MINISTERUL EDUCAIEI I TINERETULUI AL REPUBLICII MOLDOVA UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA FACULTATEA RELAII INTERNAIONALE TIINE POLITICE I ADMINISTRATIVE

Catedra tiine Administrative

TEZ DE LICEN
RAPORTUL DINTRE GUVERN I PARLAMENT N REPUBLICA MOLDOVA

Autor Barbacari Nadejda Anul VI, gr. 602, Secia frecven redus Specialitatea Administraie public Conductor tiinific Buctaru Igor, Lector superior, Doctor n tiine politice

Chiinu 2009

CUPRINS:
INTRODUCERE.....................................................................................................3 CAPITOLUL I Consideraii generale privind autoritile statale n Republica Moldova...................................................................7 I.1. Instituia politic legislativ n Republica Moldova - Parlamentul.....................7 I.2. Guvernul autoritatea central a puterii executive...........................................14 I.3. Principalele raporturi care se stabilesc ntre diferite autoriti ale statului.......19 CAPITOLUL II Raporturile dintre puterea executiv i legislativ n Republica Moldova................................................................27 II.1. Informarea parlamentului de ctre Guvern......................................................27 II.2. Delegarea legislativ, exprimarea nencrederii................................................30 II.3. Angajarea rspunderii Guvernului...................................................................35 II.4. Mecanisme de influien a Guvernului asupra Parlamentului.........................42 CAPITOLUL III Aspect comparat al raporturilor dintre puterea executiv i legislativ n alte reglementri constituionale................49 III.1. Raporturile dintre puterea executiv i legislativ n sistemul constituional englez..............................................................................................................49 III.2. Raporturile n sistemul constituional american.............................................56 III.3. Relaiile dintre executiv i legislativ n sistemul constituional francez........59 CONCLUZII I RECOMANDRI.....................................................................63 BIBLIOGRAFIE................................................................................................... 67

INTRODUCERE Actualitatea temei investigate. Trim o perioad de cutri, frmntri, acomodri, schimbri... Se ncearc poate o redefinire a civilizaiei. Aceast se caracterizeaz prin evoluia absolut spectaculoas a tendinelor de remodelare a lumii: globalizare, integrare, cooperare. Transformrile intervenite n Republica Moldova dup prbuirea imperiului sovietic n plan politic, economic i social, au determinat n mod firesc schimbri de substan i n planul concret al organizrii i funcionrii administraiei statului. Mutaiile survenite n cadrul sistemului de administrare sunt cu att mai pregnante, cu ct transformrile induse la nivelul acestuia, au cptat consistene, n urma adoptrii Constituiei republicii Moldova la 29 iulie 1994. Att n plan structural-organizatoric, ct i n cel material-funcional, instituiile centrale ale puterii de stat au cptat o nou filosofie, dobndind o configuraie inedit n sistemul global al administraiei din Republica Moldova. Puterea legislativ a statului Parlamentul, fiind chemat s satisfac interesul general prin adoptarea legilor, este foarte strns legat de puterea executiv, care are menirea de a executa legea. Tema abordat se consider a fi actual din considerentul c autoritile publice centrale ale statului Parlamentul i Guvernul, constituie mecanismul de baz al funcionrii sistemului de stat. Pornind de la ideia c prin noiunea de raport dintre puterea executiv i legislativ se poate distinge competena i relaiile dintre autoritile publice centrale, caracterul autoritii pe care o exercit parlamentarii, minitrii i ceilali funcionari publici asupra satisfacerii intereselor populaiei la general, concluzionm c actualitatea tematicii n cauz este evident din motivul c subiectul abordat permite o ptrundere n esena fenomenului administraiei publice centrale. Raportul dintre Guvern i Parlament sub forma unei colaborri eficiente este dictat de necesitatea asigurrii la nivelul cuvenit a obiectivului de administrare a
3

statului, a prestrii serviciilor n interesul populaiei, a respectrii legii i totodat a tuturor principiilor generale, materiale i procesuale, ce stau la baza unui stat de drept. Gradul de studiere a temei. La rndul su, actualitatea temei presupune i o abordare corespunztoare n literatura de specialitate de ctre autorii autohtoni: I. Creang, M. Orlov, V. Popa, A. Arseni, Gh. Costache, etc, precum i de autorii romni: I. Rusu, I. Tedeoroiu, C. Ionescu, I. Muraru, I. Deleanu, D.Brezoianu, A. Iorgovan, I. Alexandru, etc, care au adus un aport deosebit n abordarea tematicii respective. Scopul i obiectivele tezei. Scopul prezentei teze este de a elabora un studiu multiaspectual al conceptelor tiinifice i legislaiei privind raportul dintre Guvern i Parlament n Republica Moldova. n vederea realizrii eficiente a scopului enunat se propun spre realizare urmtoarele obiective: - Caracterizarea Guvernului ca activitate central a puterii executive; - Descrierea instituiei politice legislative; - Elucidarea principalelor raporturi care se stabilesc ntre diferite autoriti ale statului; - Descrierea delegrii legislative i exprimarea nencrederii Parlamentului fa de Guvern; - Stabilirea angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului; - Identificarea Parlamentului; - Identificarea i caracterizarea relaiilor dintre puterea executiv i cea legislativ n alte reglementri constituionale. Baza metodologic a cercetrii tiinifice. Cercetrile ntreprinse se bazeaz pe studierea doctrinei i a legislaiei existente n domeniul dat. Ca metode de cercetare au fost aplicate: metoda acumulrii i planificarii, metoda de cercetarea n plan istoric, metoda analizei logice (analiza deductiv, inductiv, generalizare, specificare), metoda de cercetare n sistem, metoda analizei comparative, .a., ceea
4

mecanismelor

de

influien

Guvernului

asupra

ce a permis de a se ptrunde n esena subiectului abordat, dup cum urmeaz: Astfel, drept prim metod folosit n procesul de cercetare la tema enunat ar fi cea de planificare i acumulare. n acest sens ar fi de menionat acumularea materialului n domeniu i planificarea temei, capitolelor i paragrafelor tezei, adic alctuirea planului, dup care a urmat studierea mai multor izvoare de specialitate pentru sistematizarea materialului. Cercetarea n plan istoric, ca metod folosit a fost necesar pentru atenionarea asupra evoluiei i apariiei unor elemente a raporturilor dintre Parlament i Guvern, precum i pentru analiza unor noiuni cu care se opereaz n lucrare; Metoda analizei logice a fost utilizat constant pe tot coninutul tezei n efectuarea sintezei opiniilor diferitor autori privitor la existena anumitor categorii de raporturi ntre autoritile statului; Metoda cercetrii sistemice, a fost aplicat datorit examinrii problemei din perspectivele integritii i conexiunii raporturilor dintre diferite autoriti ale administraiei publice exercitate asupra activitii Parlamentului i Guvernului n contextul sesizrii nemijlocite a raporturilor dintre acestea; Metoda analizei comparative, a fost folosit n vederea stabilirii caracteristicilor comune ale raporturilor dintre Guvern i Parlament n Republica Moldova i a diferitor categorii de raporturi n alte sisteme constituionale. Metoda cantitativ, a fost utilizat pentru sistematizarea suportului normativ, stocarea i sistematizarea informaiei tiinifice juridice. Noutatea tiinific a rezultatelor obinute . Lucrarea conine o cercetare profund asupra autoritilor de stat a Republicii Moldova, a raporturilor care se stabilesc ntre aceste autoriti, viziunea a mai multor autori, specialiti n domeniul respectiv privind problema n cauz, fapt ce permite efectuarea unei sinteze a viziunilor cercettorilor i obinerii unor noi idei i recomandri n scopul perfecionrii procesului de satisfacere a interesului general al populaiei i modernizrii n ansamblu a activitii acestor autoriti (puteri) n Republica Moldova.
5

Structura i coninutul tezei. Teza abordat const din introducere, trei capitole, zece paragrafe, dup care urmeaz concluziile i recomandrile. Introducerea. n introducere s-au fcut precizri terminologice extrase din literatura de specialitate, utile, dup prerea noastr, n elucidarea de mai departe a studiului. Capitolul I. Consideraii generale privind autoritile statale n Republica Moldova. n acest capitol sunt oglindite viziunile doctrinare privind conceptul instituiei guvernului ca autoritate central a puterii executive, a parlamentului ca instituie politic; tot aici au fost elucidate principalele raporturi care se stabilesc ntre diferite autoriti ale statului. Capitolul II. Raporturile dintre puterea executiv i legislativ n Republica Moldova. n acest capitol ndeosebi a fost atras atenia asupra mecanismelor prin care se realizeaz raporturile dintre Guvern i Parlament n Republica Moldova, informarea Parlamentului de ctre Guvern, ntrebrile, interpelrile, caracterizarea delegrii legislative, exprimarea nencrederii puterii legislative asupra executivului, precum i elucidarea mecanismelor de influien a Guvernului asupra Parlamentului, etc. Capitolul III. Autoritile reprezentative locale n unele state a Uniunii Europene. Reieind din considerentul c experiena altor ri n problema dat ne-ar ajuta s depim situaia n care ne aflm n prezent, am analizat n acest capitol reglementrile privind raporturile dintre puterea executiv i legislativ la nivelul altor reglementri constituionale, compararea acestor autoriti n legislaiile unor ri ca: Anglia, Statele Unite ale Americii, i Frana. ncheierea. n aceast parte sunt formulate sinteza rezultatelor i concluziile n urma studiului.

CAPITOLUL I. Consideraii generale privind autoritile statale n Republica Moldova

I.1. Instituia politic legislativ n Republica Moldova - Parlamentul. Conform art. 60 din Constituia Republicii Moldova 1, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova i unica autoritate legislativ a statului. Parlamentul este compus din 101 deputai. Alegerile deputailor se desfoar n cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului precedent. Parlamentul se alege prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrof. Parlamentul nou-ales se ntrunete n edina de constituire la convocarea Preedintelui Republicii Moldova n cel mult 30 de zile de la alegeri, dac au fost alei cel puin 2/3 din numrul total al deputailor. edina de constituire a Parlamentului nou-ales este prezidat de cel mai n vrst deputat, ulterior, dup alegere, de Preedintele sau de unul dintre vicepreedinii Parlamentului. Preedintele edinei ofer cuvnt Preedintelui Curii Constituionale pentru prezentarea raportului privind rezultatele alegerii Parlamentului i validarea mandatelor deputailor alei. Parlamentul se consider legal constituit din data edinei de constituire. n vederea formrii organelor de lucru i organizrii activitii Parlamentului, deputaii constituie fraciuni parlamentare alctuite din cel puin 5 deputati alei n baza de liste ale concurenilor electorali, precum i fraciuni parlamentare cu aceeai componen numeric din deputai independeni. Fraciunile parlamentare i aleg organele de conducere sau conductorii.2 Deputatul poate fi membru doar a unei fraciuni. Preedintele fiecrei fraciuni parlamentare prezint Parlamentului componena numeric i nominal a
1

Constituia Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994. 2 Legea despre adoptarea Regulamentului Parlamentului Nr.797 din 02.04.96 // Monitorul Oficial al R.Moldova Nr.050 din 07.04.2007.

fraciunilor. Preedintele edinei stabilete succesiunea lurilor de cuvnt n funcie de componena numeric a fraciunilor parlamentare. Majoritate parlamentar este considerat fraciunea sau coaliia fraciunilor, anunat prin declaraie, care cuprinde mai mult de jumtate din deputaii alei. Opoziie parlamentar este considerat fraciunea sau fraciunile care nu fac parte din majoritatea parlamentar i care s-au declarat n opoziie fa de aceasta. Fraciunea i nceteaz existena dac numrul membrilor ei este mai mic de 5 sau dac fraciunea nainteaz o rezoluie n acest sens. Dup constituirea legal a Parlamentului se alege Preedintele Parlamentului, vicepreedinii i se formeaz Biroul permanent al Parlamentului. Parlamentul, la propunerea fraciunilor parlamentare, instituie o comisie pentru efectuarea alegerii Preedintelui Parlamentului. Preedintele Parlamentului se alege pe durata mandatului Parlamentului, prin vot secret, cu buletine de vot pe care se nscriu numele i prenumele tuturor candidailor propui de fraciunile parlamentare. Hotrrea privind revocarea Preedintelui Parlamentului se adopt cu votul a 2/3 din numrul deputailor alei, prin vot secret, n condiiile art.8 care se aplic n mod corespunztor. Biroul permanent al Parlamentului este organul de lucru al acestuia i se formeaz, inndu-se seama de reprezentarea proporional a fraciunilor n Parlament.3 Biroul permanent al Parlamentului are urmtoarele atribuii: a) propune Parlamentului data convocrii sesiunii i durata acesteia; b) propune Parlamentului spre aprobare componena nominal a comisiilor permanente, conform deciziilor fraciunilor parlamentare i solicitrilor deputailor; c) coordoneaz activitatea comisiilor permanente; d) stabilete modul de dezbatere public a proiectelor de acte legislative, de acumulare, examinare i dezbatere a propunerilor prezentate n legtur cu acestea; e) aprob Regulamentul privind acreditarea reprezentanilor

Legea despre adoptarea Regulamentului Parlamentului Nr.797 din 02.04.96 // Monitorul Oficial al R.Moldova Nr.050 din 07.04.2007.

mijloacelor de informare n mas pe lng Parlament; f) stabilete obligaiunile membrilor biroului; g) elaboreaz proiectul bugetului Parlamentului; etc. Preedintele Parlamentului are urmtoarele atribuii: conduce lucrrile Parlamentului i ale Biroului permanent; convoac sesiunile ordinare, extraordinare sau speciale ale Parlamentului; asigur respectarea Regulamentului i meninerea ordinii n timpul edinelor; primete i distribuie proiectele de legi i propunerile legislative, precum i rapoartele comisiilor; anun rezultatul votrii i numete actele legislative adoptate; semneaz legile, hotrrile i moiunile adoptate de Parlament; reprezint Parlamentul n relaiile cu Preedintele Republicii Moldova i cu Guvernul; reprezint Parlamentul n ar i peste hotare; etc. Comisiile speciale se constituie de Parlament pentru examinarea proiectelor de acte legislative, pentru elaborarea unor proiecte de acte legislative complexe, etc. Comisia de anchet citeaz ca martor orice persoan care dispune de informaii despre vreo fapt sau mprejurare de natur s serveasc la cercetarea cauzei. Parlamentul se ntrunete n dou sesiuni ordinare pe an. Sesiunea de primvar ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iulie. Sesiunea de toamn ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. Cererea de convocare a sesiunii extraordinare sau speciale se face n scris n adresa Biroului permanent i va cuprinde motivul, ordinea de zi propus i durata de desfurare a sesiunii4. edintele Parlamentului se desfoar, de regul, n conformitate cu ordinea de zi. Proiectul ordinii de zi se aprob pentru o perioad de 2 sptmni. Proiectul ordinii de zi cuprinde proiecte de acte legislative, proiecte de acte exclusiv politice ale Parlamentului, rapoarte i alte chestiuni propuse de Biroul permanent. Proiectele de acte legislative se nscriu n proiectul ordinii de zi, de regul, n cel mult 10 zile de la primirea raportului comisiei permanente sesizate n fond. Ordinea de zi este supus spre aprobare Parlamentului n ultima zi din sptmna de lucru ce precede perioada pentru care a fost ntocmit i se aprob cu votul majoritii deputailor prezeni.
4

Alexandru Ioan. Structuri, mecanisme i instituii administrative. Bucureti, All Beck, 1966, p. 79.

n temeiul art.73 din Constituie5, dreptul de iniiativ legislativ aparine deputailor, Preedintelui Republicii Moldova, Guvernului i Adunrii Populare a unitii teritoriale autonome Gguzia, care snt considerai autori ai proiectelor de acte legislative sau ai propunerilor legislative. Proiectul de act legislativ i propunerea legislativ se depun spre dezbatere mpreun cu o expunere a obiectivului, scopului, concepiei viitorului act, a locului acestuia n legislaia n vigoare, precum i a efectelor sale social-economice i de alt natur. Proiectul actului legislativ se prezint n limba moldoveneasc mpreun cu traducerea lui n limba rus. Proiectele de legi, nscrise pe ordinea de zi a edinei Parlamentului, se dezbat, de regul, n dou lecturi. Proiectele de legi ordinare, la decizia Parlamentului, pot fi adoptate ntr-o singur lectur. Proiectele de legi organice se adopt numai dup dezbaterea lor n a doua lectur. Proiectele de legi constituionale, proiectele de legi organice n problemele bugetului, finanelor, economiei care necesit considerabile cheltuieli financiare, proiectele de legi complexe, precum i la decizia Parlamentului, pot fi supuse dezbaterii i n a treia lectur. Adoptarea actului legislativ n lectur final exprim intenia i acordul autoritii legislative de a se aplica actul anume n redacia prezentat, pornindu-se de la sensul i logica intern a prevederilor respective. Proiectele de legi i hotrri se consider respinse, dac la votarea n ansamblu nu s-a obinut majoritatea respectiv de voturi. Legile i hotrrile adoptate de Parlament se semneaz de Preedintele Parlamentului sau de ctre unul dintre vicepreedinii Parlamentului n termen de cel mult 20 de zile de la adoptare. Legea se trimite de ctre Preedintele sau de ctre unul dintre vicepreedinii Parlamentului spre promulgare Preedintelui Republicii Moldova cel trziu n ziua de lucru urmtoare zilei semnrii acesteia. nainte de promulgare, Preedintele Republicii Moldova este n drept, n cazul n care are obiecii asupra unei legi, s o
5

Constituia Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994.

10

trimit Parlamentului spre reexaminare n termen de cel mult 2 sptmni de la primirea ei. Preedintele Republicii Moldova poate cere Parlamentului, doar o singur dat, reexaminarea legii pentru orice motive ce fac legea n ansamblu sau o parte a ei inacceptabil. n cazul n care, dup reexaminarea legii, trimise de ctre Preedintele Republicii Moldova, Parlamentul cu votul majoritii, nu-i menine hotrrea, legea se consider respins. Legile, hotrrile i alte acte se adopt de ctre Parlament cu votul majoritii dup cum urmeaz: a) legile constituionale - cu votul a 2/3 din numrul deputailor alei; b) legile organice - cu votul majoritii deputailor alei; c) legile ordinare, hotrrile i alte acte - cu votul majoritii deputailor prezeni. Deputatul voteaz personal prin vot deschis sau secret. Votul deschis se exprim prin ridicare de mini, prin apel nominal sau prin mijloace electronice. Votul secret se exprim prin buletine de vot pentru numiri n funcie i prin mijloace electronice, n cazul adoptrii legilor i hotrrilor. n conformitate cu prevederile constituionale, imunitatea parlamentar are ca scop protejarea deputatului n Parlament mpotriva urmririlor judiciare i garantarea libertii de exprimare a acestuia 6. Deputatul nu poate fi reinut, arestat, percheziionat, cu excepia cazurilor de infraciune flagrant, sau trimis n judecat fr ncuviinarea prealabil a Parlamentului, dup ascultarea sa 7. Inviolabilitatea nu se extinde asupra membrilor familiei deputatului. n cazul n care deputatul a comis o infraciune sau o contravenie, Procurorul General poate cere Parlamentului ridicarea imunitii acestuia pentru a efectua msuri procesuale de reinere, percheziionare, arestare sau trimitere n judecat. edintele Parlamentului snt publice, n afara cazurilor n care, la cererea Preedintelui Parlamentului, a unei fraciuni parlamentare sau a unui grup din cel puin 5 deputai, se hotrte, cu votul majoritii deputailor prezeni, ca acestea s fie nchise. edinele n plen ale Parlamentului, cu excepia celor nchise, pot fi
6 7

Negru Boris. Coraportul administraiilor publice, Bucureti, 1997, p. 47..

Tudor Draganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, vol.1, Bucureti. All Beck, 2000, p. 58.

11

transmise n direct la posturile publice naionale de radio i televiziune n conformitate cu prevederile Codului audiovizualului al Republicii Moldova, precum i la iniiativa Parlamentului, prin decizie adoptat cu votul majoritii deputailor prezeni. Parlamentul i desfoar activitatea n plen, n comisii i n fraciuni, de regul, conform urmtorului program: a) luni - lucrul cu alegatorii (zi de audien, deplasri n teritoriu); b) mari - edine ale fraciunilor parlamentare; c) miercuri edine ale comisiilor permanente; d) joi i vineri - edine n plen8. Preedintele edinei conduce dezbaterile, vegheaz la respectarea ordinii la edine. Preedintele edinei nu este n drept s comenteze lurile de cuvnt ale deputailor. Asistena organizatoric, informaional i tehnic a activitii Parlamentului, Biroului permanent, comisiilor permanente, fraciunilor parlamentare i a deputailor este asigurat de Aparatul Parlamentului condus de Directorul general. n exercitarea atribuiilor, Directorul general este responsabil de asigurarea bunei activiti a organelor de lucru ale Parlamentului, angajeaz i elibereaz din funcie personalul Aparatului Parlamentului, cu excepia persoanelor a cror numire ine de competena Preedintelui Parlamentului. n scopul informrii societii despre activitatea Parlamentului, Aparatul Parlamentului asigur inerea web site-ului Parlamentului, pe care se vor plasa informaii despre componena Parlamentului i activitatea lui, ordinea de zi a edinelor n plen, proiectele de acte legislative i propunerile legislative parvenite la Parlament. Preedintele Republicii Moldova este ales de ctre Parlament n conformitate cu prevederile art.78 din Constituie. Instalarea n funcie a Preedintelui Republicii Moldova nou ales se face n cadrul edinei solemne a Parlamentului. Dup consultarea majoritii parlamentare, Preedintele Republicii Moldova desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru. Legile, hotrrile, alte acte i materiale ale Parlamentului, Biroului permanent, comisiilor permanente i altor comisii, precum i cele ale Aparatului
8

Legea despre adoptarea Regulamentului Parlamentului Nr.797 din 02.04.96 // Monitorul Oficial al R.Moldova

Nr.050 din 07.04.2007.

12

Parlamentului se depun anual la arhiva Parlamentului n modul stabilit, conform Nomenclatorului de dosare, aprobat de Biroul permanent. Parlamentul aprob bugetul anual propriu pentru anul bugetar urmtor pn la data de 1 iulie a anului n curs, cu avizarea prealabil a Guvernului. Bugetul aprobat de Parlament se aduce la cunotina Guvernului i a Ministerului Finanelor, care l include n proiectul legii bugetului de stat pentru anul urmtor. Bugetul Aparatului Parlamentului este parte integrant a bugetului Parlamentului. Activitatea financiar a Aparatului Parlamentului se determin prin regulamentul acestuia. Concluzionnd asupra acestui paragraf, putem deduce c anume Parlamentul Republicii Moldova prin activitatea de legiferare i n general de conducere suprem, n cadrul creia snt elaborate cele mai importante acte de stat i n care este concretizat politica intern i extern a statului, asigur conducerea societii prin adoptarea regulilor de conduit cu for juridic superioar tuturor regulilor de convieuire social.

I.2. Guvernul autoritatea central a puterii executive. ntr-un stat de drept este important ca administraia, care reprezint puterea executiv, s fie n acelai timp accesibil, sensibil privind drepturile omului i s poat fi supus unui control.9 Noiunea de guvern, menioneaz T. Drganu, poate avea un triplu sens: a) ntr-o accepiune foarte larg, acest termen desemneaz totalitatea organelor politice ale statului, inclusiv parlamentul; b) ntr-un sens mai puin larg totalitatea organelor care formeaz puterea executiv, adic eful statului mpreun cu consiliul de minitri; c) ntr-un sens restrns, prin guvern se nelege numai acea parte a puterii executive, care este format din ansamblul minitrilor (consiliul de minitri), cu excluderea efului statului.10 Guvernul Republicii Moldova este autoritatea executiv suprem responsabil n faa Parlamentului. Guvernul este mputernicit s rezolve toate problemele
9

Mihai Bdescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 59. T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, vol II, Bucureti, Lumina-Lex, 1998, p. 308.
10

13

administrrii publice ce in de competena lui. Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice. n activitatea sa Guvernul se cluzete de Constituie, de celelalte legi ale Republicii Moldova, de decretele Preedintelui Republicii Moldova i de tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte; n conformitate cu mputernicirile sale Guvernul creeaz condiii pentru stabilirea i asigurarea suveranitii economice i politice a Moldovei; elaboreaz concepia dezvoltrii social-economice a republicii, programul i mecanismul trecerii la economia de pia; asigur libera iniiativ, deetatizarea, privatizarea, demonopolizarea economiei i dezvoltarea relaiilor de pia; elaboreaz strategia dezvoltrii tehnico-tiinifice, promoveaz o politic naional n domeniul culturii, tiinei, tehnicii, tehnologiei; rezolv problemele reglementrii de stat a progresului tehnico-tiinific; protejeaz interesele naionale

n activitatea economic, financiar i valutar; realizeaz colaborarea economic cu rile lumii n condiiile dezvoltrii relaiilor contractuale, formrii infrastructurii de pia, integrrii general-europene i mondiale; promoveaz politica de stat n domeniul ocrotirii sntii populaiei; favorizeaz dezvoltarea autonomiei organelor administraiei publice de toate nivelurile; asigur legalitatea, ordinea public, drepturile i libertile cetenilor; asigur respectarea i executarea legilor, hotrrilor Parlamentului, decretelor Preedintelui Republicii Moldova, tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte; promoveaz o politic extern n conformitate cu competena sa. Guvernul se formeaz n urmtoarea componen: prim-ministrul, primviceprim ministrul, viceprim-minitrii, minitrii i ali membri stabilii prin lege. Preedintele Republicii Moldova, n baza votului de ncredere acordat de Parlament, numete Guvernul. n termen de trei zile de la data numirii Guvernului, Prim-ministrul, viceprim-minitrii, minitrii i ceilali membri ai Guvernului vor depune individual, n faa Preedintelui Republicii Moldova, jurmntul al crui text este prevzut la art.79 alin.(2) din Constituie. Guvernul i exercit mandatul
14

din ziua depunerii jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldova i pn la validarea alegerilor pentru un nou Parlament11. Guvernul rspunde n faa Parlamentului pentru activitatea sa. Guvernul cel puin o dat pe an, ine n faa Parlamentului o dare de seam despre activitatea sa. Minitrii i conductorii altor autoriti administrative centrale, n baza unei hotrri a Parlamentului, in n faa lui dri de seam asupra activitii lor. Membrii Guvernului snt obligai s rspund la ntrebrile formulate de deputai referitor la activitatea Guvernului i a organelor din subordinea lui n modul stabilit. Guvernul are dreptul s demisioneze din propria iniiativ. Fiecare membru al Guvernului are, de asemenea, dreptul de a demisiona. Demisionarea Primministrului conduce la demisionarea Guvernului n componen deplin. Cererea de demisie a Prim-ministrului i a ntregii componene a Guvernului se prezint Parlamentului, care se pronun asupra ei12. Guvernul i d demisia n cazul n care: 1) Parlamentul i-a exprimat nencrederea n Guvern conform art.106 i 1061 din Constituie; 2) Prim-ministrul a demisionat sau a decedat; 3) a fost ales un nou Parlament. n conformitate cu mputernicirile sale, Guvernul: promoveaz n via legile Republicii Moldova; stabilete funciile ministerelor, ale altor autoriti administrative centrale i ale celor din subordinea sa; realizeaz programele dezvoltrii economice i sociale a republicii; conduce organele de aprare a teritoriului, securitii Republicii Moldova i a cetenilor ei; asigur promovarea politicii interne i externe a Republicii Moldova. Guvernul conduce, coordoneaz i controleaz activitatea ministerelor, a altor autoriti administrative centrale, a inspectoratelor de stat, a comisiilor i consiliilor guvernamentale, altor autoriti din subordinea sa, aprob regulamentele ministerelor, ale altor autoriti administrative centrale, ale inspectoratelor de stat, comisiilor i consiliilor guvernamentale, numete i demite din funcie adjuncii minitrilor Republicii Moldova, conductorii i adjuncii conductorilor celorlalte organe din subordinea
11

Legea Republicii Moldova cu privire la Guvern nr.64-XII din 31.05.1990 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.131-133 din 26.09.2002. 12 Gheorghe Costachi, Statul de drept: ntre teorie i realitate - Chiinu, 2000, p. 59.

15

sa, confirm i elibereaz de exercitarea obligaiilor de membri ai colegiilor ministerelor Republicii Moldova i ai altor organe din subordinea sa. Ministerele snt organele centrale de specialitate ale statului, fiind conduse de minitri, care poart rspundere personal pentru ndeplinirea sarcinilor puse n seama lor. Ministerele transpun n via, n baza legilor republicii, decretelor Preedintelui Republicii Moldova, politica Guvernului, hotrrile i ordonanele lui, conduc n limitele competenei domeniile ncredinate i snt responsabile de activitatea lor. Guvernul exercit controlul legalitii i oportunitii activitii ministerelor, altor autoriti administrative centrale i a organelor din subordine, abrog hotrrile i ordinele minitrilor i altor organe din subordine, ce nu corespund legilor, hotrrilor i ordonanelor Guvernului. edinele Guvernului se desfoar dup caz, dar nu mai rar dect o dat pe trimestru. La edine Guvernul examineaz: programul su de activitate i declaraia de politic general; proiectele concepiilor, prognozelor i strategiilor dezvoltrii social-economice a rii; proiectele programelor de importan statal; proiectul bugetului de stat i bugetului asigurrilor sociale de stat, iniiativele legislative i amendamentele ce in de majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor, precum i de majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare; rapoartele privind executarea bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical; darea de seam a Guvernului asupra activitii sale, care va fi prezentat spre examinare Parlamentului; proiectele de legi i avizele asupra iniiativelor legislative; aprobarea Regulamentului Guvernului; numirea judectorilor la Curtea Constituional; chestiunile privind demisia Guvernului; etc. edinele Guvernului snt prezidate de Prim-ministru sau de unul din viceprim-minitri. edinele snt deliberative, dac la ele particip majoritatea membrilor Guvernului. Hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor Guvernului prezeni la edin, iar ordonanele - cu votul majoritii membrilor Guvernului.
16

edinele

Guvernului

snt publice.

La

ele

pot

participa

alte

persoane, n conformitate cu legislaia. La decizia Prim-ministrului, edinele pot fi nchise. Guvernul asigur transparena activitii sale 13. n acest scop, Guvernul din oficiu sau la solicitare, hotrte publicarea n mijloacele de informare n mas (inclusiv electronice) a anumitor proiecte de acte legislative i proiecte de acte ale Guvernului, stenograme ale edinelor sale publice i a altor acte viznd activitatea executivului, n funcie de importana lor pentru societate. Dup caz, prin aceeai hotrre, Guvernul stabilete modul de dezbatere public a proiectelor de acte legislative i a proiectelor de acte ale Guvernului, de acumulare, examinare i discutare a propunerilor prezentate n legtur cu acestea. Prim-ministrul conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. Prim-ministrul Republicii Moldova prezideaz edinele Guvernului; i ia decizii n problemele conducerii Republicii Moldova14. Asigurarea organizrii activitii Guvernului, prezentarea materialelor analitice i informaionale, pregtirea proiectelor de hotrri, ordonane i dispoziii, precum i verificarea executrii hotrrilor, ordonanelor i dispoziiilor revine Aparatului Guvernului. Guvernul Republicii Moldova adopt: hotrri, ordonane i dispoziii. Hotrrile se emit n baza legii, se emit pentru organizarea executrii legii i snt acte administrative cu caracter normativ. n hotrri se concretizeaz unele aspecte de procedur sau chiar de fond ale legii, ns nu le substituie, ci trebuie s corespund cu scopul legii n baza creia a fost adoptat hotrrea. Ordonanele pot fi emise de ctre Guvern n baza unei legi de abilitare, pentru a soluiona i a rezolva problemele urgente legate de programul de activitate a Guvernului. Ordonanele se emit doar n baza delegrii legislative (dreptul oferit guvernului de ctre parlament de a emite acte normative cu caracter de lege).
13

Platon Mihail. Administrarea public n Republica Moldova: probleme actuale ale reformei, Chiinu, Epigraf,

1999, p. 74.
14

Platon Mihail. Introducere n tiina administraiei publice. Chiinu, 1999, p. 52.

17

Ordonanele se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i intr n vigoare n modul stabilit pentru actele oficiale. Dispoziiile se emit de ctre Prim-ministru pentru organizarea activitii interne a Guvernului. Sintetiznd cele expuse mai sus, ajungem la concluzia c rolul Guvernului se deduce din faptul c este organul central al puterii executive care asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice pe ntreg teritoriul rii i n toate domeniile de activitate supuse reglementrii legii. Dup natura activitii pe care o desfoar, Guvernul este mecanismul cel mai important prin care se asigur coerena administraiei publice ca activitate de organizare a executrii legii n toate compartimentele sistemului administraiei publice. I.3. Principalele raporturi care se stabilesc ntre diferite autoriti ale statului. n paralel cu dezvoltarea diferitor autoriti ale statului, se constat o multiplicare i o cretere a complexitii legturilor de interdependen dintre acestea15. Potrivit criteriilor de constituire n sistem a sarcinilor publice corespunztor tipurilor de autoriti cunoscute, putem identifica urmtoarele tipuri de relaii ntre diferitele componente ale acestui sistem: a) Relaii de autoritate, care pot fi: relaii ierarhice, determinate de structura ierarhic i relaii funcionale, determinate de structura dup competena specific i care, de regul, se realizeaz n sprijinul celor dinti. b) Relaii de cooperare, care pot fi formalizate (obligatorii prin acte normative) sau neformalizate (facultative). c) Relaii de reprezentare, care iau natere n special n raport cu elementele exterioare sistemului autoritilor administraiei publice.

15

Orlov, Maria. Belecciu, tefan. Drept administrativ. Chiinu: Editura Elena V. I., 2005, p 112.

18

d) Relaii de control, determinate de delegare (deci nu relaii de control consecin a subordonrii ierarhice sau funcionale). e) Relaii de prestri servicii (cu pondere n raporturile cu cetenii). Referindu-ne la responsabilitile determinate de aceste tipuri de relaii, remarcm i diferenierea tipurilor de responsabiliti. De exemplu, relaiile ierarhice care au la baz o autoritate direct, determin o responsabilitate general, total; relaiile funcionale care au la baz o autoritate indirect, potrivit competenei specifice, determin o responsabilitate specific, specializat. nainte de a proceda la analiza detaliat a tipurilor de relaii n care sunt implicate autoritile statului n procesul realizrii funciilor ce le au, reamintim un aspect important al relaiilor dintre administraie i mediul politic, i anume, acela c dei administraia, constituind substana puterii executive, este chemat s execute decizia politic, partidele i formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz administraiei publice dect ntr-un regim totalitar. Voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect prin filtrul prevederilor Constituiei i a celorlalte legi care precizeaz cu exactitate mecanismul transformrii opiunilor politice n decizii politice, iar apoi n norme juridice, care sunt singurele obligatorii pentru administraia public. Acest mecanism al transformrii opiunilor politice n norme juridice presupune existena unor relaii variate i complexe ntre diferitele componente ale sistemului administrativ, ntre care reamintim: - Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i celelalte autoriti ale administraiei publice. Aceste relaii sunt extrem de variate i complexe. Din multitudinea de posibiliti de grupare identificm: a) Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, determinate de raportul de subordonare dintre guvern, ca autoritate de vrf, i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, potrivit cruia guvernul, conform programului su de guvernare, acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii
19

interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, iar ministerele i organele de specialitate ale administraiei publice centrale, fiecare n ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste msuri. Aceast subordonare orizontal determin totui relaii de autoritate ierarhice care se exprim prin competena guvernului de a controla activitatea ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice i de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea. b) Relaiile dintre organul de vrf al administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general consilii locale i primari sunt tot relaii de autoritate ierarhice, generate de competena general pe care o are guvernul de a conduce ntreaga administraie public la nivel naional. Expresia acestui tip de relaii este dreptul de control al legalitii pe care l are reprezentantul guvernului n teritoriu, precum i dreptul guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autoriti locale. c) Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i autoritile locale de specialitate ale administraiei publice sunt relaii de autoritate ierarhice, determinate de structura unitar a subsistemului autoritilor administraiei publice de stat. Acest tip de relaii rezult din dreptul de control general pe care l are guvernul. n practica administrativ, relaiile de autoritate ierarhice, de tip general, nu se realizeaz ntotdeauna direct, avnd n vedere c ntre Guvern i serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice exist o treapt intermediar preedintele raionului sau ministrul de resort16. Relaiile de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci cnd guvernul adopt msuri generale pentru funcionarea acestora (acte normative). Guvernul, n virtutea poziiei i rolului su, este chemat s arbitreze i s soluioneze abaterile ce de produc n sistemul de relaii ntre autoritile administraiei publice cu competen general (consiliile raionale) i ministere i
16

Roman Alexandru. Evoluia universal a sistemelor de administrare public. Chiinu, 1998, p. 48.

20

celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, n ideea respectrii stricte a constituiei i a celorlalte acte normative, n special pentru evitarea centralismului excesiv i a asigurrii autonomiei funcionale a autoritilor administraiei publice locale. - Relaiile dintre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritile locale sau teritoriale ale administraiei publice. n aceast categorie putem include: a) Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general (consiliile locale). Ele sunt determinate de poziia acestor autoriti n sistemul general al administraiei publice. Ele sunt situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenelor. Pornind de la aceast observaie, putem deduce c autoritile administraiei publice locale, cu competen general (consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Deci, nu suntem n prezena unor relaii de autoritate, ci, dup prerea noastr, n prezena unor relaii de cooperare, n cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative. b) Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaii de autoritate de natura funcional, determinate de structura pe specific de activitate (funcional). Aceste relaii se realizeaz n sprijinul relaiilor de autoritate ierarhice care exist ntre preedintele raionului, abilitat s conduc nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, i aceste autoriti 17. Deci, serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice de specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort care au competen s le suspende dispoziiile ilegale i s le dea indicaii obligatorii. Un alt tip de relaii ce se stabilesc ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
17

Didencu Valeriu. Democraie i administraie public local. Chiinu, Epigraf, 1998, p. 81.

21

centrale i serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice din teritoriu, sunt relaii de control determinate de delegarea de competene nu de structura pe specific de activitate. - Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale. Relaiile dintre consiliu local i primari pot fi apreciate pornind de la observaia c primarii sunt autoriti executive i nu deliberative, ceea ce nseamn c dintr-un anumit punct de vedere ar exista o relaie de autoritate ntre consiliu i primar. n acelai timp, din punct de vedere al modului de formare, ambele autoriti sunt constituite prin votul direct al cetenilor, ceea ce confer n egal msur legitimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natur juridic (ambele autoriti aparin administraiei publice). Am putea vorbi deci de existena, n primul rnd, a unor relaii de cooperare i de control prin delegare, att consiliul local avnd competene de control asupra primarului ct i acesta, la rndul su, asupra consiliului local. - Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea legislativ. Analiza tipurilor de relaii la care particip autoritile administraiei publice implic precizarea unor aspecte n legtur cu raporturile dintre autoritile administraiei publice i cele care exercit puterea legislativ18. a) Guvernul, ca autoritate public de vrf a puterii executive i responsabil pentru conducerea general a administraiei publice, chemat s asigure realizarea politicii interne i externe a rii, coopereaz n ndeplinirea atribuiilor sale cu organismele interesate. Potrivit principiului separrii puterilor statului, reflectat n Constituie prin mecanismul de formare i funcionare a guvernului, nu se poate afirma c ntre parlament i guvern ar exista relaii de subordonare, de autoritate ierarhic. Aceste relaii sunt, n primul rnd, de cooperare, aa cum am artat mai sus, dar i de control determinat de delegare expres prin Constituie care atribuie parlamentului competena de a realiza controlul parlamentar, i chiar, mai mult, de a retrage ncrederea acordat guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur n condiiile stabilite de Constituie, ceea ce poate duce la demiterea guvernului.
18

Vedina Verginia, Drept administrativ i instituii politico-administrative. Bucureti, Ed. Lumina Lex, 2002, p. 99

22

b) Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale stabilesc cu parlamentul relaii de cooperare sau de control prin delegare, n mod indirect, prin guvern. c) Consiliile locale i primarii sunt autoriti ale administraiei publice locale prin care potrivit prevederilor Constituiei se realizeaz autonomia local la nivelul unitilor administrativ teritoriale, iar, n aceast calitate, relaiile dintre ele i autoritile publice care exercit puterea legislativ sunt similare cu cele ale celorlalte autoriti ale administraiei publice. Caracterul de autoriti deliberative ale consiliilor locale nu schimb natura juridic a acestora, iar autonomia este pur administrativ, adic ea privete organizarea i funcionarea administraiei publice locale i gestionarea sub propria rspundere a intereselor pe care le reprezint. - Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea judectoreasc. ntre instituiile publice care exercit puterea judectoreasc se pot stabili relaii de cooperare, reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea activitii de asigurare a legalitii, autoritile administraiei publice intr n relaii de cooperare cu autoritile judectoreti. Relaiile de control prin delegare se creeaz atunci cnd o autoritate a administraiei publice, de regul un minister sau alt organ central de specialitate al administraiei publice, controleaz o autoritate judectoreasc19. - Relaiile cu organizaiile nonguvernamentale. Acestea sunt relaii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate, adic obligatorii, potrivit unor dispoziii legale) sau relaii de reprezentare. Astfel, autoritile administraiei publice sunt obligate s intre n relaii de cooperare cu fundaii pentru realizarea unor obiective legate de protecia muncii, omaj, integrare social etc. n alte situaii, autoritile administraiei publice au reprezentant n diferite organizaii nonguvernamentale, sau acetia au reprezentani pe lng autoritile administraiei publice. Acest sistem asigur o legtur permanent ntre cele dou categorii de organizaii.

19

Vedina Verginia, op. cit, p 102.

23

- Relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii. Toi cetenii intr, sub forme variate, n relaii cu autoritile administraiei publice, deoarece calitatea de cetean scoate n eviden competena autoritilor administraiei publice n satisfacerea intereselor acestora. Relaiile ce se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i ceteni pot fi: relaii de cooperare (colaborare), relaii de utilizare a serviciilor publice (deci, de prestaii din partea administraiei ctre ceteni) i relaii de autoritate (sau de subordonare a cetenilor fa de organele administraiei publice). Analiznd aceste categorii de relaii, vom evidenia necesitatea democratizrii permanente a administraiei publice n ideea stabilirii unei legturi sistematice ntre ceteni i administraie. preciza: a) Relaiile de cooperare direct (de colaborare) ntre autoritile administraiei publice i ceteni vor trebui s ocupe rolul cel mai important, att din punct de vedere al ponderii ct i al valorii coninutului lor. Aceste relaii subliniaz, n primul rnd, sprijinul pe care cetenii sunt chemai s l dea administraiei publice n vederea realizrii misiunii acesteia i, pe de alt parte, ele trebuie s reflecte existena unei legturi absolut necesare ntre administraia public i ceteni. b) Relaii determinate de prestarea de servicii ale administraiei publice ctre ceteni constituie al doilea tip de relaii ntre administraia public i ceteni. Este evident c administraia public nu se limiteaz prin autoritile administraiei publice la organizarea realizrii n concret a legii, ci ea are drept mobil organizarea unor servicii publice ntr-o gam variat i complex de probleme, servicii publice care s presteze activiti cetenilor20. Acest aspect al atribuiilor de servire a populaiei este mai evident la autoritile administraiei publice locale, n special la municipii, oraei comune, dar i la serviciile descentralizate ale autoritilor administraiei publice centrale. Trecnd la analiza acestor categorii de relaii vom

20

Vida Ioan. Puterea executiv i Administraia Public. Bucureti, 1994, p. 79.

24

Referindu-ne pe scurt la coninutul acestor prestaii, amintim c administraia public trebuie s rspund, n limita legilor, la toate interesele i nevoile cetenilor, cum ar fi eliberarea de acte (certificate, dovezi, adeverine), s apere drepturile i interesele cetenilor prin msuri de ocrotire social (instituiri de tutele, curatele, ocrotirea familiei, ajutoare sociale diferite etc.). Din punct de vedere juridic, relaiile dintre administraia public i ceteni pentru prestarea de servicii pot fi de dou tipuri: Relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept administrativ (regim juridic administrativ); Relaiile ce se statornicesc n baza normelor de drept civil (regim juridic civil). Relaiile de tip administrativ se bazeaz pe norma juridic, pe actul normativ ce stabilete competenele autoritilor administraiei publice. n aceast situaie, ceteanul are dreptul s se adreseze administraiei publice n temeiul respectivului act normativ. Spre exemplu, utilizarea serviciului public al nvmntului de toate gradele sau al ocrotirii sntii rezult din actele normative n materie. Exist, deci, un drept legitim al ceteanului de a se adresa administraiei publice pentru satisfacerea unui interes personal. n legtur cu aceast problem, se pot ivi mai multe posibiliti, i anume: administraia public este obligat s satisfac cererea ceteanului n urma ntrunirii unor condiii din partea celui care solicit (de exemplu acordarea unui paaport sau a unui permis auto); ceteanul intr n mod obligatoriu n relaii de prestaii de servicii cu autoritile administraiei publice (apare, deci, o subordonare a ceteanului), de exemplu, obligaia de vaccinare. c) Relaii de autoritate (de subordonare a cetenilor fa de autoritile administraiei publice). Aceste relaii sunt determinate n mod evident de voina unilateral a autoritilor administraiei publice21. Ele sunt impuse cetenilor nefiind necesar acceptul celor care sunt chemai s participe n aceste relaii. Astfel, de exemplu, obligaiile cetenilor pot fi: de a nu face zgomot n locuin ntre anumite ore, de a plti unele taxe, etc.
21

Orlov, Maria, Drept administrativ. Chiinu: Editura Elena V. I., 2005, p. 59.

25

Sintetiznd caracteristicile determinate de legturile dintre autoritile administraiei publice i ceteni putem spune c, nu exist egalitate ntre participani; voina este, de regul, unilateral (aparine autoritilor administraiei publice), dar nu se exclude posibilitatea ceteanului de a-i spune punctul de vedere asupra modului cum urmeaz s se desfoare relaia respectiv. Concluzionnd asupra acestui paragraf, deducem c corecta determinare i derulare a relaiilor ntre diferite autoriti a statului, fiind o expresie a democratismului statului de drept, este garantat printr-un complex de acte normative i instituii juridice special create n scopul asigurrii crerii de relaii i colaborrii, ntre toate organele i autoritile statale n vederea promovrii i asigurrii interesului general al populaiei Republicii Moldova.

CAPITOLUL II. Raporturile dintre puterea executiv i legislativ n Republica Moldova

ntre instituiile fundamentale ale sistemului democratic, parlament i guvern, este normal i firesc s se nasc i nfptui anumite relaii i raporturi. Aceste relaii pot fi de conlucrare, colaborare, dar i de control. Controlul se realizeaz dinspre parlament spre guvern i el vizeaz activitatea acestuia i a membrilor si. Acest control se nfptuiete prin: informarea parlamentului de ctre guvern, delegarea legislativ, votul de ncredere acordat guvernului, moiunea simpl i de cenzur pentru activitatea sa, care poate merge pn la demiterea guvernului; legile votate de parlament i impuse spre aplicare guvernului; votarea bugetului; interpelrile orale i scrise ale parlamentului de ctre membrii guvernului; comisiile de control i anchet ale parlamentului, etc.

II.1. Informarea parlamentului de ctre Guvern

26

Conform art. 104 din Constituia Republicii Moldova 22, Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i prezint informaiile i documentele cerute de acesta, de comisiile lui i de deputai. Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului. Dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie. Informarea Parlamentului cu privire la activitatea Guvernului mai poate fi realizat i prin alte modaliti: crearea unor comisii de anchet sau informarea prin intermediul rapoartelor prezentate de Curtea de conturi sau avocatul parlamentar. Fiecare deputat poate adresa ntrebri membrilor Guvernului sau conductorilor altor autoriti ale administraiei publice. ntrebrile sunt simple cereri de a rspunde dac o anumit informaie este adevrat sau dac este exact sau dac Guvernul are intenia de a lua o hotrre ntr-o problem concret determinat. Deputatul, n aceeai edin plenar, poate adresa cel mult dou ntrebri. Ultima or de lucru al Parlamentului n fiecare zi de joi, cu exepia ultimei joi din lun, va fi consacrat ntrebrilor.23 Deputaii nu pot formula ntrebri Preedintelui Republicii Moldova, reprezentanilor puterii judectoreti, autoritilor administraiei publice locale, precum i ntrebri care: a) privesc probleme de interes personal; b) urmresc, n exclusivitate, obinerea unei consultaii juridice; c) se refer la procesele aflate pe rolul instanelor judectoreti sau pot afecta soluionarea unor cauze aflate n curs de judecat; d) privesc activitatea unor persoane care nu ndeplinesc funciile publice. Formulnd ntrebarea, deputatul va preciza dac dorete s primeasc rspunsul n scris sau oral la edina n plen. Subdiviziunea Aparatului Parlamentului responsabil de asigurarea edinelor plenare nregistreaz ntrebrile i le transmite organelor sau persoanelor crora acestea snt adresate. Dac se solicit rspuns oral, acesta va fi prezentat la urmtoarea edin n plen n cadrul orei
22

Constituia Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994, art. 104. 23 Alexandru Arseni, Drept constituional i instituii politice, vol.2, Chiinu 1997, p. 92.

27

Guvernului. Dac se solicit rspuns scris, acesta se prezint n termen de 15 zile. Dac ntrebrile se vor adresa celor prezeni n sal, acetia pot rspunde imediat la fiecare ntrebare sau vor declara c vor prezenta rspunsul n termenul indicat. Dac deputatul care a solicitat rspuns oral la ntrebare nu se afl n sala de edinte a Parlamentului, acestuia rspunsul i se va prezenta n scris24. Timpul rezervat pentru adresarea unei ntrebri nu va depi 2 minute. Timpul pentru fiecare rspuns oral nu va depi 3 minute. Dac persoana care a adresat ntrebarea nu este satisfcut de rspunsul primit, pentru replic i se acord un minut. Dac timpul afectat ntrebrilor i rspunsurilor depeste timpul stabilit, preedintele edinei va amna, de regul, pentru edina urmtoare o parte de ntrebri i rspunsuri. Interpelarea mijloc constituional prin care parlamentul solicit explicaii cu privire la politica guvernului n probleme importante ale rii att interne, ct i externe. Interpelrile duc la dezbateri parlamentare n urma crora parlamentul poate adopta o moiune referitoare la interpelarea dat prin care i exprim poziia fa de obiectul interpelrii25. Interpelrile se fac n scris, artndu-se obiectul acestora, fr nici o dezvoltare, concretizndu-se forma rspunsului solicitat. Interpelarea deputatului const dintr-o cerere adresat Guvernului, prin care se solicit explicaii asupra unor aspecte ale politicii Guvernului ce in de activitatea sa intern sau extern. Interpelrile se dau citirii i se depun la preedintele edinei n plen, care dispune remiterea lor Primului-ministru. n cazul solicitrii rspunsului n scris la interpelare, Guvernul va rspunde n cel mult 15 zile. Autorii interpelrii pot cere Parlamentului dezbaterea n edin plenar a rspunsului la interpelare, naintnd n acest sens o moiune simpl. Prezena membrilor Guvernului, crora le snt adresate interpelri, la edina Parlamentului consacrata interpelrilor, este obligatorie. Parlamentul, o dat n
24

Bdescu M., Neaga A., Administraia public, Bucureti, Lumina Lex, 2002, p. 82. Popa, Eugen. Mari instituii ale dreptului administrativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002, p. 241.

25

28

decursul unei sesiuni, audiaz Guvernul n probleme ce in de activitatea acestuia. La propunerea Biroului permanent, a comisiilor permanente sau a fraciunilor parlamentare, Parlamentul iniiaz audieri i n alte domenii de interes public major. Data i procedura de desfurare a audierilor snt stabilite i aduse la cunotin deputailor i Guvernului de ctre Parlament. Anual, n luna aprilie, Guvernul, n edina n plen a Parlamentului, prezint raportul anual al activitii sale. Raportul se distribuie deputailor cu cel puin 10 zile nainte de edina plenar la care acesta va fi audiat. n plenul Parlamentului, raportul Guvernului se prezint de ctre Primul-ministru. Pe marginea raportului prezentat, un deputat poate adresa cel mult dou ntrebri. Alte autoriti obligate s prezinte rapoarte anuale n plenul Parlamentului le vor prezenta n termenele prevzute de legislaia n vigoare. Biroul permanent va include n proiectul ordinii de zi audierea rapoartelor respective n cel mult 30 de zile de la data prezentrii. Pe marginea rapoartelor prezentate, Parlamentul poate decide adoptarea unei hotrri. Concluzionnd asupra acestui paragraf, nu putem s nu menionm faptul c n Republica Moldova este vizibil legtura dintre organele puterii de stat: Parlament i Guvern, n cadrul crora se stabilesc relaii de conlucrare i colaborare, Guvernul fiind astfel obligat s prezinte anual un raport anual cu privire la activitatea sa i s rspund la ntrebrile i interpelrile Parlamentului. Prin aceast informare a Parlamentului de ctre Guvern se urmrete contracararea abuzurilor puterii executive i stabilirea unor activiti de munc eficiente n vederea organizrii i realizrii puterii executive n stat. II.2. Delegarea legislativ, exprimarea nencrederii. n vederea realizrii programului de activitate al Guvenului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice (delegarea legislativ). Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane.
29

Ordonanele intr n vigoare la data publicrii, fr a fi promulgate. Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului. Proiectul de lege privind aprobarea ordonanelor se prezint n termenul stabilit n legea de abilitare. Nerespectarea Dac Parlamentul acestui termen atrage ncetarea de lege efectelor privind ordonanei. aprobarea nu respinge proiectul

ordonanelor, acestea rmn n vigoare.26 ntru realizarea programului su de activitate i n temeiul art.106 2 din Constituie, Guvernul adopt ordonane n conformitate cu legea special de abilitare. Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonane se adopt de Parlament, la cererea Guvernului, pentru o perioad definit. n lege se indic domeniile i data pn la care pot fi emise ordonanele. n cazul n care prin legea de abilitare se cere aprobarea ordonanelor de ctre Parlament, Guvernul, concomitent cu proiectul ordonanei, examineaz i proiectul legii privind aprobarea ordonanei i l prezint Parlamentului spre adoptare n termenul stabilit de legea de abilitare. n cazul n care Parlamentul respinge proiectul legii privind aprobarea ordonanei, aceasta i pierde efectele juridice de la data intrrii n vigoare a legii de respingere. Ordonanele snt acte normative cu putere de lege ordinar, adoptate ntro anumit perioad de timp i n domeniile care nu fac obiectul legilor organice27. Ordonanele se semneaz de Prim-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n aplicare, n procedura stabilit n articolul 30 pentru hotrrile Guvernului. Ordonanele se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i intr n vigoare n modul stabilit pentru actele oficiale. Ordonanele se abrog, se suspend sau se modific de Guvern prin adoptarea de ordonane n limitele termenului de abilitare. Dup expirarea termenului de abilitare ordonanele pot fi abrogate, suspendate sau modificate numai prin lege. Procedura elaborrii, examinrii i adoptrii ordonanelor este stabilit de Guvern.
26

27

Creang I, Curs de drept administrativ, Vol.1, Chiinu, Epigraf, 2003, p. 55. Orlov, Maria. Belecciu, tefan. Drept administrativ. Chiinu: Editura Elena V. I., 2005, p. 154.

30

Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. Un regim aparte l prezint ordonanele de urgen care, pot fi adoptate de Guvern numai n situaii extraordinare. Ordonanele de Urgen intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament, iar dac aceasta nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu. Prin urmare ntr-o interpretare riguroas rezult c ordonanele de urgen pot reglementa i relaii sociale n domenii specifice legii organice. Este necesar s insistm asupra conceptului cazuri excepionale pentru c din pcate zecile de ordonane de urgen adoptate de cele dou guvernri n cei zece ani de democraie nu au scos n eviden necesitatea acestor cazuri excepionale. Mai mult, pericolul ca ele s nu fie aprobate de Parlament conduce la urmri grave ncetarea producerii efectelor juridice i de aici, interpretarea instabilitii legislaiei moldoveneti. Analiznd textul legii fundamentale, observm c nu precizeaz ce se nelege prin cazuri excepionale, de aceea Guvernul a i adoptat n anumite perioade de timp un important numr de ordonane de urgen. Nici n cadrul acestei activiti guvernul nu este independent, ci el este controlat de legislativ printr-o serie de parghii cum ar fi: delegarea guvernului in vederea emiterii ordonantelor se face de catre parlament printr-o lege speciala in care este prevazut domeniul, perioada emiterii ordonantelor; -orice ordonanta emisa de guvern, indiferent de forma ei este supusa aprobarii parlamentului; ordonantele emise nu privesc domenii ale legilor organice, deci legi de importanta majora Aprobarea sau respingerea de catre parlament a ordonantei se face tot printr-o lege. n cazul in care o ordonanta de urgenta a fost respinsa de catre parlament, ea i nceteaza aciunea i efectele sau, dac a fost aprobat cu modificri, ea se aplic aa cum a fost aprobat, celalalte aspecte neaprobate ncetndu-i efectul. 28 Indiferent de tipul lor, ordonanele constituie o important prghie de care dispune guvernul pentru a nfptui politica. Important este s nu se abuzeze de acest atribut,
28

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. 2, Bucureti, All Beck, 2002, p. 47.

31

ntruct ar putea da natere la tensiuni cu legislativul, la subordonarea sau subminarea atributelor acestuia i ar putea deschide calea, posibilitatea instaurrii unei dictaturi sau a unor regimuri nedemocratice, neconstituionale. Exprimarea nencrederii Parlamentului asupra activitii Guvernului are loc prin moiunea de cenzur. Moiunea este un act juridic al Parlamentului, prin care se exprim, dup caz, voina juridic sau politic a corpurilor legiuitoare ntr-o anumit problem de politic intern i extern. Moiunea este susceptibil a produce efecte juridice n masura n care legea leag de adoptarea unei moiuni producerea unor asemenea efecte, cum ar fi retragerea ncrederii acordate Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur. Revenind, n susinerea acestei corelaii, formula care exprim cel mai sintetic relaia ntre votul de ncredere i moiunea de cenzur ar fi cea potrivit creia moiunea de cenzur este simetric opus votului de ncredere. Nu se poate descifra mecanismul logic al funcionrii Guvernului fr a observa c fundamentul moiunii de cenzur const tocmai n votul de ncredere. Acceptarea programului de guvernare i acordarea votului de ncredere este procedura constituional de control parlamentar care poate avea ca finalitate nvestirea i legitimarea Guvernului. Audierea candidailor i dezbaterea programului de guvernare constituie att modaliti de informare, ct i de control asupra Guvernului, urmate, n mod necesar, de un vot de nencredere - refuzul Parlamentului de a nvesti Guvernul, fie de un vot de ncredere, adic de nvestirea Guvernului. Efectul admiterii moiunii l constituie ncetarea forat a mandatului Guvernului Moiunea de cenzur asupra activitii Guvernului se supune dezbaterii n prima zi de edin plenar a sptmnii urmtoare datei depunerii. Moiunile de cenzur se adopt cu votul majoritii deputailor alei. n cazul n care moiunea de cenzur asupra activitii Guvernului a fost respins, .deputaii care au semnat-o nu vor putea iniia, n cadrul aceleiai sesiuni, o nou moiune pe acelai motiv29.

29

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti,1998, p. 51.

32

n cazul adoptrii moiunii de cenzur, Primul-ministru va prezenta n termen de cel mult 3 zile, Preedintelui Republicii Moldova demisia Guvernului. Moiunile de cenzur asupra activitii Guvernului adoptate de Parlament se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Moiunea simpl exprim poziia Parlamentului ntr-o anumit problem de politic intern sau extern ori, dup caz, ntr-o problem ce a fcut obiectul unei interpelri30. Moiunea simpl poate fi iniiat de cel puin 15 deputai. Un deputat nu poate semna concomitent mai multe moiuni simple n aceeai problem. Moiunea simpl trebuie s cuprind motivarea i dispozitivul. Moiunea se depune la preedintele edinei, n plenul Parlamentului. Dup primirea moiunii, preedintele edinei o aduce la cunotina Parlamentului, care stabilete data dezbaterii, i dispune remiterea ei de ndat Guvernului i distribuirea acesteia deputailor. Moiunea simpl se examineaz n termen de 7 zile de la depunere. Moiunea simpl se supune dezbaterii fiind nsoit de avizul comisiei permanente de profil. Avizarea se va face n termen de 3 zile de la data depunerii moiunii. Dezbaterea moiunii simple ncepe cu prezentarea raportului Guvernului. Moiunile simple se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni. Moiunile simple adoptate de Parlament se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Partea I, i snt obligatorii pentru Guvern sau alte autoriti vizate. Spre deosebire de moiunea simpl, care exprim poziia Parlamentului ntr-o anumit problem de politic intern sau extern, moiunea de cenzur este un act juridic care are ca efect, aa cum s-a precizat deja, deznvestirea Guvernului. Dei moiunile simple nu sunt instrumente explicite de control parlamentar, totui, prin motivaia care le nsoete, i ndeosebi prin coninutul lor, aceste moiuni sunt mijloace la ndemna opoziiei nu numai pentru a critica politica sau aciuni ale Guvernului, dar i pentru a-i supune pe minitri unui control special 31. Aa dup cum rezult din practica parlamentar, moiunile sunt receptate ca mijloace specifice de control parlamentar a activitii unor structuri guvernamentale.

30 31

Brezoianu D., Drept administrativ romn, Curs universitar, Bucureti, All Beck, 2004, p. 77. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. 2, Bucureti, All Beck, 2002, p. 89.

33

Concluzionnd asupra celor expuse mai sus, putem deduce c prin adoptarea moiunii de cenzur mandatul de ncredere acordat de Parlament nceteaz, iar Guvernul este demis. De aici rezult c mandatul de ncredere are nu numai semnificaia nvestirii Guvernului, dar i a necesitii ca, pe toat durata misiunii sale, acesta s se bucure de sprijinul majoritii parlamentare, prin votul creia s-a format. Atunci cnd acest sprijin, i deci ncrederea pe care o presupune nu mai exist, adoptarea moiunii de cenzur creeaz posibilitatea ca, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament i Guvern s fie restabilit. Astfel, moiunea de cenzur este instrumentul juridic prin care Parlamentul poate retrage ncrederea acordat Guvernului, iar mandatul de ncredere, obiectivat n votul de ncredere, constituie esena raporturilor dintre Parlament i Guvern, din care rezult autonomia i colaborarea lor. II.3. Angajarea rspunderii Guvernului. De cele mai multe ori tratatele de drept public nu se opresc asupra sensului noiunii de rspundere politic, abordnd-o ca pe un concept asupra cruia exist consensul teoreticienilor i referindu-se la ea ntotdeauna n raport de o anumit instituie: Guvern, Preedinte, Parlament. Nu mai puin, n literatura de specialitate terminologia este divers, nuanat, clarificarea ei fiind primul pas n nelegerea instituiei rspunderii politice a Guvernului. Constituia Republicii Moldova32 utilizeaz noiunea de rspundere a Guvernului n art 1061, avnd ca titlu marginal "Angajarea rspunderii Guvernului". Rspunderea politic presupune ntotdeauna o luare de poziie, fie c aceasta se realizeaz de ctre cei guvernai, fie c provine de la Parlament. Din analiza prevederilor constituionale i a principiilor generale ale dreptului public, rezult c Guvernul acioneaz n deplinatatea competenei sale pentru realizarea atribuiilor ce i revin, controlul parlamentar exercitndu-se doar n limita prevederilor constituionale i numai prin folosirea cilor i procedurilor pe care Constituia le pune la dispoziia Parlamentului. Dei legiferarea rmne
32

Constituia Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994.

34

mputernicirea primordial a Parlamentului, controlul efectuat de Parlament reprezint una din laturile cele mai importante ale activitii parlamentare. 33 Fundamentul conceptual al controlului parlamentar trebuie cautat n faptul c Parlamentul este "organul suprem reprezentativ al poporului". El primete exerciiul puterii ce aparine naiunii, fapt care i d legitimitatea de a supraveghea modul de nfaptuire a politicii statului de ctre Guvern, nct acesta s corespund aspiraiilor majoritii poporului. Un important mijloc de control parlamentar l consituie responsabilitatea Guvernului fa de Parlament. Punerea n joc a rspunderii Guvernului se poate nfptui fie din iniiativa Guvernului, fie a Parlamentului, prin iniierea unei moiuni de cenzur. Punerea n discuie a rspunderii Guvernului se poate realiza nu numai ca urmare a iniiativei Parlamentului, ci i a Guvernului nsui. Iniiativa care face posibil denunarea unilateral a contractului de guvernare, este angajarea rspunderii Guvernului, reglementat de art. 1061 din Constituie. Instituie relativ nou i reglementat de un numr restrns de constituii, angajarea rspunderii Guvernului permite o procedur de clarificare de poziii ntre Guvern i Parlament, atunci cnd relaiile dintre cele dou autoriti tind s prseasc cursul obinuit, ajungndu-se la o anumit rceal. Angajarea rspunderii Guvernului reprezint o procedur parlamentar prin care Guvernul, pentru a face fa unor situaii deosebite care reclam msuri urgente ce sunt ns de competena Parlamentului, urmrete adoptarea acestora sub forma unui program, a unui proiect de lege sau a unei declaraii de politic general, dup caz. Angajarea rspunderii Guvernului la iniiativa sa este procedura constituional prin care, n condiiile unui regim parlamentar i exprimnd esena acestuia, Guvernul pune Parlamentul n situaia limit de a opta ntre acceptarea opiniei lui sau demitere. Sensul angajrii rspunderii sale politice const n faptul c astfel Guvernul i afirm, din iniiativa sa, hotarrea de a-i continua mandatul de

33

Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura Servo Sat, Arad, 1999, p. 49.

35

ncredere acordat, doar cu condiia s-i fie aprobate programul, declaraia de politic general sau proiectul de lege prezentat. Angajarea rspunderii Guvernului reprezint un mijloc de presiune asupra legislativului, care este pus s aleaga ntre aprobarea politicii Guvernului, chiar dac ea difer de vederile majoritii parlamentare n unele puncte, i rsturnarea Guvernului, cu toate consecinele acesteia, inclusiv posibilitatea dizvolvrii. Discuia parlamentar i apoi votul sunt astfel deturnate de la chestiunea principial n joc i orientate ctre discutarea riscului de a rsturna Guvernul34. Prin procedura angajrii rspunderii sale, Guvernul urmrete s verifice n mod concret pe ce sprijin poate conta n Parlament, i eventual, s-l conving c programul su de guvernare este nc viabil i c echipa guvernamental are, n continuare, capacitatea de a-l nfptui. Guvernul se bucur de o libertate deplin n ceea ce privete alegerea momentului angajrii rspunderii sale, i n ceea ce privete coninutul programului, al declaraiei sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Nu exist prin urmare nici o condiie impus de Constituie care s limiteze aprecierea exclusiv a Guvernului asupra oportunitii i coninutului iniiativei sale35. Mai mult, Guvernul nu este obligat s-i angajeze rspunderea, iniaiva fiind facultativ, el poate s o fac dac semnalele din sfera parlamentar i sunt favorabile. De precizat c angajarea rspunderii o face Guvernul, ca organ colectiv i solidar, ceea ce presupune o hotarre n acest sens a acestuia. Angajarea rspunderii politice a Guvernului nu este apanajului Primului-ministru, ci "ansa" sau "riscul" ntregului Guvern. Pentru a se putea declana procedura de angajare a rspunderii politice a Guvernului n faa Parlamentului, este necesar s existe o hotarre a Guvernului prin care acesta s declare c i angajeaz rspunderea politic, hotarre prin care va prezenta i textul de acceptarea cruia Guvernul nelege s lege continuarea mandatului su. Problema care se pune n aceast situaie este
34

35

Genoveva Vrabie, Drept Constituional i Instituii Politice Contemporane, Iai, 1995, p. 42. Orlov, Maria, op. cit. p 175.

36

dac o asemenea hotarre, pentru a fi valabil trebuie publicat n Monitorul Oficial. n ceea ce privete textele asupra crora Guvernul i angajeaz rspunderea, trebuie artat c programul i declaraia de politic general pot att s completeze, ct i s modifice programul de guvernare acceptat de Parlament la nvestitur. Distincia dintre "program" i "declaraie" este fragil. Totui, s-ar putea considera c "programul", dei nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, el definete, n linii generale, politica pe care Guvernul intenioneaz s o transpun n practic. "Declaraia", dup o anumit perioad de funcionare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidrii sprijinului parlamentar i al sporirii credibilitii Guvernului. Ct privete proiectul de lege, aici textul constituional are n vedere sensul strict al noiunii de lege, iar ca tip, el poate s se refere la un domeniu obinuit sau la un domeniu rezervat legii organice. Prin angajarea rspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulrii i adoptrii unei moiuni de cenzur. Astfel, angajarea rspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, dupa caz, n faa Parlamentului, n edin comun. n termen de 3 zile de la prezentare, se poate formula o moiune de cenzur, care poate fi semnat chiar i de ctre deputaii care au mai iniiat, n aceeai sesiune, o moiune de cenzur. Moiunea de cenzur trebuie depus pn la mplinirea termenului de 3 zile sub sanciunea decderii, avnd n vedere necesitatea soluionrii rapide a situaiei rezultate din angajarea de ctre Guvern a rspunderii sale politice36. Practic, parlamentarii au de ales ntre: a) Posibilitatea de a nu depune o moiune de cenzur i n aceast situaie textul proiectului de lege se consider adoptat n ntregime fr un vot explicit asupra lui; dac Guvernul i-a angajat rspunderea asupra unui program sau declaraie de politic general, aceasta devine obligatorie pentru Guvern ;

36

Manda C, Drept administrativ, Bucureti, Editura Victor, 2000, p. 65.

37

b)

Posibilitatea de a depune o moiune de cenzur, situaie n care, dac aceasta nu este admis, votul negativ asupra moiunii se transform ntrunul pozitiv - rezultat din cumulul voturilor negative cu cele de abinere, precum i cu cele virtuale ale parlamentarilor abseni - n favoarea proiectului de lege i, la fel, dac este vorba de un program sau o declaraie de politic general, acestea devin obligatorii pentru Guvern;

c)

Posibilitatea de a depune o moiune de cenzur, i dac aceasta este admis, Guvernul este demis, situaie n care evident, nici unul din actele asupra cruia Guvernul i poate angaja rspunderea nu mai produce efecte juridice. Este consecina faptului c nsui Guvernul a condiionat rmnerea sa n funciune de acceptarea programului, declaraiei de politic general sau proiectului de lege.

Este de remarcat faptul c, n situaia angajrii rspunderii asupra unui proiect de lege, Parlamentul, cu ocazia dezbaterilor care pot avea loc chiar i n situaia nedepunerii unei moiuni, poate propune amendamente la proiectul de lege. Aa cum arta profesorul A. Iorgovan37, Guvernul poate aduce modificri, dar nu este obligat s o fac, Parlamentul nu are dect s contracareze printr-o moiune de cenzur. Numai n dou situaii Parlamentul poate reveni asupra legii adoptate n condiiile artate, i anume atunci cnd Preedintele Republicii Moldova, primind legea pentru promulgare, cere reexaminarea acesteia, precum i atunci cnd Curtea Constituional constat neconstituionalitatea legii i trimite legea spre reexaminare Parlamentului. Se mai pune problema dac cu prilejul reexaminrii, deputaii pot aduce amendamente susceptibile de dezbatere i adoptare, sau respingere prin vot. Rspunsul nu ar putea fi dect afirmativ, n caz contrar reexaminarea nsi nemaiavnd nici un sens. Procedeul angajrii rspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege produce o scurtcircuitare a activitii legislative. Cnd se uzeaz de el, Parlamentul pierde controlul legiferrii. De aceea, recurgerea la el trebuie s fie excepional i s priveasc texte de o anumit importan.
37

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. 1, Bucureti, All Beck, 2001, p. 59.

38

Ct privete angajarea rspunderii asupra unei declaraii de politic general sau program, eficacitatea acestui procedeu este destul de ridicat, ca mijloc de presiune la ndemna Guvernului, Parlamentul fiind puin dispus s nfrunte consecinele unei rsturnri a Guvernului. Ideea de rspundere politic a Guvernului nu este strin ideii de rspundere juridic; rspunderea politic nu reprezint altceva dect o form a rspunderii juridice. Se consider c Parlamentul exercit asupra Executivului un control esenialmente i exclusiv politic, instrumentele i procedurile de control parlamentar, ca i sanciunile ce urmeaz s se aplice, avnd la rndul lor caracter exclusiv politic. Responsabilitatea politic are o natur aparte manifestat prin existena unei prezumri a faptei incriminate, ceea ce vine n contradicie cu principiul prezumiei de nevinovie i prin faptul c sanciunea este pur politic, constnd n obligaia Guvernului n ansamblul su s se retrag dac pierde ncrederea Parlamentului38. Raporturile dintre Parlament i Guvern sunt raporturi de natur politic i juridic, de unde ideea c rspunderea Guvernului are o natur dubl: politic i juridic. Astfel, dei se recunosc anumite consecine juridice ale rspunderii politice, se arat c atunci cnd este pus n discuie rspunderea juridic a Guvernului i a membrilor si, se are n vedere rspunderea civil, administrativ sau penal, adic rspunderea juridic stricto sensu. Doctrica juridic interbelic fcea distincia ntre rspunderea politic i cea juridic, distincia avnd la baz faptul c prima se declana pe tarmul jocului politic, fr ca n mod necesar s fie nclcat un text de drept pozitiv, n timp ce rspunderea juridic se angaja pe trmul dreptului civil si respectiv penal. Guvernul rspunde politic n faa Parlamentului, dei puterile statului sunt egale, datorit gradului de reprezentativitate al Parlamentului, organul reprezentativ suprem al poporului. Fiecare ministru se afl n cadrul activitii sale n dou ipostaze: membru al Guvernului i conductor al organului adminstraiei publice centrale (minister), adic ministru. Pornind de la aceast
38

Mihai Bdescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 59.

39

disociere, n funcie de ipostaza din care este privit, ministrul va rspunde cu o form sau alta a rspunderii sociale: rspunderea politic n calitate de membru al Guvernului i rspunderea juridic n calitate de ministru.39 Un argument n favoarea susinerii caracterului politic al rspunderii n calitate de membru al Guvernului, ar putea fi caracterul politic al instituiei Guvernului, rolul su politic, care decurge din originea sa parlamentar i din dependena sa de programul acceptat de Parlament, votul Parlamentului reprezentnd ncrederea acestuia att n echipa guvernamental, ct i n programul pe care l are de nfptuit n perioada mandatului. Rspunderea politic a Guvernului este o instituie de drept public i atunci cnd este pus n discuie de Parlament, ea poate avea la baz motive juridice, constnd n nclcarea unor norme i principii de drept. Nu mai puin, realitatea demonstreaz c jocul politic este adevratul motor al punerii n discuie a rspunderii politice a Guvernului, iar dreptul nu face dect s recunoasc aceast instituie, i nu s o creeze. Este de altfel i motivul pentru care art. 106 din Constituie referitor la moiunea de cenzur are un coninut exclusiv procedural, a reglementa cazurile n care rspunderea politic s fie angajat reprezentnd o iniiativ care nu ine seama de realitile politice. Constituia recunoscnd existena rspunderii politice nu face dect s o reglementeze din punct de vedere procedural, pentru ca n acest mod s limiteze pe ct posibil orice posibilitate de comitere a abuzurilor de ctre Parlament prin adoptarea unei moiuni de cenzur, i pentru a se asigura garanii de stabilitate pentru Guvern, s-ar putea spune astfel c rspunderea politic a Guvernului este juridic doar prin procedur40. Fcnd o sintez a acestui paragraf, ajungem la concluzia c angajarea rspunderii Guvernului reprezint o procedur parlamentar prin care Guvernul, pentru a face fa unor situaii deosebite care reclam msuri urgente ce sunt de competena Parlamentului, urmrete adoptarea acestora sub forma unui program,
39

Mihai Bdescu, op.cit. p. 61.

40

Manda C, tiina administraiei, Bucureti, Lumina Lex, 2004.

40

a unui proiect de lege sau a unei declaraii de politic. Putem deasemenea s menionm c angajarea rspunderii Guvernului reprezint un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus s aleag ntre aprobarea politicii Guvernului, i rsturnarea executivului. II.4. Mecanisme de influien a Guvernului asupra Parlamentului. Raporturile dintre Parlament i Guvern n realizarea funciei legislative a statului pot fi caracterizate prin dou aspecte principale, care relev pe de o parte, colaborarea autoritilor publice n exercitarea acestei funcii, iar pe de alt parte influena reciproc a acestora n domeniul respectiv. n ceea ce privete funcia legislativ, trebuie de accentuat de la bun nceput aportul diferit al celor dou autoriti i atribuiile lor specifice, care tradiional plaseaz n prim plan autoritatea legislativ, fapt ce reiese firesc i din prevederile constituionale Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova i unica autoritate legislativ a statului (art.60 alin.1 al Constituiei Republicii Moldova din 29 iulie 1994). ns, aici se impun unele precizri: cnd vorbim de funcia legislativ a statului, avem n vedere o sfer mai larg dect cea pe care o presupune funcia legislativ a Parlamentului. Pentru stat am putea vorbi mai exact de o funcie de reglementare a relaiilor sociale, funcie ce se realizeaz prin adoptarea de reguli general-obligatorii, susceptibile de a fi sancionate, dac ar fi nclcate, prin fora coercitiv a statului, indiferent de forma pe care acestea le mbrac: legi, ordonane, decrete, hotrri etc. Acestei funcii i se spune, totui, funcie legislativ pentru c nsi noiunea de lege aici este neleas n sensul ei larg de act normativ, pe cnd pentru Parlament am putea vorbi de o funcie legislativ, innd cont de faptul c este unica autoritate care adopt legi, n sens tehnic, juridic.41

41

Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, vol.II, Organizarea politico-etatic a Romniei, Ed. Cugetarea, Iai, 1999, p.312-316; Prof.univ.dr. Tudor Drganu, Drept Constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol.1, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p.213.

41

n sistemele constituionale moderne activitatea legislativ a Parlamentului a suferit schimbri eseniale, acesta continund s legifereze, ns aceast funcie a sa tot mai des necesitnd a fi mprit cu Guvernul. Aceasta se lmurete prin faptul c s-a amplificat vdit domeniile relaiilor sociale necesare de a fi reglementate prin lege (asistm la o inflaie legislativ), s-a complicat mecanismul de adoptare a legilor, legislaia a devenit extrem de specializat, fapt ce a impus Parlamentul s cedeze unele atribuii ale sale n sfera legislativ Guvernului. n acest sens Guvernul particip la realizarea funciei legislative a statului, att cu titlu de colaborator, aportul lui simitor n exercitarea funciei legislative a Parlamentului manifestndu-se pe planul iniiativei legislative (inclusiv la revizuirea Constituiei), prin dreptul de a stabili prioritatea examinrii unui proiect de lege i dreptul de a solicita adoptarea unei anumite legi n procedur de urgen, prin avizarea obligatorie de ctre Guvern a proiectelor de lege, propunerilor legislative i amendamentelor la legile financiare 42, prin dreptul Guvernului de a-i angaja rspunderea n faa Parlamentului printr-un proiect de lege 43, ct i dispunnd de atribuii n domeniul reglementrii juridice a relaiilor sociale n nume propriu n cazul adoptrii ordonanelor44. Iniiativa legislativ presupune dreptul de a sesiza Parlamentul prin proiecte de legi sau propuneri legislative, corelat cu obligaia acestuia de a declana mecanismul legislativ45. Prin iniiativa legislativ se pune nceputul i poate fi orientat ntregul proces de adoptare a legilor. n general, iniiativa legislativ este conferit deopotriv Parlamentului i autoritilor executive, ns, n practica constituional a majoritii statelor, inclusiv Republica Moldova, iniiativa legislativ a Guvernului prevaleaz. Aceast situaie se datoreaz n mare parte caracterului deosebit de complex i de cele mai multe ori foarte specializat i tehnic al reglementrilor legislative actuale. n o asemenea conjunctur, organele centrale de specialitate ale administraiei publice, care zilnic se ntlnesc cu cele
42 43

art.131 alin.4 al Constituiei Republicii Moldova. art.106/1 al Constituiei Republicii Moldova. 44 art. 106/2 al Constituiei Republicii Moldova. 45 Sergiu urcan, Participarea autoritilor executive la procesul legislativ prin realizarea dreptului de iniiativ legislativ (Practica statelor CSI i a rilor Baltice), n Statul de drept i Administraia public, Ed. Cartier, Chiinu, 1999, p.86.

42

mai diverse probleme ale societii i dispun de un personal calificat, sunt mai bine plasate pentru a elabora proiecte de legi bine fundamentate, dect un parlamentar, dect un numr de ceteni sau alte entiti ce dispun de dreptul de iniiativ legislativ. Cu att mai mult, implicarea Executivului n procesul legislativ prin iniierea proiectelor de lege are i o justificare politic: Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice46. n virtutea acestei responsabiliti, Guvernul trebuie s dein prerogativa de a propune Parlamentului proiecte de legi i, totodat, de a face amendamente la propunerile legislative prezentate de alte subiecte ce dispun de acest drept. n plus, Guvernul pregtete proiectele de lege chiar i atunci cnd iniiativa legislativ eman de la alte autoriti. Astfel, Regulamentul Parlamentului stabilete 47 c n exerciiul dreptului de iniiativ legislativ deputaii i Preedintele Republicii Moldova prezint Parlamentului proiecte de legi i propuneri legislative, iar Guvernul proiecte de legi. Cum am mai menionat, pregtirea unui proiect de lege este un proces complicat, care necesit capaciti intelectuale i cheltuieli financiare. Guvernul este autoritatea care n procesul executrii legilor se ntlnete cu imperfeciunea legislaiei, dispune de structuri specializate i de mijloace necesare n acest scop, ca rezultat legea obligndu-l s prezinte iniiative legislative numai n form de proiecte de legi. n ceea ce privete alte subiecte ale iniiativei legislative, acestea, de obicei, colaboreaz cu alte entiti care ar putea contribui la pregtirea proiectelor de lege, legiuitorul determinnd posibilitatea acestora de a solicita pregtirea proiectelor de lege de ctre Guvern. Aadar, propunerea legislativ presupune posibilitatea de a cere Guvernului elaborarea unui proiect de lege, care se iniiaz de Preedintele Republicii sau de oricare deputat. n acest caz pentru ca propunerea legislativ s devin obligatorie, Parlamentul prin hotrrea sa cere Guvernului ntocmirea proiectului de lege48. Prin urmare, este evident c dreptul de
46 47

art.96 alin.1 al Constituiei Republicii Moldova. art.44 alin.2 al Legii nr. 797-XIII pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului, adoptat la 2 aprilie 1996. 48 Ion Creang, Procedura de legiferare n Republica Moldova, n Statul de drept i Administraia public, Ed. Cartier, Chiinu, 1999, p. 72-73.

43

iniiativ legislativ asigur o participare determinant a Guvernului la procesul legislativ, acesta avnd posibilitatea (prin elaborarea propriilor proiecte de legi i prin asistarea altor subiecte la realizarea dreptului su de iniiativ legislativ) de a orienta legiferarea i de a dirija politica legislativ a statului. Dreptul de a stabili prioritatea examinrii unui proiect de lege i dreptul de a solicita adoptarea unei anumite legi n procedur de urgen au fost oferite n competena Guvernului prin legea constituional nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000, conform prevederilor creia Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum i propunerile legislative ale deputailor acceptate de acesta sunt examinate de ctre Parlament n modul i dup prioritile stabilite de Guvern, inclusiv n procedur de urgen49. ns, nici Constituia, nici Regulamentul Parlamentului nu reglementeaz procedura adoptrii legilor n acest caz, lsnd-o la discreia deputailor: la propunerea Preedintelui, Parlamentul prin vot va putea stabili o procedur legislativ special pentru dezbaterea unor proiecte de acte normative (proiecte de legi constituionale, proiecte de legi organice n problemele bugetului, finanelor i economiei, precum i proiecte de legi considerate de Guvern ca fiind prioritare etc.)50. n o asemenea situaie nu putem vorbi de existena garaniilor realizrii drepturilor constituionale ale Guvernului. innd cont de faptul c prin atribuiile prevzute n art.74 alin.3 al Constituiei Guvernul n mod direct influeneaz activitatea legislativ a Parlamentului, acesta, n lumina prevederilor constituionale actuale, le-ar putea ignora. n opinia noastr, n cazul adoptrii legii n procedur de urgen n Constituie trebuie fi fixat un termen concret n care Parlamentul ar fi obligat s se pronune asupra proiectului de lege, aa cum, de exemplu, este prevzut n Constituiile Armeniei, Belorusiei, Columbiei, Kazahstanului etc., unde acest termen variaz de la 10 zile pn la o lun de la data prezentrii proiectului de lege Parlamentului51. Acest termen trebuie fi rezonabil, fiind cu mult mai mic dect cel prevzut pentru adoptarea legilor n procedur ordinar (astfel, proiectele de legi i
49 50

art.74 alin.3 al Constituiei Republicii Moldova. art.69 al Regulamentului Parlamentului. 51 S. urcan, lucrarea citat, p.88-89.

44

propunerile legislative nregistrate de Biroul permanent al Parlamentului nu pot fi incluse n ordinea de zi dect dup 15 zile de lucru; comisia permanent sesizat n fond dezbate proiectul de lege n decurs de 25 de zile de lucru; dezbaterea proiectelor de legi n lectura a doua va avea loc n termen de 45 de zile din momentul aprobrii n prima lectur; legile adoptate de Parlament se semneaz de Preedintele Parlamentului n termen de cel mult 20 de zile de la adoptare etc.) 52, dar suficient pentru ca proiectul de lege s treac prin etapele parlamentare ale procesului legislativ. Considerm c n cazul adoptrii unei legi n procedur de urgen Parlamentul trebuie s examineze i s voteze proiectul de lege n termen de cel mult 20 de zile de la data naintrii lui Parlamentului, acest termen ntradevr fcnd eficient procedura de urgen. O alt modalitate de influen a Guvernului asupra Parlamentului n exercitarea funciei legislative o constituie cerina constituional de avizare obligatorie de ctre Guvern a proiectelor de lege i amendamentelor la legile financiare. n acest caz adoptarea oricrei legi financiare, ndeosebi a legilor bugetare, este imposibil dac Guvernul nu o va accepta, acesta putnd bloca i operarea oricrei modificri n legile respective: orice propunere legislativ sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor, precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai dup ce sunt acceptate de Guvern.53. Cea mai eficient metod de influen a Guvernului asupra Parlamentului n procesul edictrii legilor o constituie adoptarea proiectului de lege n condiiile angajrii rspunderii Guvernului, acesta putnd promova un proiect de lege printr-o procedur special, existnd o alternativ: o adoptarea rapid a proiectului respectiv sau demiterea sa. n acest caz Guvernul va fi demis dac o moiune de cenzur va fi depus de cel puin o ptrime de deputai n termen de trei zile de la prezentarea proiectului de lege i va fi votat de majoritatea deputailor (menionm faptul c Constituia nu reglementeaz prin care majoritate a deputailor se demite Guvernul;
52 53

art.45 alin.2, art.50, art.64 alin.7, art.72 ale Regulamentului Parlamentului. art.131 alin.4 al Constituiei Republicii Moldova. Prevederi asemntoare conin i Constituiile Germaniei, Spaniei, Irlandei, Greciei, Georgiei, Krgzstanului .a.

45

considerm c aceasta ar trebui fi majoritatea deputailor alei). Dac Guvernul nu va fi demis n condiiile artate (deputaii nu au depus moiunea sau aceasta nu a ntrunit numrul necesar de voturi), proiectul de lege se consider adoptat54. n ceea ce privete data adoptrii legii n asemenea condiii autorul a propus dou soluii: data prezentrii proiectului de lege, n caz de nedepunere a moiunii de cenzur i data votrii demiterii Guvernului, n caz de nereuit a acesteia 55. Procedura de adoptare a legilor n condiiile angajrii rspunderii este extrem de convenabil pentru Guvern, care astfel pe de o parte i verific sprijinul parlamentar, iar pe de alt parte, poate obine adoptarea unei legi necesare ntr-un timp relativ scurt i fr careva amendamente din partea deputailor. ns, pentru ca Guvernul s nu abuzeze de aceast procedur, unele limitri ne se par oportune, astfel ar fi binevenit, n opinia noastr, stabilirea n Constituie a prevederilor conform crora Guvernul nu va putea s-i angajeze rspunderea printr-un proiect de lege mai mult de trei ori n cursul aceleiai sesiuni ordinare i mai mult de o dat n cursul aceleiai sesiuni extraordinare. Procedura delegrii legislative permite Guvernului, fie i sub rezerva ncuviinrii din partea Parlamentului, s participe n nume propriu la exercitarea funciei legislative a statului. Delegarea legislativ este o atribuie ce revine Legislativului care mputernicete prin legea de abilitare, pe o anumit perioad de timp i n anumite condiii, Guvernul de a emite acte normative cu putere de lege (ordonane) n domeniile care nu fac obiectul legilor organice. Aceasta prezint o practic pozitiv ce contribuie la rezolvarea adecvat i operativ a unor situaii de criz parlamentar i permite evitarea procesului legislativ care dureaz o perioad lung de timp i este destul de complicat. Pentru a fi eficient i legal delegarea legislativ trebuie realizat cu respectarea unor anumite condiii 56. n plus, considerm benefic faptul neintroducerii n practica constituional a Republicii Moldova a instituiei ordonanelor de urgen, care permite Guvernului de a emite
54 55

art.106/1 alin.2,3 ale Constituiei Republicii Moldova. Sergiu urcan, Aspecte privind participarea autoritilor executive la proceduri legislative speciale, n Symposia Professorum, Seria Drept, ULIM, Chiinu, 2001, p.31. 56 Sergiu urcan, Consideraii privind delegarea legislativ, n Symposia Professorum, Seria Drept, ULIM, Chiinu, 2000, p.9-10; Sergiu urcan, Aspecte privind participarea autoritilor executive la proceduri legislative speciale, n Symposia Professorum, Seria Drept, ULIM, Chiinu, 2001, p.30-31.

46

n anumite cazuri excepionale acte normative cu putere de lege fr acordul a priori a Parlamentului. Practica altor state ne demonstreaz c deseori Guvernul abuzeaz de acest drept, n Romnia prin ordonane de urgen fiind modificate chiar i legi organice57. Un alt aspect negativ al ordonanelor de urgen este c acestea intr n vigoare pn la aprobarea lor a posteriori de ctre Parlament (la data depunerii spre aprobare). n baza celor menionate putem face urmtoarea concluzie: se observ o cretere vdit a rolului Guvernului n exercitarea funciei legislative a statului, care se datoreaz urmtorilor factori: marea majoritate a proiectelor de legi parvin de la Guvern, n unele domenii (ca de exemplu, legile bugetare) acesta avnd dreptul exclusiv de iniiativ legislativ. Aceast tendin se observ practic n toate statele, n cele cu regim parlamentar fiind o axiom; crete influena partidelor politice care, n caz de victorie, oblig Guvernul s transpun programele sale electorale n via (majoritatea parlamentar va lsa Guvernului format din snul ei sarcina de a pregti proiectele de legi necesare nfptuirii programului ei politic, intervenind n procesul legislativ doar prin depunerea amendamentelor i prin vot)58. Guvernul poate folosi o procedur mai rapid de adoptare a legilor, prin aplicarea procedurii de urgen sau angajarea rspunderii sale printr-un proiect de lege; a sporit practica delegrii legislative, cnd Guvernul fiind abilitat de ctre Parlament adopt acte normative cu putere de lege, n unele state aceste acte ale Guvernului fiind mai numeroase dect legile adoptate de ctre Parlament (Marea Britanie, Romnia)59. Majoritatea parlamentar care adopt legile n mare msur e lipsit de independen i voteaz conform deciziilor liderilor si politici, care n rile cu regim parlamentar, de obicei, conduc cu Executivul, practica Republicii Moldova fiind relevant n acest caz60. Astfel, putem constata c exercitarea funciei legislative a Parlamentului, ntr-o mare msur este direcionat de ctre Guvern, acesta dispunnd de suficiente
57 58

Genoveva Vrabie, op. cit., p.188. Marian Enache, Controlul parlamentar, Ed. Polirom, Iai, 1998, p.32. 59 Genoveva Vrabie, op. cit., p.315, .. , () , , 1996, p.224. 60 .. , op. cit., p.183-185.

47

mecanisme legale pentru a influena activitatea Legislativului, iar n consecin, putem conchide c n relaia legislativ-executiv, Guvernului nu i se mai rezerv un rol secundar, ci deseori un rol hotrtor.

CAPITOLUL III Aspect comparat al raporturilor dintre puterea executiv i legislativ n alte reglementri constituionale.
III.1. Raporturile dintre puterea executiv i legislativ n sistemul constituional englez. Marea Britanie a fost prima ar din lume care a practicat regimul parlamentar. Acesta a luat fiin la sfritul secolului al XVIII-lea i i-a gsit deplina dezvoltare de-a lungul secolului al XIX-lea, n timpul erei victoriene. Nici o Constituie scris nu precizeaz organizarea i funcionarea instituiilor, care ramne n fapt de esen cutumiar. n Marea Britanie, Guvernul a devenit motenitorul puterilor regale. Aceasta i datorit, n mare msur, concepiilor poporului britanic care, tradiional, consider c cel care dispune de o putere pe care o exercit n mod liber, trebuie s fie n ntregime responsabil de actele sale. Cum, dac regele ar fi responsabil, ar nsemna c acesta s poat fi judecat n sensul strict al cuvntului, ceea ce poate antrena uneori revoluii, experiena pe care britanicii au cunoscut-o n 1640 i 1688. Cum procedeul a fost gsit eficace, dar periculos, englezii au preferat s transfere progresiv cabinetului puterile care aparinuser regelui. n Marea Britanie se face o distincie care pe continent nu are nici o valoare, ntre minister i cabinet, care se prezint sub forma unor cercuri concentrice. Ministerul este organismul guvernamental lato sensu; dup Bagehot, cabinetul este partea eficace a Guvernului, sau dupa J. Giguel, smburele dur al mecanismului guvernamental.61 El conine un numr mic de persoane alese de primul ministru.
61

J. Giguel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Ed. Montchrestien,Paris, 1993, p. 239.

48

Dei pstreaz teoretic puterea de a numi, monarhul nu poate, n realitate, s refuze acordul su i el a renunat la puterea de a-i revoca. Lipsa de organizare a Guvernului, pn la Lloyd George, la nceputul secolului trecut a contribuit la creterea importanei primului-ministru. Fr ndoial, faptul c acesta este personal plebiscitat n cursul alegerilor parlamentare, este elementul esenial al autoritii sale. Dar caracterul improvizat pe care l-a pstrat mult timp funcionarea Cabinetului, a fcut ca munca de echip s fie organizat mai ales n jurul i pentru primul-ministru. Primul-ministru numete membrii Guvernului, dar poate s cear unui ministru s demisioneze sau s i schimbe atribuiile. El poate de asemenea s prezinte regelui demisia Guvernului. Primul-ministru asigur legtura ntre Guvern i monarh, minitrii neavnd acces direct la rege sau regin62. Guvernul britanic nu este responsabil dect n faa Camerei Comunelor. Sunt trei principii care stau la baza responsabilitatii ministrilor: 1. iresponsabilitatea monarhului, titularul puterii executive; 2. resposabilitatea minitrilor, cu privire la orice act ilegal, sau chiar greit i prejudiciabil pentru ar, pe care l-au ndeplinit sau la care au participat; 3. necesitatea pentru rege de a face s participe un ministru la toate actele prin care se exercit prerogativa Coroanei. Rdcinile resposabilitii politice a minitrilor se afl n procedura impeachementului, folosit pentru prima dat n 1376 sub regimul lui Edward al III-lea. Impeachement este o acuzaie fcut de Camera Comunelor contra unui ministru, n faa Camerei Lorzilor, care statueaz n aceast cauz ca un tribunal. Aceast procedur avea dou pri slabe. Prima const n faptul c se aplic doar n materie penal, utilizndu-se doar cnd ministrul svrea o infraciune. n secolul al XVIII-lea practica s-a ndeprtat de aceast rigoare, iar procedura s-a aplicat chiar pentru greeli grave, prejudiciabile pentru ar. A doua parte slaba const n faptul ca regele avea drept de graiere i amnistie, drept de care se putea prevala pentru a sustrage un ministru de la aceast procedura. Dar "Act of Settlement" a
62

Marian Enache, Controlul parlamentar, Ed. Polirom, Iai, 1998, p.92.

49

suprimat aceast facultate. Aceast jurisdicie, n fond politic, a creat n Anglia responsabilitatea ministerial. Astzi aceast procedur este considerat ca fiind czut n desuetudine chiar de ctre englezi, fiind utilizat ultima oar n 1805 mpotriva Lordului Melville. Raiunea const n aceea c n prezent, Camera Comunelor putnd s i rstoarne pe minitri, nu mai este nevoie s i pun sub acuzare. Regula responsabilitii ministeriale, dei este constituional, nu este scris63. Cabinetul este responsabil solidar de mersul general al afacerilor statului. Aceast regul s-a dezvoltat ncepnd cu 1688, mult vreme Cabinetul fiind un organism de deintori ai naltelor atribuii. Astfel, responsabilitatea colectiv s-a dezvoltat mai trziu ca responsabilitatea politic individual a minitrilor. La mijlocul secolului XIX, responsabilitatea colectiv a fost ferm stabilit. Responsabilitatea colectiv nu nseamn c fiecare ministru trebuie s ia parte activ la formularea politicii, nici c prezena sa n sala Cabinetului este esenial atunci cnd e luat o decizie. Obligaiile ministrului pot fi mai degrab pasive dect active atunci cnd decizia nu se refer la probleme din propria sfer de responsabilitate administrativ. El trebuie, oricum, s fie informat dinainte despre orice propunere a altui ministru i s aib posibilitatea de a-i manifesta ndoiala i obieciile. Nici n Parlament, nici n afara lui, un ministru nu poate fi n dezacord cu o decizie a Cabinetului. Responsabilitatea individual are un caracter mai pregnant. Fiecare ministru n propria sa sfer de competen poart sarcina de a aciona pentru Guvern. Cnd un ministru anun c Guvernul e pregtit s mearg pe un anumit drum, nu nseamn c decizia se refer la Cabinet. Dac decizia se refer exclusiv la sfera de care un ministru este responsabil, trebuie s fie la discreia sa pe cine alege s consulte anterior. n zilele noastre, att de complexe sunt rezultatele aciunii guvernamentale, nct e sigur s se presupun c practica consultrilor anterioare interdepartamentale este ferm stabilit la toate nivelele 64. Cu att mai mult, cu ct fiecare ministru tie c n final va trebui s se bazeze pe
63 64

Popa V, Regimul reprezentativ-regim democratic, Administrarea public, 1995, p. 89. Popa E., Mari instituii ale dreptului administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.76.

50

sprijinul colegilor si de Cabinet, dac critic politica devine puternic, aa nct trebuie s i tempereze deciziile. Trstura caracteristic a sistemului constituional britanic este absena unei constituii n sens formal i nu n sens material, ntruct la ansamblul coerent de cutume se adaug texte juridice adoptate de parlament, de o importan deosebit pentru dezvolatarea instituiilor politice din aceast ar, ca i pentru raporturile dintre guvernani i guvernai, amintim aici: Magna Charta Libertatum din anul 1215, Petition of Rightsdin anul1628, Habeas Corpus Act din anul 1679, Bill of Rights din anul 1689, Act of Settlement din 1701, Reform Act din anul 1832, Parliament Act din anul 1911, Statutory Instruments Act din anul 1946, nu n ultimul rnd Parliament Act din anul 1959. n Anglia, procesul de formare a instituiilor de guvernare, n special a Monarhiei i Parlamentului a parcurs etape distincte. Mai nti, s-a format Coroana ca simbol al autoritii publice. Parlamentul aprnd mai trziu, ca o reacie a burgheziei mpotriva absolutismului regalitii, manifestat deseori n forme violente. Parlamentul britanic, una din cele mai vechi instituii ale edificiului constituional, este format din Monarh, Camera Lorzilor i Camera Comunelor. Apariia camerelor sub forma actual reprezint rezultatul unui ndelung proces istoric. Raporturile cu coroana exprimau subordonarea parlamentului fa de coran; regele avnd att atribui executive ct i legislative 65. Starea de subordonare a parlamentului britanic fa de rege a continuat i n sec. XIV, acesta este marcat de separarea parlamentului n dou camere. Astfel la 1332 cele dou grupuri (unul format din prelai i nobili i unul format din cavalerii reprezentani ai comitatelor i reprezentanii oraelor) deliberau separat, iar n 1351d in aceste dou grupuri sau format dou adunri cu localuri separate Camera Lorzilor respectiv Camera Comunelor. La acest dat cele dou adunri nu aveau atribuiile unui organ legislativ. De menionat este reforma din 1823 ce a extins sistemul de partide de la parlament n toat ara, legndu-l de sistemul Cabinetului de Guvernare.
65

Marian Enache, op. cit, p.132.

51

n aceast perioad se clarific relaiile dintre Camera Comunelor i Camera Lorzilor. Este instituionalizat existena opoziiei, ce trebuia s-i asume o serie de funcii tradiionale ale parlamentului i nu n ultimul rnd se modific procedura parlametar n scopul asigurrii unei guvernri efective. Pn la sfritul secolului al XVIII-lea, Camera Lorzilor a reprezentat centrul real al puterii politice, dup care rolul su politic s-a diminuat, devenind simbolic, astfel c, n prezent, puterea politic a parlamentului britanic este concentrat n snul Camerei Comunelor, fiind exercitat de aceasta, n strns legtur cu programul politic i interesele partidului de guvernamant. Din punctul de vedere al organizrii puterilor i al raporturilor dintre ele, vechile cutume constituionale au fost nlocuite cu altele. Astfel, dac recrutarea prim minitrilor se fcea, conform cutumei, din rndul Camerei Lorzilor, iar minitrii rspundeau n faa acesteia, astzi rspunderea minitilor se angajeaz numai n faa Camerei Comunelor, iar premierii sunt recrutai dintre deputai 66. Camera Lorzilor este condus de Lordul Cancelar, membru al guvernului i preedinte al Curii Supreme de Apel. Camera Lorzilor poate numi comisii speciale cu caracter temporar nsrcinate cu soluionarea unor probleme concrete ale activitii Camerei. De asemenea, Camera Lorzilor servete monarhul s-i fac cunoscut poziia fa de programul Guvernului prin mesajul Tronului. Camera Lorzilor, simbol al dezvoltrii constituionale a Marii Britanii, rmne o constant a vieii politice, fiind pstrat nu numai n sistemul de guvernare, ca o instituie politic adnc nrdcinat, ci i n contiina public67. Camera Comunelor este organismul care concentreaz ntreaga putere legislativ a parlamentului. Membrii Camerei Comunelor sunt desemnai prin alegeri generale, prin vot universal. Camera Comunelor este prezidat de Speaker, el nsui parlamentar ales n aceast funcie de ctre membrii Camerei. Camera are att o funcie legislativ, ct i funcii nelegislative, cum este controlul exercitat asupra Guvernului. Ct privete funcia legislativ a Camerei Comunelor,
66 67

Popa, Eugen. Mari instituii ale dreptului administrativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002, p. 142. Tudor Draganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, vol.1, 2000, p. 48.

52

aceasta este dirijat din umbr de ctre guvern, care utilizeaz prghiile parlamentare i normele stricte ale disciplinei de partid. Exist i situaii cnd Parlamentul abiliteaz expres Guvernul s adopte norme cu putere de lege, ns Parlamentul i rezerv dreptul de a controla activitatea normativ a Guvernului, att prin comisiile sale, ct i prin crearea cadrului legislativ n care orice persoan, fizic sau moral, se poate plnge dac prin actele Guvernului i s-au produs n mod nejustificat pagube. Dei sistemul constituional britanic se bazeaz pe principiul separaiei celor trei puteri: legislativ, executiv i puterea judectoreasc, ntre acestea exist mecanisme constituionale de interferen, de colaborare i cooperare n procesul de guvernare68. De pild, parlamentul numete primul-ministru i pe minitri, guvernul exercit initiaiva legislativ, comisiile parlamentare verific activitatea guvernului, deputaii interpeleaz minitrii etc. O expresie a acestei colaborri ntre puteri este i responsabilitatea ministerial care const n prerogativa parlamentului de a cere membrilor guvernului s raporteze n faa acestuia n legtur cu modul n care i ndeplinesc atribuiile. Instituia primului ministru a aprut i evoluat ca o consecin a renunrii monarhului la dreptul de a conduce personal edinele cabientului. Prim-ministrul are o poziie dominant n cadrul guvernului britanic, ct i n viaa politic a rii. Poziia acestuia este bazat mai mult pe o nelegere nescris dect pe o convenie n adevratul sens al cuvntului. Primul ministru este cel ce comunic suveranului hotrrile guvernului, este responsabil pentru o mare varietate de numiri i exercit un patronaj considerabil. Monarhul Angliei este un simbol al tradiiei, doar aparent implicat in viaa politic, statutul su corespunznd maximei: Regele domnete, dar nu guverneaz. El este considerat iresponsabil din punct de vedere politic i se bucur de o adevarat imunitate n materie penal i civil. Aa- numitul rol politic

68

Popa, Eugen. Mari instituii ale dreptului administrativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002, p. 153.

53

al monarhului este pur formal, ntruct acesta se conformeaz, fie dorinei guvernului, fie unor cutume n favoarea acestuia. Monarhul are urmtoarele atribuii: desemnarea primului-ministru, nmanarea ordinelor i distinciilor, dizolvarea Camerei Comunelor, declararea strii de rzboi i ncheierea pcii, ncheierea tratatelor, recunoterea altor state i guverne, precum i sancionarea legilor, cutuma i recunoate acest drept de veto, dar de fapt Regele nu a mai utilizat aceast prerogativ a sa de al nceputul sec.al XVIII-lea, prezint Mesajul Tronului69. La deschiderea fiecrei sesiuni parlamentare este prezentat Mesajul Tronului de fapt acest obicei are un rol simbolic fiind o pledoarie n favoarea programului guvernamental al partidului aflat la putere. Concluzionnd asupra acestui paragraf, i reeind din trsturile specifice sistemului constituional englez, putem deduce c Guvernul motenitorul puterii regale, dispune de o putere pe care o exercit liber, fiind responsabil de activitatea sa n faa Parlamentului (Camerei Comunelor). Dei sistemul constituional britanic se bazeaz pe principiul separaiei celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc, ntre acestea exist mecanisme constituionale de interferen, de colaborare i cooperare n procesul de guvernare, care poate fi desprins din faptul c parlamentul numete primul-ministru i pe minitri, guvernul exercit initiaiva legislativ, comisiile parlamentare verific activitatea guvernului, deputaii interpeleaz minitrii etc. O expresie a acestei colaborri ntre puteri este i responsabilitatea ministerial care const n prerogativa parlamentului de a cere membrilor guvernului s raporteze n faa acestuia n legtur cu modul n care i ndeplinesc atribuiile. III.2. Raporturile n sistemul constituional american.

69

Popa, Eugen, op. Cit, p. 148.

54

Statele Unite ale Americii au creat regimul prezidenial. Modelul acestuia, aa cum a fost consfinit de Constituia de la Philadelphia din 17 septembrie 1787 l-a fcut pe Emile Giraud s se ntrebe dac, fa de regimurile parlamentare europene care las mult de dorit, mijlocul de a salva democraia nu ar fi nlocuirea acestora cu un regim prezidenial. Este ns de observat c n lipsa unei experiene democratice, realitatea a artat c adoptarea regimului prezidenial a degenerat n dictatur i aceasta pentru c eficacitatea sa nu const n modelul teoretic pe care se bazeaz, ci n modul cum a fot pus n practic de creatorii si. Este de observat c, n domeniul politic, nici un preedinte american nu a manifestat capaciti de despot. Acest tip de regim este cel mai bine ilustrat de Constituia i practica SUA70. Dintre trsturile sale, dou ne intereseaz n mod deosebit: a) alegerea sefului statului de ctre naiune, fapt care asigur preedintelui un grad de Parlamentului; b) inexistena mijloacelor de presiune reciproc a puterilor. Aceast ultim caracteristic este esenial pentru particularizarea acestui tip de regim, prima putnd fi ntlnit i n alte tipuri de regim dect cel prezidenial. Ea se concretizeaz n faptul c Parlamentul nu poate rsturna Executivul care, avndu-l ca ef pe Preedinte, i sprijin legitimitatea direct pe popor, fr intermedierea reprezentanei naionale. Executivul are un singur pol de decizie, datorit absenei funciei primului-minsitru. Esenial este c, n acest tip de regim, nu exist instituia rspunderii ministeriale. Membrii Executivului sunt numii i demii n mod voluntar de Preedinte, fr intervenia Congresului. Secretarii de stat (minitrii) sunt responsabili doar n faa Preedintelui, care exercit asupra lor o veritabil putere ierarhic. Ca o contrapondere la inexistena responsabilitii ministeriale, Executivul nu poate dizolva legislativul, fapt care face ca Executivul i
70

reprezentativitate identic cu cel al

Tedorescu, Anibal. Tratat de drept administrativ. Bucureti: vol. I, 1929, p. 78.

55

Legislativul s se echilibreze. De altfel, responsabilitatea ministerial se prezint ca un complement i ca o contrapondere a dreptului de disoluie. Existena separat a celor doua instituii, care nu au sens dect mpreun, ar distruge echilibrul constituional. Americanii au fcut din separaia puterilor principiul fundamental al organizrii constituionale, iar puterii judiciare, instituit ca garant respectrii Constituiei, i s-a dat sarcina de a controla celelalte dou puteri.Concepia american a separrii puterilor implic egalitatea juridic a executivului i legislativului, ceea ce n Europa nu este de conceput. Specific regimului american este lipsa unui organ colectiv de natura guvernelor europene, i aceasta datorit faptului c sarcinile acestora sunt de competena preedintelui n sistemul american, care le realizeaz prin minitri, efi ai departamentelor ministeriale, denumii secretari, i cu consilieri prezideniali, reunii ntr-un puternic Birou Executiv al Preedintelui, aflat la Casa Alba71. Minitrii sunt numii personal de ctre Preedinte, cu acordul Senatului. Trebuie menionat c acest acord, care are un fundament tradiional, practic nu este niciodat refuzat Preedintelui. Minitrii, care nu sunt colegii Preedintelui, ci subordonaii si, rmn n funciune atta timp ct Preedintele e mulumit de activitatea lor. Ei sunt plasai sub dependena imediat a preedintelui i revocabili ad nutum. Cnd un ministru pleac, ceilali rmn, ceea ce face ca regimul prezidenial american s nu lase nimic de dorit sub aspectul instabilitii ministeriale. Prin urmare, minitrii sunt rspunzatori, individual, numai n faa efului statului. Minitrii, n opoziie cu omologii lor din regimul parlamentar, nu formeaz un organ distinct i autonom n raport cu Preedintele. Expresia Cabinet e utilizat n S.U.A. n sens tehnic i nu politic. n ali termeni, doar personalitatea i voina Preedintelui conteaz: puterea decizional rmnnd apanajul su.
71

Tedorescu, Anibal, op. cit, p. 83.

56

Concluzionnd asupra regimului constituional american, putem conchide c n acest regim de separare strict a puterilor nu exist responsabilitate politic a Executivului n faa Legislativului, nici individual, nici colectiv, ceea ce reiese din contextul c parlamentul nu poate rsturna Executivul care, avndu-l ca ef pe Preedinte, i sprijin legitimitatea direct pe popor, fr intermedierea reprezentanei naionale, executivul avnd un singur pol de decizie, datorit absenei funciei primului-minsitru. III.3. Relaiile dintre executiv i legislativ n sistemul constituional francez Constituia Franei din 1958 menine principiul fundamental al regimului parlamentar, astfel, potrivit art. 49, Guvernul este responsabil politic n faa Adunrii Naionale. Dar acest parlamentarism e diferit de cel clasic. Mijloacele de aciune reciproc ale Parlamentului i Guvernului nu sunt exact echilibrate. Parlamentul este situat ntr-o pozitie de inferioritate n raport cu Executivul72. Un aspect important este legat de faptul c numirea primului-ministru, din 1958 rezult dintr-o putere proprie a Preedintelui Republicii. Intrarea n funciune a efului Guvernului nu este subordonat unei investituri parlamentare. Constituia distinge dou categorii de mijloace de aciune ale Parlamentului asupra Guvernului: mijloace care nu angajeaz rspunderea politic i mijloace care o angajeaz. Mijloacele de punere n joc a responsabilitii politice sunt cele referitoare la moiunea de cenzur i problematica ncrederii. Moiunea de cenzur este reglementat n art. 49, alin. 2 din Constituie, care o supune unor reguli foarte precise: - nu poate fi admisa dect dac este semnat de cel puin 1/10 din numrul membrilor Adunrii Naionale.
72

Popa E., Mari instituii ale dreptului administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 120.

57

- votul aspura moiunii nu poate avea loc dect dup 48 de ore de la depunerea moiunii. - moiunea nu poate fi adoptat dect cu majoritatea absolut a membrilor ce compun Adunarea Naional. Constituia n art. 49 prevede: "Sunt numrate numai voturile favorabile moiunii de cenzur". Astfel, absenii i cei care se abin sunt considerai a fi votat cu adversarii moiunii de cenzur i de a se fi pronunat n definitiv pentru Guvern. - un deputat nu poate fi semnatarul a mai mult de o moiune n cursul aceleiai sesiuni extraordinare, i a mai mult de trei moiuni n cursul unei sesiuni ordinare, cu excepia cazului n care primul-ministru angajeaz rspunderea Guvernului n faa Adunrii Naionale, cu privire la votarea unui text. Rspunderea politic a Guvernului este o rspundere colectiv, minitrii nefiind responsabili n faa adunrilor. Votul moiunii se efectueaz cu o anumit solemnitate, prin scrutin la tribunal. Dac moiunea este adoptat, ea antreneaz demisia Primului-ministru i a Guvernului. Aa cum se arat n doctrin, moiunea poate s l vizeze pe Preedintele Republicii, n aceeai msura sau chiar mai mult dect pe Primul-ministru. Acesta din urm este n mod cert destinatarul nominal, dar Preedintele poate fi destinatarul real, eful Guvernului fiind politic responsabil n faa Adunrii Naionale nu doar pentru politica i deciziile sale, dar i pentru politica i deciziile luate de Preedinte, n exerciiul puterilor sale proprii73. Un prim-ministru care a fcut obiectul adoptrii unei moiuni de cenzur sau al respingerii chestiunii ncrederii, este obligat s prezinte demisia Guvernului sau Preedintelui Republicii, care o poate refuza n vederea recurgerii la noi alegeri, prin dizolvarea Parlamentului.

73

Popa, Eugen. Cioia, Pantilimon. Elemente de drept administrativ. Arad: Ed. Servo-Sat, 1998, P. 178.

58

Art 49 alin. 1 din Constituia Franei arta c: "Primul-ministru, dup deliberarea Consiliului de minitri, angajeaz n faa Adunrii Naionale rspunderea Guvernului cu privire la programul propriu sau, eventual, cu privire la o declaraie de politic general". Cutuma s-a stabilit de o manier facultativ pentru Primul-ministru de a angaja responsabilitatea Guvernului sau n faa Adunrii Naionale, puterile sale producnd efecte juridice chiar de la numirea sa. n acest caz, noul Prim-ministru las opoziiei iniiativa unei moiuni de cenzur. Practica stabilit n Frana la formarea Guvernului este n sensul nesolicitrii ncrederii asupra sa, ceea ce de altfel nici nu este considerat a fi o problem major. Se arat c practica solicitrii ncrederii nici nu ar fi conform cu spiritul Republicii a V-a, ntruct Guvernul eman de la Preedinte i nu are nevoie de susinerea Adunrii Naionale, i chiar dac nu acesta era sensul Constituiei n 1958, este sensul pe care l-a luat i nu este necesar a-l suprima. Este de altfel ceea ce se ntmpl i n Marea Britanie. Sub regimurile precedente, Guvernele nou formate erau supuse nvestirii de ctre deputai. Aceast regul, n principiu este bun, n sensul c inea Guvernul s se asigure de o majoritate de partea sa nainte de nceperea activitii, a favorizat instabilitatea guvernamental, ajungndu-se adesea ca Guvernul s cad chiar nainte de a intra n funciune, ceea ce a fcut s se vorbeasc de guverne nscute moarte. Dup M. Duverger74 exist dou situaii de punere n joc a chestiunii ncrederii: 1. cele puse de Primul-ministru dup lectura programului su, sau a unei declaraii de politic general, caz n care votul Adunrii Naionale intervine n condiiile obinuite ale procedurii parlamentare. 2. cele puse asupra unui text (proiect, propunere de lege), n acest caz mecanismul de vot fiind complex.

74

Maurice Duverger, Instituii Politice, Paris, A. Colin, 1952, p. 223.

59

Odat ce problema ncrederii este pus, textul este considerat adoptat doar dac o moiune de cenzur nu este depus n cele 24 de ore care urmeaz sau dac moiunea depus nu este adoptat. Dei textul constituional nu prevede n nici un fel responsabilitatea Guvernului n faa efului statului, conjunctura politic a fost ntotdeauna de aa fel nct Primul-ministru prezint demisia Guvernului su de ndat ce Preedintele i-o cere.75 Trsturile definitorii ale acestui regim sunt urmtoarele: - n calitate de ales direct al naiunii, preedintele devine garantul ordinii republicane i deine dou prerogative prin intermediul crora poate debloca crizele constituionale. Este vorba de dreptul de dizolvare al camerei inferioare, pe de o parte, i de prerogativa de a propune naiunii adoptarea unui proiect de lege prin referendum, pe de alt parte; - modelul constituional francez este viabil n msura n care este combinat cu un model electoral: votul majoritar, cu dou tururi de scrutin. n concluzie, putem observa c n Frana exist o partajare a prerogativelor executive a Guvernului cu Preedintele, care i reafirm dreptul de a decide n domeniul politicii externe, aprare, ordine public, etc. Adoptarea acestui model permite soluionarea crizelor constituionale, graie simplificrii dreptului de dizolvare a adunrilor, relaia dintre premier i ef de stat fiind clarificat. Rspunderea politic a Guvernului este o rspundere colectiv, minitrii nefiind responsabili n faa adunrilor. Dei textul constituional nu prevede n nici un fel responsabilitatea Guvernului n faa efului statului, conjunctura politic a fost ntotdeauna de aa fel nct Primul-ministru prezint demisia Guvernului su de ndat ce Preedintele i-o cere, deaceea regimul francez este considerat regimul de partajare echilibrat a prerogativelor.

75

Popa E., Mari instituii ale dreptului administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 127.

60

CONCLUZII I RECOMANDRI
Afirmarea tot mai activ a Republicii Moldova att n plan intern ct i n relaiile cu alte state ale lumii i organismele internaionale, au presupus numaidect i o nou viziune asupra autoritilor statului. Trim ntr-o perioad cnd toate problemele care se refer la dezvoltarea puterilor n stat. n acest context fr a avea pretenia unei abordri exhaustive, prezentul demers tiinific i-a stabilit drept scop, relevarea i analiza relaiilor dintre puterea executiv i cea
61

legislativ din simplul motiv c, chiar dac relaiile dintre aceste autoriti sunt variate, ele trebuie s colaboreze reciproc deoarece au un scop comun satisfacerea interesului general al Republicii Moldova. n construcia democratic a Republicii Moldova un rol important l au Parlamentul i Guvernul, deoarece asigur conducerea nemijlocit a societii; legislativul prin adoptarea regulilor de conduit cu for juridic superioar tuturor regulilor de convieuire social, iar executivul- prin executarea actelor juridice adoptate de parlament. Prin prezenta lucrare ne-am propus s abordm fundamentul teoretic i practic al raporturilor care se stabilesc ntre Guvern i Parlament, n baza crora se asigur o conlucrare ntre aceste dou autoriti centrale n scopul rezolvrii i gestionrii la nivel naional a treburilor publice. ncercnd a realiza obiectivele propuse, studiind tema propus, n spiritul lucrrilor diferitor autori, constatm c: - Guvernul este autoritatea executiv suprem responsabil n faa Parlamentului, mputernicit s rezolve toate problemele administrrii publice ce in de competena lui, asigurnd astfel realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice. Rolul Guvernului l desprindem din atribuiile acestuia: creeaz condiii pentru stabilirea i asigurarea suveranitii economice i politice a Moldovei; elaboreaz concepia dezvoltrii social-economice a republicii, asigur libera iniiativ, demonopolizarea economiei i dezvoltarea relaiilor de pia; promoveaz o politic naional n domeniul culturii, tiinei, tehnicii; protejeaz interesele naionale n activitatea economic, financiar i valutar; realizeaz colaborarea economic cu rile lumii, integrrii general-europene i mondiale; promoveaz politica de stat n domeniul ocrotirii sntii populaiei; asigur legalitatea, ordinea public, drepturile i libertile cetenilor; asigur respectarea i executarea legilor; promoveaz o politic extern n conformitate cu competena sa, etc. - Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova i unica autoritate legislativ a statului, anume Parlamentul prin
62

activitatea de legiferare i n general de conducere suprem, n cadrul creia snt elaborate cele mai importante acte de stat i n care este concretizat politica intern i extern a statului, asigur conducerea societii prin adoptarea actelor normative cu for juridic superioar. - Elucidnd principalele raporturi care se stabilesc ntre diferite autoriti ale statului, am ajuns la concluzia c c corecta determinare i derulare a relaiilor ntre diferite autoriti a statului, fiind o expresie a democratismului statului de drept, este garantat printr-un complex de instituii juridice special create n scopul asigurrii crerii de relaii i colaborrii, ntre toate organele i autoritile statale n vederea promovrii i asigurrii interesului general al populaiei Republicii Moldova. - Referitor la informarea Parlamentului de ctre Guvern, putem meniona c Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i prezint informaiile i documentele cerute de acesta, de comisiile lui i de deputai. Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului, iar dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie. Informarea Parlamentului cu privire la activitatea Guvernului mai poate fi realizat i prin alte modaliti: crearea unor comisii de anchet sau informarea prin intermediul ntrebrilor, interpelrilor precum i prin intermediul rapoartelor prezentate de Curtea de conturi sau avocatul parlamentar. - Analiznd angajarea rspunderii Guvernului n faa Parlamentului, ajungem la concluzia c aceast rspundere reprezint o procedur parlamentar prin care Guvernul, pentru a face fa unor situaii deosebite, ce sunt de competena Parlamentului, urmrete adoptarea acestora sub forma unui program, a unui proiect de lege sau a unei declaraii de politic. Putem deasemenea s menionm c angajarea raspunderii Guvernului reprezinta un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus s aleaga ntre aprobarea politicii Guvernului, i rasturnarea executivului, cu toate consecinele acestuia, inclusiv posibilitatea dizvolvrii. - n ncercarea de a identifica mecanismele de influien a Guvernului asupra Parlamentului n baza celor studiate, putem face urmtoarea concluzie: se observ
63

o cretere vdit a rolului Guvernului n exercitarea funciei legislative a statului, care se datoreaz urmtorilor factori: marea majoritate a proiectelor de legi parvin de la Guvern, n unele domenii (ca de exemplu, legile bugetare) acesta avnd dreptul exclusiv de iniiativ legislativ. Guvernul poate folosi o procedur mai rapid de adoptare a legilor, prin aplicarea procedurii de urgen sau angajarea rspunderii sale printr-un proiect de lege; a sporit practica delegrii legislative. cnd Guvernul fiind abilitat de ctre Parlament adopt acte normative cu putere de lege. n scopul funcionrii eficiente a relaiei Guvern-Parlament, vom propune urmtoarele: nlturarea disfunciilor sistemului politic i instituional al statului nostru de drept, asigurarea stabilitii i coerenei actului legislativ. Preluarea practicii Romniei privind crearea unui Minister pentru Relaia cu Parlamentul, avnd ca rol principal asigurarea bunei desfurri a raporturilor constituionale dintre Guvern i Parlament, care s fie ca component n aparatul de lucru al Guvernului, subordonat Primului-ministru. asigurarea participrii membrilor Guvernului la comisiile i la edinele parlamentare, atunci chiar cnd prezena acestora nu este obligatorie. prezentarea punctului de vedere al Guvernului la propunerile legislative ale parlamentarilor, ndeosebi n cazul n care o astfel de iniiativ implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurrilor sociale de stat. Ar fi binevenit ca toate raporturile dintre Guvern i Parlament s fie nite raporturi de colaborare, nicidecum de subordonare, care s aib drept scop administrarea cu eficien a tuturor treburilor statului, previzibile sau nou aprute, cu asigurarea transparenei fa de opinia public, astfel s-ar putea asigura contracararea abuzurilor i stabilirea unui echilibru ntre aceste autoriti.
64

Concluzionnd asupra raporturilor dintre Guvern i Parlament n Republica Moldova, deducem c aceste relaii permit o conlucrare mai eficient att timp ct este realizat i respectat principiul separrii puterilor n stat. n realizarea raportului Parlament-Guvern acest principiu asigur un echilibru de fore, de puteri, un mecanism de balane i contrabalane n exercitarea atribuiilor legislative, respectiv executive. Deasemenea, raportul dintre aceste organe supreme n stat trebuie s fie determinate de o conlucrare i colaborare permanent, aceasta fiind cheia succeselor n realizarea puterii politice n stat, deoarece vocaia european, istoria, cultura i spiritualitatea noastr nu ne face dect s ne dorim ca ara n care trim s devin ntr-adevr ceea ce merit.

BIBLIOGRAFIE
I. Acte normative 1. Constituia Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994. 2. Constituia Romniei adoptat la 21 noiembrie 1991 // Monitorul Oficial al Romniei nr.233. din 21.11.1991. 3. Legea Republicii Moldova cu privire la Guvern nr.64-XII din 31.05.1990//
65

Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.131-133 din 26.09.2002. 4. Legea Republicii Moldova privind actele normative ale Guvernului i a altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale nr. 352-XII // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 208-210/783 din 30.10.2003. 5. Legea Republicii Moldova privind contenciosul administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000. // Monitorul Oficial nr. 57-58 din 18.05.2000 6. Legea pentru modificarea i complementarea unor acte legislative, nr. 411 din 14.05.1998, // Monitorul Oficial nr. 60-61 al Republicii Moldova, 1998. 7. Legea despre adoptarea Regulamentului Parlamentului Nr.797 din 02.04.96 // Monitorul Oficial al R.Moldova Nr.050 din 07.04.2007 8. Legea Republicii Moldova despre statutul deputatului n Parlament nr. 39 din 07.04.94 // Monitorul Oficial al R.Moldova Nr.057 din 18.05.2000. 9. Legea Republicii Moldova cu privire la avocaii parlamentari nr. 1349-XIII din 17.10.97 // Monitorul Oficial nr. 82-83 din 11.12.1997. 10.Legea Republicii Moldova privind actele legislative, nr. 780 din 27.12.2001. // Monitorul Oficial nr.036 din 14.03.2002. 11.Legea Republicii Moldova cu privire la serviciul public, nr. 443-XIII din 04.05.95. // Monitorul Oficial nr. 61/681 din 02.11.1995. 12. Legea Republicii Moldova cu privire la Curtea Constituional nr. 317-XIII din 13.12.1994. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 8-86 din 07.02.1995. II. Literatura de specialitate 13. Alexandru I., Administraia public, Bucureti, Lumina Lex, 1999. 14. Alexandru I., Drept administrativ, Bucuresti, Lumina Lex, 2005. 15. Alexandru I., Popescu-Slniceanu I., Cruan M., Enescu C.I., Dinc D. Drept administrativ, Bucureti, Editura Economica, 2003. 16.Alexandru Arseni, Drept constituional i instituii politice, vol.2, Chiinu 1997. 17.Alexandru Buruian, Oleg Balan, Eduard Serbenco, Drept Internaional
66

public, ediia II, CEP USM, Chiinu, 2005. 18. Arseni A., Creang I., Gurin C, Negru B., Barbalat P., Cotorobai M., Susarenco Gh., Constituia Republicii Moldova. Comentat articol cu articol, Vol.1, Chiinu, Civitas, 2000. 19. Arseni A. Drept constituional i instituii politice. Vol. II. Chiinu, 1997. 20. Bdescu M., Neaga A., Administraia public, Bucureti, Lumina Lex, 2002. 21. Brezoianu D., Drept administrativ romn, Curs universitar, Bucureti, All Beck, 2004. 22. Corbeanu I. Drept administrativ, Bucureti, ed. Lumina Lex, 2002. 23. Vida 20. Constantinescu M., lorgovan A., Muraru L, Deleanu L, Vasilescu F, I., Constituia Romniei revizuit. Explicaii i comentarii, Bucureti, All Beck,2004. 24.Creang I, Curs de drept administrativ, Vol.1, Chiinu, Epigraf, 2003 25.Deleanu I. Drept constituional i instituii politice, Iai, ed. Chemarea, 1993. 26.Genoveva Vrabie, Drept Constituional i Instituii Politice Contemporane, Iai, 1995. 27.Gheorghe Costachi, Statul de drept: ntre teorie i realitate - Chiinu, 2000. 28. Iftimoaie C., Relaiile externe ale administraiei publice, Bucureti, Editura Economica, 2000. 29. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti,1998. 30. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura Servo Sat, Arad, 1999. 31. Ionescu Romulus. Drept administrativ. Bucureti, All Beck, 1970. 32. Ionescu, Cristian. Drept constituional i instituii politice contemporane, Luminalex, 1997. 33. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. 1, Bucureti, All Beck, 2001.
67

34. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. 2, Bucureti, All Beck, 2002. 35. Iovna I., Drept administrativ, vol.2, Arad, Servo-Sat, 1997. 36. Larson T., Nomden K., Petiteville F., Nivelul intermediar al administraiei n rile europene. Trad. OO ,,Raza Soarelui, Chiinu, Inst. European de Administraie Public, 2002. 37. Manda C, Drept administrativ, Bucureti, Editura Victor, 2000. 38. Manda C, tiina administraiei, Bucureti, Lumina Lex, 2004. 39. Manda Cornelu, Drept administrativ: Tratat elementar, Bucureti, ed. Lumina Lex, 2001. 40. Mihai Bdescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001. 41. Morand-Deviller J., Cours de droit administratif, E.J.A., Paris, 1995. 42. Nedelcu I., Drept administrativ, Craiova, 2000. 43. Negoi A., Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, Atheneum, 1991. 44. Negoi A., Drept administrativ, Bucureti, SYLVI, 1998. 45. Negru Boris. Coraportul administraiilor publice. Administraia public nr.1 din 1997. 46. Negru Vasilic Drept administrativ, Bucureti, ed. Lumina Lex, 2004. 47. 48. Orlov M., Drept administrativ, Chiinu, Epigraf, 2001. Orlov M., Belecciu t., Drept administrativ, Chiinu, Academia tefan cel Mare a MAI al Republicii Moldova, 2005. 49. Orlov M., Negru B, Cunechi T, Cojocaru E., Hristiev E., Perebinos M., Quo vadis Moldova?, Administraia public, Chiinu, 2002. 50. Platon M., Introducere n tiina administraiei publice, Chiinu, Secia Editare AAP, 1999. 51. Popa E., Drept administrativ, Arad, Servo-sat, 2000. 52. Popa E., Mari instituii ale dreptului administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002.
68

53. Popa N., Prelegeri de sociologie juridic, Universitatea, Bucureti, 1989. 54. Popa V, Regimul reprezentativ-regim democratic, Administrarea public, 1995. 55. Preda M., Drept administrativ. Partea general, Ediia revzut i actualizat, Bucureti, Lumina Lex, 2000. 56. Roman Alexandru. Evoluia universal a sistemelor de administrare public. Chiinu, 1998. 57. Tudor Draganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, 1998, Volumul 1. 58. Tudor Draganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, vol.1, 2000. 59. Tudor Osoianu, Reforma judiciar i de drept n Republica Moldova direcie principal n vederea integrrii europene, Chiinu, 2002. 60. Vida Ioan. Puterea executiv i Administraia Public. Bucureti, 1994.

69