LA ARTICULACION REGIONAL Y LOCAL

Enviado el Lunes, 11 de Abril del 2005 (9:24:52) por admin

La Articulación Regional y Local : En busca de un sistema de gestión

estratégica Pública moderna

Dr. Carlos Haefner V

I. Introducción

La problemática del desarrollo Regional, descentralización y participación social

constituyen parte importante de los temas ejes de la agenda modernizadora en
América Latina. En los últimos años, las investigaciones y publicaciones sobre estos
puntos se han desarrollado y expandido en forma significativa, lo que hace pensar que
el debate sobre la descentralización recién se inicia, particularmente en ámbito socio -
antropológico.

Dar cuenta sobre las formas y complejidades que involucra la conformación de una
matriz socio - política articulada sobre la base de la descentralización regional y local
del Estado es un proceso siempre complejo dada la variedad de experiencias existentes
y de no pocos enfoques interpretativos que se han desarrollado para reducir tal
complejidad en los últimos años. En Chile se pueden consignar innumerables trabajos
que desde diversas ópticas analizan la articulación local - nacional, y otros importantes
esfuerzos orientados a comprender y analizar las reestructuraciones económicas -
espaciales en las regiones de los procesos de apertura de mercados.

De igual manera, se ha iniciado una interesante reflexión para diagnosticar y

prospectar el estado del arte de la puesta en marcha de los procesos de
descentralización política - administrativa, en particular de los llamados Gobiernos
Regionales y sus necesarias y vitales mejoramientos de su gestión estratégica y
asociatividad con los restantes actores relevantes de los territorios regionales,
provinciales y locales. Esfuerzos de indagación que nos parecen altamente relevantes,
pues creemos que a medida que se consolida el modelo económico neoliberal, la
regionalización y descentralización son más que un simple proceso de readecuación
institucional , sino que más bien apuestan a consolidar estrategia moderna de
articulación Estado - comunidad organizada, en un contexto de complejidad societal
caracterizada por la creciente diferenciación de los sistemas parciales del sistema
social.

En este trabajo se presentan algunas reflexiones derivadas de una de las líneas del
estudio realizado en la Región de Los Lagos en el marco del Programa " Aplicación,
fortalecimiento y Modernización de la Gestión Pública", proyecto FNDR, código BIP N°
20148695 durante el primer trimestre del año 2000, y que tuvo por objetivo analizar y
caracterizar los procesos de articulación entre el Gobierno Regional de Los Lagos y los
Gobiernos municipales de dicha región en torno a las temáticas de coordinación de las
inversiones , planificación del desarrollo social y territorial, asistencia técnica, políticas
de desarrollo productivo y social y participación social en la toma de decisiones
estratégicas.
II. La modernización del sistema político como diferenciación

La observación de la modernización del sistema político en Chile en las últimas dos

décadas requiere situarse en la postura teórica que permita penetrar en la
comprensión de los descentramientos que exhibe la complejidad societal actual, vale
decir en aquellos perspectivismos que dan cuenta de la presencia de un sistema social
policéntrico, como es el caso de la contundente propuesta de N. Luhmann, para quién
la sociedad moderna puede ser descrita como un gran sistema social estructurado
primordialmente sobre la base de una diferenciación por funciones. Vale decir, la
política, la economía, la religión, la educación, son sistemas de funciones que tienen la
particularidad de seleccionar un entorno social en la medida de sus propias
posibilidades estructurales, autopoiéticas. En otras palabras, todo sistema parcial
observa la sociedad a partir de la propia función. La consecuencia es que en la
sociedad moderna no se puede hablar de una jerarquía basado en un primado
funcional. Todas las funciones son importantes y necesarias. La sociedad moderna es
acéntrica. El sistema político ya no puede ser considerado como el centro o el núcleo
de la sociedad. Más bien la descripción dominante de las sociedades modernas -
complejidad organizada - se realiza en torno a la diferenciación (sistema - entorno)
como principio de estructuración y cambio social. Una sociedad moderna
funcionalmente diferenciadas se muestra como constelaciones policontexturales,
comporta una ilimitada variedad de contextos, clasificaciones, de capas, de ámbitos -
de ahí la divergencia con el paradigma aristotélico monocontextural -, ya no existe un
observador, oficialmente reconocido de la sociedad, Dios, el rey, el partido, una secta,
sino que existen multitud de observadores igualmente legítimos.

La diferenciación funcional al fragmentar la sociedad en una variedad significativa de

subsistemas especializados, parcialmente autónomos con tendencia centrífuga origina
el problema de la unidad y de la integración de las sociedades modernas.

La emergencia de una sociedad sin centro que regule, integre y coordine los distintos
sistemas de vida social plantea un problema fundamental para la teoría social y política
de fin de siglo. Dado que en estos procesos de diferenciación funcional de sistemas
societales - incluidas las emergentes- el Estado deja de ocupar un rol central, la
política pasa a ser una de las funciones de la sociedad; la economía sé autonomiza y
entra en su propia dinámica autopoiética. El Estado deja de ser un orientador
fundamental de la actividad económica y pierde su carácter tutelar de la iniciativa
privada. Observamos al Estado perdiendo su unidad monolítica, y finalidades
históricamente reconocidas; como afirma acertivamente D. Rodriguez se pasa del
Estado modernizador a la necesidad urgente de lograr la modernización del Estado.

En el marco de este enfoque, el análisis de la política no se establece dentro de las

preguntas tradicionales de la filosofía práctica ni tampoco tiene al Estado como
coordenada clave de interpretación, sino que se organiza en torno a la diferenciación,
autonomía, especificación funcional, complejidad y diferenciación interna del sistema
político, como afirma, Rabotnikof se verifica desde la teoría, el ya anticipado tránsito
de la sociedad políticamente constituida al sistema político como subsistema
diferenciado.

Desde la perspectiva Luhmaniana, se reconoce que en los sistemas políticos

evolucionados es posible observar, por una parte, una diferenciación estructural
tripartita de política, administración y público y, por otra, el código político se
estructura a partir de la distinción gobierno - oposición. Tanto la diferenciación
tripartita como la reformulación del código surgen a partir de una diferenciación
(interna) de tipo jerárquico por una diferenciación funcional, constituyendo ambas
transformaciones logros evolutivos del sistema político. Para Luhmann los sistemas
políticos actuales se fundan sobre la triple diferenciación de Política, Administración y
Público; afirmando que el progreso reside sobre todo en una considerable expansión
del tipo de comunicación, con ello también en una mayor dependencia de la
comunicación interna y en una mayor diferenciación de los subsistemas dentro del
sistema político, los cuales, al alcanzar una mayor interdependencia recíproca, pueden
llegar a percibirse y tratarse como entorno respectivo, filtrando y simplificando el
proceso comunicativo.

Dicha división tripartita entre administración, política y público trae consigo la

diversificación de tres tipos de relaciones intersistémicas (administración - público,
política - público, política - público, administración - política y sus complementarias)
que no pueden reducirse a una lógica de acción u orientación, más bien cada una de
ellas se plantea de modo autoreferente.

Sólo a partir del examen de cómo funciona la autoreferencia se puede plantear la

cuestión de sí el sistema es capaz de percibir y recoger los problemas de los otros
subsistemas y si éstos requieren o no, y en que medida, de una solución política.
Considerando que lo político es lo que el sistema político define, al interior de un marco
de un código propio, como "político" y que se precisa distinguir entre funciones
netamente políticas y funciones administrativas; siendo una función parcial de la
política en la sociedad la provisión de legitimación, mientras que la función parcial
específica de la administración es el empleo de tal legitimación en la producción de
decisiones vinculantes.

La observación de la dinámica sistémica de dicha triada en el contexto de una

profundización de los procesos de autoreferencialidad que exhiben nuestros países,
mediante la implementación de una lógica reformista que apunta a modernizar el
sistema político, administrativo y público, constituye una oportunidad significativa para
dar cuenta de la marcha y alcances de tales dinámicas, pues como afirma el mismo N.
Luhmann la dificultad de lograr la separación entre política y administración ha
resultado ser un serio obstáculo en el camino a una mayor diferenciación funcional en
los países en desarrollo.

III. La modernización del Estado desde la Descentralización y los Gobiernos

Regionales

En particular, el camino seguido de modernización por los países de América latina se

puede definir como el de una monetarización, la cual es consecuencia de la
diferenciación del subsistema económico. Esta diferenciación lleva a definir el ámbito
económico exclusivamente en términos de operaciones de pago realizadas mediante el
uso del dinero. En estos nuevos escenarios de globalidad financiera y económica el
Estado debe ser modernizado para que pueda acompasar sus esfuerzos a los
lineamientos estratégicos que día con día se organizan en los sistemas societales y
volver a potenciar - aunque ya no desde la centralidad - la función administrativa y
coordinadora de las decisiones políticas.

Modernizar el Estado se ha entendido , en gran medida en los últimos años, como una
modernización de la gestión pública, esto es , se desarrollan propuestas y vías
pertinentes para que éste alcance cada vez mayores niveles de eficiencia, eficacia y
calidad en la gestión de los servicios y políticas públicas. Propuestas que tiene una
orientación económica - administrativa en el sentido de buscar mejorar las capacidades
gerenciales del aparato público. Como afirma, D. Santibañez estas estrategias se han
concentrado en bosquejar, impulsar y potenciar, cualitativa y cuantitativamente,
procesos de modernización que ponen de manifiesto la potencia de la lógica del
mercado y el enfoque de la administración empresarial.

Vale decir, tales discursos reformistas imbuidos de una racionalidad de fines, que se
han establecido en el imaginario social latinoamericano en los recientes años, apuntan
a señalar como deseable y esperable el advenimiento de niveles de modernización
conforme a los modelos de los países desarrollados. Entendiéndose que la globalización
actuará como catalizador de un desarrollo activador de igualdad de oportunidades e
inclusión social. Se aboga por potenciar la racionalización, basados en los principios de
eficacia y eficiencia, protegidos bajo el alero de un liberalismo económico triunfante.

Entre las estrategias más referidas y difundidas que se han diseñado para hacer
operativa tal racionalidad modernizadora; destaca la que propugna que la
modernización del sistema político se sustenta en el desenvolvimiento sistemático de
procesos de descentralización políticos y administrativos del Estado.

Probablemente, una de las expresiones más palpable de esta tendencia de

modernización / descentralización este representada en los complejos procesos de
diferenciación sociales, políticos y económicos que ha debido enfrentar la sociedad
chilena en el último cuarto de siglo. En tales procesos de cambio, la vinculación entre
modernización económica, reforma del Estado y descentralización han conformado
partes dinámicas de una misma apuesta por redefinir la relación entre la sociedad
chilena y el sistema político. Es por ello, que la diferenciación del sistema político que
se plantea desde la descentralización se ha nutrido parcialmente con políticas de
democratización, por ejemplo, mediante la búsqueda de canales de participación
institucionalizada en el nivel municipal y regional. Lo cual ha redundado en un eje
discursivo que proyecta una suerte de triada ineludible en la configuración de un
Estado Moderno: Democracia, Descentralización y Desarrollo Regional y Local. En el
fondo, la pretensión es que la descentralización sea vista como una alternativa para
repotenciar la función administrativa y coordinadora de las decisiones políticas que el
Estado no abandona a pesar de haber perdido su carácter de núcleo articulador del
sistema social derivado de la funcional diferenciación que presentan los sistemas
sociales.

De hecho, el discurso político en Chile, desde el año 1973 a la actualidad, ha estado

fuertemente marcado por la tendencia de refundación de lo estatal a la luz de los
nuevos escenarios de expansión y profundización de una economía de mercado, con
fuerte raigambre neoliberal. Por tanto, en la lógica de tal semántica modernizadora, los
denominados procesos de regionalización y descentralización marcan un hito
trascendental para apoyar e impulsar el proyecto de refundación del sistema político -
administrativo del país. Este proceso se refuerza desde el advenimiento del sistema
democrático en 1990, el cual en los siguientes años ha sido expandido y profundizado
mediante el desarrollo de cuerpos legales - Ley 19.173 de Gobierno y Administración
regional - que han facilitado una nueva institucionalidad, principalmente la creación de
los llamados GOBIERNOS REGIONALES y , también, una política cada vez más nítida
de modernización global del sistema público nacional.
En consecuencia el discurso político actual - y en gran medida el de las últimas dos
décadas - respecto de reformar el Estado chileno, se articula en torno a la tematización
sobre la autonomización del sistema político en el operar económico - desdiferenciación
del sistema político - y la generación de procesos que permitan potenciar la capacidad
resolutiva del Estado con eficiencia y eficacia mediante el desarrollo de un modelo
descentralizado de gestión pública; en donde el logro de una efectiva y eficaz
articulación de los Gobiernos Regionales con los Gobiernos Municipales constituyen, sin
duda, la posibilidad real de resolver - al menos - algunas de las contingencias que se
generan en un mundo globalizado que si bien expande opciones también genera
significativos riesgos y exclusiones para los habitantes de las regiones del país.

IV. Gobierno Regional y Gobiernos Municipales : un acoplamiento estratégico

en suspenso

Nuestra observaciones nos muestran, en términos generales, que el sistema político-

administrativo , en tanto sistema social en cuyo interior despliegan sus respectivas
autoreferencias los Gobiernos Regionales que prestan funciones , se encuentra
condicionado estructuralmente para relacionarse y coordinarse efectivamente en el
nivel sistémico de la organización. Por tanto, desde esta perspectiva, es posible
argumentar que la modernización de éstos sistemas pasa por sus capacidades de auto
observación de su deriva y por la incorporación de distinciones que les permita asumir
la conducción de los proceso de cambios en su gestión. Crucial , entonces, son las
distinciones que deben operar en el plano de las comunicaciones, tanto internas como
con el entorno. Las observaciones realizadas en el sistema Gobierno Regional de Los
Lagos y sus procesos modernizadores, nos advierten de los altos niveles de
improbabilidad comunicativa que se manifiesta hacia y con la comunidad regional.

Dicha Improbabilidad comunicativa con el entorno se refuerza a partir de la percepción

que sostienen otras organizaciones respecto a la creciente burocratización que afecta
al sistema de decisión descentralizada. En este punto nos hace mucho sentido lo
planteado por Luhmann respecto a que la burocracia al interior del sistema político
puede ser descrita como una sobreproducción de decisiones y las resultantes
necesidades de decisión derivadas de los resultados que con ellas se puede lograr. Vale
decir, la burocratización constituye así la consecuencia directa de las crecientes
prestaciones políticas en ámbitos en los que no puede obtener resultados recurriendo
primariamente a la producción de decisiones vinculantes.

Tal sobreabundancias de decisiones nos puede alentar a plantear que el Estado y sus
procesos internos de diferenciación, como los Gobiernos Regionales, están en una
suerte de encrucijada debido a un problema de adaptación entre sistema y entorno, o
sea la incapacidad del Gobierno Regional - en cuanto subsiste político - para establecer
la suficiente transparencia propia y de ahí su relación comunicativa con otros
subsistemas - como el municipal- y la denominada sociedad civil - que continuamente
están enfrentados en un proceso de retroalimentación dinámica y circular.

La cuestión central para los Gobiernos Regionales , en un ambiente de diferenciación

funcional y complejidad organizada , es como identificar políticas contingentes, más
que resignarse al simple diseño planificador incapaz de superar las rigideces que
implica adherirse a alternativas teóricas - normativas que ya han probado con escaso
éxito sus posibilidades explicativas. Por tanto, El sistema político descentralizado no
puede dejar de contemplar la idea de pluralidad como fundamento mismo de sus
operaciones y de asumir que hoy se desenvuelve en una realidad compleja y
contingente.

En la medida que todas las tendencias que se han sido configuradas desde una
modernización reflexiva se complejizan, las organizaciones regionales deben estar
atentas a enfrentar dos demandas constantes de su entorno :un creciente interés de
racionalización en la toma de decisiones y la democratización de los espacios sociales.
Por tanto, el éxito de la modernización descansa en la búsqueda de un adecuado
acoplamiento entre organización regional, los gobiernos locales y la comunidad
organizada; apuntando a radicalizar la heterorefencia, donde el énfasis en la acción se
traslada desde la misma institución hacia los usuarios.

Si asumimos que modernizar el Estado es acercarlo a la comunidad, nuestras

observaciones nos indican que el gobierno Regional no están siendo exitosos en su
afán por acoplarse a la creciente complejización social y cultural que presenta el
sistema societal actual. Agravando con ello los efectos generados por las indudables
dificultades que existen hoy para una conducción central de los temas / problemas
societales más relevantes a nivel regional. Lo que equivale decir, que el Gobierno
Regional no ha podido establecer mecanismos eficaces que la capacite para escuchar (
en el sentido de procesar) soluciones - ampliación de espacios - de la sociedad civil y
de las demandas crecientes de los gobiernos municipales por participación en la toma
de decisiones estratégicas que involucran sus territorios.

Advertimos una creciente debilidad y legitimidad de las actuales estructuras de

participación y de toma de decisiones, diseñadas para propiciar la articulación entre
Estado descentralizado ( Gobiernos Regionales - Municipios ) y la denominada sociedad
civil. De hecho, en el tiempo que ha transcurrido de la puesta en marcha de las
organizaciones regionales , éstas son bloqueadas en su operatividad por la naturaleza
y características que ha tenido y sigue mostrando el proceso de conformación de la
estructura descentralizada del país.

Por cierto que es una paradoja que la descentralización haya sido diseñada,
implementada y regulada desde el centro político del país. Todo ello ha redundado en
la presencia de una descentralización más formal que real. Como se sabe gran parte
de las decisiones estratégicas de las regiones son gatilladas por un claro ambiente de
dirigismo centralizado; que más elocuente es el hecho de que el presidente del
Gobierno Regional es , al mismo tiempo, el Intendente de la Región, que es el
funcionario de confianza del Presidente de la República en ella. De igual manera, el
órgano colegiado del Gobierno Regional; los Consejeros Regionales, son elegidos de
manera indirecta por los concejales de la Región y, que por tanto , son resonantes a
estructuras partidarias ,lo que les ha restado credibilidad y representatividad en la
sociedad civil organizada. Asimismo, se observa un débil y fragmentado sistema de
participación ciudadana en la toma de decisiones regionales y comunales. Del mismo
modo, existe una percepción general de aquellas instancias que contemplan la
participación ciudadana en la toma de decisiones descentralizadas, como son las
denominadas Estrategias de Desarrollo Regional y los Planes de Desarrollo Comunal no
han sido lo suficientemente amplios y propiciadores de participación social. La crítica
más recurrente que existe en la Región de Los Lagos en torno a la Estrategia de
Desarrollo Regional es que tanto su formulación en 1994, como su actualización en
1999 no cumplió con los requisitos sustantivos de incorporar participativamente a los
actores relevantes de la Región, por lo cual se le reconoce una baja capacidad de
orientador de la toma de decisiones estratégicas, tanto a nivel público - sectorial y
municipal - como de los sectores sociales y productivos. En consecuencia, desde los
municipios de argumenta un desconocimiento de las directrices estratégicas a seguir
en la formulación de su planes de inversión social , lo que sumados a un importante
déficits en la generación de sus propios planes de desarrollo municipales hace pre -
suponer una importante debilidad del sector descentralizado para enfrentar las
contingencias sociales, políticas y económicas presentes y futuras.

El desarrollo permanente de una planificación contingente constituye el desafío real

para los regiones que deben enfrentar desigualmente los efectos colaterales de una
globalización creciente. La efectividad del proceso de descentralización en la Región de
Los Lagos , vale decir , una adecuada interlocución Gobierno Regional, Gobiernos
Municipales, sector privado y comunidad organizada supone que , primeramente, el
Gobierno Regional debe lograr diseñar e implementar un sistema de gestión altamente
diferenciado de la lógica de una administración pública sectorial que hoy sigue
persistiendo y obstaculizando la descentralización pública.

Este sistema diferenciado puede ser definido como un sistema de gestión pública
estratégica , que se caracterice por contar con capacidades tecno - políticas, articulado
por equipos de trabajo de alto nivel que le permita asumir las complejidades de una
gestión regional moderna e innovadora , vale decir, coordinar, articular, regular,
evaluar y planificar estratégicamente las visiones parciales - sectoriales y municipales
en el marco de una apuesta por un desarrollo regional con visión sistémica.

Este objetivo involucra grandes complejidades y desafíos. Hay que tener claridad que
el éxito de un cambio en la deriva de sus actuales coordinación de acciones está
asociada , no sólo a las posibilidades de estructurales como sistema, sino
especialmente, en lograr generar mecanismos que puedan provocar resonancias en el
conjunto del aparato público desconcentrado y municipal respecto de que el proceso
descentralizador puede constituir un camino plausible para aminorar los crecientes
procesos de exclusión social que muestra la región . Sin embargo para ello, se requiere
avanzar en paralelo en la necesaria y urgente modernización de gran parte de las
anquilosadas instituciones públicas desconcentradas de la región, como también la
puesta en marcha de un innovativo profundo proceso de asistencia técnica a los
gobiernos municipales, de manera que éstos puedan abordar en forma capacitada los
desafíos que emanan por una apuesta estratégica asociada al desarrollo económico
local.

Dicha doble modernización constituye un tarea de proporciones para lograr una gestión
y cultura pública acoplada a las nuevas complejidades societales ; donde una
internalización real de la práctica descentralizadora por parte de sus directivos y
cuerpos técnicos sirva de punto de inició a la configuración de un sistema de decisiones
imbuida de una lógica de gestión pública basada más en prioridades regionales que de
las sectoriales y , por tanto, en un esquema menos centralizado y más orientado a la
participación ciudadana, en el cual el eje conductor del proceso sea la condición de que
la ciudadanía pueda elegir democráticamente a sus autoridades regionales y romper,
mediante este acto más de un siglo de centralismo asfixiante e inmovilizador de la
ciudadanía.-

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Carlos Haefner V.

Departamento de Antropología

Universidad de Chile

chaefner@uchile.cl

http://rehue.csociales.uchile.cl/antropologia/congreso/s0102.html