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Pblica y Lucha tica Pblica y Lucha contra tica la Corrupcin contra la Corrupcin K

Asignacin por Funcin Congresal

Poder Legislativo: en los lmites de la corrupcin

Csar Vieira Cervera(*)

ndice

Resumen Ejecutivo

1. Antecedentes 2. La Asignacin por Funcin Congresal 3. En los lmites de la corrupcin 4. Las dos caras de la moneda 5. Y dnde est la tica? 6. Falta de Etica Pblica 7. Mensajes negativos 8. Conclusin

El masivo rechazo de la poblacin al Congreso de la Repblica por el incremento de la Asignacin por Funcin Congresal conlleva un cuestionamiento implcito al comportamiento tico de los parlamentarios y su rol en la lucha contra la corrupcin.

1. Antecedentes En agosto del 2008, en el programa Prensa Libre, Rosa Mara Palacios puso al descubierto un acto de corrupcin del congresista Jos Anaya de UPP por haber adulterado tres boletas de venta por el consumo de pollos a la brasa para obtener un indebido reembolso econmico de parte del Congreso de la Repblica y, con ello, llam la atencin sobre una aparente prctica que se haba generalizado entre los parlamentarios de la poca. El programa Prensa Libre pidi formalmente al Congreso las cuentas de cinco congresistas, al azar, de bancadas diferentes. El Congreso de la Repblica demostr una falta de transparencia total y nunca se supo cuntos congresistas ms cometieron el mismo delito. Por este motivo, mediante el Acuerdo de Mesa 068-2008-2009, el Presidente del Congreso convirti la rendicin de gastos operativos en un monto fijo, con carcter remunerativo, sujeto a los descuentos e impuestos de Ley.

pues mediante la creacin de la Asignacin por Funcin Congresal, los congresistas haban encontrado la salida perfecta. 2. La Asignacin por Funcin Congresal La asignacin por funcin congresal, es una asignacin destinada a cubrir los gastos de alojamiento, alimentacin, transporte, combustible, atencin a los representados o delegaciones, revistas, peridicos, comunicaciones, etc. El pago de esta asignacin es mensual y se efecta los primeros cinco das de cada mes, con excepcin del mes de enero. Como se indic anteriormente, dicha asignacin est exenta de cualquier forma de rendicin de cuenta. En diciembre del ao pasado, a pesar de los cuestionamientos de la ciudadana, el Consejo Directivo del Congreso acord duplicar el monto de la referida asignacin, pasando de 7,617 a 15,234 nuevos soles. Esta decisin cont con la aprobacin mayoritaria de los parlamentarios, solo con algunas honrosas excepciones. El polmico incremento fue justificado por parlamentarios de todas las bancadas aduciendo que era necesario para solventar actividades propias de su funcin en las diferentes provincias del pas. As por ejemplo: Jaime Delgado, congresista de la bancada

(*) Economista por la Universidad del Pacfico. Docente de tica y Responsabilidad Social Empresarial del Instituto de Comercio Exterior de ADEX y de tica en la Funcin Pblica del Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera IATA.

En febrero del 2011, la Sala Penal Especial conden al ex congresista Anaya a cumplir cinco aos de prisin efectiva por los delitos de falsificacin de documentos y peculado, as como a pagar una reparacin civil de 50 mil soles. Difcilmente la condena de Anaya pudo constituir un caso ejemplar,

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las leyes vigentes generan beneficios indebidos para sus autores (3). Obtencin de un beneficio irregular. La modificacin de los gastos operativos por la asignacin por funcin congresal realizada en el 2008 para no rendir cuentas y evitar casos como el del ex congresista Anaya sera un indicio que es una forma de aumento de remuneraciones. As lo dej entrever el congresista aprista por Lima Mauricio Mulder, cuando justific el aumento en una entrevista a una radio local y aadi con el mayor desparpajo que en todo caso, si de este nuevo aumento por gastos operativos le sobraba algo: si me sobra, me sobra pues...(4). ximadamente al 30% del programa social Jvenes a la Obra y al 10% de Beca 18. Para algunos, asociar esta polmica decisin del Congreso a un acto de corrupcin puede ser algo exagerado. Sin embargo, a la luz del concepto establecido en el Plan ya mencionado, el comportamiento de los padres de la patria est al filo de la navaja. Por lo menos, deja mucho que desear y es muy preocupante por las consecuencias respecto que contribuye a la generalizacin de la corrupcin y la falta de tica como normas de comportamiento social. 4. Las dos caras de la moneda Frente a las crticas generalizadas, los parlamentarios han reaccionado de dos maneras completamente opuestas. Algunos como Renn Espinoza (Per Posible), Yehude Simon (APGC) y Humberto Lay (Solidaridad Nacional), tambin Presidente de la Comisin de tica, han renunciado al cuestionado incremento. Este ltimo no considera necesario el aumento porque es representante por Lima Metropolitana. Este comportamiento evidencia una saludable actitud de enmienda. Por su parte, el suspendido Javier Diez Canseco (Gana Per) ha solicitado formalmente la revocatoria del incremento de la asignacin por funcin congresal por considerar que Es una decisin ticamente insostenible, polticamente absurda y extraordinariamente costosa porque lo nico que hace es deteriorar la imagen de una institucin que est por el piso y que la gente siente no la representa (7). Sin embargo, otros congresistas, incluido el Presidente del Congreso Victor Isla, continan defendiendo con el argumento que es necesario para llevar el Estado a las regiones y mejorar la labor de representacin del Legislativo (8). En ese mismo sentido se manifest Ana Jara, congresista y actual ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, quin defendi su decisin de haber cobrado un sueldo y los gastos de representacin como congresista en lugar del sueldo que le corresponde como ministra. No obstante, seal que estaba dispuesta a hacer la devolucin ante el cuestionamiento de otros ex-ministros y el riesgo de una interpelacin, lo cual hizo efectivo el 4 de enero del 2013 mediante un cheque por 77,041 soles, reconociendo la irregularidad. Lo ms grave es que la ministra Jara recibi la Asignacin por Representacin Congresal desde que asumi el cargo de ministra, sin ejercer funcin congresal. Lamentablemente, esta prctica carente de tica y que linda con la corrupcin tambin habra sido utilizada por algunos ministros del rgimen anterior para beneficiarse.

oficialista, seal: Era necesario un reajuste (del bono) porque permite al congresista movilizarse, trasladarse a diversas actividades a nivel nacional, cubrir gastos de alojamiento, alimentacin, de organizacin de foros (1). Sin embargo, despus se pudo conocer que los congresistas reciben una serie de conceptos para la realizacin de estas tareas, como cuatro pasajes areos por mes a pedido del congresista, autorizado por el Oficial Mayor, alojamiento, viticos para ellos y sus asesores y asistentes hasta por cinco das. Tambin procede el reembolso de aquellos gastos no previstos, hasta un monto de 2,000 soles, considerados como apoyo logstico de las actividades de representacin del congresista, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso f del artculo del Reglamento del Congreso, segn el acuerdo de Mesa 008-2010-2011. Adems, est estipulado el derecho a usar mil soles por cada evento o actividad que organicen los despachos congresales, las comisiones ordinarias, las comisiones especiales, las comisiones investigadoras o las comisiones multipartidarias, hasta un mximo de seis veces por ao. De lo antes sealado, se puede deducir que el objetivo del acuerdo en cuestin es mejorar los ingresos de los congresistas con el argumento de facilitar el cumplimiento de sus funciones congresales. 3. En los lmites de la corrupcin Si analizamos este incremento de la Asignacin por Funcin Congresal en relacin con la definicin operativa de la corrupcin establecida en el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012-2016, recientemente aprobado, podramos concluir que est muy cerca de constituir una forma de corrupcin. El referido Plan define la corrupcin como: el uso indebido del poder para la obtencin de un beneficio irregular, de carcter econmico o no econmico, a travs de la violacin de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona (2). Uso indebido del poder: En este caso, los parlamentarios han utilizado la potestad conferida por los ciudadanos para incrementarse una asignacin (remuneracin) sin mayor sustento. Si bien no han transgredido normas de carcter administrativo o penal, si habran obviado las normas contenidas en el Cdigo de tica de la Funcin Pblica, como se analiza ms adelante. Sobre el particular, el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012 -2016 indica: En complemento, algunos consideran que existe un tipo de corrupcin de carcter legal, que si bien se trata de actos que no infringen

De carcter econmico o no econmico. Esto es evidente. Hasta el mes de noviembre, los congresistas reciban 7,617.20 soles como asignacin por funcin congresal y ahora el nuevo monto es 15,234.20 soles.

Violacin de un deber de cumplimiento. Segn el Reglamento del Congreso de la Repblica, son deberes de los congresistas: g) De cuidar los bienes pblicos que son puestos a su servicio y promover el uso racional de los bienes de consumo que les provee el Estado. Esta obligacin incluye el deber de dar cuenta documentada de los gastos en que incurran en viajes oficiales o visitas al exterior con bolsa de viaje(5). Indudablemente, no es una conducta ejemplar aprobarse un incremento de remuneraciones con otra denominacin de manera poco transparente. Asimismo, no se cuidan los bienes ni los recursos pblicos cuando se recibe una asignacin para representacin y adicionalmente pasajes, viticos y recursos para cumplir la misma funcin. En desmedro de la legitimidad de la autoridad. Este incremento ha sido rechazado de manera unnime por la poblacin, lo que debilita la imagen del Congreso de la Repblica. Entre otros aspectos, el comportamiento poco tico de los congresistas explica por qu el Congreso es considerado como la tercera institucin pblica ms corrupta, despus del Poder Judicial y la Polica Nacional (6). Y de los derechos fundamentales de la persona. El presupuesto requerido para cubrir el incremento remunerativo de los congresistas asciende a 12.3 millones de nuevos soles para el 2013; lo que equivale apro-

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5. Y dnde est la tica? Si bien se puede discutir que este hecho sea un acto de corrupcin, a pesar que este tipo de conducta est dentro de la propia definicin operativa del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012-2016, es indiscutible que la decisin de los congresistas para duplicarse la Asignacin por Funcin Congresal evidencia una falta de tica. Salvo honrosas excepciones, no se establecieron lmites a su actuacin y tomaron una decisin incorrecta para obtener un beneficio personal sin tener en cuenta el bien comn o el bienestar general. En los hechos, transgredieron el Cdigo de tica de la Funcin Pblica (9). No tuvieron en cuenta los principios de probidad, veracidad, justicia y equidad; no cumplieron con los deberes de transparencia, uso adecuado de los bienes del Estado y responsabilidad y obviaron la prohibicin de obtener ventajas indebidas (ver Cuadro N 1). El anlisis realizado en el Cuadro N 1 nos permite comprobar la falta de tica de nuestra clase poltica y el deterioro de los partidos polticos en su rol de

seleccin de aquellos ciudadanos con las competencias necesarias para conducir el Estado. As, muchos candidatos llegan al Congreso por el aporte econmico realizado para la campaa electoral antes que por las cualidades personales o la trayectoria que posee. Al respecto, Martha Hildebrandt indic que en el Congreso hay gente sin ninguna preparacin, historia profesional digna, nada a favor y que simplemente est all porque ha dado mucho dinero a la campaa, eso es lo ms grave (10).

Cuadro N 1 El incremento de la Asignacin por Funcin Congresal y las transgresiones al Cdigo de tica de la Funcin Pblica (Ley N 27815) Principios Comentario Probidad Acta con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el inters No procura satisfacer el inters general, sino el inters de los congresistas. general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por s o No desecha el provecho ni la ventaja personal. por interpsita persona. Veracidad Se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos los miem- No hay autenticidad en sus relaciones con la ciudadana, pues se pretende bros de su institucin y con la ciudadana, y contribuye al esclarecimiento de disfrazar un aumento de remuneraciones bajo otro concepto para que sea los hechos. aceptado. Justicia y Equidad Tiene permanente disposicin para el cumplimiento de sus funciones, otorgando a cada uno lo que es debido, actuando con equidad en sus relaciones con el Estado, con el administrado, con sus superiores, con sus subordinados y con la ciudadana en general. No hay ni justicia ni equidad en sus relaciones con: El Estado: Porque aprovechan en gran parte los recursos pblicos otorgados para la representacin congresal para beneficio propio. El administrado: Porque se aumentan 7,500 soles mensuales, cuando a los maestros se les otorga 300 soles de bono una vez al ao y los mdicos han tenido una huelga de ms de un mes para obtener reivindicaciones. Los subordinados: Porque no tienen que rendir cuenta sobre el uso de dichos recursos a diferencia de cualquier servidor pblico que si debe hacerlo cuando realiza una comisin de servicios. La ciudadana en general: Porque dicho incremento puede servir para atender otras necesidades de la poblacin de menores recursos. Deberes Transparencia Debe ejecutar los actos del servicio de manera transparente, ello implica que dichos actos tienen carcter pblico y son accesibles al conocimiento de toda persona natural o jurdica. El servidor pblico debe brindar y facilitar informacin fidedigna, completa y oportuna. Uso adecuado de los bienes del Estado Debe proteger los bienes del Estado, debiendo utilizar los que le fueran asignados para el desempeo de sus funciones de manera racional, evitando su abuso, derroche o desaprovechamiento, sin emplear o permitir que otros empleen los bienes del Estado para fines particulares o propsitos que no sean aquellos para los cuales hubieran sido especficamente destinados. Comentario Esta asignacin tiene un origen opaco y su finalidad es mostrar remuneraciones austeras, no tener el inconveniente de la rendicin de cuentas, por gastos de representacin ni la obligacin de justificar ni de informar a los ciudadanos cunto gastaron y con cunto se quedaron. En el caso en cuestin, podemos hacer una analoga. No hay un uso adecuado de los recursos del Estado, pues como se ha detallado anteriormente, los congresistas reciben una serie de facilidades adicionales para el ejercicio de su funcin congresal, como pasajes areos y gastos para eventos, entre otros. En consecuencia, *duplican* el uso de recursos para una misma funcin, lo cual no es racional ni tico. Adems, habra un saldo que no es utilizado para los fines especficamente destinados. El acuerdo de un incremento de remuneraciones entre gallos y medianoche, sin una justificacin clara y sin una explicacin a la ciudadana no se puede considerar como el ejercicio cabal e integral de un parlamentario. De otro lado, no cumplen con el fin de la funcin pblica: obtener los mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos. (1) Comentarios

Responsabilidad Todo servidor pblico debe desarrollar sus funciones a cabalidad y en forma integral, asumiendo con pleno respeto su funcin pblica. Ante situaciones extraordinarias, el servidor pblico puede realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no sean las estrictamente inherentes a su cargo, siempre que ellas sean necesarias para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se enfrenten. Prohibiciones

Obtener ventajas indebidas Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, para s o para otros, Es obvio que los congresistas, mediante el uso de su cargo y autoridad, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o apariencia de influencia. obtuvieron un beneficio o ventaja indebida, disfrazando un aumento de remuneraciones y eludiendo la rendicin de cuentas por gastos de representacin congresal.

(1) Ley N 27815 - Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Fuente: Ley N 27815 - Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Elaboracin del autor.

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ficarlo posteriormente, mientras que otras importantes iniciativas de reforma poltica, como la designacin del Defensor del Pueblo, siguen esperando desde hace mucho tiempo, enva un mensaje errado a la poblacin y refuerza una cultura egosta en la que priman los beneficios personales antes que el bien comn. Adems, contribuyen a la creencia negativa que es normal que quienes llegan al Estado deben aprovechar la oportunidad para mejorar su situacin econmica personal, aprovechando los recursos pblicos. Entonces, cmo se le puede exigir a los dems servidores pblicos que cumplan estrictamente con el Cdigo de tica de la Funcin Pblica, si los principales representantes del Poder Legislativo y algunos del Ejecutivo no constituyen un buen ejemplo y ms bien revelan una total incapacidad para ejercer un liderazgo tico. Por si fuera poco, con esta actitud, comprueban que en las instituciones que desarrollan actividades promotoras de la tica, lamentablemente stas se orientan exclusivamente a los trabajadores y no a los directivos, como si la tica no fuera necesaria para ellos (13). 8. Conclusin El incremento de la Asignacin por Funcin Congresal y su ratificacin, luego de los cuestionamientos ciudadanos, constituye un acto carente de tica y que est en los lmites de la corrupcin. Por qu los legisladores no sinceran sus remuneraciones? Por qu no actan con total transparencia? Por qu no justifican el uso de esta asignacin por representacin con facturas o boletas como se hace en otras entidades pblicas y privadas? Acaso no sera una buena seal de su preocupacin por el bien comn? Indudablemente, es imprescindible un verdadero cambio de comportamiento del Congreso como institucin del Estado, que enve un mensaje claro a la poblacin sobre el rol que cumplen para procurar el bienestar general. De ninguna manera los congresistas pueden continuar actuando en los lmites de la corrupcin, reforzando las creencias negativas, una cultura carente de valores, promoviendo la corrupcin, contribuyendo a la prdida de legitimidad de las autoridades y afectando la gobernabilidad del pas. No es posible llevar a cabo una lucha eficaz contra la corrupcin cuando los principales referentes y quienes tienen la responsabilidad de conducirla no tienen un comportamiento tico apropiado. En ese sentido, la formacin tica de los funcionarios pblicos debe ser la estrategia principal de la lucha contra la corrupcin en nuestro pas. Precisamente, sta es una de las limitaciones que tiene el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012-2016 aprobado recientemente (14). La enseanza de la tica pblica, al igual que en las antiguas civilizaciones, debe estar dirigida especialmente a quienes desarrollan una labor directiva dentro del aparato estatal para devolver el honor y el decoro a la funcin pblica, as como para fortalecer el liderazgo tico que requiere actualmente la lucha contra la corrupcin.
NOTAS:---------------http://elcomercio.pe/actualidad/1511450/ noticia-congresistas-duplicaron-su-bonorepresentacion-15-mil-soles-desde-enero (2) Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin 2012 2016. Decreto Supremo N 119-2012-PCM, publicado el 9 de diciembre del 2012. (3) Op. Cit. (4) h t t p : / / w w w . e d u c a c i o n e n r e d . c o m / Noticia/?portada=30970 (5) Reglamento del Congreso de la Repblica. Captulo II: Estatuto de los Congresistas. (6) VII Encuesta Nacional de Percepcin de la Corrupcin en el Per 2012. Elaborada por IPSOS APOYO por encargo de Protica. (7) http://www.rpp.com.pe/2012-12-23-hacenpedido-formal-para-que-se-anule-incremento-por-representacion-noticia_551639. html. (8) http://www.rpp.com.pe/2012-12-26-islavuelve-a-defender-incremento-de-bonode-representacion-noticia_552366.html (9) Ley N 27815. (10) http://peru21.pe/noticia/1326863/pidenelevar-valla-al-congreso (11) http://peru21.pe/impresa/noticia/dios-pl Revisata/2005-04-03/3740 (12) Ibid. (13) Vieira, Csar. Paradigmas de la lucha contra la corrupcin. Revista Gestin Pblica y Desarrollo, No 62 Setiembre 2012. (14) Vieira, Csar. El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012 - 2016. Revista Gestin Pblica y Desarrollo No 65 Diciembre 2012. (1)

Asimismo, la famosa frase, pronunciada por un congresista de Per Posible al juramentar en julio del 2000, Por Dios y por la plata!, descubri pblicamente el subconsciente del recin inaugurado parlamentario. Pero es a la vez reveladora de un asunto de importancia hoy en da, por qu la gente participa en poltica? O, para ponerlo de otra manera, por qu hay tantas personas interesadas en participar en una actividad tan desacreditada y difcil como la poltica? La respuesta ms sencilla, y lo que gran parte de la poblacin piensa, es que quieren aprovecharse de los puestos pblicos para su beneficio personal (11). Una evidencia ms: en quince meses de trabajo, la Comisin de tica, presidida por Humberto Lay, ya pidi la suspensin de ms de 10 congresistas y est investigando a otros 40. Es decir, ms del 38% de los congresistas estn involucrados en casos de infracciones ticas. 6. Falta de tica Pblica Entonces, la situacin es ms grave an. Nos muestra la escasa importancia que se le da a la formacin tica de los servidores pblicos, incluidos los parlamentarios, y la subsistencia del paradigma que la tica es un tema cientfico o una abstraccin filosfica, antes que un modo de vida. Por el contrario, antiguamente se consideraba que la vida poltica era un gnero exclusivo acompaado de una excelsa educacin debido a lo cual slo unos cuantos seres podan tener acceso a esta forma de vida: los hombres buenos. Bajo esta lgica, cuando un hombre aprende a vivir polticamente se vuelve dueo y seor de su conducta y acta siempre en razn del bien comn y a ello dedica su vida (12). Precisamente, el medio para generar conciencia, promover la autorregulacin y mejorar los hbitos de comportamiento de los trabajadores del Estado es el Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Es una pena que, en la actualidad, ste sea concebido equivocadamente como un conjunto de normas solo para los servidores pblicos de menor rango con el objetivo de sancionar su incumplimiento y no de formarlos para que resuelvan adecuadamente sus dilemas ticos. 7. Mensajes negativos El hecho que todas las bancadas hayan llegado a un acuerdo rpidamente para incrementar sus ingresos, as como para rati-

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