Torres-Rivas, Edelberto y Cuesta, Pilar Notas sobre la democracia y el poder local.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007. 130 p. ISBN 978-99922-62-52-8 1. Movimientos sociales, 2. Participacin poltica, 3. Participacin ciudadana, 4. Poder local.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 5a. Avenida 5-55 Zona 14, Edicio Europlaza, Torre IV, nivel 10 Ciudad de Guatemala, 01014 Primera edicin: agosto 2007. Impreso en Magna Terra Editores

ndice
Presentacin Introduccin Seccin primera: Una reexin general sobre la democracia y el poder local 1. Consideraciones generales sobre lo local 1.1. La democracia local y su potencialidad real 1.2. Lo pblico y lo privado, y la sociedad civil 2. Estructura y funciones del municipio 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. La descentralizacin La estructura scal del municipio Los Consejos de Desarrollo Una digresin histrica: cambios en la autonoma municipal 3 9 19 24 26 34 42 46 52 52 53 58 62 65 68 71 i 1

3. La democracia local en movimiento: ejemplos varios 3.1. Ejemplos de la vida municipal 1) Totonicapn: la alcalda indgena en el seno de la modernizacin 2) Modalidad poltica y conictos en Barrillas, Huehuetenango 3) San Pedro La Laguna: modernizacin y participacin poltica 4) San Juan Comalapa y la participacin juvenil 5) San Antonio Ilotenango: los vaivenes de la participacin democrtica 6) Huit: la democracia local en una comunidad mestiza

7) Sipacapa, Comitancillo, Ro Hondo: la democracia participativa 3.2. Ejemplos de amenazas a la construccin de la democracia local 1) Castigos al margen de la ley 2) Los conictos municipales sin democracia 3.3. Palabras nales, las posibilidades democrticas Seccin segunda: La dimensin electoral en el mbito municipal 1. La dimensin electoral municipal 2. Algunos rasgos guatemaltecos de la eleccin municipal 3. Los comits cvicos electorales

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Presentacin

En torno a la preparacin, difusin y debate de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano, se desarrollan constantemente una diversidad de actividades y se producen trabajos que tienen como propsito acrecentar el conocimiento acerca de la realidad social de Guatemala. En algunos casos, documentos que se preparan como insumos para la preparacin de los Informes, por la calidad de su contenido, son publicados con nombre de autor en la serie de Cuadernos de Desarrollo Humano. En otros casos, se han llevado a cabo estudios sobre temticas que si bien no se han abordado especcamente en alguno los Informes publicados a la fecha, son relevantes para la agenda pblica de desarrollo y pueden, perfectamente, llegar a constituir materia prima para la preparacin de prximos Informes. Este es el caso del texto que ahora se presenta. Si bien la importancia que tiene el tema de la democracia para el desarrollo humano es materia obligada en prcticamente cada INDH publicado a la fecha, hasta ahora, no ha sido tema central de ningn Informe. El presente documento apunta a convertirse en un primer insumo para el diseo de un eventual Informe Nacional que tuviera como preguntas centrales cul es? y cmo se consigue el Estado que requiere el desarrollo humano en Guatemala? Si queremos una democracia de ciudadanas y ciudadanos tal como lo seala el Informe sobre la Democracia en Amrica Latina -PRODDAL-, que publicara

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el PNUD hace unos aos, el tema de lo que ocurre en el espacio local, los contrastes entre el deber ser y lo que realmente ocurre en la prctica cotidiana de la democracia en el municipio, en la comunidad y en el hogar, es materia obligada de estudio. El presente trabajo se centra en el plano del municipio y para ello se nutre en gran medida de los aportes y estudios realizados por connotados investigadores nacionales y extranjeros especializados en el tema de la democracia y la participacin local en Guatemala. A partir de ello, Edelberto Torres-Rivas y Pilar Cuesta han hecho un esfuerzo por examinar en este texto lo que ha signicado para el pas 20 aos de ejercicio de la democracia en el plano de lo local. El tema es, por dems, importante puesto que la vida democrtica tiene una dimensin nacional y expresiones regionales y locales. En Guatemala, a partir de la Constitucin de 1985, se restableci plenamente la autonoma del municipio y se estableci el compromiso del poder ejecutivo de dotar a los municipios de recursos nancieros que respalden la autonoma administrativa. El llamado situado constitucional corresponde al l0% del presupuesto general de ingresos que deben entregarse a las autoridades edilicias. Se promulgaron, posteriormente, tres leyes que complementan y respaldan el emergente poder local. Son ellas el Cdigo Municipal, la Ley de Descentralizacin y la que crea los Consejos de Desarrollo. Constituye un tema de debate los posibles mritos de lo local en cuanto espacio que facilita la democracia participativa directa, personalizada; sin que por ello disminuya la importancia de la democracia representativa. Esta ltima tiene ms importancia en los espacios mayores donde, por ejemplo, vota un milln para elegir

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a una minora. En los espacios menores, la democracia participativa se asegura de una manera ms directa, en virtud del conocimiento mutuo casi total que unos y otros tienen. Se corren algunos riesgos, pues al mismo tiempo, aparecen los peligros de esa proximidad, que alienta el clientelismo, las conductas patrimoniales, las inuencias perversas de los poderes locales. En el mbito municipal tambin puede orecer lo autoritario, el caudillaje, la corrupcin, la violencia. Una democracia nacional requiere una democracia local. Y, a su vez, no podemos esperar una democracia local distinta de lo que ocurre en el plano nacional. Estn interconectadas, eso es ineludible. Pero hasta dnde? Esta y otras preguntas emergen con el estudio del tema. Motivados por esta realidad que emerge silenciosa y contradictoria, difcil pero esperanzadora, asumimos la iniciativa de PRODDAL de iniciar un acercamiento al problema de cmo se va construyendo, o dicultando, la democracia en el mbito municipal. Esperamos que encuentren este texto estimulante y provocador. En el nterin, no nos queda ms que agradecer al programa regional de PRODDAL, con sede en Nueva York y a la Unin Europea la conanza depositada en el PNUD Guatemala y el apoyo nanciero que ha hecho posible la realizacin y publicacin de este estudio. As tambin a la Embajada del Reino de Suecia y a la Embajada del Reino de Noruega quienes, con su apoyo incondicional al Programa de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano en Guatemala, han hecho posible que Edelberto Torres-Rivas se dedicara a tiempo completo a preparar este texto. De igual manera al Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas UNV- y a la Embajada del Reino de Espaa que hacen posible la participacin de Pilar Cuesta en el equipo

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INDH. Sin el trabajo silencioso pero tesonero de Pilar, este estudio no habra sido posible realizarlo. A todo el equipo INDH, muchsimas gracias por el apoyo sustantivo y administrativo-nanciero brindado.

Xavier Michon Director de Pas PNUD Guatemala de la Asuncin, Agosto de 2007.

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Introduccin

El trabajo que aqu se presenta contiene una reexin general sobre el tema de lo local, sus posibilidades democrticas en el marco de una perspectiva nacional y con referencias a las procesos electorales municipales de los ltimos aos. Es, en consecuencia, una aproximacin a los distintos aspectos de la democracia local en Guatemala y sus relaciones con el desarrollo humano, tal como ella funciona despus de dos dcadas de prcticas de democracia electoral. Estudiar la democracia local supone referirse al poder local y darle la importancia relativa que aquella tiene en contextos particulares. En efecto, sucede que en algunos sitios y/o por circunstancias histricas particulares, la democracia local aparece como una experiencia positiva, de resultados imprevistos, o bien, que ella, por otras razones, no funcione bien. En ambos casos, el inters es el mismo aunque las razones sean opuestas. Este trabajo tiene dos secciones. Una primera, presenta algunos aspectos tericos e histricos relacionados con el tema de la democracia y el poder locales. As, hay referencias a temas tan debatidos como la naturaleza diferencial de la democracia participativa y representativa en lo local y lo nacional, lo relativo a la desconcentracin y descentralizacin como estrategias complementarias de la modernizacin del Estado y sus dicultades, los consejos de

desarrollo y los comits cvicos. Y un tratamiento descriptivo de la estructura administrativa del municipio y sus nanzas; se incluye tambin, a manera de ejemplos, breves textos de la vida ciudadana y sus diversas manifestaciones en siete municipios tomados de investigaciones hechas por otras instituciones o personas. A continuacin, una segunda seccin complementa la anterior con una revisin de la dimensin electoral municipal, con mapas que explican grcamente lo elusivo del voto en trminos de la uidez en las lealtades de los sufragantes. Y una presentacin descriptiva de los resultados de las elecciones nacionales y municipales desde 1985; los resultados son presentados por municipios segn densidad de la poblacin indgena. Finalmente queremos dejar testimonio de la valiosa colaboracin que recibimos para preparar este texto. Nuestro agradecimiento a Amlcar Burgos, director de la Fundacin Centroamericana de Desarrollo (FUNCEDE), el ms completo especialista en temas municipales; a Luis Fernando Mack, hasta hace poco tiempo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Guatemala (FLACSO-Guatemala), que tuvo la gentileza de autorizar el uso de varios mapas de su autora; a Edgar Balsells, quien nos proporcion cuadros estadsticos sobre nanzas municipales; a Rokael Cardona, que nos brind en el ltimo momento sus opiniones escritas sobre aportes histricos en la evolucin de la descentralizacin; y a Ricardo Senz de Tejada, por su autorizacin para utilizar la informacin estadstica del anexo. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de los autores y no de la institucin donde trabajan.

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Seccin primera: Una reexin general sobre la democracia y el poder local

1. Consideraciones generales sobre lo local

En estos tiempos de desamor por la poltica y de una relativa prdida de entusiasmo por las virtudes de la democracia, ha surgido en todas partes el inters por la democracia local. Y se hace, generalmente, postulando una realidad que encierra un olvido: que el antnimo de la democracia local no es la democracia nacional sino la local corrompida, lo autoritario-local. El municipio como manifestacin legal de lo local es parte del Estado y la suma de municipios forma la dimensin administrativa de lo nacional-estatal. Entre otras derivaciones y ya que se habla del desencanto por la democracia, acaso ello implica que si la poltica de dimensin nacional est en crisis tambin lo est la poltica local? O es sta, independiente de aqulla? Pese a cierta visin crtica y desencantada sobre la democracia que se vive en Guatemala, puesta en evidencia de diversas maneras; desorden partidario, partidos mnimos, abstencin electoral, ausencia de programas, pero sobre todo en numerosas encuestas de opinin, hay una ptica distinta cuando el tema es el de la democracia local, como posibilidad, como invitacin a construirla, es decir, como potencialidad de futuro. Las razones son varias y algunas de ellas, presentadas de forma sumaria, seran las siguientes: En primer lugar, desde nales de los setenta en

Amrica Latina se empez a hablar de desarrollo local, destacndose en abstracto las posibilidades que esa opcin podra tener. Las intenciones de renovar las oportunidades econmicas por parte de los gobiernos y grupos privados, los organismos internacionales, ONG, gobiernos municipales y en general la opinin pblica, aumentaron con la transicin a la democracia. Los procesos de transicin o de redemocratizacin plantearon el tema de la ciudadana y del poder local. La superacin del pasado autoritario tambin se vincul a la nocin de democracia en la base como una forma o modelo de convivencia poltica. Un segundo elemento que est directamente vinculado al fortalecimiento de lo local es la estrategia de los programas de descentralizacin promovidos inicialmente por los organismos nancieros internacionales con el argumento nunca probado de que los excesos de centralizacin limitan el crecimiento y sofocan la vida social. La propuesta ha sido recogida con entusiasmo vinculando la descentralizacin como un instrumento de fortaleza de la democracia local. Ms adelante se formulan algunas consideraciones sobre este punto. Un tercer aspecto que explicara la relevancia que se otorga a lo local est relacionado con el punto anterior. Se postula que en el marco de una economa menos regulada y de un Estado mnimo, los gobiernos locales se pueden convertir en el sitio privilegiado para la aplicacin de polticas sociales compensatorias, a favor de los sectores ms pobres. En algunos pases el modelo neoliberal ha convertido los municipios en microministerios sociales, a cargo de la salud, la educacin y otros aspectos...1 Y un cuarto y ltimo factor se relaciona ms con el
1. Gabriel Salazar y Julio Pinto. Historia contempornea de Chile. Tomo I, Santiago de Chile: LOM Ed., 1999.

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mundo acadmico, con algunas orientaciones en las ciencias sociales que subrayan la importancia de lo microsociolgico, la vida cotidiana, la constitucin de los sujetos en su vida subjetiva en donde el espacio local es el sitio natural de la investigacin; las condiciones estructurales se experimentan a travs de vivencias subjetivas. La participacin social local ofrece nuevas expresiones de comportamiento ciudadano. Lo local ha venido adquiriendo relevancia pblica y ha estado perdiendo ecacia analtica. Son constantes las referencias a lo local, denominacin general que alude tanto a un espacio fsico como a uno social. En rigor, son ambas cosas. As, se dice que constituyen una red de relaciones entre personas y organizaciones que interactan estrechamente porque pertenecen al mismo espacio fsico, participan voluntariamente o como resultado directo de compartir el mismo locus. El resultado le da caractersticas particulares a la interaccin local, pues la frontera de lo que es pblico y lo que es privado es muy uida, y recalica las formas de representatividad en ese mbito territorial comn organizado polticamente. En el mundo local tambin se desarrollan relaciones de poder, porque es el sitio y la ocasin donde se viven y desarrollan vnculos de cooperacin o competencia, de solidaridad o de conicto con motivo del ejercicio de la participacin. En este tema, M. Macleod argumenta que en un primer momento el poder local debe ser visto como una herramienta de anlisis conceptual-metodolgico para examinar los referentes geogrcos u organizativos (la alcalda, el municipio, la comunidad, los comits cvicos, las organizaciones locales, etc.) considerando que hay dos componentes bsicos del concepto: el de la participacin y el de adquirir poder o fortalecimiento (empowerment). Si lo local es un relacionamiento humano, la participacin que interesa es la que conduce a dotar de poder, fortalecer al sujeto, al actor. Se fortalece cuando como actor es

portador de derechos y obligaciones que lo convierten en ciudadano. Fortalecerse como ciudadano participante, signica que como tal adquiere condiciones para, o est en la posibilidad de tomar decisiones que ataen a la vida pblica (no necesariamente poltica) y/o de inuir en ella). Necesita entonces informacin, conocimientos no slo sociopolticos sino tcnicos y otras condiciones que completan su formacin ciudadana. En democracia es indispensable que tenga una organizacin, respaldo colectivo, la colaboracin de otros actores parecidos, portadores de intereses comunes. Lo que nalmente se busca es la construccin de una democracia participativa desde la base. El poder local es el mbito especco para su germinacin y desarrollo.2 El anlisis de lo local adquiere mayor sentido si se le asume como un referente de lo nacional. No existe como una realidad en s misma sino por su valor relacional que le da signicado con un todo mayor. Tambin es importante la relacin entre lo local y lo global. Desde hace tiempo hay una realidad de mercado, una realidad poltica y cultural de dimensin internacional, que inuye poderosamente en las transformaciones nacionales. La globalizacin tiene, entre otros muchos, dos efectos: Uno es el debilitamiento de la centralidad del Estado y que cuestiona su territorialidad, es decir, la nacin; el otro es una tendencia a revitalizar lo local o lo regional. No puede ignorarse la globalizacin al hablar de lo local, al punto que se habla del fenmeno de la glocalidad. Puede pensarse aqu en la participacin de intereses y/o poderes extra-locales tales como los que puedan

2. Morna Macleod. Poder local. Reflexiones sobre Guatemala. Guatemala: Oxfam UK and Ireland. 1997.

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expresarse como inuencias de empresas trasnacionales, determinaciones de mercados lejanos, o de actores de una naciente sociedad civil internacional. Las relaciones globales inuyen en lo local a travs de la revolucin de la microelectrnica cuyos smbolos son la computadora y el internet, hoy da presente en todos los lugares del pas. En el mundo actual lo local emerge como modo de gestin de lo global tanto en trminos de productividad y competitividad econmicas como de integracin sociocultural y representacin y gestin polticas.3 Una dimensin particular de lo local, con la que se confunde de manera casi natural, es lo comunal. La comunidad es una categora analtica de uso mltiple pero con un signicado especial en una nacin politnica. En general, la comunidad es una red local de relaciones o lazos caracterizados por un alto grado de intimidad personal, profundidad emocional, compromiso moral, pero especialmente por un tipo de cohesin social basada en rasgos culturales comunes y que busca la continuidad en el tiempo. Puede tener un contenido tnico. La intimidad, profundidad y compromiso de los lazos son relativos, reales o imaginados, tradicionales o impuestos, pero que adquieren, por perodos, una extraordinaria fuerza. En ambientes como el guatemalteco, la comunidad tradicional, indgena, es la que ms interesa por cuanto slo la familia le cede en importancia como ncleo vital donde el individuo se realiza, con la que se identica y con cuya existencia adquiere el sentido de pertenencia. La comunidad ha sido una organizacin tradicional de naturaleza corporativa, de fuertes vnculos interpersonales, con intereses que el individuo no dene aisladamente. La

3. Jordi Borja y Manuel Castells citados por Juan Pablo Prez Sinz et al., Encuentros inciertos, globalizacin y territorios locales en Centroamrica, San Jos: FLACSO, 2000, p. 27.

vida corporativa puede restarle independencia y libertad al sujeto a ella adscrito pero a cambio le da seguridad y conanza. En el pasado inmediato, esto le otorgaba fuerza social y poltica a la comunidad, pero su funcionamiento, en ciertas culturas, es poco democrtico pues est dirigida por una lite de edad y recursos, que se supone acumul conocimiento y experiencia. Y ese pequeo grupo, ancianos respetados por su madurez o sabidura, ejerce funciones de control y de gobierno generalmente de forma ajena a los temas del debate, el voto, la mayora. La comunidad puede ser intermediaria entre el sujeto y el municipio (o el Estado), paralela y/o confundida con el poder local, no a la manera de un partido poltico pero parecida a las relaciones de intermediacin que surgen con las organizaciones de la sociedad civil. La poblacin indgena en Guatemala se encuentra an hoy da aunque no en su totalidad, sujeta a lazos comunales. Por mltiples causas la comunidad indgena se encuentra en un momento de crisis, que puede ser de redenicin de sus estructuras y nes, o crisis de descomposicin nal. Hay fuerzas internas disociadoras operando, como la cultura poltica de las nuevas generaciones indgenas, o causas externas tan poderosas como la llegada de los partidos polticos y/o la diferenciacin social que apareja el desarrollo econmico. Nuevas formas de poder y de legitimidad se abren paso. Aunque no es ste el tema, recurdese tambin la batalla que se libr por la modicacin y la desaparicin de la cofrada sealada por ritos herejes. La comunidad desde hace muchos aos ha sido objeto de rudos embates por parte de la Iglesia catlica (la Accin Catlica). El Estado en la poca de la contrainsurgencia desorganiz numerosas comunidades, los partidos polticos, el auge de las organizaciones sociales, la intrusin de las prcticas evanglicas, el contacto con el mundo mestizo ladino y por su-

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puesto, la extensin de las redes mercantiles son factores diluyentes de la vida comunal. En el mejor de los casos, la redenen en una combinacin de modernismo-tradicin. Contradictoriamente, la globalizacin refuerza lo local y lo comunitario. Cobra relevancia lo local porque las peores manifestaciones de la violencia, a comienzos de los ochenta se produjeron en ms del 80% en mbitos locales, donde se arras casi 600 aldeas, caseros o parajes. Los peores efectos, descontados los muertos y la destruccin material fueron la destruccin de las culturas indgenas, con la desorganizacin de las estructuras de autoridad tradicionales y su sustitucin por la jerarqua militar directa o delegada. En el examen de la democracia local, hay que detectar la posibilidad de conictos reales o potenciales herencias de ese pasado, y otras manifestaciones que pueden cruzarse y alterar lo propiamente electoral o poltico. Pueden aparecer causas lejanas, pero inuyentes recuerdos del pasado. 1.1. La democracia local y su potencialidad real En este tema, nos movemos en un clima de luces y sombras que confunden el anlisis. As, en el mbito latinoamericano aparecen los que se entusiasman con las posibilidades inditas de la democracia local, y los que le niegan toda posibilidad fructfera en la vida poltica. La verdad nunca est en el medio, sobre todo tratndose de un proceso histrico de construccin institucional y ciudadana. En el ltimo tiempo, los sinsabores que dejan numerosos vicios de la peor tradicin poltica guatemalteca nos aproximan a los puntos de vista de los escpticos, como lo recoge un acadmico y periodista recientemente. El ttulo de su artculo, Democracia nacional, cacicazgo local es en s mismo una denuncia, sealando cmo en lo local y

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por razones que aduce, el caudillo o cacique es la gura del liderazgo ms frecuente.4 Sin embargo, las posibilidades de lo local son importantes para quienes creen ms en la participacin como valor democrtico. Hay una razn que aparece en el debate poltico como un mrito natural, propio, de la vida municipal o comunal y que es mencionada desde diversas pticas, que subraya que lo local ofrece oportunidades a la democracia participativa frente a las formas representativas de la democracia. En el mbito local se aproxima de forma inmediata el ciudadano al espacio donde se toman las decisiones; la proximidad no slo es fsica sino tambin poltica, dada por la naturaleza de las relaciones cara a cara. Esta virtud parece despertar un desmedido entusiasmo que se origina en la crisis de la poltica y de los partidos polticos y en el optimismo o prestigio que acompaa volver los ojos a la sociedad civil, como alternativa de organizacin y participacin de los grupos populares.5 Se entiende que la desconanza en los instrumentos o las prcticas de la participacin democrtica terminan con la alternativa que ofrece la sociedad civil local. Las experiencias conocidas sugieren que por un problema de oportunidad vinculada a la dimensin geopoltica, la participacin ciudadana encuentra ms facilidades de realizarse en el mbito municipal o local. Ah tambin se vota y se elige, es decir, tambin hay problemas de representacin, pero la menor dimensin fsica altera el anonimato del sufragante, lo que vuelve posible que en

4. Gustavo Berganza. Democracia nacional, cacicazgo local. El Peridico, Guatemala: 18/V/7, p. 15. 5. La nocin de sociedad civil comprende las posibilidades asociativas de cualquiera de los intereses privados, que al organizarse pueden salir a la vida pblica, y desde ah defender frente al Estado los intereses grupales, influir en las polticas pblicas, participar en el debate democrtico.

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las relaciones microsociales la proximidad permite que votantes y votados se conozcan. Hay ejemplos a la mano, como ocurre de manera natural en Totonicapn y en algunos otros municipios del pas; la prctica para elegir la autoridad local, el alcalde comunitario, se realiza de forma directa, pblica y en asamblea, de tal modo que el elector conoce al elegido y ste a quienes votaron por l. Hay otras modalidades de participacin directa, como el tradicional cabildo abierto, las consultas de vecinos, a travs de los consejos comunitarios de desarrollo (COCODE) y los consejos municipales de desarrollo (COMUDE), y de otras formas de organizacin en que existen posibilidades de participacin. Pero no habra que caer en el juego de las exclusiones por ventajas atribuidas. La democracia participativa es tan importante como la representativa, son complementarias y una no sustituye a la otra. La crisis de la poltica tiene tambin una dimensin cierta en los problemas de la representacin como principio de agregacin de las preferencias individuales que recogan los partidos polticos. El actual pluralismo catico de la poltica o el apoliticismo no facilitan esa funcin de agrupar a la voluntad de los electores. Se argumenta que los regmenes polticos contemporneos tienden a la pluralizacin del sujeto cargado de intereses contradictorios en el plano nacional, por lo que el espacio local se convierte en el terreno favorable de la participacin directa, como crtica al papel de los polticos electos y, en consecuencia, a la democracia representativa. Se trata de una sustitucin de posibilidades o de experiencias? El problema de la democracia local, como apelacin frente a la crisis no es slo un tema guatemalteco. Es mas, aqu no cobra an fuerza en la opinin pblica, en el discurso poltico o en el debate acadmico, por lo menos, tal como ocurre en numerosos pases desarrollados

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y desde hace bastante tiempo.6 En el ltimo tiempo, el regreso entusiasmado por la democracia local se origina en la creciente prdida de presencia del Estado como eje de la poltica, como protagonista de lo poltico por efecto de las tendencias neoliberales. Durante mucho tiempo fue inconcebible pensar en lo poltico fuera del Estado, de sus instituciones y de su territorio; ahora ese modelo est siendo muy cuestionado. Los debates sobre este tema, segn Skocpol, toman cuerpo en aquellas sociedades en las que la relacin entre la sociedad civil y lo poltico se descomponen paulatinamente.7 Las razones por las cuales entre nosotros cobra importancia no son esas sino otras, exactamente opuestas; en efecto no es por la evanescencia del Estado sino por la necesidad de que ste termine de conformarse, que acte. Fortalecer el municipio slo es posible en el marco de polticas para el fortalecimiento del Estado. En la extensin sustantiva en que ello no es contradictorio resultan deleznables los juicios del tipo suma-cero por impracticables o peligrosos. Es necesario denir cul es el campo de la poltica local. Hoy da, en Guatemala, hay procesos sociopolticos y etnoculturales que fomentan el pluralismo ciudadano, que estimulan el fortalecimiento de algunos grupos sociales diferentes, que reconocen la heterogeneidad en el mbito local. Esto altera en algo la nocin clsica del ciudadano en su versin liberal y universalista de la igualdad por el de la diversidad, cuya representacin es ms difcil.

6. Peter Bachrach, et al.: Les deux faces du pouvoir. En Le pouvoir politique, editado por P. Birnbaum, Pars: Dalloz,1975, p. 61; Carole Pateman, Participation and Democratic Theory. Cambridge: University Press, 1970; y Arnold S. Kaufman, Human Nature and Participatory Democracy. En Responsibility, editado por C. J. Friedrich. New York: Liberal Arts Press. 1960, pp. 266-289. 7. Theda Skocpol, et al. Civic Engagement in American Democracy. Washington, D.C.: Brookings Institutions Press, 1999.

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Esa dicultad forma parte de la lgica de la representacin: para que ella ocurra es necesario que haya grupo e intereses representables. El Estado guatemalteco, dbil, pequeo, de baja competencia, debera constituirse con base en la democracia representativa, en el marco ms general de la ms amplia participacin ciudadana. Con relacin a lo que se viene diciendo hay un par de interrogantes adicionales. Existe alguna diferencia sustantiva, que no slo sea de tamao, entre el ejercicio de la democracia nacional y la local? Sin duda que la hay, pero no es de espacio derivada de la dimensin que media entre ambos extremos, sino que deviene de que la poltica nacional se hace en referencia al Estado y lo local al poder del municipio. Por lo tanto, no es el tamao fsico sino los niveles funcionales, el grado de estructuras de decisin, de jerarquas de poder lo que cuenta, y por ello, de las circunstancias claves de que la democracia en su mbito nacional se vive en un espacio poltico ms complejo en su administracin, en su burocracia; en su centralidad funcional, es el sitio donde se trazan las polticas generales que el conjunto de la nacin replica. Tal razonamiento contribuye a despejar las creencias de que la democracia local es de naturaleza similar a la democracia en el plano nacional. Cambia operativamente el concepto de democracia para calicar las formas de su ejercicio en el sistema poltico local? S. La prctica es diferente, pero no los contenidos sustantivos. Por lo que anteriormente se argument, es lcito armar que no hay un rgimen democrtico nacional si no existe en mbitos menores. El Estado democrtico supone un municipio democrtico? El Estado patrimonial, vieja herencia de la cultura oligrquica, se operacionaliza en el mundo de las pequeas comunidades, donde aparecen el clientelismo y las conduc-

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tas patrimoniales, circulan las inuencias o intereses de los grandes terratenientes, y de los barones del narcotrco, el crimen se ejerce con mayor impunidad. Y, por supuesto, tambin las presiones poderosas del jefe militar de la zona vecina, de las Iglesias y de los polticos de la ciudad capital. Suele ocurrir que la perversin de la poltica se origina en la ciudad capital, sede de los partidos polticos y habitacin de los grandes capitales, y desde ah se traslada a la provincia, a espacios menores donde la resistencia es menor. Lo anterior se traduce en la existencia de articulaciones mltiples, de doble direccin, que se establecen entre el Estado y la sociedad, entre el gobierno y los poderes locales, entre polticos nacionales y militantes municipales. Una red cuya forma es cultural y su contenido econmico y poltico y cuyo resumen expresivo es que la democracia poltica nacional inuye y se reeja en la vida democrtica de lo local, adoptando prcticas nocivas, no democrticas. Pueden hacerse tres comentarios adicionales sobre lo anterior: el contenido de las polticas locales puede tener un carcter propio, ser la expresin de prcticas democrticas, que sean iniciativas locales. Tambin puede suceder que el centro poltico, el poder ejecutivo, tome decisiones, impulse polticas que se cumplimentan en el mundo local; que los funcionarios municipales las ejecuten como cumplimiento de una poltica nacional. El municipio se convierte simplemente en un ejecutor que no siempre favorece su autonoma. Una ltima posibilidad es que simplemente no haya buenas relaciones entre los poderes central y local y que una descentralizacin mal realizada lleve a irregularidades nocivas. Y que lo que es democrtico en su intencin general deje de serlo en su realizacin particular. Lo ideal es la compatibilidad de la autonoma local articulada productivamente con el poder central. Tambin es posible darle vuelta a la formulacin anterior y decir que el municipio democrtico supone un

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Estado democrtico. La democracia local expresa una modalidad de relacin Estado-sociedad, en una direccin de realizacin complementaria. El ejercicio de la democracia municipal como espacio poltico de relaciones interpersonales, no enfrenta a los ciudadanos con el Estado sino con la representacin de ste, con el municipio. En principio, la calidad de la participacin es la misma y el ciudadano elige autoridades locales y nacionales. Son las consecuencias, los efectos de su actuacin, los que varan. Interrogar crticamente al Estado (demandar, exigir, inuir) supone una dimensin cualitativamente distinta de hacerlo frente al municipio.8 La nocin obvia, que no debe olvidarse es que la democracia es una produccin social que est continuamente en elaboracin en los diversos mbitos. Qu tiene la democracia local que no sea una virtud de la democracia en general? Nada si se atiene a la mutua relacin condicionante, de doble direccin, lo cual signica que si no hay un rgimen democrtico nacional, difcilmente podra haber uno local. En cambio, lo contrario puede suceder. Formas autoritarias locales, clientelismo y violencia pueden darse local pero aisladamente, sin que el rgimen democrtico en general se deslegitime. En otras palabras, los obstculos y las dicultades para la vitalidad participativa y el juego poltico aparecen ms frecuentemente y con ms facilidad en el pequeo universo de lo local. Puede suceder que las autoridades nacionales sean electas en procesos legales, competitivos, plurales, que la divisin de poderes se respete, que haya prensa crtica, libre organizacin y participacin de los diversos intereses sociales, etc., pero al mismo tiempo, que en muchos municipios la democracia languidezca por las prcticas auto-

8. Por ejemplo, el movimiento social local se distancia de uno de carcter nacional porque ste supone una articulacin de intereses e identidades generales, ms representativas, ms estructuradas, con mayor jerarqua en sus efectos civiles, polticos y sociales.

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ritarias que se mencionaron. De hecho, sta es la realidad cotidiana actual. En relacin con todo lo anterior es frecuente hablar de construir la democracia desde las bases, lo cual simplemente alude a otra modalidad de promover la transicin a la vida democrtica y que slo es posible si en general prima un nimo representativo, igualitario, plural. Lo ms frecuente es que el rgimen se vuelva democrtico y paulatinamente se vaya aanzando, por los cambios que en la cpula introducen las elecciones y que tienda a reproducirse a partir de un centro estatal que sea legtimo. Lo importante es saber cmo juega la poltica local en la construccin de la democracia local, es decir, en el establecimiento de formas participativas y de organizacin poltica, social, econmica. En numerosos textos se habla de la extensin de la ciudadana como un mecanismo para fortalecer la democracia.9 Hay tres maneras de lograrlo que slo en el plano local pueden ser posibles. La extensin horizontal, incorporando al ejercicio ciudadano a nuevos sectores o grupos, a travs de la prctica de los derechos polticos; la extensin vertical o en profundidad, calicando y mejorando el ejercicio de los derechos de los ciudadanos ya incorporados, especialmente a travs de prcticas colectivas de sus derechos civiles, sociales y culturales; son los ciudadanos plenos. Y en tercer lugar, la extensin funcional, que es una situacin intermedia, vitalizando a los ciudadanos que dejaron de ser activos, y estn escpticos, retirados, descontentos, o apticos. El locus vitae de todo esto es el espacio poltico municipal, la democracia local.

9. PNUD. La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, Nueva York. PRODDAL, 2005.

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El tema de la participacin social en relacin con la democracia local est fuertemente condicionado por las formas que adoptan tanto la presencia de organizaciones de la comunidad que se interesan, como la de actores individuales que participan. sta es otra manera de reiterar la relacin de la sociedad civil local con el poder municipal. La participacin puede servir para avanzar y sumar o para obstaculizar o dividir en el interior del medio local. En efecto, hay que tomar nota que este pequeo mundo puede estar fragmentado por su pasado, por los ignorados pero poderosos efectos del conicto armado u otros desencuentros antiguos por problema de tierras. Lo local es el lugar donde todas las contradicciones sociales, econmicas y polticas estn presentes. En la actualidad y acatando recomendaciones de los Acuerdos de Paz, se ha legislado para la creacin de Consejos Municipales y Comunales de Desarrollo, sitios naturales para que la organizacin-participacin directa de la poblacin se realice de la manera que la democracia lo requiere. El ncleo de gestin de la democracia local es el COMUDE y el COCODE. Pueden ser tambin organismos que entorpezcan la gestin municipal, entrando en una vertiente competitiva. Todo depender, como ocurre con cualquier evento humano, de la calidad ciudadana de los participantes. Un buen nivel de civismo y de cultura democrtica puede ser la condicin y el resultado de las experiencias positivas que se esperan de los consejos de desarrollo. Es til recordar la grca distincin entre zonas verdes y zonas grises referido a sitios democrticos o que no lo son. La geografa poltica de Guatemala es multicolor. Hay municipios o espacios locales, microcosmos, donde reina el fraude electoral, el caudillismo violento, el patrimonialismo, las relaciones clientelares, autoridades no legtimas, inseguridad fsica y baja previsibilidad en las

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relaciones sociales, justicia personal, vendettas e impunidad generalizadas. En resumen, falta la autoridad pblica y su monopolio para ejercer la violencia, impartir justicia, ordenar conforme la ley. Estos rasgos negativos, juntos o aislados no ayudan a la democracia local. Para nalizar, un par de deniciones. Segn Zeledn,10 la nocin de democracia local debe entenderse como una forma de organizacin poltica de las relaciones sociales y econmicas que procura complementar y hacer llegar el desarrollo a las localidades poltica y administrativamente delimitadas. Tal denicin respondera a la pregunta de por qu los gobiernos locales, los espacios que gobiernan y sus habitantes, en la perspectiva local y regional, no son tomados en cuenta para mejorar la redistribucin de la riqueza y la generacin de ingresos que posibiliten el desarrollo humano? Analiza que la democracia local est relacionada con los conceptos de territorialidad (espacio), gobernabilidad (gobierno-sociedad civil) y descentralizacin. Ms escptico, en su valioso trabajo Rivera11 habla de la identidad que histricamente se ha forjado entre democracia entendida como forma poltica de pluralidad social, cristalizacin de la energa popular, y el municipio como estructura de representacin y expresin institucionalizada de la democracia en su dimensin local. En Amrica Latina todo esto aparece muy debilitado por prcticas gamonalistas y oligrquicas. Y esa debilidad se mantiene. En resumen, la democracia local es la libre y directa participacin poltica de los ciudadanos vecinos del muni10. Fernando Zeledn. Balance de la democracia local en Costa Rica, 2004, en R. Rivera, et al., La democracia del nuevo milenio, transformaciones polticas e institucionales en Costa Rica contempornea, San Jos : PNUD-FLACSO, 2006, p. 118. 11. Roy Rivera. Poltica local y descentralizacin. FLACSO-Costa RIca, 1992, p.115.

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cipio en los asuntos del mismo y de modalidades de representacin de los intereses que se forman y expresan en la sociedad civil local. La democracia local es el resultado de una interaccin poltica apoyada en una red de relaciones mltiples entre las autoridades municipales, las organizaciones de la sociedad civil y de sus actores locales, que en el uso de sus derechos y deberes ciudadanos y en su carcter de tal, contribuyen a la formacin del poder (municipal) y su ejercicio en provecho de los intereses comunales. La democracia local se construye con la participacin de todos los vecinos en la gestin de los intereses de la comunidad y de los grupos que la forman, con base en el pleno desarrollo de los derechos ciudadanos y animados por las nalidades del desarrollo humano. 1.2. Lo pblico y lo privado, y la sociedad civil Para alcanzar un buen ejercicio democrtico es indispensable la existencia de una vigorosa sociedad civil local. Por su medio se asegurara una activa participacin de nuevos grupos y nuevas lites en asuntos locales o regionales. Una renovada capacidad de participacin en provecho de la comunidad asegurara buenos niveles de representatividad.12 Todo indica que la participacin ciudadana que se articula y no sustituye la representacin, es una fuente que nutre la democracia. En principio no es problema que en un medio poltico calicado por la democracia participativa acten tambin autoridades elegidas? Lo representativo y lo participativo tienen lgicas diversas, pero en principio no son prcticas contradictorias ni de resultados incompatibles. En el mbito municipal, el Alcalde y el consejo son electos y como tal pueden convocar a prcticas participati-

12. A. de Tocqueville. La democracia en Amrica, (1842) Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Ediciones varias.

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vas. Otra cosa que puede suceder es que una participacin viciosa diculte la representacin legtima y viceversa. Lo local y su sociedad civil puede ser arena de recomposicin del orden poltico en aspectos ms representativos, deliberativos. La legitimidad de lo participativo compite con la que ostenta lo representativo, en lo local y en lo nacional. Es natural que as sea pero para los que se entusiasman con los ejercicios representativos habra que recordarles la legitimidad de una eleccin, va participativa, fundamento del orden poltico. La paradoja la establece la riqueza de los procedimientos de concertacin directa, la consulta a los vecinos, la presencia de la sociedad civil local frente a la fuerza legtima de las reglas del juego impuestas por la ley, la representacin. Son estas las que tienen primaca. La participacin tiene sus lmites democratizadores, los que se establecen en la relacin entre la sociedad civil y el Estado. Con razn Jouv postula que el apego del ciudadano a los procedimientos formales de las instituciones limita considerablemente el impacto de la democracia participativa institucionalizada.13 La democracia participativa local permite que guras importantes surgidas de la sociedad civil se conviertan en lites inuyentes mediante procesos de aprendizaje y socializacin polticas. No todos tienen esta opcin; la experiencia de otros pases es que la lgica participativa permite la cooptacin dentro de la esfera poltica de lo que podemos llamar los representantes legtimos de la sociedad civil local. Es la consagracin de los notables locales, miembros de oligarquas regionales o de grupos de inters o poltico profesionales que aprovechan la democracia local institucionalizndola. No son

13. B. Jouv. La democracia local: entre el espejismo neotocquevillista y la globalizacin, Universidad de Qubec, 2003.

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representantes electos, se reitera, sino participantes cooptados de la sociedad civil pero que actan como actores necesarios de la mediacin entre la sociedad y la esfera de lo poltico local. Como puede verse el papel de la sociedad civil y su relacin con la democracia local es variado: ayuda a la legitimidad de la participacin popular, al reclutamiento de lites, a ejercitar la vida poltica. Sin embargo, la institucionalizacin de la democracia participativa local no impide sino ms bien conduce a situar a los representantes elegidos en el centro de lo poltico. El valor de la eleccin le da a la representacin una dignidad mayor en el espacio municipal, sin restar mritos a los que emergen de la sociedad. Las opciones colectivas se procesan con la presencia de ambas instancias, sabindose que la democracia supramunicipal ya tiene otra lgica y que todo cambio en la escala territorial en la organizacin de la democracia se traduce en el retorno a la representacin poltica.14 En resumen, la democracia local, fundada sobre el principio de la participacin y no solamente de la representacin poltica, desarrolla supuestamente un sentimiento de pertenencia a la comunidad, el compromiso, la solidaridad, el sentido de la moralidad, el inters por los asuntos pblicos, ms all de los intereses individuales que distinguen las dos formas de democracia que se vienen presentando.15 Lo pblico/privado hace referencia a la sociedad civil local, que tiene una signicacin particular. La nocin es relacional, pues por un lado el universo de lo privado se
14. Keil, Roger. Governance restructuring in Los Angeles and Toronto: Amalgamation or secession?, International Journal of Urban and Regional Research, 24 (4). 2000, pp. 758781. 15. Stephen L. Elkin, et al. Citizen Competence and Democratic Institutions. Philadelphie: The Pennsylvania State University Press, 1999.

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representa en el individuo que aparte de la vida familiar, trabaja, consume, hace deporte, cultura, cuida su tiempo libre y se mueve en el interior del llamado fuero ntimo (derecho privado). Y por el otro, se asocia con otros, desarrolla sus intereses comunes, acta colectivamente y se mueve en el universo de lo pblico. Como ciudadano ejerce el derecho a votar, es electo y cumple con una funcin pblica; su actuacin junto a otros contribuye a legitimar la autoridad. Se comporta polticamente. Los lmites de lo que hoy da es pblico y privado no son permanentes, naturales, sino que estn socialmente instituidos. Tienen un sentido histrico. Hoy se vive un momento de contraccin de lo pblico estatal y una ampliacin de lo privado mercantil. El nfasis en lo local forma parte de esta tendencia temporal. En el nivel micro tienden o pueden confundirse porque en la dinmica social los mltiples espacios privados y los pblicos estn en una interaccin estrecha, lo que no ocurre en otras dimensiones de la sociedad y en cuya virtud se transforman recprocamente, en mutaciones mutuas, en confusas colaboraciones. Por ello es importante respetar el mbito local como el municipio, que extensivamente viene a constituir lo pblico en la base de la pirmide de lo estatal. En la relacin local-nacional, los esfuerzos hechos desde lo local que no tienen xito o se quedan ah, corren el riesgo de volverse privados (privatizacin de espacios de representacin).16 La esfera de lo pblico contiene al Estado en su centro, como el mercado lo est para el universo de lo privado. Las relaciones sociales pblicas no necesariamente son polticas, as como las relaciones sociales privadas no todas son mercantiles. Pueden ser relaciones de igualdad o de dominacin, de cooperacin o de conicto. Hay espacios
16. Morna Macleod, op. cit., p.208.

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de expresin de otras formas de interrelacionamiento entre ambas; hay, por ejemplo, relaciones entre desiguales, de subordinacin entre gobernantes y gobernados, mientras que en la esfera privada, hay una supuesta igualdad entre agentes o relaciones de coordinacin entre ellos.17 Alcanzado cierto nivel de diferenciacin social y econmica las diferencias pblico-privadas se perlan mejor y aqul se identicar con el poder pblico colectivo y ste en lo econmico particular. En el terreno local es ms visible el papel de la sociedad civil. En el interior de lo pblico hay un poder coactivo fundado en una jerarqua diferencial de poder y relaciones de dominacin asimtrica, en el marco de una legalidad que supone la igualdad ciudadana. Mientras que en lo privado se encuentran sujetos desiguales que compiten entre s en el mercado, que refuerza las diferencias en el marco de una lgica que supone la libertad ciudadana. Lo pblico supone al sujeto vuelto ciudadano y lo privado al agente convertido en productor/consumidor, cada quien con sus esferas de legalidad, normas, valores, condiciones y conictos. En este aspecto, lo pblico ordena a lo privado, en las otras dimensiones lo privado legitima a lo pblico. No son esferas independientes; su razn de existencia bien perlada se origina en las mltiples formas de interaccin que tienen entre s. En el mbito local se reeren y se interpenetran mutuamente con mayor frecuencia, y la sociedad civil local est ms abiertamente enfrentada al mbito del poder. El asociacionismo se traduce en una sociedad civil vigorosa y eventualmente en un Estado fuerte; y tambin puede traducirse en una democracia ms participativa y representativa, en un poder legtimo, que asegura

17. N. Bobbio. Estado, gobierno y sociedad, por una teora general de la poltica, Mxico, DF: FCE, 1989, p. 15.

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estabilidad institucional. La sociedad civil en situaciones de heterogeneidad y desigualdad tiende a ser fracturada, dbil y reiteradamente embrionaria, lo cual es ms visible en el mundo rural comparado con el urbano. La democracia necesita una sociedad civil vigorosa. La gura humana de ese horizonte normativo es el ciudadano cuya identidad nacional se realiza en la plenitud de sus derechos. 2. Estructura y funciones del municipio El municipio es el espacio fsico y poltico donde lo local se concreta jurdica y administrativamente. Es parte del Estado segn lo establecen de distintas maneras la Constitucin de la Repblica. El artculo 134 establece que el municipio, mencionado junto a las entidades autnomas, es autnomo y acta por delegacin del Estado, es decir, es parte constitutiva para efectos polticos. El art. 224 determina que el municipio forma parte del territorio de la Repblica, para efectos administrativos y el 253 le otorga la autonoma, para efectos organizativos. En consecuencia, como institucin autnoma y segn el art. 254 se gobierna a travs de un Concejo, elige a sus propias autoridades, obtiene y dispone de sus recursos, atiende los servicios pblicos locales, el ordenamiento territorial y el cumplimiento de sus nes propios. La naturaleza jurdica del municipio se encuentra desarrollada en el captulo VII de la Constitucin, donde aparece lo relativo al ordenamiento sobre el gobierno, los recursos, los bienes y el juzgado municipales y disposiciones sobre los alcaldes, remitiendo al Cdigo Municipal los detalles puntuales de los mltiples aspectos de funcionamiento del municipio. ste tiene dos tipos de competencia: las propias, que le asigna la Constitucin o le corresponden por su propia naturaleza; y las competencias atribuidas por delegacin, las que el gobierno traslada mediante conve-

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nios con la municipalidad, siempre que se respete su autonoma. El municipio se comprende como, y forma parte de, el Estado nacional y es el espacio de lo pblico donde el poder, la autoridad, la fuerza cohesiva de aquel, se maniesta en el plano local. Es un mbito espacial y delimitado del poder en el que se registra la actividad colectiva de los actores locales.18 Organiza y ordena el mundo privado de lo local, por ejemplo, lo relativo a asentamientos, el ordenamiento legal, la solucin de conictos (derecho pblico). El Cdigo Municipal establece en su art. 2 que el municipio es el espacio inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos y el ejercicio de la autonoma una condicin para el orecimiento de la vida democrtica. Es obligacin de los vecinos ejercer los derechos ciudadanos que establece la Constitucin, es decir votar y ser electo, as como participar activa y voluntariamente en las actividades polticas municipales ( art. 17) y constituye un derecho organizarse en asociaciones comunitarias, incluyendo las formas tradicionales existentes (art. 18). Es importante el derecho a pedir la celebracin de consultas de vecinos (art. 64) como una expresin de democracia plebiscitaria local. La consulta puede ser acordada por el Concejo o solicitada por al menos el 10% de los vecinos.19 De forma paralela cuando se trata de asuntos que afectan los intereses de la comunidad indgena, el Concejo Municipal, a peticin de aquellos, deber realizar consultas, respetando las costumbres y las tradiciones de las comunidades.20 Se menciona a la comunidad indgena

18. Vctor Glvez y otros. Poder local y participacin democrtica, Guatemala: FLACSO, 1998. 19. Si en la Consulta participan ms del 20% de los vecinos empadronados, el resultado es vinculante, es decir, las autoridades municipales deben cumplir con lo decidido. 20. Luis Linares Lpez. La descentralizacin en Guatemala. Guatemala: FUNCEDE, 2004.

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como forma de cohesin social natural, a la que se le da pleno reconocimiento, respetando sus formas tradicionales de establecer y funcionar de la autoridad interna. El municipio est gobernado por un rgano colegiado, el Concejo o Corporacin Municipal y dirigido y representado por el alcalde (art. 52) y judicialmente por l o los sndicos. La ley reconoce las alcaldas indgenas como alcaldas comunitarias o auxiliares (art. 55). En la actualidad existen alcaldes auxiliares en las comunidades donde opera el sistema de normas, reglas y valores mayas;21 este alcalde es ocializado por el alcalde del municipio pero es electo (a veces nombrado) por la comunidad; antes era un principal pero todava es asesorado por y obediente a los ancianos, costumbre que sin embargo se est debilitando. 2.1. La descentralizacin Descentralizar, en su sentido original, es la poltica que requiere el traslado de funciones y competencias hacia instituciones que lo reciben en virtud de necesidades o nalidades especcas y que mantienen un alto nivel de decisiones autnomas, pero siempre bajo el escrutinio del poder ejecutivo. No necesariamente se trata de la operacin poltica de ceder poder por parte de la autoridad central a favor de autoridades locales en los mbitos de polticas especcas. En una ptica tcnica, descentralizar es crear instituciones con autonoma nanciera y tcnica para ejecutar funciones pblicas, como el banco central, la universidad o las corporaciones econmico/productivas.
21. Existen menciones de esta funcin en numerosos trabajos, por ejemplo, Russed Yesid Barrera Santos, Resolucin de conflictos en pueblos mayas de Guatemala, Guatemala: SEPAZ, 2005, pp. 112-113; Morna Macleod, op. cit., pp. 89 y ss.; y V. Glvez, C. Hoffman y Luis Mack, Poder local y participacin democrtica, Debate No. 40, Guatemala: FLACSO, 1998, p. 49.

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Se confunde con la poltica de desconcentrar que es el traslado a los mrgenes locales del sector pblico, funciones administrativas; es delegar responsabilidades a favor del municipio, consejos locales u otra autoridad local, de tareas tales como servicios de agua, limpieza, salud bsica y preventiva, educacin primaria, medio ambiente y algunas dimensiones scales. Es por ello que la desconcentracin es un antecedente y un complemento de la descentralizacin. Cuando se descentraliza hay un efecto de desconcentracin; cuando se desconcentra, no se descentraliza. En sus investigaciones sobre este tema, FLACSO entiende por descentralizacin el proceso: Mediante el cual se transeren competencias y poder poltico, desde el gobierno central a instancias del Estado cercanas a la poblacin, dotadas de recursos nancieros e independencia administrativa y legitimidad propia.22 Hay muchas maneras de tratar la descentralizacin, como poltica (medio), como meta (objetivo), como pretexto. En efecto, constituye un punto de llegada cuando se la ve desde el poder municipal cuya autonoma se quiere fortalecer y de manera ms concreta, a la democracia local que debe desarrollarse. Y como un punto de salida, en la ptica desde el poder ejecutivo central, cuando el objetivo es trazar polticas descentralizadoras a n de ganar legitimidad y estabilidad. En estos tiempos de bsqueda, la descentralizacin es sin duda un medio y no un objetivo nal; de no precisarse as, puede tener los ms dismiles tratamientos, por lo general animados por una exagerada conanza en sus posibilidades, o por crticas estimuladas por el examen de algunos de sus resultados.
22. Vctor Glvez y Roberto Camposeco. Guatemala: polticas de descentralizacin y capacidades de gestin administrativa y financiera de las municipalidades. San Salvador: FLACSO, 1997, p. 18.

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Ninguna poltica estatal sobre la descentralizacin tiene sentido por s misma si no parte de un reconocimiento analtico de la naturaleza histrica del Estado que la propone. Ha habido pocas en la historia de la constitucin del Estado nacional moderno en que se plantea como necesidad de origen la centralizacin territorializada del poder, la concentracin de recursos y funciones que dotan al Estado de su cualidad fundante, un poder soberano. O en perodos que siguen a crisis nacionales en que pareciera que la soberana o la funcionalidad del Estado, decae. Guatemala acaba de salir de una profunda crisis social, econmica y poltica, es decir, sistmica en que la salida hacia un Estado moderno es una necesidad sine qua non para superar los efectos disociadores. La descentralizacin tiene dos dimensiones analticamente reconocidas, una de carcter administrativo y otra, poltica. Pueden llegar a confundirse. En relacin con la primera, los municipios operan como centro de gestin de los recursos nancieros provenientes de transferencias econmicas hechas por el gobierno central con el propsito de racionalizar el gasto pblico, descargar a ste de algunas responsabilidades administrativas y de servicios. Desde el punto de vista poltico, con la descentralizacin que est implcita en su autonoma, se crean espacios de participacin que permiten canalizar las distintas expresiones polticas nacionales en el plano local, crear oportunidades de participacin directa que dan ocasin para el ejercicio democrtico. Al recibir recursos nancieros, la autonoma municipal se fortalece, al transferir funciones administrativas (salud, educacin, medio ambiente, sanidad, etc.), el poder central se desconcentra, al favorecer caminos de participacin directa, el poder se legitima. Es inevitable que frente a la magnitud de ambas dimensiones juntas, se produzca un extenso campo de desa-

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ciertos o virtudes que no dependen de la descentralizacin como meta, sino de los medios utilizados. Por s misma no es ni desacertada ni milagrosa, sino en funcin del contexto histrico donde ocurre, los intereses contingentes que la aconsejan, los actores locales que la practican. El propsito de este recordatorio obvio tiene sentido en la Guatemala actual, pues ya vienen aplicndose las polticas descentralizadoras y no han sido el resultado de un anlisis de la textura institucional del Estado ni del escenario de la sociedad nacional. Si se dijo que es parte de la necesaria reforma del Estado, no se conoce ninguna estrategia racional elaborada previamente. Se ltr la informacin de que ella forma parte de las recomendaciones de los organismos internacionales, junto a las polticas de privatizacin y de estabilidad macroeconmica. Es conocida la obediencia de los actores que inuyen y/o dirigen el gobierno del Estado. Existen en Guatemala por lo menos cuatro dimensiones estructurales relativas al Estado, que no pueden dejar de tomarse en cuenta con relacin al tema descentralizador: i) El carcter profundamente heterogneo de la estructura econmico-social del pas y la naturaleza de las desigualdades tnico-culturales de la nacin; estos hiatos vuelven accidentada y fracturada la sociedad civil local. ii) La debilidad consustancial del Estado guatemalteco, cuyo achicamiento viene ocurriendo como resultado de una concepcin minimalista del Estado, asumido como un supuesto del crecimiento econmico en esta etapa de globalizacin. iii) Las fracturas poltico-culturales provocadas por el reciente conicto interno del cual viene saliendo y las herencias del pasado autocrtico, todo lo cual afecta la realidad local y nacional donde opera el Estado.

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iv) Y la fractura ms expresiva del atraso, la distancia socioeconmica y cultural entre la metrpoli, la ciudad capital y su entorno y el universo rural, donde se encuentra el 90% de los municipios del pas, cuyas desigualdades internas son tambin preocupantes. Ninguna poltica de modernizacin institucional de lo pblico puede desentenderse de estos datos de la estructura de la sociedad, en tanto ellos condicionan esa lgica del cambio, la fuerza de la reproduccin por lo nuevo y la que busca la continuidad por la reiteracin de la tradicin. De valorarse objetivamente esas dimensiones, en el momento actual el Estado nacional debera practicar de forma selectiva y eventual algunas polticas descentralizadoras en el marco de una estrategia que combine el fortalecimiento del Estado democrtico y el debilitamiento de las desigualdades y pobreza existentes en la extensa periferia. En pocas de cambio, el reto es aplicar grandes proyectos de desarrollo nacional a mediano o largo plazo, que requieren una fuerte voluntad estatal polticamente centralizada. La estructura del Estado central est constituida por instituciones, funciones y burocracia. Lo que ha ocurrido es que el poder ejecutivo, por efectos inerciales heredados de las dictaduras militares mas que por mandato constitucional se ha vuelto un poder ejecutivo inacionario. El presidencialismo agigantado que padecemos no es lo mismo que un poder ejecutivo muy concentrado ni tiene aires de Estado fuerte. En el clima de democratizacin que se vive hay que despresidencializar el Ejecutivo, darle ms jerarqua a los gobernadores departamentales y mejorar la capacidad administradora del municipio. Y al hacerlo, se vivir la sensacin de que se est democratizando el poder. Ni quitarle poder al presidente, ni reducir el del ejecutivo se producen con medidas de descentralizacin.

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Ni estas medidas por s solas sirven para democratizar la sociedad poltica. La historia no registra tales resultados en ningn pas del mundo. Se experimenta, as, una cadena de falsedades. Pero el camino de la descentralizacin se est recorriendo y an no hay un balance nacional sobre sus efectos. El art. 119 de la Constitucin recoge esta preocupacin y establece como deber del Estado: Promover en forma sistemtica la descentralizacin econmica administrativa para lograr un adecuado desarrollo regional del pas. A partir de tal mandato, se decidi una regionalizacin del pas, la ley del Organismo Ejecutivo estableci que la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia se encargara de promoverla (1997), posteriormente se promulgaron la ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el Cdigo Municipal y la Ley General de Descentralizacin (vigente desde julio de 2002). La propuesta de impulsar a los municipios como gestores de la accin pblica supone que el Estado guatemalteco ha valorado ventajas y riesgos de manera estrictamente funcional y no partidaria; y asumiendo la verdad de una realidad bien conocida: las profundas desigualdades que calican la existencia del mundo municipal son de variado tenor. Ellas se expresan en diversa capacidad de gestin local, que va de la mano de la existencia, o carencia, de algunos recursos humanos con relativa calicacin, en experiencias dismiles de manejo nanciero, contable; en la habilidad o torpeza para el juego poltico, de iniciativas y alianzas. Estos rasgos tcnicos y polticos acentan sus efectos diferenciadores si tambin se consideran otros componentes como la densidad demogrca, la cuanta de la poblacin indgena, los ndices de pobreza, y la cercana fsica y cultural al centro. En suma el tamao social y poltico

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del municipio es notablemente variado al punto que exige diversas polticas de desconcentracin y descentralizacin, tiempos distintos, recursos nancieros variables. As considerada, la descentralizacin aparece como la expresin de una racionalidad superior, la voluntad de reordenar las estructuras de direccin central, de su compromiso con la modernidad al aplicar polticas de promocin local para transformar el mundo rural, y obtener una nueva dimensin de la democratizacin. Sin embargo, los eventuales problemas que pueden surgir en este derrotero y que de hecho ya han ocurrido, no son despreciables y pueden comprender cuestiones tales como el aumento del clientelismo poltico, la prdida de eciencia por la escasez de personal calicado, el aumento de la iniquidad en mecanismos de compensacin, el patrimonialismo como aquella poltica que confunde lo pblico con lo privado, la corrupcin en sus diversas manifestaciones, donde el prevaricato es lo ms frecuente. Se entiende este delito como el incumplimiento malicioso, o por ignorancia culpable, de las funciones pblicas. Vale la pena recordar que la descentralizacin puede ser funcional a nuevas formas de autoritarismo y de hecho, no constituir una verdadera experiencia de distribucin de poder. La fuerza de la tradicin de organismos ejecutivos fuertes es contagiosa y, por lo general, en la historia nacional el poder local es dbil y servil frente a las determinaciones del centro poltico, y termina por ser fuerte y autoritario en relacin con la ciudadana local. Por lo tanto, es necesario avanzar hacia la descentralizacin, pero prestando la debida atencin y a una velocidad-con-secuencias. La descentralizacin debe responder a la lgica de las polticas sociales, evitando que la racionalidad del proceso se desnaturalice frente a las urgencias scales y del ajuste macroeconmico. Hay que reconocer las distintas realidades regionales, contribuyendo, a profundizar los mecanismos democrticos de

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participacin. La evaluacin de resultados, el control permanente y la ayuda nanciera y tcnica son en este sentido, imprescindibles. La poltica de descentralizacin ha sido muy publicitada y poco implementada. Se trazan programas de trabajo, cuyo cumplimiento depende de la Subsecretara para la Descentralizacin de la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP). A continuacin se presentan los proyectos ms importantes, a manera de ejemplo, en materia de una probable modernizacin del Estado: Perspectivas de mediano plazo: enerodiciembre 2007. Programa de capacitacin a 57 municipios sobre mecanismos para la delegacin de competencias del Organismo Ejecutivo. Ejecucin de nueve componentes complementarios del Programa Descentralizacin y Fortalecimiento Municipal en 189 municipios para fortalecer la gestin territorial y funcin pblica local. Ejecucin de 16 componentes complementarios del Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil de Guatemala en 45, para fortalecer la participacin ciudadana. Mejorar los niveles de coordinacin y construccin de agendas territoriales para ampliacin de servicios pblicos entre los gobiernos municipales y los ministerios del organismo ejecutivo. La otra parte del proyecto se llama Una visin para construir un Estado descentralizado en el largo plazo 2008-2020. Generacin del pacto nacional para denir el modelo de Estado descentralizado para los siguientes 20 aos. Impulso de las reformas legales para ampliar la participacin del municipio en el presupuesto nacional, buscando hasta un 30% en los siguientes 20 aos y generando un nuevo modelo de inversiones pblicas territoriales para el desarrollo. Reforzar la autonoma municipal en su capacidad nanciera y en su visin de desarrollo

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territorial para la recaudacin nanciera local. Modernizar los marcos legales de participacin que amplen y profundicen la democracia local, estableciendo mecanismos de participacin y transparencia. Fortalecer y profundizar el Estado de derecho y la democracia. En resumen, la descentralizacin puede formar parte de la constitucin democrtica de lo local. No lo es, necesariamente. Siendo el municipio el lugar privilegiado del poder local, su independencia funcional y la capacidad de dotarse electoralmente de poder constituyen condiciones para la participacin poltica y la representacin ciudadana. Si la descentralizacin refuerza aquellas condiciones y estos resultados, su contribucin sera indudablemente a favor del surgimiento de la democracia local. Es esto as? Es slo un resultado contingente, nunca causal. Lo que no es cierto porque as no ha sido es que la descentralizacin sea una condicin necesaria y suciente para la democratizacin de la vida poltica. 2.2. La estructura scal del municipio

Constituye una decisin histrica relevante la voluntad de la Asamblea Constituyente de 1984 de otorgar autonoma al municipio, subrayar la estrategia de polticas de descentralizacin de la que debe beneciarse y apoyar tan estimulante perl con una importante asignacin nanciera del presupuesto general de ingresos ordinarios. Segn el art. 255 de la Constitucin Nacional, el Estado debe fortalecer econmicamente al municipio para la realizacin de obras y prestacin de servicios. En la reforma constitucional de 1993 se subi el llamado situado constitucional del 8% al l0% del total de ingresos recibidos. Y se orden que por lo menos el 90% de tales recursos deben destinarse a proyectos de educacin, salud preventiva, infraestructura y servicios que mejoren la calidad de vida de los habitantes. Los criterios para distribuir la asignacin mencionada los

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ja el Cdigo Municipal: un 25% a partes iguales entre todos los municipios; 25% en proporcin al nmero de habitantes; 25% en proporcin al ingreso per cpita; el 15% en proporcin al nmero de aldeas y caseros y el 10% restante proporcionalmente al inverso del ingreso per cpita de cada municipalidad. Esta modalidad trata de hacer justicia distributiva, pues de considerar slo el nmero de habitantes slo beneciara a los ms grandes. Un primer predicamento puede hacerse. La autonoma municipal se favorece con la disponibilidad de recursos econmicos como nunca antes en la historia del pas: entre 1998 y 2003 los ingresos totales del municipio subieron de Q2,643.7 millones a Q4,128.3 millones, representando un 2.1% del PIB de ambos aos. Los ingresos totales, como se sabe, provienen de cuatro fuentes distintas, en orden de la magnitud nanciera: a) las transferencias, que signicaron un 62.4% del total, b) los ingresos propios, un 39.8%, c) los recursos de crdito, un 5.7% y d) otros recursos, 1.7%. Las transferencias constituyen la mayor fuente de apoyo a los gobiernos locales y fueron Q1.517.3 (1998) y 2.569.3 (2003) millones respectivamente. De este monto, lo ms importante son las transferencias del sector pblico, que incluye en primer lugar el monto constitucional que subi, para los aos considerados, de Q608.9 a Q1.048.3. El rubro transferencias del sector pblico incluye los llamados impuestos compartidos, que el gobierno central recauda, y que son el IVA-Paz, el impuesto al petrleo, el de circulacin de vehculos y el impuesto nico sobre inmuebles (IUSI). Los llamados ingresos propios contribuyen con un tercio de lo que recibe el municipio y subieron de Q591.4 a Q1.267.0 millones; estn constituidos por ingresos tributarios y no tributarios. De este rubro son importantes el impuesto nico sobre inmuebles (IUSI) que es creciente-

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mente recaudado por las municipalidades y fue de Q73.6 y Q.265 millones respectivamente. Hasta nes de 2003 slo 179 municipalidades (54% del total) estaban autorizadas para realizar ese cobro; y el otro relativamente relevante es el ingreso no tributario tasas municipales, que se elevaron de Q123.8 a Q329.3 millones. Finalmente, dos rubros menores, recursos de crdito (prstamos) y otros ingresos que juntos sumaron Q281.9. Un segundo predicamento puede formularse, la magnitud del sacricio scal revela una redenicin de responsabilidades del Estado, que contribuye con un promedio del 11% de su total de ingresos, 9% de su total de gastos. Pero al mismo tiempo una dependencia nanciera, objetable por lo que ello signica, del poder local. Es deseable para que pueda denirse con propiedad la autonoma municipal que los recursos propios aumenten a tono con la capacidad recaudadora de las autoridades locales. La prueba del impuesto nico sobre inmuebles es agrante. Para que el cobro aumente sustantivamente se requiere la suciente autoridad para revalorar la propiedad hoy da notoriamente subvaluada, y capacidad tcnica y legitimidad para cobrarlo a los grandes propietarios, sin favores polticos, sin corruptelas, sin concesiones. Los efectos que pueden ocasionar los recursos nancieros del gobierno central al gobierno local se desdoblan, a veces, contradictoriamente: Fortalecen en efecto la autonoma municipal? O la dependencia del Ejecutivo reduce los mrgenes de independencia del municipio? Ambas posibilidades existen y la respuesta est condicionada por distintos factores, dos de los cuales son decisivos: la calidad administrativa y de gestin del municipio y el aumento del monto de los ingresos propios; todo ello si no hay interferencias de intereses externos (presiones del Ejecutivo, de los partidos o grupos de inters local, etc.) que busquen desnaturalizar el verdadero sentido de esta nueva relacin

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Cuadro 2.
Conceptos Ingresos totales

Estructura de los ingresos municipales

Millones de quetzales 1998 2,643.7 591.4 124.7 257.9 59.7 128.9 17.6 2.7 1,517.3 137.6 1,379.7 326.5 208.5 2003 4,118.3 1,267.0 351.8 480.6 172.9 215.5 30.7 15.4 2,569.4 419.6 2,149.9 212.7 69.2 Porcentajes 1998 100 22.4 4.7 9.8 2.3 4.9 0.7 0.1 57.4 5.2 52.2 12.3 7.9 2003 100 30.8 8.5 11.7 4.2 5.2 0.7 0.4 62.4 10.2 52.2 5.2 1.7

Ingresos propios * Tributarios No tributarios Venta servicios / admn. pblica Ingresos de operacin Rentas de la propiedad De capital (venta de activos) Transferencias Corrientes De capital Recursos de crdito Otros Ingresos **

Fuentes: Ao 1998, Foro Nacional La Modernizacin de las Finanzas Municipales. USAID-GTZ, noviembre 2001. Para el ao 2003, se tomaron los datos de la Fundacin Centroamericana de Desarrollo (FUNCEDE), Presupuestos municipales en Guatemala 2000-2003. Guatemala: FUNCEDE, 2005. * Incluye recursos por venta de activos. **Incluye las partidas disminucin de caja y a bancos e incrementos al patrimonio.

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Estado-sociedad, democratizar la vida social en todos los mbitos de la sociedad. En resumen, de cada l00 quetzales que recibe el departamento, 52 quetzales son transferencias del Estado, 30 son ingresos propios y 18 quetzales de otras fuentes, arriba indicadas. Pero no todos los municipios reciben montos iguales, lo que sera tan impropio como injusto, dadas las extremas desigualdades de las entidades locales. Las desigualdades existentes producen otro tipo de injusticias, que un breve anlisis de este microcosmos municipal permite apreciar. Se realiza a continuacin una descripcin de situaciones. En el cuadro 3 se presenta una sumaria informacin de los ingresos municipales anuales por persona, con lo que se completa la informacin anterior y se comprueba que hay sustanciales diferencias entre los ingresos de los municipios del pas. A la izquierda del cuadro estn los diez municipios que tienen la ms baja recepcin de ingresos per cpita y en la derecha, las ms altas cifras de percepcin de recursos. La diferencia es de doce a quince veces entre Momostenango/San Juan Sacatepquez y Santa Cruz Balany/ Santo Domingo Xenacoj. El clculo per cpita slo es una manera de informar sobre tan grandes diferencias, que no acertamos a explicar en esta oportunidad. El manejo local de recursos nancieros constituye una notable experiencia tcnica, poltica y democrtica. Ha puesto a prueba las capacidades latu sensu de los recursos humanos existentes en el municipio en aspectos como habilidades, iniciativas, sensibilidad por los problemas colectivos y honradez. A continuacin se presentan datos sobre municipalidades que reciben ms y las que tienen menos, a la luz de lo que sucede con el municipio de Guatemala. No es posible ni por la naturaleza de este trabajo ni por falta de datos proponer un balance nacional de

Notas sobre la democracia y el poder local Municipios con menor ingreso anual municipal per cpita 135.51 133.68 132.69 132.16 130.21 128.09 123.46 117.38 116.17 112.52 Municipios con mayor ingreso anual municipal per cpita Santa Cruz Balany Santo Domingo Xenacoj San Marcos la Laguna Pachalum San Jos San Jos del Golfo EL Chol San Gabriel Iztapa Santa Mara Visitacin 2,343.33 1,957.50 1,909.42 1,889.55 1,806.06 1,742.27 1,682.25 1,480.29 1,455.71 1,382.67

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Cuadro 3.

Barillas Cuyotenango San Pedro Carch Chiquimula Chiantla Agucatn Chichicastenango Ciudad Vieja San Juan Sacatepquez Momostenango

Fuente: Edgar Balsells, Anlisis financiero municipal, 2005, documento no publicado.

Cuadro 4.

Municipios con mayor ingreso municipal, Ao 2003.*

Departamento Guatemala Quetzaltenango Escuintla Izabal Escuintla Sacatepquez Guatemala Escuintla Alta Verapaz Solol Millones de Quetzales 55.3 48.4 37.9 37.6 34.8 32.9 32.8 31.8 31.1 29.2 % del ingreso total ** 1.34 1.18 0.92 0.91 0.85 0.80 0.80 0.77 0.75 0.71

Municipio Santa Catarina Pinula Quetzaltenango Escuintla Puerto Barrios Puerto San Jos Antigua Guatemala Fraijanes Santa Luca Cotz. Cobn Solol

Fuente: Edgar Balsells, Anlisis financiero municipal, 2005, documento no publicado. * No se incluyen los municipios de Guatemala, Mixco y Villa Nueva del departamento de Guatemala. ** Incluye ingresos corrientes y de capital.

resultados en el manejo de los recursos nancieros. Se informa por los medios de comunicacin y por los rumores de vecindario, por ejemplo, que un 15% de alcaldes estn sujetos a procesos de auditora en aspectos estrictamente tcnicos y que un porcentaje relativamente igual, acusados de prevaricato que es asumido como una forma de corrupcin; hay quejas de numerosos casos en que el asfalto de la calle

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Cuadro 5.

Los 10 municipios con menor ingreso municipal, 2003.

Departamento Solol Sacatepquez Solol Huehuetenango Solol Quetzaltenango Huehuetenango Suchitepquez Sacatepquez San Marcos Millones de Quetzales 2.87 3.29 3.32 3.54 3.58 3.60 3.63 3.63 3.65 3.66 % del ingreso total * 0.07 0.08 0.08 0.09 0.09 0.09 0.09 0.09 0.09 0.09

Municipio Santa Mara Visitacin Ciudad Vieja San Jos Chacay Tectitn San Pablo la Laguna Cajol Santa Ana Huista San Francisco Zapotitln Santa Catarina Barahona La Reforma

Fuente: Edgar Balsells, Anlisis financiero municipal, 2005, documento no publicado.. * Incluye ingresos corrientes y de capital.

principal ha sido la ms importante obra de infraestructura, alterando para muchos el paisaje tradicional del poblado. Hacia 1999, un anlisis puntual se refera a la cuanta de los recursos en abierto contraste con la baja capacidad de gestin administrativa en general.23 Ya el Informe Nacional de Desarrollo Humano 1999 sealaba algunos problemas como la dbil articulacin entre participacin y decisiones municipales, baja capacidad tcnica operativa de la administracin local y segmentaciones tnicas y religiosas que inciden en la seleccin de prioridades de inversin.24 De forma ms precisa, la prensa nacional inform que el Ministerio Pblico ha iniciado procesos a 35 corporaciones municipales por diversos actos de corrupcin, en casos que se reeren a contrataciones irregulares de ONG,

23. Amlcar Burgos, La descentralizacin y desconcentracin en el rea rural. Documento de trabajo, Guatemala, FUNCEDE, 1999, p. 37. 24. PNUD, Informe nacional de desarrollo humano: Guatemala: El rostro rural del desarrollo humano, Guatemala: PNUD, p. 119.

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hasta obras ya pagadas que no se terminaron.25 Los malos manejos del ms diverso tipo son identicados por la Contralora General de Cuentas, que en octubre de 2006 inici auditoras en 83 comunas. De stas, hizo cargos criminales a 39, que luego de distintas gestiones se redujeron a 35. Lo que revelan estas severas anomalas, a reserva del juicio nal que est pendiente, es que en estos casos y en otros similares hay voluntad de dolo, o inhabilidad en los manejos contables. Es decir, delitos dolosos o abiertamente culposos. El cuadro 6, es slo una aproximacin informativa de casos sujetos a procesos penales. Un predicado nal se reere a las desigualdades existentes en los recursos distribuidos, pues entre los municipios del departamento de Guatemala y los de Totonicapn hay una diferencia de 15 veces, sin que haya discriminacin a favor de quienes tienen ms o tienen menos poblacin indgena. Siendo independiente de esa cualidad, vale la oportunidad para preguntarse a qu se deben tan notorias diferencias. Se aplican los criterios constitucionales y del Cdigo Municipal, pero an as, la diferencia es grande. Otro tema es que la capacidad de cobrar y recibir impuestos no es la misma ni la base imponible es igual, lo que probablemente explique la distancia en el ejemplo mencionado entre Guatemala y Totonicapn. Finalmente, una mencin de la deuda municipal, resultado obvio de prstamos bancarios no cubiertos a tiempo, o satisfactoriamente. Reviste una gran importancia el endeudamiento para las nanzas municipales por la distorsin que introduce; existe la tendencia a que los municipios ms grandes, en poblacin, produccin, comercio y otros, se endeuden mas fcilmente. Vase el cuadro siguiente:

25. Prensa Libre, 17/V/07, p. 4.

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Cuadro 6.

Ejemplo de municipios bajo investigacin, monto y eventual delito, Circa 2006

Monto (Q) 8,500,000 4,000,000 2,981,000 649,000 622,000 480,000 475,000 300,000 261,000 150,000 77,000 12,600 Posible delito Mercado Sobrevalorado Cheques sin respaldo Anomalas contrato obras Facturas sin respaldo Malversacin IVA-PAZ Fondo obras en sueldo Cheques sin respaldo Malversacin dinero obras Faltante empresa de electricidad Faltantes diversos Contadora perdi el dinero Pago de factura en blanco

Municipio / Departamento San Andrs Sajcabaja, Quich San Diego, Zacapa El Palmar, Quetzaltenango El Asintal, Retalhuleu Joyabaj, Quich Canill, Quich Panzs, Alta Verapaz Patzica, Chimaltenango Joyabaj, Quich Comitancillo, San Marcos Mazatenango, Suchitepquez Santiago, Sacatepquez
Fuente: Prensa Libre, 17/V/07.

Cuadro 7.

10 Municipios con mayores saldos de deuda Junio 2006

Millones de Quetzales 856.2 69.7 53.1 51.5 50.8 46.6 34.0 31.3 30.2 27.4 % del saldo de la deuda total 38.50 3.13 2.39 2.31 2.28 2.09 1.53 1.41 1.36 1.23

Municipio Guatemala Escuintla VillaNueva Coatepeque Puerto Barrios Mixco Iztapa Quetzaltenango Chinautla Catarina

Departamento Guatemala Escuintla Guatemala Quetzaltenango Izabal Guatemala Escuintla Quetzaltenango Guatemala Jutiapa

Fuente: Edgar Balsells, Anlisis financiero municipal, 2005, documento no publicado.

2.3. Los Consejos de Desarrollo En el marco de la llamada reforma del Estado se le dio importancia a la creacin de los consejos de desarrollo por lo que ellos puedan tener en una doble dimensin: ayudar

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a redenir las relaciones entre el Estado y la sociedad y estimular la participacin ciudadana con vistas a fortalecer la democracia local. La iniciativa del establecimiento de los Consejos ha sido atribuida a la necesidad no declarada de situar de manera estratgica las reglas del juego entre lo privado, cuyo centro es el mercado, y lo pblico, cuyo eje es el Estado. No obstante, no se habla sino de la sociedad civil como el mundo de lo privado. Se plantea la necesidad que el ciudadano ejerza control de las actividades estatales y contribuya a desarrollarlas: lo que se completa con la idea de que en el proceso de construccin de la democracia local, los Consejos constituyen esos espacios o esas oportunidades de participacin, junto a los municipios. Los consejos de desarrollo se crearon por medio de una ley especial, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en los diversos niveles (nacional, departamental, regional) incluyendo el consejo municipal y local o comunal de desarrollo (COMUDE y COCODE). Su funcin genrica es la de facilitar la participacin de la poblacin en la gestin pblica, y el proceso de planicacin democrtica del desarrollo. El objetivo especco es organizar y coordinar la administracin pblica mediante la formulacin de polticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios, y la coordinacin institucional. De manera an ms explcita el sistema de consejos de desarrollo se establece como medio principal de participacin de la poblacin indgena en la gestin pblica en experiencias de democracia participativa. Para ello traza algunos reconocimientos, tales como el respeto a las culturas vernculas, fomento a la armona en las relaciones intertnicas, equidad e igualdad de oportunidades y equidad de gnero. La participacin de los pueblos indgenas en los consejos de desarrollo est prevista en el inciso E del art-

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culo 9 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. All se recomienda que para lograr una mejor representatividad del pueblo maya, se tome en cuenta el criterio de grupos lingsticos existentes en cada departamento del pas. En la actualidad existe representacin de los pueblos maya, xinca y garfuna en cada uno de los consejos departamentales en donde existe organizacin de stos. Los consejos municipales de desarrollo se integran bajo la direccin del alcalde, un nmero de sndicos y concejales y hasta 20 representantes de los COCODE, as como representantes de entidades pblicas y civiles. Los consejos comunitarios se integran como asamblea por los residentes en una comunidad. La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Dto. 11-2002) establece las funciones para los consejos arriba mencionados. La experiencia en el funcionamiento de los consejos municipales y comunitarios es variada en grado extremo, en el sentido primario de que existen en todos los municipios, menos en las comunidades, pero no funcionan igual, o lo hacen de forma intermitente, por perodos o para problemas particulares. En general constituyen una modalidad potencial, nueva, de organizacin, de participacin y de ejercicio de derechos ciudadanos. No existe un balance satisfactorio y completo sobre el funcionamiento de los COMUDE y COCODE y se tiene ms bien la informacin de varias experiencias de mal funcionamiento, una certeza no comprobada de que no ha alcanzado an una generalizada presencia satisfactoria: incorporacin efectiva de la poblacin indgena en los problemas que les ataen localmente. Se tiene informacin parcial de que el funcionamiento de los consejos de desarrollo se encuentra en la actualidad sometido a una dinmica contradictoria que permite reconocer por un lado que los mismos han dina-

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mizado la participacin ciudadana local, pero por el otro, que esa participacin se debe a las presiones clientelsticas y patrimoniales de los alcaldes, y/o de los diputados distritales, y/o personalidades locales vinculadas a los partidos polticos. O dicho de otra manera, los COMUDE y los COCODE han estimulado la movilizacin y la participacin de personas que de otra manera no lo habran hecho, pero la misma obedece sobre todo a presiones e intereses partidarios.26 Los consejos de desarrollo recibieron en 2003 un total de 219,041,200 de quetzales. En opinin de muchos, que la prensa reeja, se trata de una experiencia de participacin con algunos vicios, pero que corresponde a todo proceso inicial. La experiencia puede resultar, en el futuro, muy positiva en la medida en que mejore la calidad ciudadana de hombres y mujeres, que se despolitice, que los recursos humanos y nancieros mejoren. En otras sociedades, la opinin pblica local que elige es determinante en la representacin que ejercen los electos; esa representatividad es garanta de la reeleccin, de la carrera poltica del electo, de una relacin constructiva de doble va entre electores y elegidos. Ese es el sentido bsico de la constituency norteamericana, que tanta importancia tiene en la poltica local y nacional. De recticarse el programa PACUR en el sentido de evitar vicios de corrupcin y personalismo, puede convertirse en un instrumento efectivo al servicio de los intereses del municipio a travs de una ecaz representacin, al servicio de la democracia local. No puede dejar de recordarse que el municipio libre no siempre lo ha sido, y durante algunos perodos autoritarios se convirti en un simple ejecutante de
26. Algunos sealamientos crticos puntuales y debilidades de los Consejos aparecen en la exposicin de Braulia Thillet en el Seminario Taller Conflictos en Democracia, PNUD, Guatemala, enero, 2005, pp. 90 y 91.

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decisiones que llegaban del poder ejecutivo, un instrumento de polticas que incluyeron el control policial y la represin ciudadana. De hecho, el rgimen municipal es heredero de una tradicin dictatorial, clientelstica y sometida a poderes fcticos locales corruptores. En una condicin de vida democrtica, el municipio puede convertirse en una institucin al servicio directo de la poblacin, articulando sus intereses y desarrollando solidaridad y cooperacin. Por su capacidad de intervencin en todas las esferas de la vida de la comunidad, puede convertirse en el eje de una renovacin social y democrtica local. Una descentralizacin bien realizada puede facilitar esto. 2.4. Una digresin histrica: cambios en la autonoma municipal La dictadura militar que encabez el general Jorge Ubico, sin respetar el ideario liberal que la aconsejaba, acab con la autonoma municipal, centraliz autoritariamente el poder en un Ejecutivo personalizado y caudillesco, prohibi los partidos polticos y militariz la vida social del pas. Y lo logr porque la primera instancia militarizada fue el municipio, donde por lo general nombr a militares en retiro como intendentes, a la cabeza de la corporacin. En 1945, la Revolucin de Octubre devolvi la autonoma al municipio y propici la participacin poltica al ampliar la condicin ciudadana y autorizar la organizacin partidaria. Hasta entonces la dependencia municipal se convirti en parte de la maquinaria de la dictadura. El llamado jefe poltico (gobernador departamental) y el intendente municipal dirigan todo lo relativo a funciones de polica, judiciales y ejecutivas, ejerciendo un cerrado control sobre los concejos municipales, donde todos los nombrados eran ladinos. Ello cambi radicalmente despus de 1945 y se mantiene desde entonces. Un ejemplo interesante del cam-

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bio aparece en el dato de 45 municipios predominantemente indgenas estudiados por el Instituto Indigenista (1948) de los que unos 27 tenan alcaldes indgenas electos. Aunque la centralizacin an era fuerte, la Ley de Municipalidades (1946) fue bastante liberal al establecer funciones locales muy amplias; la alcalda poda tener uno o ms alcaldes, uno o ms sndicos (que dan asesora legal y son

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inspectores de obras pblicas e ingresos) y un concejo. La autonoma municipal fue experimentada como una poderosa modalidad democrtica en un primer momento; lo democrtico no slo reside en los nuevos electores sino en los nuevos electos: indgenas al frente de comunidades donde como autoridad se enfrentaron a la oposicin de muchos ladinos, algunos de los cuales eran terratenientes. Esa indita experiencia ha sido objeto de anlisis y se dice que de haber continuado esa relacin contra natura en la ptica oligrquica, la democracia local y nacional habra tenido ah una buena oportunidad de armarse. El municipio indgena es el locus de la comunidad indgena, lo que resulta en el funcionamiento de dos sistemas de autoridad la alcalda, pblica y legal que encabeza el alcalde y la comunidad privado-religiosa que dirige una lite de ancianos indgenas, los principales que tienen funciones deliberativas y decisorias fundamentales. Cabe llamar la atencin que los principales designaban a quienes ocuparan los cargos municipales. Esta prctica oligrquica contradice ecazmente las ideas prevalecientes sobre la naturaleza democrticamente saludable de la autonoma local.27 De hecho, las familias indgenas estn de acuerdo en ceder las facultades de decisin a los principales y rara vez ha habido discrepancias o conictos. Consideran con respeto a las autoridades ladinas y no tienen nocin de lo que en la democracia es la oposicin o el consenso; o lo que es responsabilidad poltica individual o lealtad nacional. Dice Silvert que en esas condiciones el gobierno local puede ser calicado de democrtico si se entiende como algo que sirve a la comunidad, pero en un sentido ms estricto no
27. La informacin de esta seccin ha sido tomada en parte de Kalman H. Silvert, Un Estudio de Gobierno: Guatemala, Guatemala: Seminario de Integracin Social Guatemalteca, 1969, La cita es de la p.194.

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podra entenderse su signicado segn valores o prcticas occidentales. Pero lo cierto es que la poltica estaba en manos de los ladinos, que valorizan de otra manera el juego competitivo, la administracin pblica, la justicia, las elecciones, y en consecuencia, manipulan cuando pueden las alcaldas en manos indgenas. Y ya hacia 1948, los partidos polticos, los sindicatos, las uniones campesinas penetraban lentamente la vida interior de las comunidades y de la Cofrada, debilitando la autoridad de los ancianos. Desde entonces, esa dinmica est ocurriendo, revelando la extraordinaria fuerza que tienen an las prcticas tradicionales. Tambin tuvo una impronta poderosa la tendencia centralista del Estado, que de hecho en pleno proceso revolucionario, hizo que las municipalidades siguieran dependiendo del Ministerio de Gobernacin. Una segunda etapa se desarroll a partir de 1954, en la que si bien la Constitucin mantuvo la autonoma del municipio, un nuevo Cdigo Municipal los clasic en cuatro categoras segn el tamao demogrco y en funcin de ello las calic segn tres criterios tcnicos: composicin numrica, duracin temporal distinta de los miembros de la corporacin municipal y relaciones diversas con el Instituto de Fomento Municipal (INFOM). As, el tamao haca variar la asesora tcnica para servicios pblicos, empresas comunales, presupuestos, aportes y otras formas de ayuda. A menor categora municipal, mayor subordinacin al INFOM. Por eso, esta etapa se llama de autonoma tutelada, que inclua de forma discrecional ayuda nanciera y polticas de inversin, todo lo cual limit la independencia del municipio al favorecer ms a unos que a otros. La Constitucin de 1965 reprodujo en su mayor parte los principios de la de 1954, aunque elimin la disposicin que estableca la intermediacin del gobernador

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departamental entre el alcalde y el poder ejecutivo central. La Constitucin de 1985 devolvi la plena autonoma municipal, suspendida por el golpe militar de 1982 y reglament los aspectos bsicos de su funcionamiento. Lo ms importante fue la disposicin de apoyar al municipio con el 10% del presupuesto de ingresos del Estado que ha fortalecido su independencia. Es discutible, no obstante, la introduccin del principio de legalidad en cuya virtud slo el Congreso de la Repblica tiene facultades para decretar impuestos, arbitrios o contribuciones y que ha restringido iniciativas que perjudican al poder local. La municipalidad slo puede jar tasas administrativas y de servicios. En 1988 se promulg un nuevo Cdigo y en 1993, se reform la disposicin que clasicaba en cuatro categoras por poblacin a los municipios. El gobierno local tiene hoy da diversas manifestaciones de vitalidad desconocidas, muchas de ellas expresiones de nuevas formas de participacin. Algunas, signos del ejercicio democrtico, otras, testimonio de viejas herencias del autoritarismo y la tradicin oligrquica. A continuacin se presenta un resumen de otros datos histricos que tienen relacin con la administracin municipal, los consejos de desarrollo y la descentralizacin: 1) Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural de 1987 Esta ley mantiene una visin verticalista y los objetivos de control social que se venan aplicando por el Estado en el contexto del conicto armado. La estructura corporativa y el sentido poltico e ideolgico de los consejos de desarrollo tuvieron su origen en lo que fueron las coordinadoras institucionales del rgimen militar, organizadas en el marco del conicto armado interno, con nes de contrainsurgencia. Pero en 1988, la Corte de

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Constitucionalidad declar la inconstitucionalidad de los consejos locales de desarrollo, respondiendo a las presiones de los sectores conservadores del pas. 2) El Cdigo Municipal de 1988 El Cdigo Municipal de 1988 se promulga sin cambios sustantivos con respecto al anterior de 1957, las categoras de municipalidades fueron de nuevo establecidas. La Asociacin Nacional de Municipalidades (ANAM) fue severamente golpeada y no particip en las discusiones. 3) Mecanismo de descentralizacin: el IVA-Paz El 1 de enero de 1996 se marca un aumento importante en el camino de la descentralizacin scal hacia los municipios, por la va de las transferencias. El impuesto al valor agregado (IVA) tuvo un incremento del 7% al 10%, a n de disponer de recursos para nanciar el proceso de paz. Posteriormente, a partir del 1 de julio de 2001, se incrementa nuevamente el impuesto, pasando del 10% al 12%. El total de las transferencias del IVA a las municipalidades suma 1.5%, del total del 12%. En trminos absolutos esto implica que el monto de la transferencia del IVA-Paz a las municipalidades es igual o superior al monto del situado constitucional; es decir, que cada una representa alrededor del 50% del total transferido. 4) Nueva ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, abril 2002 Esta nueva ley deja intacta la estructura y la concepcin de las coordinadoras interinstitucionales del rgimen militar, con su visin corporativa. Pero, a pesar de eso, la ley tiene innovaciones importantes, entre las que se destacan: a) la creacin de los consejos comunitarios de desarrollo (COCODE); b) la creacin de los consejos municipales de

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desarrollo (COMUDE), presididos por el alcalde municipal, contando con la participacin de los representantes de los consejos comunitarios de desarrollo, las autoridades municipales designadas por la corporacin municipal y los representantes de otros sectores pblicos y privados del municipio. Sobresale la inclusin del concepto multicultural e intercultural en la estructura de los consejos; c) Se incluye expresamente la participacin de las mujeres, en general, y de las mujeres indgenas, en particular; d) Se fortalece la autonoma nanciera de los gobiernos municipales; e) Al incluir a los COCODE se avanza un poco en la participacin ciudadana en el mbito local y en el impulso de la democracia local, aunque subsisten obstculos estructurales muy fuertes que inhiben una verdadera democratizacin del poder local. 3. La democracia local en movimiento: ejemplos varios 3.1. Ejemplos de la vida municipal A continuacin se presentan, con propsitos de informacin comparativa, diversos ejemplos de la vida municipal y el ejercicio de participacin colectiva que genricamente conviene calicar como poltica. Es decir, la prctica de la democracia local, sus dicultades o su eventual imposibilidad en diversos escenarios, y que demuestran la extraordinaria heterogeneidad de la vida social que en los ltimos aos experimenta Guatemala. De hecho, se trata de una realidad que est siendo estudiada de mltiples maneras y por muchos investigadores o instituciones, de modo que lo que sigue son slo ejemplos de algunas experiencias, favorables o no, de lo que genricamente llamamos democracia local.28
28. Los datos de los casos que se presentan fueron tomados de distintos trabajos que se citan. La interpretacin de los mismos es responsabilidad del autor de este trabajo.

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1) Totonicapn: la alcalda indgena en el seno de la modernizacin La alcalda de Totonicapn constituye un caso nico en el pas por la fuerza que a la unidad de la poblacin kiche le da el cultivo de la tradicin en un ambiente en que operan fuerzas modernizadoras.29 Es el caso de una democracia local que se construye entre tensiones que producen los procesos de cambio. El gobierno de las comunidades lo tienen los indgenas a travs de las alcaldas auxiliares que presiden el Consejo Comunal. El alcalde indgena corresponde a una tradicin secular pero ya no es confesional, lo que contrasta, por ejemplo, con lo que ocurre en otras cabeceras departamentales como Solol o Chichicastenango. En Totonicapn los lderes (que son los principales) son religiosos porque pertenecen a la Cofrada y lo municipal es visto como la carrera poltica; este municipio tiene todava una alcalda indgena no reformada mientras que Solol es un caso de transicin. La diversidad religiosa de las comunidades en Totonicapn pareciera establecer las bases para que se forme una organizacin capaz de representar (y reintegrar) una realidad cada vez ms variada. La exibilidad de la alcalda indgena es en parte resultado de la tensin entre los llamados hijos de la comunidad y los polticos de la repblica, o sea, indgenas y ladinos, que enfrentan las actividades de la costumbre, lo local, y de la poltica, que se ve como lo nacional. Para los indgenas es importante mantener la autoridad local como forma de identidad frente a las presiones ajenas como las que vienen de los partidos, las agencias del Estado, las ONG.
29. La informacin es tomada del trabajo de Stener Ekern, Para entender Totonicapn: poder local y alcalda indgena, Dilogo 1, Guatemala: FLACSO, 2005, pp. 92-103. La situacin que se describe se refiere a lo ocurrido hacia 2000.

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Es sabido que la democracia electoral supone que cada ciudadano tiene un voto y que la mayora establece la autoridad pblica. En la sociedad tradicional maya no es tanto la igualdad del voto sino el mrito de los candidatos lo que produce la legitimidad. Gobernar es una tarea de gente experimentada, como los ancianos. Pero en Totonicapn la prctica electoral vara entre cantones: hay unos en que la organizacin se parece al sistema democrtico: hay una asamblea cantonal, dos listas, se vota y el que ms votos saca es electo como alcalde auxiliar. Hay otro grupo, ms conservador, donde la eleccin es ms controlada, tanto por los ancianos como por normas que sealan quienes son los elegibles. De hecho, la asamblea ratica la seleccin de los principales. El tercer grupo lo forman cantones donde los cargos de la alcalda han pasado a ser parte de una asociacin de desarrollo comunal.30 En el primer grupo algunos miembros de la comunidad, que no estn en el consejo municipal forman parte de los nuevos comits, mientras que en el ltimo grupo se confunden y el alcalde auxiliar y su corporacin funcionan como parte de la asociacin de desarrollo. Cada mes de noviembre las corporaciones entrantes se renen con las salientes en una magna asamblea donde se elige una nueva junta directiva. La eleccin es democrtica, cada cantn tiene un voto y gana el que obtiene la mayora. En 1999, por primera vez se eligi a alguien con estudios, lo que ha venido sucediendo, alterando la costumbre de ascender la escala de cargos por mritos internos. Antes, la preparacin acadmica era un aspecto negativo porque los que salan a estudiar ya no pertenecan al nosotros. Ahora esto ha cambiado, hay debate y disenso y elecciones

30. A comienzos de los aos ochenta hubo un decreto del gobierno de Ros Montt que convirti a las alcaldas indgenas o auxiliares en comits de desarrollo.

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democrticas que satisfacen a casi todos. La organizacin poltica de Totonicapn est muy relacionada con los bosques y su propiedad origen de conictos a veces de gran intensidad. La asamblea de los alcaldes auxiliares (indgenas) fue el rgano de autoridad del pueblo kiche en Totonicapn y antes de 1988 estuvo conformado por los principales de los cantones; los auxiliares mantenan la relacin entre la comunidad y la municipalidad. Comparado con lo que hoy da ocurre, el gobierno de los principales era religioso y aristocrtico y fue decayendo en parte porque algunos de ellos talaban ilegalmente el bosque hasta llegar al conicto en 1988, en que hubo procesos judiciales contra muchos de ellos. Tambin haba cansancio con sus formas muy tradicionales. Otro factor disolvente fue la nefasta colaboracin de ellos con los comisionados militares durante el conicto. Para comprender el cambio de principales a alcaldes auxiliares hay que considerar tanto los procesos internos como las relaciones entre la corporacin auxiliar y el Estado.31 La poca del gobierno doble estaba terminando, sin olvidar que la historia de la alcalda indgena forma parte de la historia de la resistencia maya. A comienzos de 2000 se form una organizacin indgena municipal, Ulew Che ja formada por todos los comits de agua de los cantones y destinada a proteger las fuentes de agua, y de los bosques. Diversos contactos con el gobierno provocaron desconanzas y conictos que se mencionan porque exhibieron la unidad, la desconanza y el poder de lo local, as como la importancia del bosque y la persistencia de la frontera tnica entre las dos alcaldas.
31. En cualquier parte, la municipalidad tiene un carcter doble, como se dice en la seccin primera, como expresin de la poltica local y como parte del Estado nacional. El Cdigo Municipal slo hace una referencia del alcalde auxiliar como delegado del gobierno municipal en su comunidad...

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En la medida en que el Estado aumenta su presencia, las autoridades mayas van perdiendo poder. Los temas de la educacin, el desarrollo, la democracia son un reto: la modernizacin (que viene de afuera) y la legitimidad (de la tradicin, interna) constituyen el ncleo problemtico que debe resolverse sin sacricar ninguno de ambos trminos.
La sociedad civil en Totonicapn Damos a continuacin, a manera de informacin complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el municipio de Totonicapn (hacia 2004). 1. Asociacin ASDIR. Organizacin Cultural. Dirigente: Felipe Nolasco. 2. Asociacin Tierra, rbol y Agua. Organizacin comunitaria para el control y manejo de bosques comunales. Dirigente: Francisco Hernndez. 3. Asociacin de Alcaldes Comunales. Organizacin de desarrollo comunitario. Dirigente: Carlos Garca. 4. Asociacin de Desarrollo Integral Maya Kich. Organizacin de pueblos indgenas. Dirigente: Julia Turnil. 5. Cooperativa Xeixtamayac. Dirigente: Pedro Jorge Batz. 6. Totofruta. Organizacin de empresarios para la comercializacin de productos. Dirigente: Celestina Caniz. 7. Asociacin Promejoramiento de la Sociedad Civil. Dirigente: Julio Antonio Lux Castro. 8. Asociacin Femenina Nueva Estrella. Dirigente: Juana Santos Gutirrez. 9. ASIDIN. Organizacin de los pueblos indgenas. Dirigente: Jorge Jos Tzic Barreno. 10. Asociacin Maya Tecn Umn. Organizacin de los pueblos indgenas. Dirigente. Jos Baquiax. 11. Asociacin Padres de Familia Proyecto San Miguel. Organizacin de servicios. Dirigente: Candelaria A. Gutirrez. 12. Asociacin para el Desarrollo Comunitario Indgena. Organizacin de los pueblos indgenas. Dirigente: Pedro Guinea Garca. 13. Asociacin para el Desarrollo de Totonicapn. Organizacin de servicios. Dirigente: Jos Camilo Chan Ajch.

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14. Asociacin Toto Integrado (ATI). Organizacin de servicios. Dirigente: Domingo Mench. 15. Wqub`toj. Organizacin de empresarios. Dirigente: Rosendo Tavico. 16. Cooperacin para el Desarrollo de Occidente (CDRO). Organizacin comunitaria. Dirigente: Gregorio Tzoc Norato. 17. Cooperativa Cojxac R.L. Dirigente: Martn Severiano Gutirrez. 18. Cooperativa de Ahorro y Crdito COSAMI. Dirigente: Rogelio Ronquillo Garca. 19. Cooperativa de Consumo San Pedrito. Dirigente: Santos Garca. 20. Cooperativa de Desarrollo Agrcola. Dirigente: Adrin Prez Garca. 21. Cooperativas de Remesas al Exterior. Dirigente: Roberto Chuc. 22. Foro de la Mujer. Dirigente: Felisa Torres Zaso. 23. FUNDAP. Organizacin de empresarios, crditos. Dirigente: Germn Garca. 24. Parcialidad Baquiax. Organizacin comunitaria. Dirigente: Santos Mateo Baquiax. 25. Pastoral de la Tierra. Organizacin religiosa. Dirigente: Parroco Anival Saldaa. 26. El Progreso de Occidente. Crditos. Dirigente: Pedro Cristbal Batz. 27. Asociacin de Artesanos Mayas. Organizacin de pueblos indgenas. Dirigente: Pablo Jernimo Baquiax. 28. Asociacin de Artesanos de Toto. Organizacin de los pueblos indgenas. Dirigente: Fidel Ricardo Cua. 29. Asociacin Jal Ach. Organizacin comunitaria. Dirigente: Vctor Martn Vsquez. 30. Organizacin Mayas Ukux Tinimit. Desarrollo comunitario de los pueblos indgenas. Dirigente: Palestina Toyom Jurez. 31. CCEKT. Organizaciones polticas. Dirigente: Alfredo Ren Tzic Garca. 32. PP-MR-PSN. Organizaciones polticas. Dirigente: Pablo Moiss Yac Quixtn. 33. URNG. Dirigente: Santos Lucas Aguilar Sapn. 34. PAN. Dirigente: Luis Alfredo Herrera Amado. 35. DCG. Dirigente: Carlos David Herrera Jurez. 36. UNE. Dirigente: Juan Garca Garca.

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37. FRG. Dirigente: Miguel Bernardo Chavaloc Tacam. 38. PU. Dirigente: Inosencio Nicols Aguilar Aguilar. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

2) Modalidad poltica Huehuetenango

conictos

en

Barrillas,

Se ha escogido a este municipio porque fue severamente castigado por la violencia contrainsurgente. Se describen algunos de los rasgos que permiten examinar cmo se desarrolla la vida poltica de Barillas hacia el 2002.32 Para ese ao, Barillas, localizada en la sierra de los Cuchumatanes, tena 75,987 habitantes, de los que el 86.1% eran indgenas, 72.8% analfabetos: un 24% de ellos fueron desplazados por el conicto armado. Es el municipio ms grande del departamento y, por ello, su poblacin est ms dispersa de lo comn, ya que el 85% viven en comunidades rurales. El municipio recibi inuencias modernizadoras desde la dcada del cincuenta con la construccin de una carretera y el arribo de los partidos polticos. Como resultado de ello la costumbre se debilit y casi desaparecieron los principales. En 1979 lleg la guerra y se inici la represin contra lderes comunitarios y religiosos y a partir de 1981 Huehuetenango fue el segundo departamento ms castigado, particularmente los qanjobales de Barrillas y Nentn y los chuj de Ixtatn y al nal ms de la mitad de comunidades de Barillas, donde se cometieron atrocidades por parte del ejrcito y las patrullas de autodefensa civil (PAC).
32. La informacin ha sido tomada casi exclusivamente de la investigacin realizada por Kenia Herrera et al., por iniciativa del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales, Gestin de la conflictividad local en Guatemala de la postguerra. Guatemala, 2003, pp. 35-66.

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Ocurri aqu lo que tambin fue frecuente en varios lugares del pas, que la tierra que dejaron los refugiados fue entregada a otras etnias, lo que ha sido fuente de conictos cuando se produjo el retorno. Un buen ejemplo puede ser la aldea de Momolac cuyos residentes fueron obligados a abandonar su tierra, que fue ocupada por los vecinos de Sacchen y por chujes de San Mateo Ixtatn; al regresar slo lograron recuperar una parte de sus antiguas propiedades. Estas anormales circunstancias han estimulado la formacin de numerosas nuevas comunidades donde conviven etnias diferentes, con algunas dicultades. Se calcula que de 244 centros poblados, el 27% son comunidades con poblacin retornada o repatriada. Barillas es un importante centro comercial y de otras actividades econmicas vinculadas con la produccin de cardamomo y con el transporte de personas; esto ha inducido una activa diferenciacin social con el consiguiente surgimiento de una poderosa lite comercial y duea de empresas diversas. Tiene agencias bancarias, servicio de internet, hoteles y restaurantes, lo cual tambin supone una clase media importante. El municipio vive con diversos conictos de tierras y religiosos y con otros que genricamente pueden ser calicados como polticos, originados por la proliferacin de comits y proyectos comunitarios. Son roces entre lderes, por diferencias de edad y gnero, religin o partido, que aparecen como rencillas personales pero son resultado de una creciente participacin popular y de variadas identidades. La extensa conictividad de este municipio tiene dimensiones nuevas, ms all de los tradicionales pleitos de tierras, originadas por los efectos del posconicto, lo cual sugiere que la democracia local, en ste, como en muchos otros casos funciona pese a las numerosas expresiones conictivas resultado de la amplia participacin popular. En Barillas conviven por lo menos cinco grupos tnicos cuyas

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lgicas de identidad se basan en la pertenencia a un territorio, comunidad o sitio, al punto que las rivalidades muchas veces se dan entre la misma etnia. Los evanglicos, segn datos de esa Iglesia, son ya el 45% de la poblacin, religin que lleg a Barrillas desde la poca de la reforma liberal. Este municipio est formado por la cabecera municipal, 51 aldeas y sus respectivos caseros (150), ncas (30) y cantones (12), es decir, 244 centros poblados. La mxima autoridad poltico-administrativa es el Concejo Municipal, electo democrticamente, que cuenta con los alcaldes auxiliares como representantes en las comunidades. En estas funcionan, por lo menos, las siguientes autoridades y/u organizaciones: comits pro mejoramiento, educativos (COEDUCA), representante legal de tierras, comits de las iglesias, agencias de cooperacin, junta local de seguridad, asociaciones microrregionales y comits femeninos. El alcalde auxiliar a veces se le llama indgena y tiene una buena cuota de poder local que lo lleva a ejecutar justicia. Es en todo caso el principal receptor de quejas, las que si no resuelve traslada a los comits correspondientes, a la asamblea comunitaria y/o al juez de paz; ste slo en casos de delitos graves. Hacia 2000 haba 135 auxiliares, que estn acompaados por un regidor y dos alguaciles, electos anualmente por la comunidad. La alcalda auxiliar goza de una doble legitimidad, pues son autoridades electas y reconocidas por la comunidad y el Estado les reconoce por intermedio del alcalde municipal. El artculo 58 del Cdigo Municipal establece que el auxiliar es el vnculo entre las autoridades y los habitantes de la comunidad. La vida democrtica tiene en la imparticin de justicia una variedad gradual entre la plena utilizacin del derecho consuetudinario indgena hasta el sistema ocial de justicia. El sistema de castigos revela un pluralismo que resulta

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del doble origen de las sanciones: multa, azotes, trabajo comunal, expulsin, crcel. En la dimensin electoral, Barillas tiene la ms baja tasa de empadronamiento y de participacin del departamento, apenas del 53%; cabe mencionar que desde 1986 no ha habido una misma fuerza poltica que gane el gobierno municipal, producindose una diferencia grande, de ms del l0% entre las elecciones nacional y local. Este municipio es una muestra micro de lo que es la nacin guatemalteca, por lo menos en aspectos tan importantes como las desigualdades sociales, la diversidad tnica, el pluralismo jurdico, los conictos por la tierra resultado de una situacin de anarqua en los registros, la participacin ciudadana como expresin de democracia y al mismo tiempo como oportunidad de conictos y bajos ndices de desarrollo humano.
La sociedad civil en Barillas Damos a continuacin, a manera de informacin complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el Municipio de Barillas (hacia 2004): 1. Junta de Arrendatarios de la Terminal. Dirigente: Justianiano Mateo Lucas. 2. Organizacin religiosa de catequesis. Dirigente: Candelaria Pedro. 3. Casa Barillense de la Mujer. Dirigente: Dilma Tello. 4. Animador de la fe. Dirigente: Pascual Andrs. 5. Junta Magisterial. Dirigente: Axel del Valle. 6. ASOBAGRI. Organizacin y capacitacin en caf. Dirigente: Martn Samayoa. 7. FEDECOCAGUA. Organizacin y capacitacin en caf. Dirigente: Enrique Sarat Ajanel. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

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3) San Pedro La Laguna: modernizacin y participacin poltica San Pedro La Laguna es un pueblo tzutujil ubicado en la cuenca sur del lago de Atitln y al pie del volcn San Pedro con una poblacin actual prxima a los 10,000 habitantes. La experiencia de la vida socio-cultural y poltica de esta comunidad es excepcional en diversos aspectos y por ello la hemos incluido en esta revisin de casos especiales relativos al tema de la participacin, el poder local y la democracia. El dato inicial y que probablemente explique otros es la rapidez con el que esta poblacin rompi su aislamiento tradicional. Nos referimos a su aislamiento fsico articulado con una vida interna tradicional y propia de una comunidad cerrada. A partir de los aos sesenta el aislamiento fsico termin con la construccin de una carretera, nalmente asfaltada, que lo conect con Santa Clara La Laguna, Santa Mara Visitacin, Santa Luca Utatln y luego con la carretera Interamericana, lo cual signica comunicacin directa con la ciudad capital y con los departamentos del norte. Esta situacin produjo el surgimiento de propietarios de transporte. Por un lado ms de 45 lanchas (de 20 pasajeros) y varias empresas de autobuses que suman un total de 18 grandes y unos 10 camiones de carga;33 y por el otro, un activo transporte particular vinculado al turismo. La poblacin se duplic en 10 aos y el nmero de personas que llegan del exterior, especialmente turistas, ha convertido a este pequeo pueblo de campesinos que cultivaban para la subsistencia propia, pescaban o trabajaban como peones agrcolas, en una pequea ciudad muy
33. Buena parte de la informacin de esta comunidad ha sido tomada de Engel Tally, Turismo, mayanizacin y vida cotidiana en San Pedro La Laguna, texto del seminario de FLACSO/ CIRMA sobre Mayanizacin, Guatemala, 2006.

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cosmopolita y en constante crecimiento. Hacia el 2003, la economa recae ms que en el cultivo del caf, en la produccin textil, el comercio y los servicios relacionados con el turismo. Hoy da no solamente hay numerosas farmacias, restaurantes, bares, discotecas, galeras de arte, libreras, supermercados, sino tambin cafs Internet, bancos y cajeros automticos, red de TV por cable y por supuesto muchos talleres artesanales. Lo que se informa a continuacin tiene que ver con aumentos en la participacin social, cultural y poltica de los sampedranos. Los datos de que se dispone no son muy precisos, pero s lo sucientemente indicativos de los cambios habidos: a) Lo primero e importante en relacin con la vida poltica es la dinmica de la diferenciacin social que hoy da exhibe la comunidad. La homogeneidad de la pobreza hoy da es expresin de la heterogeneidad de una poblacin donde existe una estraticacin social intensa, con un sector de propietarios vinculados al transporte (aqu hay un monopolio, de hecho), una pequea burguesa comercial y de servicios y otra vinculada a las actividades de la enseanza y la educacin. Hay 13 escuelas y colegios pblicos y privados, 148 maestros y 89 aulas. Y tambin un sector asalariado muy numeroso. b) Hay una diferenciacin religiosa muy aguda, pues en 1941 slo el 5% de la poblacin era evanglica, en 1962 cerca del 30%; la dinmica expansiva es tal que hacia 1988 el 40% se agrupaba en 14 iglesias protestantes. Se calcula que hacia 2004, el 55% de la poblacin es protestante. c) Las diferencias tnicas son menores, pues el 98% es indgena,34 pero el conicto dej una herencia de resquemores, ya que se sabe que patrulleros sampedranos cometieron crmenes y violaciones en contra de la poblacin que se supone deban proteger.

34. INE. Caractersticas de la poblacin y de los locales de habitacin censados. Guatemala, Julio, 2003.

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Finalmente, est el tema de las transformaciones polticas de San Pedro. En el pasado, la vida poltica era tambin religiosa y el poder interno estaba unicado en la doble escala de servicios, las funciones civiles y las ceremoniales que convergan en el cargo de alcalde municipal. La Cofrada funcionaba como en los otros pueblos del pas y el sistema determinaba que todos los sampedranos estaban obligados a servir por un ao varias veces, hasta llegar a los 60 aos y alcanzar la honrosa posicin de principal. Hacia 1965 todava haba seis cofradas, actualmente slo hay dos y la alcalda se ha convertido en una institucin secular, moderna y estatal. Las razones se deducen de la informacin anterior y obedecen, en sntesis, a la conexin con el resto de la vida nacional, el protestantismo, el movimiento catequista y la introduccin de partidos polticos. La violencia poltica afect gravemente a San Pedro y numerosos vecinos fueron secuestrados y desaparecidos por el ejrcito, que ocup repetidas veces el pueblo. Tal como ha ocurrido en el resto del pas, se termin el poder de los principales y las ceremonias con atavos ceremoniales y ahora slo los miembros de un partido poltico puede participar en las elecciones. El empadronamiento electoral en 2003 aument un 17% con respecto a 1999 y la participacin electoral fue del 90%, una de las ms altas del pas. La alcalda en 2003 fue ganada por la Gran Alianza Nacional (GANA) con el mismo alcalde que en 1999 fue postulado por el Partido de Avanzada Nacional (PAN). En las tres ltimas elecciones municipales ha participado un comit cvico. El PAN gan dos veces. En sntesis, la democracia electoral funciona y la participacin poltica y en la vida cvica son muy importantes.35

35. FUNCEDE. Comportamiento Electoral Municipal en Guatemala, Elecciones Generales 2003, Serie Estudios No. 17, Guatemala, 2004, p. 75.

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Sociedad civil en San Pedro La Laguna Damos a continuacin, a manera de informacin complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el Municipio de San Pedro La Laguna (hacia 2004): 1. Vecinos de Xepakoral. Organizacin comunitaria. 2. Adenisa. Benecio de caf. Dirigente: Francisco Ixtetel Quiacan. 3. Somos Hijos del Lago. Trabajo con nios discapacitados. Dirigente: Antonio Gonzlez. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

4) San Juan Comalapa y la participacin juvenil Un ejemplo particularmente original de participacin poltica se encuentra en San Juan Comalapa, Chimaltenango, en el centro del pas, de poblacin Kaqchikel en un 96%, con un alto ndice de pobreza (62% de la poblacin). Esta regin fue escenario de violencia extrema en 1980/83 por parte del Ejrcito y de las PAC que aplicaron una poltica de sociedad arrasada. La poblacin juvenil, segn el Censo Nacional de 2002 (de 15 a 24 aos) eran 6,695 personas (19%), de los que ms del 94% eran alfabetos y la mayora con la primaria completa. Una encuesta realizada en septiembre de 2002 sobre los problemas que la juventud enfrenta dio como resultado que un 23% de los jvenes seal como primer problema la falta de oportunidades de estudio, un 22% se reere al uso de drogas, y un 18% a la existencia de maras.36 La mitad de los jvenes tenan trabajo en el momento de la investigacin.

36. La informacin fue tomada de Carol Gonzlez Villareal, Prcticas ciudadanas y sociales de los jvenes en situacin de posguerra: la juventud de San Juan Comalapa, Tesis de Maestra, FLACSO, Guatemala, 2004.

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Examinando el primer nivel de participacin, el poltico, el departamento de Chimaltenango aparece con un alto promedio de abstencin, 50%; pero en San Juan Comalapa fue menor pues en las elecciones de 2003 alcanz el 32% en la primera vuelta y 44% en la segunda. Segn la encuesta realizada y que venimos citando,37 la participacin de los jvenes fue muy parecida, ya que manifestaron haber votado el 38%, de una muestra en que de cada 10 jvenes que lo hicieron 7 fueron mujeres y 3 hombres; consideraron el voto como un derecho y un deber, pero sin opciones por la desconanza en los partidos. El nivel de informacin poltica es bajo entre la juventud, pues slo un 21% sabe de la existencia del COMUDE y de los COCODE pero conocen en cambio el trabajo de los comits de mejoramiento que funcionan bien en la comunidad y en los que algunos cooperan. Contrasta la participacin poltica con la social entre los jvenes de Comalapa. Se trata, propiamente de prcticas ciudadanas a travs de organizaciones juveniles. En el municipio existe un variado tipo de organizaciones, como no ocurre en el resto de municipios del departamento e imposible de comparar en el mbito nacional. Del total de la muestra, el 47% de jvenes pertenecen a alguna asociacin local, siendo superior el nmero de hombres activos; el carcter de las organizaciones no es muy variado y privan las que tienen nfasis religioso, donde se alia el 45%, en clubes deportivos el 23%, y en asociaciones culturales el 16% de los jvenes. Hay una pertenencia diferencial, pues hay ms mujeres en los grupos religiosos y ms hombres en las organizaciones deportivas. De acuerdo con las respuestas de opinin planteadas, existe entre los jvenes un mayor

37. La encuesta sobre participacin juvenil en Comalapa fue realizada en septiembre de 2005, con una muestra de 153 jvenes, cf: Carol Gonzlez, op. cit. anexos 4 y 6.

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inters en participar en actividades sociales (especialmente las deportivas y las religiosas) y estn dispuestos a hacerlo, actitud que se ve frenada por una tradicin de retraimiento provocada por los perversos efectos del conicto armado y la represin y tambin por compromisos de trabajo. Pero de los consultados ms del 70% expresaron algn grado de conanza en las organizaciones sociales que ya existen.38 La investigacin revela que los jvenes de San Juan Comalapa enfrentan una triple limitacin frente a la participacin poltica: los partidos no dan espacios de interaccin salvo en los momentos electorales, los jvenes no son vistos como actor importante en una estructura donde predomina una cultura adultocntrica y nalmente por la exclusin de la que todava son vctimas los kaqchikeles. Existen crecientes oportunidades, que empiezan a ser aprovechadas en la participacin en los COCODE y sobre todo en organizaciones vinculadas a las iglesias catlicas y evanglicas. De hecho, hay un camino ya abierto pero an extenso por caminar. Es necesario que un nuevo ambiente de conanza y solidaridad, parte de las polticas de reconciliacin nacional, se vaya creando en sitios donde el odio y el miedo se ocultan en la conciencia de los adultos o de los jvenes cuyos familiares a lo mejor murieron en el conicto. De crearse ese clima, los niveles de informacin pueden mejorar, ampliarse los espacios polticos y la utilidad de crear as un buen capital social. Existe un nimo favorable para aprovechar las oportunidades de la democracia.

38. Entre las organizaciones ms importantes estn la Asociacin de Jvenes en Solidaridad, la Asociacin Cristiana de Jvenes, el Colectivo Amigos del Arte, Grupo Ceiba Comalapa, Grupo Ecologista, Grupo Creacin y otros, ms la Coordinadora de Grupos Juveniles (Carol Gonzlez, op. cit. p, 185).

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Sociedad civil en Comalapa Damos a continuacin, a manera de informacin complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el municipio de San Juan Comalapa (hacia 2004): 1. Asociacin de Comadronas de Comalapa. Organizacin de Servicios de atencin de partos y curacin de nios y adultos. Dirigente: Rosa Marina Chex Sotz. 2. ASOBASKET Comalapa. Organizacin deportiva. Dirigente: Julin Pablo Salazar. 3. COMUDE. Mantener una buena organizacin y representacin del pueblo en la toma de decisiones. Dirigente: Jos Tereso Cuxil. 4. Sindicato SETAC. Velar porque se respeten los intereses econmicos, sociales y laborales de los aliados. Dirigente: Cesar Ic. 5. Organizacin de jvenes ACJ. Rescatar a los jvenes involucrados en las maras y en el consumo de drogas. Dirigente: Marco Tulio Pern. 6. Cooperativa de Ahorro y Crdito R.L. Dirigente: Marta Simn. 7. Asociacin Chuvi Tinamit. Desarrollo comunitario. Dirigente: Valeriano Pichiy. 8. ASOGUADI. Desarrollo comunitario. Dirigente: Isabel Chonay. 9. Fundacin Cristiana para Nios y Ancianos. Salud y educacin. Dirigente: Juan Chal. 10.Fundacin Kaslen. Desarrollo comunitario. Dirigente: Alejo Cuxil. 11.Asociacin Centro Educativo Ajp. Dirigente: Fabin Cuxil. 12.Asociacin de Pequeos Agricultores de Comalapa. Dirigente: Santos Salazar. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

5) San Antonio Ilotenango: los vaivenes de la participacin democrtica Este es un municipio del Quich, que funciona con gran sentido de unidad porque sus ciudadanos tienen altos grados de identidad, pertenecen a la etnia kiche un 99%. Ello explica, por ejemplo, que tempranamente en 1984,

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los cantones (tiene 18 caseros y 4 parajes) se unieran para pedir a la guerrilla y al Ejrcito que salieran de San Antonio. La represin no fue extrema aunque la hubo. Enfrentados a esa realidad de estar entre dos fuegos en septiembre de 1991 se constituy la Asociacin de Desarrollo Integral de San Antonio Ilotenango (ADISA) con representacin de las l8 comunidades, para impulsar un plan de desarrollo en coordinacin con la municipalidad. Eso motiv que el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) escogiera este municipio para desarrollar proyectos que canaliz a travs de ADISA, de la Cooperativa Rech Tinammit y de la municipalidad. Las formas de trabajo en comn se desarrollaron bien durante un tiempo pero despus de 1996 pareciera haberse agotado las buenas relaciones entre ADISA y la municipalidad. Sin embargo, con ayuda externa, la lite de comerciantes ha continuado aplicando programas de desarrollo. La economa se basa en la artesana, maquila y alguna produccin de caf, aunque la tierra no es buena. La participacin poltica era extremadamente baja y ha ido subiendo de una manera notable: en 1993 vot slo el 23% de la poblacin, en 1999 fue del 41% y en 2003 del 71%, una de las ms altas en todo el pas. Ha sido un espacio donde los democristianos han ganado cinco de las siete elecciones municipales, de forma consecutiva y con una reeleccin. En dos de ellas las candidaturas han sido propuestas a travs de ADISA, con el deliberado propsito de consolidar el trabajo entre ambas instancias.39 Es un municipio sin conictos, ni internos, ni con sus vecinos. Pese a sus logros, la mayor parte de la poblacin es pobre, aunque en el ltimo tiempo ha habido una visible diferenciacin social. Sin embargo, con los recursos asignados anualmente, las diversas corporaciones
39. FUNCEDE 2004. op. cit. p. 143.

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que forman la alcalda lograron construir varios puentes, escuelas, un mercado, introduccin de agua potable y alcantarillado. El logro ms importante es el Instituto de Educacin Bsica del municipio. Hasta los aos sesenta las Cofradas, los Principales y los sacerdotes mayas eran las autoridades reales en el gobierno municipal, al igual que en el resto del pas. Esa estructura se fue debilitando; primero, por la conocida estrategia de la Accin Catlica destinada a volver a las prcticas ortodoxas y dejar el paganismo implcito en algunas prcticas ajenas a los ritos catlicos. Luego por la penetracin de los partidos polticos, que debilitaron las estructuras tradicionales de autoridad con sus prcticas electorales; tambin fue un factor disolvente el conicto armado que sustituy violentamente algunos ejercicios de autoridad con las PAC y los comisionados militares. Pero en los ltimos aos, la modernizacin ha sido impulsada por el sector comercial, una pequea burguesa muy poderosa econmicamente. La inclusin de este municipio se debe a que por diversas razones, algunas ya mencionadas, San Antonio Ilotenango constituye una experiencia exitosa de participacin ciudadana, no slo por los altos ndices de votacin, sino en los aspectos relativos a la organizacin social. Los ilotecos tienen un buen nivel de participacin comunal, que empieza ya a incorporar a las mujeres. Es tambin un ejemplo de poder local democrtico, aunque ste se concentre en las manos de los comerciantes, que son cada vez ms ricos y mejor comunicados con las instancias externas de poder.40

40. Parte de la informacin ha sido tomada de Mara Victoria Garca Vettorazzi, Poder local y desarrollo en los municipios de San Antonio Ilotenango y Solol, Guatemala: SERJUS, 1996.

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6) Huit: la democracia local en una comunidad mestiza Este municipio pertenece a la clsica regin ladina del pas, el oriente que se conoce ms por leyendas y estereotipos que por un buen trabajo etnogrco. Es una zona atravesada por el Motagua, que forma un valle de tierra rida y clima caliente y seco que recuerda al de Castilla la Mancha, de donde llegaron muchos de sus pobladores.41 Tiene tambin una regin montaosa. Hacia 2002 el municipio tena 8,835 habitantes, de los que unos 40 eran indgenas. ste es un municipio relativamente nuevo, antes form parte del municipio de Cabaas. Por esta razn, por los orgenes tnicos y por la diferenciacin social que necesariamente se produce, el tema de la identidad socioracial es muy importante en este medio y tiene efectos en la poltica y la participacin en la vida social. Como ocurre en otras zonas del oriente del pas, existe aqu una extensin de tierra de carcter comunal, al que llaman el comn porque el acceso a la misma corresponde diferencialmente a casi todos. Es un espacio que tiene no slo valor productivo sino cultural, porque el acceso al comn establece una frontera tnica y social, es decir, es fuente de identidad y de prestigio local. Esta tierra serva para cultivos campesinos, durante una poca del ao y para la ganadera, en otros y ello estableca una jerarqua; pues el campesino se identicaba ms con lo indgena y con los de menores ingresos y el ganadero era ms mestizo y con mejor posicin social. Durante mucho tiempo, la administracin del comn fue realizada por un ciudadano respetable al que llamaban el apoderado.
41. Cuando no se indique otra cosa, la informacin ha sido tomada de Felipe Girn, Significados tnicos, sentidos locales: dinmica socioeconmica y discurso identitario en Huit, Zacapa, documento del proyecto Mayanizacin y Vida Cotidiana, FLACSO/CIRMA/OXFAM, Guatemala, 2006.

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Tanto esta funcin como la existencia misma de la tierra comunal entraron en crisis recientemente, lo que constituy una fuente de conictos y algunos problemas menores. La administracin de esa tierra pas a manos de la municipalidad, que desde sus orgenes ha sido controlada por los que primero se identicaban como ganaderos y herederos de una dinasta blanca y luego por los que han tenido acceso a la educacin y han tenido oportunidad de salir y ver el mundo. La municipalidad es importante porque es vista como el puente entre la sociedad local y el gobierno central, da empleo, genera obras pblicas y es oportunidad para participar no slo votando sino actuando en los comits de desarrollo. El municipio de Huit tiene el segundo lugar en ingresos scales totales per cpita (ao 2003) del departamento y quinto lugar en lo que se denominan ingresos propios, es decir, cobrados directamente.42 En esta zona resulta de particular relevancia la migracin a Estados Unidos, por los efectos mltiples que tiene. Uno de ellos, es que en opinin de los propios huitecos, casi la mitad de la poblacin se ha movilizado hacia el exterior, pero especialmente aquellos cuya identidad es ladina y tienen mayor experiencia ocupacional, es decir, los llamados ganaderos; otro, es el importante ujo de remesas que se reciben y que alivian el nivel tradicionalmente pobre de la mayora de pobladores. Y adems, porque salir del pueblo es asumido como un mrito, como un acto de valenta personal, de audacia que no todos tienen. Este municipio no se caracteriza por su activa vida poltica. Por ejemplo, el empadronamiento entre 1999 y

42. FUNCEDE. Presupuestos municipales en Guatemala 2003, Serie Estudios No. 18, Guatemala, 2005, p. 145.

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2003 fue el segundo ms bajo de Zacapa y la participacin electoral slo tuvo un incremento del 3% para el mismo perodo, siendo la ms baja del departamento; el abstencionismo subi del 33% al 35%. La Democracia Cristiana gan algunas veces en las primeras elecciones; en este municipio se da el caso de un candidato que ha triunfado cua-tro veces, aunque propuesto por partidos polticos distintos.43 El tema de las relaciones de identidad cobra aqu una relativa importancia por el hecho, ya mencionado, de que la poblacin es predominantemente mestiza (ladina) que convive con indgenas que habitan en una nica aldea, en la parte alta del municipio, poblacin sta que no es ni maya ni chorti. En los ltimos aos la regin es visitada por comerciantes ambulantes indgenas del occidente del pas, que venden verduras, frutas y otras mercancas, y lo hacen en un sitio donde no hay da de mercado, por su condicin predominantemente no indgena. Finalmente, completa la informacin anterior, sealar que aunque la poblacin blanca controla la vida econmica, poltica y cultural del municipio, no hay expresiones de discriminacin o racismo. Por el contrario, se dice, esa poblacin admira a los indgenas por ser inteligentes, trabajadores y hbiles para los negocios.44 7) Sipacapa, Comitancillo, Ro Hondo: la democracia participativa La participacin ciudadana tiene tambin otra modalidad democrtica, la participacin directa en temas que afectan a la comunidad: la consulta popular, que es una
43. FUNCEDE. Comportamiento electoral municipal en Guatemala 2003, Serie Estudios No. 17, Guatemala, p. 182. 44. Felipe Girn. Significados tnicos, sentidos locales: dinmicas socioeconmicas y discursos identitarios en Huit, Zacapa, texto del seminario de FLACSO/CIRMA sobre Mayanizacin y Vida cotidiana. Guatemala, 2006.

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modalidad de ejercicio de democracia participativa. Se da a continuacin una informacin sumaria de tres experiencias de este tipo de democracia que han ocurrido en el ltimo tiempo y que han tenido efectos pertinentes en relacin con los intereses colectivos. El plan de construir una planta hidroelctrica en Ro Hondo fue objeto de rechazo en un cabildo abierto en septiembre de 2003, donde cerca de 2,500 vecinos, de 11 comunidades se opusieron. El 3 de julio de 2005, la poblacin de Ro Hondo, Zacapa, realiz una consulta sobre la construccin de una hidroelctrica en el Ro Colorado, en esa jurisdiccin municipal, con una oferta de entregar Q400,000 anuales para la comuna. Un importante nmero de ciudadanos pidieron la convocatoria y el Concejo Municipal lo aprob, creando un reglamento para organizar la consulta y pidiendo apoyo y supervisin al Tribunal Supremo Electoral (TSE). Se cre una comisin integrada por autoridades locales y vecinos honorables, para establecer la validez del evento. Haba un total de 9,679 vecinos empadronados, de los que slo votaron 2,831 (28.3%) y 2,735 optaron por el no a la instalacin de una hidroelctrica que pretenda realizar la empresa Hidroelctrica de Ro Hondo S.A. y Electroriente S.A. Las autoridades estatales, es decir los Ministerios correspondientes y el Instituto de Electricacin, haban dado su aprobacin, y los resultados de la consulta fueron en consecuencia impugnados por la empresa, que interpuso inmediatamente un recurso de amparo. La Corte de Constitucionalidad declar legal la consulta de los vecinos, considerando que el nmero de votantes es superior al establecido como mnimo en el Cdigo Municipal. El resultado de la consulta cre una situacin de conicto, al igual que en otros casos, relativos a los efectos nales que la consulta produce. Hasta ahora, el proyecto espera...!

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En Comitancillo, San Marcos, la municipalidad tambin convoc a una consulta, basada en el artculo 65 del Cdigo Municipal, el 26 de la Ley de Consejos de Desarrollo y el 6 del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Se mencionan estos antecedentes porque prueba la existencia de una legislacin que favorece esta experiencia de democracia directa. La consulta tena relacin con la cesin de permiso a una empresa extranjera, para el reconocimiento, exploracin y explotacin de oro, plata, cobre, plomo y cinc en esa zona. La accin estuvo respaldada por el COMUDE, y las alcaldas comunitarias y consejos de desarrollo, mediante actas celebradas en asambleas comunales, del 14 de abril hasta el 20 de mayo de 2005. La decisin nal fue de manera abierta y consensuada que se rechaza rotundamente la autorizacin para el reconocimiento y explotacin minera en Comitancillo, porque atenta contra la vida del ser humano y del ambiente. La empresa minera Montana Exploradora de Guatemala S.A. pretenda iniciar la explotacin de minerales metlicos a cielo abierto, con una millonaria inversin en el municipio de Sipacapa, San Marcos. La empresa haba obtenido la concesin correspondiente por parte de los ministerios de Energa y Minas y de Medio Ambiente y Recursos Naturales; se supone que los estudios previos se haban realizado, situacin ms bien confusa porque parte de ese anlisis obliga a informar y obtener el visto bueno de la comunidad afectada. En septiembre de 2003 ms de dos centenares de personas, representante de aldeas y caseros hicieron pblico su rechazo, que raticaron en la consulta del 18 de junio de 2005.

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Sociedad civil en Comitancillo Damos a continuacin, a manera de informacin complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el municipio de Comitancillo (hacia 2004): 1. Madre Naturaleza. Organizacin de mujeres. Dirigente: Mara Delna Cardona Velsquez. 2. Asociacin de Desarrollo Integral Mam. Infraestructura y agricultura. Dirigente: Jos Ramn Lpez. 3. Flor del Ro. Organizacin de mujeres. Dirigente: Mara Eugenia Cardona. 4. Las Estrellas. Organizacin de mujeres. Dirigente: Esperanza Mrida. 5. INTERVIDA. Mejoramiento y circulacin de escuelas. Dirigente: Ramn Gonzlez. 6. AMMID. Proyectos productivos. Dirigente: Lic. Rubn Feliciano. 7. ACREDICOM. Seguros de vida, captacin de ahorros. Dirigente: Bacilio Orozco. 8. ADIPO. Proyectos productivos. Dirigente: Octavio Lpez. 9. AJSHMOL. Capacitaciones. Dirigente: Rolando Lpez. 10. FDO. Jornadas mdicas. Dirigente: Ing. Ernesto Herrera. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

Sipacapa es un municipio de 14,039 habitantes, de los cuales slo 5,720 estn empadronados, y de stos slo 2,600 participaron, es decir, menos del 50% de los empadronados pero ms del 20% requerido por el Cdigo Municipal. La consulta fue convocada por las autoridades locales despus de un perodo de agitacin informativa que, con apego a la verdad, no tuvo ninguna profundidad. Se saba que ese tipo de minera afecta el medio acufero contaminando fuentes y ros e inutiliza la tierra; la empresa respondi que si los ambientalistas tienen una propuesta mejor... nos vamos pues estamos trayendo trabajo e ingresos para centenares de campesinos olvidados.45 El tono
45. Vecinos rechazan trabajo minero, Prensa Libre, 3/IX/2004.

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empleado era el tpico chantaje del poderoso, que ofrece trabajo a cambio del deterioro ambiental y en de la salud. En la consulta realizada con base en la rma de actas, 79 comunidades de la jurisdiccin de Santa Eulalia rechazaron el 29 de agosto de 2006 la explotacin minera a cielo abierto que el Ministerio de Energa y Minas otorg a un consorcio nacional y extranjero. Fueron convocados por los COCODE, la comuna y apoyados por 47 instituciones nacionales e internacionales46 y el documento recogi ms de 25 mil rmas. En los meses de julio y agosto hubo consultas del tipo de cabildo abierto en San Juan Atitn, Colotenango, Santiago Chimaltenango, Concepcin Huista y Todos Santos Cuchumatn. Vale la pena mencionar que en el mbito nacional estn previstos el plebiscito o el referndum. Lo que est adquiriendo una popularidad creciente es la llamada consulta de vecinos que llega a tener en numerosos casos una gran belicosidad, las amenazas y el uso de la violencia. Las consultas se reeren a espacios de expresin y participacin ciudadana, de los intereses especcos de la poblacin de una comunidad determinada y vinculados a temas particulares que afectan al territorio y gente de la comunidad.47 La consulta est prevista, como ya se dijo, en el Cdigo Municipal que autoriza a realizarlas a solicitud de las comunidades o autoridades indgenas inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y tradiciones de las comunidades indgenas. Y el artculo 26 de la Ley de Consejos de Desarrollo establece que en tanto se regula por una ley, la consulta podr hacerse por conductos de los COCODE.
46. Se mencion a CARE, Madre Selva, Fundamaya, Ceiba y la Pastoral Social de la Iglesia, informacin tomada de Prensa Libre, 30/VIII/2006. 47. Parte de la informacin anterior ha sido tomada de El Observador, Anlisis Alternativo sobre poltica y economa, ao 1, nmero 1, Guatemala, julio 2006.

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Es motivo de debate si las consultas de vecinos y la movilizacin local en torno a temas particulares es un ejercicio poltico democrtico per se, o si ms bien tiene un carcter ambiguo y puede no ser siempre la expresin de intereses populares. La experiencia de la consulta popular de 1999 no fue favorable al espritu de los Acuerdos de Paz. La sntesis crtica tiene que ver no slo con la legiti-midad del proceso y la lgica de las mayoras sino con la calidad y pertinencia de la protesta. Algunas informaciones periodsticas y otras fuentes sugieren que en alguna de las consultas realizadas los vecinos no conocieron con certeza las ventajas o problemas que tiene una inversin minera, fueron inducidos a votar sin pruebas y, por lo tanto, no hubo debate ni conciencia plena y s el despliegue de un activo nacionalismo tnico. Adems, se discute el carcter vinculante o no de la decisin tomada frente a los compromisos que el Estado central ya ha tomado.
Sociedad civil en Sipacapa Damos a continuacin, a manera de informacin complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el municipio de Sipacapa (hacia 2004): 1. Instituto por cooperativa. Dirigente: Rony Michael Rodrquez. 2. Comunidad lingstica sipacapense. Dirigente: Severo Cruz Ambrosio. 3. Asociacin Pueblos Indgenas de Amrica (APIA). Dirigente: Mario Perfecto Temaj. 4. Asociacin de Jvenes para el Desarrollo Integral. Dirigente: Hilario Ovidio Snchez Cruz. 5. Asociacin Desarrollo Integral Amigos por la Paz. Velar por el cumplimiento de los acuerdos de paz en las comunidades de Sipacapa. Dirigente: Ricardo Israel Gonzlez. 6. Asociacin civil Flor del Naranjo. Siembra y produccin de productos deciduos. Dirigente: Pedro Ambrocio y Ambrocio. 7. Asociacin Indgena por la Paz (AIPP). Promover el desarrollo integral de la comunidad y velar por la buena administracin. Dirigente: Fidelia Marina Ambrocio y Ambrocio.

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8. APROSADC. Proyectos de salud y agricultura orgnica, crditos a mujeres para el desarrollo de actividades pecuarias, artesanales y forestales. Dirigente: Francisco Guadalupe Lpez Cruz. 9. CARE. Apoyo a COCODES. Dirigente: Patricia Samayoa. 10. ACREDICOM. Crditos a microempresarios. Dirigente: Siria Anabely Gmez. 11. Colegio de Lenguas Mayas. Formacin de maestros bilinges. Dirigente: Mario Perfecto Temaj. 12. MONTANA. Exploracin de montes. Dirigente: Misael de Len. 13. Madre Tierra. Proteccin del ambiente. Dirigente: Ada Ricasol y Gramajo Rafael. 14. INTERVIDA. Proyectos de infraestructura. Dirigente: Mario Rolando Gonzlez Lpez. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

3.2. Ejemplos de amenazas a la construccin de la democracia local En los ejemplos el inters ha sido presentar aspectos particulares de una historia microsocial vinculada al aprendizaje democrtico, difcil, tortuoso, pero con ptica optimista: se han visto las expresiones puntuales en que la ciudadana local se organiza y se moviliza, participa en dimensiones de la vida comunal, practica de hecho, con mayor o menor intensidad, la democracia en los espacios de su existencia social. Participa y se hace representar. Protesta, aunque a veces desborde los espacios previstos. En las condiciones actuales que vive el pas (2006), que exhibe una variada dispersin de experiencias buenas y malas, obstculos nuevos que se atan a problemas viejos, ocurre que ellas ciertamente forman parte de un complejo proceso de transicin poltica a la vida democrtica. La transicin en trminos operativos es un aprendizaje difcil, una enseanza desde la prctica misma, una

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pedagoga poltica colectiva cotidiana, que ocurre en condiciones de precariedad econmica, desborde criminal, creciente inseguridad y sobre todo, de un Estado insuciente en su presencia nacional. Su precaria institucionalidad no cubre las necesidades o las demandas geopolticas y culturales bsicas. Nada se puede crear a partir de las buenas intenciones o de las simples leyes. Se dan a continuacin otros tantos ejemplos que ocurren como parte de esa transicin llena de claroscuros, pues creemos que la antidemocracia es parte de ese aprendizaje. Son estas situaciones las que ponen a prueba la dbil o sectorial cultura poltica democrtica de unos y otros sectores del mbito municipal y, de manera especial, las deciencias en las formas de participacin en actividades relacionadas con la vida cvica, en la atencin de intereses grupales, en aspectos puntuales del desarrollo de la comunidad. Oponerse sin razones a iniciativas de modernizacin slo porque vienen de afuera, o porque pertenecen al contrincante poltico, utilizar medios violentos como primera opcin, desconocer el principio de la mayora, realizar acciones destructivas de bienes pblicos, incumplir con la ley, y muchos actos ms, no son prcticas que fortalezcan la democracia local. Por lo general, son decisiones o conductas emotivas, reacciones de impaciencia donde hay contagios colectivos, miedo y desesperacin. En el mundo local hay una diversicada efervescencia social y poltica que apelando a valores y procedimientos no democrticos han alcanzado niveles de destruccin de infraestructura, bienes privados, han violentado las leyes, han practicado la intolerancia. Cabe mencionar aqu, slo como un ejemplo maysculo, la prctica de los linchamientos que como castigos al margen de la ley, constituyen una amenaza a la democracia local y nacional. Justicia popular o barbarie colectiva?, tal

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vez ni lo uno ni lo otro, como algunos textos lo han considerado.48 Presentamos dos mapas lo sucientemente expresivos de la violencia que no admite sino explicaciones extremas. El mapa 1 presenta los linchamientos ocurridos entre 1996 y 2002, son crmenes colectivos que se presentan ms en las zonas de predominio indgena. Los mapas 2a, 2b y 2c presentan la evolucin de los homicidios durante el perodo 1996-2005, son crmenes individuales que ocurren ms en las zonas de predominio ladino. Son dos expresiones de criminalidad, de un perodo de anomia, de desorganizacin de las conductas. Los anlisis causales no sealan nunca que, en ltima instancia, es la sociedad la culpable y, por eso, se castiga a s misma. 1) Castigos al margen de la ley La conducta punitiva, sin juicios ni prueba, tiene un enorme antecedente histrico en el funcionamiento del Estado terrorista que se sufri durante cuatro dcadas y que corresponde a lo que ocialmente se conoce como conicto armado interno. La lucha contra la subversin llev a un mal mayor, anular el funcionamiento del sistema judicial y castigar al margen de la ley. Y establecer la normalidad de la impunidad. Los linchamientos de que se habl en el prrafo anterior son un perverso ejemplo de castigo ilegal. Probablemente muchos de los homicidios que se cometen hoy da como el pan de cada da tambin expresan una voluntad privada de justicia personal, de punicin que no podr nunca formar parte de la vida democrtica. Sin duda obligados por el surgimiento de conductas anmicas entre la poblacin local, la Junta de Seguridad de San Miguel Acatn, municipio del departamento de
48. Carlos Mendoza y E. Torres-Rivas publicaron un trabajo con ese ttulo, editado por FLACSO (Guatemala, 2004) y Carlos Mendoza, Aproximacin cuantitativa a los linchamientos en Guatemala, Guatemala: FLACSO, 2007.

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Huehuetenango decidi elaborar una legislacin penal propia para castigos locales. Una junta de ms de 100 vecinos (con una poblacin de ms de 21 mil habitantes) en una reunin municipal realizada en junio de 2006, reconoci que era necesario restablecer el orden afectado por actos de violencia criminal y otros comportamientos que amenazan a la seguridad de la poblacin y la moral pblica de la comunidad. Elaboraron consta en acta rmada por todos una lista de delitos y sanciones que no se relacionan con la denicin que legalmente establece el Cdigo Penal de Guatemala. El alcalde de San Miguel Acatn y presidente de la Junta Local declar a la prensa que las medidas fueron tomadas debido al alto grado de malhechores que se estaba dando en la comunidad.49 Fueron enumerados (creados?) 84 actos considerados delitos y establecidos los castigos correspondientes, desde el tradicional azote pblico hasta la crcel. Algunos ejemplos de lo que calicaron como conductas indebidas, dan una idea de lo que constituye una iniciativa colectiva claramente violatoria de los derechos humanos: maestros que no trabajen cinco das a la semana, generar basura, jugar baloncesto por la noche, usar aretes, pelo largo y tatuajes (para hombres); orinar en la calle, pintar cementerios, robar a los muertos, embriagarse en das hbiles, criticar a otras personas, no educar bien a los hijos, brujera, etc. Junto a estos aparecen otros que son evidentemente delitos previstos en la legislacin nacional, tales como secuestrar y tracar drogas, embriaguez, robo de nios, caballos, pollos y otros, vender tarjetas falsas de celulares, conducta de pandilleros, etc. Se trata de una lista heterclita por la confusin que induce al poner juntas conductas que son delitos y otras que no, calicadas igualmente en una visin confusa, ingenua,
49. Prensa Libre, 6/IX/2006, p. 4.

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inquisitoria o falsamente puritana de la vida en sociedad, y peligrosa, de prosperar como iniciativa popular. Es como de la misma textura del accionar de las maras, nada ms que realizada por la comunidad. No es el caso comentar esa lista sino slo mencionar esta iniciativa que viola la legalidad del sistema penal establecido por la Constitucin y que slo el Estado puede aplicar. ste es un caso de privatizacin de una funcin pblica. Tal vez resulte una casualidad, pero sta es una comunidad sumamente violenta. El 21 de agosto de 2006 un grupo numeroso de vecinos de Acatn retuvieron durante seis horas al juez local, a n de impedir que efectuara un recurso de exhibicin personal a favor de un detenido; el juez fue retirado por amenazas de muerte. En noviembre de 2005 fue casi destruida la subestacin policial por un grupo de vecinos inconformes con unas capturas. Para completar este ejemplo antidemocrtico que revela un Estado ausente, o un poder judicial degradado, digamos que no slo en este pueblo los ciudadanos han hecho sus propias leyes, creado sus delitos particulares, pues segn inform la Procuradura de los Derechos Humanos tambin se registran experiencias similares en Santa Catarina Ixtahuacn, Sajul, Tzucubal y Nahual en el departamento de Solol; y en Nebaj, Acul, Saquiej y Santa Cruz en Quich. En uno de estos ltimos municipios, se prohbe enterrar a los que hayan muerto en el extranjero, no se acepta la presencia de la Polica y se obliga a los vecinos a realizar rondas nocturnas. La causas de esta involucin del Estado de Derecho, sin duda, se encuentran en el clima de inseguridad que priva en el pas y que se agudiza en algunas regiones, en la impunidad por debilidad del sistema de justicia, por desconanza o incompetencia de la Polica Nacional Civil (PNC) y, probablemente, a una mala interpretacin de la

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autonoma municipal, de un poder local que se redene segn hbitos y procedimientos tradicionales, pero que tiene un compromiso con la modernidad. 2) Los conictos municipales sin democracia El mayor peligro para la estabilidad de las prcticas democrticas en el mbito local no se encuentra en la proliferacin de conictos, entendidos como la existencia de intereses distintos y aparentemente incompatibles, sino en la manera cmo ellos son resueltos: linchando, quemando edicios pblicos, amenazando, impidiendo la aplicacin de justicia, etc. Ya ha sido dicho que la democracia no slo es consenso, menos unanimidad, lo cual no es lo que ms se valora como rasgo denitorio. Son ms decidores porque interesan como formas de participacin anmala, la existencia de situaciones que llevan al conicto. Los conictos resueltos legal y paccamente son la prueba mayscula de la democratizacin social. En Guatemala son numerosos los conictos locales. El espritu tolerante de la democratizacin permite que salgan a la luz pblica los intereses encontrados de vecinos, familiares, contrincantes, etc. La prensa escrita y varias investigaciones in situ informan acerca de ellos, desde los linchamientos en que participa la comunidad, los problemas de tierras que tienen aspectos diversos (lmites, herencias, invasiones, mediciones, robo, etc.) hasta peleas por adscripciones polticas, celos religiosos, divisiones ideolgicas o recuerdos del pasado que no se van. El Tribunal Supremo Electoral ha informado que tienen el registro de y en estado de alerta a 147 municipios donde pueden haber problemas con ocasin de las elecciones de septiembre 2007. La Procuradura de los Derechos Humanos identic en un trabajo reciente los 43 municipios donde hay graves conictos de diverso

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origen: problemas de tierras, inuencia destructiva del narcotrco y grupos del crimen organizado. En todos ellos prima la inseguridad, es notoria la dbil presencia del Estado; las formas democrticas de participacin poltica no los evitan y a veces los estimulan. La causa eminente o el efecto sobresaliente es la inseguridad en que se desarrolla la vida de estas comunidades. En La Tinta, Chisec y Rabinal el ambiente es revulsivo por motivos de presencia de narcotracantes y recurrentes desencuentros agrarios. En Esquipulas, San Agustn Acasaguastln y Sanarate hay, en los tres, conictos por el narcotrco, pero en el primero por el contrabando y en los otros, adems, por desbordes de la criminalidad. La situacin es grave: desde 2003 fueron destruidas 10 estaciones de polica y un nmero igual de edicios municipales y/o casas de alcaldes. Por ejemplo, en San Antonio Huista, en octubre de 2003 los vecinos quemaron cinco autopatrullas y la subestacin; en Colotenanago, desde marzo de 2005 no hay polica por amenazas de la comunidad; en febrero de 2003 la turba quem en Jacaltenango la sede de la polica por una captura que consideraron injusta; los vecinos de Ixtahuacn expulsaron a la polica luego de la muerte de un campesino en protestas en contra del tratado de libre comercio con Estados Unidos (TLC). La conictividad afecta la vida de ms de dos millones de personas. El resumen nal de todas las consideraciones y de la informacin anterior es un lugar comn: lo bueno y lo deciente que se ha encontrado en esta sumaria investigacin sobre el poder local y la democracia, forman parte de un intenso proceso de aprendizaje, de una transicin difcil. Habra que estar de acuerdo que la democracia guatemalteca tambin se forma y se prueba en los mbitos mltiples de lo local, donde los ciudadanos y sus problemas aparecen de forma mas transparente y donde los conictos pierden su opacidad para exhibirse con toda su crudeza.

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3.3. Palabras nales, las posibilidades democrticas En la ola de cambios polticos que en los ltimos 25 aos han venido ocurriendo en Amrica Latina destacan los procesos de democratizacin. En sociedades como Guatemala, con pesadas herencias autocrticas, con actores polticos dbiles, sistema partidario an constituyndose, la democracia que se practica es la democracia electoral. Los regmenes autoritarios tambin practicaron elecciones calicadas como autoritarias por su naturaleza, de resultados predeterminados y muchas veces sin pluralismo ni competencia,50 pero un rgimen es democrtico, seala ODonnell, cuando el acceso a las principales posiciones gubernamentales51 se determina mediante elecciones competitivas, libres, igualitarias, decisivas e inclusivas.52 La democracia electoral es aquella en la que el ciudadano slo aparece ejercitando la titularidad de los derechos polticos, cada cierto tiempo y el medio ambiente poltico sin debate pblico. Aunque la transicin desde los regmenes militar/ autoritarios hacia civil/democrticos ya termin, la estabilizacin de las instituciones democrticas an es problemtica en el sentido de que la ciudadana no alcanza plenamente a utilizarlas, a ejercitar sus derechos, a participar ms en los niveles horizontales y verticales, es decir, ms personas y con ms intensidad. La democracia como forma poltica de vida social est vinculada estructuralmente al
50. A. Schedler. Elections without Democracy, the Menu of Manipulation, en Journal of Democracy, Vol. 13, No. 2, April 2002, p. 18. 51. Con excepcin del poder judicial, fuerzas armadas y algn organismo descentralizado, vase G. ODonnell, Notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina, en diversas publicaciones, junio 2002, pp. 20 y 21. 52. Son decisivas cuando los proclamados ganadores toman posesin efectiva y terminarn en el tiempo estipulado. Y son inclusivas porque todos los nacionales adultos tienen derecho a participar: mujeres, analfabetos y otras minoras que fueron discriminadas.

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Estado, es una dimensin constitutiva del Estado, porque la democracia requiere de ste para funcionar. De ah que la democracia es el Estado democrtico. La consolidacin de la democracia es el fortalecimiento del Estado. Esto es importante para el problema del poder local y de la democracia municipal. Lo electoral, siendo importante, es slo el primer paso y lo que era una democracia electoral puede convertirse en un rgimen poltico democrtico ms inclusivo, estable, a condicin de que el Estado desarrolle polticas sociales en las que los ciudadanos se incluyan ms activamente y las instituciones pblicas reciban la legitimidad que supone la participacin activa de todos. Puede ocurrir que el proceso democrtico se reduzca a elecciones peridicas, convertidas en un n en s mismas. La rutina electoral puede producir efectos negativos en relacin con las nalidades democrticas por el efecto inercial. La vida social y poltica local es muy variada, pues depende del tamao fsico y demogrco del municipio, de su grado de urbanizacin y desarrollo, de la presencia de clivajes tnicos, religiosos y/o estraticacionales. Por ello, tanto la participacin puede variar notablemente de un municipio a otro, como la representacin alcanzada, lo cual pone a prueba las posibilidades democrticas. Falta un balance crtico de mbito nacional sobre la vida poltica del municipio y el orecimiento de la democracia local. O de sus dicultades inherentes a esa dimensin social y fsica. Existen estudios de caso en un nmero razonable pero que no permiten una generalizacin a todo el mbito nacional, no son concluyentes en uno u otro sentido. La democracia local es el sitio donde la participacin ciudadana puede ser directa y cotidiana; la vida poltica del municipio facilita la democracia participativa. Pero esta virtud democrtica se relaciona con la necesidad de que ella sea tambin representativa, entendida como una mediacin

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que produce la agregacin de intereses, la mutacin de la diversidad por medio del mecanismo igualador del sufragio. Un milln de ciudadanos se representan por una docena de diputados! El pequeo tamao de un espacio poltico de participacin puede volverse ms manejable por intereses locales, ms que si son de carcter nacional; puede tambin ser ms adaptable a inuencias o determinaciones propias del ambiente municipal. Por ello, no todo es favorable, pues el tamao puede propiciar prcticas autoritarias o conductas patrimoniales, donde priva la ilegalidad, la violencia interpersonal, un desbocado clientelismo, donde el Estado est ausente o decientemente institucionalizado. Ha habido modernizacin poltica, pues la democracia es su mejor prueba, pero en ningn proceso lo viejo desaparece totalmente; sobreviven prcticas y normas, valores y prejuicios, que vienen del pasado. En el municipio rural se pone a prueba el peso de las tradiciones frente a la dinmica de la modernidad; tomar tiempo el movimiento que permita al ciudadano dejar los patrones histricos y enfrentar los desafos del cambio. Y que se forme el ciudadano de la democracia: sujetos activos, bien informados, con el manejo de los cdigos modernos, responsables cvicamente y tolerantes. sta es la nueva visin de la ciudadana que la democracia requiere. En Guatemala abundan los espacios grises y la democracia pareciera por perodos ser slo una simulacin, una realidad hipcrita, un microcosmos donde reina el fraude electoral, el caudillismo violento, el patrimonialismo, autoridades no legtimas, inseguridad fsica y baja previsibilidad en las relaciones sociales, justicia personal, vendettas e impunidad generalizadas. Son frecuentes las denuncias de lo que ocurre en el interior de la nacin, manifestaciones evidentes de la falta de la autoridad pblica y su monopolio de la violencia, pues existen grupos

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privados que tambin la practican; no hay un sistema de justicia ecaz e independiente. Tal vez el mejor resumen es que reina una generalizada ilegalidad. Todos estos rasgos negativos pueden estar juntos o presentarse aislados. Ellos conforman aspectos particulares de la democracia local, limitada, defectuosa o inexistente. En cualesquiera de estas circunstancias, el Estado democrtico a nivel nacional institucional y funcionalmente puede tener existencia propia. En rigor, es esto lo que est ocurriendo. En sociedades muy heterogneas por sus desigualdades y con grandes zonas de pobreza, como ocurre en el mundo tnico-rural se puede reproducir una deciudadanizacin, la existencia del sujeto prepoltico, sin inters por el mundo de lo pblico, con identidades primarias, generalmente producto de esa tensin tantas veces analizada entre la igualdad jurdica y las desigualdades materiales, lo que le impide ejercer los derechos de los cuales es titular. Esto ocurre con los guatemaltecos en situacin de pobreza porque el medio social alimenta la falta de poder, que es la equivalencia de la falta de recursos, de ingresos. El resumen cotidiano de lo anterior es que el ciudadano comn, se ve obligado a preocuparse ms por su vida privada amenazada seriamente por la pobreza y por la inseguridad: tiene que luchar por sobrevivir con su familia. La pobreza no da oportunidades para informarse de la vida pblica pues, por lo general, el pobre es analfabeto, sufre de enfermedades, vive en la inseguridad total, no se le tiene respeto. La mayor parte de los pobres son indgenas. Y las relaciones intertnicas son asimtricas y verticales, lo que se traduce en prcticas racistas y discriminadoras que afectan particularmente a los grupos indgenas. As, difcilmente pueden ser ciudadanos plenos, participantes. A pesar de que el breve diagnstico anterior es cierto, lo malo convive con lo bueno y se crea, entonces,

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una realidad contradictoria que puede ser percibida de forma anmala, segn la carga emotiva e ideolgica del que juzga. En efecto, hay aspectos positivos en la vida local que tienen que ser valorados en su dimensin histrica. As, en trminos relativos las elecciones estimulan la competencia y la participacin, la organizacin partidaria, y todo ello, el sentido de identidad local. Puede haber clientelismo y corrupcin en la vida democrtica y, con ello, degradacin de lo representativo, pero el ciudadano aparece jugando un papel central. A fuerza de ser optimista, se dira que el ciudadano es un villano, pero es ciudadano. Hay aspectos decididamente nuevos: la creciente movilizacin indgena y la an ms importante participacin femenina. No es posible cuanticar el dato, pero como tal puede decirse que hace dos dcadas no se produca. La organizacin partidaria existe y la competencia tambin, y de hecho, una matrera pedagoga democrtica. Se han cumplido ya dos dcadas de vida democrtica; se han realizado cinco elecciones generales, hay libertades civiles, de organizacin, de conciencia, de movimiento, de opinin. Se respetan los derechos humanos aunque en el seno de una gran inseguridad; hay debates, protestas, crticas y las diversas manifestaciones que slo en democracia pueden ocurrir. Aunque incipiente hay una lucha contra el racismo y la participacin indgena va en aumento. La democracia local les da esa oportunidad. Hoy da, la democracia poltica sobrevive frente a factores negativos que en otro momento no hubieran sido compatibles. Esto no es un obstculo sino una prueba para la voluntad democrtica prevaleciente. Hay que abatir las desigualdades, no rendirse ante las dicultades, pues la democracia por frgil que sea, siempre ser mejor que una dictadura.

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Seccin segunda: La dimensin electoral en el mbito municipal

1. La dimensin electoral municipal

El escenario donde siempre se pone a prueba la democracia es en el mbito electoral municipal. Resulta sorprendente porque por momentos se olvida; pero la eleccin presidencial, legislativa y municipal ocurre siempre en la dimensin local y es ah donde exhibe su potencialidad o sus defectos el sistema de partidos, la representacin poltica. El sistema poltico guatemalteco es dbil de varias maneras, por sus partidos polticos enfermos de una extrema volatilidad, por sus votantes portadores de lealtades partidarias de baja intensidad, resultado de una tradicin autoritaria de naturaleza antipoltica; por el fuerte porcentaje de abstencionismo que revela una ciudadana prisionera de las carencias materiales bsicas que obstaculizan el inters por los asuntos pblicos. Y una escasa representacin poltica, resultado de una suma de factores, tales como ausencia de debate doctrinario, falta de programas y propuestas partidarias, una extrema debilidad ideolgica, que en otros escenarios alimenta el debate pblico. Y de una sociedad civil fracturada e insuciente en la movilizacin de asuntos de inters social. Como evidencia del primero de los rasgos del sistema poltico la volatilidad partidaria puesta a prueba en cinco elecciones generales se ha preparado en esta sec-

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cin, un conjunto de mapas que dan cuenta de las variaciones electorales resultado del rgimen de partidos mltiples, que llamamos rgimen de partido dominante transitorio, o bien, para ser ms precisos es preferible calicar como un sistema electoral de partidos de plazo jo. La informacin electoral grca se basa en las preferencias locales. En efecto, el anlisis del voto por municipio es la primera aproximacin a la democracia electoral. Los mapas que se reproducen a continuacin, slo tienen una nalidad limitada, no son objeto de anlisis. Se busca presentar de manera grca los resultados de elecciones municipales por partidos polticos, para apreciar de inmediato los cambios entre uno y otro evento. Se sugiere al lector, la comparacin visual de la informacin grca que permite apreciar la variabilidad del voto municipal (mapas 3 al 9). La democracia guatemalteca no lograr resolver algunos aspectos relativos a su institucionalidad bsica si no alcanza en el corto plazo reconstituir el sistema poltico. Por lo general, se estigmatiza a los partidos polticos por su baja integracin interna como si fueran entelequias, es decir, algo que lleva en s el principio de su accin y que tiende por s misma a su n propio. Los partidos son conjuntos humanos, personas que se organizan y participan para hacer poltica. Y son estos recursos humanos, este capital social, el que est fallando; por efectos de la herencia crtica del terrible pasado contrainsurgente, una generacin de cuadros, lderes, idelogos y militantes fueron aniquilados; un estilo de participar en la vida pblica, de ocuparse de los asuntos sociales, de denir los intereses de la comunidad qued alterado por el efecto de experiencias de terror, de castigo, de una violencia indiscriminada. Habra que buscar una respuesta satisfactoria a esta extraa experiencia de que el poder anula al vencedor, y que aqu no puede intentarse dados los propsitos de

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este trabajo. En breve: los mapas que se presentan aqu, corresponden a elecciones municipales y otras tantas nacionales pero vistas en la ptica municipal. Por la razn de que el 80% de la poblacin indgena es rural, su vecindad municipal lo convierte en un elector local decisivo, o viceversa, cuando se abstiene o es minoritario. Al igual que en los Informes Nacionales de Desarrollo Humano, se ha desagregado aqu la participacin electoral en cuatro categoras de municipios segn el porcentaje de poblacin indgena: con menos de 25%; de 25% a 50%; de 50% a 75%; y ms de 75%.53 Estas categoras se han cruzado con los votos obtenidos por las tres primeras fuerzas polticas en cada una de las votaciones habidas en el pas. Los cuadros de esta informacin estadstica tienen un valor explicativo por s mismo; deben apreciarse por s mismos pues slo los primeros cuadros coinciden con los mapas. En los ltimos hay una discrepancia entre el voto nacional y el municipal. Una vez ms hay que recordar que no se trata propiamente del anlisis de cmo vota la poblacin indgena, dato que no registra el Tribunal Supremo Electoral; en rigor, es una informacin en que el sujeto de anlisis es el municipio y por ello, de cules son los resultados por municipio. Y luego por deduccin se adjudican las preferencias partidarias en las cuatro categoras de poblacin donde son mayoritarios/minoritarios los indgenas. En las elecciones de 1984 a Asamblea Constituyente se produjo la mayor participacin ciudadana en trminos relativos. El anlisis por municipio, poblacin indgena y partido poltico da signicativos resultados a lo largo de siete elecciones municipales y cinco elecciones nacionales.
53. Este referente porcentual se basa en la proporcin tnica hacia el 2002, la que vara, aunque no sustancialmente, con los aos anteriores.

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Las estadsticas ociales permiten aproximarse a un anlisis de los resultados electorales locales. En esta presentacin el eje explicativo se basa en tres variables, una de las cuales, la tnica, acta como independiente. En la horizontal aparece dicha variable con cuatro indicadores que establecen una diferencia sustantiva en relacin con lo que genricamente se llama concentracin o predominio de poblacin indgena. Frente a la dicultad insalvable de conocer el comportamiento electoral de los grupos mayas, se recurre a la condicin municipal donde la concentracin o predominio indgena va de menor a mayor y as resultan espacios electorales locales donde menos del 25% de los vecinos son indgenas, hasta aquellos que tienen ms de un 75%. De acuerdo con estas categoras, del total de 332 municipios, hay 144 con menos del 25% de poblacin indgena (43.5%) y 130 con ms del 75% (39.3%); en el medio, hay 30 y 27 municipios con menos del 50% , y menos del 75% de indgenas (9.0% y 8.15%), respectivamente. La tasa de participacin general se puede desagregar si se recuerda que las elecciones generales en Guatemala comprenden tres niveles: presidenciales, legislativas y municipales. Se otorga mayor importancia a las primeras y, por ello, las investigaciones y los trabajos acadmicos son ms numerosos en ese nivel. Las elecciones municipales no tienen an anlisis exhaustivos. ste es un esfuerzo en esa direccin aunque lo que interesa aqu son los aspectos cualitativos de la vida democrtica municipal. Slo se presentan los tres primeros partidos ganadores porque en todos los casos renen ms del 80% del total de votos emitidos, un nmero siempre aproximado, en 290 municipios. A partir de este nmero se calcula que hay una cantidad aproximada de 35/45 municipios que no aparecen para dar un total de 332, porque en ellos ganaron

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otras fuerzas polticas, claramente minoritarias. En consecuencia, no conviene sumar la columna de la extrema derecha de los cuadros. Cuadro 9.
Guatemala elecciones de 1984 Distribucin de alcaldas ganadas por los tres principales partidos polticos, segn porcentaje de poblacin indgena
50% - 75% 20 9 6 35 ms de 75% 92 17 8 117 Total 147 80 46 273

Partido DC MLN UCN Total

menos de 25% 25% - 50% 17 18 46 8 27 5 90 31

Fuentes: R. Senz de Tejada. Elecciones, participacin poltica y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * DC= Democracia Cristiana. MLN= Movimiento de Liberacin Nacional. UCN= Unin del Centro Nacional.

En las elecciones de 1985, llamadas elecciones generales, hubo tambin elecciones municipales. La abstencin fue de un 30%. A partir de estas elecciones, la transicin al rgimen poltico democrtico puso a prueba la solidez de su sistema institucional electoral y poltico. La ciudadana guatemalteca ha debido enfrentar una oferta relativamente distinta en cada oportunidad electoral, es decir, cada vez varan los partidos ofertantes, al punto que el candidato presidencial ganador siempre fue postulado por un partido nuevo o diferente. El pas es un cementerio de partidos polticos. Lo mismo ocurri con los resultados locales, que como lo muestran de forma elocuente los mapas, unos van surgiendo y otros van desapareciendo en las diversas zonas del pas. Nadie perdura; la victoria es la muerte. La democracia electoral se apoya, por lo general, como sucede en muchos otros lugares, en la existencia de ciudadanos relativamente ms urbanos y alfabetos, lo que no es obligadamente as en Guatemala. En las elecciones

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Cuadro 10.

Guatemala elecciones de 1985 Distribucin de alcaldas ganadas por los tres principales partidos polticos, segn porcentaje de poblacin indgena
50% - 75% 18 8 7 33 ms de 75% 75 27 14 116 Total 176 67 48 291

Partido DC UCN MLN Total

menos de 25% 25% - 50% 60 23 28 4 24 3 112 30

Fuentes: R. Senz de Tejada. Elecciones, participacin poltica y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * DC= Democracia Cristiana. MLN= Movimiento de Liberacin Nacional. UCN= Unin del Centro Nacional.

Cuadro 11.

Guatemala elecciones de 1990 Distribucin de alcaldas ganadas por los tres principales partidos polticos, segn porcentaje de poblacin indgena
50% - 75% 13 23 5 41 ms de 75% 62 44 12 118 Total 100 167 51 318

Partido DC UCN MAS Total

menos de 25% 25% - 50% 19 6 79 21 29 5 127 32

Fuentes: R. Senz de Tejada. Elecciones, participacin poltica y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * DC= Democracia Cristiana. MLN= Movimiento de Liberacin Nacional. UCN= Unin del Centro Nacional.

de 1990 al parecer el elector tuvo esas caractersticas, como lo sugiere el anlisis de Senz de Tejada.54 No siempre existe esa relacin, o ella es muy dbil. El padrn electoral aument en casi medio milln de votos (un 16%) pero slo particip el 56% de los ciudadanos inscritos, que a contrario sensu signica un aumento de la abstencin, que ya es elocuentemente alta.
54. R. Senz de Tejada. Elecciones, participacin poltica y pueblo maya de Guatemala, Guatemala: INGEP, 2005, p. 152.

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En esta eleccin un partido viejo, la Unin del Centro Nacional (UCN), gan 124 alcaldas pero perdi la eleccin presidencial (en la Segunda vuelta), lo que contrasta con el contradictorio resultado en que una fuerza poltica nueva y, por ello, desconocida, el Movimiento de Accin Solidaria (MAS) slo eligi 13 alcaldes, es decir, con un pauprrimo poder local, pero gan la eleccin presidencial. De hecho, empieza a ocurrir un resultado que debe ser explicado como el ejercicio del voto cruzado que se maniesta en una discrepancia entre los votos a favor presidencial o legislativo y los que obtienen los alcaldes. Se habla de discrepancia porque son partidos distintos. En la eleccin siguiente, la de 1995, la oferta partidaria, como era lo esperado, vari de nuevo. El mapa adjunto y el cuadro estadstico as lo prueban. En trminos absolutos, la diferencia de votos fue menor y revel que en su dimensin territorial el Frente Republicano Guatemalteco (FRG) perdi la eleccin presidencial y la de alcaldes y que el PAN se alz con un slido apoyo popular. La participacin fue del 46.8% en la primera vuelta, mientras que en la segunda slo fue de un 36.9%. ste es un resultado que ocurre siempre y que puede ser explicado de doble manera: la primera vuelta concita el mayor inters porque se decide Cuadro 12.
Guatemala elecciones de 1995 Distribucin de alcaldas ganadas por los tres principales partidos polticos, segn porcentaje de poblacin indgena
50% - 75% 22 12 3 37 ms de 75% 37 33 31 101 Total 156 86 54 296

Partido menos de 25% 25% - 50% PAN 77 20 FRG 30 11 DC-UCN 17 3 Total 124 34

Fuentes: R. Senz de Tejada. Elecciones, participacin poltica y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * PAN= Partido de Avanzada NAcional. FRG= Frente Republicano Guatemalteco. DC= Democracia Cristiana. UCN= Unin del Centro Nacional.

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quin (en el caso de obtener mayora absoluta) o quines de los varios candidatos presidenciales pasarn a la eleccin donde entre dos, se elige al mayoritario. Pero, como es sabido, en la primera vuelta se eligen las autoridades edilicias. Probablemente el voto local se moviliza ms, obviamente, por tratarse de una eleccin en que la democracia representativa alcanza alguna dimensin que lo aproxima con la democracia participativa. Con ello quiere sugerirse, como se dijo en la seccin primera de este texto, que la democracia local estimula ms las formas participativas, que en ese espacio hay relaciones ms ntimas, todo lo cual estimula ms el voto, en relacin con las presidenciales. El estmulo es la competencia; a veces es el conicto cara-a-cara que tiene inquina, el que moviliza al ciudadano. Por lo mismo, la tendencia de la participacin local normalmente ha sido mayor en la primera que en la segunda vuelta. Esta fue una eleccin muy competida, en que la participacin subi al 54% y en trminos absolutos hubo 2.4 millones de electores (en la de 1995 votaron 1.7 millones de personas): fue la primera vez que un candidato presidencial se alz en la primera vuelta con ms de un milln de votos. Como se ver ms adelante, fue en esta ocasin en que los comits cvicos electorales eligieron ms alcaldes. En esta ocasin la abstencin en la segunda vuelta subi al 60%, estableciendo el mayor porcentaje de diferencia en relacin con la primera, es decir un 14% de votos. El partido ganador se alz con 278 municipios, de los que 95 tienen mayora indgena. Se menciona este detalle porque el FRG present candidatos que fueron guras destacadas en la represin de los aos ochenta. La transicin democrtica termina, segn lo aconseja la experiencia internacional y lo recoge la teora, cuando dos presidentes electos libremente se entregan el poder.

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No obstante, el conicto interno slo termin en 1996 de modo que fue como resultado de esta eleccin (1999), que la segunda etapa de la transicin naliz. Por lo general, entre una y otra eleccin, se incorporan 500 mil ciudadanos al padrn electoral. En esta eleccin la participacin ciudadana aument al 58%, con un total de 2.9 millones de votos. De nuevo, la diferencia con la segunda vuelta es importante pues hubo un 47% de no votantes. Por qu ms de medio milln de votantes ya no se interesaron? Las razones enunciadas anteriormente han dado ocasin para Cuadro 13.
Guatemala elecciones de 1999 Distribucin de alcaldas ganadas por los tres principales partidos polticos, segn porcentaje de poblacin indgena
50% - 75% 34 4 3 41 ms de 75% 95 11 18 124 Total 278 30 21 329

Partido FRG PAN URNG Total

menos de 25% 25% - 50% 117 32 13 2 130 34

Fuentes: R. Senz de Tejada. Elecciones, participacin poltica y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * FRG= Frente Republicano Guatemalteco. PAN= Partido de Avanzada NAcional. URNG= Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca.

Cuadro 14.

Guatemala elecciones de 2003 Distribucin de alcaldas ganadas por los tres principales partidos polticos, segn porcentaje de poblacin indgena
50% - 75% 5 5 10 20 ms de 75% 16 13 58 87 Total 65 38 120 223

Partido GANA UNE FRG Total

menos de 25% 25% - 50% 37 7 13 7 44 8 94 22

Fuentes: R. Senz de Tejada. Elecciones, participacin poltica y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * GANA= Gran Alianza Nacional. UNE= Unidad Nacional de la Esperanza. FRG= Frente Republicano Guatemalteco.

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que se arme que hay mayor inters en la democracia local que en la nacional, lo cual se expresara simblicamente en esos 540 mil ciudadanos que se retiraron. Pero qu certeza existe de que esa motivacin por lo local es efectiva? Acaso no puede interpretarse al revs y argumentar que se vota ms en la primera vuelta porque es un acto electoral nacional y que despierta mayor inters la nominacin presidencial? Para mejor comprensin de lo anterior, es oportuno recordar que algo similar ocurre en todos los pases donde se practica el ballotage, es decir, que esta diferencia tambin se produce en otros pases. O tal vez el espacio entre la primera y la segunda vuelta expresa cierto cansancio en electores cuyo derecho poltico slo lo ejercitan cada cuatro aos. Finalmente, en esta seccin, se presenta una informacin que completa tanto las consideraciones anteriores como las que siguen. Se trata de un ejercicio estadstico, un breve anlisis de regresin mltiple entre datos de participacin electoral municipal, que funciona como variable explicada (independiente), con datos relativos al porcentaje de municipios con mayora indgena, poblacin urbana, personas en pobreza extrema, densidad poblacional y recursos nancieros municipales calculados por habitante, que actan como variables explicativas (dependientes). Los resultados que aparecen en el cuadro 15 deben interpretarse de la siguiente manera, tomando en consideracin los nmeros de la columna de la derecha, sombreada y bajo la letra T. La relacin entre el total de poblacin del municipio y la participacin electoral da un resultado un tanto extrao, una relacin negativa (-5.52) que signica que, mientras ms poblado es un municipio la asistencia a las urnas es menor, como promedio en ste y todos los que siguen. En la segunda lnea aparece un dato que debe ser adecuadamente apreciado, pues se reere al total de ingresos scales del

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Cuadro 15.

Relacin entre participacin electoral municipal y otras variables No. de observaciones F(7.323) Prob > F R2 ajustado Root MSE Error Estndar 5.68E-08 0 0.0164 0.029 0.0545 0 0.0171 No. de observaciones F (7.323) Prob > F R2 ajustado Root MSE Error Estndar 0.0098142 2417.473 1109.997 331 37.58 0 0.3963 0.08338 T -5.52 7.68 2.19 5.22 2.6 4.13 26.31 331 16.08 0 0.8274 10885 t 38.51 2.31 -10.04

Regresin con mnimos cuadrados ordinarios, coeficientes robustos

Participa Poblacin Ingreso municipal per cpita Poblacin indgena Poblacin urbana Pobreza extrema Densidad de poblacin Constante

Coeficiente -3.13E-07 0.00012 0.03599 0.15115 0.14147 0.00003 0.45111

Regresin con mnimos cuadrados ordinarios, coeficientes robustos

Ingresos propios de Muni. Poblacin Poblacin urbana Constante

Coeficiente 0.3779892 5574.023 -11149.35

municipio expresados en su valor monetario por persona; aparece aqu una relacin positiva, la ms alta de este ejercicio (+7.68) y que debe interpretarse como un aumento de la participacin electoral en municipios que cuentan con ms recursos. Es interesante el dato de la tercera lnea porque corrobora los resultados anteriores, en el sentido de que los municipios indgenas (medido como porcentaje tnico por municipio) tienden a votar relativamente ms que

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los que tienen mayora ladina; ligeramente parecidos son los resultados en relacin con la poblacin municipal en situacin de extrema pobreza (+2.19 y +2.60 respectivamente). Tambin ratica resultados ya conocidos sobre el comportamiento del ciudadano segn lugar de residencia, pues la relacin con mayor poblacin urbana alcanza un signicativo +5.22; adems resulta interesante el vnculo estadstico entre densidad demogrca (+4.13) en relacin con el deber constitucional de votar, lo cual indica que hay diferencia con espacios menos poblados y la participacin poltica. Finalmente, vase la segunda parte del cuadro que presenta otra variable dependiente, la de ingresos propios de las municipalidades, a mayor poblacin se generan ms recursos nancieros, lo que tambin ocurre, pero con menores resultados, cuando la poblacin es urbana. 2. Algunos rasgos guatemaltecos de la eleccin municipal En las elecciones de 2003, Grisales Cardona hizo la comparacin de la participacin/abstencin entre cinco departamentos con ms votos indgenas y cinco con menos votos indgenas y concluy que la participacin electoral de stos, es mayor en un 3.6% que en los departamentos ms ladino/mestizos.55 Es importante recordar que en este proceso electoral, el partido que perdi la eleccin nacional triunf en 120 municipios (36%) en tanto que el partido que gan la eleccin presidencial, slo lo hizo en 77 municipios (23%). El poder local es importante cada vez ms, porque es base de apoyo nacional. Esos resultados son un efecto del votocruzado que podra estar revelando un mayor juicio crtico en el ciudadano promedio en el momento ntimo de votar. Los dos mapas adjuntos exhiben grcamente estos resultados que se comentan en este prrafo.
55. R. Senz de Tejada, op. cit., captulo 10, p. 221.

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Con abundante razn, F. Mack se ha interesado por las formas que adopta la dinmica local y que se supone son distintas de lo electoral en el mbito nacional.56 Para identicar lo diferencial en el nivel municipal ha elaborado una tipologa (preliminar) del comportamiento electoral. Utiliza la informacin relativa a las veces en que un candidato, un partido o ambos son electos en distintas oportunidades. No interesa slo la reeleccin sino la forma cmo ella se produce. As hay municipios donde se ha producido la continuidad: a) de la persona (caudillo o lder); b) del partido o; c) de ambos; y otros municipios donde ello no ocurre. Hay alternancia como la que se produce en la eleccin nacional. En la ptica de la lgica de la continuidad o la alternancia, los resultados para las seis elecciones municipales habidas hasta ahora, son los siguientes: Total de municipios donde hubo alternancia 1199 Total de municipios donde el lder se reelige 142 Total de municipios donde lder/partido se reelige 127 Total de municipios donde el partido gana siempre 70 Qu tiene la democracia local que no sea una virtud de la democracia en general? Nada en especial, lo cual signica que si no hay un rgimen democrtico nacional, difcilmente podra haber uno local. En cambio, lo contrario puede suceder. Formas autoritarias locales, clientelismo y violencia pueden darse local pero aisladamente, sin que el rgimen democrtico en general se deslegitime. En otras palabras, los obstculos y las dicultades para la vitalidad participativa y el juego poltico aparecen ms frecuentemente y con ms facilidad en el pequeo universo de lo local, donde una presencia militar, el terrateniente, las amenazas de los poderes fcticos tienen efectos paralizantes. Todo esto se analiza en la seccin primera.
56. Luis Fernando Mack. Veinte aos de procesos electorales municipales en Guatemala, Cuaderno de Informacin Poltica No. 3, Guatemala: FLACSO, 2006, pp. 12-13.

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Los mapas 10 y 11 informan sobre los resultados de las elecciones de 2003. El mapa 10 est referido a los resultados de las elecciones presidenciales en segunda vuelta y el mapa 11 a los cargos acreditados al partido ganador, por municipio, en las elecciones presidenciales. La conclusin, mencionada ya, es que el voto cruzado permite un resultado en el que el partido poltico ganador de la presidencia, pierde en la eleccin municipal. Puede ocurrir que el funcionamiento de las instituciones democrticas sea normal y que las diversas expresiones de la vida ciudadana correspondan a lo esperado en el plano nacional; pero que a la vez haya municipios donde se produzcan situaciones de conicto, de prcticas autoritarias, o malos manejos electorales. Las conclusiones revelan en conjunto algunas diferencias con el sistema nacional electoral. En la inmensa mayora de municipios (77.5%) hay uidez partidaria, es decir, no hay continuidad sino una extrema variabilidad: en el 9.5% del total de municipios, el caudillo o lder local resulta elegido aunque apoyado por distintos partidos, lo que revela un dato propio del medio rural, la popularidad de un personaje y su oportunismo en asociarse con el partido que ms le asegure el triunfo: en 127 municipios (8.5%) el personaje local apoyado por el mismo partido, gana, lo que revela la existencia de una lealtad partidaria por parte del lder. Y nalmente, apenas en 70 municipios (4.5%) hay continuidad partidaria, independientemente de quien sea el candidato. Este anlisis esclarece mucho sobre la realidad nacional pues es de suponer que el medio local alimenta ms las guras personales, la predisposicin al caudillaje, forma tradicional que contrasta con el partido, al que se vota con ms frecuencia cualquiera que sea el candidato. Es una dialctica entre lo tradicional y lo moderno, pero que se expresa de forma equvoca. En efecto, en una situacin

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ideal de una democracia de partidos lo moderno sera la tendencia a respaldar al partido y no al caudillo, pero an ms importante sera que el respaldo fuese otorgado al mismo partido. Vale la pena recordar que el alcalde es electo por mayora relativa o simple, en tanto que el consejo municipal sigue la regla de lo proporcional. Favorece la democracia plural esta combinacin? Sin duda, pues la totalidad de los sndicos es asignada al partido de la primer mayora en tanto que la proporcionalidad se aplica a los concejales. El resultado nal de esta combinatoria es variable con relacin a la calistenia democrtica, pues por un lado se asegura una representacin plural y un juego de diversos intereses, pero por el otro, all donde la cultura democrtica no existe desarrollada puede conducir a situaciones de enfrentamientos rivales, conictos y, nalmente, ingobernabilidad. 3. Los comits cvicos electorales Los comits cvicos electorales (CCE) fueron creados por la ley electoral que los dene como: Organizaciones polticas electorales de carcter temporal que postulan candidatos a cargos de eleccin popular exclusivamente para integrar corporaciones municipales. La constitucin de estos comits da la oportunidad de movilizar intereses polticos y de convertirse en un espacio de participacin democrtica local. Como se ver a continuacin, las experiencias de su constitucin y de su existencia son muy variadas pero tienen en comn que permiten el ejercicio de derechos polticos, de hacer ciudadanos activos. No obstante, la modalidad de participacin popular a travs de estos comits electorales plantea dos desafos problemticos que tienen relevancia ms all de lo local. Por un lado, en la mayor parte de los municipios donde se

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ha practicado esto, se crea ms de un comit en el mismo municipio, lo cual produce fragmentacin del electorado local; por el otro la democracia que es bsicamente representativa se desarrolla y se aanza exclusivamente a travs de los partidos polticos. El CCE puede ser asumido como un sucedneo del partido en una etapa de transicin, pero no ms adelante, cuando lo que interesa al sistema poltico es formar partidos estables, vitales, nacionales. La democracia es democracia-de-partidos. En estos dos decenios democrticos el destino de los comits ha tenido algunas caractersticas que se presentan as: existe una tendencia a crecer, desde la convocatoria inicial de 1985 en que participaron 50 CCE hasta la eleccin de 2003 en que se crearon 186, es decir un aumento del 336%. Aumento que se explica porque son ms los municipios que adoptan esta forma orgnica y porque crece el nmero de ellos en el mismo municipio. Por ejemplo, en las ltimas elecciones municipales, en Chinautla, San Jos, el Asintal y Comalapa hubo en cada municipio tres comits electorales. Conforme lo establece la ley, el comit se crea para la eleccin en que participa. Su vida es de corto plazo por expresa decisin legal, lo que explica que del total de los 661 comits cvicos electorales formados, 565 slo han participado una vez (85.5%). Los que sobreviven se convierten en asociaciones culturales, de desarrollo u otro menester. Algunas de ellas reaparecen en las elecciones siguientes, y hay otros que adoptan una participacin continuada. De estos ltimos, los hay que han participado en dos elecciones (58 CCE); o en tres (21 CCE); y excepcionalmente los hay que adoptaron una condicin permanente, son comits histricos, cuya institucionalizacin los asemeja mucho a un partido poltico.

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Grfica 1.

Guatemala: Desempeo de los comits cvicos electorales, 1985-2003

200 180 160 140

Nmero de comits cvicos

120 100 80 60 40 20 0 1985 1988 1990 1993 1995 1998 1999 2003 Aos electorales Total de comits cvicos participantes Alcaldas adjudicadas

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Tribunal Supremo Electoral, Memorias: 1995-2003, Guatemala. Proyecto USAC-UCONN, Observatorio de la democracia local, Instituto de Investigaciones Polticas y Sociales, 2005

Una segunda dimensin dene la importancia relativa de los comits cvicos: en 1990 reunieron a casi 300 mil ciudadanos y en las elecciones de 2003 a ms de 200 mil votantes. No obstante, la fuerza numrica movilizadora, ella es inferior a su capacidad electoral, a juzgar por los resultados siguientes: en 1985, 50 comits eligieron a 7 alcaldes; en 1999, 172 CCE se adjudicaron 26 y en 2003 con 183 comits cvicos slo se obtuvieron

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7 alcaldas (vase la grca 1). Dos consideraciones ms completan la informacin bsica acerca de esta modalidad de participacin poltica local. La primera es que alguna signicacin poltico-electoral tienen los comits, pues si bien es cierto no logran ganar la alcalda, s obtienen una amplia participacin en los concejales y sndicos electos, lo que vuelve plural la direccin del municipio. La segunda es que los comits cvicos son ms activos en los departamentos donde la poblacin indgena no es mayoritaria.