?

Un double impratif: changer dchelle et changer de paradigmes
Changer dchelle
Au cours des dernires dcennies, certains pays du continent ont russi faire face la croissance des villes et doter celles-ci des rseaux et des quipements adquats. Cependant, dans la majorit des cas les efforts raliss nont pas t la hauteur des besoins induits par la croissance dmographique et la situation sest globalement dgrade. Cette dgradation porte, des niveaux variables selon les cas, sur les secteurs des infrastructures et des services de base, des transports, de lhabitat et des activits; elle sest accompagne souvent de dficiences en matire de gouvernance et de management urbain, et parfois de comportements indlicats, en particulier dans le domaine foncier. Toujours des niveaux variables, ces manques et ces dysfonctionnements saccompagnent de situations sociales difficiles, avec des poches de pauvret ou dextrme pauvret, un sous-emploi lev, des environnements sanitaires prcaires. Cela se manifeste en particulier dans les zones priphriques de villes subsahariennes et dans les villes des tats fragiles, o lurbanisation des deux dernires dcennies sest droule en grande partie de faon chaotique, sans encadrement, planification ni quipement en rseaux, et o les ingalits semblent avoir en fait augment.
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Les chapitres prcdents ont soulign combien les consquences conomiques de ces situations paraissent sous-estimes. Elles saccumulent dans des effets en cascade. Elles portent la fois sur les consquences sociales et sanitaires, lactivit conomique, les emplois, mais aussi sur les ressources propres des collectivits locales et sur la collecte de lpargne. Les capacits dinvestissement en sont rduites, par consquent la situation se dgrade encore plus: les conditions du cercle vicieux sont runies. La fonction essentielle quon peut assigner aux personnes et entits charges de la conduite des villes est de mettre en place les conditions optimales pour la qualit de vie des habitants et pour la productivit des entreprises (Inman 2010). De ce point de vue, lexception de quelques pays, on ne peut que dresser un constat dchec global pour les autorits locales et nationales du continent. Enoutre, lampleur du phnomne durbanisation lchelle du continent ne semble pas encore apprhende dans toutes ses dimensions et ses consquences oprationnelles par les autorits africaines, ni par lensemble de la communaut internationale. On sait que les villes vont augmenter au minimum de 300millions dhabitants en vingtans pour la seule Afrique subsaharienne. Or, ni lappareilde production dinfrastructures locales et de terrains quips, ni les ressources, ni les systmes de financement adquats pour faire face un tel enjeu ne sont en place actuellement. Les estimations qui ont t prsentes dans les chapitres prcdents mettent en vidence des carts inconciliables entre les montants en investissements locaux ncessaires pour faire face la croissance et les capacits thoriques des collectivits locales dans les conditions actuelles de leurs ressources, mme en faisant lhypothse optimiste, en ltat actuel des choses quelles puissent galement se financer par lemprunt. La prolongation au rythme actuel des montants de financement et de ralisation des investissements locaux (la solution business as usual) conduit une impasse. Cette trajectoire nest pas tenable, elle dbouche sur des situations potentiellement ingrables sur les plans conomique et sociopolitique. Ces constats impliquent un changement dchelle drastique dans les volumes de financements pour linvestissement local urbain. Ce changement dchelle ne sera pas ais, parce que les instruments structurels pour ce faire ne sont pas en place. Ilfaut laborer des solutions systmiques nouvelles capables de faire face des besoins aussi considrables dans une priode courte. Paralllement la poursuite des efforts pour augmenter la solvabilit et les capacits de ralisation des collectivits, ce sont donc les paradigmes qui rgissent le financement de lurbanisation comme les systmes de financement eux-mmes qui sont repenser.
Un double impratif: changer dchelle et changer de paradigmes
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Changer de paradigmes
Labsence de vision stratgique sur la ville est frquente cest probablement le cas le plus rpandu dans les politiques nationales1. Lurbanisation semble tre encore perue largement comme une source de dpenses, plutt que comme le vecteur de croissance conomique durable quelle est potentiellement. Transformer cette vision de la ville est une premire tape essentielle pour favoriser linvestissement local et engager un processus vertueux doptimisation de la productivit urbaine. Les performances rcentes des pays mergents, notamment asiatiques, montrent sans ambigut combien des stratgies de dveloppement prenant levier sur le processus durbanisation peuvent maximiser le rendement dune conomie. Cette exprience devrait particulirement interpeller les autorits des pays dAfrique subsaharienne, o les taux de croissance des conomies sont parmi les plus levs de la plante, mais restent, du fait de la croissance dmographique, souvent insuffisants pour assurer une croissance relle percapita2. Amliorer la productivit conomique des villes, actuellement mdiocre du fait des lacunes et dysfonctionnements dcrits dans les chapitres prcdents, pourrait indiscutablement favoriser la ralisation des quelques points de croissance manquants. Les secteurs de lhabitat et de la construction, qui constituent naturellement un des tout premiers moteurs de croissance conomique dans les pays croissance dmographique leve, et qui prsentent la prcieuse qualit dtre fortement gnrateurs demplois, souffrent dans la majorit des villes africaines de fortes restrictions qui freinent leur dveloppement normal. On a vu que ces restrictions dcoulent en particulier des insuffisances et dysfonctionnements de la filire du foncier et de production de terrain urbaniser. Dans la majorit des pays, la culture de linvestissement local comme celle du crdit aux collectivits territoriales pour linvestissement local sont rduites ou inexistantes. Ilmanque souvent la fois les connaissances, lexprience et le cadre lgal et rglementaire qui sont ncessaires pour assurer un fonctionnement quilibr entre la demande et loffre. Lexistence de cette double culture de linvestissement et du crdit est indiscutablement fondamentale pour les villes en gnral, a fortiori pour les villes en forte croissance3. Au total, ce changement de paradigmes dans la vision de la ville et dans la faon de la financer transcende les questions techniques et financires.
1. Voir la section Des enjeux encore sous-estims, des opportunits exploiter, chapitre2. 2. Voir la section Afrique(s) en mutation(s), chapitre2. 3. Voir la section Les diffrentes faons de financer linvestissement local, chapitre1.
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Ilsinscrit dans les mutations des socits africaines. La question ne se limite pas la ville en tant que telle, elle conduit reformuler un modle conomique dans lequel la ville est un facteur productif en soi et dont le financement repose essentiellement sur des solutions endognes. Cest dans cet esprit que les sections qui suivent dclinent des lments susceptibles dalimenter la rflexion des pays africains au moment de dfinir leurs stratgies en matire de financement des investissements locaux et, plus gnralement, en matire de politique urbaine. Ils prsentent un ensemble de thmes ou dactions potentielles dont la mise en uvre sera naturellement dterminer en fonction du contexte spcifique de chaque pays ou de chaque ensemble rgional. Ils saccompagnent dencadrs qui relatent les expriences du continent ou dautres continents. Ilfaut prciser cet gard que ces expriences ne constituent pas forcment des modles parfaits. Ils figurent ici titre dexemples, quilfaut imprativement adapter aux ralits des marchs des investissements locaux des diffrents contextes nationaux.
Linluctable renforcement du rle des collectivits locales

Bilan: les besoins en investissement et les dficits en financement
Les estimations prsentes dans les chapitres prcdents fournissent les termes de lquation pour lAfrique subsaharienne hors Afrique du Sud: dune part, les besoins en investissements locaux stablissent environ 25MdUSD par an, pour un niveau dquipement modeste; dautre part, les capacits thoriques dinvestissement des collectivits locales, y compris avec emprunts, stablissent environ 10MdUSD pour dix ans (soit environ 1MdUSD par an). Ces estimations sont videmment trs approximatives (se reporter aux chapitres2 et 3 pour les hypothses sur lesquelles elles reposent). Mais elles donnent un ordre de grandeur sur le dficit, en ltat actuel des choses, de la capacit de financement des collectivits pour les investissements locaux. Au total, elles montrent quel point un changement dchelle est ncessaire. Or ilest hautement probable que les collectivits locales devront lavenir augmenter significativement leur part relative dans le financement des investissements locaux et ce, pour au moins deux raisons.
Linluctable renforcement du rle des collectivits locales
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Premirement, les tats pourront difficilement augmenter les transferts vers les collectivits en proportion des besoins en investissements locaux. Les budgets nationaux seront mobiliss pour les dpenses rgaliennes (secteurs sociaux comme ducation et sant, justice), galement en forte croissance du fait de la dmographie globale; ils seront aussi mobiliss pour le financement des grandes infrastructures, notamment dans les secteurs de lnergie et des transports, et des secteurs productifs au premier rang desquels se trouve lagriculture. Deuximement, beaucoup dlments laissent penser que laide publique au dveloppement ne pourra pas sengager la hauteur des besoins dans le soutien au secteur urbain: ses montants globaux progressent peu ou pas, et restent dans lensemble focaliss sur dautres sujets galement essentiels pour lAfrique subsaharienne, comme la scurit alimentaire, le rchauffement climatique, les grandes pandmies et les grandes infrastructures.
Une premire tape: conforter le processus de dcentralisation

La monte en puissance des collectivits locales dans le financement des investissements locaux parat inluctable terme. La tendance actuelle, qui serait plutt la dresponsabilisation des pouvoirs locaux, ne va pas dans le sens de lhistoire4. Une telle monte en puissance semble dailleurs souhaitable: la part que les collectivits locales prennent dans le financement et la ralisation des investissements locaux peut tre considre comme un corollaire du dveloppement conomique, ainsi que le montrent les exemples des pays les plus dvelopps5. Et ilest normal que des villes en forte croissance, qui sont des moteurs conomiques dans les secteurs secondaires et tertiaires, gnrent leurs propres capacits de ralisation des investissements. Enun sens, cest la manifestation concrte de la russite dun processus de dcentralisation. Sur ce plan, ilreste beaucoup faire dans la plupart des pays. On a voqu dans les chapitres prcdents les stratgies encourages et mises en uvre par les bailleurs de fonds de renforcement de la dcentralisation. Ladernire gnration de ce type de projets se concentre sur lamlioration des mcanismes rgissant les transferts dtat et la performance desdits mcanismes. Ces dmarches sont essentielles, compte tenu de la part que reprsentent ces transferts dans les ressources des collectivits.
4. Se reporter aux sections La dcentralisation en perspective et Lepaysage institutionnel des collectivits locales, chapitre3. 5. 65% des investissements publics sont raliss par les collectivits territoriales en Europe, contre moins de 5% en Afrique subsaharienne.
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Dans la perspective du dveloppement de lemprunt par les collectivits et le recours des mcanismes de financements structurs (voir section Moderniser les systmes de financement, ci-aprs), ilest indispensable que les flux des transferts soient stables, scuriss et prvisibles. Cela nest prcisment pas le cas dans beaucoup de pays, et cest une des principales contraintes qui empchent le dveloppement des marchs du financement de linvestissement local. Ces projets de soutien de dernire gnration au processus de dcentralisation et damlioration des mcanismes de transferts bnficient pleinement de lapport dun outilcomme le PEFA6. Les plus achevs dentre eux intgrent les dispositifs incitatifs de lOBA7 (voir encadr5.1). Ces dispositifs incitatifs sont susceptibles de contrebalancer un des effets de ces projets dits de dcentralisation, qui peuvent restreindre lautonomie financire des collectivits et finalement les dresponsabiliser dans une certaine mesure8.
ENCADR 5.1
Indonsie: un projet desoutien dela dcentralisation avec mcanisme OBA

La mise en place de la dcentralisation en Indonsie en 2001 a t loccasion du transfert de beaucoup de comptences aux collectivits locales. Plus de cinq cents dentre elles sont aujourdhui en charge de lducation, de la sant et des infrastructures. Dune manire gnrale, la dcentralisation est finance laide de deux circuits: dune part, un Fonds de dotations gnrales (Dana Alokasi Umum) destin aux dpenses de fonctionnement; dautre part, un Fonds de dotations fins spcifiques (Dana Alokasi Khusus) destin aux dpenses dinvestissement. Les ressources propres de collectivits reprsentent en moyenne environ 15% de leur budget total. Leprojet de soutien la dcentralisation fait suite au triple constat du sous-financement des infrastructures (eau potable, assainissement, routes), du manque de coordination entre le gouvernement central et les collectivits et dun problme gnral de gouvernance lchelon local. Leprojet concerne les districts de cinq provinces slectionnes sur les trente-trois que compte le pays en fonction de leur diversit gographique et de critres de performance. Lemontant total du projet est de 720MUSD, dont 220MUSD proviennent
6. Voir la section Importance des analyses financires, chapitre1. 7. Voir la section Techniques et produits de financement spcifiques, chapitre1. 8. Voir la section Dcentralisation en perspective, chapitre3.
Privilgier le financement endogne
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du concours de la Banque mondiale. Leprojet comprend trois composantes: le financement des infrastructures, le renforcement des capacits institutionnelles et la vrification des rsultats ncessaire au fonctionnement du mcanisme Output BasedAid. Lemcanisme OBA porte sur le concours de la Banque mondiale. Ilfonctionne de la faon suivante: les collectivits locales sont rembourses dune partie des dpenses une fois linvestissement ralis dans les conditions prvues. Leversement en retour porte donc sur la part de linvestissement finance par les ressources propres des collectivits. Cette part est au minimum de 10% pour que linvestissement soit pris en compte par le projet, mais elle est suprieure selon les cas et le type dinvestissement. Leremboursement doit tre utilis nouveau pour raliser des investissements, au libre choix des collectivits. La dmarche est donc au final la fois incitative (les collectivits locales ont intrt faire des investissements, puisquelles recouvrent leur autofinancement), productive (un plus grand nombre dinvestissements sont raliss grce au recyclage des fonds propres) et formatrice (la capacit de matrise douvrage des collectivits est amliore du fait du dispositif de suivi de linvestissement et spcifiquement par la composante institutionnelle).
Cependant, conjointement ces dmarches sur les transferts et paralllement la poursuite des efforts pour augmenter les ressources propres des collectivits locales, le recours dautres mthodes et sources de financement de linvestissement local se rvle de plus en plus ncessaire. Cela comprend le recours lemprunt dans la mesure du possible, celui au secteur priv, le paiement par lusager dans le cadre de partenariats et, enfin, le financement par lamnagement et la valorisation du foncier.

Les considrations des sections prcdentes conduisent privilgier lavenir les sources de financement endogne pour linvestissement local. Ces sources sont celles des conomies africaines, dune part, et celles produites par les mcanismes de la croissance urbaine elle-mme, dautre part. De telles solutions ne sont pas nouvelles, elles ont t et sont utilises partout dans le monde pour financer les investissements locaux. Elles relvent fondamentalement de trois principes: (1) utiliser lpargne locale et toutes les capacits dinvestissement mnages, entreprises, fonds de pensions, transferts des migrants, fonds dinvestissement en offrant des supports de placement scuriss; (2) capter une partie de la valeur cre par un dveloppement
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urbain bien gr du fait des mcanismes fonciers et la recycler dans les oprations de dveloppement urbain suivantes; (3) augmenter les ressources propres des collectivits en optimisant les revenus de la fiscalit assise sur le foncier et lhabitat. Ce type de solutions prsente des avantages et des effets conomiques qui les rendent particulirement attractives; leur utilisation pour linvestissement local va ncessiter des adaptations des systmes financiers et des mentalits des diffrents oprateurs dans la majorit des pays.
Avantages induits et effets conomiques

La mobilisation de lpargne locale pour des investissements locaux ne prsente que des avantages pour les conomies nationales: elle vite que lpargne ne soit place ltranger; elle rduit le volume demprunt en devises ncessaire; elle suscite une implication plus grande de lpargnant dans les affaires locales et favorise de ce fait la citoyennet et la cohsion sociale. La surliquidit des banques tmoigne elle seule de lexistence dune pargne importante sur le continent9. Les mutations en cours dans les conomies et les socits africaines, comme lmergence dune classe moyenne et lapparition dun actionnariat populaire, quoique encore tnues et fragiles, laissent penser que le volume de lpargne locale est croissant10. Enoutre, bien quelle ne soit pas proprement parler locale, lpargne de migrants reprsente elle aussi un volume important potentiellement captable pour linvestissement local. Les effets conomiques des mcanismes de financement par la valorisation du foncier sont fondamentalement de mme nature que ceux qui sont fonds sur lpargne: ilsagit de recettes locales gnres localement en monnaie locale. Lefinancement par la valorisation foncire dune part, par la fiscalit assise sur le foncier ou lhabitat dautre part, constituent les solutions locales par excellence, puisquelles reposent sur des biens qui ne sont pas mobiles. Dautres effets conomiques dcoulent de limpact que peuvent avoir ces mcanismes sur le secteur de la construction et de lhabitat, un des secteurs dactivits qui est le plus crateur demplois non publics. On revient plus loin dans ce mme chapitre sur certains de ces aspects (voir section Augmenter les ressources propres et lactivit: le levier de lhabitat). Enfin, un des avantages notables des solutions endognes est de diminuer la dpendance envers les financements extrieurs.
9. Voir la section Systmes financiers, chapitre4. 10. Idem.
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Les transformations ncessaires

Lerecours lpargne locale pour le financement passe de facto par la possibilit demprunter pour les collectivits (lemprunt tant le vecteur permettant de mobiliser lpargne). Cela suppose dans beaucoup de cas des adaptations au cadre lgislatif des tats, mais peut galement impliquer des changements dans les dispositions qui rgissent les rapports entre tat et collectivits, et doit aller de pair avec linstauration de mcanismes de contrle et dencadrement de la dette sous-souveraine. On revient plus loin dans ce mme chapitre sur certains de ces aspects (voir section Moderniser les systmes de financement). Les solutions endognes vont demander en outre des changements importants dans les mentalits et dans les comportements des acteurs du secteur financier. Ces derniers sont de faon gnrale considrs comme attentistes et peu innovants, mais des tendances rcentes laissent penser que les positions sont en train dvoluer et que les banques commerciales, comme les investisseurs via le march des obligations, pourraient commencer sintresser linvestissement local11. Ces changements ne se produiront peut-tre pas partout de faon spontane, et ilserait certainement opportun que des actions de soutien aux rformes structurelles et de scurisation des investisseurs (garantie, garantie partielle), ainsi que des incitations (fonds ad hoc, rehaussement de crdit) soient engages par des bailleurs de fonds ou des agences de dveloppement12. De telles solutions fondes sur lpargne locale ne pourront concerner au premier chef quune catgorie de pays o les systmes financiers sont suffisamment dvelopps et le march de linvestissement local suffisamment profond13. Lerecours des solutions endognes exige des efforts importants dadaptation pour les collectivits locales. Rien ne fonctionnera en matire dutili sation de lpargne locale en labsence dune scurisation de linvestisseur. Cette scurisation peut passer par des dispositifs de garantie ou de prlvement doffice14. Mais la scurisation de linvestisseur et limplication de lpargnant passent par un niveau de gouvernance15 et par une capacit de
11. Idem. 12. Voir la section Techniques et produits de financement, chapitre1. 13. Sur la notion de march de linvestissement local, voir aussi le bilan des tudes de cas en annexe. 14. Voir la section Techniques et produits de financement, chapitre1. 15. Voir la section Gouvernance et approche contractuelle, chapitre1.
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rendre compte ( linvestisseur, au citoyen) de premier ordre. Ilen va de mme pour les mthodes de financement par valorisation du foncier, qui vont exiger une professionnalisation des mcanismes actuels de gestion des sols. Un tel systme ne peut fonctionner que dans un contexte o les pratiques indlicates ont t limines et o elles sont devenues impossibles du fait du niveau de clart sur les transactions et dinformation publique. Au final, lnumration des changements de cadre institutionnel, de mentalits ou de comportements quexige le recours ces solutions endognes fournit une bonne illustration de ce qui a t voqu au dbut de ce chapitre: ce qui est en jeu transcende la seule question urbaine et relve des mutations conomiques et sociales des socits africaines.
Renforcer les outils de financement de linvestissement

Beaucoup de pays du continent nont pas de systme de financement de linvestissement local. Dautres ont des tablissements de type fonds dinvestissement, sans capacit financire. Un groupe restreint de pays dispose dune Institution financire spcialise (IFS) publique ou prive, parfois les deux. Un tout petit nombre de collectivits locales ou dIFS ont pu avoir accs au financement sur les marchs financiers16. Leretard que prsente le continent en matire de systmes et doutils de financement est important, spcialement si on le considre dans la perspective de lextraordinaire croissance urbaine venir. Ilfaut consolider et moderniser les outils existants, souvent fragiles et rarement de pointe techniquement, combler les lacunes et moderniser les systmes. Un tel processus doit tre men avec pragmatisme: cest le march de linvestissement et le contexte institutionnel qui dterminent la nature des actions entreprendre. Les sujets de la modernisation des systmes ainsi que du recours aux marchs des capitaux, soit direct, soit par intermdiation, sont traits dans les sections qui suivent. La prsente section est consacre aux outils dintermdiation eux-mmes, leur cration ventuelle sous quelle forme, quelle chelle quand ils nexistent pas, leurs volution et consolidation quand ils existent, et aux solutions alternatives lorsquilapparat quilnest pas opportun den crer.
16. Voir la section Outils et mcanismes de financement des investissements locaux, chapitre4, ainsi quau bilan des tudes de cas, en annexe.
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Bien apprhender le march de linvestissement local

Levolume dun march de linvestissement local est la rsultante de diffrents lments qui renvoient lapproche offre et demande (ou ressources-emplois17). Pour ce qui est de la demande (ou emplois), le march est dtermin dans une certaine mesure par le poids dmographique du pays, son taux durbanisation et son niveau de dveloppement conomique; ildpend aussi duniveau de dcentralisation, en particulier sur le plan financier, et de l attribution des comptences aux collectivits territoriales; ilest dtermin enfin par ce quilest convenu dappeler la capacit dabsorption au niveau local18. Pour ce qui est de loffre (ou ressources), le march est dfini par le niveau de dveloppement conomique, les caractristiques des systmes financiers et deses acteurs: pratiques des banques commerciales, existence dun march des capitaux, investisseurs institutionnels, cadre lgal et rglementaire rgissant lemprunt des collectivits le cas chant. Un autre lment dterminant du march de linvestissement est naturel lement celui des outils de financement qui lui sont ddis. Pour soutenir lemarch de linvestissement local, ilest ncessaire de renforcer dun ct lademande (les capacits de ralisation et la solvabilit des collectivits) et loffre (disponibilit des produits de financement, adaptation des caractristiques des produits aux types dinvestissements, capacits de raction et dadaptation des oprateurs). Cest dans ce contexte que sinscrit le soutien au march des investissements. Pour dvelopper ce dernier, ilest important dadapter les systmes et les outils de financement quand ils existent, et den crer quand ils nexistent pas afin de susciter loffre. Lorsque le march se dveloppe, loffre fait de mme etsuscite la concurrence. Or, sur le continent et dans le domaine des infra structures, les conditions de concurrence sont particulires, la mesure de lhtrognit des acteurs. Cela dtermine un ensemble relativement mouvant. Ceconstat incite placer la souplesse et les capacits dadaptation au cur de la stratgie lorsquilsagit de moderniser les systmes de financement spcialiss, et plus encore de crer de nouvelles institutions, sujet qui fait lobjet deslignes suivantes.
17. Voir la section conomie de linvestissement public local et de son financement, chapitre1. 18. Idem.
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Faut-ilcrer de nouvelles institutions financires spcialises?

Dans les pays o ilnexiste pas dIFS, les collectivits locales rclament parfois la cration dune IFS destine leur march, y voyant la solution leurs besoins de financement. Mais une telle dmarche ne peut tre effectue raisonnablement que dans les cas o ilest tabli que le march de lemprunt local est assez dvelopp pour garantir un niveau dactivits suffisant lIFS. Par niveau d activits suffisant, ilfaut entendre un niveau qui permette linstitution de couvrir ses cots fixes, mais aussi de se doter des moyens humains daccder et de se maintenir un niveau de comptence et de technicit adquat. Dans les pays du continent, ces conditions sont assez rarement runies. Cest donc le march (tel quilest dfini ci-dessus) qui doit prsider la dcision. Lorsquilest suffisamment dvelopp pour envisager la cration dune IFS, ilest probable quilva galement susciter de loffre et, par consquent, de la concurrence. Celle-ci peut maner de banques commerciales ou dautres IFS de pays voisins, de bailleurs de fonds ou de leurs filiales. Une partie au moins de ces concurrents risque davoir accs des ressources meilleur march que lIFS, et la comptitivit de celle-ci sera donc difficile assurer. Or une IFS dont la rentabilit est faible sur un march relativement restreint (de fait et/ou par la concurrence) est condamne vgter, sans moyens pour se professionnaliser et se dvelopper. La cration dune IFS ncessite donc imprativement une tude de faisabilit approfondie fonde sur un plan daffaires complet et prospectif (voir encadr5.2). Si ltude de faisabilit est ngative, ilfaut passer des formules alternatives. Si ltude nest pas ngative, ilfaut encore se poser la question de lopportunit stratgique dune telle cration avant de prendre la dcision.
ENCADR 5.2
Faisabilit et plan daffaires dune IFS

Ltude de faisabilit dune IFS destine prter aux collectivits locales pour leurs investissements passe par la dfinition du type dinstitution, la ralisation dun plan daffaires et finalement leur mise en relation aprs diffrentes itrations, qui dtermineront les conditions de lventuelle viabilit de linstitution. La dfinition du type dinstitution se fait en fonction du contexte institutionnel et conomique du pays et des orientations stratgiques du gouvernement. Les options examiner portent sur le statut (public, priv, parapublic), les activits envisages en plus des prts linvestissement (garanties, conseil, formation, mise en uvre de
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subventions, etc.), les possibilits de financement (fonds propres dune dotation initiale, emprunts obligataires, emprunts auprs de bailleurs de fonds, etc.). Leplan daffaires, en fonction de ces options et hypothses, procde en plusieurs tapes: analyse du march, stratgie marketing et vente, estimation des cots de ressources, dfinition de lorganisation et cots de fonctionnement, analyse financire. Lanalyse du march dtermine le volume du potentiel dengagements en prts, en fonction de lanalyse de la demande solvable effective des collectivits locales et autres emprunteurs potentiels sur lensemble du territoire considr. Par demande solvable effective, ilfaut entendre les besoins en investissements pondrs par les capacits de remboursement, mais aussi de ralisation. La demande doit tre segmente entre diffrents types dinvestissements, notamment entre les projets gnrateurs de recettes et ceux qui ne le sont pas. Lanalyse doit aussi porter sur les autres activits envisages (comme les garanties) et leurs volumes dactivits respectifs. Lanalyse doit enfin porter sur la concurrence, existante ou prvisible, nationale ou extrieure, et par types dtablissements ou sources de financements concerns. Lersultat de lanalyse de march est le potentiel de chiffres daffaires sur la priode considre et par types dactivits. La stratgie marketing et de vente dtermine le rythme auquel le chiffre daffaires pourra tre ralis. Ilfaut distinguer la monte en puissance des prts par types dquipements, des autres activits, la constitution dun encours solide tant lobjectif. La stratgie examine les possibilits dalliance avec dautres acteurs du secteur. Elle dtermine la gamme de prix par activits (taux des prts par type dinvestissement, garanties, honoraires) en fonction de la concurrence et de ce quoi semblent prts les emprunteurs. Elle fait des hypothses sur le niveau de sinistralit dans les remboursements. Les cots de ressources sont estims en fonction de la faon dont le financement sera apport: montant de la dotation en capital, autres fonds ventuels, cot des emprunts auprs dtablissements financiers, cot des emprunts obligataires. Lorganisation est dtermine en fonction du potentiel de chiffre daffaires par type dactivit. Les frais correspondants, personnel, besoins en formation, cots immobiliers, dquipements, dpenses courantes et taxes diverses constituent les cots de fonctionnement, tablir sur plusieurs annes en fonction de la monte en puissance de lactivit. Lanalyse financire consolide toutes ces donnes. Elle dtermine un compte de rsultats sur quinze ans compte tenu des hypothses des tapes prcdentes et un bilan consolid, les ratios et lments classiques (marge, rendement du capital, seuilde rentabilit et encours des prts et de la dette, etc.). Les conclusions du plan daffaires et les rsultats de lanalyse financire dterminent la viabilit de lIFS envisage. ventuellement, elles vont conduire revoir les choix faits en premire partie de la faisabilit sur la dfinition du type dinstitution. Par souci de clart, les diffrentes tapes sont exposes ici de faon linaire, mais dans la pratique de la faisabilit et du plan daffaires, les analyses sont conduites en parallle et lon procde par itrations.
Sources: daprs Krishnaswamy et Paulais 2008 et Conjuguer 2009, pour Cities Alliance.
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Sauf cas particulier, ilparat opportun de chercher plutt monter des dispositifs lgers et souples, susceptibles dvoluer dans le temps, de prendre appui sur les institutions existantes et sur le secteur priv en cherchant instaurer des effets levier. Cest dailleurs dans lintrt des collectivits locales ellesmmes, puisque ce sont elles, en tant quemprunteurs, qui payent in fine les cots de structure des IFS. Ces considrations sappliquent galement aux ides de cration dIFS vocation continentale ou rgionale (voir encadr5.3) qui sont mises intervalles rguliers. Un certain nombre de formules alternatives la cration dune IFS classique sont exposes dans les sections qui suivent.
Public, parapublic ou priv? La question du statut des IFS

La question du statut est au cur des stratgies dvolution pour les IFS existantes. Les institutions de statut public du continent taient souvent incites par les bailleurs de fonds se transformer en institutions prives pour acclrer leur modernisation. Pour celles qui taient en difficult et accumulaient les pertes, la transformation en tablissement du secteur priv tait prescrite comme solution la fois unique et vertueuse19. La crise conomique et financire de 2008, notamment les difficults de Dexia et la chute de linvestissement priv dans le secteur des infrastructures, ont relativis pour tout le monde les mrites de la privatisation20. Cependant, les problmes que pose le statut public pour une IFS sont rests entiers. Ils se traduisent en particulier par le fait que ltat est peru ipso facto comme garant des emprunts des collectivits. Elles en dduisent parfois que le remboursement des prts peut se ngocier. Ilarrive quelles aient raison sur ce point, certains gouvernements tant amens ordonner des rchelonnements de dettes, par exemple au moment des chances lectorales municipales. Dans certains cas, le rgime commun devient un systme o les prts sont finalement automatiquement assimils des subventions21. Linstitution publique est donc souvent confronte des taux dincidents levs sur ses prts. Enrevanche, le statut public se prte videmment bien toutes les activits de soutien, conseilaux communes, formation. Ilfacilite galement lutilisation
19. Privatisation de la Urban Development Bank au Nigeria par exemple Se reporter aux tudes de cas, chapitre5. 20. Voir la section Quelques enseignements de la crise, chapitre1. 21. Ctait par exemple devenu notoirement le cas en Turquie avec les prts de la Iller Bankasi, dont 40% du portefeuille tait constitu de dettes non recouvres en 2003 (Stoquart 2004).
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de lIFS comme vhicule de distribution des subventions dtat linvestissement local22. La version publique est choye par les gouvernements rticents donner beaucoup dautonomie aux collectivits locales: dun point de vue politique, elle permet un contrle rapproch des autorits locales; dun point de vue technique, elle facilite le contrle de la dpense publique et de la dette soussouveraine. Lexprience montre que le statut public nincite pas aux innovations et se traduit par un certain conservatisme financier, la fois dans la faon de se refinancer et dans les montages des projets financs. Ce constat est videmment moduler selon les cas. Lestatut priv, de son ct, met en principe linstitution labri des pressions. Du point de vue de la puissance publique, ilprsente lavantage de ne pas peser sur les finances publiques, ventuellement de les soulager en finanant des investissements qui, autrement, auraient t imputs au budget de ltat. Les contraintes qui psent sur lentreprise prive ont pour consquence une focalisation des financements sur les collectivits les plus solvables en gnral les plus importantes ainsi que sur les gros investissements gnrateurs de recettes. Ces derniers prsentent en effet le double avantage dengendrer un encours significatif en une seule instruction et dtre scuriss (les recettes pouvant tre nanties). Lentreprise slectionne les oprations au rendement le plus satisfaisant et cume le march des investissements rentables au risque dailleurs dpuiser ledit march au bout dune priode plus ou moins longue selon les cas et davoir finalement un problme dactivits23. Ilen rsulte que les autres oprations moins rentables mais nanmoins ncessaires et les projets des villes moyennes ou fragiles ne sont pas financs. Leproblme reste entier pour les collectivits concernes et pour ltat. Ce dernier a toujours comme option de crer une IFS publique spcifiquement ddie aux collectivits de moyenne ou petite taille, aux investissements sociaux ou rentabilit diffre, etc. Mais celle-ci devient dautant plus coteuse quelle travaille sur un march rduit, sur de petites oprations, avec des emprunteurs risques et quelle est ampute des possibilits de gain sur les oprations bon potentiel qui lui permettrait dquilibrer son budget.
22. Cest le cas pour la CPSCL, par exemple. Se reporter aux tudes de cas, en annexe. 23. Lemarch potentiel des quipements gnrateurs de recettes (marchs, gares routires) parat souvent surestim dans les plans daffaires des IFS. Beaucoup de ces quipements connaissant en effet des contraintes et des difficults de gestion qui psent sur leur rsultat final et leur capacit demprunt (voir encadr4.8). Ilnest pas exceptionnel que les gestionnaires des marchs se financent directement auprs des commerants (Paulais et Wilhelm 2000, Impact consultants 2009).
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Aufinal, cette institution risque dtre une entreprise de second rang, avec des capacits dinnovation rduites, des personnels moins qualifis, et affichant des pertes et des niveaux dimpays levs. LIFS prive na pas vocation mener des actions de support et de conseilaux collectivits. Un tat peut confier ce rle en sous-traitance, mais du fait de linvitable spcialisation de linstitution sur le segment du march le plus porteur, le risque que les collectivits les plus dmunies et fragiles bnficient peu du programme pilot est lev. Certaines IFS prives ont pu crer des fonds vocation sociale24, avec leurs marges ou en isolant llment don de prts bonifis quelles ont reus de bailleurs ( la demande de ceux-ci), mais ces initiatives restent modestes en volume et paraissent dailleurs servir des fins commerciales. Finalement, la question du renforcement des capacits descollectivits reste donc prendre en charge par ltat. LIFS prive peut avoir terme des difficults de refinancement, et cest l une difficult structurelle majeure. Eneffet, dans les marchs suffisamment grands et mrs, les banques commerciales finissent par sintresser au march des collectivits une fois que lIFS prive a dmontr la rentabilit dudit march. Ces banques tant banques de dpts, elles disposent de ressources aisment disponibles et moins coteuses que celles des IFS prives. Ces dernires doivent se financer aussi auprs des banques commerciales ou sur les marchs des capitaux. Sur le continent africain, les IFS prives ont pu bnficier des financements de bailleurs de fonds, mais en principe ces financements sont allous par les filiales ddies au secteur priv des bailleurs et nesont donc pas concessionnels. Les IFS prives se financent ainsi dans lensem ble des cots relativement levs, ce qui conforte leur spcialisation sur les emprunteurs riches, et peut compromettre leur activit. Beaucoup de paramtres entrent ici en jeu: la profondeur du march financier, le volume du march des investissements locaux, lapptit des banques commerciales pour ce march, leur liquidit, etc. Toutefois, dans certaines configurations, la viabilit dune IFS prive peut tre remise en cause du fait de larrive sur le march dacteurs bnficiant de ressources mieux adaptes. Entre les deux extrmes du public ou du priv, souvre le vaste champ du secteur parapublic (dit aussi conomie mixte). Selon la faon dont ilest conu et gr, un organisme parapublic peut combiner une bonne partie des avantages ou bien, au contraire, une bonne partie des dfauts des secteurs public et priv. La mise labri des pressions politiques dune IFS parapublique dpendra de la composition de son conseiladministration et de la facult quaura le
24. Cest le cas de INCA: Voir ltude de cas RSA en annexe.
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management de sabriter derrire la rglementation. cet gard, le fait dtre soumis la loi bancaire peut apparatre comme un atout dterminant pour empcher les drives dans les engagements financiers risqus. Dans la pratique, nanmoins, ilest difficile dempcher que les tutelles ne psent dune faon ou dune autre sur les engagements de crdit comme sur les orientations stratgiques de ltablissement. Lexprience montre que plus les institutions du secteur parapublic sapparentent au secteur public dans leur mode de management et de gouvernance, plus leurs taux dincidents sur les crdits risquent dtre levs et plus leurs technicits et capacits dinnovation paraissent se rduire dans le temps25. Cependant, la crise conomique et financire de 2008 a montr les limites du secteur priv sagissant du financement de biens publics. Au lendemain des bouleversements quelle a provoqus dans les systmes de financement desinvestissements locaux, ilexiste un dnominateur commun dans les solutions proposes et mises en uvre sur les diffrents continents: un consensus semble merger en faveur dun nouveau type dinstitutions ou dinstruments, quon pourrait qualifier doutils de nouvelle gnration26. De faon significative, ce consensus apparat simultanment dans les secteurs des infrastructures, de lamnagement, de la distribution de fluides et des PPP en gnral. Lemoment parat opportun pour promouvoir sur le continent africain ce type dinstitutions et doutils de nouvelle gnration. On revient sur ce point un peu plus loin dans le prsent chapitre.
ENCADR 5.3
LIFS vocation continentale ou rgionale: des concepts anachroniques?

Banque africaine des villes, Crdit local ouest-africain, etc.: les concepts dIFS lchelle du continent ou dune mga-rgion sont parfois encore voqus. Ils relvent de deux catgories: ilsagit soit dune vision issue des sphres politiques mconnaissant la ralit des marchs, soit de projets du secteur priv fonds sur une approche professionnelle des marchs de linvestissement, mais qui ne paraissent pas pour autant prsenter un vritable intrt stratgique. La premire catgorie correspond lapproche classique par loffre: les collectivits locales ont des projets dinvestissement locaux, mais on ne leur donne pas les moyens
25. Se reporter aux tudes de cas, en annexe. 26. Voir la section Quelques enseignements de la crise financire de 2008, chapitre1.
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de les raliser. Ilfaut donc crer une IFS internationale publique qui va rpondre cet objectif, et plus elle sera multilatrale, importante et visible, mieux elle rpondra aux attentes. Cette ide mconnat la question des ressources (comment une telle institution serait-elle dote, quelle serait sa note pour emprunter sur les marchs compte tenu du risque collectivits locales?), des cots de fonctionnement (sige social, frais de personnel et dplacements), de la ralit des marchs (diversit de taille, de contextes institutionnels, de devises). La seconde catgorie correspond des projets plus cibls et dorigine prive. Ils partent du constat que si certains pays ont des marchs trop rduits pour avoir leur propre IFS, une IFS pourrait fonctionner sur un ensemble de pays, spcialement si ceux-ci ont une devise commune et des environnements institutionnels semblables. Une telle institution souffrirait naturellement des mmes problmes que celle prcdemment voque (cot des ressources, frais de fonctionnement, fractionnement des marchs). Une IFS prive de ce type, condition dtre soutenue par des bailleurs ou leurs filiales prives pour se refinancer, pourrait peut-tre en effet se constituer dans un premier temps un encours en cumant les projets les plus rentables dune rgion. Cependant, lintrt pour les pays concerns reste discutable, dans la mesure o lactivit de linstitution en question naurait rien de structurelle pour eux et gnerait au contraire la consolidation de leurs outils de soutien aux collectivits existants et lmergence dacteurs locaux. Endfinitive, ces deux catgories de projets dIFS paraissent galement anachroniques pour des raisons diffrentes. La premire renvoie au milieu du sicle dernier et ses technostructures centralises, la seconde au dbut du prsent sicle et aux annes davant la crise o le secteur priv tait suppos rpondre tous les besoins, les investissements rsolvant eux seuls les questions dordre institutionnel et structurel. Les rponses daujourdhui tiennent plus dans des outils de nouvelle gnration qui sappuieraient sur les systmes financiers et les institutions du continent (Banque africaine de dveloppement et banques rgionales de dveloppement en premier lieu), le dveloppement des mcanismes de garantie et dincitation, lorganisation deffets levier avec les banques commerciales, paralllement des actions de soutien de la capacit de matrise douvrage et de la solvabilit des collectivits.
Sources: auteur.
Moderniser les systmes de financement

Les mcanismes courants demprunt des collectivits prts dtablissements bancaires ou obligations caractre gnral reposent classiquement sur la bonne foi et la suppose volont de payer des emprunteurs: ceux-ci senga gent rembourser intrts et capital, mais le prteur ne reoit pas de garantie particulire. Dans les pays les plus dvelopps au cadre institutionnel bien structur, avec des mcanismes dalerte et de contrle des finances locales, le risque collectivits est historiquement considr comme faible par les prteurs.
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Encas de dfaillance de lemprunteur, ils peuvent en effet en dernier recours, dans la plupart des cas, bnficier de dispositifs de protection de leurs encours par ltat. Ilen va autrement sur les marchs, o le risque collectivit locale est peru comme lev des points de vue financier et politique. Dans ces marchs, les investisseurs et prteurs veulent disposer de garanties effectives pour sengager. Un certain nombre de dispositifs ont t imagins pour apporter ces garanties sous plusieurs formes. Naturellement, des dispositifs qui font baisser les niveaux de risque font aussi baisser le cot de largent. Ils sont devenus par consquent apprcis et utiliss mme dans des contextes faible risque, et indispensables dans les autres pour dvelopper les prts pour linvestissement local dans les autres contextes. Ces dispositifs reprsentent dans leur ensemble les techniques des financements dits structurs. Ces techniques ne sont pas utilises ni utilisables en ltat actuel des choses dans les systmes de financement des collectivits sur le continent, qui paraissent cet gard singulirement dsuets. Ilsagit dun des facteurs qui rendent le dveloppement des prts aux collectivits improbable en ltat actuel des choses. Les systmes doivent tre moderniss. La modernisation passe par lutilisation de ces techniques du financement structur. Celles-ci ont pour objet premier de crdibiliser lemprunteur. Leur mise en uvre demande des ajustements des cadres lgislatif et rglementaire nationaux. Ces deux aspects sont exposs dans les lignes ci-aprs.
Renforcer la crdibilit de lemprunteur 27

Nous avons vu quilexiste trois grands types dobligations (bonds) pour le financement des investissements locaux28. Les obligations caractre gnral (general obligation bonds) sont utilises pour le financement des programmes courants dinvestissement des collectivits locales. Les obligations fondes sur des recettes (revenue bonds) sont utilises pour le financement de projets. Les obligations dites structures (structured obligation bonds) sont utilises dans le cadre de financements quilest convenu dappeler structurs (structured financing)29 conus pour rduire les risques de linvestisseur.
27. Cette section est fonde sur Gama 2010 (contribution). 28. Voir la section Diffrentes faons de financer linvestissement local, chapitre1. 29. ne pas confondre avec les produits structurs qui sont des combinaisons doptions et de produits drivs, fondes sur des paramtres non cots et dont les prix sont tablis en utilisant des modles mathmatiques. Ces produits extrmement opaques ont t placs avant la crise de 2008 par des tablissements financiers des collectivits locales europennes. Beaucoup de celles-ci sont aujourdhui en difficult cause desdits produits qui se sont rvls risqus.
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Chacune de ces catgories dobligations est associe au type de revenus qui sera consacr au paiement de la dette. Les obligations caractre gnral sont payables par lensemble des revenus de la collectivit locale (cest la forme de financement la plus utilise aux tats-Unis par les collectivits locales bien notes). Les obligations fondes sur des recettes sont remboursables par les recettes gnres par le projet quelles financent. Ce type dobligation est utilis dans le financement de projets (routes page, ports, aroports, etc.). Comme voqu ci-dessus, le haut niveau de risque attribu par les investisseurs aux collectivits locales restreint le recours aux obligations caractre gnral. Les obligations fondes sur recettes sont galement considres comme risques par les investisseurs en raison de la multiplicit et de limprvisibilit des facteurs retardant ou empchant la ralisation des projets en Afrique. Utiliser des crdits relais pour raliser le projet avant dmettre les obligations savre trs coteux, et nefface pas toutes les incertitudes aux yeux des investisseurs, peut-tre plus spcialement en Afrique du fait des risques en phase dexploitation des projets. Dans le contexte des marchs financiers africains, ce sont les obligations structures qui permettent de mobiliser des capitaux privs dans les meilleures conditions. Leniveau de risque peru par linvestisseur devient faible lorsque lmetteur des obligations peut faire tat dun mcanisme dinterception qui garantit le remboursement quels que soient les alas30. Leprlvement doffice peut porter sur diffrents types de ressources, typiquement les transferts dtat aux collectivits, mais aussi par exemple les recettes ptrolires, dans le cas dune rgion ou province productrice. Selon la lgislation en vigueur, le mcanisme dinterception peut tre un prlvement la source (dans le cas des transferts dtat, par exemple) ou passer par un comptesquestre ou un compte fiduciaire irrvocable. Une bonne gestion avalise par une note dagence de notation est la condition pralable laccs aux capitaux de long terme sur les marchs financiers31. Les collectivits locales doivent tre conscientes du fait quun emprunt obligataire de type financement structur impose une stricte discipline financire. Les investisseurs ont la possibilit de faire procder au remboursement par voie de justice. La collectivit qui a mis les obligations doit imprativement tre en mesure dalimenter la ligne budgtaire destine au service de la dette aprs avoir pourvu ses autres dpenses. Cela implique par consquent une matrise du budget et des dpenses de fonctionnement. Les revenus qui
30. Lemcanisme dinterception peut amliorer nettement les conditions du financement et relve du rehaussement de crdit. Mais ilpeut tre peru comme une garantie de ltat et prsente de ce fait un certain nombre deffets ngatifs potentiels. Voir la section Techniques et produits de financements spcifiques, chapitre1. 31. Voir la section Importance des analyses financires et lencadr1.9, chapitre1.
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ont t prsents en garantie doivent couvrir le service de la dette pendant la dure de lobligation. Ce flux de revenus doit tre permanent, toute modification dans les redevances ou transferts sur lesquels opre linterception doit tre examine et pese la lumire de cette exigence; cet gard, beaucoup dexperts jugent souhaitable quun changement de cette nature soit difficile raliser, notamment en rendant ncessaire son approbation plusieurs niveaux de dcision. Les collectivits locales africaines voulant se financer long terme sur le march local des capitaux risquent de dcouvrir que les investisseurs leur imposent de provisionner (sur un fonds ad hoc32) plusieurs annes du service de la dette au moment de lmission obligataire.
Les ajustements du cadre lgislatif et rglementaire33

Introduire le recours aux marchs des capitaux pour le financement long terme des collectivits locales dans un pays o ilnexiste pas ncessite la plupart du temps des ajustements lenvironnement lgal, rglementaire et institutionnel (voir encadr5.4). Naturellement, la lgislation ainsi mise en place doit tre conforme la constitution et la fiscalit en vigueur. Les lments constitutifs essentiels dun tel environnement sont numrs ci-aprs. Ilest souhaitable que les compagnies dassurance et les fonds de pension quand ilen existe soient autoriss par la loi investir dans la dette soussouveraine. Cela permet de diversifier et daccrotre les ressources disponibles sur les marchs. Cest souvent la condition pour dvelopper le march de la dette des collectivits. La lgislation peut fixer un ratio entre dettes souveraine et sous-souveraine pour ces investisseurs. Afin de rpartir le risque, il est avis dtablir une rgle fonde sur le pourcentage de chaque mission dobliga tions pouvant tre dtenue par ce type dinvestisseurs. Enfin, dans la majorit des pays, les investissements des fonds de pension et compagnies dassurances sont limits des notes gales ou suprieures linvestment grade34. Naturellement, le cadre juridique et rglementaire rgissant les marchs nationaux des capitaux doit spcifiquement autoriser les entits publiques sous-souveraines (dont les collectivits locales) mettre des obligations.
32. Fonds de rserve du service de la dette. Voir ci-aprs la section Mcanismes du financement structur. 33. Cette section est fonde sur Gama 2010 (contribution). 34. Soit BBB. Voir la section Quelques enseignements de la crise financire de 2008, chapitre1.
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Lecadre juridique et rglementaire doit prciser les rgles de publication des informations financires et des notations; ildoit galement stipuler la compatibilit avec les lois ou rglementations portant sur lautorisation officielle dendettement. Lorsquelle nexiste pas encore, la notation de crdit sur une chelle nationale doit tre introduite dans les meilleurs dlais. Elle devra constituer une obligation lgale pour toute municipalit sendettant sur le march financier et tre publie lors de toute mission dobligations. La rglementation devra galement prvoir une rvision annuelle des notes octroyes (dans les pays o ces dispositions ne sont pas exiges par la loi, ce sont en gnral les investisseurs eux-mmes qui les imposent). La lgislation rgissant les institutions financires doit prciser quels types de dispositifs financiers spcifiques (fonds renouvelables, fonds fiduciaires, mcanismes dinterception, etc.) sont autoriss et si ils font lobjet dune rgulation. Dans les tats fdraux, ilconvient de prciser si ces dispositions sappliquent aux tats fdrs. La lgislation rgissant lallocation des transferts financiers entre ltat et les collectivits locales doit permettre ces dernires dattribuer tout ou partie de ces transferts au service de la dette. Les collectivits locales doivent tre en mesure de gager les revenus de transferts sur plusieurs annes. La loi prcisera les rgles rgissant les mcanismes dinterception sur ces transferts. La dette des collectivits locales doit tre rgie par une loi sur lendettement public accompagne de la rglementation approprie (dans le cas dun systme fdral, chaque tat doit disposer dune telle loi). Ce type de loi rgit au moins les sujets suivants: lautorisation dendettement pour chaque catgorie de collectivits locales; les types de dettes autorises (court terme, long terme, prts et obligations); ltablissement de plafond dendettement. La loi doit instituer un Registre de la dette publique consignant les dettes contractes par les collectivits locales. Lautorit approuvant les oprations dendettement devra avoir les comptences lgales ncessaires, et la rglementation accompagnant les lois devra prciser les procdures par lesquelles les collectivits locales seront autorises emprunter ou mettre des obligations sur le march des capitaux. La loi doit explicitement permettre lassemble lgislative responsable de faire des engagements pluriannuels courants le cas chant sur plusieurs lgislatures selon la dure totale de la dette. Enfin, la loi doit explicitement limiter lusage de lendettement de long terme au financement ou refinan cement des investissements, lexclusion des dficits budgtaires courants35.
35. Ilsagit du respect de la rgle dor Voir la section Diffrentes faons de financer linvestissement local, chapitre1.
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Les types dinvestissements peuvent ventuellement tre dfinis par la rgle mentation36. Les lois rgissant les budgets et comptabilit publics prciseront comment la dette doit tre inscrite dans les comptes des entits sous-souveraines. Ces lois devront imposer ces entits de budgter le service de la dette pour la dure totale de lendettement. Outre la lgislation dfinissant un cadre lgislatif et rglementaire pour les finances publiques, chaque transaction financire ncessite sa propre lgislation. Une premire loi autorisera lendettement en spcifiant le montant, lobjectif et la dure de lemprunt et dfinira une date limite pour la contracter. Puis la lgislation sur les budgets publics (revenus et dpenses) devra tre amende afin dinclure le service de la dette. Enfin, si une mission dobligations de type financement structur a recours un dispositif financier spcifique (fonds renouvelable, fonds fiduciaire), des dispositions lgislatives particulires seront ncessaires pour le crer et prciser son mode de fonctionnement.
Les mcanismes du financement structur37

Des mcanismes spcifiques varis peuvent tre mis en uvre dans le cadre de financements structurs. Ils relvent de la notion de rehaussement de crdit au sens large, parce quils amliorent la qualit et la note du crdit38. Dans la pratique, un financement structur va employer la plupart du temps plusieurs de ces mcanismes. Ces derniers peuvent tre utiliss dans le cadre de financement sur les marchs financiers ou bien de financements (de projets ou de collectivits) par des tablissements bancaires ou des institutions financires. Fonds damortissement (Sinking Fund). Ilsagit dun compte spar au sein du systme comptable de lemprunteur. Une partie du budget annuel est verse tous les ans sur ce fonds destin accumuler le capital ncessaire pour remplacer linvestissement physique la fin de sa dure de vie. Ce fonds fonctionne comme un compte pargne pour la ville et doit tre protg dutilisations autres que le remplacement de linvestissement pour lequel ila t cr. Fonds de rserve pour le service de la dette (Debt Service Reserve Fund). Ilsagit comme mentionn ci-avant dun montant provisionn par l emprunteur pour prouver quilpeut faire face au service de la dette. Les ressources mobilises pour ce fonds peuvent provenir de ltat central (ou des tats fdrs), ou encore de bailleurs de fonds dsireux de soutenir le
36. Par exemple, certaines lgislations africaines limitent lemprunt aux investissements gnrateurs de recettes. 37. Cette section est fonde sur Gama 2010 (contribution). 38. Voir la section Techniques et produits de financement spcifiques, chapitre1.
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financement dinfrastructures. Lemontant du fonds de rserve doit tre suprieur une ou plusieurs annes (jusqu trois ou quatre) de charges de remboursement. Lenombre de paiements annuels devant tre tenus en rserve (multiple) va dpendre de la confiance des investisseurs potentiels dans la solvabilit de lemprunteur ainsi que des dispositifs de rehaussement de crdit utiliss paralllement. Compte-squestre (Escrow Account). Ilsagit dun compte bancaire qui ne permet des retraits que pour un usage unique. Par exemple, ilpeut tre utilis pour alimenter un fonds damortissement ou un fonds de rserve. Ledocument rgissant le compte-squestre dtermine quels montants peuvent tre retirs, par qui et pour quel usage. Cela constitue une scurit pour les investisseurs ou prteurs, par exemple quant la disponibilit effective des montants prvus au fonds de rserve du service de la dette en cas de besoin. Lecompte-squestre est un dispositif galement apprci des bailleurs de fonds et agences de dveloppement. Trust (Trust). Ilsagit en finances publiques dune entit lgale qui reoit, bloque et gre des actifs pour le compte de dtenteurs dobligations. La notion de trust relve du droit de type anglo-saxon (common law); dans le droit de type romain (continental law), la partie gestion de la fonction peut tre assure par un agent financier sous contrat avec la municipalit. Un trust gre les biens (physiques ou non) pour le compte et au profit des bnficiaires. Dans le cas dobligations municipales par exemple, les paiements de la ville au titre de sa dette sont effectus auprs du trust qui les reverse aux dtenteurs des obligations. Letrust (souvent une institution financire) agit pour le compte des dtenteurs des obligations. Lexistence dun gestionnaire qui va grer au mieux les relations avec lemprunteur dans lintrt collectif des investisseurs renforce la confiance de ces derniers. Nantissement de recettes (Revenue Pledge). Ilsagit de lengagement contractuel de consacrer tout ou partie dune source de revenus la charge de la dette. Lenantissement est irrvocable pour la dure de lemprunt. Une collectivit locale est engage jusqu la fin du remboursement par un nantissement par-del les changements dadministration, quils soient issus ou non dlections. Prlvement doffice ou interception (Revenue Intercept) et garantie ou garantie partielle (Guarantee). Ils constituent le mcanisme de rehaussement de crdit au sens restreint et peut-tre plus pertinent du terme et ont t dcrits et comments plus haut dans le texte39.
39. Voir la section Techniques et produits de financement spcifiques, chapitre 1.
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ENCADR 5.4
Modernisation du cadre delinvestissement local: lexemple du Mexique

Les collectivits locales mexicaines navaient pas accs au march des capitaux jusqu une priode rcente. Elles se finanaient par emprunt bancaire garanti par les revenus des taxes et des impts locaux, mais cette solution rendait difficile le financement de long terme lexception des cas o le prt tait fait par une banque de dveloppement locale. Les agences de notation commenaient juste proposer des notations de crdit pour les municipalits, une condition alors relativement nouvelle qui leur tait impose. Lecadre lgal et institutionnel ne permettait pas de mettre en place des mcanismes de financement structur de rehaussement de crdit comme des interceptions de revenus, de fonds de rserve et des nantissements de recettes. Dans un tel contexte, le financement par lemprunt des villes mexicaines tait trs limit. Les rformes du cadre juridique et rglementaire qui ont t lances en 2000 avaient pour objectif principal de permettre la mobilisation pour les investissements locaux des financements des fonds de pension, des compagnies dassurances, des entreprises et compagnies prives dinvestissement. La mise en place de ces modifications a t relativement rapide (deux ans), la plupart des lments furent introduits par une rforme sur les finances publiques. Grce ces rformes, les collectivits locales mexicaines ont aujourdhui une certaine diversit doptions pour financer leurs projets dinvestissements et elles ont pu augmenter de faon significative limportance de leurs programmes dinvestissement. Lemarch des obligations arrive maturation progressivement, comme en tmoigne le fait que pour les premires missions, le montant demand pour alimenter les Fonds de rserve correspondait trois ans du service de la dette, et quilsoit pass quelques annes aprs dix-huit mois en moyenne. Maintenant que le march est relativement bien dvelopp, les collectivits locales peuvent mettre en concurrence plusieurs sources pour le financement ou le refinancement de leurs dettes: banque nationale de dveloppement, banque dinvestissement du secteur priv et des financements structurs organiss par des socits de conseilspcialises. Des exemples rcents montrent que, dans le contexte du march mexicain, les solutions financements structurs sont plus performantes.
Source: Gama 2010 (contribution).
Sur les marchs financiers mergents comme ceux dAfrique, lexprience montre que les garanties partielles, telles quelles sont apportes par des bailleurs de fonds ou leurs filiales spcialises (voir encadr1.2), peuvent tre
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dterminantes pour emprunter sur les marchs locaux et pour procder avec succs des missions obligataires40. La combinaison dune garantie et dun mcanisme dinterception ou bien dune garantie et dun fonds de rserve avec un compte-squestre donne les meilleures chances de mobiliser des investisseurs dune part, et dobtenir des bonnes conditions (dure et taux) pour lemprunt dautre part.
Lerecours au march des capitaux

Lepanorama prsent auparavant41 a soulign les avances notables dans le domaine des marchs des capitaux sur le continent dans les dernires annes, et en mme temps le caractre naissant et fragile de ces marchs, dont le fonctionnement demande tre confort. Ilfaut prciser que les marchs des capitaux considrs ici sont exclusivement ceux en monnaie locale, bien quune catgorie de collectivits locales (par exemple des provinces gageant leur production de ptrole) puisse en thorie accder aux marchs internationaux en devises. Lerecours aux marchs des capitaux pour le financement des investissements des collectivits locales peut senvisager de deux faons: par mission obligataire directe dune collectivit elle-mme, ou par le canal dune institution financire. Les conditions requises pour que ce mode de financement puisse se dvelopper sont nombreuses et de natures diffrentes. Ilfaut que des grandes collectivits locales en nombre croissant accdent de bonnes notations et des capacits de gestion suffisantes pour matriser dans tous ses aspects ce mode de financement. Ilfaut bien sr quilexiste un march des capitaux suffisamment actif, avec des investisseurs diversifis, mais aussi que ce march ne soit pas totalement accapar par les missions publiques souveraines. Ilfaut que les environnements institutionnel, lgal et fiscal au niveau national sy prtent, et ce tant du double point de vue du contrle et de lencadrement de lendettement des collectivits que des outils du financement structur, tels que dcrits prcdemment. Enfin, ilfaut que les collectivits y trouvent leur intrt, cest--dire que les conditions des financements obtenus sur les marchs des capitaux soient in fine plus intressantes que celles des autres financements ventuellement disponibles. Ces conditions ne seront peut-tre pas aisment runies court terme sur le continent. Premirement, le montant de ressources disponibles sur les marchs naissants africains risque de rester longtemps infrieur aux besoins
40. Se reporter aussi la section Exemple instructif de la micro-finance, chapitre4. 41. Voir la section Systmes financiers et financement de linvestissement, chapitre4.
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des conomies dans leur ensemble et des entreprises du secteur priv. La part de ces ressources qui pourra tre effectivement draine par des collectivits locales auxquelles restera malgr tout associe une certaine image de risque est dterminer. Deuximement, la question des avantages comparatifs du financement des collectivits locales par mission obligataire sur un financement bancaire reste pose. Aprs tout, le mode de financement sur les marchs reste minoritaire dans la plupart des pays dvelopps hors tats-Unis, notamment en Europe.
Lmission obligataire directe

Nous avons vu quun nombre assez restreint de collectivits locales du continent se sont finances directement sur les marchs par missions dobligations dans les dernires dcennies. Lintrt pour la collectivit porte sur lautonomie que peut lui apporter lamthode de financement, mais aussi et peut-tre principalement sur le cotet les caractristiques du financement. Celui-ci doit tre en monnaie locale pour chapper aux risques de change. Les marchs domestiques rpondent cet objectif, condition davoir la profondeur ncessaire, mais ces marchs sont aussi frileux et jusqu maintenant, chers. Cela pose immdiatement la question du taux de sortie et de la dure. Ltude de cas sur la RSA a montr que mme dans un pays dont le cadre institutionnel est particulirement adapt, le financement par obligations ne parat pas simposer indiscutablement. la lumire de lexprience des tats-Unis, on sattend souvent implicitement ce que les ressources collectes sur les marchs obligataires soient systmatiquement plus longues et moins coteuses que celles dautres origines. Ilen va autrement. Premirement, ilexiste une corrlation entre le taux de sortie et la profondeur du march notamment en part relative auPNB, voire par rapport au revenu percapita. Ilen rsulte que, de faon gnrale sur le continent, les taux sont souvent levs voire extrmement levs sur les marchs troits42. Deuximement, le march amricain bnficie du fait que les obligations des municipalits sont dfiscalises, et cest dabord cela qui en fait un placement trs attractif. Au total, les taux obtenus sur lesmarchs africains peuvent souvent tre concurrencs par les banques ( condition naturellement quelles sintressent au march des collectivits, ce qui, ilest vrai, reste rare sur le continent), mme aprs un ventuel rehaussement par un bailleur de fonds, par exemple. Cela dautant que lmission entrane un certain nombre de frais supplmentaires pour
42. Par exemple au Ghana, o le taux sur le march interbancaire court terme dpasse 20% (2009).
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lemprunteur: rmunration de lagence de notation, horaires de larrangeur, redevance la commission des oprations de bourse, frais de publicit et, ventuellement, frais de rehaussement. Circonstance aggravante, les caractristiques des financements obtenus ne sont pas des plus favorables pour les investissements locaux. Ilsemble difficile dobtenir plus de sept dixans sur les marchs domestiques des pays mergents. Cela est court pour faire des investissements urbains qui samortissent sur quinze vingtans, voire plus. Ilfaut donc envisager une ligne de crdit de prfinancement ou des refinancements, par consquent des cots supplmentaires. Ce type de ressources demande en outre une grande qualit technique de la matrise douvrage: par opposition aux financements bancaires, qui peuvent tre faits en plusieurs tranches, les fonds arrivent en une fois et les retards dans la ralisation de linvestissement se traduisent par le paiement dintrts inutiles. Enfin, labsence de diffr dans les financements de march constitue un handicap pour la plupart des investissements urbains et spcialement pour les oprations damnagement (on revient sur ces aspects plus loin dans le texte). Ilest difficile de se prononcer sur le dveloppement que connatra le financement direct sur les marchs pour le continent africain. Considrons, titre de comparaison, ce qui sest pass sur les marchs europens. Durant la dcennie 1990, les emprunts obligataires taient peu comptitifs en raison de la forte prsence sur le march dtablissements bancaires, spcialiss ou non, qui exeraient leur activit dans un contexte de forte concurrence. Les emprunts obligataires se sont par la suite dvelopps sensiblement, mais ce mode de financement parat encore largement utilis par les collectivits pour mettre les tablissements bancaires sous pression et finalement obtenir deux les meilleures conditions dune part, et comme un instrument de diversification de la dette dautre part. La coexistence des deux systmes se rvle favorable lemprunteur. Compte tenu des caractristiques actuelles (faible volume et extrme fragilit) des marchs de lemprunt des collectivits locales en Afrique subsaharienne, ilnest pas certain quune volution leuropenne se produise dici longtemps. Vraisemblablement, les plus grandes collectivits locales des pays o les marchs sont les plus importants et les mieux dvelopps seront amenes recourir ce type de financement. Mais la lumire de ce qui prcde, on peut penser que les emprunts obligataires directs resteront concentrs sur un nombre relativement restreint de cas. Enrevanche, le financement sur les marchs par intermdiation (cest--dire par le biais dun intermdiaire) pourrait avoir potentiellement un rle important jouer.
265
Laccs au march par intermdiation, les missions syndiques

Les institutions financires qui prtent aux collectivits locales mettent elles-mmes sur les marchs obligataires. Elles le font comme mode de refinancement pour ensuite procder leur activit de prt classique, soit pour le compte de collectivits, agissant alors comme ensemblier. Un grand nombre dinstitutions de ce type existent dans les pays dvelopps. Ce modle se dcline par exemple selon diffrentes variantes, aux tats-Unis (voir encadr5.5) avec les banques dobligations (Bonds Banks) et en Europe, par exemple avec les Kommunalbanken de Norvge et Kommuninvest de Sude. Ces institutions permettent notamment aux petites et moyennes municipalits daccder des ressources de march des conditions plus favorables que si elles avaient mis en direct.
ENCADR 5.5
Les banques dtat dobligations aux tats-Unis

partir de la dcennie 1970, un certain nombre de gouvernements des tats fdrs ont mis en place des banques dobligations, par exemple le Maine avec la Maine Municipal Bond Bank (MMBB) ou la Virginie avec la Virginia Resources Authority (VRA). Ilen existe aujourdhui une douzaine dans le pays. Ces banques sont des institutions du secteur public tablies par les tats, mais sont en gnral distinctes et indpendantes. Les obligations quelles mettent ne sont pas considres comme des obligations dtat. Cependant, certains tats ont accept de garantir leurs missions. Elles ont pour objet de mobiliser des financements long terme du secteur priv pour les projets dinvestissement local. Par exemple, la VRA a la possibilit de prter pour financer des projets dinfrastructures dans les secteurs de leau, des dchets solides, du drainage des eaux pluviales ou encore les aroports, parkings et transports en commun, etc. Ces banques font des missions dont elles assument le risque final. Les collectivits locales remboursent capital et intrts la banque et non pas aux investisseurs. Les banques bnficient dune bonne notation, parfois suprieure celle des tats (par exemple, la MMBB est note AAA, alors que la note de ltat du Maine est AA), et obtiennent de ce fait des conditions intressantes sur les marchs, dont elles peuvent faire profiter les petites collectivits. Elles se rmunrent naturellement par des commissions, mais compte tenu du gain sur le cot de la ressource initiale, les emprunteurs finaux bnficient en fin de compte de conditions relativement satisfaisantes.
Sources: Anderson2005, Painter 2009.
266
Enraison des cots fixes rmunration de larrangeur, commission et redevances, frais de publicit financire et du fait de la pratique des investisseurs institutionnels qui ne souhaitent pas trop fractionner leurs placements pour des raisons de cots de gestion, ily a un effet de seuil, un montant au-dessous duquel le recours direct au march nest plus envisageable. Les petites villes sont par consquent pratiquement exclues de ce mode de financement. Cela a conduit la pratique des missions dites syndiques ou groupes (pooling), selon laquelle un intermdiaire institution financire procde une mission obligataire pour le compte dun groupe de collectivits. Lemontant de cette mission devient alors suffisant pour retenir lintrt des investisseurs. Lintrt de lintermdiation rside aussi dans les conomies dchelle sur lingnierie financire et surtout sur la sophistication de cette dernire. Les missions groupes peuvent ainsi bnficier des mcanismes de financement structur et de rehaussement de crdit mentionns ci-avant. Cest le cas par exemple pour le Water and Sanitation Pooled Fund (WSPF) dans ltat indien du TamilNadu, qui met en uvre un montage trois niveaux de rehaussement (voir encadr5.6). Lexemple du TamilNadu semble indiquer que les missions syndiques sur un march mergent restent un exercice dlicat et qui demande un soutien public (fonds de garantie et dfiscalisation) assez important. Certains observateurs y voient la limite dun systme qui ne pourrait pas se prenniser. Enfait, un tel soutien public nest pas exceptionnel: un statut fiscal privilgi est de longue date la vritable cl de la prosprit du march des obligations municipales aux tats-Unis.
ENCADR 5.6
Syndication et accs au march: lexemple du WSPF en Inde

LeTamilNadu, situ au sud-est de lInde, est un des tats relativement industrialiss et urbaniss du pays. Lesous-quipement des villes, comme dans tout le pays et bien que les banques indiennes publiques soient actives dans le domaine des infrastructures, y prend des proportions souvent critiques. En2002, les besoins en investissements urbains y taient estims 11,5MDUSD par an, dont plus de 75% dans les plus petites villes. Legouvernement du TamilNadu a mis en place en 1988 une IFS publique, le Municipal Urban Development Fund. Celle-ci a fonctionn de faon satisfaisante pendant des annes, octroyant des prts bonifis et distribuant des subventions aux municipalits pour le compte de ltat. Dans le but daccder aux ressources du march, le fonds fut transform en une structure indpendante du gouvernement avec participation dinstitutions financires, le TamilNadu Urban
267
Development Fund (TNUDF). Lefonds dans sa nouvelle configuration dmarra son activit en participant hauteur de 10 % environ au financement dun projet de dveloppement urbain. Pour financer sa participation ce projet (dont la majeure partie tait finance par un prt de la Banque mondiale), le fonds lana en 2000 une mission de 23MUSD sans garantie de ltat, qui tait la premire de ce type dans le pays. Paralllement des oprations de ce genre, le fonds a dvelopp en quelques annes une activit nouvelle reposant sur une ingnierie financire moderne. Une de ses initiatives les plus intressantes aura t la cration dun fonds commun pour les petites villes, destin aux oprations dans le secteur de leau et de lassainissement, le Water and Sanitation Pooled Fund. En2003, ce fonds commun a t aliment par une mission obligataire, dont le remboursement est assis sur les recettes tarifaires et les intrts des frais de branchements. Lmission, dun montant relativement petit (quivalent 6MUSD), a fait lobjet dun montage trois niveaux de rehaussement: un compte squestre scurisant les recettes dans les collectivits locales concernes; un fonds de rserve gal une fois et demie le service annuel de la dette mis en place par ltat du TamilNadu; une garantie de crdit partielle (50% du capital) fournie par le DCA de lUSAID. Letaux de sortie a t environ de 3% en dessous du taux que le TNUDF lui-mme aurait pu consentir cette date. LeGouvernement indien a cherch susciter des rpliques dans dautres tats, avec un succs mitig, puisquune seule mission syndique a t ralise dans la rgion de Bangalore. En2007, une nouvelle mission syndique du WSPF na pas t souscrite. Aprs cet chec et une priode dinactivit en matire dmission syndique lchelle du pays, le WSPF a fait une mission en 2010, cette fois avec succs. Elle a permis de lever un montant quivalent environ 19MUSD 7,5% sur dixans. Les collectivits locales verront cette dure tendue vingtans par un prt du TNDF. Cette mission a eu recours galement trois outils de financement structur, avec un compte-squestre et un fonds de rserve pour le service de la dette au niveau de chaque municipalit du syndicat, un fonds de garantie (Credit Enhancement Reserve Fund) mis en place par ltat fdral et ltat du TamilNadu, et enfin un mcanisme dinterception sur les transferts du TamilNadu vers les municipalits. Lmission bnficiait en outre dun statut hors taxes.
Sources: Kehew, Matsukawa et Petersen 2005, Krishnan 2007, Krishnaswamy et Malathi 2009, Ramanujam 2010.
Un des aspects les plus intressants du cas du WSPF est la faon dont linstitution intermdiaire opre simultanment comme conseilauprs des collectivits, prteur et collecteur de capitaux sur les marchs. Cela est mettre au crdit de ce genre de dispositif, en plus du rsultat final du point de vue financier montant effectivement lev sur le march local des capitaux et son impact positif sur la collecte de lpargne locale.
268
Mobiliser les tablissements de crdits

Lalternative des banques commerciales
Les banques commerciales africaines ne sintressent pas spontanment au march des collectivits locales. Alors que les banques, spcialises ou gnralistes, sont devenues progressivement les premiers prteurs aux collectivits locales dans beaucoup de pays europens, elles sont absentes de ce march sur le continent africain, quelques exceptions prs. EnAfrique subsaharienne, le systme bancaire est notoirement sous-actif, dgageant des rentabilits importantes en prtant peu sans prendre de risques43. Cette situation explique en partie les difficults des moyennes et petites entreprises du secteur priv, qui prouvent des difficults se financer. Beaucoup des conomies du continent sont victimes de ce cercle vicieux: les banques ne sont pas incites prter au secteur priv, puisquelles dgagent des marges substantielles sur les obligations dtat; le secteur priv est asphyxi par le manque de crdit, donc les recettes de ltat stagnent; par consquent, ce dernier est conduit se refinancer et le cycle se rpte. On comprend que, dans ces conditions, les collectivits locales soient compltement absentes des prospects des banques. Dune part, le march solvable est restreint, dautre part, ce march est spcifique et les banques nont pas les capacits humaines ncessaires pour lapprhender; enfin, ce march est considr comme plus risqu que celui des entreprises du secteur priv, pour les raisons lies la gouvernance. Cependant on constate, dans les pays aux systmes financiers les plus modernes, des mouvements qui pourraient tre laugure de changements profonds plus long terme. EnRpublique sud-africaine, ilsemble que certaines banques commerciales, aprs une priode dobservation et dapprentissage en tant quactionnaires dune institution spcialise, sintressent au march du financement des investissements des grandes villes du pays44. Au Maroc, les banques commerciales sont devenues en quelques annes une des sources derefinancement du FEC; ilnest pas exclu que ce mouvement ne prfigure un intrt venir pour le financement direct de certaines municipalits ou deprojets45.
43. Voir la section Systmes financiers et financement de linvestissement, chapitre4. 44. Se reporter aux tudes de cas en annexe. 45. Idem.
269
Lexemple de la Rpublique du Cap-Vert tmoigne que le recours aux banques commerciales peut constituer une alternative crdible au montage dune institution spcifique46. Dans le schma utilis, un bailleur de fonds fait transiter par les banques commerciales ses concours aux collectivits, en fonction dun certain nombre de critres prdfinis et moyennant un dispositif dincitation pour les banques. Une cellule dappui technique lgre fournit du conseilaux collectivits pour le montage des projets et des dossiers de financement. Pour les conomies de dimension modeste o le march des investissements des collectivits est restreint, un tel montage constitue une alternative la solution institutionnelle qui ne pourrait pas couvrir ses cots de fonctionnement. Naturellement, ilcomporte des incertitudes, par exemple sur la possibilit que les banques ne fassent que profiter dun effet daubaine ou sur la vitesse laquelle le march va se renforcer. Mais ce schma parat prsenter des qualits galement pour des marchs beaucoup plus dvelopps. Ilmnage en effet des possibilits dvolution au fur et mesure de la maturation du march. Les bailleurs peuvent par exemple mettre en place des garanties partielles pour favoriser lengagement des banques, dabord avec une quotit de garantie leve, puis en la diminuant progressivement. Ilsagit donc l dune solution qui pourrait se rvler opportune pour un certain nombre de pays dAfrique subsaharienne, qui ne disposent daucun instrument de prts aux collectivits. Cette solution parat aussi rationnelle pour les pays qui disposent dun outilde type fonds dinvestissement47. Au lieu de chercher transformer ce dernier en institution financire prteuse, ilpourrait tre judicieux de le conforter et le professionnaliser en tant que conseil linvestissement, et de passer par les banques commerciales pour mettre des prts. Lerecours aux banques commerciales comme oprateurs constitue aussi une option pour des IFS, qui y voient le moyen de se dsengager de toutes les fonctions dites de back-office et des cots de fonctionnement qui leur sont associs. LIFS peut ainsi se concentrer sur lactivit amont, qui est de procurer au systme des ressources de long terme de bonnes conditions. Dans ces cas de figure galement, une approche en plusieurs tapes peut se rvler opportune pour structurer le march (voir encadr5.7).
46. Idem. 47. Voir la section Outils et mcanismes de financement des investissements locaux, chapitre4.
270
ENCADR 5.7
Colombie: une IFS passant par les banques commerciales

Findeter (Financiera de desarrollo territorial) est une institution financire dtenue 92% par ltat colombien et 8 % par les dpartements, qui dispose de la personnalit juridique. Cre en 1989, elle a pour objectif le financement de projets dinfrastructures qui promeuvent le progrs rgional et urbain. La particularit de cette IFS par rapport au modle rpandu est de faire mettre en uvre ses concours par les tablissements de crdit, principalement des banques commerciales. Findeter se finance essentiellement sur le march des capitaux national en monnaie locale, mais bnficie aussi de prts de bailleurs de fonds internationaux, notamment en vue de pouvoir rallonger ses concours. Elle bnficie de la garantie de ltat; elle couvre elle-mme le risque de change sur les emprunts quelle fait en devises. Les emprunteurs taient au dpart les seules collectivits locales, puis le champ a t largi aux entits (publiques ou prives) de services publics. Les principes de fonctionnement de Findeter ont connu deux phases distinctes. Pendant une douzaine dannes, les services de linstitution ont ralis eux-mmes lanalyse des risques et des oprations, et ont fourni un appui technique aux emprunteurs finaux. En2003, le march et les oprateurs du tissu bancaire ont t jugs suffisamment mrs pour que lanalyse des risques et des oprations soit totalement dlgue. Les banques sont dsormais seules supporter le risque de dfaut de paiement des emprunteurs.
Source: IADB, 2010.
Un rle pour les banques rgionales de dveloppement

Labsence des banques rgionales de dveloppement dans le secteur des investissements urbains et des collectivits locales sexplique par les mmes raisons que pour les banques commerciales: le march est restreint, peru comme risqu, et ces institutions nont pas les capacits humaines ncessaires pour lapprhender. Quelques-unes de ces institutions interviennent ponctuellement dans le secteur des infrastructures (BOAD, par exemple), mais en prts souverains. Une telle absence est difficilement justifiable pour des institutions financires ayant vocation financer le dveloppement: le secteur urbain et les collec tivits locales devraient tre deux des curs de cible de ces banques rgionales. Ces institutions pourraient jouer un rle dcisif dans la structuration
271
du march des investissements locaux et le financement ou le refinancement, spcialement dans les ensembles rgionaux o la taille moyenne des pays et/ou des villes est modeste. Une des principales contraintes auxquelles se heurtent les oprateurs est la raret des financements de long terme, aux caractristiques adaptes la ralisation dinfrastructures urbaines et aux oprations damnagement. Ily a probablement l un rle jouer pour les banques rgionales de dveloppement, consistant combler cette lacune de financement de long terme. Elles devraient tre en mesure dagir en relais des grands bailleurs multilatraux auprs de qui elles pourraient se refinancer et de se focaliser sur la redistribution lchelon local de produits financiers adapts aux investissements locaux. La question du risque de change et de la collecte de ressources en monnaie locale reprsente galement un grand potentiel pour ces institutions. Elles paraissent positionnes de faon optimale pour faciliter, des regroupements de collectivits, laccs des ressources sur le march des capitaux locaux, lesquels sont, on la vu, souvent lchelle rgionale. Autrement dit, les banques rgionales pourraient progressivement se positionner sur des modles analogues celui des banques dobligations aux tats-Unis (voir encadr5.5). La vocation rgionale de ces banques les destine potentiellement jouer un rle de syndication facilitant laccs des ressources adaptes pour des grappes de projets et des collectivits regroupes pour cette occasion. Les activits de garantie pour des investisseurs trangers dans le cadre de PPP devraient constituer galement un champ dactivit potentiel. Ces nouveaux rles des banques rgionales supposent, pour beaucoup dentre elles, un renforcement de leurs capacits, de leur gestion et, de faon gnrale, de leur rputation en tant quinstitution financire. Cela passe probablement par une collaboration accrue avec dautres institutions financires, multilatrales ou bilatrales. Ces nouveaux rles supposent galement un investissement intellectuel et humain dans le secteur des collectivits locales. Cest la proximit des institutions financires rgionales qui les rendent lgitimes sur ce march des investissements locaux. Elles sont en position dacqurir la connaissance profonde et permanente des enjeux et des potentiels des conomies locales, de la situation financire des collectivits qui exigent prcisment la proximit. Mais cette connaissance suppose lexistence dquipes comptentes et stables. Sur ce plan aussi, la collaboration avec dautres institutions financires ou des agences bilatrales pourra peut-tre se rvler ncessaire ou utile.
272
Pour une nouvelle gnration de fonds dinvestissement local

Les volutions du contexte de laide internationale, la diversit accrue des enjeux que recouvre linvestissement local, et enfin la complexification des montages institutionnels et de lingnierie financire laissent penser quilexiste aujourdhui un besoin pour des fonds dinvestissement locaux dun nouveau type. Les IFS et les fonds dinvestissement classiques ne correspondent plus aux caractristiques de la demande. la lumire des expriences dautres continents (voir encadrs5.8, 5.9, 5.10 et 5.11) et considrant les contraintes particulires aux contextes subsahariens, trois grands objectifs paraissent pouvoir tre assigns de tels fonds uvrant pour le compte des collectivits locales: capter les nouveaux financements; fabriquer des produits financiers adapts aux investissements locaux partir de diffrentes ressources en les hybridant; assurer linterface avec les autres acteurs du dveloppement et organiser des effets levier pour les oprations.
ENCADR5.8
Des fonds renouvelables objet spcifique (State Revolving Funds) aux tats-Unis
LeClean Water Act de 1972 aux tats-Unis a lanc un programme fdral de subventions pour amliorer la qualit de leau. Ila t suivi par un amendement en 1987 crant le programme Clean Water State Revolving Fund (CWSRF). Ilsagit dun mcanisme de fonds renouvelable destin fournir aux tats fdrs des prts taux bonifis spcifiquement pour financer des projets dinfrastructures de traitement etdistribution des eaux. Les ressources de base des fonds sont des subventions fdrales qui doivent tre abondes de contributions budgtaires locales hauteur de 20%. Ce programme sest dvelopp avec succs et aujourdhui les cinquante tats amricains et Puerto Rico ont un State Revolving Fund. Ces fonds sont grs par les State Bond Banks dans certains tats. Ils lvent des ressources complmentaires par emprunt direct et fournissent des garanties pour que les oprateurs empruntent dans de bonnes conditions auprs des banques commerciales. En2009, les cinquante et un fonds renouvelables avaient reu 32,4MdUSD de subventions et leffet levier sest traduit par des investissements dun total de73,6MdUSD. Les fonds ont bnfici dun apport de 4MdUSD supplmentaires dans le cadre du stimulus de laprs-crise de 2008 (American Recovery and
273
Reinvestment Act). Lhybridation subventions/emprunts permet aux oprateurs de bnficier dun fort niveau de bonification: en 2009, les taux dintrts des prts du programme CWSRF taient denviron 2,3 %, alors que ceux du march tournaient autour de 5%.
Source: Kehew, Matsukawa et Petersen 2005, CWSRF 2009.
Capter les nouveaux financements

Lenombre et limportance relative des diffrentes catgories de nouveaux financements (notamment par rapport au volume de laide internationale) ont t souligns dans le chapitre3. Ces nouveaux financements sont varis et disparates. Certains sont remarquables par leur volume (cas des fondations philanthropiques, transferts des migrants, fonds souverains), dautres par leur sophistication (finances carbone), dautres encore par leurs caractristiques et leur origine (investissements en nature chinois, fonds verticaux dans le secteur de la sant). Ils ont pour caractristique commune dchapper quasi totalement aux collectivits locales africaines. Pour ces dernires, se mettre en position de capter une partie de ces financements devient vital, dune part en raison de volumes croissants quils reprsentent et dautre part pour chapper la marginalisation. Une partie de ces financements est certes conue pour transiter par lappareilgouvernemental (dans le domaine de la sant notamment), mais beaucoup concernent des sujets pour lesquels les collectivits locales devraient tre en premire ligne. Les raisons pour lesquelles ces financements leur chappent sont de natures diffrentes. Elles ont voir, selon les cas, avec les qualits de gouvernance, le manque doutils ad hoc pour traiter la demande, le manque de technicit et de savoir-faire et, de faon gnrale, avec le manque dentregent et dinitiative. Les qualits de gouvernance affectent particulirement les relations avec lesorganisations philanthropiques. Celles-ci ont une culture des rsultats affirme et un besoin impratif de rendre compte leurs membres. Elles sontrticentes sengager avec des partenaires dont la rputation en matire de gestion nest pas bonne. Elles prfrent travailler avec des organisationsnon gouvernementales professionnalises et rompues la conduite de programmes. Pourtant, beaucoup des programmes de ces fondations concer nent ou pourraient concerner le milieu urbain. La perte est double pour les collectivits, dabord sur le montant des financements et de leurs effets, ensuite sur la qualification quelles auraient pu acqurir, par exemple auprs de partenaires venant de la finance (voir encadr5.14).
274
Les transferts des migrants ont retrouv en 2010 le niveau quils avaient avant la crise conomique de 2008. Leur taux de croissance annuel pour les annes venir est estim entre 7 et 8%. Lepotentiel dpargne des migrants serait denviron 52MdUSD pour le continent. On estime que les pays dAfrique subsaharienne, en mettant des obligations destination des migrants, pourraient potentiellement lever de 5 10MdUSD par an (Mohapatra, Ratha et Silval 2011). Ces montants donnent lchelle des enjeux pour les collectivits locales. Lemanque doutils adapts pour canaliser les transferts de migrants et leurs investissements est manifeste dans le secteur de lhabitat. Dans beaucoup de pays, cette filire pourrait tre rationalise, systmatise et valorise si une production foncire tait assure cet effet. La perte porte sur le capital investi, le retour fiscal, les effets induits dans le secteur de la construction et, par consquent, lemploi. Lemanque de technicit impacte les secteurs des nouvelles technologies et de la finance carbone. Ces financements nont pas t spcialement conus pour les collectivits, loin sen faut, mais celles-ci ont tout intrt se mettre en position den profiter et, plus encore peut-tre, tirer parti des effets de qualification sur leurs personnels dont les projets innovants de lconomie verte sont porteurs.
ENCADR 5.9
Finance verte: une approche globale et exprimentale Amman

Lapplication de la finance carbone lchelle dune ville pose des problmes de mthodes. Les secteurs concerns (nergie, transports, dchets, eau et assainissement) posent dj pour certains des difficults danalyse pris un par un ilen va de mme a fortiori pour la consolidation des rsultats. La dtermination dune mthode globale lchelle dune ville est un enjeu qui va probablement dterminer pour beaucoup les bnfices que pourront effectivement tirer de la finance carbone les collectivits locales. La capitale jordanienne est devenue en 2010 ville pilote pour la mise en uvre de lappro che lchelle de la ville (city-wide approach). LeAmman Green Growth Program (AGGP) mis en place avec le soutien de la Banque mondiale sinscrit dans une dmarche globale dfinie par une stratgie (Amman Plan 2025) de dveloppement urbain impact minimal sur lenvironnement et usage optimal des ressources nergtiques. Leprogramme comprend cinq composantes: dchets (captation du mthane, recyclage des plastiques), transports (avec cration dun Bus Rapid Transit), nergie durable (clairage public, systmes solaires de chauffage, efficacit nergtique des btiments publics), plantations urbaines (rutilisation des eaux uses) et gestion des risques (essentiellement des actions dadaptation).
275
Un fonds renouvelable doit tre cr dans le cadre du programme. Ce fonds devrait recevoir les produits de la finance carbone (selon des hypothses qui restent valider ce stade) et faire fonctionner la composante efficacit nergtique dans le cadre dun mcanisme PICO. Ce type de mcanisme, qui a t test dans des villes europennes (Stuttgart, Berlin, Lyon), prfinance les travaux dconomie dnergie sur les btiments et est r-abond par les conomies ainsi ralises afin de financer nouveau dautres investissements. Leprincipe de lapproche lchelle de la ville a t valid au cours du sommet de Cancun. Les procdures dinstruction techniques dtermineront ce qui pourra faire lobjet de recettes de la finance carbone dans le cadre du Clean Development Mechanism. Plus gnralement, ce type de projets optimise les possibilits daccder des financements verts, comme ceux du Clean Technology Fund. (Voir section Changements climatiques et nouveaux financements, chapitre1.)
Source: World Bank 2010b.
Capter ces financements et, de faon gnrale, attirer des projets et des investisseurs demande de linitiative, de la pro-activit et un savoir-faire technique et dingnierie financire dont disposent peu de collectivits locales et dIFS classiques.
Fabriquer des produits financiers adapts

Lerecours aux ressources de lpargne locale est un des objectifs quon assigne une politique dinvestissement local, pour les raisons voques ci-avant dans le prsent chapitre48. Sur les marchs financiers africains, ces ressources prsentent linconvnient dtre souvent coteuses et en gnral de court terme. Elles sont donc peu adaptes sous leur forme initiale aux investissements locaux et moins encore peut-tre aux oprations damnagement. La caractristique principale pour un produit financier adapt lamna gement est la dure et, surtout, le diffr. Eneffet, les temps de ralisation desoprations damnagement sont longs: une opration se droule classiquement sur douze quinzeans, et les premires recettes ne rentrent qu lissue des cinq ou sept premires annes. Un diffr est donc dterminant pour les quilibres doprations, puisquilpermet de faire concider les premiers remboursements en capital avec les premires recettes. Cest important pour les oprations qui visent des prix planchers et de la production ennombre49.
48. Voir la section Privilgier le financement endogne, chapitre5. 49. Les oprations de standing chappent ces contraintes, elles peuvent supporter le surcot de refinancements. EnAfrique, elles sont dailleurs souvent prfinances entirement par les acheteurs.
276
Dans ltat actuel des choses, les seuls financements rpondant ce double impratif de la longueur et du diffr sont ceux des bailleurs de fonds. Enpratique, ilest rare quils puissent tre utiliss pour faire de lamnagement sous matrise douvrage locale, les bailleurs tant absent de ce secteur et leurs financements tant en majorit en concours souverains dune part, en devises dautre part50. Ilexiste donc un besoin de fabrication dun produit financier qui se rapproche des caractristiques ncessaires des oprations damnagement prix plancher et qui, en mme temps, utilise les ressources locales. Lerle du fonds dinvestissement sapparenterait ici celui dun arrangeur: ilsagit de mixer plusieurs types de ressources en les hybridant et dutiliser dans le mme temps lensemble des mcanismes de rehaussement disponibles. Par exemple, pour financer une opration spcifique, le fonds peut lever des ressources de marchs, avec un premier niveau de rehaussement issu dun mcanisme dinterception, et un second niveau provenant dune garantie partielle issue dun bailleur de fonds; ilpeut mixer ces ressources avec un concours bonifi dun autre bailleur qui lui serait rtrocd par ltat en monnaie locale, avec des fonds dune fondation, etc. Ilsagit donc en rsum dhybrider diffrentes ressources de natures diffrentes pour fabriquer un produit prsentant les caractristiques (taux, longueur et diffr) adquates, en utilisant leffet levier des bailleurs. La participation de ces derniers (bailleurs multilatraux et bilatraux, banques rgionales de dveloppement), comme celle des fondations philanthro piques sont justifies par les effets attendre envisags: collecte de lpargne locale, collecte des rmittences, promotion de linvestissement local, soutien une activit hautement cratrice demplois, cration dun parc priv de logement rgul pour le locatif conomique et trs conomique, enjeux sociaux dans les quartiers.
ENCADR 5.10
Un exemple defonds local: les UDIC en Chine

Les UDIC (Urban Development Investment Corporations) ont t cres en Chine au dbut des annes 1990 quand les gouvernements locaux ont t mis en demeure de raliser eux-mmes les infrastructures, le gouvernement central souhaitant se dgager du
50. Les exceptions (prts en monnaie locale, prts directs sous-souverains) sont rares et prsentent leurs propres inconvnients (voir encadr4.3).
277
rle de financeur des infrastructures locales. Or le cadre lgal qui rgit les oprations des collectivits locales ne leur permettait pas demprunter. Les UDIC, qui sont des socits dtat, ont t cres pour contourner cette contrainte et, plus gnralement, pour appuyer les collectivits locales dans la ralisation de leurs projets de dveloppement urbain. Ilen existe environ 360 dans le pays; elles sont regroupes au sein dune association nationale. Leur structure varie de faon significative et elles peuvent tre pilotes par diffrents acteurs: dans 70% des cas, ilsagit des autorits locales; dans les autres cas, ilpeut sagir de dpartements lchelon provincial ou prfectoral chargs de la construction urbaine, de la gestion locale des actifs de ltat ou encore de rformes et du dveloppement. Les UDIC assurent quatre types de fonctions. (1) Elles sont en premier lieu des platesformes de financement: elles lvent les fonds par diffrents canaux et financent les projets par lemprunt ou en investissement direct. (2) Elles sont des investisseurs du secteur public; elles oprent en tant quinvestisseur pour le compte des autorits locales ou des services de gestion des actifs de ltat; elles sont responsables de la gestion des actifs et doivent veiller la protection des intrts du gouvernement. (3) Elles sont amnageurs; elles ralisent des oprations en direct et pour le compte des autorits locales sur les terrains allous par ces dernires dans le cadre des documents durbanisme. (4) Elles sont matre douvrage de certains projets dinfrastructures, pour lesquels elles sont responsables du financement et de la ralisation, mais aussi du management ultrieur et des cots dexploitation. Leprimtre fonctionnel des UDIC recouvre le financement, la ralisation et lexploitation des infrastructures urbaines et lamnagement. Les secteurs concerns sont principalement leau potable (production et distribution), les eaux uses, lapprovisionnement en gaz et le chauffage urbain, le traitement des dchets et le transport ferroviaire urbain. Ils stendent la voirie urbaine, ponts et ouvrages dart, la prvention des inondations, la gestion des rivires urbaines, les parcs urbains. Les UDIC ne sont en gnral pas impliques dans les secteurs de llectricit, des tlcommunications, des transports lextrieur de la ville (ports, aroports) et autres projets dinfrastructures chelle nationale. Les quipements sociaux (ducation, sant) sont inclus ces domaines de comptences pour certaines dentre elles.
Source: World Bank 2009.
Interfaces et effets levier

Enplus du rle darrangeur financier quon vient dvoquer, le fonds dinvestissement local peut aussi avoir vocation tenir celui darrangeur gnral ou technique. La complexification des montages doprations et la diversification des sources de financement ont suscit lmergence de ce type de besoin. Un programme dinvestissement peut typiquement aujourdhui faire intervenir un grand nombre dacteurs: oprateurs du secteur public ou parapublic, socits du secteur priv national ou extrieur impliques dans des PPP,
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entreprises chinoises ralisant des infrastructures en vertu dun agrment commercial ngoci avec ltat ou bien, loppos du spectre, socits philanthropiques et organisations non gouvernementales. Ilpeut avoir comme objectif de mobiliser des transferts de migrants ou un fonds souverain, ou bien des ressources issues de la finance carbone. Ilpeut avoir mettre sur pieds plusieurs niveaux de rehaussement, avec des interceptions sur des transferts, des nantissements de recettes de matire premire, des prises de garanties partielles. La mise en cohrence densemble au dpart et le suivi dans le temps de tels dispositifs relvent dun savoir-faire particulier. Un fonds dinvestissement local peut assurer cette fonction. Plus gnralement, ilpeut exercer lentregent ncessaire la russite de schmas qui demandent de lesprit dinitiative et une attitude proactive, notamment pour attirer les acteurs extrieurs et les convaincre de sengager. Ilpeut donner les gages de professionnalisme et dintgrit qui rassurent les investisseurs sur le niveau de risques quils prennent.
Un panel doptions
Les fonds de nouvelle gnration ne remplissent pas forcment lensemble des fonctions dcrites ci-dessus. Dans les exemples issus des autres continents, on distingue deux grandes catgories entre ceux qui ont une vocation nationale et ceux qui ont une vocation purement locale. Les fonds vocation nationale (ou tat fdr) ont plutt une vocation financire et une activit centre sur le levage de ressources de marchs, lhybridation avec dautres ressources comme des subventions, la fabrication de produits adapts tel ou tel type dinvestissement et le conseilfinancier. Cest typiquement le modle aux tats-Unis, avec les banques dobligations dtat et les fonds renouvelables dtat (voir respectivement encadrs5.5 et 5.8). Dans certains cas, ces deux institutions sont partiellement embotes, mais cenest pas la rgle. Ilexiste en outre un projet de cration dune banque dinfrastructures lchelon de ltat fdral qui, tout en tant plus cible sur les investissements lourds, partagerait certaines des caractristiques des institutions des tats fdrs (voir encadr1.12). Les fonds vocation locale sont plutt centrs sur le montage et lingnierie financire doprations. Ce type de fonds dinvestissement est ddi une collectivit locale, mme silest souvent proprit de ltat. Cest typiquement le modle asiatique du fonds dinvestissement local, quon trouve en Chine et au Vietnam o ils se sont beaucoup dvelopps depuis deux dcennies (voir respectivement encadrs5.10 et 5.11).
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Ilexiste probablement un certain nombre de cas sur le continent o ces deux types de fonds pourraient trouver leur place et se montrer efficaces. Lemodle vocation nationale pourrait en particulier inspirer les rformes de quelques IFS ou fonds dinvestissement existants qui sont rests figs dans des fonctionnements moutonniers ou sont emptrs dans une culture et des pratiques de corruption. Lemodle vocation locale pourrait se rvler prcieux pour les villes les plus importantes des pays conomie mergente ou pr-mergente. Ilprsente lavantage, outre tous ceux lists ci-avant, de mettre une certaine distance entre la gestion des programmes dinvestissement et la vie politique locale, des complications des structures dagglomration et, dans une certaine mesure, des difficults lies la matrise douvrage collective51. Ilprsente galement lintrt supplmentaire de faciliter la professionnalisation des personnels.
ENCADR 5.11
Un exemple defonds local: les FIDL au Vietnam

Les Fonds dinvestissement et de dveloppement local (FIDL) sont des institutions financires spcialises qui constituent pour les gouvernements provinciaux des outils lgaux et oprationnels pour investir dans les infrastructures urbaines et conomiques offrant un retour sur investissement. Les FIDL ont un statut dinstitution financire publique de la province, avec un capital et une comptabilit spcifique non consolide avec celle de la province. Les infrastructures urbaines et conomiques englobent beaucoup de domaines: sant, ducation, distribution et traitement de leau potable, gestion des dchets, assainissement et traitement des eaux uses, routes et ponts, logistique de transport, ports, tlcommunications, amnagement et habitat, y compris habitat social, zones industrielles et transport de lnergie. Les principaux modes de financement des FIDL sont, outre leur capital social fourni par les provinces, des emprunts court et moyen terme contracts auprs des tablissements de crdit nationaux, les missions obligataires, et les emprunts auprs de bailleurs de fonds (qui transitent par le ministre des Finances). Les FIDL peuvent intervenir de diverses manires. Ils peuvent effectuer des investissements directs, notamment dans le cadre de PPP; ils peuvent contracter des prts quinzeans et prendre des participations dans le capital dentreprises; enfin, ils peuvent effectuer de la gestion pour compte de tiers (province, en premier lieu). Leprototype des FIDL, cr en 1997, est celui de H Chi Minh Ville: le HIFU (H Chi Minh City Investment Fund for Urban Development), aujourdhui renomm HIFIC (H Chi Minh City Finance and Investment State-owned Company) aprs un changement de statut qui lui a
51. Voir la section La notion dinvestissement local, chapitre1.
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permis de prendre le contrle sur les activits ralises par les consortiums dtat sur son territoire. Lexprience est considre comme un succs: les capacits de ralisation des infrastructures ont t amliores, les dlais de ralisation dinvestissements ont t rduits et le fonds a russi impliquer le secteur priv dans le financement des infrastructures. LHIFIC prsente une gestion financire solide, avec une bonne rentabilit (le fonds est viable et ne dpend pas des subventions publiques) et un portefeuille de qualit avec peu de prts non performants). Les financements long terme dont ila dispos viennent de bailleurs de fonds. En2003, ila ralis avec succs une mission dobligations dune valeur quivalente environ 127MUSD sur le march financier national; le dlai de maturit des obligations tait de deux ou cinqans. Une seconde mission du mme montant sur le mme march en 2004 a t galement entirement souscrite et a permis de rallonger la maturit dixans pour une partie (quivalent de 25MUSD) des fonds levs. La dissmination rapide du modle FIDL travers lensemble du pays suscite cependant des interrogations. Celles-ci portent notamment sur la non-consolidation des comptes de ces entits potentiellement fortement emprunteuses avec ceux des provinces, et sur le niveau de professionnalisme des nouveaux fonds. Sur ce dernier point, ilsemble que le HIFIC soit appel faire de la formation destination des nouvelles entits.
Sources: Albrecht, Hocquart, Papin 2010, AFD 2009 et World Bank 2007.
Dans la majorit des pays, la mise en place de fonds de cette nature prsupposerait que soient menes bien les rformes de modernisation des systmes de financement voques dans une section prcdente. Enfin, ilfaut insister une nouvelle fois sur la ncessit de fonder toute dcision (quilsagisse de la mutation dune IFS existante ou de la cration dun fonds local) sur une tude de march et une tude de faisabilit approfondie52.
Un cadre lgislatif et rglementaire delendettement en sous-souverain

Lerecours lendettement de long terme exige ltablissement dun cadre lgal et rglementaire appropri fixant les relations contractuelles entre les trois intervenants concerns: les collectivits locales et autres emprunteurs53, ltat et les institutions financires.
52. Voir la section Renforcer les outils de financement de ce chapitre et lencadr5.2. 53. Letexte fait rfrence aux collectivits locales, mais la plupart des dispositions voques conviennent aussi aux entreprises du secteur public ou parapublic intervenant dans le secteur des services et de linvestissement local et susceptibles demprunter.
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Du point de vue des collectivits, un tel cadre devra dfinir lautorit habilite emprunter, les procdures assurant la lgalit des contrats dendettement, et les informations financires publier. Du point de vue des gouvernements, un cadre lgal et rglementaire vise encourager un usage appropri de l endettement, viter les comportements financiers irresponsables des municipalits et de leurs partenaires financiers, disposer dinformations sur les montants dendettement public et, enfin, viter lala moral de la garantie implicite54. Du point de vue des tablissements de crdit, enfin, le cadre lgal est indispensable pour signer des contrats de prts, avoir accs aux informations ncessaires pour analyser le risque, suivre lvolution de la solvabilit de leurs emprunteurs et disposer de rgles pour traiter les ventuels dfauts de paiement. Certains de ces aspects ont t voqus plus haut dans ce mme chapitre, dans la section sur la modernisation des systmes de financement. Les lignes qui suivent prsentent succinctement larchitecture gnrale dun dispositif d ensemble, dont le contenu devra naturellement tre adapt aux contextes juridiques et institutionnels des ensembles rgionaux ou nationaux et aux stratgies des gouvernements. La plupart des pays disposent dj dun cadre juridique et rglementaire (de type code des collectivits locales) quilsagira dadapter ventuellement pour assurer un pilotage et contrle de la gestion et de la dette des collectivits locales. Lecadre lgal et rglementaire ou lesdispositifs de pilotage et contrle de la gestion et de la dette sont classiquement exposs selon deux grandes catgories, les dispositions a priori ou ex-ante et les dispositions a posteriori ou ex-post (Liu et Tan 2009; Canuto et Liu 2010).
Les dispositions a priori55

Ces dispositions prennent gnralement la forme de restrictions quilest, du point de vue de beaucoup dexperts, prfrable de stipuler sous forme de lois plutt que de simples mesures rglementaires, afin de les rendre plus difficiles modifier. Elles peuvent porter sur: (1) lutilisation des fonds de lemprunt; (2) la fixation dun plafond lendettement; (3) les restrictions sur les sources de financement; (4) linterdiction de lemprunt en devises; (5) les conditions pralables lemprunt; (6) les rgles concernant la garantie et le paiement de la dette en cas de dfaut.
54. La notion dala moral (moral hazard) est due Adam Smith. Elle dsigne des effets pervers qui peuvent apparatre entre deux agents dans certaines situations de risques. Enloccurrence, ilsagit du fait que les prteurs, mme ceux du secteur priv, estimant que ltat est de toute faon garant en dernier ressort des dfauts de paiement des collectivits locales, ne fassent pas bien leur travaildinstruction des dossiers et prennent des risques inconsidrs. 55. Cette section et la suivante sont fondes notamment sur Painter 2009 et 2010 (contribution).
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(1) Lutilisation des fonds de lemprunt. Les principes suivants font gnralement lobjet dun consensus: lemprunt doit avoir un objectif clairement public; lemprunt court terme doit tre uniquement destin grer les flux de trsorerie sur lexercice budgtaire en cours; enfin, lemprunt de moyen ou long terme doit tre destin des investissements physiques, pour lesquels la priode de remboursement doit de prfrence correspondre la dure de vie de linvestissement. La disposition selon laquelle les collectivits ne peuvent emprunter que pour des projets gnrateurs de revenus fait lobjet de dbats, dans la mesure o elle limine de facto des investissements publics essentiels qui peuvent tre rembourss par la fiscalit ou la tarification dautres services lis (cas de lassainissement, par exemple). (2) La fixation dun plafond dendettement. Un plafond peut tre dtermin par rapport deux critres: le service annuel de la dette, ou le montant total de la dette. Dans la pratique, le second de ces critres nest pas ais dterminer, parce quilfaudrait intgrer les caractristiques de prts en taux et en dure. Cest donc le premier de ces critres qui sapplique le plus couramment. Leratio lui-mme est couramment tabli par rapport lpargne de gestion56. Pour viter les rigidits, on peut prfrer faire figurer dans la loi le principe du ratio, ce dernier tant dtermin par une autorit de rgulation (par exemple sise au ministre des Finances) qui peut ainsi ladapter en fonction des circonstances conomiques. Lerespect du plafond dtermine a priori la capacit demprunt pour une anne donne. Les dispositions rglementaires doivent prciser les modalits de fixation du plafond, leur rythme et celui des contrles. Les risques reprsents par les satellites (rgies, socits de gestion, PPP, fonds de dveloppement local, tablissements fonciers ou damnagement, etc.) dont les encours sont souvent garantis par la collectivit doivent tre intgrs ce stade. (3) Les sources de financement. Certains pays choisissent de restreindre les sources de financement, notamment en fermant le march des obligations en faveur du recours aux tablissements de crdit, en confortant le monopole dune IFS sur le march de la dette sous-souveraine, ou encore en imposant des critres qualitatifs comme un taux dintrt maximum. Ce type de restrictions peut sexpliquer dans le cas de certains contextes particuliers, mais les distorsions de concurrence quelles induisent sont dommageables pour un fonctionnement optimal de march. Elles se traduisent terme par une rduction des montants globaux disponibles et des niveaux de taux qui risquent de rester levs.
56. Cest--dire lexcdent des recettes relles de fonctionnement sur les dpenses relles de fonctionnement.
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(4) Linterdiction de lemprunt en devises. Cette interdiction est vivement souhaitable pour protger les collectivits locales et leurs satellites des risques de change. Des exceptions sont envisageables sous certaines conditions pour des IFS qui sont obliges, prcisment, de se financer lextrieur afin de rallonger la maturit des ressources quelles peuvent se procurer sur les marchs intrieurs. Certains tats ont mis en place des fonds de garantie du risque de change pour leurs tablissements publics. (5) Les conditions pralables lemprunt. Les conditions pralables sont destines empcher le surendettement, mais aussi rassurer les tablissements de crdit sur la lgalit et la lgitimit de lemprunt. Les rgles doivent notamment dterminer les points suivants. Lentit de la collectivit habilite contracter lemprunt, sous quelles conditions; les conditions pralables qui doivent tre remplies avant lacte demprunter (analyse financire prospective, faisabilit et analyse conomique de linvestissement qui fait lobjet de lemprunt, programmation pluriannuelle des investissements, audit externe ou de notation par une agence, consultation des habitants, etc.). Instaurer en plus de ces dispositions lobligation dobtenir une autorisation formelle du ministre des Finances procure ce dernier le moyen de contrler en temps rel le niveau dendettement des entits sous-souveraines du pays. Mais dans ce cas, la question de la garantie implicite de ltat se trouve pose avec une particulire acuit. (6) Les rgles concernant la garantie et le paiement de la dette en cas de dfaut. Lala moral de la garantie implicite de ltat, ci-dessus voqu, a des effets pervers sur les comportements des prteurs (qui finissent par compter sur la garantie comme une assurance tous risques) et des emprunteurs (qui sont dresponsabiliss). Ilest donc souhaitable de statuer clairement que la dette sous-souveraine nest pas garantie par ltat, sauf situations exceptionnelles qui font alors lobjet daccords au cas par cas. Cela implique quilexiste des textes rgissant expressment les droits et les devoirs des prteurs et des emprunteurs en cas de dfaut. Ltat garde la responsabilit daider la collectivit assurer les services de base, restructurer sa dette et sextraire de ses difficults financires, mais les tablissements de crdit doivent sattendre subir des pertes ventuellement substantielles sur leurs encours.
Les dispositions a posteriori

La tutelle des collectivits locales (selon les pays, ministre ddi cette fonction ou direction dun ministre, comme lIntrieur ou les Finances) enassure ou devrait en assurer le suivi financier et de gestion. Cette mission de pilotage et contrle est un lment dterminant de la vie publique locale. Cependant, elle ne suffit pas, quelle que soit la qualit des instruments
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de suivi, rguler le march du financement de linvestissement. Lecadre lgal et rglementaire doit instaurer des obligations, au moins pour les collectivits locales les plus importantes et celles qui empruntent ou veulent emprunter, de faire procder des audits extrieurs sur les niveaux dendettement et de risques. Un audit extrieur annuel, effectu par un expert-comptable et assorti de la publication dun rapport indpendant, constitue en gnral la norme, au moins pour les collectivits ayant accs lemprunt. Les petites collectivits qui nempruntent pas pourront ventuellement se contenter du rapport financier de la tutelle. Lerapport daudit externe a pour objet de confirmer la vracit des informations fournies par les collectivits et de les prsenter selon les principes de la comptabilit publique en vigueur. Ce rapport financier est un lment important pour les acteurs de la rgulation des marchs (ministre des Finances, banque centrale, autorit des marchs financiers) et pour les acteurs de la sphre financire, comme les tablissements de crdit et les agences de notation. Les agences de notation utilisent les donnes des audits annuels pour tablir les analyses financires qui constituent une partie importante de lexercice de notation. Lexprience des dernires dcennies dans des pays mergents montre que la pratique de la notation est une des conditions du dveloppement du march de lemprunt. La notation sur une chelle nationale sera suffisante dans la plupart des cas. Ilfaut noter quilexiste sur le continent plusieurs bureaux rgionaux des grandes agences de notation et au moins une agence africaine reconnue internationalement57. De plus en plus de lgislations rendent la notation obligatoire pour tout acte demprunt par une collectivit. Les collectivits locales de taille rduite et celles qui nempruntent pas ont la possibilit de recourir des mthodes alternatives. Les analyses financires prospectives, les mthodes de notation par les agences et les solutions alternatives la notation par les agences font lobjet de la section Importance des analyses financires, chapitre1.
Linformation comme lment cl de la rgulation des finances locales

Linformation est vitale pour le fonctionnement des systmes financiers. Quel que soit le march considr celui des collectivits locales ne fait pas exception, au contraire, si les investisseurs et les tablissements de crdit ne peuvent valuer le risque, ils vont exercer leur activit ailleurs. Lecadre lgal et rglementaire doit donc prciser les conditions et les modalits de la diffusion de linformation.
57. Global Credit Rating (GCR), dont le sige est en RSA.
Financer la ville par le foncier et lamnagement: les mutations inluctables
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La diffusion de linformation est de la responsabilit des collectivits locales et des gouvernements. Les collectivits locales, outre leurs obligations lgales de transmission des donnes financires leur tutelle, ont tout intrt rendre publics les rsultats des audits, les analyses dagences de notation ou des mthodes alternatives selon les cas, ainsi que les analyses prospectives et autres documents stratgiques comme la politique de gestion de la dette le cas chant et les programmations pluriannuelles dinvestissements58. Les gouvernements ont galement intrt rendre publics les donnes de leurs outils de suivi et le registre de la dette. Celui-ci (voqu dans la section ci-avant sur la modernisation des systmes) doit consigner les emprunts contracts par les collectivits locales et leurs satellites. Les caractristiques des emprunts doivent y figurer (date, dure, montant, source, taux, diffr, chancier de paiement) avec les donnes financires annuelles (capital restant d, paiements capital et intrt pour lexercice fiscal) actualises. Lecas chant le gouvernement doit rendre compte de la faon dont ilgre les situations tendues et les dfauts de paiements, et dont ilsoutient les ventuelles restructurations de dette et les plans de redressement des finances locales. De faon gnrale, on peut dire que la matrise dynamique et prvisionnelle de la dette sous-souveraine par ltat donne des signaux de scurit aux investisseurs et tablissements de crdit, et par consquent constitue un des meilleurs soutiens au march.

Lintrt de la valorisation du foncier pour financer linvestissement local et les mthodes utilises pour ce faire ont t abords dans les chapitres prcdents59. Cette pratique concerne tous les continents, mais la pertinence de lexemple chinois a t souligne: dans les deux dernires dcennies les villes de ce pays ont accueilli plus de 300millions dhabitants, et cest lunique exprience durbanisation dune ampleur comparable celle qui attend lAfrique. Avec les rserves de rigueur sur la diversit des situations et de la taille des marchs, on peut donc estimer que les collectivits locales africaines devraient aussi, avec des outils diffrents selon les cas, financer une part de leurs investissements locaux de cette faon.
58. Voir la section Choix de linvestissement local et cadre stratgique, chapitre1. 59. Voir la section Les diffrentes faons de financer linvestissement local, chapitre1.
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Mais on a vu galement que ce sont les dysfonctionnements en matire de gestion et de production de sol urbain qui, outre les rpercutions ngatives quils ont sur lactivit conomique, empchent la plupart des pays du continent de recourir ce mode de financement60. La suppression du goulot dtranglement que constituent la filire foncire et de lamnagement sinscrit par consquent delle-mme au cur des feuilles de route. Les lignes qui suivent voquent cette question successivement dans ses aspects juridiques, oprationnels, financiers et de risques.
Les cadres juridiques

Beaucoup de pays ont dores et dj engag des rformes de leurs lgislations foncires, dautres devraient probablement suivre. Les sujets abords par de telles rformes sont complexes et nombreux. On ne sintresse ici qu une fraction relativement petite de ces sujets, celle qui concerne la gestion et la production de sol urbain. Les objectifs qui paraissent devoir tre assigns un droit foncier urbain sont nombreux, mais pas contradictoires. Ils relvent de plusieurs types de proccupations: (1) limiter la cration de nouvelles extensions priphriques non organises, non quipes et qui ne pourront pas ltre sans restructuration, dont les sols sont dpourvus de statut reconnu; (2) produire du terrain urbain lgal et scuris en quantit suffisante pour rpondre la demande, aussi bien dans le secteur des activits que dans le secteur rsidentiel, et en ce qui concerne ce dernier, pour lensemble des catgories dhabitat; (3) clarifier les mcanismes dappropriation des espaces urbains et dfinir les cadres de ngociation entre acteurs et darbitrages de conflits; (4) favoriser les investissements du secteur priv; (5) faciliter la mise en place de la fiscalit foncire. La ralisation de ces objectifs demande, dans la plupart des pays subsahariens, la remise en cause du systme tatique61, de la titrisation comme modle unique de rgularisation, et du cadastre comme seul instrument de la conservation, au profit de solutions pragmatiques et ralistes qui tiennent compte des processus qui rgissent concrtement depuis des dcennies la production de la ville. Dans beaucoup de pays les mutations sont dj engages, notamment par une reconnaissance progressive des droits dits no-coutumiers et de lexistence des marchs fonciers dits informels, qui constituent aujourdhui le principal
60. Se reporter aux sections La question foncire et Amnagement et habitat, chapitre2, et Ladifficile gestion des services de base, chapitre3. 61. Voir la section La question foncire, chapitre2.
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moyen daccs au foncier et qui sont en voie de structuration rapide, comme en tmoigne lexistence dintermdiaires et dagences immobilires spcialises. La panoplie de solutions juridiques et doutils mobiliser dpend des contextes spcifiques de chaque pays et est tablir au cas par cas. Un fond commun de solutions semble toutefois apparatre, qui comprend entre autres: la pratique du remembrement et de la ngociation pour transformer les sols de la priphrie en terrains urbains; la reconnaissance de statuts juridiques diffrencis, par exemple de droits collectifs ( linstar des Community Land Trusts amricains); linclusion des systmes (modernes et coutumiers) jugs auparavant inconciliables; les procdures de rgularisation progressive ngocies; la mise en place de registres des transactions et de registres fonciers usage fiscal (voir encadr5.13).
Les outils dintervention

Les outils dintervention existent et sont utiliss dans diffrents continents. Citons en particulier deux grands types doutils oprationnels qui paraissent adapts aux spcificits africaines et en particulier la question pineuse des extensions en priphrie: le remembrement urbain et la grande maille danticipation, lesquels peuvent dailleurs se combiner. Leremembrement urbain (land pooling ou land readjustment) existe au moins depuis le xixesicle en Europe et demeure trs pratiqu dans certains pays, en Allemagne par exemple (Moreau 1990). LAngleterre avait export ce principe en Inde ds le dbut des annes 1900. Leremembrement urbain a t utilis extensivement au Japon, pour reconstruire la capitale aprs un tremblement de terre en 1923, puis les centaines de villes bombardes pendant la seconde guerre mondiale et, enfin, dans la construction de villes nouvelles dans les annes 1960 (Aveline 1997). Ila t diffus depuis le Japon dans diffrents pays dAsie du Sud-Est, comme les Philippines, lIndonsie et la Malaisie. Leprincipe du remembrement urbain devrait bien sappliquer au cas des priphries urbaines africaines, puisquilpermet, par la ngociation avec les ayants droit, de rorganiser sur le plan physique comme sur le plan du statut des zones plus ou moins densment occupes62. Leprincipal reproche qui lui est fait est dtre relativement long mettre en uvre. Ilfaut souligner que le modle japonais du remembrement se distingue du modle europen
62. Leprojet pilote Mbanga-Japoma Douala au Cameroun peut tre considr comme un essai dapplication du principe. Ce projet semble toutefois avoir t manag plutt comme une opration damnagement que comme un remembrement simple.
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en ce quilinclut spcifiquement un recouvrement des cots par la vente des terrains que les propritaires rtrocdent aux pouvoirs publics. Ilsagit donc aussi dun outilde financement par le foncier (raison pour laquelle ilest nouveau mentionn ci-aprs, cette fois dans ses aspects financiers). La grande maille danticipation (Guiding Grid ou Guided Land Development) est une ide apparue dans les annes 1980. Elle se dcline en plusieurs niveaux de complexit. Leniveau le plus simple la grande maille consiste implanter sur le sol les emprises dun rseau de voirie, primaire et secondaire. Cemaillage va dterminer lorganisation des extensions. Lemprise des voies librer est ngocie avec les ayants droit. Les voies dfinies par ce maillage peuvent tre plus ou moins terrasses, compactes, draines, selon les disponibilits financires. Limportant est quelles dfinissent une organisation qui permette ultrieurement un quipement en rseaux de fluides (FarvacqueVitkovic et Godin 1997). La grande maille danticipation a t utilise principalement dans le cadre de projets de dveloppement urbain financs par la Banque mondiale (Conakry, par exemple) et a t dlaisse en Afrique larrt de ce type de projets. Rcemment, des villes moyennes en quateur ont ractiv le concept (Angel 2008). Dans ses niveaux de complexit suprieurs, la grande maille peut se coupler avec certains lments des techniques de remembrement. leur stade ultime de combinaison, remembrement et maille danticipation constituent un ensemble complet et polyvalent. On en trouve un exemple dapplication en Inde Ahmedabad, o les autorits ont dvelopp un outil, le Town Planning Scheme (TPS) Mechanism qui permet de traiter aussi bien les grandes infrastructures lchelle de lagglomration et celles des extensions, la restructuration et rgularisation des zones dhabitat irrgulier, de raliser des zones dhabitat nouvelles, constituer des rserves foncires publiques. Comme le remembrement du modle japonais, cest un outilde financements par le foncier et ilest nouveau mentionn ce titre ci-aprs. Ces outils dintervention, pour tre pleinement oprationnels, doivent tre intgrs expressment avec toutes les dispositions ncessaires dans les cadres juridiques rgissant le foncier et lurbanisme. Les rformes de ces cadres juridiques doivent donc tre conues cet effet.
La mise en uvre: le besoin doprateurs

La mise en uvre de ces outils dintervention dans le cadre dune stratgie de valorisation du foncier suppose un dispositif oprationnel spcifique. Lanalyse des expriences des autres continents fait ressortir deux grandes options oprationnelles, selon que lon spare ou pas la fonction daction
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foncire pure de la fonction damnagement et de viabilisation. Pour chacune de ces options se dclinent ensuite les choix habituels du statut, dune part, et de la comptence territoriale, dautre part. Loprateur foncier a pour vocation de produire du terrain urbain par transformation de terrain rural ou par restructuration et ventuellement den faire le portage ou de constituer des rserves foncires pour les collectivits. Ilest lintermdiaire entre ces dernires et les amnageurs ou les investisseurs. Ilse substitue la collectivit pour les ngociations avec les ayants droit (cas du remembrement urbain) ou pour faire des acquisitions ou bien encore ventuellement par dlgation pour les premptions et expropriations. Elle gre les biens librs ou acquis avant de les rtrocder la collectivit ou de les cder une tierce partie (amnageur, promoteur, investisseur). Pour une collectivit, le fait de travailler avec un oprateur foncier prsente un certain nombre davantages, notamment celui dexternaliser les cots et de professionnaliser une structure. La sparation entre loprateur foncier et loprateur amnageur se justifie par la nature de lactivit ilsagit bien de deux mtiers distincts qui rclament des comptences diffrentes et par la nature des risques (Vilmin 1992). Lerisque est en effet plus important en amnagement et viabilisation (quiper un terrain demande de linvestissement et la commercialisation comprend des alas) quen foncier (un terrain nu en zone urbaine ou priurbaine trouve facilement un usage). Pour ces raisons, et spcialement pour une activit en remembrement urbain, lexistence dun oprateur foncier spar parat rationnelle dans les contextes subsahariens. Dans beaucoup de cas, cet oprateur pourrait dailleurs se limiter une quipe rduite agissant en fait comme facilitateur sans avoir effectuer dacquisition et de portage. Un autre paramtre du choix entre sparation des fonctions ou pas rside plus prosaquement dans la question du financement de loprateur luimme et la faon dont ilpourra se rmunrer ou sera rmunr. Les oprateurs fonciers se rmunrent classiquement par des commissions sur la valeur des terrains rtrocds ou cds, ventuellement pas des honoraires sur services rendus. Les amnageurs se rmunrent sur les cessions de terrains amnags. Ilen rsulte que, selon la taille des marchs et leurs caractristiques, les oprateurs fonciers purs se trouvent dans limpossibilit de recouvrer leurs cots de fonctionnement et reoivent des subventions dquilibre. Dans un certain nombre de pays, ils sont financs par une taxe spciale, par exemple une taxe additionnelle aux impts directs locaux. Les conditions de fonctionnement des oprateurs fonciers purs et/ou des oprateurs amnageurs est variable selon les pays, les configurations choisies, la taille de leur primtre dintervention. Ils sont soit lmanation de ltat,
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soit lmanation des collectivits locales. Ils peuvent selon les lgislations tre des structures publiques ou bien parapubliques dans lesquelles la proportion dintrts privs est variable. Dans la pratique, les fonctions doprateurs fonciers et celles damnageurs peuvent tre non seulement regroupes, mais aussi exerces au sein de structures dont le champ dactivits est plus vaste. Les fonds dinvestissementlocaux, comme le HIFIC au Vietnam (voir encadr5.11) sont aussi des oprateurs fonciers dans une certaine mesure, paralllement et pour alimenter leurs autres activits dans les secteurs de linfrastructure et de lamnagement. Un autre cas de figure est celui des tablissements de type Land Development Corporation qui sont chargs galement de la gestion du patrimoine foncier voire immobilier des collectivits et qui largissent parfois leurs comptences au dveloppement conomique ou social (Kaganova 2011). Cest le cas par exemple de la Joburg Property Company, qui est dtenue par la City of Johannesburg Metropolitan Municipality. Ilexiste donc une grande diversit doptions. Les termes du choix entre ces diffrentes options sont de faon gnrale les mmes que pour les IFS63, avec des paramtres particuliers que peuvent constituer les caractristiques du droit foncier et la fiscalit. Ilfaut insister une nouvelle fois ici sur limportance de la notion de march et sur la ncessit de faire des tudes de prconfiguration ou de faisabilit avant dopter pour tel ou tel dispositif. Cependant, dans les pays et villes subsahariens, la question de la gestion des sols et de la desserte en services essentiels en priphrie revt un caractre prioritaire. Lorganisation de la croissance et la viabilisation constituent des enjeux stratgiques de premire importance pour les dcennies venir. Lebesoin doprateurs fonciers et damnageurs uvrant dans un nouvel tat desprit avec les outils dintervention dcrits ci-dessus est, dans la plupart des cas, dune imprieuse ncessit.
Les mthodes de valorisation du foncier

Toute extension urbaine engendre une augmentation de la valeur des sols. Les terrains qui bnficient dun accs facile, de la desserte en fluides, voire dune desserte en transports en commun connaissent une plus grande augmentation de leur valeur. La question est de savoir qui va bnficier de cette plusvalue: le propritaire ou ayant droit et uniquement lui, ou bien galement lacollectivit qui a financ linvestissement. Ilest moralement justifi que la
63. Voir la section Pour une nouvelle gnration de fonds dinvestissement local, ci-avant dans cechapitre.
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collectivit recouvre une partie de cette plus-value, et ilest conomiquement indispensable quelle le fasse pour financer les investissements futurs. Cest le principe qui sous-tend la valorisation par le foncier, principe qui, quelques exceptions prs, a t ignor sur le continent jusqu prsent. Parmi les grands types de mthodes de valorisation du foncier64, trois paraissent susceptibles dtre utilises en Afrique et ce, de faon spare ou simultane selon les contextes: (1) la cession directe des terrains, (2) la contribution directe des propritaires ou des promoteurs, (3) la fiscalit sur la plus-value. La cession directe des terrains correspond au cas de figure o la puissance publique est propritaire des sols. Sous rserve que ceux-ci soient libres d occupation ou que les occupants soient indemniss dans les conditions lgales et quitables, ils peuvent tre vendus par la puissance publique pour financer ou refinancer linvestissement. Un cas de figure classique est celui de la ralisation dune grande infrastructure de transport, comme un port ou un aroport, un tramway. La cession des terrains autour de lquipement ralis participe du plan de financement. Si la puissance publique nest pas propritaire, ilest lgitime quelle fasse lacquisition avec les procdures en vigueur dans les phases de prparation du projet, bien avant lentre en ralisation de celui-ci. Cela fait partie des rles classiques dun tablissement foncier. La contribution directe correspond la notion de participation en nature: les propritaires, ayants droit ou amnageurs rtrocdent la puissance publique une partie des terrains en change et en rmunration de la ralisation par cette dernire des investissements. Les terrains rtrocds peuvent tre revendus ou utiliss comme terrains dassiette pour des quipements publics. Cette technique est un classique de toute opration damnagement en Europe par exemple. Elle est aussi au cur de la notion de remembrement urbain. Les oprations menes dans le cadre du Town Planning Scheme Mechanism Ahmedabad reposent sur ce principe et permettent de financer jusqu 40% des investissements (Ballaney 2010). La fiscalit sur la plus-value est une technique classique galement pratique dans beaucoup de pays, sous des formules diverses. La taxe sur la plus-value (Betterment levy en anglais, Contribucin de valorizacin en espagnol) peut prendre plusieurs formes, selon quelle sapplique en une fois ou de faon rcurrente. Elle a la rputation dtre complexe mettre en uvre et recouvrer, mais des exemples comme celui de la Colombie montrent quelle peut tre la fois efficace et finalement bien accepte (voir encadr5.12).
64. Voir la section Les diffrentes faons de financer linvestissement local, chapitre1.
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ENCADR 5.12
Contribucin devalorizacin (taxe sur la plus-value) enColombie

La contribucin de valorizacin introduite en Colombie sous forme dimpt en 1921 a t transforme en taxe en 1966. Elle sapplique aux propritaires des biens qui vont tre ou ont t positivement impacts par des investissements publics. Elle est leve uniquement dans le but de contribuer au financement de nouvelles infrastructures dintrt gnral. Son calcul se fait selon trois paramtres: le cot de construction duprojet, la valeur ajoute aux proprits qui peut tre attribue au projet, et le caractre abordable du prlvement. La premire tape pour dterminer la taxe est la dfinition de laire dinfluence (celle o linfrastructure ralise procurera des retombes). La deuxime tape porte sur lvaluation de laugmentation de la valeur du terrain du fait de la ralisation de linvestissement sur la base dune base de donnes tablie avec des oprations prcdentes. La contribution est tablie par une direction nationale de la valorisation, sous tutelle du ministre des Travaux publics et elle est recouvre par lentit publique qui excute les travaux. Les revenus collects sont investis soit directement dans la ralisation desdits travaux, soit dans dautres infrastructures ralises ailleurs par lemme matre douvrage. La collecte de la taxe peut tre ralise partir de deuxans avant la ralisation du projet et jusqu cinqans aprs, en une ou plusieurs fois. Elle concerne tous les propritaires, nouveaux comme anciens. Encas de retard de paiement de la contribution, des intrts moratoires sont appliqus. Cette taxe est gnralement considre comme un succs. Elle a t relativement bien accepte par les propritaires fonciers et les dfauts de paiement sont rares, alors que la Colombie est un pays o la fiscalit est de faon gnrale mal perue. Lexprience des plus grandes villes a montr quilsagit dun instrument viable pour financer le dveloppement urbain. Depuis 2000, lusage de la contribution sest beaucoup dvelopp pour les villes de plus de 300000habitants et elle reprsente environ 20 30 % des revenus des municipalits, parfois plus. Lerendement de la taxe dpend de la qualit des projets. Lesuccs du dispositif est largement attribuable la capacit technique et aux standards dthique de la direction qui ladministre. Sa lgitimit aux yeux des citoyens repose sur la rpartition juste et raisonnable de la charge, sur une bonne communication sur les avantages des investissements et les procdures de concertation et de participation qui prsident sa mise en uvre.
Source: Borrero Ochoa et al. 2001.
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Risques et rgulation
Leprincipe du financement par le foncier suscite parfois de la rticence et desinquitudes, en vertu de deux types darguments. Lepremier dentre eux porte sur le caractre suppos inflationniste et haussier de la valorisation dusol, le second sur le caractre antisocial de mcanismes qui excluraient ipsofacto les plus dmunis. Ces proccupations sont lgitimes, mais paraissent galement infondes. Laugmentation des prix du sol est consubstantielle au phnomne de la croissance urbaine. Schmatiquement, les prix montent lorsque la demande est forte, du fait dune population en augmentation et dune conomie locale dynamique; linverse, les prix baissent dans des villes en phase de dclin ou de dcroissance, comme cest le cas actuellement pour des villes industrielles dans les pays dvelopps. La coexistence de certaines politiques publiques et de certains produits de financement a certes t rcemment lorigine de la constitution des bulles sur certains marchs immobiliers65, comme ceux des tats-Unis et de lEspagne (voir encadr1.12) par exemple, ou en Thalande (Renard 2008). Mais dans la configuration classique de base, et hors produits de financement haussiers par nature66, cest structurellement linsuffisance de loffre par rapport la demande qui oriente les prix la hausse. Les pays du continent africain sont manifestement dans cette situation. Ce nest certainement pas en maintenant les situations actuelles de pnurie que la tendance haussire pourra tre contenue, mais au contraire en augmentant la production de terrains urbaniser la hauteur des besoins. Lexclusion des plus dmunis, comme les difficults des classes moyennes accder au sol dans la plupart des pays, sont galement dabord la rsultante de la pnurie. Cette dernire profite aux classes aises, et en particulier ceux qui arrivent se constituer, sur des marchs fonciers opaques et avec des investissements rduits, un patrimoine locatif le plus souvent hautement rentable67. Lerenversement de cet tat de fait passe, l encore, par laugmentation de la production de terrains urbaniser la hauteur des besoins. Enoutre, une production rgulire et continue de terrains dans le cadre de procdures damnagement permet de procder des subventions croises entre diffrentes catgories de produits, faisant baisser les prix des oprations vise sociale en dessous du prix de revient68.
65. Voir la section Quelques enseignements de la crise financire de 2008, chapitre1. 66. Idem. 67. Se reporter aux sections La question foncire et Amnagement et habitat, chapitre2. 68. Voir la section Techniques et produits de financement spcifiques, chapitre1 et encadr1.4.
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Une politique damnagement fonde sur une valorisation des sols nest donc pas intrinsquement porteuse de dangers en matire de hausse des prix oudaccessibilit au sol, bien au contraire, dans la mesure o elle permet daugmenter le niveau de loffre. La difficult instaurer de telles politiques dans les contextes africains est relier avec les caractristiques de la gou vernance au niveau local et les phnomnes connexes de rsistance aux changements ou du jeu des intrts particuliers69. Enrevanche, ilest certain que dans leur mise en uvre en elle-mme, les techniques de valorisation dusol comprennent un certain nombre de risques. Un de ces risques porte sur le caractre cyclique des marchs. Une trop grande dpendance des budgets locaux envers les recettes du foncier peut tre dangereuse cet gard, et ilest toujours souhaitable de diversifier les sources de revenus (Peterson 2009). Les oprations de cessions grande chelle lies par exemple des infrastructures de transport peuvent ventuellement faire basculer des marchs. Une baisse brutale de la valeur du sol peut avoir des effets en chane, notamment du fait du systme de garantie hypothcaire qui sous-tend gnralement les prts bancaires. Les difficults peuvent saggraver si plusieurs acteurs collectivits locales, tablissements fonciers, agences dexcution, partenariats public-priv, etc. oprent de faon simultane sur le mme march. Lencadrement par ltat ou une instance de rgulation est ncessaire, avec dune part un dispositif de type observatoire du foncier assurant la collecte des informations sur les ventes ralises, les prix, les hypothques, et dautre part un contrle par les tutelles de linscription des recettes au budget et leur affectation de linvestissement pour les collectivits (Peterson et Kaganova 2010, Canuto et Liu 2010). Un autre risque rside dans la corruption. Lefoncier est un secteur sensible cet gard, au niveau national et au niveau local70. Lexprience dautres pays, dont la Chine71, montre quun observatoire foncier, une politique de communication publique et le recours aux appels doffres sont ncessaires pour contenir ce risque pour les cessions (Peterson 2007). Les contributions directes dans le cadre de procdures damnagement ou de remembrement, tout comme les mcanismes fiscaux de type taxe sur la plus-value, compren nent un risque plus diffus de petite corruption.
69. Voir la section Gouvernance et capacit de mise en uvre au niveau local, chapitre3. 70. Idem. 71. Beaucoup de cas de corruption lie au foncier ont t mis au jour dans ce pays; en 2011, lancien maire de Shenzen a t condamn mort avec sursis pour avoir touch lquivalent de 5MUSD en pots de vin. la suite de ces affaires, les autorits ont impos le recours aux appels doffres publics pour les cessions des baux.
Augmenter les ressources propres et lactivit conomique: le levier de lhabitat
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Plus gnralement, ces deux techniques prsentent un risque inhrent leur nature. La russite dpend de la qualit et de lintgrit de la mise en uvre, cest la lgitimit et finalement la viabilit des dispositifs eux-mmes qui en dpendent. Contre toute attente, ces dispositifs sont bien accepts et mme souhaits par les habitants, sous rserve de professionnalisme, de diffusion delinformation et de bonne gouvernance (Borrero Ochoa et al. 2001). Maiscest probablement tous les domaines de la gestion urbaine que ces constats sappliquent.

Comme mentionn prcdemment72, la politique et le financement de lhabitat sont des sujets en soi et lobjet de ce livre nest pas de les traiter. La prsente section ne les aborde que sous deux aspects particulirement lis la problmatique du financement de linvestissement local. Lesecteur de lhabitat reprsente pour les collectivits locales un potentiel deffets conomiques. Cest la question de la maximisation de ces effets conomiques qui est examine dans les lignes qui suivent, dabord au travers de la taxe foncire, puis autravers du soutien aux oprateurs privs dans la promotion et dans le secteur locatif.
La modernisation de la taxe foncire et laugmentation des ressources propres

Limpt foncier urbain existe depuis des sicles. Ilreprsente une part trs importante des ressources des collectivits locales des pays dvelopps, mmesi son rle relatif tend y diminuer. Aux tats-Unis, la taxe foncire (property tax) reprsente encore environ 70% de la totalit des taxes locales (Tax Foundation 2004). Limpt foncier est considr comme un impt efficace du point de vue de la thorie conomique et, parmi les autres impts (qui frappent la consommation, les revenus ou les activits), comme celui qui affecte probablement le moins la croissance conomique (Raphaelson 2004, Dye et England 2009).
72. Voir la section Quelques enseignements de la crise financire de 2008, chapitre1.
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La taxe foncire urbaine en Afrique subsaharienne reprsente une faible part des recettes des collectivits locales, mme pour les plus importantes, et sa collecte est peu performante de faon gnrale dans les pays anglophones (Kelly et Musumu 2000, Kelly 2000) et francophones (Chambas, Brun et Rota Graziosi 2007, Monkam 2010). Les raisons de ces mauvais rsultats sont variables selon les pays et la nature des systmes en vigueur, mais un fond commun dexplications est clairement identifiable. Les mcanismes dvaluation sont complexes, trop compliqus mettre en uvre et mettre jour, difficilement comprhensibles; le niveau de corruption aux diffrentes tapes du processus est lev; le recouvrement est coteux; la taxe est mal comprise et hautement impopulaire; les autorits locales sont peu enclines la mettre en uvre et elles ont peu de moyens pour limposer (Bahl et Martinez-Vazquez 2006). Beaucoup dlments, malgr tout, militent en faveur de cet impt foncier. Lataxe foncire urbaine est la quintessence de limpt local, puisquilne s applique qu des biens immobiles. Elle est par excellence la manifestation de lautonomie fiscale et loutilde financement du dveloppement urbain, puisque son assiette potentielle slargit paralllement la croissance de la ville. Les extensions urbaines produisent des actifs fonciers nouveaux qui demandent certes des investissements, mais qui largissent aussi paralllement la base taxable au titre de limpt foncier. Celui-ci constitue par consquent pour la majorit des villes lunique ressource propre prenne susceptible de progresser au mme rythme que les extensions urbaines. Pour ces raisons au moins, le recours limpt foncier parat souhaitable, voire inluctable. Un mouvement de rnovation et de dveloppement de la taxe foncire urbaine semble donc simposer. Un certain nombre de pays ont engag des rformes ou des rflexions cet effet. La diminution des cots de mise en uvre passe certainement par la mise en place doutils alternatifs au cadastre, comme par la simplification des mthodes et des critres dvaluation. Une bonne communication sur les principes qui rgissent la taxe et sur lusage qui est fait des fonds collects permet en effet de restaurer son image. Lelien entre la taxe foncire et la scurisation du statut foncier peut constituer un lment dcisif cet gard (voir encadr5.13). Linstauration dune taxe foncire rnove et modernise demande des efforts importants dans la prparation et la mise en uvre et une implication rsolue des autorits locales et nationales. Mais comme le niveau actuel du taux de collecte est faible, les gains potentiels pour les grandes villes dune telle rnovation sont corrlativement levs. Les avantages en attendre ne sont
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dailleurs pas seulement financiers. Si la taxe foncire est rnove paralllement aux rformes du cadre juridique foncier et la mise en place des outils dintervention comme le remembrement mentionnes ci-avant, alors elle devient partie intgrante dune vritable transformation de la gouvernance.
ENCADR 5.13
Leregistre foncier simplifi usage fiscal

Leregistre foncier simplifi usage fiscal a t test dans diffrents pays au dbut des annes 1990, par exemple au Bnin o ila t implant progressivement dans les plus grandes villes. Ce type de registre repose sur une cartographie parcellaire numrise, un systme dadressage et une base de donnes urbaines informatise, constitue partir denqutes de terrain. Dans les villes o ila t mis en place, ce type de registre a t efficace notamment en matire de mobilisation des ressources, la fois par largissement de lassiette et amlioration du recouvrement. Dans le cas du Bnin, paralllement la rationalisation des procdures fiscales, le registre a permis de multiplier par trois les recettes fiscales locales Cotonou, Parakou et Porto Novo. Ce type doutil, en plus damliorer fortement le rendement de la fiscalit foncire, permet de clarifier lappropriation des espaces urbains grce la base de donnes et la cartographie. Enoutre, les occupants se rendent compte que, mme sans titre formel doccupation, le fait dtre enregistr et de payer chaque anne une taxe foncire finit par valoir ipso facto proprit. Une rforme lgislative suffira, sans avoir engager de cots administratifs supplmentaires, les reus fiscaux pouvant constituer une prsomption de proprit valider en labsence de preuve contraire. Les cots dimplantation de ce type doutilsont sans commune mesure avec ceux dun cadastre authentique, alors quils rendent dans la pratique un plus grand nombre de services. Nanmoins, ils restent levs et probablement hors de porte des plus petites collectivits. Un des problmes de ce type dinstrument est la mise jour. Celle-ci doit tre permanente et sans faille, sinon le registre perd de sa lgitimit aux yeux des habitants. Cela implique par consquent des cots rcurrents. Ces cots sont en principe couverts par les recettes supplmentaires que le registre procure. Les checs en la matire sont plutt mettre au compte du manque de constance et de permanence dans les efforts, du fait dun changement dquipe municipale, par exemple.
Sources: Comby 2007, Chambas, Brun et Rota Graziosi 2007.
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Lesoutien aux secteurs de la promotion prive et du secteur locatif

Les dysfonctionnements de la filire de production foncire sont largement lorigine du dficit en logements. Cependant, lorsque le goulot dtranglement du foncier est supprim, la production de limmobilier reste sujette un certain nombre de dficiences que les pouvoirs publics traitent normalement par une politique de lhabitat. Les effets que sont susceptibles davoir les orientations des politiques de lhabitat sur lconomie et sur les finances des collectivits locales ont t voqus prcdemment73. Sur le continent africain, peu de pays ont pu se donner les moyens de mettre en place et de soutenir dans le temps une vritable politique de lhabitat. Cela se traduit notamment par de grands dsquilibres dans la structure de la production qui est assure majoritairement par le secteur informel, tandis que le secteur formel est concentr que le segment ultra-rduit de lhabitat de standing. Une des caractristiques les plus marquantes du parc est la trs grande importance relative du locatif priv (UN-Habitat 2003). Ce fait semble tre largement sous-estim, la fois par les autorits et par une partie des bailleurs de fonds qui sont obnubils par laccession la proprit. Pour tre efficace, une politique de lhabitat doit sadresser tous les segments du march et toutes les catgories sociales. Les projets de construction aide qui ne portent que sur lhabitat des plus dmunis, par exemple, sont vous lchec silnexiste pas doffre pour les classes moyennes: celles-ci sont contraintes de descendre en gamme et par la loi du march vincent les plus dmunis des logements qui leur taient destins. De mme, les politiques de lhabitat et les stratgies de financement correspondantes qui ne portent que sur laccession la proprit et cest le cas de la majorit dentre elles ne peuvent avoir quun impact rduit, puisquelles sadressent une fraction du parc seulement74. Les collectivits locales ont tout intrt promouvoir le secteur locatif en amliorant ses mcanismes de production et les conditions de son fonctionnement, en particulier en tablissant un cadre juridique rgissant les rapports entre bailleurs et locataires et dfinissant leurs droits et devoirs respectifs. De faon gnrale, ilsagit dorganiser sa mutation du secteur
73. Voir la section Quelques enseignements de la crise financire de 2008, chapitre1. 74. Idem.
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informel au secteur formel. Les avantages quon peut attendre de lhabitat locatif sont nombreux et varis: (1) ilremplit une fonction sociale essentielle et ce, pour pratiquement toutes les strates de revenus (des plus faibles aux plus levs, par exemple pour le logement des expatris); (2)ilreprsente un chiffre d affaires important, la mesure de sa part dans le parc, et ces revenus ne font lobjet la plupart du temps daucun prlvement; (3) ilest au cur de lactivit de la construction, laquelle reprsente souvent la principale activit de la ville et la premire productrice d emplois; (4) ilest un des supports privilgis dinvestissement de lpargne intrieure et potentiellement de lpargne extrieure (celle des migrants). Un des effets directs les plus immdiats que les collectivits locales peuvent attendre dune stratgie de soutien la production du secteur de lhabitat et de sa transition vers le secteur formel est bien entendu le rendement de la taxe foncire. Cest encore plus vrai pour lhabitat locatif, dans la mesure o le bailleur est par dfinition solvable (voir encadr2.15, par exemple). Cela parachve le mcanisme qui a t dcrit plus haut propos des politiques foncires, des outils de production de sols urbains, de financement par lamnagement et finalement linstauration dune fiscalit urbaine et laugmentation des ressources propres des collectivits. Une fois que la production de sol formel est assure, le soutien au secteur de lhabitat et la construction peut seffectuer par des dispositifs relativement peu coteux. Ilsagit de mettre en place des mcanismes incitatifs et de soutien au secteur priv, de favoriser la mise en place de produits de financement adapts pour les oprateurs. Ici encore le statut scuris, formel et reconnu du sol savre important pour les investisseurs, dans le secteur locatif en particulier, qui pourront avoir recours lhypothque pour se financer (Vance 2004). Selon les pays, les villes, les marchs, les oprateurs et promoteurs du secteur priv seront des micro-entreprises redevables peut-tre de la mso-finance (voir encadr4.11) ou des petites et moyennes entreprises (Gardner 2010), qui sadresseront alors aux banques commerciales ou des institutions de financement spcifiques. Celles-ci peuvent apporter la fois des financements adapts, des garanties partielles, mais aussi des actions de soutien, dencadrement et de formation (voir encadr5.14).
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ENCADR 5.14.
Soutien aux oprateurs: lexemple deNURCHA en RSA

La National Urban Reconstruction and Housing Agency (NURCHA) est une institution cre lorigine pour fournir des financements, des garanties et des appuis des oprateurs du secteur du logement nayant pas accs aux financements classiques. Elle a t cre en 1995 avec un don de 5MUSD dun fonds philanthropique, le Soros Economic Development Fund (SEDF), et une dotation de 5MUSD du gouvernement sud-africain (via le National Department of Human Settlements). LeSEDF a ensuite dot nouveau NURCHA de 50MUSD pour garantir les prts bancaires. NURCHA a dvelopp plusieurs types dinstruments financiers. Elle a commenc par garantir les prts bancaires des petits entrepreneurs investissant dans le logement cot modr, en proposant un partage des risques auprs des banques commerciales. Jusquen 1999, cette garantie slevait 60 ou 70% du montant du prt et offrait une bonne couverture aux banques commerciales. En1999, la monnaie sud-africaine a t dvalue et les taux dintrts ont grimp. Certains entrepreneurs nont plus russi faire face leurs engagements, les dfauts de paiement se sont multiplis et les banques se sont retires du march du logement cot modr. ce stade, NURCHA a entrepris daccorder directement des prts en utilisant ses capitaux propres. Ses comptences et les performances de son portefeuille ont t reconnues et les banques lui ont apport des refinancements. Pour faire face la croissance de ses engagements, NURCHA a dlgu leur gestion des intermdiaires qui sont chargs du contrle de qualit et de conformit la rglementation et des dcaissements. Pour sassurer de leur implication dans le suivi des programmes, on demande aux intermdiaires dy investir eux-mmes en fonds propres. NURCHA se consacre dsormais la structuration de ses produits financiers, lanalyse des emprunteurs et aux actions de soutien aux entrepreneurs. Aprs une priode de diversification de ses activits dans des produits dpargne, NURCHA a d se recentrer en 2004 sur son activit de base du logement cot modr, largi toutefois aux infrastructures communautaires et aux quipements sociaux. Linstitution bnficie encore de dons et subventions, mais a largi des sources de refinancement et lve aujourdhui des fonds auprs de banques commerciales, de socits dinvestissement et de filiales secteur priv de bailleurs de fonds internationaux. Depuis sa cration, NURCHA a t lorigine du financement de 250000units dhabitation de plus de 250infrastructures ou quipements communautaires.
Source: World Economic Forum 2006.
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Dans les marchs les plus importants, les promoteurs et constructeurs sont desentreprises plus toffes, qui peuvent tre encourages sengager sur des marchs o elles ne vont pas spontanment, grce des incitations financires ou fiscales inscrites dans les politiques sectorielles. Autrement dit, dans leur principe, la dmarche darticulation entre la politique publique et le secteur priv peut sappliquer lensemble des cas de figure. Selon la taille des marchs, leur degr de dveloppement, et le niveau de structuration des oprateurs, ilconvient dadapter les mcanismes dincitations, les outils financiers, les dispositifs dencadrement et ventuellement de contractualisation. Ce type daction peut se mener dans le cadre de programme nationaux (voir encadr5.15), ou bien au niveau dune collectivit locale, voire de regroupements de collectivits locales en association de moyens. Dans tous les cas, lentit de pilotage du ct de la puissance publique doit disposer des moyens humains et des comptences ncessaires. Les drapages du secteur priv sanctionnent les insuffisances de la matrise douvrage.
ENCADR 5.15
Les articulations amnagement-habitat et public-priv: lexemple du Maroc

LeMaroc a mis en place une politique de lhabitat qui repose sur larticulation avec le secteur de lamnagement et le recours au secteur priv pour la construction. Cette politique est fonde sur une exprience relativement ancienne en matire de rsorption des bidonvilles, qui tait mise en uvre par un amnageur spcialis, lAgence nationale de lutte contre lhabitat insalubre (ANHI). Quoiquayant t implique dans quelques oprations de construction certains moments, lANHI tait spcialise dans les oprations damnagement, activit dans laquelle elle avait acquis un savoirfaire reconnu en matire de subventions croises, qui lui a permis en particulier de produire des lots de terrain quips et dots de titres fonciers des prix trs serrs, pour de lauto-construction encadre de logements conomiques. Lorsque ce systme a commenc se gripper du fait notamment de la rarfaction des terrains publics, et quilest apparu quilne suffisait plus rpondre la demande, ltat a procd en 2004 la fusion des diffrents oprateurs existants, en crant la Holding Al Omrane (HAO). Cette dernire a regroup lANHI avec deux autres entreprises publiques, puis (en 2007) sept socits rgionales damnagement. Al Omrane met notamment en uvre le programme Villes sans bidonvilles , qui porte sur 83villes et 325000mnages rsidant dans prs de 1 000bidonvilles. Ce programme reprend et prolonge plus grande chelle les missions quassurait lANHI en matire de traitement de lhabitat insalubre et de rsorption des bidonvilles, au travers doprations classiques de restructuration et de recasements, avec
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une composante accrue daccompagnement social. Ilporte galement sur des oprations grande chelle de construction de logements, plus particulirement dans les grandes agglomrations, en recourant la participation de promoteurs privs. Dans ce cadre, Al Omrane agit comme oprateur foncier et amnageur, qui rtrocde des terrains viabiliss. Ceux-ci sont vendus des prix diffrents en fonction des marchs locaux et des catgories de logements auxquels ils sont destins. On retrouve ici le concept des subventions croises, puisquune partie des terrains, rservs de lhabitat conomique en collectif, sont cds en dessous des prix de march des promoteurs. Ces derniers doivent sengager contractuellement sur un prix-plancher pour les logements produits, qui intgre llment de subvention li au prix du terrain et aux allgements fiscaux accords lhabitat social. Ce programme a t estim au dpart un montant total dinvestissement public dun quivalent de plus de 3MdUSD. Ilest financ hauteur du tiers environ par ltat via un dispositif spcifique, le Fonds de solidarit de lhabitat (FSH), qui est aliment par une taxe prleve sur les ventes de ciment lchelle nationale. Lereste du financement provient principalement de bailleurs de fonds, sous forme de subventions (Union europenne), ou de prts plus ou moins bonifis selon les cas (Banque mondiale, BEI, AFD).
Sources: AFD 2003, 2004, 2008 et World Bank 2006a et b.
Une initiative spciale pour les villes fragiles75

Tandis quune partie des pays subsahariens sont entrs ou entrent en phase de pr-mergence, une autre partie entre un tiers et la moiti, selon les classifications restent classs en situation fragile. La moiti de la population dAfrique subsaharienne environ vivrait dans ces pays fragiles. La perspective dune Afrique deux vitesses nest pas loigne. Les rponses des bailleurs de fonds aux situations de fragilit sorientent souvent vers de laide budgtaire accompagnant un ensemble de travaux danalyse, dassistance technique et de renforcement des capacits (World Bank-ADB 2011). LUNCTAD a formul le concept dune nouvelle gnration de mcanisme international dappui (International Support Mechanism) spcifique pour les pays les moins dvelopps76 (UNCTAD 2010). Certains
75. Cette section est en partie reprise de Paulais et Pigey 2009. 76. LUNCTAD, en franais CNUCED (Confrence des Nations unies pour le commerce et le dveloppement), nutilise pas le concept de situation fragile, mais celui de pays les moins dvelopps. Les deux notions se chevauchent largement. Selon cette organisation, trente-trois pays dAfrique sont parmi les moins dvelopps.
Une initiative spciale pour les villes fragiles
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auteurs recommandent de nouvelles modalits, comme des agences publiques indpendantes (Independent Services Authorities) pour mettre en uvre efficacement les flux daide dans les pays ou territoires concerns (Bold, Collier et Zeitlin 2009). La situation des villes des pays ou territoires en situation fragile a t voque dans les chapitres prcdents: elles accumulent les handicaps, senfoncent depuis des annes, voire des dcennies, dans des spirales dpressives et sont confrontes une double trappe de pauvret et de financement. La notion de villes fragiles mriterait dtre instaure pour ces collectivits locales, dont on ne voit pas concrtement comment elles pourront sextraire de ces situations sans des aides extrieures. Certaines dentre elles ont des populations de plusieurs millions et sont plus importantes que des tats entiers qui, eux, bnficient de programmes daide spcifiques77. Rattraper les retards et les dficits accumuls dans ces villes, les replacer sur des trajectoires de dveloppement, instaurer des systmes de financement prenne: autant de challenges qui apparaissent comme quasi inatteignables aujourdhui. Tout porte croire quils ne pourront pas tre atteints sans la mise en uvre de programmes spcifiques dappui. Enltat actuel des contextes nationaux et de larchitecture de laide, aucun outilspcialis nexiste pour aider ces collectivits locales se remettre progressivement sur le chemin dune croissance matrise. Ilfaudrait donc considrer la cration dune initiative spciale pour les villes fragiles. Pour tre lchelle, une telle initiative devrait mobiliser nombre dacteurs nationaux et internationaux sengageant sur le long terme. Elle pourrait par exemple prendre la forme dun partenariat public-priv tabli avec des entreprises des services marchands (groupes des secteurs eau, lectricit, dchets solides et environnement, transports), de bailleurs de fonds, de banques rgionales de dveloppement, de grandes fondations philanthropiques (dont on a vu que certaines sont dj un peu impliques dans le secteur urbain), dtats souverains et de villes riches du nord ( titre individuel et par le biais de leurs associations). Limplication des fonds souverains du continent africain serait certainement un atout majeur pour cette initiative. On a vu que ces fonds disposent dun capital accumul de lordre de 100MdUSD78. Laffectation dune fraction de leurs rsultats annuels serait dj significative en soi. Considrant que ces
77. Voir la section Situation fragiles: les villes aussi, chapitre2. 78. Voir la section Les fonds souverains, les fonds dinvestissement, chapitre4.
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fonds sont aliments par lexploitation des richesses du sous-sol du continent, ilne parat pas illgitime quils soient en partie rinvestis dans lamlioration de la productivit des villes et des conomies africaines. Lerle des villes du nord dans ce partenariat porterait sur le renforcement institutionnel, pour lequel elles sont lgitimes, dans le cadre de programmes pluriannuels. Leurs engagements actuels en la matire ne sont pas ngligeables. Cependant, considrant que les grandes villes du nord disposent dune richesse comparable sinon suprieure celle de beaucoup dtats souverains, ilest lgitime de se demander si la solidarit quelles manifestent actuellement envers les villes du sud nest pas sous-dimensionne financirement. Lappui de linitiative ne passerait pas ncessairement dans un premier temps par des montants dinvestissements considrables, du fait de capacits d absorption relativement rduites des villes fragiles. Linitiative naurait pas vocation rtrocder tous ses fonds sous forme de subventions aux villes bnficiaires. Lobjectif de cette initiative serait prcisment de mettre les collectivits locales en tat damliorer leur gestion et leurs ressources propres, de se procurer des ressources localement, de promouvoir les partenariats avec le secteur priv local sur les services marchands et les investissements gnrateurs de ressources, et de mettre en place les mcanismes de financement de la croissance de la ville par lamnagement. Linitiative aurait pour vocation: (1) de soutenir les actions des collectivits au plan financier, par apport de subventions, notamment pour faire de lhybridation avec des financements classiques et de laide fonde sur les rsultats, mais aussi et peut-tre principalement dans certains cas par apport de garanties; (2) daider les collectivits les plus importantes mettre sur pied des fonds locaux de nouvelle gnration et des outils de remembrement, daction foncire et damnagement; (3) daider les tats crer des fonds et des mcanismes de financement de nouvelle gnration ou moderniser les fonds existants. Ces deux dernires activits seraient du ressort dune facilit de type fonds dingnierie intgre linitiative. Cette initiative pour les villes fragiles fonctionnerait pour partie sur un modle adapt du fonds de fonds dont on trouve un exemple dans lUnion europenne avec JESSICA (voir encadr5.16). Les institutions panafricaines comme lUnion africaine, les institutions financires comme la BAD et les banques de dveloppement rgionales, les autres bailleurs de fonds pourraient sinspirer de ce modle. Ilsagirait en somme de ladapter aux villes africaines.
Une initiative spciale pour les villes fragiles
305
ENCADR 5.16
Lefonds defonds: lexemple europen avec JESSICA

JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in Cities Areas) est un fonds destin aux investissements des programmes de revitalisation des quartiers dgrads et au dveloppement urbain. Ce fonds a t cr en 2005. Ilsagit dune initiative conjointe de la Commission europenne, de la Banque europenne dinvestissement (BEI) et de la Banque de dveloppement du Conseilde lEurope (BDCE), ralise avec lappui du Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER). LeFEDER est un des fonds structurels de lUnion europenne, ilpromeut la cohsion conomique et sociale par la correction des dsquilibres rgionaux. JESSICA est donc un instrument financier au service du dveloppement urbain destination dun ensemble de pays, qui met en uvre des prts et des subventions. Les autorits sont incites placer une partie des aides reues au titre du FEDER dans des mcanismes renouvelables, cest--dire des fonds de dveloppement urbain locaux, plutt que de les utiliser comme des subventions consommables en une fois, condition que les projets correspondent un certain nombre de critres et soient inclus dans un plan intgr de dveloppement urbain durable. Les fonds locaux ainsi abonds peuvent investir dans des partenariats public-priv, en fonds propres, en prts ou en garantie. Les fonds de dveloppement urbain capitaliss par le FEDER monts avec lappui de JESSICA sont en position favorable pour se financer auprs des banques partenaires ou des banques extrieures. Les tablissements prteurs examinent favorablement des dossiers de financement prpars dans un tel environnement institutionnel et techniquement bien prpars. JESSICA inclut en effet une fonction de conseilet dexpertise pour la mise en place de fonds de dveloppement urbain, les faisabilits de projets de dveloppement urbain intgr, et le montage institutionnel avec dautres investisseurs potentiels (fonds de pension, fonds de placements immobiliers, etc.). Parmi les fonds de dveloppement urbain qui ont t monts avec le fonds JESSICA, on peut mentionner le Saxony Urban Development Fund (SUDF) en Allemagne, le English Cities Fund (ECF) en Angleterre et le Regeneration Investment Fund for Wales (RIFW) au pays de Galles.
Source: Union europenne, BEI, BCDE.
Leredressement des villes fragiles passe notamment par des programmes durgence dans les infrastructures et les services de base. Ces programmes durgence demanderont un effort accru de la part des bailleurs de fonds en direction de ces collectivits. Ils devraient aussi tre loccasion de partenariats
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public-priv de seconde gnration, impliquant notamment les oprateurs locaux. Ces derniers, comme soulign diffrents endroits du texte, peuvent se montrer efficaces en matire de fournitures de services de base, damnagement et de construction79. Ilfaut souligner que ces programmes peuvent participer des programmes sociaux qui sont mis en place par diffrents tats sous la pression de la monte de la prcarit des plus dmunis face des lments exognes, comme la hausse des prix alimentaires. Les filets de scurit sociaux (social safety nets) destins soutenir les populations affectes par les crises intgrent souvent des programmes de travaux publics (workfare) paralllement dautres solutions, comme les transferts conditionnels ou non montaires ou en nourriture (Ravallion 2009, Wodon et Zaman 2009). Lexprience montre que les travaux haute intensit de main-duvre peuvent rpondre ce triple objectif daide la personne, de soutien lactivit conomique et damlioration de la situation physique et sanitaire des quartiers dshrits (voir encadr5.17).
ENCADR 5.17
Travaux haute intensit demain-duvre et agences dexcution

Les bailleurs de fonds impliqus en milieu urbain ont soutenu au cours des deux ou trois dernires dcennies la cration dun certain nombre dagences pour promouvoir les travaux haute intensit de main-duvre (THIMO). Sur le continent, de telles structures regroupes sous lappellation Agences pour lexcution de travaux dintrt public contre le sous-emploi (AGETIP) ont t cres dans seize pays, dAfrique de lEst (Burundi, Djibouti, Madagascar, Rwanda), de lOuest (Burkina Faso, Bnin, Cap-Vert, Gambie, Guine, Guine-Bissau, Mali, Mauritanie, Niger, Sngal, Togo) et centrale (Centre Afrique). Les THIMO concernent la ralisation de voiries urbaines, douvrages de drainage, despaces publics, ddifices publics simples. Les agences sont charges didentifier et slectionner les sous-projets, puis de les faire excuter en tant que matre d ouvrage dlgu (cest--dire avec une mission allant de la passation des contrats dtude la rception des travaux achevs).
79. Se reporter aux sections Situations fragiles: les villes aussi et Ledifficile financement des services de base, chapitre3, et Augmenter les ressources propres et lactivit conomique du prsent chapitre.
Enguise de conclusion
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Des valuations ex-post ralises en Afrique et ailleurs (comme les Territoires autonomes palestiniens et des pays du pacifique) sur ce type de dispositif et sur les THIMO ont mis en vidence lefficacit du concept dun point de vue social et conomique, du fait du nombre demplois crs. Laction des agences est en gnral positive, en particulier sur la constitution ou le renforcement du tissu de petites entreprises de travaux publics et de la construction, de petits bureaux dtudes. Lactivit de ces entreprises est facilite par les conditions de transparence et de rapidit dans lesquelles les marchs sont passs, par des dlais de paiement courts. Leplus souvent, des actions dappui la cration dentreprises et de formation des personnels sont assures paralllement aux programmes de travaux. Comme toutes les structures de matrise douvrage dlgue, les AGETIP prsentent le risque de court-circuiter les autorits municipales. Certaines dentre elles ont fait lobjet de critiques cet gard; dautres ont chou dans leurs missions par manque de professionnalisme; plusieurs enfin peuvent tre considres comme de vrais succs. Indpendamment de la question des agences, les effets positifs des THIMO comme soutien lactivit et lemploi ont t indiscutables lorsquils ont pu tre mens bien sur une priode de temps suffisante.
Sources: Breton et Foeth 2005 et Diou, Henry et Deme 2007.
Dans la mesure o les changements de paradigmes invoqus au dbut de ce chapitre peuvent tre effectus, les perspectives de la croissance urbaine sur le continent ne paraissent pas insurmontables pour ce qui est des points de vue financier et technique. Du point de vue financier, lurbanisation va exiger des investissements locaux certes importants, mais pas hors de proportion avec les montants dune pargne locale croissante, les transferts des migrants et, plus gnralement, ce que les conomies du continent vont produire dans les dcennies venir. Pour sen tenir aux villes subsahariennes hors Afrique du Sud, les estimations faites dans ces pages ne reprsentent aprs tout que quelque 40USD par an par urbain pour la priode 2010-2030, dont ilnest pas irraliste de penser quune large partie devrait pouvoir tre gnre par la mcanique de croissance elle-mme. Du point de vue technique, les mthodes et les outils oprationnels ncessaires pour faire face de tels besoins existent depuis longtemps et ont t expriments dans dautres parties du monde. Sauf configuration physique
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particulire lie lenvironnement ou la disponibilit en terrains, ilnexiste pas dimpossibilit thorique ou pratique lurbanisation rythme soutenu qui attend le continent. Enrevanche, les changements de paradigmes eux-mmes passent, pour beaucoup de pays, par un considrable chantier de rformes structurelles et des mutations de politiques sectorielles. Ce chantier va demander de la dtermination de la part des gouvernements. cet gard, ilsera facile aux sceptiques dmettre des doutes sur laptitude des tats rformer les mcanismes qui rgissent la gestion urbaine et sonfinancement, cela mme sous la pression de lurgence. Linertie, la mconnaissance des enjeux, la rsistance au changement et laccaparement par les lites semblent en effet avoir prvalu dans ce secteur depuis plusieurs dcennies. Cependant, les socits et les conomies du continent ont manifest pendant la dernire crise financire une rsilience et une capacit dadaptation remarquables. La monte en puissance des classes moyennes, lapparition dune nouvelle gnration de techniciens et de dcideurs, les aspirations, ainsi que de faon gnrale le renforcement des mouvements de citoyennet dans les socits urbaines, sont les manifestations les plus visibles des changements qui sont en cours actuellement dans la plupart des socits et des conomies africaines. Ces mutations laissent penser, au contraire, que le moment est propice la russite dun mouvement de rformes de lenvironnement institutionnel du secteur urbain. Dans ce contexte, la faon dont les bailleurs de fonds vont sengager pourrait se rvler dterminante. Dun ct, les engagements des bailleurs en faveur de linvestissement local et des collectivits territoriales sont encore faibles, pour les raisons exposes dans ces pages. Dun autre ct, la nature mme de ces engagements et leur ciblage gographique mritent dtre questionns. Si on considre justifies les orientations en faveur dun recours aux solutions endognes pour le financement des investissements locaux par les collectivits, alors ildevient opportun pour les bailleurs dorienter la majeure partie de leur activit en faveur des rformes, et des changements structurels. Lappui la mise en place doutils et de mcanismes de financements devient la priorit dune stratgie dintervention. Cela nempcherait pas les bailleurs de procder des engagements directs, en souverain ou en sous-souverain, mais devrait nanmoins rorienter larchitecture de ces engagements en faveur des constructions institutionnelles, du renforcement des collectivits territoriales et leur autonomie financire, vers la construction de solutions prennes.
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Legroupe des villes fragiles, important en nombre et en poids de population, est le plus dlaiss, pour des raisons intrinsques aux mcanismes de laide au dveloppement. Ces villes ont besoin daide sur tous les plans: investissements en service de base, appui la gestion financire et la gouvernance, appui institutionnel et la mise en place doprateurs. Dans ltat actuel des choses, ilnexiste pas de mcanisme qui puisse leur apporter un tel soutien de faon coordonne et suivie. La situation conomique et sociale de ces ensembles urbains dpasse la seule question de la ville. Leniveau de sous-emploi des jeunes, la malnutrition qui progresse dans le contexte de la hausse des prix des produits agricoles, la violence et les difficults de la vie quotidienne, de faon gnrale la monte des ingalits, portent les germes de difficults qui risquent daffecter les tats eux-mmes. Ce livre milite pour la cration dune initiative spciale multipartenaires en faveur de ce groupe de collectivits locales, dont les banques de dveloppement, en particulier africaines, devraient ncessairement constituer un lment central (voir section prcdente, Une initiative spciale pour les villes fragiles). Enfin, ilexiste un besoin lchelle du continent pour deux types dactions, qui ne sont pas porteuses dengagements financiers consquents, mais paraissent nanmoins devoir constituer pour les acteurs de laide au dveloppement des axes dintervention des plus utiles et privilgier. La premire concerne lingnierie institutionnelle. La mise en place doutils financiers et doprateurs spcialiss, ou la modernisation de ceux existants, est ncessaire presque partout. Cela engendre une forte demande pour du conseil, des tudes de march, de faisabilit et de business plans, et finalement de lingnierie spcialise pour le montage et la mise en route des solutions retenues. Peu de collectivits locales et dtats ont les moyens, les comptences et le recul ncessaires pour ce faire. Cela justifierait la cration dun fonds dingnierie renouvelable (r-abond par les remboursements en cas de montage russi de la structure, par exemple). La seconde concerne la formation des personnels des collectivits locales. Un petit groupe de pays dispose dun centre de formation national. Ilexiste en outre un nombre relativement grand dacteurs qui interviennent sur le continent dans le domaine de la formation80. Ces formations varient fortement sur les thmatiques, les contenus, les pays concerns. Elles sont dispenses sans coordination ou vue densemble, ni sur les contenus qui peuvent tre les mmes que pour dautres rgions et par consquent pas toujours adapts aux contextes du continent, ni sur les pays cibls. La vidoconfrence et le tlenseignement se dveloppent, dans les mmes conditions.
80. Parmi les plus notables: WBI, CEFEB/AFD, UNITAR, RTI/USAID, AECID, INWENT/GIZ (Nguema Minko 2010).
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Ilexiste un besoin considrable dans ce domaine pour des formations cibles pour les personnels des collectivits locales, spcialement dans les domaines lis la culture de lemprunt et de linvestissement, la gestion et la gouvernance. Une initiative qui pourrait fdrer les initiatives, identifier les lacunes, coordonner les programmes, les adapter aux contextes et aux besoins par rgions et par types de collectivits serait utile. Enfin, la mise en place de deux ou trois centres rgionaux sur le continent, en liaison avec des institutions dj existantes et en relais ou complment des programmes distance se justifierait probablement compte tenu de l ampleur des besoins.
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tudes de cas
tudes de cas : Huit ensembles pays-outils de financement

La slection
Lechapitre4 a soulign que la majorit des pays qui ont mis en place ou suscit la mise en place de mcanismes de financement des collectivits locales ont jusqu prsent principalement opt pour le modle de lInstitution financire spcialise. Mais le continent offre en fait de ce point de vue aussi un paysage contrast: les institutions quon y trouve sont de natures trs diverses, beaucoup dentre elles tant plutt des fonds ou des agences dinvestissement, dont les activits financires et de prt sont rduites, voire totalement absentes. Et ilexiste des pays dans lesquels coexistent les deux grands modles de financement avec ou sans intermdiation, tandis que dans dautres les banques commerciales ont commenc sintresser au march des collectivits. Enoutre, la situation est mouvante, avec des taux de cration comme de disparition ou de mises en sommeildoutils de financement relativement levs. Enfin et de faon gnrale, lanalyse dun outilde financement na de sens que replac dans le contexte de ltat de la dcentralisation du (ou des) pays dans le(s)quel(s) ilopre. Pour cet ensemble de raisons et du fait des grandes diffrences de tailles des marchs de linvestissement des collectivits, nous avons choisi dune part de centrer les tudes de cas non pas sur des pays, mais sur des ensembles pays/ outils de financement, et dautre part de procder avec un chantillon qui privilgie la diversit des situations. Enfin, pour largir la base de lchantillon et bnficier ainsi des exemples potentiellement les plus riches denseignements, cest le continent africain dans son ensemble qui a t considr pour la slection.
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Les huit ensembles pays/outils de financement retenus sont les suivants: 1. Cap-Vert et banques commerciales; 2. gypte, National Investment Bank (NIB) et valorisation foncire; 3. Ghana et District Development Fund (DDF); 4. Maroc et Fonds dquipement des communes (FEC); 5. Nigeria et Urban Development Bank (UDB); 6. Rpublique sud-africaine et Development Bank of Southern Africa (DBSA), Infrastructure Finance Corporation Limited (INCA) et missions obligataires directes; 7. Sngal et Agence de dveloppement municipal (ADM); 8. Tunisie et Caisse de prts et de soutien aux collectivits locales (CPSCL). Pour ce qui est des pays, lchantillon est reprsentatif de la grande diversit des situations nationales existantes sur le continent, des points de vue conomique et dmographique (avec un panel allant des plus gros aux plus petits), comme des points de vue culturel, institutionnel et du niveau de dcentralisation. Pour ce qui est des outils de financement, lchantillon couvre pratiquement tous les cas de figure existants. Ilfaut mentionner ici que les analyses portant sur les pays du bassin mditerranen de lchantillon (Maroc, Tunisie, gypte) ont t ralises avant et/ou pendant les rvoltes populaires et minemment urbaines de 2010-2011 et ce quilest convenu dappeler le Printemps arabe. Les consquences qu auront les mutations politiques en cours sur les institutions, le cadre de la dcentralisation, lautonomie des collectivits locales et les systmes de financement sont potentiellement diffrents entre les pays et, en tout tat de cause, mettront certainement longtemps se traduire concrtement dans larchitecture des mcanismes de financement des investissements locaux. Telles quelles sont, les tudes de cas tmoigneront pour le moins de la diversit des systmes qui existaient dans cette partie du continent et les enseignements quon peut en tirer claireront peut-tre, dans une certaine mesure, les volutions venir dans ces pays comme dans dautres. De faon gnrale, lanalyse des huit ensembles pays/outils de financement permet de dgager quelques lments cls de la problmatique de modernisation des systmes du financement des collectivits sur le continent. Cela est lobjet du bilan et essai de caractrisation prsent la fin de ce dossier annexe.
1. Cap-Vert et banques commerciales
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Tableau A.1 Donnes de base Cap-Vert PIB/hab. (2009) IDH / rang (2010) Population totale (2009) Population urbaine (2010) Taux durbanisation (2010) Taux de croissance urbaine 2005-2010
3064 USD 0,534/118 0,5M 0,2M 61% 2,7%
Principales villes
Praia Mindelo Assomada Pedra Badejo So Filipe
Habitants
127832 70468 12026 9345 8125
Sources: World Bank database, World Urbanization Prospects, City Population.
Lecontexte dans lequel sinscrit le financement de lurbanisation au Cap-Vert est sensiblement diffrent de celui des autres pays de la rgion. LePIB percapita y est le plus lev dAfrique de lOuest1, les villes sont en petit nombre et le rgime dmocratique sest engag dans une politique de dcentralisation trs volontaire. Depuis 1995, les municipalits sont en charge des principaux services de base, du financement des infrastructures et de lamnagement urbain local. Elles ont eu des difficults assurer leurs nouvelles fonctions autant pour des raisons de capacit interne que des insuffisances de financement. La conjonction dun bon niveau de gouvernance et de structuration du paysage bancaire avec un march global de linvestissement, forcment rduit du fait de la taille rduite du pays, a incit ltat et un bailleur de fonds mettre en place un systme de financement peu rpandu, sappuyant sur les banques commerciales de la place.
Contexte: urbanisation et dcentralisation

La Rpublique du Cap-Vert, indpendante depuis 1975, est un archipel constitu de dix les sur une superficie de 4033km, dont neuf sont habites: les six les de Barlavento (les au vent) forment le Nord de larchipel et les quatre les de Sotavento (les sous le vent ) le Sud. Cette configuration particulire, dans un pays de moins de 500000habitants en 2010, trs pauvre en ressources naturelles et agricoles, et dpendant daides extrieures, pse fortement sur les cots dquipement en infrastructures.
1. En2008, le Cap-Vert passait dans le groupe des pays niveau de dveloppement moyen (PDM), tout en conservant un indice de vulnrabilit conomique lev due la faible capacit productive interne et la forte dpendance de son conomie envers laide publique au dveloppement et les transferts montaires de ses expatris.
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Dans ce petit pays, trois agglomrations seulement avaient une population suprieure 10 000habitants en 2000, mais ce nombre devrait tripler vers 2020. prs de 40% en 2000, le taux durbanisation est toutefois nettement plus lev que la moyenne de lAfrique de lOuest. Plus de la moiti de la population totale (53 %) est concentre dans les municipalits de Praia (Santiago) et Mindelo (SoVicente) et environ le quart vit dans la capitale Praia (130000habitants). Les besoins en investissements saccroissent rapidement: entre 1990 et 2010, la population de Praia a en effet doubl, celle deMindelo sest accrue de 40%, et une agglomration merge Santa Maria dont le nombre dhabitants est pass de 1500 18000. La dispersion de la population sur plusieurs les impose des contraintes majeures de financement et de planification des infrastructures et des services de base, comme lnergie, leau/assainissement et les transports. Enparti culier, la fourniture deau potable est complique par le dclin des ressources en eau et la salinisation progressive des sources souterraines dans les zones ctires. La desserte en eau potable 80 % de la population a un accs durable l approvisionnement est en trs forte amlioration depuis les annes 1980. Cependant, les populations les plus vulnrables des zones urbaines restent mal desservies. Les infrastructures sanitaires (assainissement, collecte et traitement des dchets, traitement des eaux uses) demeurent en revanche nettement insuffisantes, y compris dans les plus grands centres urbains. Les besoins en logements sont considrables, du point de vue quantitatif comme quali tatif. Enfin, le dveloppement du tourisme, un secteur en forte progression trs important pour lconomie nationale, alimente une forte demande en infrastructures de base. Les dficiences en infrastructures et en services paraissent, au-del des manques de financement, galement attribuables la faible capacit dintervention des collectivits locales. Les infrastructures figurent parmi les cinq programmes composant la stratgie actuelle de dveloppement du gouvernement. Les services de base (eau, assainissement et nergie) en constituent un axe prioritaire, dont la mise en uvre repose largement sur la dfinition dun cadre lgal et rglementaire permettant dassocier ltat, le secteur priv et les municipalits. LeCap-Vert se caractrise par une dmocratie active, au niveau national comme local. Lepays bnficie dune tradition ancienne dadministration municipale. Les premires lois sur les pouvoirs locaux (cration des collectivits locales et lections municipales) datent de 1989. Les lections muni cipales tenues en 1991 ont amorc le processus de dcentralisation entrin par la Constitution de 1992, qui reconnat lexistence et lautonomie dun pouvoir local ainsi que la dcentralisation dmocratique de ladministration
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publique. Dans le Plan national de dveloppement 2002-2005, la dcentralisation constitue un axe stratgique du dveloppement social et conomique de larchipel et du renforcement de la dmocratie, et les pouvoirs des municipalits ont t confirms avec le gouvernement issu des lections de 2006. La municipalit constitue le seul niveau de dcentralisation et le seul chelon administratif au-dessous de ltat. La dynamique de dcentralisation, soutenue par les gouvernements successifs, a t adapte au caractre archiplagique (liaisons difficiles entre les), culturel (diversit des origines de peuple ment selon les les) et au rle conomique et social moteur des municipalits. Depuis le dernier dcoupage administratif de 2005, le Cap-Vert compte ainsi vingt-deuxmunicipalits. Neuf dentre elles se trouvent sur lle de Santiago, la plus peuple (55% de la population totale), qui abrite la capitale et principale ville de larchipel, Praia (120000habitants). LAssociation nationale des municipalits du Cap-Vert (ANMCV), association de droit public cre en 1995, est lorganisation reprsentative des collectivits locales, charge de dfendre leurs intrts et de partager leurs expriences. Lecaractre dmocratique de la dcentralisation (rpartition du pouvoir territorial, lection des reprsentants et redistribution des fonctions, attributions des comptences selon le principe de subsidiarit), est reconnu par la majorit des observateurs. La loi de 1995 sur le statut des municipalits a transfr un certain nombre de comptences aux collectivits locales, parmi lesquelles: lassainissement, le dveloppement rural, la sant, lhabitat, les transports terrestres, lducation, la promotion sociale, la culture, le sport, le tourisme, lenvironnement, le commerce, la protection civile, lemploi et la formation professionnelle, lapolice et les investissements municipaux. Les travaux publics haute intensit de main duvre (comptences et quipements) ont t intgrs aux services municipaux, notamment ceux relatifs au secteur de lassainissement. Les services municipaux attribuent les licences commerciales pour le commerce et les transports collectifs, dcident des tarifs et des taxes sur les services municipaux ou dlivrent les permis de construire, etc. Ilrevient galement aux conseils des municipalits dlaborer leur propre Plan de dveloppement municipal et de crer des commissions sectorielles ou spcialises (comme les commissions sur lenvironnement dans le cadre dun programme national de lutte contre la dsertification). Lexercice de ces nouvelles comptences sest cependant confront trois difficults majeures: la subsistance dun certain flou dans les partages dattribution entre les municipalits et ltat, une relative carence de capacit des municipalits et un dficit de moyens matriels et financiers.
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Lemanque de clarification des partages dattribution entre les municipalits et ltat est sans doute inhrent la rapidit avec laquelle la dcentralisation a t mise en place au dbut des annes 1990. Seules quelques communes ont labor des Plans municipaux damnagement du territoire, mais ceux-ci ne sont pas articuls aux stratgies adoptes lchelon national. Dans le domaine de la promotion sociale, par exemple, les responsabilits dans la gestion des quipements nont pas t dfinies, les structures intermdiaires prolifrent et ilmanque un systme de suivi et dvaluation du processus de dcentralisation par la Direction gnrale de la promotion sociale. Un nouveau statut des municipalits devrait permettre de clarifier les responsabilits respectives des municipalits et de ltat, les modalits de coordination des tches entre lAdministration centrale et les administrations locales, les services et entreprises municipaux, le fonctionnement des organismes municipaux. Bien que non ngligeables, les moyens financiers octroys aux municipalits nont pas toujours t la hauteur du surcrot de fonctions qui leur reviennent. Ledficit de comptences dans les municipalits (faible encadrement, manque de qualification du personnel administratif) les handicape dans la dfinition de stratgie de dveloppement et dinvestissements. Lerenforcement des capacits et la ralisation de plans de dveloppement conomiques municipaux figurent au premier rang des objectifs des Plans nationaux successifs. Endpit dun manque de moyens directement affects la ralisation et au suivi des tudes durbanisme, un problme pour la planification urbaine long terme, les municipalits capverdiennes cherchent dvelopper les comptences ncessaires au montage de dossiers de demande de financement, la ralisation dtudes de conception et le suivi des travaux. Chaque municipalit dispose dun bureau technique, parfois paul par un bureau au niveau intercommunal. Ces deux structures reoivent lappui de plusieurs agences de cooprations bilatrales de pays europens. LePlan de modernisation des municipalits forme le personnel administratif en administration, gestion urbaine et dveloppement local. La cration dun corps de fonctionnaires municipaux pour renforcer la professionnalisation des mtiers est envisage. Cette politique de renforcement des pouvoirs municipaux s accompagne de rformes de la gestion publique et de ladministration des finances locales.
Mcanismes de financement
Les collectivits locales du Cap-Vert sont donc dotes par ltat dimportantes comptences et de moyens financiers qui ne sont pas ngligeables. titre de comparaison, le budget municipal moyen par habitant tait de 276euros,
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contre 7euros au Sngal (2007). Les ressources des collectivits locales proviennent de leurs recettes propres, des transferts dtat, des contratsprogrammes pour la construction de certaines infrastructures et de quelques financements directs via des projets des bailleurs de fonds. Les conseils municipaux disposent dune partie des recettes publiques recouvertes sur leur territoire (statut des municipalits), quelles peuvent utiliser pour leurs dpenses courantes et leurs investissements. La plupart des ressources internes proviennent de la gestion foncire (taxation et cession), mais cela de manire ingale selon le niveau de dveloppement conomique des les. De fait, le modle de croissance conomique du pays accentue les disparits spatiales entre les collectivits bnficiant des revenus du tourisme, comme la municipalit de Sal, et celles dpendant des transferts dtat, comme Santo Antao. Les transferts de ltat reprsentent 28% des budgets municipaux en moyenne et transitent pas un Fonds de financement des municipalits. Lemontant de ce dernier doit tre suprieur 7% des recettes de recouvrement dimpts, directs et indirects, de lanne budgtaire prcdente. Ilest rparti entre les vingt-deuxmunicipalits en deux dotations: la Dotation gnrale municipale dont une part est forfaitaire, et dont lautre est calcule en fonction de la population et de la superficie, ainsi que la Dotation de solidarit inter-municipale qui a une fonction de redistribution des ressources, et qui est attribue aux municipalits dont la moyenne des impts municipaux perus est infrieure la moyenne nationale. Les transferts dtat connaissent une progression rgulire depuis plusieurs annes. Ils reprsentent environ 10 % des recettes fiscales, elles-mmes en nette progression suite lintroduction dune TVA.
Lefinancement par emprunt auprs des banques commerciales Avant mme les lois de dcentralisation, les collectivits locales capverdiennes ont eu la possibilit demprunter auprs du systme bancaire pour financer leurs investissements. Dans la priode rcente, des villes comme Praia, SoVicente, Tarrafal, Porto Novo, Ribeira Grande ont financ des quipements marchands (cinmas, centres commerciaux) par lemprunt bancaire, principalement auprs de la Caixa Economica do Cabo Verde et de la Banco Commercial de Atlantico. Ces prts taient relativement coteux (13-14%) et courts (5ans). Les banques se garantissent des risques par les moyens usuels, hypothques, comptes squestres, premption des transferts dtat. Dans les lois sur les finances municipales de 1998 et 2005, afin de limiter le risque desurendettement, le service annuel de la dette doit tre inscrit au budget municipal et ne peut dpasser soit 15% des recettes courantes, soit 25% des
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investissements raliss lanne prcdente. Ltat doit donner son aval tout emprunt. Enfait, le recours lemprunt pour linvestissement est rest limit, en particulier du fait des taux levs. Enrevanche, un certain nombre de municipalits ont eu recours rgulirement lemprunt court terme pour leurs besoins de trsorerie. Lesecteur bancaire est aujourdhui compos de quatre institutions commerciales; deux banques dtiennent 75% du march. Longtemps unique banque du pays, la Banco Commercial do Atlantico, privatise en 2000, conserve encore plus de 50% des parts de march. Plus rcentes et plus dynamiques, la Caixa Economica de Cabo Verde, la Banco Interatlantico et la BCN Banco Caboverdiano de Negocios affichent des rsultats en progression et cherchent diversifier leurs segments de clientle. Lesecteur bancaire du Cap-Vert, quoique bnficiant de flux des rmittences relativement levs, ptit comme beaucoup dautres en Afrique de la relative faiblesse des dpts et du fait que ces derniers restent de court terme. Pour pallier cette raret de ressources, inciter les banques sengager plus, et, de faon gnrale, renforcer le march des collectivits, le gouvernement et un bailleur bilatral (lAFD) ont labor un projet spcifique. Lebailleur a mis en place en 2005 une ligne de crdit taux bonifi de 5MEUR, conventionne avec les trois principales banques commerciales (BIA, BCA et CECV). Ilsagit de financer partiellement ( 90% au maximum) les investissements des municipalits dans des conditions bancaires favorables (taux plafonns 8%, dure minimale de 5ans). Dans le mme temps, une subvention a t attribue lANMCV pour mettre en place une cellule de conseilet une assistance technique aux municipalits dans llaboration des dossiers de prts prsenter aux banques. Ce projet poursuit donc au total plusieurs objectifs: premirement, lamlioration des conditions de financement (taux et maturit) des municipalits par les institutions bancaires; deuximement, le dveloppement dun nouveau march et la diversification de loffre de services financiers; troisimement, une meilleure apprhension du risque municipal par les banques commerciales; et enfin lamlioration des capacits et des savoir-faire des municipalits sur les plans technique, financier et de gestion.
Une mise en perspective

Endpit dune monte en rgime assez lente et de quelques retards de dcaissements, le projet a cr une vritable dynamique auprs des acteurs locaux. Une nouvelle ligne de crdit va tre mise en place. Les municipalits sou haitent prolonger leur relation financire avec les banques et anticipent leurs
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investissements futurs avec le lancement de nouvelles tudes pralables. Les institutions bancaires ont de leur ct pu dvelopper un nouveau march avec un niveau de risque limit. Une quatrime banque, la BCN, non ligible, souhaiterait tre associe la dmarche dans le cadre du renouvellement de la ligne de crdit, actuellement ltude. La dmarche suivie peut susciter des interrogations, principalement sur la prennit du dispositif. Les banques sont-elles rellement en train de se constituer un march, ou bien simplement de profiter de leffet daubaine dune ligne de crdit peu coteuse (Euribor-1,30%)? Celle-ci leur laisse une marge relativement confortable avec un risque commercial rduit et une demande dexpertise de leur part minime, puisque les projets dinvestissement prsents sont valids par ailleurs. La question est de savoir si le march sera suffisamment renforc terme pour que tous les acteurs prteurs et emprunteurs assument leurs responsabilits respectives. Endpit de ces questionnements, le mcanisme qui a t instaur au Cap-Vert prsente de grandes qualits de simplicit et pourrait constituer un exemple pour beaucoup de pays aux marchs restreints.
Sources
AFD. 2007. Premire ligne de crdit aux municipalits du Cap-Vert CCV 1016. Mission de supervision. Paris: AFD. AFD. 2008. Deuxime ligne de crdit aux municipalits du Cap-Vert CCV 6000. Mission de suivi. Paris: AFD. ANMCV. 2004. tude diagnostic pour la mise en place dune ligne de crdit au bnfice des municipalits capverdiennes. Praia (Cap-Vert): ANMCV. UN-Habitat. 2008. The State of African Cities 2008: A framework for addressing urban challenges in Africa. Nairobi: UN-Habitat.
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2. gypte, NIB et valorisation foncire

Tableau A.2 Donnes de base gypte PIB/hab. (2009) IDH / rang (2010) Population totale (2009) Population urbaine (2010) Taux durbanisation (2010) Taux de croissance urbaine 2005-2010
2270USD 0,620/101 83M 40M 43% 2,0%
Principales villes
Le Caire (2009) Alexandrie (2010) Port Sad (2006)
Habitants (millions)
10,902 4,387 0,57
Seconde conomie en PIB et seconde place boursire du continent (aprs lAfrique du Sud), lgypte est un pays rest hautement centralis. Letaux durbanisation rel est beaucoup plus lev que le chiffre officiel, du fait des dfinitions administratives. Leniveau de desserte en services de base est relativement bon en zones urbaines grce aux efforts dinvestissements continus de ltat, soutenu par une aide extrieure importante. La plupart des services sont hautement subventionns et ne font pas lobjet de recouvrement des cots. Ledficit en logements et les dysfonctionnements du secteur de lhabitat constituent un des problmes majeurs de la socit et ce, alors que ltat mne depuis des dcennies une coteuse politique de cration de villes nouvelles qui restent peu ou pas occupes. Les comptences des collectivits locales sont des plus limites, leur autonomie, spcialement en matire financire, extrmement rduite pour ne pas dire nulle. La National Investment Bank alloue des prts bonifis aux seuls chelons dconcentrs de ladministration, les gouvernorats. Paralllement, le systme de financement des villes nouvelles, qui est tout fait part, cherche prendre levier sur la valorisation foncire Lgypte est un cas de figure unique.

Avec un taux de croissance dmographique annuel moyen de 2% pour une population de lordre de 80 millions dhabitants, lgypte poursuit sa phase de transition dmographique en consolidant un niveau durbanisation dj lev. Ilen rsulte notamment une forte demande de logements urbains accessibles au plus grand nombre. Or, silexiste une offre publique rsultat dune production hautement subventionne depuis des dcennies, elle est inadapte la demande, comme en tmoigne le fait que 2millions de logements
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sont vacants. Plus de 25millions dhabitants (60% de la population urbaine totale) vivent dans des quartiers illgaux/informels, dont plus de 10millions pour la seule ville du Caire. Pendant prs de trente ans, ltat a poursuivi une politique de cration de villes nouvelles et y a consacr une bonne partie de ses capacits dinvestissements. Leniveau de russite de cette politique peut tre mesur au fait que la vingtaine de villes nouvelles ralises accueillent moins dun million dhabitants. Letaux de desserte en services de base est assez bon dans les zones urbaines, grce vingtans dinvestissement tatiques et de financements de laide au dveloppement, et spcialement de laide bilatrale amricaine. Les besoins en financement des villes sont toutefois largement suprieurs aux estimations des statistiques officielles, ces dernires sous-estimant fortement le taux d urbanisation. Cette sous-estimation est due la dfinition administrative de lurbain et aux trs rares reclassements de communes rurales en trs forte expansion dmographique, ce qui engagerait le gouvernement fournir davantage de services et engendrerait des changements dans la reprsentation parlementaire. Enprenant en compte un seuilde 10000habitants pour la dfinition dune zone urbaine, le taux durbanisation serait de lordre de 70% (et non pas de 45%) en 2010. Ladministration locale gyptienne est rgie par la Loi 43 de 1979 (amende plusieurs reprises de 1981 2003). Cette loi dcoupe lgypte en cinq niveaux de gouvernements locaux: la Muhafaza (vingt-huitgouvernorats, dont trois totalement urbains, Caire, Suez et Port Sad, plus la ville de Louxor), le Markaz (agglomration de villes et villages), la Medina (ville), le Hayy (district) et le Qaria (village). Chaque niveau administratif comprend deux conseils: lun nomm, le Conseilexcutif local (Maglis al-tanfz) et compos de reprsentants des diffrents ministres centraux; lautre lu, le Conseilpopulaire local (maglis al-mahall). Enpratique, les collectivits locales nont que trs peu de pouvoir dcisionnel, quasiment aucune autonomie financire et elles nont pas la main sur leur budget. Ce quilest convenu dappeler la dcentralisation se limite ici la dconcentration administrative. Lgypte est un des pays les plus centraliss au monde. La loi de 1979 a renforc le rle et les pouvoirs des ministres travers les gouverneurs. Vritables relais du chef de ltat dans leurs circonscriptions, ils exercent un fort pouvoir de tutelle et de contrle sur les conseils des chelons infrieurs. Les fonctions des Conseils populaires locaux (CPL), thoriquement en charge de la prparation des budgets locaux, de la proposition et de la supervision de lexcution de projets, se rduisent un simple rle consultatif. De plus, le Premier ministre peut se substituer ces conseils dans lexercice de leurs
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attributions et le ministre du dveloppement local peut ventuellement les dissoudre pour des raisons lies lintrt gnral. La mission des CPL est en outre souvent contrarie par lintervention de diffrentes agences gouvernementales aux missions et mandats confus et enchevtrs. Enfin, malgr un nombre considrable de fonctionnaires, les collectivits souffrent dun manque de personnel qualifi et expriment. Si les comptences des collectivits locales sont limites, ilen va de mme de leur autonomie financire. 80% de leurs ressources proviennent des subventions dispenses par le gouvernement central. Les collectivits ne peuvent gure lever lpargne locale ou tablir leurs propres taux dimposition, mme si la lgislation considre les impts, taxes et emprunts parmi les sources de financement local. Les faibles revenus collects localement2 doivent souvent tre rtrocds au budget de ltat. La plupart des dpenses des adminis trations locales sont consacres aux salaires des fonctionnaires (pour 65%) etaux cots dopration et de maintenance. Les collectivits ne disposent daucun pouvoir budgtaire rel, bien que la loi de 1979 stipule quelles sont en charge de la prparation de leurs budgets. Ceux-ci sont en fait prpars en fonction des lignes directrices des plans quinquennaux dfinies par le ministre des Finances, qui dcide des secteurs dinvestissement; le gouvernorat na que la possibilit de choisir parmi ceux-ci et transmet ses directives aux niveaux infrieurs. Les administrations locales elles-mmes sont soumises un fort contrle du pouvoir central, aussi bien en matire de finances, de prise de dcision que de gestion et excution des services. La planification du dveloppement sopre dans une continuit institutionnelle du sommet la base de ltat. Les dcalages entre les budgets demands et les crdits accords sont frquents, sans compter les retards, pesant immanquablement sur lexcution des projets, lapprovisionnement et la qualit des infrastructures et services. Les revenus des collectivits locales ne sont pas non plus la hauteur de leurs besoins en investissements. Les dclarations officielles, les mesures et rformes rcentes laissaient penser que le gouvernement entendait sengager plus fermement sur la voie dune dcentralisation effective. Leministre des Finances a ainsi rcemment accord aux gouverneurs le droit de disposer leur guise de leur budget d investissement et de transfrer des fonds dune ligne budgtaire lautre.
2. Par exemple, le gouvernorat ne bnficie que de 50% du produit des taxes sur les importations/exportations et les produits commerciaux, 25% de celui sur les taxes de proprits. Les villes et villages disposent de 75% des revenus des taxes sur les terres agricoles de leurs circonscriptions. Sils peuvent collecter certaines taxes (parkings, locations de commerces), ils ne peuvent pas les rinvestir.
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Leprogramme National Decentralization Strategy du ministre du Dvelop pement local vise promouvoir la dcentralisation des secteurs de lducation, de la solidarit sociale et du logement par une simplification du systme de planification du budget, et renforcer le rle des CPL dans la planification du budget, le contrle et la surveillance des dpenses du gouvernement local.
Engypte, les entits urbaines lexception des villes nouvelles comme rurales sont finances par un systme unique en matire de budget, planifi cation, allocations et suivi. De mme, les fonds du ministre des Finances dirigs vers les gouvernorats ou les agences sectorielles (Fonds social pour le dveloppement, par exemple) interviennent aussi bien en zone urbaine quen zone rurale. Seuls le Plan national de rhabilitation des quartiers illgaux, lanc en 1993, et le Fonds de dveloppement des bidonvilles sont spcifiques aux zones urbaines. Les investissements locaux sont donc essentiellement du ressort du gouvernement central. Ilnexiste pas dinstitutions de crdit auxquelles les collectivits locales pourraient recourir. Aucune disposition ne permet aux banques commerciales de prter aux collectivits locales. Les prts des bailleurs de fonds aux gouvernorats sont thoriquement autoriss, mais dcourags (ainsi en 2006 un projet entre la Banque mondiale et le gouvernorat dAlexandrie fut-ilrejet in fine par le Conseildes ministres). La National Investment Bank (NIB), sous lautorit du ministre des Finances, demeure la seule source de crdits dinvestissement pour les gouvernorats. Bien que le taux de remboursement des gouvernorats auprs de la NIB soit plutt bon, lide que ceux-ci sont financirement irresponsables semble rpandue dans les sphres du gouvernement central. Cette opinion parat partage par les banques commerciales, dinvestissement ou encore les banques publiques de dveloppement. Ila t question de mettre en place dautres facilits demprunt pour les gouvernorats, mais elles nont pas vu le jour. La NIB alloue des fonds aux gouvernorats pour le secteur du logement et des infrastructures en fonction du budget annuel de ltat. Les prts sont bonifis et atteignent des dures trs longues, jusqu 40ans. Les autorits responsables de lhabitat et lAutorit des nouvelles communauts urbaines (ANCU) peuvent aussi bnficier de ces prts pour des projets spcifiques. La NIB exerce un contrle minutieux sur les dboursements et peut mener des inspections afin de vrifier lavancement des projets. Peu dinformations prcises sont disponibles concernant les dfauts de paiement des collectivits locales, mais ilsemble tabli quils sont rares. La NIB, outre les diligences du prteur vis--vis de la conformit des dpenses et du niveau dendettement
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des emprunteurs, excute en fait galement des fonctions de contrle des projets dinvestissement du gouvernement central.
Lefinancement des infrastructures et des services par ltat Jusqu une priode rcente, ltat considrait les infrastructures (eau, drainage, assainissement) et le logement comme des services sociaux, non marchands, dont ilavait lentire responsabilit et quildevait fournir aux citoyens sans contrepartie de leur part. Les infrastructures et services taient donc raliss sur fonds dtat et ce, sans quaucun mcanisme de recouvrement des cots (et a fortiori de subventions croises) nait t mis en place.
La centralisation est totale, quilsagisse dallocation de budget, de planification, de construction ou dexcution, par les ministres ou leurs directions places dans chaque gouvernorat. Mme si, lgalement, le gouverneur a l autorit administrative et financire sur les directions ayant leur budget dcentralis, ilna pas le droit de modifier les attributions de revenus ou de dpenses, ni les politiques dcides par les ministres. Les chefs des directions sont sous lautorit de leur ministre de tutelle pour les aspects techniques, et sous celle des gouvernorats sur les plans administratifs. Cette double subordination ne facilite pas la coordination et suscite un certain nombre de conflits peu propices lefficacit. Ces difficults sajoutent celles issues de la fragmentation du systme. Pour prendre un exemple, la voirie fait intervenir un ensemble dintervenants: le ministre des Transports via lAutorit des routes et ponts et le ministre de lHabitat via lAgence centrale pour la reconstruction. Cette dernire est responsable de lexcution de certains grands ouvrages urbains (ring road du Caire, corniche dAlexandrie); la direction des routes et ponts de chaque gouvernorat est responsable du financement et de la maintenance des rseaux secondaires. Et cest lANCU qui a la responsabilit des routes de desserte et de la voirie des villes nouvelles. Leministre de lHabitat est lacteur dominant dans le secteur de la distribution deau potable et de lassainissement. Ilest responsable des politiques tarifaires, de la prparation des stratgies de dveloppement, des plans lchelle nationale et de lexcution de ces services, via lOrganisation nationale de loffre en eau et en assainissement (ONOEA) dans tous les gouvernorats3, lexception
3. la fin des annes 1990, un dcret prsidentiel est dict pour promouvoir une gestion dcentralise de ces services. Des Autorits conomiques pour leau et lassainissement, administrativement et financirement autonomes, sont cres dans sept gouvernorats. Leurs budgets nentrent plus dans celui de ltat et leurs revenus ny sont plus transfrs. Des branches sont tablies dans les villes, mais elles ne peuvent bnficier des revenus collects pour financer leurs cots dopration et de maintenance, ceux-ci tant directement transfrs au gouvernorat.
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de ceux du Grand Caire et dAlexandrie, qui sont dotes de leur propre autorit gnrale spcialise. Lesecteur de leau et de lassainissement a connu un certain nombre de rformes depuis 2004 en vue de promouvoir un recouvrement des cots qui nont connu quune modeste concrtisation.
Lerecours au secteur priv Les gouvernorats procdent frquemment des arrangements contractuels avec des entreprises de services du secteur priv et/ou des fournisseurs d infrastructures. Les exemples les plus connus sont les contrats de collecte et traitement des dchets entre des entreprises italienne (AMA), espagnoles (ENSER et FCC) et franaise (ONYX) et, respectivement, les gouvernorats de Giza, du Caire et dAlexandrie. Ces contrats sapparentent des mandats de gestion plus qu des PPP au sens plein du terme, lesquels sont peu rpandus. partir de 2005, le gouvernement avait entrepris de promouvoir les PPP4, mais principalement avec des ministres et non pas des collectivits locales. Ilexiste cependant des exceptions dans le secteur de lhabitat, des gouvernorats (par exemple celui dIsmaliyya dans les annes 2000) dotant des oprations en terrains et des promoteurs privs finanant la construction de logements revendus prix encadrs. Les financements des bailleurs de fonds Les bailleurs de fonds interviennent quasi exclusivement majoritairement dans le cadre de financement de projets et leurs contributions linvestissement doivent tre soumises aux services centraux du ministre des Finances, celui du dveloppement conomique ou des ministres sectoriels. La combinaison des exigences des bailleurs en matire de scurit financire et des exigences de contrle des services de ltat a dbouch sur des mcanismes de gestion et de contrle trs centraliss. Mme dans les quelques cas o les fonds des bailleurs ont t directement allous aux gouvernorats, comptabilit et contrle financier sont conduits par les antennes du ministre du Dveloppement conomique au sein des gouvernorats. Ilen rsulte que les projets des bailleurs, mme dans leurs composantes dassistance technique, souffrent frquemment dune faible appropriation par les administrations locales. Lerecouvrement de la plus-value foncire et des cots des infrastructures Ltat gyptien possde et contrle un vaste domaine public, essentiellement dsertique, dont une partie est propice au dveloppement urbain. Mais ilna que trs rarement adopt de stratgie de captation de la plus-value gnre sur les terres soumises la pression urbaine.
4. En2006, la PPP Central Unit a t cre au sein du ministre des Finances. Elle a pour mission ltude, lapplication, la mise en uvre et la coordination entre les ministres et le secteur priv des PPP.
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Les autorits locales (gouvernorats ou municipalits) y sont de toute faon peu encourages, nayant pas le pouvoir de conserver ou rinvestir les revenus issus de la vente ventuelle de terrains, ceux-ci devant tre rtrocds au budget central ou utiliss pour complter des programmes nationaux de logements publics. Des expriences de financement par le foncier nont t tentes que rcemment, dans le cas des villes nouvelles (voir paragraphe suivant). Les gouvernorats ont toutefois le droit de mettre en place des Fonds pour le dveloppement et les services locaux (Sanadiq al-khidemat al-mahalia) qui nentrent pas dans le budget national, ventuellement abonds par la vente de rserves foncires. Dans la plupart des cas, ces fonds sont utiliss pour constituer une part dautofinancement dans les projets du gouvernement central, en particulier dans le secteur du logement.
Lexception des villes nouvelles Lesystme de financement des villes nouvelles est institutionnellement distinct de celui du reste de lgypte urbaine. Ilsagit dun programme du ministre de lHabitat administr par lAutorit des nouvelles communauts urbaines (ANCU). La lgislation permet lANCU dacqurir gratuitement des terrains du domaine public, puis de les vendre ou den disposer et de conserver les recettes pour financer de futurs dveloppements dans les villes nouvelles. De tels pouvoirs ne sont pas accords aux collectivits locales. Toutefois, les revenus sont fongibles, cest--dire quils sont intgrs dans un fonds budgtaire gnral.
Jusquau milieu des annes 2000, les terrains des villes nouvelles taient allous gratuitement ou des prix symboliques couvrant peine le prix des infrastructures afin dattirer les investisseurs. partir de 2005, les parcelles de choix ont t vendues au prix du march lors de ventes sous scells au plus offrant. En2007, les mdias se sont fait cho dune vente de terrains des investisseurs trangers Six Octobre et New Cairo, qui rapporta des milliards de livres gyptiennes. Cette vente semble avoir t un cas isol en rponse une opportunit. Enrevanche, en 2009, lANCU a ralis une mission obligataire de 4,65milliards de livres gyptiennes (environ 840MUSD cettedate), qui devait tre suivie dune seconde tranche quivalente, ces deux missions avalises par le ministre des Finances et utilisant le foncier comme garantie. Cette premire opration de financement structur tmoignait dunchangement radical dans la faon de concevoir le financement des investissements.
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Les rformes en faveur de la dcentralisation que ltat disait vouloir engager nont que peu progress. Quelques mesures encourageantes ont t prises, mais lappareiladministratif gyptien demeurait manifestement rticent la participation des citoyens aux affaires locales; en tmoigne lannulation du droit prcdemment accord aux CPL de questionner lexcutif, ou encore la promulgation dune loi de remplacement de celle de 1964 rgissant les ONG et qui, pour nombres dobservateurs, rduit les activits et marges de manuvre de ces dernires. Lesystme de financement des investissements locaux est rest lui aussi globalement fig. Cependant, et contre toute attente, cest dans le domaine quasi parallle et autonome que constitue le systme des villes nouvelles que linnovation a eu lieu, avec des missions obligataires prenant levier sur de la valorisation foncire. Avec cette opration, sauf erreur la premire de ce type sur le continent, lgypte se positionnait dun seul coup en leader de linnovation financire en faveur de linvestissement local. lissue des rvoltes essentiellement urbaines et des vnements dramatiques de 2011 qui ont vu la chute du rgime, puis lengagement dun processus de transformation institutionnelle, ilest impossible de se prononcer surles volutions que va connatre le modle national dadministration hautement centralise. Ilest certain que la question de la reprsentation des citoyens dans la vie de la cit est dsormais un sujet majeur pour la socit; et avec cette question, cest lensemble du systme de gestion du secteur local et de son financement qui est mis en cause.
Sources
Abdel-Latif Lobna. 2009. Institutionalizing Community Participation in Decentraliza tion, Conference organized by GTZ-Participatory Development Program in Urban Areas, Cairo. Madbouly Mostafa (2005), United Nations Common Country Assessment in Egypt: Background Paper on Urban Planning, Management and Administration. New York: United Nations. Moriconi-Ebrard Franois. 1994. Geopolis, pour comparer les villes du monde. Paris: Economica, Anthropos, coll. Villes.
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Sjourn Marion. 2009. Historical background of Informal Settlements, in Cairos Informal Areas Between Urban Challenges and Hidden Potentials, Facts, Voices, Visions, Participatory Development Programme in Urban Areas. Cairo: GTZ-GmbH. Sjourn, Marion, et David Sims. 2009. Financer les investissements urbains en gypte. (Contribution). Sims David, et Sjourn, Marion. 2008. The Dynamics of Peri-urban Areas around Greater Cairo, Concept Note, Egypt Urban Sector update, ESW. Washington, DC: World Bank. Sims David. 2007. Review of Egyptian Subsidized Housing Programs and Lessons Learned. Cairo: USAID, TAPRII. Sims David. 2008. Egypt Urban Sector Update. Washington DC: World Bank Sustainable Development Department. Sims, David. 2010. Understanding Cairo: The Logic of A City Out Of Control. Cairo et New York: The American University in Cairo Press. UNDP, Institute of National Planning. 2004. Egypt Human Development Report. Choosing Decentralization for Good Governance. Cairo: Institute of National Planning. World Bank. 2006a. Intergovernmental Relations and Fiscal Decentralization, Egypt Expenditure Review 2006. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2006b. Housing Supply in Egypt, Evaluation of Previous Policies and Practices. Washington, DC: World Bank.
3. Ghana et DDF
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3. Ghana et DDF
Tableau A.3 Donnes de base Ghana PIB/hab (2009) IDH / rang (2010) Population totale (2009) Population urbaine (2010) Taux durbanisation (2010) Taux de croissance urbaine 2005-2010
1098USD 0,467/130 24M 12M 52% 3,6%
Principales villes
Accra Kumasi Tamale Takoradi
1,659 1,170 0,202 0,175
Au Ghana, les infrastructures et services locaux relvent des institutions locales issues des lois sur la dcentralisation, mais leur financement seffectue plus sur le modle de la dconcentration que de la dvolution des comptences de ltat. Les dcisions et les financements restent dans les faits du ressort de ltat et lautonomie des collectivits locales est relativement rduite. Les villes ont t longtemps desservies par le systme de financement en vigueur qui reposait essentiellement sur les transferts. Lesystme de dcentra lisation-dconcentration ghanen, assez singulier dans ses modalits de fonctionnement, se traduisait par une pauvret relative des premires villes du pays, peu incites ou empches statutairement daugmenter leurs ressources propres. Ilnest pas vident que les outils de financement qui viennent dtre instaurs conduisent un rquilibrage suffisant des ressources.

La politique de dcentralisation a volu dans les nomenclatures, le dcoupage et le nombre de collectivits locales cres depuis la premire loi en 1988. Depuis 1992, lentit unique de dcentralisation est le district. Mais bien quinscrit dans les dispositions de la Constitution de 1992, et en dpit dune lgislation accordant de larges pouvoirs et comptences aux assembles lues des districts (District Assemblies), le processus nest pas all au-del de la dcentralisation politique. Enparticulier, les assembles de districts ne sont gure en mesure dinfluencer les dcisions relatives leurs propres besoins en services et infrastructures.
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Urbanisation: villes secondaires et talement urbain Un peu moins de la moiti des 24millions de Ghanens vit dans une zone urbaine, soit un taux durbanisation relativement lev pour la sous-rgion. Lerseau des villes est assez dense et le phnomne dtalement continu des plus grandes villes y est particulirement marqu. La croissance urbaine des dernires dcennies sest en effet traduite par laugmentation sensible du nombre de villes et lmergence de larges centres urbains secondaires. Les grandes villes, Kumasi, Accra et Sekondi-Takoradi, ont connu une forte expansion spatiale.
En2006, environ 60% de la population urbaine avait accs leau potable. Letaux de desserte est en baisse sensible par rapport 1990 (o iltait de85%), spcialement dans les plus grandes agglomrations. Letaux daccs un systme dassainissement est de 30 % en moyenne, avec de grandes disparits entre les quartiers. Letaux de desserte en lectricit atteint environ 90% Accra, mais beaucoup moins dans dautres villes (60% Tamale, par exemple). LeGhana consacre 4,8% de son PIB aux investissements et la maintenance de ses infrastructures, alors quildevrait en consacrer 12%, selon lestimation de la Banque mondiale. Lefinancement des grandes villes, sous la responsabilit des districts, est particulirement problmatique.
Un processus joint de dcentralisation et de dconcentration Les structures de la dconcentration administrative, cest--dire les services techniques issus des administrations centrales, sont intgres aux collectivits locales. Ilsagit l dune particularit du systme ghanen qui retarde le moment o les collectivits locales pourront effectivement exercer les fonctions qui leur sont assignes.
Chaque district, quelle que soit sa catgorie, dispose dune instance dlibrante (Assembly) et dun excutif (Urban Council, Zonal Councilou Town Council) fonctionnant sur un modle identique. LAssembly est constitue de membres lus au suffrage universel direct, proportion de 70 %, des lus locaux du Parlement ainsi que de membres nomms par ltat (reprsentation des chefferies), mais qui ne disposent pas du droit de vote. Elle lit son prsident et rmunre ses propres membres. LeChief Executive du Councilest nomm par ltat avec approbation de lAssemble. Les districts sinscrivent gographiquement dans le dcoupage administratif en rgions. Ainsi, la rgion dAccra (ou Greater Accra) est compose de cinq districts. Un Regional Coordinating Council(RCC), constitu de membres lus reprsentant les assembles de districts et des responsables des administrations centrales, a une mission de coordination, dont le rle et les comptences restent peu effectifs.
3. Ghana et DDF
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Lecontrle des administrations centrales: dconcentration plus que partage des comptences Daprs les dispositions lgislatives, les Assembles de district sont responsables de 86fonctions locales. Dans les faits, lautonomie de dcision des assembles est rduite. Leministre du Dveloppement local, Ministry of Local Government and Rural Development (MLGRD), a des attributions de contrle trs tendues. Ilvalue le fonctionnement des assembles, approuve leurs dcisions, met des directives sur les tarifs des services et impts locaux ainsi que sur la gestion financire. Ilsert dintermdiaire entre les Assembles et les bailleurs de fonds. Leministre des Finances et la National Development Planning Commission auditent les comptes des assembles et ont droit de regard sur leurs budgets et plans de dveloppement.
Quilsagisse de la faiblesse des dlgations des comptences, du poids des contrles du MLGRD, du fait que le chief executive soit nomm par ltat et que les comptences techniques soient dtenues par le personnel des ministres et agences publiques en place dans les districts, tout concourt limiter la dcentralisation sa seule dimension politique. Les ministres et agences gouvernementales continuent de dtenir les pouvoirs et les ressources. Le processus de dcentralisation administratif et fiscal est dautant moins effectif que lessentiel des revenus des districts provient de transferts de ltat.
Leprocessus de dcentralisation/dconcentration au Ghana a t acclr par la mise en place en 1993 du District Assembly Common Fund (DACF), un fond de ltat ddi au financement des investissements des collectivits locales. En2007, de nouveaux projets de financement ont t inscrits dans le National Decentralisation Action Plan afin de dvelopper la dcentralisation et prparer une rforme fiscale. Lobjectif de ce plan tait galement de faciliter l inclusion des financements des bailleurs de fonds.
Rpartition des ressources financires et des dpenses des districts Les transferts de ltat reprsentaient en 2004, via le DACF, 84% du total des revenus des districts. Leniveau des revenus propres des districts est infrieur celui des collectivits locales dautres pays de la sous-rgion. Les districts mtropolitains ont toutefois russi accrotre sensiblement leurs revenus propres dans la dernire dcennie. Les districts mais pas ncessairement les villes importantes ont galement bnfici de financements du programme des PPTE (Pays pauvres trs endetts) dont a bnfici le Ghana.
Ilfaut noter que les districts ghanens nont que peu de dpenses en personnel, puisque celui-ci est rmunr par ladministration centrale: les charges salariales ne reprsentent que environ 10% des budgets en moyenne.
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LeDistrict Assembly Common Fund (DACF) LeDACF prsente trois caractristiques notables: 1) le montant qui lui est allou annuellement par la loi de finances est fix 5% des recettes fiscales de ltat; 2) les fonds sont attribus en fonction dune cl de rpartition; 3) sa gestion est assure par un organe ad hoc directement reli la prsidence. Lefonds a vu son importance progressivement augmenter et financerait aujourdhui quelque 50% des investissements locaux.
Dans les faits, le DACF privilgie les zones rurales. Eneffet, bien que la cl de rpartition prenne en compte un grand nombre de facteurs (taux dquipement dans des secteurs sociaux, capacit de mobilisation des ressources, densit de la population, etc.), 85% des fonds sont rpartis en fait de faon galitaire entre districts. Cette formule, qui a le mrite politique de rpartir galement les subventions sur le territoire national, handicape les villes dont les besoins en investissements lourds croissent avec la taille. Une grande ville comme Accra reoit ainsi presque vingt fois moins par habitant que le moins peupl des districts.
LeDistrict Development Fund (DDF) LeDDF a t mis en place en 2009 linstigation dun groupe de bailleurs de fonds pour mettre la disposition des districts des ressources financires complmentaires. Les allocations verses sont fonction des performances de chaque municipalit values annuellement. La performance des municipalits est mesure sur la base dindicateurs de types administratif, organisationnel et financier. LeDDF est ddi aux projets dinvestissement et de maintenance dans les secteurs conomique, social et environnemental. Ilvise renforcer la dcentralisation, particulirement au niveau fiscal, les districts tant responsables de lutilisation de ces ressources.
LeDDF est aliment pour une part via le DACF et pour lessentiel par lesfonds des bailleurs. Sa cration rpond lobjectif de crer un rceptacle de laide internationale et un vhicule pour sa mise en uvre harmonise et conomique. Enrgime de croisire, ilest attendu quilatteigne environ la moiti des montants verss par le DACF. LeDDF se dcompose en trois enveloppes: 40% affects aux investissements indpendamment de la performance, 40% affects aux investissements selon la performance, 20% affects au renforcement des capacits. Pour en bnficier, les districts doivent rpondre certains critres relatifs la programmation des investissements, la gestion financire et la connaissance des marchs publics. La mesure des performances relve dun systme dvaluation, le Functional and Organisational Assessment Tool, lequel demande pour
3. Ghana et DDF
337
fonctionner un certain nombre de donnes quilfaut collecter au pralable. Leniveau de performances est un des paramtres de la cl de rpartition. Cette dernire attribue cependant un lment dterminant au poids de population.
Financement par lemprunt: le projet dune Municipal Finance Authority (MFA) Linsuffisance des ressources des districts et des subventions face aux besoins en investissements a conduit les autorits ghanennes envisager le recours lemprunt pour les grandes villes. Legouvernement a fait procder llaboration dun texte de loi, la Financial Bill, modifiant les textes en vigueur qui excluent de fait les collectivits locales de laccs au crdit. Paralllement, une rflexion a t engage sur les conditions de cration dune institution financire mettant en uvre des prts pour les investissements locaux, la MFA. Un plan daffaires a t ralis afin de dterminer sa faisabilit et les conditions de son quilibre terme.
Leplan daffaires a procd une analyse du march potentiel. Une vingtaine de districts seulement ont t identifis comme susceptibles de dgager de lpargne et, par consquent, demprunter. Les conditions seraient pour les districts davoir la possibilit dutiliser les subventions du DACF pour rembourser les chances, et davoir accs des produits financiers adapts, cest--dire avec des taux bas et des dures longues. Dans ce cas, les cots auxquels le MFA pourrait se financer constituent un lment dterminant de faisabilit. Les conditions du march financier au Ghana, notamment du fait de sa taille modre et dune monnaie (le cdi) qui lui est spcifique, ne sont pas des plus favorables, avec des obligations dtat deux ans sortant 20% (au moment de ltude). Par consquent, la viabilit du schma envisag dpend de la possibilit de doter en capital le MFA et de lui donner accs des ressources de bailleurs de fonds et de banques de dveloppement continentales, comme les prts bonifis, voire des subventions (pour faire ventuellement de lhybridation avec une part de ressources collecte sur le march local). Par ailleurs, les conditions dquilibre dexploitation du MFA reposeraient sur des cots dexploitation contenus au minimum, des marges relativement leves sur les prts et une slectivit des oprations.
Mise en perspective
LeDDF apporte un certain nombre damliorations par rapport au DACF quilcomplte, notamment du fait de la mesure des performances caractre incitatif et dune cl de rpartition moins pnalisante pour les grandes villes.
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Ilrelve cependant de la mme grande famille de fonds qui se limitent vhiculer des transferts dtat ou des subventions. Lecaractre structurant de la mesure des performances risque dtre limit, comme lont montr des exemples comparables. Lerecours la subvention comme instrument unique de financement ne favorise pas la motivation des collectivits dvelopper lpargne. Les grandes villes ghanennes ne devraient pas tre traites cet gard sur le mme pied que les districts des campagnes. Cela tmoigne dune conception dominante ruraliste de la dcentralisation. Quelles que soient ses qualits, le modle DACF-DDF traduit une certaine rticence lencontre de lautonomie financire des grandes villes. Ilprennise une double dpendance pour le financement des investissements locaux, celle des collectivits envers les transferts dune part, celle de ltat envers les bailleurs de fonds dautre part. linverse, le projet de MFA visait spcifiquement les villes et lamlioration de leur capacit dpargne et dautofinancement par recours lemprunt. Son tude de faisabilit a montr quun march de la taille de celui du Ghana constitue le plancher pour envisager la cration dune IFS. Au-dessous dun certain volume dactivits, la viabilit dune IFS est impossible. On peut alors prfrer travailler en faisant levier avec les banques commerciales (voir exemple du Cap-Vert). Compte tenu de linsuffisance des ressources DACFDDF par rapport aux besoins croissants en investissements, ltat sera probablement conduit terme engager ses plus grandes collectivits sur la voie des solutions endognes et chercher des effets levier avec ses transferts. Des rformes structurelles seront ncessaires, dans la mesure o cela suppose un passage de la dconcentration la dcentralisation au sens plein du termeet des solutions la question du cadre de gouvernance des grandes agglomrations.
Sources
Chomentowski, Victor (Conjuguer). 2009. Lefinancement des investissements locaux au Ghana. (Contribution). Chomentowski, Victor (Conjuguer). 2009. Municipal Finance Authority in Ghana; Business Plan. Cities Alliance. UN-Habitat 2009 Ghana. Accra urban Profile; Nairobi: UN-Habitat. PDM 2007. Fiche pays. World Bank. 2007. Republic of Ghana; urban Development and Economic Growth. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2011. Project appraisal document on a proposed credit to the Republic of Ghana for a local government capacity support project. Washington, DC: World Bank.
4. Maroc et Fonds dquipement des communes
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Tableau A.4 Donnes de base Maroc PIB/hab (2009) IDH / rang (2010) Population totale (2009) Population urbaine (2010) Taux durbanisation (2010) Taux de croissance urbaine 2005-2010
2811USD 0,567/114 32M 19M 58% 2,3%
Principales villes
Casablanca Rabat Fs Marrakech
3,284 1,770 1,065 0,928
Sources: WorldBank Database, World Urbanization, City Population, Prospects.
Endpit defforts constants, la fourniture des services de base au Maroc est reste longtemps relativement la trane de la croissance dmographique. Depuis le dbut des annes 2000, le gouvernement a mis en place un ensemble de stratgies sectorielles de long terme visant amliorer laccs leau, le traitement des dchets solides et les transports urbains, trois secteurs qui ncessitent des investissements considrables au cours des deux prochaines dcennies. Enmme temps, la politique de dcentralisation et de dconcentration a t poursuivie avec ladoption de rformes fiscales en faveur des collectivits locales. Legouvernement marocain a soutenu les partenariats avec le secteur priv et encourag la sous-traitance de nombreux services urbains.

Letaux durbanisation marocain, encore relativement modr par rapport dautres pays du bassin mditerranen, progresse rapidement. Les villes prsentent des insuffisances, notamment en matire de mobilit urbaine, laccs leau, lenvironnement ou le traitement des dchets solides. Bien que lconomie marocaine ait maintenu un taux de croissance de 5% en 2009, le chmage urbain (14% en 2008) et des jeunes (30%) cre des pressions suppl mentaires sur les communes en termes de dveloppement conomique. Selon le recensement de 2004, 55% de la population, soit 16,5millions de personnes, tait classe urbaine, cest--dire quelle rsidait dans une commune urbaine. La croissance urbaine devrait se ralentir lhorizon 2030. Letaux durba nisation tait estim 60% en 2008. En2010, 70% de la population vit dans une commune de 100000habitants ou plus. Dans moins dune vingtaine dannes, la population urbaine totale aura atteint ou dpass 25millions de personnes.
340
Les nouveaux besoins en investissements sont particulirement pressants au nord et au sud de Casablanca, le long dune bande ctire denviron 150km, o sont situes les agglomrations de Casablanca- Mohammedia-Rabat-SalKenitra, lieu de rsidence dj de plus des 2/5e de la population urbaine. Endpit dune amlioration des services depuis une dizaine dannes, le Maroc est lun des pays les moins bien desservis de la rgion MENA et des pays de niveau conomique comparable. Si le taux de raccordement au rseau deau potable est de lordre de 90 %, le taux de raccordement un rseau dassainissement nest de 40% dans les petites et moyennes villes. 70% des dchets solides sont collects dans les zones urbaines, mais moins de 10% sont retraits selon les normes environnementales en vigueur5.
Comptences des collectivits locales Trois niveaux de collectivits locales ont t tablis en 1996 par une rvision de la Constitution, qui a divis lensemble du territoire marocain en 16rgions conomiques, 45prfectures (zones urbaines), 26provinces (zones rurales) et 1503communes. Ces collectivits sont gouvernes par un conseillu. Lexcutif dans les rgions et les provinces/prfectures est nomm par le roi, alors que les conseils communaux lisent leur maire. Les municipalits de Casablanca, Rabat, Tanger, Marrakech, Fs et Sal sont divises en arrondissements qui disposent dune autonomie administrative et financire et sont gres par une assemble.
Les comptences des rgions (loi sur les rgions de 1997) incluent la dfinition dun Plan de dveloppement rgional et dun schma rgional damnagement du territoire, les zones dactivit industrielles et conomiques ainsi que la protection de lenvironnement. Les provinces et les prfectures ont comptence sur la construction et la maintenance des routes provinciales, la cration et/ou la gestion des transports interurbains, la participation des programmes de logement urbain et la rhabilitation des zones urbaines et dhabitat prcaire. Les communes sont charges de la fourniture et de la distribution deau potable, du rseau dgouts, du ramassage, du transport et du traitement des dchets solides, de lclairage public, du transport et de la rgulation du trafic, des parkings et des marchs. Ces fonctions sont assures soit par les services municipaux en rgie directe, soit par des socits municipales en rgie autonome, soit encore par le secteur priv (contrat extrieur, concession, dlgation de services).
5. Ces mauvaises performances ont conduit le gouvernement adopter un Programme national de gestion des dchets mnagers (PNDM), appuy par la Banque mondiale.
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La rvision de la Charte communale de 1960 en 2008 renforce lautonomie financire des communes (allgement de la tutelle financire, possibilit de sassocier avec le secteur priv ou des institutions publiques) qui restent toutefois soumises au triple contrle des ministres de lIntrieur et des Finances, et des cours rgionales des comptes. Lautonomie de dcision et daction est trs limite par la tutelle administrative de la Direction gnrale des collectivits locales (DGCL), organe du ministre de lIntrieur. La rvision ne rsout pas non plus les difficults rsultant des empitements de prrogatives existant entre les trois niveaux de collectivits locales et entre ces dernires et les agences nationales ou les ministres. Les comptences respectives ne sont pas toujours clairement statues ou ne sont pas pourvues. La nouvelle charte communale prvoit la formation de groupements dagglo mrations qui doivent constituer un territoire continu de plus de 200000habitants. Ds leur cration, ils deviennent responsables de lamnagement urbain, du transport urbain et de la prparation dun plan de dplacement urbain, du traitement des dchets solides, du rseau dassainissement et des usines de traitement deau, ainsi que des rseaux deau et dlectricit.
Les Schmas directeurs damnagement urbain (SDAU) sont dfinis par les institutions tatiques, en charge de lamnagement du territoire et leur matrise duvre revient aux entreprises et agences publiques (dont vingtcinq agences urbaines installes dans les principales agglomrations). Face aux besoins en infrastructures et en services, et aux empitements de comptences, le gouvernement marocain tend jouer un rle dorientation, y compris dans les secteurs qui sont sous la responsabilit des municipalits, comme les dchets solides et le transport urbain. En2008, plus dun tiers des entreprises publiques marocaines taient fournisseurs de services deau, lectricit et de transport, et leur importance saccrot.
Services publics LOffice national de leau potable (ONEP) a le monopole de la production deau potable et la responsabilit de la distribution auprs de 500petites et moyennes villes. Ilralise une partie du Programme national dassainissement dans 200centres urbains. LONEP vend galement de leau en vrac aux municipalits. Ses tarifs incluent un lment de subvention pour les zones rurales.
Les communes urbaines sont responsables de la collecte, du transport et du traitement des dchets solides, mais la plupart dentre elles ne font que la collecte. La loi sur la gestion des dchets solides, adopte en 2006, a t suivie lanne daprs par un Programme national des dchets mnagers (PNDM),
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dont lobjectif terme est le ramassage de 90% des dchets produits, le traitement en dcharge contrle dans tous les centres urbains, la fermeture de 300dcharges ciel ouvert et la valorisation de 20% des dchets recyclables. En2007, les communes urbaines consacraient 10% de leur budget de fonctionnement aux dchets solides, dont 85% la collecte et au transport. Les cots supplmentaires occasionns par les nouveaux sites denfouissement sont censs terme tre financs par les communes, la loi sur les dchets solides prvoyant notamment linstauration dune redevance. Lorganisation, la gestion et les investissements du transport urbain dpendent de plusieurs niveaux dintervention, ce qui provoque des conflits de comptences. De faon gnrale, le transport public est insuffisant, peu performant et souffre dune tarification inadquate et dune concurrence excessive entre les oprateurs privs. Une Nouvelle stratgie de dplacement urbain (NSDU) a t adopte et un fonds de soutien au transport public cr. La moiti de ce fonds a t affecte Casablanca et Rabat, qui ralisent chacune des lignes de tramway.
Les dlgations de services Depuis 1997, le gouvernement marocain a progressivement introduit le secteur priv dans les secteurs de leau et de lassainissement, initialement sous la forme de contrats attribus des entreprises dans quatre grandes agglomrations: Casablanca, Rabat, Tanger et Ttouan, qui reprsentent 34% du march urbain de leau. Des contrats de dlgation de services ont galement t signs dans le secteur des transports publics, par exemple Casablanca en 2004 et Rabat en 2009.
Environ les deux tiers des dchets des municipalits sont collects et transports par des oprateurs privs. Beaucoup de ces contrats ont rvl des insuffisances. Une loi sur la gestion dlgue a dfini en 2006 les obligations et responsabilits des signataires, les rgles de mise en concurrence et les dispositions de contrle et de suivi des contrats.
Une autonomie mesure Endpit de la politique de dcentralisation affiche par le Maroc, les dcisions des collectivits locales sont sujettes nombre de contrles par la DGCL. Les documents et modifications budgtaires, les emprunts et garanties, les taxes et redevances locales, les agrments avec les oprateurs privs, la gestion des services municipaux, etc., doivent tre approuvs a priori. Certaines dpenses sont obligatoires et doivent tre acquittes en priorit. Les deux grandes sections du budget des communes, oprations courantes et investissements, doivent tre quilibres. Les dpenses de fonctionnement ne peuvent tre finances par des revenus non rcurrents.
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Les difficults de mise en uvre et la capacit dabsorption Les recettes courantes des communes urbaines reposent sur la fiscalit locale directe et indirecte. En2009, les revenus propres reprsentaient 23 % des recettes. Les dpenses taient pour moiti des dpenses de personnel. Environ la moiti des recettes propres provient de taxes et dimpts locaux dont les conseils municipaux ont la possibilit de fixer le montant lintrieur dune fourchette fixe par la loi, le reste tant constitu de revenus sur les biens et de redevances sur les services. Lereste des recettes courantes provient des revenus des taxes et impts redistribus par ltat. Ilsagit dune part de la taxe professionnelle (80% reverss aux communes), la taxe dhabitation et la taxe sur les services communaux (95% reverss aux communes); dautre part, de la taxe sur la valeur ajoute (TVA) dont un tiers est allou aux collectivits locales selon une cl de rpartition comprenant un montant fixe, une prquation et une compensation dpendant de leffort fiscal ralis6.
Les communes marocaines constituent un exemple assez remarquable de faible capacit dabsorption: elles narrivent pas raliser la totalit de leurs budgets dinvestissement. Elles terminent les exercices budgtaires avec environ 30 40% de surplus par rapport aux montants dinvestissements affectivement raliss. Ce phnomne trouve ses racines dune part dans les capacits humaines et techniques, dautre part dans les superpositions ou conflits de comptences territoriales, enfin dans les procdures administratives gnrales ou lies au code des marchs publics. Paralllement, elles ont emprunt en 2009, hauteur de 30% des investissements.
Financement par emprunt

En2009, les emprunts reprsentaient 8 % des ressources des communes urbaines et 30 % des dpenses dinvestissement taient ralises par lemprunt; le service de la dette tait de 11% des dpenses totales.
LeFonds dquipement communal Cr en 1959, le FEC est un tablissement public possdant une autonomie financire. Ilest dot dun conseildadministration prsid par le ministre de lIntrieur. Ila le statut de banque et est rgi par la lgislation bancaire. Sa vocation dutilit publique se traduit en particulier par lassistance technique quilest susceptible dapporter aux collectivits locales et aux entreprises publiques. Ilaccorde des prts destins aux infrastructures et aux investissements, ainsi que des crdits de court terme rservs aux tudes. Les fonds du FEC proviennent du march national des capitaux (notamment pour les
6. Voir galement encadr4.1.
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financements de moyen terme), de sources multilatrales et bilatrales ainsi que du gouvernement. Cette institution est capable dintervenir sur le march des capitaux sans garantie de ltat. Dans les exercices les plus rcents, environ 80% des concours du FEC ont t attribus des communes urbaines, dont la moiti Casablanca, Agadir, Mekns, Fs et Marrakech. Des prts sont galement accords aux rgies municipales, notamment pour des investissements dans lassainissement, parfois dans des montages avec des banques (BCP, Attijariwafa, BMCE). Les fonds collects par le FEC sont prts des taux relativement levs du fait dune marge substantielle. Bien que cette disposition soit absente de la lgislation, la FEC a pour rgle de ne pas accorder de prt reprsentant un taux deffort suprieur 40% des transferts fiscaux de ltat, mais ce taux ntait que de 14% en 2009. LeFEC demande en outre un cofinancement des communes correspondant 20 % du cot du projet financ ainsi quune garantie des communes pour les prts aux rgies. Depuis 2010, les communes ne sont plus exonres de la TVA, ce qui alourdit le cot de la dette de 10%.
Lepotentiel dvolution du crdit municipal et le recours aux banques commerciales Le Fonds dquipement communal (FEC) ne dtient pas le monopole lgal, mais reste de facto le seul prteur aux collectivits locales. Plusieurs grandes villes envisagent de recourir des financements complmentaires en mettant des obligations sur le march domestique ou auprs des banques. Lesystme financier marocain est relativement bien structur, avec seize banques, dont onze prives (et cinq capitaux majoritairement trangers), dont le financement repose pour les trois quarts sur les dpts nationaux.
Lapproche administrative de la gestion et le contrle troit exerc par ltat sur les oprations budgtaires nincitent pas la responsabilisation financire des communes. Les notations de crdit ralises par Fitch Ratings pour Casablanca, Marrakech et Sal en 2007 indiquaient quaucune des trois n effectuait un suivi de ses liquidits ni ne poursuivait une politique de gestion de la dette ou ne calculait dchancier de remboursement de la dette. La faible capacit dabsorption et de ralisation des investissements tmoigne aussi globalement de faiblesses de gestion et de management des communes. Ilfaut noter galement, dans un autre ordre dides, quilnexiste pas de rglementation relative la restructuration des dettes dune collectivit locale. Dans ces conditions, lhypothse de louverture du march du prt aux collectivits dautres acteurs que le FEC pourrait rester pour le moment assez thorique.
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Au cours de la dcennie coule, le Maroc a pris des mesures destines combler le dficit accumul en infrastructures et en services de base en concevant des stratgies sectorielles de long terme. Mais en dpit dune fourniture de services lchelle des grandes agglomrations, la lgislation labore pour la cration de structures intercommunales est reste sans effet. Lurgence rpondre aux besoins des agglomrations dans leur globalit pourrait conduire ltat prendre linitiative, mais des structures imposes requerront une assistance considrable pour fonctionner de manire efficace. LeFEC est un tablissement public en situation monopolistique et troitement encadr par ltat. Entant que tel, ilfait lobjet de critiques de la part des ses emprunteurs, dont certains lui reprochent sa lenteur, son attentisme et ses marges. Dun autre ct, ilest indiscutable quilsagit dun tablissement bien gr qui a su se moderniser et mme sengager dans des mcanismes de financement novateurs, comme celui du dveloppement propre (MDP) de la Banque mondiale dans le secteur des dchets. LeFEC dispose manifestement dune plus grande marge de manuvre que son quivalent tunisien quant aux produits et services offerts, comme le montre notamment le dveloppement de lignes de crdit au lieu de prts associs des projets, ou bien encore sa participation des consortiums bancaires. Jusqu une priode rcente, ilntait pas certain que le gouvernement soit rellement dispos ouvrir le march du crdit municipal et encourager lintervention des banques commerciales et/ou le recours au march des capitaux. Ilest vraisemblable que les rformes engages par le pays au lendemain des vnements dits du Printemps arabe vont renforcer le mouvement de dcentralisation, lautonomie et la responsabilisation des collectivits locales. Ce mouvement devrait ncessairement saccompagner du renforcement des capacits, de la rsolution des morcellements des responsabilits dans les grandes agglomrations. cet gard, si des regroupements de communes ou des structures intercommunales sont crs, le march de la dette pour linvestissement local devrait connatre une forte croissance. On peut penser que la situation monopolistique du FEC deviendrait dlicate tenir, et que la rpartition du risque avec dautres oprateurs simposerait. Avec ce mouvement, la modernisation des techniques et des outils financiers, dj bien engage par le FEC, devrait galement se poursuivre, paralllement au renforcement de la capacit des emprunteurs.
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Sources
Catin, Maurice et al. 2008. Lvolution de la structure et de la primatie urbaines au Maroc in Rgion et Dveloppement n27. European Investment Bank. 2007. Study on Clean Development Mechanism (CDM) Project Identification in FEMIP Countries. Luxembourg: EIB. Fitch Ratings 2008. Finances Publiques. Rapport de notation Commune urbaine de Sal. Pigey, Juliana H. (The Urban Institute). 2010. Case study financing urban investment in Morocco. (Contribution). World Bank. 2009. Country Partnership Strategy for the Kingdom of Morocco for the Period FY 10-13. Report No. 50316-MA. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2009. Document de programme pour prt de politique de dveloppement du secteur des dchets mnagers. Rapport No. 47535-MA. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2009. Implementation Completion and Results Report for a Water Sector Policy Development Loan. Report No. ICR00001255. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2009. Project Information Document (PID) Appraisal Stage: Morocco Urban and Rural Water Systems. Report No. AB5044. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2009. Project Information Document (PID) Concept Stage: Morocco Urban Transport Sector DPL. Report No. AB4928. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2010. The Urban Rehabilitation of Medinas: The World Bank Experience in the Middle East and North Africa. Urban Development Series Knowledge Papers 54935 No.9. Washington, DC: World Bank.
5. NIGERIA ET LA URBAN DEVELOPMENT BANK
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5. Nigeria et la Urban Development Bank

Tableau A.5 Donnes de base Nigeria PIB/hab (2009) IDH / rang (2010) Population totale (2009) Population urbaine (2010) Taux durbanisation (2010) Taux de croissance urbaine 2005-2010
1118USD 0,423/142 155M 79M 50% 3,8%
Principales villes
Lagos Kano Ibadan Kaduna Benin City Port-Harcourt Ogbomosho
10,578 3,395 2,837 1,561 1,302 1,104 1,032 1,857
Abuja
Lefinancement local des infrastructures et des services au Nigeria seffectue par un systme de redistribution des revenus nationaux allant directement de ltat fdral aux gouvernements locaux. Ce systme trs centralis dans sa conception et ses modalits de gestion na gure volu, bien que le retour un rgime civilen 1999 ait permis la tenue dlections locales et la reprise dune politique de dcentralisation7. Les transferts de comptences prvus par la nouvelle Constitution ne se sont toutefois gure concrtiss par une relle autonomie locale, que les rformes les plus rcentes tentent de construire. Les tats et les administrations locales dpendent de la politique fdrale des transferts sans que les moyens accords puissent faire face aux besoins en investissements. Cependant, plusieurs initiatives de diversification des outils de financement des investissements ont t prises dans la dernire dcennie, dont les plus notables sont prsentes ici.

La population urbaine du Nigeria est la plus nombreuse dAfrique de lOuest (140millions estims en 2010) et lune des moins bien desservies en infrastructures et services de base. Les rformes constitutionnelles et conomiques importantes entames depuis le retour au gouvernement civilvont dans le sens dune plus grande dvolution des comptences et des pouvoirs de ltat fdral, mais qui nest encore qu ses dbuts.
7. Lepremier programme de dcentralisation fut le Local Government Reform de 1976.
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Un nombre important de grandes villes mal quipes Lerseau urbain du Nigeria compte deux mgapoles en forte croissance, Lagos (environ 15millions dhabitants) et Ibadan (3millions), six agglomrations de plus de 1million dhabitants et trois cents agglomrations de plus de 50000habitants. Les chiffres sont assez approximatifs: en 2006, ltat de Lagos estimait les rsultats du recensement amputs dun million de personnes et revendiquait le droit de raliser son propre comptage. Lepoids de population conditionnant largement le volume des transferts de ressources de ltat central vers les collectivits, les recensements sont porteurs denjeux importants.
Lerseau urbain sest trs rapidement consolid depuis la fin des annes 1960, avec lmergence de nouvelles villes nes du boom ptrolier, mais surtout de la dconcentration territoriale. Lenombre dtats, et donc de capitales, est en effet pass de douze trente-six entre 1967 et 1996. Les problmes des villes (sous-emploi, services de base dfaillants, environnement, sous-investissements, habitat prcaire ou insalubre, lacunes de gestion et gouvernance) sont analogues ceux de beaucoup de pays africains, mais au Nigeria ils sont renforcs par la taille des agglomrations, leur forte croissance et leur fragmentation territoriale, ainsi que par la dpendance des collectivits envers les ressources ptrolires et la faiblesse de leurs ressources propres. Les dficits des services de base sont trs importants, en matire de fluides (plus de la moiti de la population nigriane na pas accs llectricit), dhabitat, de transports (lesquels reprsentent par exemple plus de 20% du budget des mnages Lagos. La gestion et lquipement en infrastructure des grandes villes sont compliqus par une forte fragmentation territoriale des agglomrations et des zones mtropolitaines. Ibadan est gouverne par treize conseils locaux, PortHarcourt par sept et Kano par six. Cette fragmentation sest traduite, comme cest souvent le cas, par linterventionnisme des tats, qui se sont impliqus dans les infrastructures ou ont cr des agences gouvernementales. Ltat de Lagos a ainsi mis en place la Lagos State Waste Management Authority (LAWMA) pour le traitement des dchets, la Lagos Metropolitan Area Transport Authority (LAMATA) pour les transports et la Lagos State Traffic Management Authority (LASTMA) pour la rgulation de la circulation. Ces agences se substituent aux schmas institutionnels antrieurs souvent complexes qui faisaient galement intervenir les chelons verticaux de la hirarchie territoriale. Dans le cas de Lagos, cest galement travers ces agences et sur leur proposition que les initiatives rcentes en matire de financement des investissements de lagglomration sont envisages.
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La dcentralisation et ses racines administratives 774 administrations locales8 (local governments), soit une vingtaine en moyenne par tat, forment le niveau infrieur du dcoupage territorial de la fdration nigriane en trois niveaux. Ledeuxime niveau est constitu de 36tats (states), administrs par des gouverneurs lus, comme le sont aussi les prsidents. La capitale Abuja nest pas un tat, mais un Federal Capital Territory divis en six area Councils. Dans cet tat fdral, la dcentralisation et les rformes en faveur de la gouvernance se conoivent aux deux premiers chelons du dcoupage territorial. Leretour un rgime civilen 1999, entrin par la tenue dlection des conseils locaux, puis des assembles nationales de chaque tat, a t suivi depuis 2003 dun certain nombre damlio rations dans la gestion des finances publiques, avec ladoption dune stratgie nationale de renforcement de lautonomie et du dveloppement conomique, dun programme ambitieux de privatisation et de concessions en vue damliorer la transparence budgtaire et dun processus rationnel dtablissement du budget. Depuis 2007, le Nigeria est engag dans une politique de dvolution de pouvoir et de ressources vers les administrations locales et les tats ainsi que dans un programme de rforme de la gouvernance et dencouragement la participation lchelon local. Lerecours au secteur priv pour la fourniture des services est galement encourag.
Leprocessus de dcentralisation se heurte toutefois un manque de transparence et une gouvernance particulirement dficiente dont les administrations locales constituent le maillon le plus faible9. Elles ont en effet t soumises des politiques inconsistantes sous le rgime militaire et manquent de capacit de gestion politique et administrative; elles ne disposent plus que de comptences territoriales rduites. Lenracinement de la corruption tous les chelons territoriaux constitue probablement lcueille plus difficile surmonter.
Comptences territoriales: un principe constitutionnel et des rgles administratives La rpartition des comptences entre les trois niveaux territoriaux (tat fdral, tats et administrations locales) est en effet prvue par les dispositions de la Constitution nigriane de 1999. Celle-ci transfre aux tats et aux administrations locales la responsabilit des services dducation, de sant et les autres services de base, et charge le gouvernement fdral dallouer environ un tiers
8. Ilnexistait que 449 collectivits locales en 1990. 9. Certains projets approche participative soutiennent localement la gouvernance des villes. Ainsi, le projet Community Based Urban Upgrading, un partenariat entre la Banque mondiale, ltat fdral, 7 tats et les administrations locales et les groupes bnficiaires, destin financer des infrastructures et une amlioration des services de base. Les composantes du projet ont t identifies partir des priorits dfinies par chaque groupe bnficiaire en consultation avec ltat et les Conseils des administrations locales.
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des recettes fdrales ces entits. La Constitution noctroie pratiquement pas de comptences exclusives aux trente-six tats qui exercent leurs prrogatives de concert avec ltat fdral, notamment dans le secteur des routes nationales et fdrales ou du rseau lectrique. Letexte est cependant vague quant au partage effectif de ces comptences, qui demeure une source de confusion et de demandes ritres des tats pour, la fois, une plus grande autonomie et des ressources accrues10. Ltat fdral encourage ladoption de politiques en phase avec sa propre stratgie de renforcement de lautonomie et du dveloppement conomique (NEEDS) travers llaboration de programmes propres aux tats (SEEDS) et aux administrations locales (LEEDS). Toutefois, lapprofondissement attendu des rformes fiscales, de gestion des dpenses publiques et de privatisation se heurte une forte disparit des structures dadministration locales ainsi que des ressources humaines et financires. Lecontrle budgtaire exerc sur les administrations locales peut varier considrablement dun tat lautre selon la manire dont ces derniers interprtent leur mission de coordination des fonctions quils partagent avec les gouvernements locaux; seul ltat du Delta octroie une autonomie financire totale. Dans de nombreux cas, les administrations locales nont pas la disposition des dcisions budgtaires (budgets lis). LeBureau des gouvernements locaux (Bureau of Local Government Affairs) des tats fournit des directives sur la prparation des budgets, les dlais de ralisation et les priorits, et supervise troitement les dpenses. Certains tats laissent en revanche aux gouvernements locaux le soin de prparer leurs budgets, lesquels sont alors toutefois frquemment irralistes et excuts de manire inefficace. La gouvernance locale souffre du manque de formation des leaders locaux, dun fort niveau de corruption, du manque de dfinition des modalits de gestion, du chevauchement de comptences avec les autres chelons administratifs, dont les dcisions peuvent impacter svrement les budgets (par exemple lorsque ltat fdral augmente de manire unilatrale les salaires des enseignants). Lorigine des ressources budgtaires composes 65% des recettes ptrolires verses directement par les compagnies exploitantes explique largement cette prpondrance de ltat fdral. Lavance du processus de dcentralisation et lamlioration de la gouvernance locale dpendent essentiellement de la rpartition des comptences territoriales et de lattribution des ressources correspondantes, qui font lobjet de ngociations permanentes avec le gouvernent fdral dans lenceinte du parlement.
10. Les programmes et projets nouveaux (LAMATA pour les transports fluviaux Lagos) financs par les bailleurs de fonds ne rduisent pas les problmes de double comptence entre ltat fdral et les tats.
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Mcanismes de redistribution et de financement

Legouvernement fdral collecte lessentiel des impts et des recettes ptrolires dont les revenus sont reverss11 directement ou redistribus principalement par des transferts directs de ltat fdral aux tats fdrs et aux administrations locales. Ces transferts se font partir de deux grands fonds de redistribution. LeCompte de la Fdration (Federation Account) constitue plus de 90% du total des fonds de redistribution (recettes ptrolires budgtises, revenus ptroliers excdentaires et divers taxes et droits de douane). Lemcanisme dallocation repose sur huit facteurs, dont la population, mais 40% du total est rparti en parts gales entre les tats. Ces transferts issus du Federation Account reprsentent plus de 75% du total des transferts en moyenne sur la dcennie 2000. La taxe sur la valeur ajoute (Value Added Taxe, VAT), introduite au Nigeria en 1994, est rpartie 30% galitairement entre les tats, 50% selon la taille de la population et 20% selon la contribution de chaque tat au pot commum. Au total, ltat fdral transfre 55% de ses revenus totaux, dont 35% aux tats et 20% aux administrations locales. Ltat fdral redistribue galement ses recettes ptrolires inscrites au Compte des excdents de ptrole brut 12. Les administrations locales disposent galement des revenus des taxes et impts locaux (taxes foncires, taxes de collecte des dchets et dassainissement, quipements productifs, droits de stationnement, etc.). Mais le rendement de ces taxes et impts est particulirement faible. Bien quayant tripl en valeur absolue au cours de la dcennie coule, les ressources propres de lensemble des administrations locales nexcdent pas 4% de leurs revenus. La constitution de 1999 prvoit que chaque tat reverse aux administrations locales une proportion de ses revenus (10%), mais ces transferts ne se font pas en pratique. Au final, ce sont donc les transferts du gouvernement fdral qui constituent une trs grande partie des financements, un tmoignage dune dcentralisation financire peu avance. Les tats, lexception de celui de Lagos (Lagos State gnre en moyenne plus de 60 % de ses revenus), sont dans une situation de dpendance similaire. Durant les annes de la dcennie 2000, la part des transferts provenant du Compte de la Fdration pouvait atteindre 85% des ressources budgtaires
11. Selon le dispositif Oilderivation appliqu depuis 2000: 13% du total des revenus ptroliers bruts sont reverss aux tats producteurs de ptrole au prorata de leur production. 12. Ilsagit des recettes qui ne sont pas inscrites au budget gnral sur la base de prix de rfrence prdfinis.
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totales des tats. Les ressources des tats sont trs insuffisantes pour leur permettre dassumer les dpenses dinvestissement qui dcoulent de leurs attributions, naturellement encore plus pour ceux qui ne sont pas producteurs de ptrole et ne reoivent pas les recettes reverses ce titre.
Les outils de financement de linvestissement

Les contextes dans lesquels lautonomie financire des collectivits locales est faible se traduisent en gnral par le sous-investissement et de mauvais niveaux de services; ils empchent lmergence dune culture de linvestissement et de lemprunt, et en dfinitive freinent lmergence dun march de la dette locale. Ce constat se vrifie avec force au Nigeria, o en dpit dune taille de march de linvestissement local potentiellement considrable, dun niveau de dveloppement conomique relativement lev, dun systme financier et bancaire considr comme bien structur et dynamique, les mcanismes de financements de linvestissement sont sous-utiliss. Lefait que les expriences les plus significatives de la priode rcente soient celles menes par ltat de Lagos ne fait dailleurs que renforcer ce constat: on a vu que cet tat est le seul de la fdration bnficier dun niveau de ressources propres lev. Ila pu ainsi scuriser les investisseurs et a mis avec succs un programme dmissions obligataires. Par ailleurs, lautonomie financire a permis galement de se doter dun certain nombre doutils ad hoc de montage techniques et financiers, et de structurer ainsi une srie de PPP en faveur des investissements et des services. Enoutre, on ne peut qutre frapp par la faiblesse des outils de financement par rapport la taille du pays. LIFS publique qui existait, la Urban Development Bank, a t privatise, et cette IFS prive est la seule intervenir sur un march de la dette locale anormalement contract pour une population de 80millions durbains. Les deux paragraphes qui suivent sont consacrs lexprience de Lagos et lUDB.
Lagos State: missions obligataires directes et PPP Les tats de la Fdration ont le pouvoir demprunter sur le march domestique des capitaux ou auprs des institutions internationales, avec lautorisation du gouvernement fdral.
Ltat de Lagos sest engag en 2008 dans un programme dmissions dobligataires dun montant total de 1,850MdUSD environ. Trois missions ont t effectues de 2008 201013. Lemprunt est destin financer un
13. Les missions obligataires de ltat de Lagos font aussi lobjet de lencadr4.7, dans le corps du livre.
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programme dinfrastructures et damnagement (transports en commun, zone dactivits, grande voirie), dont la plupart font lobjet de PPP. Un quart de lemprunt est destin au refinancement de la dette. Ltat de Lagos bnficie de bonnes notes (AA ou A+) attribues par Fitch Ratings et deux autres agences de notation (GCG et Augusto &Co). Les souscriptions taient rserves aux investisseurs institutionnels. Elles ont t sursouscrites trs largement. Les raisons de ce succs tiennent des dispositions fiscales avantageuses et un rendement (13 14,5% sur 5 7 ans) suprieur celui des obligations de ltat central. De plus, Lagos a mis en place ds la seconde mission un fonds de rserve aliment par des ressources propres ddies et a ainsi scuris les investisseurs. Ce niveau de souscription montre silen tait besoin quel point lpargne locale disponible est importante et quelle est en fait captable pour de linvestissement local condition de savoir sorganiser14. Les montants collects sur les marchs ont t mobiliss notamment pour le financement de projets dinfrastructures en PPP (BOT, concessions) en particulier dans le secteur des transports: voie rapide Lekki-Eppe, route de la pninsule de Lekki (300MUSD, concession sur 30ans), transports en commun (Lagos Light RailProject). Ltat de Lagos a acquis un savoir-faire en montage et financement de projet notamment au travers de ses diffrentes agences. Dans le secteur des transports, la LAMATA, avec un appui de la Banque mondiale, a mis en place une premire ligne de bus en site propre (Bus Rapid Transit) qui transporte environ 150000passagers par jour et a permis une rduction de 30% des tarifs, ainsi quune rduction de 40 % des temps de trajet. Des oprateurs privs sont partie prenante dans lexploitation de la ligne, dans le cadre dun partenariat avec syndicat des transporteurs, National Union of Road Transport. Les banques commerciales sont aussi impliques et ont financ des prts pour lacquisition du matriel roulant exploit par les oprateurs privs.
Du parapublic majoritairement public au majoritairement priv: la Urban Development Bank La Urban Development Bank (UDB) a t cre par ltat fdral en 1992. Comme son nom lindique, cette institution financire spcialise parapublique tait explicitement destine au financement de linvestissement local des collectivits locales urbaines. Ilsagissait dune IFS classique, avec une structure de capital dans laquelle on trouvait ltat fdral, les tats fdrs, les collectivits locales, les syndicats (au travers du Nigerian Labour Congress)
14. Lagos a bnfici dun soutien de la Banque mondiale et du PPIAF pour ces oprations.
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et, pour une petite part (10 %), des oprateurs privs. LUDB premire version a t un chec tous points de vue. Elle a souffert de tous les maux qui affectaient les entreprises publiques du pays: faiblesse de management, mauvaise gestion, incomptence, corruption. Quinze ans aprs sa cration, la banque accumulait les pertes oprationnelles et les impays, elle ne devait sa survie qu une injection rgulire de subventions de ltat fdral. Lepassage une majorit prive ilne sagit pas dune privatisation complte de lUDB a t engag en 2008. Une socit dinvestissement, Investment and Credit Holdings Limited (ICHL), a t cre par des investisseurs privs et institutionnels. Ces investisseurs dtiennent aujourdhui plus de 53% des parts. Les autres actionnaires sont rests les mmes, la plus grosse part (20%) tant maintenant dtenue par les collectivits locales. La banque a subi une rorganisation complte, bnfici dune injection de capital, t dote dun nouveau management et a renforc ses capacits dintervention technique et financire. Lensemble du processus de privatisation et de rorganisation a bnfici de lattention particulire de IFC15 et a t largement inspire par lexprience de INCA en Afrique du Sud, dont des dirigeants se seraient ports actionnaires de UDB titre priv. La politique de communication de UDB ne se caractrise pas par la mise disposition rgulire et spontane dinformations prcises. Ilest difficile de dterminer la structure et les performances du portefeuille dencours, ou dans quelles proportions elle se refinance par les diffrents moyens sa disposition. Comme la plupart des IFS, UDB peut effectuer des missions obligataires. Elle sest finance auprs de banques commerciales nationales et internationales, mais bnficie de financement de bailleurs de fonds orients secteur priv (IFC, Export Development Bank of Canada) et aussi de bailleurs de fonds de laide internationale, au moins pour certains types de projets vocation sociale. Depuis sa cration en 2008 et dans la priode post-crise financire, UDB semble avoir largi ses proccupations un champ plus vaste que le seul financement dinfrastructures. Elle a significativement fait voluer ses partenariats en Afrique du Sud et a sign un accord avec la DBSA sud-africaine. Comme cette dernire, elle affiche des proccupations dordre public, propose de lappui technique aux administrations locales ou aux tats, par exemple pour mettre leurs propres missions obligataires ou pour structurer des montages financiers, pour faire de la formation, etc. Elle simplique dans des commissions nationales, comme celle qui promeut les PPP, et assure le management de fonds revolving crs par le Gouvernement fdral, comme le Public Mass Transit Revolving Fund.
15. La filiale secteur priv du groupe Banque mondiale.
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UDB se prsente aujourdhui comme mettant en uvre un modle dactivits cinq volets: lactivit de prt, le conseilfinancier et la fonction darrangeur, linvestissement en capital, la gestion de fonds pour tiers et, enfin, le renforcement des capacits et lassistance technique. La question qui se pose naturellement est si ce programme ambitieux nest pas un peu large et si une seule institution peut le remplir efficacement lchelle dun pays comme le Nigeria.

LeNigeria est un pays unique, ne serait-ce que par sa taille et limportance de sa population. Son organisation fdrale et son histoire administrative et politique se traduisent assez paradoxalement par une tendance la centralisation. La dpendance des collectivits locales aux transferts dtat et leur trs faible autonomie financire sont un handicap certain la sortie du sousinvestissement dont souffrent les villes. Ilexiste pourtant beaucoup dopportunits et un potentiel extraordinaire du dveloppement dun march de lemprunt pour linvestissement local. Lecas de ltat de Lagos montre quen quelques annes, des stratgies renouveles en matire de financements et de montage de projets peuvent se rvler payantes. Cet exemple illustre de faon claire comment la conjonction dune autonomie financire, dune gestion rationnelle des revenus et dun savoirfaire technique et financier permet denclencher une dynamique oprationnelle et de lever des fonds du secteur priv. Ilest certain que les autres tats de la fdration ont beaucoup denseigne ments tirer de lexemple de Lagos. Tous ceux qui reoivent une quote part des revenus ptroliers quils gnrent (oilderivation) bnficient par exempledun atout que beaucoup de collectivits africaines leur envieraient. Lenantissement de recettes ptrolires procure un effet de levier sur les marchs financiers. Or le Nigeria est un des pays du continent o le systme financier est des plus structurs et des plus dynamiques et o, par consquent, les effets de levier peuvent tre des plus efficaces. Sur un autre plan, la faon dont la Urban Development Bank a volu depuis sa cration est galement riche denseignements. la lumire de cette exprience, on peut au moins souligner que le statut parapublique prsente un certain nombre de qualits, au premier rang desquelles la possibilit de dplacer le curseur de public priv et ce, sans casser loutil, simplement en modifiant la structure du capital. Les besoins en infrastructures et en investissements locaux ne pourront pas tre satisfaits avec la structure actuelle des ressources des administrations locales
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et de la majorit des tats. Laugmentation des ressources propres des collectivits et la progression de leur autonomie financire est un passage oblig. Cest la condition pour mettre en uvre des solutions modernes et actionner les effets levier du recours lemprunt et de limplication du secteur priv. Beaucoup des lments ncessaires pour russir cette mutation existent, comme le montrent cet exemple de Lagos ou le cas UDB. Cependant, la disproportion est grande entre le nombre et limportance des outils de financement et dappui aux collectivits disponibles par rapport la taille du pays et le poids de sa population urbaine.
Sources
AFD. 2009. Note de prsentation du projet de transport urbain Lagos, Nigeria. Banque africaine de dveloppement Rpublique du Nigeria. 2009. Profilde gouvernance pays. Brunn, S. D., M. Hays-Mitchell et D. J. Zeigler. 2008. Cities of the World: World Regional Urban Development. Lanham: Rowman and Littlewoods Publishers, Inc. Central Bank of Nigeria. 2007. Annual Report and Statement of Accounts. Abuja: Central Bank of Nigeria. Egwaikhide, Festus et Stanley Okafor (Ibadan University). 2010. Urbanization and Urban Infrastructure Investment in Nigeria. (Contribu tion) Funnel the money. Allocating Ressources to Reduce Poverty. Washington, DC: World Ressources Institute. http://www.funnelthemoney.org/en/node/44. Mabogunje, A. L. .1981. Towards an Urban Policy in Nigeria, in Urbanization Processes and Problems in Nigeria, Sada, ed. P.O. and Oguntoyinbo, J.S, 7-20. Ibadan: Ibadan University Press. World Bank. 2002. State and Local Governance in Nigeria, Report No.24477-UNI. Washington, DC: World Bank.
6. Rpublique sud-africaine: IFS publique, IFS prive, march des capitaux
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Tableau A.6 Donnes de base Rpublique sud-africaine PIB/hab (2009) IDH/rang (2010) Population totale (2009) Population urbaine (2010) Taux durbanisation (2010) Taux de croissance urbaine 2005-2010
5786USD 0,597/110 49M 31M 62% 1,8%
Principales villes
Durban East Rand Johannesburg Port Elizabeth
Habitants (milliers)
2 879 3 202 3 670 1 068
Au rythme actuel dinvestissement, le dficit en infrastructures de base observ en Afrique du Sud ne serait combl quen 2065. Ces immenses besoins, notamment en voirie, rseaux dassainissement et deau potable, sont localiss pour 45 % dans les six plus grands centres urbains. Mais une partie nonngligeable de la demande provient galement de lexpansion urbaine et de la croissance conomique, ce qui place une partie des besoins en planification une chelle rgionale, lexemple de Gauteng autour de Johannesburg. La nouvelle Constitution de 1996 attribue aux collectivits locales de premier niveau, les municipalits, la responsabilit des infrastructures et des services. Les ingalits de taille, les capacits gestionnaires et le potentiel de mobilisation des ressources propres se traduisent toutefois par des situations financires individuelles diversifies pour les municipalits. LAfrique du Sud bnficie de deux atouts essentiels pour dvelopper un march vivace de financement de linvestissement local par lemprunt: dune part un systme financier dvelopp avec notamment un march des capitaux parmi les plus importants des pays mergents; dautre part une tradition municipale bien ancre qui remonte une centaine dannes.

Les profondes transformations territoriales et institutionnelles de lorganisation municipale ont donn lieu une priode dajustements dune vingtaine dannes (limites gographiques, modalits de gestion, contenu sociodmogra phique) qui sachve au milieu des annes 2000. Les comptences territoriales,
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les attributions des collectivits locales et le rle du gouvernement central ont t revus par ladoption dun cadre lgislatif trs complet mis en place entre 1996 et 2004. Cependant, les dernires rorganisations terri toriales ont aussiprovoqu une recentralisation des institutions de la dcentralisation et une srie de mesures et de projets gouvernementaux semblent aussi uvrer en ce sens. La fin de lApartheid en 1994 marque le dbut dune nouvelle politique de dcentralisation, dans une perspective de rduction des ingalits conomiques et de la pauvret. LeMunicipal Act Structure de 1998 revoit les dlimitations territoriales administratives et abolit la sgrgation spatiale entre les villes, traditionnellement blanches, et les townships, noirs ou colors. Aprs une priode de rformes intrimaires, au cours de laquelle coexistent un niveau mtropolitain (metropolitan council) et municipal (metropolitan local councils), en 2000, ltat supprime les municipalits existantes quil remplace par des district municipalities, diviss en local municipalities, et des metropolitan municipalities dans les plus grandes villes du pays. Dans ces dernires, un conseilmtropolitain mis en place par le Local Government: Municipal Systems Act de 2000 est lu au suffrage direct avec un maire sa tte tandis quun city manager remplit les fonctions administratives. lchelon infrieur, la recentralisation institutionnelle opre par la fusion mtropolitaine saccompagne dun processus de dcentralisation par lintermdiaire des wards committees16. En2006, les 283 municipalits se rpartissent en 6metropolitan municipalities, 46district municipalities et 231local municipalities. Les deux rformes successives ont ainsi divis par quatre le nombre de municipalits entre 1995 et 2000. Les Provinces, au nombre de neuf, forment lchelon suprieur du dcoupage territorial et de dcentralisation. Les six metropolitan municipalities: Johannesburg, eThewini (ex Durban), Cape Town, Ekurhuleni (ex East Rand), Nelson Mandela (Port Elizabeth), Tshwane (Pretoria) reprsentent un tiers de la population sud-africaine et plus de la moiti de la population urbaine du pays. Johannesburg, eThewini et Cape Town comptent chacune environ 3millions dhabitants. Trois autres municipalities, Buffalo City, Mangaung et Msunduzi, se sont jointes aux prcdentes pour former le South Africa City Network, une initiative du Minister for Provincial and Local Government, en partenariat avec la South African Local Government Association (SALGA).
16. Les wards (circonscriptions lectorales dans le systme anglo-saxon) deviennent des mini-municipalits, des instruments de participation et de dmocratie locale de par les dispositions du Local Government: Municipal Structures Act de 1998 ; les wards committees sont ainsi prsids par llu local de la circonscription, qui en nomment les membres, qui prennent chacun en charge une fonction parmi les dix suivantes : lien avec les civils, lien avec les ONG, jeunesse, femmes, glises, dveloppement conomique local, activits culturelles et sportives, sant, scurit, ducation.
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Les comptences des municipalits et efforts dinvestissement LeLivre blanc sur les collectivits locales de 1998 (White Paper on Local Government) place les municipalits au cur du dveloppement local, en leur accordant lautonomie et la responsabilit des services sociaux et infrastructures de base: distribution deau et dlectricit, collecte des dchets, assainissement, centres de soins, dessertes locales. Enrevanche, la rpartition des fonctions entre les trois niveaux (tat, provinces et municipalits) nest pas dtermine par les textes.
Concrtement, les attributions des municipalits se dcomposent en trois grandes catgories. a) Les activits de planification urbaine et de gestion du processus dextension aliment par une croissance qui reste relativement soutenue. b) Lerattrapage du dficit en infrastructures accumul pendant le rgime de lApartheid et la priode de faible investissement qui a suivi. la fin de la dcennie 2000, environ 30% de la population na pas accs lassainissement, 8% na pas accs leau potable et 8% llectricit. La rgion urbanise de Gauteng est celle o les taux de desserte sont les plus faibles du pays. c) La fourniture de logements et services bas prix ou gratuits pour les populations les plus dmunies. Ilsagit dune obligation inscrite dans la Constitution. La population concerne reprsente en moyenne le quart de lapopulation des neufvilles principales. Celles-ci doivent ainsi produire plus de 1,25million de logements sociaux dici 2020.
Les collectivits locales disposent dune autonomie financire relativement importante, fonde sur le niveau de ressources propres, compltes par les transferts de ltat et un accs lemprunt dont les metteurs sont dtaills. Les municipalits mtropolitaines sud-africaines dpendent beaucoup moins des transferts que nombre de leurs homologues sur le continent. Cependant, la part des ressources propres dans lensemble de leurs revenus est en diminution, phnomne principalement attribuable aux rformes institutionnelles du gouvernement central.
Les ressources propres Les grandes villes bnficient de revenus fonds sur lactivit conomique. Les recettes sont issues de la taxe foncire (pour les metropolitan et local municipalities), de la vente des fluides (lectricit principalement) et, jusqu rcemment, du Regional Service Council(RSC), une taxe professionnelle assise sur le chiffre daffaires et la masse salariale. Lebudget des municipalits mtropolitaines
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reposait environ 90% sur ces recettes. Pour les municipalits moyennes et petites, ce ratio est trs infrieur. LeConseilconstitutionnel a supprim en 2006 la RSC. Celle-ci gnrait 17% des revenus totaux des neuf grandes villes contre 10 % pour les transferts dtat. Ces derniers nayant pas t augments hauteur gale, cette mesure a eu comme consquence, outre la perte dautonomie financire des municipalits, la rduction des ressources globales. Dautres mesures semblent aller dans le sens dun certain recul en matire de responsabilits exerces par les municipalits. Ainsi la distribution dlectricit, qui gnrait des surplus financiers non ngligeables, voire importants pour les grandes mtros, est-elle transfre des distributeurs rgionaux. Et le gouvernement envisage de regrouper les montants dinvestissements des municipalits ayant accumul du retard dans la mise niveau de leurs infrastructures rseaux au sein dun fonds central (voir section Les volutions rcentes, ci-aprs).
Les transferts: tat et Provinces Ltat a mis en place deux types de transferts destins aux investissements: lEquitable Share (ES) est un mcanisme de prquation par lequel transitent environ 50% des transferts globaux; le Municipal Infrastructure Grant (MIG) destin au financement des infrastructures de base notamment pour les municipalits les plus pauvres et qui constitue environ 35 % des transferts nationaux.
Ilexiste paralllement trois fonds de restructuration et de renforcement de capacits (Municipal Systems Improvement Grant, Financial Management Grant, Local Government Restructuration Grant), qui ne constituent quune faible fraction des transferts. Legouvernement consacre chaque anne une part croissante du budget national aux transferts (3,3% en 2002, 5,9% en 2006 et 6,5% en 2009), un signal clair adress aux municipalits qui disposent dune bonne visibilit pour effectuer leurs programmations dinvestissement. Cependant, les municipalits les plus pauvres ne peroivent que 12% des ressources publiques, contre la moiti pour les plus riches. Les collectivits locales reoivent galement des fonds des provinces. Cela provoque dailleurs des conflits de comptences dans des secteurs aussi sensibles que le logement, les services de sant primaires et les transports publics. Les grandes municipalits reprochent aux transferts des provinces limprvisibilit des montants et des calendriers de dboursement ainsi que le manque de transparence dans les processus dallocation.
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Lefinancement par lemprunt

Ilexiste une tradition de lemprunt des municipalits en Afrique du Sud, qui remonte au rgime dApartheid, pendant lequel les municipalits blanches empruntaient auprs de banques commerciales et, pour certaines, mettaient des obligations. Nanmoins, iltait implicite que le gouvernement central apportait sa garantie, et les mcanismes dencadrement et danalyse du risque taient limits. La nouvelle constitution aprs la chute du rgime, linverse, prvoyait explicitement que le gouvernement ne garantissait pas lemprunt des collectivits. Ilen a rsult que les prteurs et les investisseurs se sont retirs de lactivit. En2004, lentre en vigueur du Municipal Financial Management Act (MFMA) aapport un cadre de rgulation destin lever les inquitudes dues aux rformes municipales et rassurer les investisseurs. La nouvelle dlimitation administrative des municipalits, la fin de la garantie de ltat sur les prts sous-souverains, et le vide juridique concernant les conditions dendettement des gouvernements locaux avaient en effet cr un climat dincertitudes. La hausse du niveau de risque et laugmentation des cots de transaction avaient conduit au retrait des investisseurs privs. LeMFMA tablit des rgles du jeu claires et incitatives, et encadre les conditions demprunts des collectivits tout en les incitant une amlioration de la gestion, de la transparence et descomptences. Ds lors, le march de la dette municipale sest reconstitu progressivement, mais un rythme soutenu. Ilprsente toutefois la caractristique dtre trs concentr sur les six municipalits mtropolitaines, et parmi elles principalement Johannesburg, Durban, eThekwini et Cape Town. Selon les termes du MFMA, lemprunt est uniquement destin aux dpenses en capital et la dure du prt limite la dure de vie des infrastructures finances. Lendettement sert le plus frquemment financer les rseaux deau, dlectricit et de voirie. Lemarch de la dette reste en de de son potentiel de dveloppement. Lecadre lgislatif est propice au recours lemprunt, mais dans les faits les capacits dendettement et dabsorption des municipalits petites et moyennes restent faibles et freinent le dveloppement du march. Loffre de crdit est trs dveloppe avec, comme acteurs principaux, une banque publique de dveloppement, une institution financire spcialise prive et les banques commerciales, paralllement au march des capitaux.
Development Bank of South Africa (DBSA)

La Development Bank of South Africa (DBSA), dtenue par ltat, domine le march de la dette municipale avec, la fin de la dcennie 2000, prs de 50% des encours de crdits. Cre en 1983 afin damliorer les quipements en
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infrastructures des anciens townships et homelands noirs, elle sest tourne vers les collectivits locales au cours des annes 1990. Ilsagit dune banque de dveloppement classique qui, bnficiant de son statut public, peut se refinancer sur le march et auprs des bailleurs de fonds des conditions avantageuses. La DBSA est par consquent mme de faire du prt long terme. Elle a aussi vocation apporter un soutien aux collectivits: ses excdents oprationnels abondent un fonds ddi au renforcement des capacits, le DBSA Development Fund. La banque enfin a progressivement dploy une activit de financement dinfrastructures linternational qui reprsente aujourdhui environ 25% de ses engagements.
Infrastructure Finance Corporation Limited (INCA)

Infrastructure Finance Corporation Limited (INCA) est une socit prive cre en 1996, dont le cur de mtier est le financement des infrastructures. Principal acteur priv prsent sur le segment des prts aux municipalits, INCA dtient environ 20 % des parts de march, derrire la DBSA. INCA finance galement des socits de distribution deau et des organismes publics et parapublics impliqus dans le dveloppement des infrastructures. INCA mobilise ses ressources par missions obligataires pour les deux tiers environ et par des emprunts long terme pour le tiers restant. Quoique institution du secteur priv, INCA a pu bnficier de prts bonifis de bailleurs de fonds (parfois sous condition disoler llment don dans un fonds spcifique vocation sociale). Dautres emprunts ont t contracts auprs des filiales secteur priv de bailleurs de fonds ou auprs de banques dinvestissements, avec ventuellement des garanties partielles apportes par des bailleurs de fonds (Blaylock & Partners et garantie USAID, par exemple).
Banques commerciales Une des principales banques commerciales du pays, Amalgamated Banks of South Africa (ABSA), embota le pas de INCA dans le financement des infrastructures ds 1997. Dautres banques, comme First National Bank, Nedbank et Standard Bank, se sont intresses progressivement ce march. Sagissant du march de la dette des collectivits locales stricto sensu, la part du secteur priv hors INCA reste ce jour modeste. Financement direct sur les marchs LAfrique du Sud dispose de marchs financiers et obligataires trs dvelopps. LeJohannesburg Stock Exchange (JSE) est une place financire interna tionale. On a vu qu lpoque du rgime de lApartheid, les municipalits blanches procdaient dj des missions dobligations municipales. Le MFMA a restaur concrtement cette possibilit, mais le march des missions obliga-
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taires municipales ne sest pas dvelopp autant que ce quoi on pouvait sattendre. De fait, seule la ville de Johannesburg a eu recours ce mode de financement, avec une srie dobligations depuis 2004, en partie avec des rehaussements de crdit apports par des garanties dinstitutions internationales (IFC) ou par la DBSA (voir encadr4.6, dans le corps du livre). Les premires missions ont t salues dans le milieu professionnel comme un vnement prcurseur qui annonait une nouvelle re. De ce point de vue les attentes on t dues, les missions obligataires municipales sont restes lexception. Les ralits du march financier se sont imposes. Mme pour lesplus grandes municipalits, les caractristiques (taux, dure, diffr) des produits proposs par les tablissements de crdit restent plus intressantes. Tant que ces conditions perdurent, le recours lmission, qui peut se justifier par soucis de diversification de la dette ou dindpendance, ne parat pas appel devenir le mode dominant.
Lebilan du dispositif des dernires dcennies

Lefinancement de linvestissement local en Afrique du Sud bnficie indiscutablement de lexistence dun dispositif complet, faisant intervenir tous les outils et types dacteurs existants. Ila toutefois aux yeux de ltat le dfaut dtre concentr sur les grandes villes, les six metros. Endpit des efforts des gouvernements successifs, les villes moyennes et plus encore les petites nont que peu ou pas bnfici de prts pour les investissements. Globalement, leur solvabilit ne sest pas amliore significativement, leurs efforts dinvestissements ont t contraints par le manque de produits financiers adapts. Les local municipalities sont restes trs dpendantes des transferts, pour la mise en uvre desquels elles ont souvent par ailleurs des difficults. La DBSA a fait lobjet de critiques cet gard. partir du milieu des annes 1990, son rle, en tant quinstitution publique, aurait t dans un premier temps de montrer au secteur priv que le financement des infrastructures municipales tait une activit viable et rentable, de susciter lapparition de nouveaux acteurs, puis de leur laisser le march des emprunteurs solvables et de se consacrer au soutien et laccompagnement des moins solvables. Mais si de nouveaux acteurs privs sont bien apparus, la DBSA est reste le principal acteur sur le march de la dette municipale et a continu financer les villes du haut du segment solvable, avec un encours prs de 65% sur les metros. Les tablissements privs lui ont reproch dexercer une concurrence dloyale sur la base des ressources privilgies quelle obtient du fait de son statut public. Les gouvernements lui ont reproch de ne pas exercer son rle de relai des politiques publiques.
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Certains de ces reproches paraissent un peu faciles. De fait, la DBSA nest pas dote par ltat des moyens pour assurer une mission de service public perte et doit aussi assurer sa viabilit financire. Ds lors, ilest invitable quelle reste positionne sur le segment solvable du march. Enoutre, des tablissements privs ont eu accs dans une certaine mesure des ressources aides et ne se sont pas privs de sen servir comme instruments de conqute de march. Ilreste que le rsultat un plus grand nombre dacteurs quavant se faisant une concurrence acharne sur un march qui ne sest que peu largi en nombre demprunteurs nest pas satisfaisant pour ltat. Sur un autre plan, la forte concentration des encours des tablissements privs sur un petit nombre demprunteurs nest pas non plus une situation trs saine. Du fait que la DBSA, qui possde une partie plus grande encore de lencours, est une institution publique, ilnest pas exclure que les tablissements privs considrent quils bnficient eux aussi de la garantie (implicite, celle-ci) de ltat, mme si le cadre rglementaire lexclut. Ilexiste probablement un risque dala moral17. Ledficit en investissement qui affecte les petites collectivits locales dcoule autant ou plus de leur faible capacit dabsorption (par manque de moyens humains et de savoir-faire) que de difficults daccs aux financements. Certains aspects de la rglementation mise en place par le MFMA participeraient ces difficults. Ces problmes affectent aussi dans une certaine mesure les villes moyennes. La politique publique de renforcement des capacits dinvestissement des moyennes et petites villes est le plus souvent perue comme un chec. Ilfaut noter enfin que le financement par missions obligataires sest finalement peu rpandu, puisque Johannesburg est reste la seule collectivit y avoir recours. Ce constat a pu dcevoir les observateurs qui attendaient la forte monte en puissance de ce modle de financement. Mais ce rsultat en demi-teinte ne fait que reflter les ralits du march: les collectivits locales ont trouv se financer de meilleurs conditions et plus facilement auprs des institutions financires et des tablissements de crdit quen procdant des missions.
Les volutions rcentes

Lesystme qui vient dtre dcrit est entr dans une phase de mutations la fin de la dcennie 2000. Les deux moteurs de changement sont dune part laugmentation des engagements des bailleurs de fonds avec larrive notamment
17. Sur la notion dala moral, voir le chapitre5, section Un cadre lgislatif et rglementaire de l endettement en sous-souverain.
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des plus gros dentre eux, et dautre part la perspective de cration dun fonds central dintervention pour les petites municipalits. Parmi les bailleurs, lAFD, dj engage en refinancement de la DBSA et dINCA, sest manifeste en prtant en sous-souverain eThekwini. Ce prt a t effectu des conditions avantageuses pour la ville du fait quilsagissait de financer un programme dinvestissements vocation environnementale. Puis la Banque mondiale a fait une entre remarque dans le secteur en mettant en place un important financement de 1MdUSD. Leprojet correspondant comprend une composante dalimentation des mcanismes de transferts dtat aux collectivits, une composante de soutien des collectivits laccs direct au march financier, notamment par du rehaussement et la promotion dun march secondaire, et enfin une composante dappuis institutionnels divers au niveau national ou local. Ilest attendu que ce financement de la Banque soit abond par dautres bailleurs. Parmi ceux-ci, outre lAFD, figureraient des gros prteurs europens, dont la BEI. Paralllement, le gouvernement prvoit de crer un fonds spcial de centralisation des dpenses dinfrastructures de base des municipalits. Ce fonds vise pallier les lacunes en matire de prparation et dexcution des projets par les petites et moyennes municipalits. Ilprvoirait notamment des regroupements de moyens et la mutualisation de capacits dintervention pour des ensembles de municipalits. Ces deux dveloppements sont dailleurs assez caractristiques dune volution perceptible dans dautres pays du continent: dune part les bailleurs de fonds sengagent sur la voie du financement budgtaire via les mcanismes de transfert, dautre part les gouvernements procdent une certaine recentralisation fonde sur une recherche affiche de rationalisation et defficacit technique.

LAfrique du Sud est un cas de figure exemplaire plusieurs titres. Lecadre institutionnel, lgal et rglementaire de la dcentralisation a t conu en sinspirant des meilleures expriences internationales. Lexistence dun march des capitaux dvelopp, dun systme financier performant et dune politique nationale qui a longtemps maintenu lcart les grands bailleurs a permis le dveloppement dun systme o cohabitaient les trois grands types doutils de financement (lIFS publique, lIFS prive et les missions obligataires directes). Dans le milieu de la dcennie 2000, les premires missions obligataires ont laiss penser aux observateurs que le pays sengageait sur un modle de financement des investissements apparent celui des tats-Unis. Quelques annes
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aprs, ilest frappant de voir quel point le systme sest en fait rapproch du modle europen: les tablissements de crdit privs et lIFS publique continuent conjointement leurs activits, certaines banques commerciales sont entres sur le march, le recours au financement direct par obligations ne se dploie que modrment en volume et en diffusion. Larrive de grandes institutions financires comme la BEI et la KfW, qui sont des acteurs importants du financement des infrastructures dans lUnion europenne, conforte la comparaison. Legouvernement, confront des besoins de financements croissants, tirant le constat de lchec relatif de ses efforts pour renforcer les capacits des petites et moyennes villes, a fini par passer des accords avec les bailleurs de fonds. Leconcours apport par la Banque mondiale et qui va tre abond par dautres multilatraux ou bilatraux reprsente un tournant dcisif, aussi bien par son ampleur que par ses caractristiques. Ilest reprsentatif dun type dintervention de nouvelle gnration, adopt par plusieurs bailleurs, qui sapparente de laide budgtaire. Lefinancement des transferts dtat constitue en effet la part la plus importante du programme. Celui-ci comprend, outre une composante classique daccompagnement institutionnel, une composante destin soutenir laccs des emprunteurs au march des capitaux et le financement par lmission obligataire Mais larrive sur le march de nouveaux financeurs multilatraux aux moyens importants, intresss par le potentiel dactivits, risque dexacerber une concurrence dj forte. Celle-ci sexerce entre acteurs nationaux (IFS, banques), mais aussi avec des bailleurs dj fortement engags en intermdiation et/ou en financement direct en sous-souverain. Dans ces conditions, on peut douter que le financement direct sur le march des capitaux puisse prendre une part relative plus importante que celle quila actuellement sur le march europen.
Sources
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Kruger Johan et Georges E. Peterson. INCA: a South Africian Private Sector Intermediary in Peterson, George E., et Patricia Clarke Annez, eds. 2007. Financing Cities: Fiscal Responsability and Urban Infrastructure in Brazil, China, India, Poland and South Africa. Washington, DC: World Bank. Liebig, Klaus, et al. 2008. Municipal Borrowing for Infrastructure Service Delivery in South Africa A Critical Review. Studies 34. Bonn, Germany: German Development Institute. Ries, Alain. 2008. valuation de lusage de la concessionnalit dans les interventions de lAFD en Afrique du Sud (1995-2005). Paris: AFD. SACN. 2007. State of city finances report. Johannesburg: South African Cities Network. SACN. 2009. Report to the South African Cities Network: State of finances, creditworthiness and borrowing of municipalities in Southern Africa. Johannesburg: South African Cities Network. World Bank. 2010. South Africa: Large cities support program. Project concept note. Washington, DC: World Bank.
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7. Sngal et Agence de dveloppement municipal (ADM)

Tableau A.7 Donnes de base Sngal PIB/hab (2009) IDH / rang (2010) Population totale (2009) Population urbaine (2010) Taux durbanisation (2010) Taux de croissance urbaine 2005-2010
1022USD 0,411/144 12M 5M 42% 3,2%
Principales villes
Dakar This Kaolack Saint-Louis Ziguinchor
Habitants
2396800 278200 193400 180900 165100
En1996, les lois sur la dcentralisation ont prvu dimportants transferts de comptences aux collectivits locales sngalaises. Celles-ci nont toutefois pas toujours dispos des ressources techniques, humaines et matrielles exiges par leur nouvelle autonomie, en particulier lorsquilsagissait des infrastructures et services. Plusieurs projets successifs soutenus par des bailleurs de fonds (Banque mondiale, AFD) depuis la fin de la dcennie 1990 mis en uvre par une structure cre cet effet, lAgence de dveloppement municipal ont cherch instaurer un mcanisme de financement des investissements communaux. Ce mcanisme visait utiliser la fois lautofinancement, la subvention et lemprunt, ce dernier tant instill progressivement dans le cadre dun dispositif de soutien aux communes reposant notamment sur le principe du Contrat de ville. Lebilan quon peut en dresser est assez mitig, entre autres parce que la dmarche et linstitution elle-mme ne semblent pas stre imposes dans le paysage institutionnel, lequel a vu rcemment apparatre des entits nouvelles affichant tout ou partie des mmes objectifs.

LeSngal prsente un taux durbanisation comparable ceux des autres pays de la sous-rgion. Ses villes prsentent aussi des caractristiques comparables. Elles croissent un taux suprieur 3 %, elles souffrent dun sousquipement en services de base, eau et lectricit en premier lieu, la gestion foncire et la croissance spatiale des priphries y sont dfaillantes. Lagglomration de Dakar elle seule compterait plus de 1million de personnesvivant dans des quartiers non rguls et sous-quips, et ily existe des poches de grande pauvret. Les autorits ont engag dans la priode rcente des grandes oprations structurantes, notamment dans le domaine
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des infrastructures (nouvel aroport, voie rapide urbaine page). Lesystme de voirie demeure congestionn, labsence de transports en commun ayant favoris le recours aux taxis collectifs et individuels et aux vhicules parti culiers. Lensemble du parc est dgrad et contribue largement une pollution atmosphrique par ailleurs abonde par les missions dorigine industrielle et qui atteint un niveau proccupant. Les capitales rgionales, dont le rseau est relativement dense, souffrent globalement des mmes types de problmes, avec elles aussi des taux de croissance soutenus et de gros besoins en investissements, en particulier dans les services de base.
Dcentralisation et transfert des comptences LeCode des collectivits locales de 1996 dfinit trois catgories de collectivits locales: la rgion, la commune et la communaut rurale. Fin 2010, le territoire sngalais tait dcoup en 14rgions, 45dpartements, 150communes et 353communauts rurales. Lenombre de rgions et de communes a fortement augment depuis 1996 (le dernier redcoupage date de 2008), et beaucoup manquent de ressources humaines et financires propres. Ce nombre ne f acilite pas non plus lexercice dun contrle rgulier et efficace par les services de ltat.
La lgislation reconnat la personnalit morale et lautonomie financire des collectivits locales, leur libre administration; elles sont administres par desconseils lus. Les transferts concernent les secteurs suivants: domaines, gestion des ressources naturelles, sant, population et action sociale, jeunesse, sports et loisirs, culture, ducation, planification, amnagement du territoire, urbanisme et habitat. Au dbut des annes 2000, une valuation du systme de gestion des finances publiques (tude CFAA) a soulign la faible capacit dinvestissement du fait de leur autofinancement rduit et leurs faibles capacits de ralisation.
Les budgets locaux sont aliments par les ressources propres (impts locaux et produits de lexploitation des domaines et des services), le Fonds de dotation la dcentralisation (FDD), dont la finalit est dassurer une compensation pour les transferts de comptences et une prquation financire entre les collectivits locales et le Fonds dquipement des collectivits locales (FECL) destin financer les investissements prioritaires, et enfin le Budget consolid dinvestissement (BCI). LeFDD a t cr pour compenser les charges issues du transfert des comptences entre ltat et les collectivits locales en 1996, mais nest pas suffisant
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pour raliser les charges induites par ces transferts. Ces dotations servent galement assurer le fonctionnement des services dconcentrs de ladministration centrale. Ses ressources proviennent dune partie des produits de la TVA. Ila t en augmentation continue sauf exception depuis sa cration, mais ne suffit pas couvrir lensemble des charges induites par le transfert. LeFECL, cr en 1977, a vocation financer les investissements. Ildevait accorder des prts sans intrt aux collectivits (cette disposition nest jamais entre en vigueur) et des fonds de concours; originellement dot par une taxe sur le chiffre daffaires, ilest aliment par les recettes gnrales de ltat. Sa rpartition est effectue selon trois grandes enveloppes: les collectivits locales de la rgion de Dakar, les autres communes, et enfin les communauts rurales. LeFECL assure la contrepartie de ltat dans la mise en uvre de projets et de programmes financs par les bailleurs de fonds. LeBCI est issu dune rforme de 2006 labore la suite de ltude CFAA mentionne plus haut. La consolidation des budgets par souci de rationalisation a concern dans un premier temps les secteurs ducation et sant seulement. LeBCI a connu des retards importants dexcution au dmarrage et semble souffrir dune mconnaissance par les acteurs des mcanismes qui rgissent son fonctionnement. Les concours financiers directs de ltat par ces mcanismes restent toutefois insuffisants au regard des comptences transfres et des besoins, et une large partie des financements des collectivits locales provient de ressources extrieures et de programmes aliments par laide au dveloppement. Ces programmes fonctionnent souvent sur le principe de lappui budgtaire et proposent des financements gratuits avec une contrepartie de ltat de 10% des financements accords: cest le cas par exemple du Projet dappui au dveloppement local urbain (PADELU), du Programme dappui aux rgions (PAR), ou du Programme de soutien aux initiatives de dveloppement locales (SPIDEL) mis en place par lUnion europenne. tant dotes de la personnalit morale et de lautonomie financire, les collectivits locales sngalaises peuvent en outre recevoir des financements extrieurs directs, comme ceux issus de la coopration dite dcentralise avec des villes europennes, par exemple.
Lesoutien au dveloppement municipal

Dans le courant de la dcennie 1990, le gouvernement sngalais et des b ailleurs de fonds (originellement la Banque mondiale, puis secondairement lAFD) ont construit une dmarche globale et structure de soutien au dveloppement
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municipal. Les programmes correspondants tmoignaient dune vision globale stratgique du phnomne de lurbanisation et de la volont de mettre sur pied des solutions prennes et structurantes. Ils reposaient sur lide centrale de faire accder les communes au cercle vertueux dudveloppement, dans lequel les collectivits amliorant leur gestion et leur autofinancement, ayant accs des financements privilgis (y compris, progressivement, lemprunt) ralisent des investissements, amliorent leur productivit, par consquent nouveau leur autofinancement, et ainsi desuite. Ces programmes dAppui aux communes (PAC) reposaient sur une approche institutionnelle sophistique et taient mis en uvre par une agence spcialement cre cet effet, lAgence de dveloppement municipal. Les PAC sadressaient essentiellement aux communes. Ils ont t suivis du Programme de renforcement et dquipement des collectivits locales (PRECOL) pour ce qui concerne le financement de lAFD. LePRECOL poursuit des objectifs similaires, mais cible lagglomration de Dakar, avec notamment une composante dappui aux nouvelles structures intercommunales. Ilest galement mis en uvre par lADM.
LAgence de dveloppement municipal (ADM)

LADM concentre la fourniture de tous les services dintermdiation financire et technique prvus dans les programmes dappui aux communes. Lagence est rcipiendaire des fonds, agissant ainsi comme guichet unique des collectivits pour le financement de leurs programmes dinvestissement et dajustement. Ces programmes dinvestissement et dajustement sont prpars avec une srie doutils spcifiques, au premier rang desquels le Contrat de ville, qui comprend le plan dajustement municipal, le programme dinvestissement prioritaire et le programme dentretien prioritaire. LeContrat de ville lie des objectifs des moyens et introduit lobligation de rsultat. Ilest sign pour trois ou cinq ans. Les 67communes sngalaises qui ont bnfici du PAC ont t signataires dun Contrat de ville. LePlan dajustement municipal aide les communes amliorer leur gestion administrative et financire, et les administrations dconcentres de ltat fournir leurs services auprs des communes. Ce volet est financ sous la forme de subventions. La commune est ainsi amene traiter simultanment de la question des infrastructures physiques et de sa gestion municipale; elle a lobligation de rembourser les prts qui lui ont t consentis et de consacrer une partie de son budget propre lentretien de ses infrastructures.
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LeProgramme dinvestissement prioritaire dtermine les investissements jugs prioritaires la suite dun audit initial concernant les diffrents secteurs dinvestissements. La matrise douvrage des investissements est dlgue une autre agence technique, lAgence dexcution des travaux dintrt public contre le sous-emploi (AGETIP). LeProgramme dentretien prioritaire est dfini par laudit comme pour les investissements, et est financ par le budget de fonctionnement de la commune. Ilreprsente 5% du budget des recettes ordinaires communales.
Une atomisation du secteur et des acteurs Lesoutien la dcentralisation relve du ministre de la Dcentralisation et des collectivits locales, des ministres chargs de lintrieur, de lamnagement du territoire, des finances et de diffrents ministres techniques sectoriels. Paralllement lADM, ilexiste des Agences rgionales de dveloppement (ARD) dont la mission est notamment dapporter une expertise auprs des excutifs et de coordonner les interventions des collectivits locales. Les ARD sont les antennes rgionales du Plan national de dveloppement local (PNDL), un programme de soutien la dcentralisation qui cohabite avec le PAC-PRECOL.
De faon gnrale, le Sngal est connu pour compter un grand nombre dagences (lexpression dagencisation du pays a t utilise). Cest un fait que dans le domaine du dveloppement local, de la dcentralisation et de lurbanisme, les agences caractre national ou local sont en grand nombre: outre ADM, ADL, ARD et AGETIP dj cites, on peut mentionner CETUD, AATR, FDV, APIX18. Les chevauchements de comptences ne sont pas rares, et larticulation des interventions de ces agences avec les collectivits locales fait souvent question. Lecas de lagglomration de Dakar est emblmatique: celle-ci comprend pour lessentiel quatre communes-villes auxquelles correspondent galement un dpartement plus deux autres communes, le tout enchss dans une rgion, plus deux structures intercommunales: la CADAK et la CAR, coiffes par une troisime (lEntente intercommunale) charge de les coordonner. Les questions de rpartition de matrise douvrage entre les collectivits, les agences nationales ou locales, lagence charge des grands projets prsidentiels (lAPIX), plus les socits dtat des secteurs de leau et de llectricit deviennent complexes. Dans un tel paysage institutionnel, le financement des investissements locaux par lemprunt des collectivits peut probablement difficilement prendre de limportance.
18. CETUD: Centre dtudes des transports urbains Dakar; AATR: Agence autonome des travaux routiers; FDV: Fondation droit la ville; APIX: Agence nationale charge de la promotion de linvestissement et des grands travaux; APRODAK: Agence pour la propret de Dakar.
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Un bilan mitig pour lADM Les valuations des PAC en saluent de faon gnrale larchitecture, la conception au contenu procdural et technique bien dfini et oprationnel, la fourniture dinfrastructures aux communes et lamlioration des services. Lappareillage du Contrat de ville et ses outils ont clairement amlior les procdures de diagnostic urbain et financier et, de faon gnrale, la gestion des communes, comme leurs relations avec les administrations dtat.
Cependant, lintermdiation ralise par lADM naurait finalement t quepeu internalise par les collectivits. Celles-ci nauraient pas t suffisamment impliques dans des dmarches dtermines plus par loffre que par la demande et le recours systmatique la matrise dlgue. Du point de vue des structures de financement, le bilan est en effet modeste, la partie autofinance par les collectivits nayant que modrment progress ( moins de 10% du total des fonds) et le recours lemprunt pour raliser les investissements tant rest un niveau modeste (de lordre de 8,5%). Confront ce bilan, le gouvernement a fait raliser une tude sur lvolution institutionnelle de lADM. Trois scnarios prennisation, transformation ou fusion ont t envisags. La prennisation confirmait lADM dans son rle actuel et ses activits, ce qui supposait toutefois une redfinition de son statut. La transformation portait sur un renforcement du rle de lADM et llargissement de ses comptences, en la transformant en institution financire spcialise. La fusion misait sur un regroupement des programmes et des agences dans une structure unique, dans le but de rationaliser le dispositif de soutien au dveloppement local. Aucune des trois solutions na rellement t retenue. Eneffet, une nouvelle agence, lAgence de dveloppement local (ADL), est venue sajouter lADM et aux autres agences comme les ARD. LADL est une agence de type fonds dinvestissement dpourvu des attributions de prteur dont la mission serait de fdrer les programmes et projets existants et coordonner les acteurs impliqus dans les activits de dveloppement local et de dcentralisation.

La cration de lADL semble signifier ladoption dun schma binaire dans lequel les ventuelles activits de prt seraient assures sparment par les bailleurs et ventuellement un tablissement spcialis. Ce dernier rle pourrait tre celui de la Caisse des dpts et consignations. Cette dernire, qui a t cre en 2006, est autorise par son statut faire des prts aux collectivits locales pour la ralisation dinvestissement. Cela est toutefois soumis lagrment de la commission bancaire de lUEMOA.
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Pour ce qui est de lADM, la mcanique du cercle vertueux et de la consolidation des capacits dinvestissements par les collectivits ne sest donc pas rellement enclenche. LADM a souffert dun statut peu adapt de type associatif, et lobjectif den faire progressivement une institution financire spcialise qui aurait accompagn la monte en puissance du recours lemprunt pour linvestissement local est manifestement manqu. LADM semble finalement avoir t perue plus comme une agence dexcution de projets que comme une institution indiscutablement inscrite dans le paysage institutionnel national. Legouvernement sngalais ne semble en fait jamais lavoir rellement place au cur de sa stratgie de dveloppement municipal et urbain, encore moins pour lagglomration de Dakar quailleurs. Finalement, les bailleurs de fonds eux-mmes semblent avoir fini par se lasser de leur cration et peut-tre se dsengager progressivement de ce type dapproche structurante, au profit notamment de prts directs et/ou de projets spcifiques. Cela ne condamne pas le modle recherche du cercle vertueux en tant que tel. lexamen, on peut penser que lexprience ADM a chou pour des raisons dordre institutionnel et non pas pour des raisons essentielles au concept.
Sources
AFD. 2007. Financement partiel du Programme de renforcement et dquipement des collectivits locales. Document de suivi de projet. Paris: AFD. Dupont, Herv. 2003. Rapport de mission sur lurbanisation du grand Dakar. Paris: AFD. Lemelle, Jean-Pierre. 2007. Capitalisation partir de la mise en uvre et des rsultats du programme dappui aux communes (PAC) men au Sngal sur la priode 1998-2005. Paris: AFD. Nodalis. 2010. tude de prparation de lvolution institutionnelle de lADM. Paris: Nodalis Conseil, Groupe Fondas. World Bank. 2005. Implementation completion report on a credit in the amount of 75MUSD to the Republic of Senegal for an urban development and decentralization program. Report No: 32408. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2006. Project appraisal document on a proposed credit in the amount of 80MUSD to the Republic of Senegal for a local authorities development program. Report No: 34941-SN. Washington, DC: World Bank.
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Tableau A.8 Donnes de base Tunisie PIB/hab (2009) IDH / rang (2010) Population totale (2009) Population urbaine (2010) Taux durbanisation (2010) Taux de croissance urbaine 2005-2010
3792 USD 0.683/81 10 M 7M 67% 1,6%
Principales villes
Tunis (2009) Sfax Sousse At-Tadaman Kairouan
0,759 0,265 0,173 0,118 0,118
Sources: World Bank Database, World Urbanization Prospects, INS Tunisie 2004.
Pays de taille modre, revenus moyens et considr comme mergent, la Tunisie est urbanise dj depuis plusieurs dcades. Elle dispose dune desserte en infrastructures et services de base de trs bon niveau dans la plupart des zones urbaines. Les besoins futurs dcoulent dun environnement naturel fragile et dune amlioration attendue de la qualit des infrastructures par la population des zones rurales. Cette bonne couverture en infrastructures et services est le rsultat dune approche centralise et sectorielle du financement. Les autorits tunisiennes ont opt pour des monopoles publics placs sous la tutelle des ministres techniques, monopoles qui nexcluent toutefois pas le recours au secteur priv, notamment en sous-traitance. Dans ce dispositif, les collectivits locales ont peu de comptences et dautonomie de dcision et, pour la plupart, nont gure eu les moyens de dvelopper des capacits de gestion financire et techniques.

En2010, 67% des Tunisiens taient urbains (cest--dire, selon la dfinition en vigueur dans le pays, quils rsidaient dans une commune de 5000habitants et plus), et un tiers de la population urbaine (soit 2,25millions dhabitants) rsidait dans le Grand Tunis. La communalisation du territoire, mise en place sous sa forme actuelle en 1975, ne concerne que 30 35% du territoire et 60% de la population totale. Les communes sont au nombre de 264, dont 50 comptent moins de 500habitants. Elles sont gouvernes par des conseils lus et le maire est lu parmi les membres du conseil. Lereste du territoire tunisien na quun seul niveau territorial, les gouvernorats. Ceux-ci sont au nombre de 24, avec leur tte un
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gouverneur, nomm, et un conseilrgional constitu dlus. Bien que la loi sur les communes prvoie des mcanismes de coopration intercommunale, aucune institution nexiste lchelle des conurbations qui se sont formes le long de la cte tunisienne19, o rsident les trois quarts de la population communale et o se sont dveloppes lindustrie et les installations touristiques. Les autorits tunisiennes ont abord jusquici la question de la gestion des conurbations par le biais de la planification stratgique, comme en tmoigne la cration en 1995 de lAgence urbaine du Grand Tunis, qui sert 82 communes sur 4 gouvernorats, ou encore la ralisation dune stratgie de dveloppement du Grand Sfax.
Un bon rseau dinfrastructures et de services Leniveau de desserte en services de base est lev: en 2010, environ 98% de la population des communes avait accs leau potable et 83% un rseau dassainissement. Les secteurs des dchets solides (les dcharges aux normes environnementales et sanitaires ne desservent que 35 % de la population urbaine) et des transports urbains demandent des investissements supplmentaires. Amliorer les infrastructures et services existants en fonction des risques poss par le changement climatique constitue le principal dfi, en particulier dans la zone ctire longue de prs de 1300km. Faire face aux pnuries deau attendues vers 2015 exige la rhabilitation de nombreux ouvrages et la cration de nouvelles installations de production et de distribution. Organisation et financement par secteur Llectricit, leau, lassainissement et les transports urbains sont du ressort du gouvernement central. Plusieurs institutions sont impliques dans chacun de ces secteurs: le ministre technique (orientations de politique, contrle et rgulations), lagence ou office fournisseur public du service, et, dans une certaine mesure, les communes, qui doivent tre consultes avant la mise en place de tout projet sur leur territoire.
Les principaux oprateurs nationaux sont la Socit tunisienne de llectricit et du gaz (STEG), socit publique, la Socit nationale dexploitation et de distribution des eaux (SONEDE), tablissement public caractre non administratif, dot de lautonomie financire, lOffice national de lassainissement (ONAS), socit publique industrielle et commerciale, dote de lautonomie financire, lAgence nationale de la gestion des dchets (ANGeD). Ilexiste dautres oprateurs publics caractre plus ou moins local (gestion des transports urbains, marchs de gros dintrt national, etc.), sous tutelle des ministres concerns.
19. Grand Tunis tait estime 2,25millions dhabitants en 2010, la rgion urbaine du Grand Sfax totalise 500000habitants dans sept communes et la troisime ville du pays, Sousse, fait partie dune conurbation denviron 450000habitants forme avec la ville de Monastir et huit autres communes. Dautres conurbations apparaissent galement autour de Bizerte etde Hammamet-Nabeul.
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Les grands oprateurs financent majoritairement leurs investissements par des emprunts auprs des bailleurs de fonds multi ou bilatraux; cependant, rcemment, la SONEDE sest finance sur le march national des capitaux.
Dlgations, concessions, sous-traitance au secteur priv La participation du secteur priv est effective depuis longtemps dans le secteur de leau et de lassainissement, sous la forme de contrats passs auprs doprateurs privs pour lextension du rseau et les raccordements. Un certain nombre de dlgations de services existent dans le secteur de lassainissement et des dchets notamment. Des amnagements lgislatifs raliss en 2004 et 2007 permettent aujourdhui la signature de contrats de concessions 30ans, par exemple pour des installations de dsalinisation, de stations de traitement des eaux uses, de rseaux de transports urbains Des comptences et capacits limites pour les collectivits Bien que de nouvelles dispositions lgislatives (2006) aient octroy un pouvoir de dcision accru aux gouverneurs, les collectivits locales (gouvernorats et communes) restent sous tutelle administrative. Les dlibrations et dcisions des conseils municipaux, les budgets et les transactions immobilires doivent ainsi tre approuvs. Les projets dinvestissement importants sont dcids par dcret et approuvs la fois par le ministre de lIntrieur et du dveloppement local et par le ministre des Finances.
Les attributions des communes en matire de services sont limites: voies et trottoirs, circulation, parking, drainage, entretien des rues, clairage public, espaces verts, collecte et transport des dchets solides, contrle de la pollution, entretien des marchs et abattoirs, ordre public et scurit. Cette relative dresponsabilisation des collectivits a pour corrlatif un certain nombre de dficiences observes dans leur gestion technique et financire. La qualification du personnel est souvent inadapte aux activits attendues aujourdhui des municipalits, comme la mise en place et le suivi des partena riats public-priv, qui exigent une certaine technicit de la matrise douvrage.
Ressources des communes Les revenus courants des communes sont issus de leurs revenus propres (impts locaux, taxes sur la proprit et autres taxes, recouvrement des prix des services) et des transferts de ltat issus du Fonds commun des collectivits locales (FCCL). Lemontant des taxes, ainsi que les mcanismes de prlvement (rgime de redevances pour services rendus), sont dtermins par dcret et les communes nont pas la capacit de les ajuster.
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Les revenus propres des communes ont connu une priode daugmentation rgulire denviron 6% par an depuis 1999. Cette croissance est attribuable essentiellement aux initiatives de ltat en faveur du relvement des taux dimposition, de llargissement de lassiette fiscale et de lamlioration de la collecte. La part des transferts de ltat dans les dpenses totales des communes a rgulirement dclin, passant de 45% en 1989 25% en 2008. Les dotations du FCCL sont rparties selon quatrecls de rpartition: un montant fixe de 10% toutes les municipalits, 45% selon la population, 41% selon les montants de la Taxe sur les immeubles btis (TIB) collecte et 4 % de prquation.
Les Programmes dinvestissement des communes Lehaut niveau de desserte en services et la qualit des infrastructures est donc essentiellement le rsultat dune politique de planification nationale, conduite par secteur par le gouvernement et lie au budget national. Loutilprincipal de cette politique est le Plan quinquennal de dveloppement conomique etsocial mis en place depuis lIndpendance, partir duquel chaque Plan dinvestissement communal (PIC) est dfini et approuv.
Dans le ixe Plan (1997-2001), les investissements des communes taient pour 37% financs par emprunt, pour 17% par les revenus propres et pour 45 % par les transferts du CPSCL. Dans le XIePlan (2010-2014), la part desemprunts baisse un peu moins du tiers. Une grande attention a t apporte au financement des programmes dinvestis sement des communes au cours de la dcade coule, travers une srie de Projets de dveloppement municipaux (PDM) financs partiellement par la Banque mondiale et lAFD. Ledernier en date de ces projets a mis l accent sur les faiblesses financire et gestionnaire des communes, notamment au travers de la mise en place des Contrats de ville20. Paralllement, le dernier Plan quinquennal a inscrit dans ses priorits le renforcement des capacits des communes, lencouragement au dveloppement conomique local, la sauvegarde de lenvironnement urbain et la prservation du patrimoine.
La Caisse de prts et de soutien des collectivits locales (CPSCL) La CPSCL est une institution financire spcialise au statut dtablissement public, tablie sous sa forme actuelle en 1975. Ses ressources viennent dune part du budget de ltat, et dautre part de financements par lemprunt, principalement auprs de bailleurs de fonds multilatraux ou bilatraux ( ce jour, la CPSCL na lev quune seule fois des fonds sur le march des capitaux intrieur). Ses clients potentiels sont les communes, les institutions inter20. Voir aussi encadr1.8.
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communales, les conseils des gouvernorats et les tablissements publics locaux. La CPSCL na pas dautonomie de dcision. Elle finance essentiellement les projets des PIC. Les taux dintrt et les chances (de 7 15ans) dpendent du type de projet financ. La CPSCL prsente la caractristique particulire de mettre en uvre, paralllement son activit de prteur, les subventions de ltat pour le compte de celui-ci. La privatisation partielle ou totale de la CPSCL a t envisage linstigation des bailleurs dans le triple objectif daccrotre son autonomie, dlargir le march du crdit municipal et de diversifier les sources de financement. Cette option a t rejete par le gouvernement, peu dispos abandonner ne serait-ce quune partie de son contrle sur le secteur local. Une autre raison militait en ce sens: la perte du statut public aurait eu pour consquence probable le renchrissement de la ressource pour linstitution. Celle-ci en effet bnficie des taux bonifis des bailleurs quils ne pourraient pas accorder silne sagissait pas de prts souverains; elle bnficie aussi dune garantie sur le risque de change facture faible cot par ltat. La privatisation mme partielle de la Caisse se traduirait galement par une baisse de sa note de crdit (ltat ntant plus peru comme le garant ultime quilest actuellement de fait) et ce, plus particulirement dans le contexte de la crise actuelle dendet tement des communes.
Crise dendettement des communes Enthorie, le montant des prts aux communes est calcul daprs leur capacit de remboursement. Enpratique, dans lobjectif dune mise dispo sition universelle de fonds et dquit, le droit demprunter semble avoir t garanti sans tenir rellement compte de la situation financire ni du niveau dendettement. Pour la mme raison, la CPSCL nest pas en mesure dajuster ses conditions de prts en fonction du risque crdit de chaque municipalit.
En2005, lencours de la dette des communes reprsentait 39% de leur revenu total, correspondant un triplement du montant global de crdit allou entre 1993 et 2005. Les montants du service de la dette taient passs de 7,7% en 1993 15 % en 2005, et cette moyenne masquait une situation financire intenable pour un certain nombre de municipalits. Les arrirs de Tunis, eux seuls, reprsentaient environ 40% du total national et correspondaient la totalit du budget de la ville hors investissement. Ces situations ne dcoulaient pas seulement dune politique de prt non directement corrle aux capacits de remboursement des communes, mais galement de la dgra dation de la gestion de ces dernires, en matire de dpenses et de collecte desressources.
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Un ensemble de mesures ont t prises pour lutter contre cette dgradation dans le cadre de linstauration des Contrats de ville. Les communes ont tclasses en trois catgories financires: vulnrables, faibles et saines. chacune de ces catgories correspond un ensemble de dispositions parti culires, notamment en matire demprunt. Ilest manifeste toutefois que la priorit est daider les communes plutt que de prmunir loprateur financier contre le risque. Letaux dintrt des prts a ainsi t baiss pour les communes les plus vulnrables. Ainsi, contrairement aux usages bancaires de base, les emprunteurs les plus solides supportent actuellement les taux les plus levs; et les rchelonnements ne donnent pas lieu des pnalits. Autrement dit, ilnexiste gure dincitation la vertu et la qualit de gestion, cest peut-tre mme linverse. Seules les communes les plus vulnrables sont exclues des prts de la CPSCL.
Mise en perspective
Lesystme tunisien de financement de linvestissement local peut faire tat dune russite indiscutable en matire de ralisation, comme en tmoignent les taux de desserte en matire de services de base. Ilest certain que ce systme est trs centralis, ce qui peut se justifier considrant la taille relativement modeste du pays et rfrence faite la rationalit technique dune approche sectorielle. La consquence en est que le march de linvestissement local par les collectivits locales est des plus rduits. De fait, la CPSCL peut tre apprhende, en ltat actuel des choses, plus comme une agence de ltat charge de mettre en uvre une politique publique que comme une institution financire au sens plein du terme. Sansautonomie de dcision, sur un march troit et avec des sources de financements non diversifies, la Caisse ne bnficie pas des conditions optimales pour se moderniser et proposer ses emprunteurs des produits et des services innovants. La CPSCL, les Agences nationales et les offices se financent quasi exclusivement avec des prts long terme plus ou moins bonifis des bailleurs de fonds multilatraux ou bilatraux. Lesecteur financier tunisien ne contribue que marginalement au financement des infrastructures publiques. Cest une situation paradoxale, parce que les banques sont sur-liquides et quune opportunit de mobiliser lpargne locale est ainsi nglige, alors que ltat doit assurer par ailleurs le risque de change sur des emprunts en devises. Au lendemain des vnements du Printemps arabe, ilest impossible de pr voir les volutions que vont connatre les systmes de rpartition des comptences et plus gnralement le cadre de la dcentralisation. Quoi quilen soit,
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ilest certain que le problme de lendettement des communes sera au cur de la problmatique. Dans la perspective possible dune rduction des transferts de ltat, ilapparatra vraisemblablement ncessaire de refonder le systme de financement des investissements urbains locaux pour le rendre effectivement viable. La CPSCL pourrait dans ce cas moderniser son offre, diversifier ses produits et ses sources de financements, largir sa clientle des oprateurs publics et privs. Ces volutions devront tre dcides la lumire des aspirations des populations en matire de dmocratie locale comme aux enjeux de ladaptation aux risques du changement climatique et des arrangements institutionnels prendre en matire de gestion des grandes conurbations.
Sources
Hammami, Mokhtar. 2005. La stratgie du dveloppement local en Tunisie, Atelier sur la gouvernance locale et lallgement de la pauvret. 21-24 juin 2005, Tunis. Pigey, Juliana H. (The Urban Institute). 2010. Case study financing urban investment in Tunisia. (Contribution). Urbaconsult. 2010. tude dvaluation du 3e Projet de dveloppement municipal (PDM3). DGCPL. Urbaconsult. 2010. Stratgie de dveloppement des villes tunisiennes. AFD. World Bank. 2002. Appraisal Document on a Proposed Loan the Caisse des Prts et de Soutien des Collectivits Locales (CPSCL) Report No. 24309-TUN, 2002. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2009. Country Partnership Strategy for the Republic of Tunisia for the Period FY 10-13. Report No. 50223-TUN, November 23, 2009. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2009. Project Appraisal Document on a Proposed Loan to the Republic of Tunisia for a Second Water Sector Investment Project. Report No. 46396-TUN. Washington, DC. World Bank. 2009. Rpublique Tunisienne: Rflexion Stratgique sur lEau Potable et lAssainissement en Tunisie. Rapport No. 44744-TN. Washington, DC: World Bank.
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Bilan: un essai de caractrisation

Ces tudes de cas dterminent un systme relativement complexe. Dune part, les catgories doutils de financement sont varies, et ilarrive que plusieurs de ces outils cohabitent dans le mme contexte national (voir tableauA.9) non sans avoir, en ce cas, des interactions les uns avec les autres. Dautre part, les contextes nationaux sont eux-mmes extrmement varis, dpendants de lenvironnement juridico-administratif et de la taille du march de lemprunt par les collectivits march de lemprunt qui, lui-mme, dpend dun ensemble de facteurs interdpendants.
TableauA.9 Rcapitulatif: types doutils par pays Banques commerciales
Cap-Vert Ghana gypte Maroc Nigeria RSA Sngal Tunisie
Banque nationale
Fonds dcentralisation
IFS publique
IFS prive
March obligataire
Les principaux constats en enseignements qui paraissent devoir tre souligns sont exposs ci-aprs. Leon 1. La taille du march de lemprunt par les collectivits pour linvestissement local est une notion ambigu. Ilconvient de distinguer march potentiel et march effectif. Lemarch potentiel est dtermin schmatiquement par le poids dmographique du pays, son taux durbanisation et son niveau de dveloppement conomique. Lemarch effectif rsulte de ces mmes critres pondrs par le niveau de dcentralisation et par lampleur et la nature des comptences qui sont alloues aux collectivits locales (voir tableauA.10). Lemarch effectif en gypte est rduit, alors que le march potentiel est considrable compte tenu du poids dmographique et conomique des villes du pays. Lemarch effectif en Tunisie est trs infrieur ce quil pourrait tre, du fait des choix qui ont t faits dans ce pays en faveur
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doffices ou des socits nationales ayant la responsabilit des investissements pour les infrastructures et les services de base. La diffrence est marque avec des pays o les attributions des collectivits locales sont plus tendues, par exemple le Maroc et plus encore la RSA.
TableauA.10 Positionnement des pays sur une grille taille de march/niveau de dcentralisation
Cap-Vert Niveau de dcentralisation + RSA
Sngal Ghana Tunisie
Maroc
Nigeria
Taille du march potentiel
gypte
Leon 2. La taille du march effectif est le facteur dterminant pour la viabilit des systmes de financement. Ilexiste un point mort, en dessous duquel la viabilit financire dune institution ne peut plus tre assure. Lecas du Ghana est instructif cet gard, ltude de faisabilit du MFA ayant montr que lquilibre aurait t dlicat trouver compte tenu du chiffre daffaires potentiel (indpendamment des problmes de concurrence, voir leon8). Passer outre cette considration signifie que lon passe un modle de service public, une institution tenant la fois de lIFS et dun service dconcentr de ltat, ce mlange pouvant exister dans des proportions varies (cas de la Tunisie et du Sngal, par exemple). Dans un march restreint, le schma recours aux banques commerciales de la place, avec un mcanisme dincitation ad hoc (lexemple du Cap-Vert) devient une alternative envisager. Leon 3. La taille du march effectif dpend aussi troitement du savoir-faire et des capacits de mise en uvre des collectivits locales. Lesavoir-faire porte sur leurs aptitudes identifier des investissements adapts leurs besoins, priorits et situation conomique, sur le recouvrement des recettes et la qualit de gestion en gnral. Les capacits de mise en uvre dterminent les rythmes de ralisation des investissements et, par consquent, des emprunts. Lecas du Maroc, o les plus grandes collectivits locales terminent leur exercice avec des excdents budgtaires, est symptomatique cet gard.
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Autrement dit, la taille du march effectif se construit et se soutient Celaest de la responsabilit des autorits de tutelle. Des outils comme les Contrats de ville ou dagglomration (exemples de la Tunisie et du Sngal) peuvent se rvler prcieux cet gard. Leon 4. Les IFS publiques ou parapubliques (gypte, Tunisie, Maroc), spcialement celles en situation de monopole, sont confrontes deux types de difficults particulires. Les gouvernements ne rsistent pas toujours interfrer dans des dcisions dinvestissement, et le statut des dirigeants ne les met pas forcment labri des pressions. Des financements peuvent tre ainsi attribus alors quils nauraient pas d ltre sur des seuls critres technico-financiers, et suscitent des crances douteuses et des impays. Ces derniers ont en outre tendance crotre par effet dentranement: la longue, ily a un risque que les emprunteurs finissent par intgrer le fait que le prteur est ltat et que les annulations ou chelonnements de dettes finissent toujours par arriver. Leon 5. Les IFS du secteur priv (RSA, Nigeria) sont confrontes un type de risques particulier. Enlabsence de ressources concessionnelles, leurs prts sont ncessairement cibls sur les investissements les plus rentables et gnrateurs de recettes, et/ou les emprunteurs les plus solvables. Or, mme dans les marchs effectifs les plus larges du continent, cette niche nest pas inpuisable et ce march spcifique finit par se rduire. Parallle ment, si lIFS a russi prosprer sur son march pendant les premires annes dexistence, son succs finit par susciter lintrt des banques commerciales qui commencent se positionner sur ce mme march. Les banques commerciales ont accs des ressources meilleur march, spcialement dans les pays o les dpts sont importants et emportent relativement aisment une part du march dont lIFS a besoin dans son intgralit pour sauvegarder sa viabilit. Leon 6. Ilarrive que certaines IFS prives (RSA, Nigeria) soient dotes par des bailleurs de fonds en ressources concessionnelles. Ceci est en gnral li des conditions dutilisation particulires ces ressources bonifies doivent tre rserves des investissements caractre social par exemple, ou bien encore llment don de la ressource est isol dans un compte spcial. Quelles que soient les conditions particulires, ilsemble que finalement ces pratiques induisent dune faon ou dune autre une distorsion de concurrence. Elles sont par consquent accuses dempcher le dveloppement normal du march obligataire dans les cas o ilexiste, ou de nuire lentre des banques commerciales - et donc lutilisation de lpargne - dans le secteur de linvestissement local.
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Leon 7. Sur les marchs importants (RSA, Nigeria), la coexistence de diffrents types dtablissements (IFS parapubliques, prives, banques com merciales) et de diffrents types de financement (financement direct sans intermdiation sur le march obligataire ou financement par lemprunt) est tout fait possible et parat souhaitable considrant les effets dynamiques sur le march quelle implique. Cependant, cette concurrence ne suffit pas elle seule rpondre automatiquement tous les besoins sur lensemble du spectre des collectivits locales et des types dinvestissement, tous les tablissements cherchant naturellement se positionner sur les marchs les plus rentables, ou sur les emprunteurs les plus solvables. Les tats doivent par consquent prendre des mesures incitatives ou rglementaires pour renforcer le march dans ses segments les plus fragiles et/ou mettre en place des dispositifs spcifiques pour assurer la ralisation des investissements dans les services de base. Leon 8. Sur les marchs restreints (Ghana, Sngal), ilny a pas de place pour la concurrence entre entits prives, mais la concurrence entre entits publiques peut tre exacerbe et relativement destructrice. Ilpeut sagir dune comptition entre diffrentes entits publiques visant le mme march, dans un contexte o le pouvoir central a du mal arbitrer, voire dune comptition, au niveau des services de ltat ou des bailleurs, entre des conceptions diffrentes de la dcentralisation et du dveloppement territorial. Leon 9. Lerecours direct au march obligataire par une collectivit locale sans intermdiation (RSA, Nigeria) reste lexception jusqu maintenant. Les perspectives de dveloppement sont freines par la complexit des montages et leurs cots induits. Les caractristiques des fonds levs (dure en particulier) ne sont pas des mieux adaptes pour la ralisation des infrastructures. Dans les conditions actuelles du march, ilsemble que dans les pays o lalternative existe (cas de la RSA), une collectivit locale bien note puisse se financer en monnaie locale plus aisment auprs dIFS ou des banques commerciales. Leon 10. Lerecours aux marchs obligataires par les IFS pour se financer connat des destins divers selon les pays (Tunisie, Maroc, Ghana, RSA, Nigeria). Lepremier paramtre est lexistence de marchs de capitaux suffisamment dvelopps. Dans beaucoup de pays, ces marchs sont encore balbutiants. De faon gnrale, les ressources quon peut y lever restent relativement coteuses. Pour cette raison, plusieurs IFS ont dlibrment prfr se financer auprs de bailleurs de fonds plutt que de lever des fonds sur le march. Cela a dbouch sur des situations aberrantes dans certains pays, avec des institutions qui empruntent en devises pour financer des investissements locaux, tandis que dans le mme temps les banques locales sont sur-liquides
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Pourtant, la plupart des dfauts (complexit, cots de montage, dure et absence de diffr) qui rendent ce mode de financement peu ais pour une collectivit sont de moindre importance pour des IFS, qui sont en principe mieux armes techniquement et doivent, de toute faon, se refinancer rgulirement. Et, du point de vue des tats, cette solution prsente beaucoup de qualits, collecte de lpargne en tte. Pour ces raisons, on peut estimer probable que le recours aux ressources du march par les IFS est appel prendre de limportance sur le continent, au mme rythme que la maturation des marchs des capitaux. Leon 11. Cependant, ildemeure quen ltat actuel des marchs des capitaux sur le continent, ilest peu envisageable dans la majorit des cas que les IFS se financent exclusivement par missions obligataires. Ltude de faisabilit et le plan daffaires prvisionnel du MFA au Ghana met en vidence un certain nombre de difficults: le cot de la ressource sur le march est lev et on nobtient que du court terme. Mme en maintenant au plus bas ses cots oprationnels, une IFS ne peut pas, dans ces conditions, proposer des produits correspondant aux besoins des collectivits pour leurs investissements lourds. Ilen dcoule que la viabilit dune institution dans ce type de configuration repose sur la possibilit daccder des ressources bonifies et/ou des subventions. Lhybridation de subventions avec des ressources de march en monnaie locale peut constituer dans ces cas de figure la solution optimale, permettant de fabriquer des produits de prts aux caractristiques de taux et de dure adaptes. Leon 12. Les banques commerciales se sont encore rarement intresses aumarch des collectivits locales sur le continent. Les exemples de la RSA et du Cap-Vert montrent quilpourrait en tre autrement lavenir. Rappelons que dans la plupart des pays europens, les banques commerciales gnralistes se sont progressivement imposes dans les dernires dcennies comme un acteur majeur du financement des collectivits au ct des institutions spcialises. EnRSA, les banques commerciales ont commenc sintresser ce secteur dactivits naturellement, lorsquelles ont estim que le march tait suffisamment dvelopp. Au Cap-Vert, lautre extrmit du spectre des marchs des collectivits locales sur le continent, les banques commerciales, qui taient dj quelque peu prsentes dans le secteur pour des raisons historiques, y sont dsormais trs impliques du fait dun dispositif incitatif mis en place par ltat avec lappui dun bailleur. Lopration pose les questions habituelles ce type de dmarche comment vont voluer les choses en cas de retrait du bailleur, les banques ne profitent-elles pas simplement de leffet daubaine? mais ouvre nanmoins un champ prometteur. Dans beaucoup
387
de pays o le march est restreint, ce montage permettrait denvisager la mise en route dun processus daccs lemprunt et de renforcement des capacits, sans avoir crer dinstitution spcifique dont les cots de fonctionnement obreraient la performance du systme. Les leons mentionnes ici sont celles qui ont paru devoir tre soulignes. Cette liste nest pas exhaustive. Les tudes de cas, qui sont prsentes ici sous une forme abrge, ont t une source denseignements nombreux. Ces enseignements se retrouvent en filigrane dans lensemble du texte. Ils ont irrigu, paralllement aux expriences collectes sur les autres continents, les analyses et les orientations formules dans les diffrents chapitres du livre.
propos de lauteur
Thierry Paulais est urbaniste (DPLG/ENPC, Paris) et conomiste (Doctorat de 3e cycle en conomie, Universit ParisX). Il a commenc sa carrire dans diffrents bureaux dingnierie. Il a plus tard travaill dans des socits de conseil aux collectivits locales dans le domaine de lanalyse conomique de linvestissement et des stratgies de financement, en France et dans plus de vingt pays. Il a par la suite rejoint la Caisse des dpts et consignations (CDC), linstitution financire franaise qui collecte lpargne et finance, entre autres, le logement social et lamnagement urbain. la CDC, il tait le responsable dune quipe charge dune ligne de crdit et des prts projets urbains (PPU) pour les municipalits en difficult dans le cadre de la politique de la ville, en France mtropolitaine et dans les territoires franais doutre-mer. En 2000, il a intgr lAgence franaise de dveloppement (AFD) comme responsable de la Division du dveloppement urbain la cration de celle-ci. Cette division sest notamment spcialise dans le financement des collectivits locales, directement ou en refinancement dintermdiaires financiers, en Afrique du Nord, Afrique subsaharienne, Moyen-Orient et Asie du Sud-Est. En 2008, il a rejoint le secrtariat de Cities Alliance Washington DC, notamment pour y conduire un programme de recherche/publication sur le financement des villes du continent africain. Il est auteur ou coauteur de plusieurs livres sur diffrents sujets relatifs lconomie du secteur de lhabitat et du dveloppement urbain et au financement des investissements des villes.
ACRONYMES
ADB ADIA ADL ADM AFD AGEF AGETIP AGGP AICD ANICT APD BAD BDCE BDEAC BEI BNDA BNDE BOAD BOT BRS BRVM BVMAC C2D CAD CAECL CDC CDG CDM CDMH CEDEAO CEMAC CEMR African Development Bank Abu Dhabi Investment Authority (mirats Arabes Unis) Agence de dveloppement local (Sngal) Agence de dveloppement municipal (Sngal) Agence Franaise de Dveloppement Agence de gestion foncire (Cte dIvoire) Agences pour lexcution de travaux dintrt public contre le sous-emploi Amman Green Growth Program Africa Infrastructure Country Diagnostic Agence nationale dinvestissement des collectivits territoriales (Mali) Aide publique au dveloppement Banque africaine de dveloppement Banque de dveloppement du Conseilde lEurope Banque de dveloppement des tats de lAfrique centrale Banque europenne dinvestissement Banque nationale de dveloppement agricole (Mali) Banque nationale pour le dveloppement conomique (Maroc) Banque ouest-africaine de dveloppement Built Operate Transfer Banque rgionale de solidarit Bourse rgionale des valeurs mobilires dAfrique de lOuest Bourse des valeurs mobilires de lAfrique centrale Contrat dsendettement dveloppement Comit daide au dveloppement Caisse daide lquipement des collectivits locales (France) Caisse des dpts et consignations (France) Caisse de dpt et de gestion (Maroc) Clean Development Mechanism Caisse de mobilisation de lhabitat (Cte dIvoire) Communaut conomique des tats dAfrique de lOuest Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale Councilof European Municipalities and Regions
392
ACRONYMES
CET CIF CO2 CPIA CPSCL CTF CTU CWSRF DBSA DCA DDF DSRP EADB ECA ECX ERPA EU EUR FCCL FDD FEC FECL FEDER FEICOM FHA FHMA FIDL FINSAP FMI FMO FNMA FPCL FSH GAVI GCF
Centre denfouissement technique Climate Investment Fund Dioxyde de carbone Country and Policy Institutional Assessment Caisse de prts et de soutien des collectivits locales (Tunisie) Clean Technology Fund Compte des terrains urbains (Cte dIvoire) Clean Water State Revolving Fund (tats-Unis) Development Bank of Southern Africa Development Credit Authority District Development Facility (Ghana) Documents stratgiques de rduction de la pauvret East African Development Bank Economic Commission for Africa Ethiopian Commodity Exchange Emission Reduction Purchase Agreement European Union Euros Fonds commun des collectivits locales (Tunisie) Fonds de dotation de la dcentralisation (Sngal) Fonds dquipement communal (Maroc) Fonds dquipement des collectivits locales (Sngal) Fonds europen de dveloppement rgional Fonds dquipement et dintervention intercommunale (Cameroun) Federal Housing Authority (tats-Unis) Federal Home Mortgage Association (Freddie Mac; tats-Unis) Fonds dinvestissement et de dveloppement local (Vietnam) Financial Sector Structural Adjustment Program (Ghana) Fonds montaire international Netherlands Development Finance Company (Pays-Bas) Federal National Mortgage Association (Fannie Mae; tats-Unis) Fonds de prquation des collectivits locales (Burkina Faso) Fonds de soutien lhabitat (Cte dIvoire) Global Alliance for Vaccines and Immunization Green Climate Fund
393
GCR GEF GIZ GSE HCR HIFIC HIFU HUD IDH IFC IFS IFSL IGD IMF INCA JESSICA LATF MENA NDB NURCHA OBA OCDE OECD OIT OMD OMS ONG PANA PAS PDM PEFA PEPFAR PMA PNB POP
Global Credit Rating Global Environment Facility Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (Allemagne) Government Sponsored Enterprises (tats-Unis) Haut Commissariat aux rfugis H Chi Minh City Finance and Investment State-owned Company (Vietnam) H Chi Minh City Investment Fund for Urban development (Vietnam) Department of Housing and Urban Development (tats-Unis) Indice de dveloppement humain International Finance Corporation Institution financire spcialise International Financial Services London Institut de la gestion dlgue Institution de micro-finance Infrastructure Finance Corporation Limited (Afrique du Sud) Joint European Support for Sustainable Investment in Cities Areas Local Authority Transfert Fund (Kenya) Middle East and North Africa National Development Bank (gypte) National Urban Reconstruction and Housing Agency (Afrique du Sud) Output Based Aid Organisation pour la coopration et le dveloppement conomique Organization for Economic Cooperation and Development Organisation internationale du travail Objectifs du millnaire pour le dveloppement Organisation mondiale de la sant Organisation non gouvernementale Plans nationaux dadaptation Prt dajustement structurel Partenariat pour le dveloppement municipal Public Expenditure Financial Accountability President Emergency Plan for AIDS Relief (tats-Unis) Pays les moins avancs Produit national brut Petits oprateurs privs
394
ACRONYMES
PPP PPTE RDC RDC SADEC SAIF SCF SEDF SETU SICOGI SIDA SOGEFIHA SRH TCX THIMO TRE TRI TVA UCLG UDB UDIC UE UEMOA UN UNCTAD UNDP UNHCR UPM USAID USD WBI WDR WSPF ZAR
Partenariats public-priv Pays pauvres trs endetts Rpublique dmocratique du Congo Rpublique sud-africaine Southern African Development Community South Africa Infrastructure Fund Strategic Climate Fund Soros Economic Development Fund Socit dquipement de terrains urbains (Cte dIvoire) Socit ivoirienne de construction et de gestion immobilire (Cte dIvoire) Swedish International Development Cooperation Agency Socit de gestion financire de lhabitat (Cte dIvoire) Socit de refinancement hypothcaire (Cte dIvoire) Currency Exchange Fund Travaux haute intensit de main-duvre Taux de rentabilit conomique Taux de rentabilit interne Taxe sur la valeur ajoute United Cities and Local Governments Urban Development Bank (Nigeria) Urban Development Investment Corporations (Chine) Union europenne Union conomique et montaire ouest-africaine United Nations United Nations Conference on Trade and Development United Nations Development Program United Nations Refugee Agency Union pour la Mditerrane United States Agency for International Development United States Dollars World Bank Institute World Development Report Water and Sanitation Pooled Fund (Inde) Rand sud-africain (devise)
Index
A
action collective 11 Africa Infrastructure Country Diagnostic(AICD) 118 agences dexcution 164 Agences pour lexcution de travaux dintrt public contre le sous-emploi (AGETIP) 306 aide budgtaire 134 ala moral 281 amnagement 108 analyse de rentabilit conomique desinvestissements 43 analyse financire prospective 53 Angola mode 213 arrangeur financier 277 technique 277 attributions et comptences (des collectivits) 140 autosuffisance alimentaire 78
B
banques commerciales 268, 384, 386 banques rgionales de dveloppement 193, 270 biais en faveur de lurbain 85 bonds 255 general obligation bonds 255 revenue bonds 255 structured obligation bonds 255 BOT (Built, Operate, Transfer) 19 Buy-Down 24
C
cadre stratgique 44 capacit dabsorption 36, 161 capacit demprunt 149 cercle vertueux 36 changement climatique adaptation 30 financement 99 mitigation 30 risques 95
396
chefferies traditionnelles 163 China Export-Import Bank (Exim Bank) 213 classe moyenne dfinition 77 habitat 112, 298 Clean Technology Fund (CTF) 31 Climate Investment Fund (CIF) 31 communalisation 134 comptabilit gnrationnelle 41 Compte-squestre 260 Contrat de ville 51 conurbation 13 corruption discrte 80 indicateurs 80 Country and Policy Institutional Assessment (CPIA) 168 cots de base (estimation par) 120 crdits dlgus 141 croissance endogne 38
E
eau gratuite 154 effort de dcentralisation fiscale 133 mission obligataire directe 263, 385 par intermdiation 265 syndique 266 mission obligataire en Afrique 201 Emission Reduction Purchase Agreement, ERPA 33 emprunts (type de) 17 pargne locale 244, 245 quivalence de Ricardo 40 ERPA (en Afrique) 220 tats fragiles 48
F
Fannie Mae 66 finance carbone (en Afrique) 219 finance verte 274 financement endogne 192, 243 financement structur 255 Fischer, Irving 169 foncier accaparement des terres 106 continuum de droits 105 modle tatique 106 rgime informel 100 rgimes no-coutumiers 102 fondation Gates 211, 212 fonds damortissement 259 de dcentralisation 141 de dotation 183 de pension 189, 257 de rserve 259
D
dcentralisation(s) 131 dconcentration 131 dcoupage en grands ensembles rgionaux 3 dflation par la dette 169 dlgation 131 Demarcation Act 137 densit doccupation 121 dvolution 131 Dexia 64 diaspora bonds 224 diffr 275 Documents stratgiques de rduction de la pauvret(DSRP) 88
INDEX
397
dinvestissement 196, 200 dinvestissement local de seconde gnration 272, 278 dinvestissement privs 217 renouvelable 24 fonds souverains africains 76, 219 formation des personnels 309 Freddie Mac 66
institutions de micro-finance (IMF) 226 intgration rgionale (des marchs des capitaux) 187 interception 26, 260 intermdiation 17 investissement local dfinition 9 financement de 16 investment grade 63, 257
G
gigacits 13 Global Alliance for Vaccines and immunisation (GAVI), 212 Global Environment Facility (GEF) 32 gouvernance locale 45, 165 grande maille danticipation 288
J
Joint European Support for Sustainable Investment in Cities Areas(JESSICA) 305
H
hybridation 24, 276, 386 hypercollectivit 11
L
La crise financire de 2008 61
M I
Impact Fee 23 India Exim Bank 215 InfraMed 218 ingnierie institutionnelle 309 institution financire spcialise continentale ou rgionale 253 dans les PRI 196 faisabilit de 248, 383 monopole 18 refinancement 252, 386 statut 250 matrise douvrage 10 matrise douvrage collective 13 march (de linvestissement local) 247, 382 march domestique (des obligations) 188 marginalisation 156 mso-finance 228 micro-oprateurs 159 Millenium Challenge Corporation (MCC) 47 monoline insurance companies 63 multiplicateurs dinvestissement 37
398
N
nantissement de recettes 260 negative equity 67 New Public Management 50 niveaux de services 121 notation financire critres 54 mthodes alternatives 57 par les agences 54 nouveaux financements 273
population urbanise dfinitions 82 projections 82 pouvoir dagglomration 15 prlvement doffice Voir interception prt bonifi Voir hybridation Printemps arabe 316 production de sol urbain Voir amnagement Public Expenditure and Financial Accountability(PEFA) 57, 58
O
obligations Voir Bonds offre et demande 34 Olson, Mancur 11 Open Society Institute 211 oprateur amnageur 289 oprateur foncier 289 oprateurs privs 152 Output Baised Aid 24
R
recentralisation 151 rfugis 168 registre de la dette 285 registre foncier simplifi usage fiscal 297 rgle dor 17 rehaussement par garantie 276 par garanties 27 par interception 26, 276 principes 25 rehausseur de crdit 63 remembrement urbain 287 rsistances au changement 165 ressources propres 17 ressources-emplois 34 risques de change 191
P
partenariats public-priv (PPP) bilan 19 seconde gnration 20 sous maitrise douvrage des collectivits locales 209 sur le continent 206 pauvret en milieu urbain 86 Pays pauvres trs endetts (PPTE) 75 Performance Based Contract 49 plafond dendettement 258, 282 plus-value foncire captation 22 taxation 23 politique de lhabitat 111, 298
S
satisfaction des besoins essentiels 86 secteur locatif priv 69, 114, 299 seuil de pauvret absolue 78 situation fragile 168
INDEX
399
Smith, Adam 37, 93, 281 Soros Economic Development Fund 300 Soto, de 114 sous-investissement 1 spirale dpressive 169 States Revolving Funds 24 Subnational Finance Program 204 subvention croise 29 sur-liquidit (des banques) 185, 385
travaux haute intensit de main-duvre (THIMO) 306 trust 260 TVA (partage de) 183
V
valorisation du foncier bail emphythotique 117 cadre juridique 285 corruption 294 mthodes 21, 291 outils dintervention 287 risques et rgulation 293 villes chinoises 21 Value Increment Financing 23 viabilisation 161 villes fragiles concept 174 initiative pour 303, 309
T
Tax Increment Financing 23 taxe foncire 295 taxe sur la plus-value 291 Town Planning Scheme Mechanism 288 transferts 16 transferts financiers des migrants 222 trappe de financement 172 trappes sous-dveloppement 94
Le continent africain connat le plus fort taux de croissance urbaine de la plante. Les villes dAfrique sub-saharienne elles seules vont accueillir plus de 300 millions dhabitants supplmentaires dans les vingt prochaines annes. Dans la plupart des pays du continent, la productivit conomique des villes et les conditions de vie des habitants sont dj aujourdhui gravement affectes par les dysfonctionnements et le sousquipement. Or, dans la majorit des cas, il semble que le retard des investissements urbains raliss par rapport aux considrables besoins induits par la croissance dmographique ne diminue pas mais, au contraire, saggrave. Un changement dchelle dans les montants dinvestissements simpose pour que la ville puisse rellement tre le moteur de croissance et de cration demplois quelle a t pour les pays mergents en Asie. Paralllement la poursuite des efforts pour augmenter la solvabilit et amliorer la gouvernance des collectivits, les modalits et systmes de nancement sont repenser. Le sujet du nancement de linvestissement local sinscrit dans les vastes ensembles des systmes nanciers nationaux et des nances des collectivits territoriales. Ce dernier renvoie lui-mme une srie de thmes, comme la dcentralisation, la scalit locale, lencadrement de lendettement sous-souverain, la gouvernance urbaine, ainsi qu des politiques sectorielles, en particulier celles du foncier, de lamnagement et de lhabitat. Ce livre propose une synthse et une mise en perspective rarement effectues de ces diffrents sujets. Il offre un clairage mthodologique de la problmatique de linvestissement local lusage des dcideurs et des oprationnels. En sappuyant sur une srie dtudes de cas africains et sur un grand nombre dexemples dans dautres parties du monde, il propose des pistes concrtes pour moderniser les systmes de nancement de linvestissement, promouvoir limplication du secteur priv, le recours des solutions endognes et mobiliser de nouvelles sources de nancement. La crise nancire rcente a mis en vidence limbrication profonde des nances des collectivits territoriales et des politiques de lhabitat avec lensemble des systmes nanciers et de lconomie. De ce point de vue, le nancement de linvestissement local peut tre vu comme un l rouge dans la lecture dun systme complexe de questions devenues essentielles pour les socits du continent africain.
Couverture : El Anatsui, Nigerian, (b. Ghana, 1944) Hovor II (dtail), 2004. Nigeria, Ewe people Tissage de capsules de bouteilles, aluminium et ls de cuivre. 304,8 x 365,8 cm (120 x 144 in.) The Fine Arts Museums of San Francisco, museum purchase, James J. and Eileen D. Ludwig Endowment Fund, Virginia Patterson Fund, Charles Frankel Philanthropic Fund and various tribute funds, 2004.109
ISBN : 978-2-7440-7606-0 7606 0212 39
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L A FRIQU E E N D VE L OPPE M E NT

Financer les villes dAfrique

Financer les villes dAfrique

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Collection LAfrique en dveloppement

Table des matires

Crdits et remerciements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

FINANCER LES VILLES DAFRIQUE

Table des matires

FINANCER LES VILLES DAFRIQUE

Table des matires

FINANCER LES VILLES DAFRIQUE

Table des matires

FINANCER LES VILLES DAFRIQUE

FINANCER LES VILLES DAFRIQUE

Ouest Est Centre

Grandes rgions dAfrique

Source: daprs World Bank WDR 2009.

FINANCER LES VILLES DAFRIQUE

Lefinancement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

La notion dinvestissement local

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

La notion dinvestissement local

Action et matrise douvrage collectives

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Figure1.1Matrise douvrage des investissements: schma de principe.

Collectivit Collectivit locale (1) locale (1)

Oprateur Oprateur (2) (2)

Productions Eau potablefluides

Assainissement Assainissement Dcharge

Majorit des cas Majorit des cas

Selon les cas Selon les cas

La notion dinvestissement local

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Stratgie densemble et stratgie urbaine dela Banque africaine dedveloppement

La notion dinvestissement local

Les pouvoirs dagglomration

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Les diffrentes faons de financer linvestissement local

Les ressources des collectivits

Les diffrentes faons de financer linvestissement local

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Les diffrentes faons de financer linvestissement local

Les partenariats public-priv (PPP)

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Les diffrentes faons de financer linvestissement local

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Techniques et produits de financement spcifiques

Techniques et produits de financement spcifiques

Mcanismes de financement spcifiques

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Techniques et produits de financement spcifiques

Lerehaussement de crdit: les principes

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Lerehaussement par interception (Intercept)

Techniques et produits de financement spcifiques

Lerehaussement par garanties

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Les garanties partielles: lexemple dela Development Credit Authority

Techniques et produits de financement spcifiques

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux

Changement climatique et nouveaux financements5

Changement climatique et nouveaux financements

Financement de linvestissement local: rappel de quelques fondamentaux