v

E L E C C I ~ NPUBLICA
E INSTITUCIONES
UNA R E V I S I ~ N DE
LAS TEOR~AS MODERNAS
DEL ESTADO

José Ayala Espino

 Para Lucía y Ana

:tubre del año 1996

dio del año 2000
~siónde la segunda edición, agosto del año 2004

,as tipográficas y de edición

PORRÚA, librero-editor
ados conforme a la ley
033-9

ICO a PRINTED !N MEXICO

igel, Álvaro Obregón, 01000 México. D F

presan en el presupuesto público, y en la influencia de éste sobre
los agregados macroeconómicos. El capítulo concluye con un
apéndice que recoge algunos elementos de los elementos esen-
ciales de la visión de Keynes sobre el Estado.
En el capítulo 4, se abordan las teorías que surgen de la es-
cuela de la elección pública. Esta escuela se ha preocupado por
estudiar los problemas que se originan en los procesos políticos y
decisionales en los que se involucran los agentes económicos, in-
cluido el Estado, en el campo del mercado político. El capítulo
incorpora a las teorías del Estado que han mejorado y complemen-
tado los modelos neoclásicos convencionales. Se incluye un apén-
dice sobre el modelo del Estado buscador de rentas de Tullock.
El capítulo 5, estudia las teorías comprendidas en el neoinsti-
tucionalismo económico. Estas teorías introducen el papel de las
instituciones en la asignación de recursos y la coordinación eco-
nómica entre agentes. Le confiere una importancia decisiva a los
arreglos institucionales en el proceso del intercambio económico.
En especial, destaca el papel de los derechos de propiedad y los
contratos, que los modelos neoclásicos y10 de la elección pública
habían omitido. El neoinstitucionalismo reconoce como campos de
estudio importantes: las elecciones sociales, las negociaciones co-
lectivas y las elecciones públicas. El apéndice del capítulo exami-
na la concepción del Estado de North.
En el capítulo 6, se describen las teorías que se han interesa-
do por explicar el crecimiento del Estado y del gasto público, y su
impacto en el crecimiento económico. La expansión o retracción
del Estado ha sido un tema ampliamente estudiado por distintas
escuelas de pensamiento económico. En el capítulo se presentan
las teorías que explican la expansión estatal a partir de distintas
áreas de interés: la demanda de bienes públicos, la oferta de bie-
nes públicos, el proceso político y el comportamiento de la buro-
cracia. La última parte del capítulo se refiere a las distintas defini-
ciones del sector público de la economía.
Introducción *
L AS TEORÍAS y el análisis empírico, hasta ahora desarrollados,
aún no ofrecen respuestas plenamente satisfactorias a mu-
chas preguntas sobre el significado de la intervención del Estado
en la economía. Si bien la economía ha mejorado las teorías del
Estado, aún enfrenta el desafío de enriquecer el trabajo teórico y
empírico en este campo de estudio. Una de las tareas básicas de
estas teorías, es explicar aspectos concretos relacionados con las
funciones y comportamiento de los estados contemporáneos: ¿Qué
hacen o dejan de hacer los gobiernos? ¿Cuáles son las necesida-
des económicas, políticas y sociales que explican la adopción de
un cierto tipo de políticas y no de otras? ¿Por qué y cómo es que
se instituyen los programas y los organismos públicos? ¿Cómo
influyen las políticas públicas en el desempeño de una econoriiía?
¿Qué factores explican, a lo largo del tiempo, el crecimiento o la
contracción del tamaño del Estado?
A lo largo de las siguientes páginas, se explorarán este tipo de
interrogantes, con el objeto de encontrar los principios que sirvan
para entender el significado del Estado y explicar, y no sólo juz-
gar, ese significado. El libro parte de la idea de que la solución a
muchas de las preguntas y problemas relacionados con el Estado,
*Guía pura el lector. Esta introducción está destinada a proporcionar una visión de
conjunto sobre los avances y desafíos de las teorías económicas del Estado, así como
señalar algunos de los enfoques y problemas que se discuten en la literatura reciente.
Asimismo, introduce a las principales categorías, conceptos y herramientas que se irán
desarrollando con mayor amplitud y detalle a lo largo del texto. Esta introducción busca
provocar dudas y preguntas, pero tambiCn despertar el interés del lector.
 depende de un trabajo teórico que nos proporcione modelos inter-
pretativos, y también, por supuesto, del análisis que nos ofrezca
evidencias empíricas sobre los fenómenos concretos que los mo-
delos teóricos buscan interpretar.
Indudablemente el Estado nos importa a todos. Es difícil pen-
sar el grado de sofisticación económica y la complejidad social e
institucional alcanzado por las economías contemporáneas, sin el
papel activo del Estado. El Estado es ahora más grande que nun-
ca. Las democracias liberales desarrollaron un Estado más simple
y menos penetrante. Hoy, en cambio, comprende una extensa e
intrincada red de instituciones y organizaciones, sus operaciones
y funciones son más amplias, de hecho, se extienden más allá de
las fronteras nacionales. La división de tareas y la especialización
de conocimientos de sus distintas áreas son también más vastas.
Se puede decir, que el mayor o menor éxito del desempeño eco-
nómico, no sólo depende de las transacciones económicas que
ocurren en los mercados y en el sector privado, sino también de
los bienes y servicios, de las leyes y normas, de la educación, bie-
nestar social, y de la infraestructura que son proporcionados por el
Estado (Musgrave). Sena poco realista suponer que el mercado es
el único mecanismo de asignación de recursos en una economía,
sin advertir que, muy frecuentemente, el mismo desarrollo de los
mercados es el resultado de una acción estatal deliberada.
En la realidad, el Estado y el mercado coexisten como meca-
nismos de asignación y distribución de los recursos escasos de que
dispone la sociedad. Los recursos pueden ser asignados a diferen-
tes usos, generalmente competitivos, y distribuidos, casi siempre
desigualmente, entre individuos y grupos sociales con diferentes
intereses.
En el mercado, los recursos son asignados por sus propieta-
rios y la distribución es el resultado de múltiples decisiones de los
individuos. El Estado también participa en la asignación y distri-
bución de recursos, no sólo de los que son propiedad pública, sino
también de aquellos que son propiedad privada. El Estado y el
mercado coexisten en una tensión permanente, que es comple-
rnentaria, pero también competitiva. Los resultados a los cuales
llegan el Estado y el mercado casi siempre difieren, y sólo excep-
cionalmente coinciden. Dicho de otra manera, la maximización
de los beneficios individuales, no necesariamente conduce a la
realización del bienestar social. Las interpretaciories de esta ten-
sión son materia de un perenne debate teórico y de las preocupa-
ciones prácticas sobre la pertinencia, límites y alcances, de estos
mecanismos, cuando se les pone cara a cara para comparar y eva-
luar su eficiencia económica y social.
El Estado nos importa a todos por igual. Los ciudadanos se
interesan en el Estado, porque tienen derechos y obligaciones, vo-
tan por unos representantes y eligen unos programas de gobierno.
Los políticos se ocupan del Estado, porque tienen responsabilida-
des y poder para diseñar y aplicar políticas públicas que afectan de
diversa manera a la sociedad. Los analistas se preocupan por el
Estado, porque buscan la formulación de teorías y modelos para
mejorar el entendimiento de problemas prácticos y, eventualmen-
te recomendar la formulación de políticas que prevengan o corri-
jan efectos negativos del desarrollo económico, y potencien los
positivos, con la esperanza de que sus modelos y políticas sirvan
a los ciudadanos y a los políticos para mejorar los programas de
gobierno y perfeccionar los procedimientos de elección pública.
LASTEORÍASson construcciones intelectuales que sirven para formu-
lar preguntas y organizar sus respuestas. La lista de preguntas
sobre el papel del Estado en la economía se podría ampliar inde-
finidamente. Destacan, sin embargo, dos grandes grupos que han
interesado a las ciencias sociales y provocado sus respuestas
teóricas.
Un primer grupo de preguntas se refiere al origen y evolución
del Estado. Entre las más importantes resaltan: ¿Cuáles son los
factores que explican el surgimiento del Estado como una organi-
 28 JOSÉ AYAL:\ ESPINO
zación institucional estable, duradera, compleja y crecientemente
importante para el mantenimiento y desarrollo del sistema socio-
económico? ¿El Estado se origina en la necesidad de un tercer
partido o fuerza exógena que por encima de los intereses indivi-
duales o de grupo, imponga un orden institucional (reglas del jue-
go) que defina el campo de lo permitido y lo prohibido, para crear
una racionalidad social que impida la anarquía y propicie la coo-
peración? ¿El Estado surge de la necesidad de un poder fuerte y
centralizado que proporcione seguridad, confianza y certidumbre a
los individuos y grupos sociales en la resolución de los conflictos
de intereses y en las pugnas por la distribución de la riqueza y el
poder, que surgen de la maximización de beneficios? ¿El mercado
es el resultado espontáneo de la cooperación voluntaria de los
individuos o, por el contrario, las políticas estatales son indispen-
sables para su promoción? ¿El Estado es el resultado de un "con-
trato social" voluntario que se entabla entre los individuos, en la
sociedad, para encontrar fórmulas de convivencia que disminuyan
la desconfianza y la incertidumbre propias de las transacciones
económicas, políticas y sociales? La selección de la pregunta (o
preguntas), es evidentemente, un aspecto clave para la elabora-
ción de cualquier teoría del Estado. Unas preguntas nos conducen
a las teonas contractualistas, otras a las teorías institucionalistas
y, otras más, a las funcionalistas.
El segundo grupo de preguntas, gira alrededor del análisis
del papel del Estado como un mecanismo relevante, al igual que
el mercado, para la asignación de recursos y el logro del bienes-
tar social. En este grupo, destacan las siguientes preguntas: ¿El
Estado es eficiente (o ineficiente) todo el tiempo y en todo lugar?
¿Cómo puede afectar el Estado el desempeño económico, en un
momento dado y, a través del tiempo? ¿Cómo inciden las políti-
cas públicas regulatorias y promotoras en la formación de las es-
tructuras de incentivos para modificar el comportamiento de los
agentes económicos? ¿Cuándo se puede afirmar que las políticas
públicas instituidas mejoran o, por el contrario, empeoran la efi-
ciencia y el desempeño de la economía? ¿Existe un Estado con la
suficiente capacidad para poder reunir en cierto lugar y en cierto
momento toda la información necesaria y detallada para formular
consistentes y viables en el largo plazo? Nuevamente, ia
elección de las preguntas nos lleva a proponer teorías que ponen
de relieve las bondades del Estado para mejorar la eficiencia eco-
nómica y la distribución del ingreso, o a teorías que colocan el
acento en las distorsiones, que genera la intervención del Estado
en la eficiente operación del mercado.
No deja de ser una paradoja que, a pesar de la importancia
creciente del Estado, la teoría económica no se haya ocupado su-
ficientemente de este tema. Algunos destacados economistas han
reconocido este hecho y señalan que la teoría económica, sólo re-
cientemente, se ha interesado por construir modelos para explicar
el comportamiento y funcionamiento del Estado, tal como es y no
sólo como debena de ser. También es nueva, la importancia que la
teoría convencional le confiere al Estado, en la generación de las
instituciones y en la regulación de la economía, y en las impli-
caciones que esto tiene en la asignación de recursos y en la distri-
bución del ingreso.
Las teorías convencionales justificaron, durante muchos años,
la omisión del Estado como una variable importante en sus mo-
delos, con el supuesto propósito de eliminar las "interferencias"
políticas e institucionales que el Estado introduce en la economía
y, así, renovar la esperanza de contar con teorías rigurosas, sus-
ceptibles de formalizarse matemáticamente. En este sentido, no
es casual, que las teo~íasdominantes despreciaran el análisis nor-
mativo por muchos años, aunque, c,ertamente existen esfuerzos
importantes para cubrir esta omisión.'
Entre los autores preocupados por el desdén de los economis-
tas por el Estado, se encuentra Musgrave, quien hace ya algunos
años, en su clásico e influyente libro sobre la teoría de las finan-
zas públicas, escribió:
'Buchanan y Tullock en su influyente libro El cólculo del consenso (1962) abogaron
expiícitarnente por una teoría normativa del Estado. "(lo que nos interesa definir) es lo que
nosotros pensamos que debe ser un Estado" (Buchanan y Tullock, 1993, p. 29).
30 JOSÉ AYALA ESPINO

...los economistas han prestado mucha atención a la formu- gnción para analizar el papel económico del Estado (Stigler,
lación de teonas que examinan los problemas de los hogares 1988, p. 192, énfasis nuestro).
de consumidores, empresas comerciales, cooperativas, sindi-
catos y otras unidades de adopción de decisiones en la eco-
En suma, estas opiniones convergen en un punto: aún es muy
nomía. Si bien queda mucho por hacer, podemos jactamos de
largo el camino que falta por recorrer para contar con teorías del
poseer un marco bastante adecuado en el cual explorar estos
Estado (económica y políticamente) más satisfactorias que las
asuntos. Pero no se ha logrado un éxito semejante en los in-
existentes.
tentos de elaborar una teoría correspondiente sobre el papel
del Estado en la economía (Musgrave y Musgrave, 1992, p. 4,
énfasis nuestro). ~ T E O R Í AECONÓMICA
O ECONOMÍA POLÍTICA DEL ESTADO?

Años más tarde en la misma dirección North, volvió a desta- LA LITERATURA económica reciente reconoce la necesidad de
car esa ausencia cuando afirmó que: trascender el enfoque economicista convencional y desarrollar
uno que permita estudiar los procesos políticos y sociales. Para
La existencia del Estado es esencial para el crecimiento eco-
ello, es pertinente desarrollar teorías, enfoques e instrumentos,
nómico; sin embargo, el Estado es la fuente humana del ocaso
que nos ofrezcan un marco analítico más adecuado para pensar y
económico. Esta paradoja debería llevamos a considerar cm-
entender al Estado, desde una perspectiva transdisciplinaria, que
cial el estudio del Estado en la historia económica: los mode-
permita estudiar las ricas relaciones que se establecen entre las
los de Estado deben ser una parte explícita de cualquier análi-
esferas económica, social y política. Ello facilitará el análisis del
sis de los cambios seculares. Pero, mientras el largo camino de
comportamiento y las elecciones económicas de los individuos en
la investigación histórica está cubierto de restos de teonas del
el ámbito de los procesos políticos y económicos en que o c ~ r r e n . ~
Estado desarrolladas por historiadores y teóricos de la ciencia
Esta perspectiva requiere de la incorporación del importante pa-
política, los economistas han presentado poca atención al
pel que juegan los contextos políticos e institucionales en los
problema (North, 1984, p. 35, énfasis nuestro).
mecanismos de asignación y distribución de los recursos, ya sea
por el mercado o por el Estado. Estos contextos, están definidos por
En igual forma Stigler, evidenció el problema al escribir: el tipo de organizaciones políticas, las características del régimen
político, el funcionamiento del sistema de partidos, la legislación
...(como ya he comentado antes) los economistas comienzan
electoral, las organizaciones sociales y, en suma, por las reglas
a extender su trabajo hacia el estudio de las instituciones
del juego que permiten organizar el intercambio económico, de-
políticas y las prácticas que ejercen efectos importantes sobre
finir los derechos de propiedad, y establecer los contratos y las
los asuntos económicos tradicionales. Este esfuerzo se expli-
negociaciones individuales y colectivas. La importante conse-
ca fácilmente: el Estado está jugando un creciente papel, fre-
cuencia de este enfoque es que la eficiencia económica no de-
cuentemente un papel decisivo en la operación del merca- pende únicamente de las elecciones racionales de los individuos y
do.. . Para mi, el acertijo real es por qué los economistas
fueron tan lentos para usar su teoría y métodos de investi- 2Alt y Shepsle, 1990, p. 2.
 de los cambios en los precios relativos de los bienes y servicios
que ocurren en el mercado, como lo asume la teoría económica
convencional, sino que también depende de las elecciones colec-
tivas y del cambio institucional y político que ocurre en el merca-
do político, como lo sostiene la economía política. El enfoque
transdisciplinario, por supuesto, no es algo fácil de alcanzar, por
el contrario, exige un uso cuidadoso y una combinación adecuada
de las categorías económicas, propias de la teoría económica, y de
las categorías políticas y sociales, propias de la ciencia política y la
sociología.'
EL CONCEPTO DE ESTADO
ES DIF~CIL,si no imposible, una definición del Estado en la que
todo el mundo esté de acuerdo. En este texto, el Estado moderno
es definido como una organización e institución dotada de poder,
económico y político, para imponer el marco de obligaciones, re-
gulaciones y restricciones a la vida social y al intercambio eco-
nómico. Es decir, define el campo de lo permitido y lo prohibido
y genera las estructuras de incentivos y10 desincentivos para que
los individuos se involucren en el intercambio y en la búsqueda
de la cooperación. Es una organización con ventajas comparativas
sobre otras organizaciones del capitalismo, porque tiene el mono-
polio exclusivo de ciertos poderes clave: cobrar impuestos, emitir
moneda y regular la propiedad, es decir, tiene la capacidad de fi-
jar las fronteras a los derechos de propiedad que intercambian los
individuos. En este sentido, el Estado es una "tercera fuerza" que
coercitivamente impone las "reglas del juego" a los individuos en
el intercambio económico. Pero el Estado también es, al mismo
tiempo, un actor y protagonista directamente involucrado en el
proceso económico y político.
'En esta prornisoria línea de trabajo se ubican no pocos autores, entre los que desta-
can Alt y Shepsle, 1990, Dahl y Lindblorn, 1992, Stiglitz eral., 1990, Przeworski, 1990,
Downs. 1957, Inman, 1987 y, Buchanan y Tullock, 1993.
~1 poder del Estado para intervenir en la vida económica y po-
lítica tiene su origen en las funciones que le demanda la sociedad,
o que el Estado impone a la sociedad. Una buena parte de esas
funciones, por ejemplo, la especificación de los derechos de pro-
piedad, la regulación de contratos, entre otras, difícilmente se po-
d m realizar sobre la única base de la cooperación voluntaria de
las partes involucradas. se requieren de mecanismos de coerción
que garanticen su cumplimiento. El consenso, el contrato social y
la coerción son elementos que están simultáneamente presentes
en 10s Estados modernos.
El Estado juega, al mismo tiempo, un papel proteccionista y
redistributivo. El Estado proteccionista define y protege los dere-
chos y los arreglos sociales contractuales que permiten la creación
de la riqueza. Llevada la protección al extremo, impediría la crea-
tividad e innovación de nuevas formas de generación de riqueza.
El Estado redistributivo controla los arreglos contractuales permi-
tidos y define las modalidades admisibles de la propiedad. Si el
Estado redistributivo se extendiera indefinidamente, surgirían de-
sincentivos a la inversión, ahorro y trabajo, fuentes primordiales
de generación de la riqueza.
TEORÍAS POSITIVAS
Y TEOR~ASNORMATIVAS DEL ESTADO
Es INDUDABLE la conveniencia de fijar la atención sobre la pre-
gunta: ¿Qué es el Estado?, y presentar las teorías positivas que
describen los principios y las regularidades que sirven para en-
tender los mecanismos de su operación. Sin embargo, no se puede
eludir la pregunta: ¿Qué debería de hacer o dejar de hacer el Esta-
do?, y presentar las teorías normativas y la prescripción de políticas
públicas que de ellas se derivan. Sin propuestas de políticas públi-
cas, las ciencias sociales serían un ejercicio estéril. La literatura
actual reconoce la pertinencia, y aún la imposibilidad, de separar
los aspectos positivos de los normativos en cualquier teoría del
Estado, justamente, porque se reconoce la necesidad de recomen-
dar las políticas más adecuadas para resolver ciertos problemas.
 34 IOSÉ AYALA ESPINO 35
I N r ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ Ó ~

, Los teóricos más influyentes reconocen que necesitamos, econ6mica que permita modelar el comportaniiento
1 la
simultáneamente, de teorías positivas y normativas del Estado. de los agentes económicos pero, al mismo tiempo, se necesita me-
I Las teorías positivas estudian cómo se comportan, cómo son y qué dir el grado de eficiencia de la regulación sobre la economía, y
l I hacen los estados en la economía y en la sociedad, es decir, des-
I esto último es objeto del análisis cuantitativo.
¡ criben cómo los cambios en las políticas, o en los mecanismos de Los resultados a los cuales arriben los estudios empíricos

1 I
// intervención estatal, pueden afectar una o muchas variables. Por
ejemplo, cómo afecta la política fiscal al crecimiento de la eco-
confirmarán o refutarán la consistencia y aplicabilidad de las teo-
&s en cuestión. Sin embargo, los resultados estadísticos no sor?
nomía, al ingreso real disponible, a los precios y al empleo, entre
absolutos, es decir, no habría que confundir entre la mayor o me-
otras variables.
nor consistencia lógica de una teoría y sus posibilidades de cons-
El análisis normativo, en cambio, se refiere al estudio de cómo
tatación empírica y aplicación práctica. Su consistencia, no nece-
debería de ser el Estado, es decir, qué debería hacer para mejorar
sariamente conduce a su validación, pues esta última depende
la eficiencia y la equidad. Por ejemplo, ¿Cómo debería diseñarse la
también de los métodos cuantitativos aplicables y de la calidad,
política fiscal para mejorar la eficiencia en la asignación de recur-
corno de la disponibilidad de la información. Por cierto, conviene
sos y maximizar el bienestar social? LA quién(es) benefician (o
advertir que un modelo lógicamente consistente no siempre se
perjudican) las intervenciones del Estado? ¿Cuál debería ser el
puede aplicar al análisis de un fenómeno mensurable, o no siem-
tamaño óptimo del Estado para propiciar el crecimiento y la esta-
pre tiene una aplicación práctica.
bilidad de la economía? ¿Qué políticas debería aplicar el Estado
para mejorar la distribución del ingreso; y en beneficio de qué
grupos de la sociedad? ECONOM~A
DE MERCADO,
FALLAS DEL MERCADO
Y FALLAS DEL GOBIERNO
TEORIAS DEL ESTADO
Y APLICACIONES PRÁCTICAS Economía de mercado
Es INDUDABLE que necesitamos de teorías y marcos conceptuales
Un tema muy controvertido es la necesidad de la intervención del
adecuados para explicar los fenómenos reales que surgen de la
Estado y su mayor o menor eficiencia para mejorar la asignación
intervención estatal. Las teonas tienen el desafío de modelar el
de recursos y elevar el bienestar social. Una preocupación común
comportamiento, preferencias y decisiones de los agentes econó-
es si el mercado siempre es eficiente y, en contraste, si el Estado
micos, frente a distintas políticas públicas, regulaciones e inter-
siempre es ineficiente. La discusión sobre el tema es materia per-
venciones estatales. Las posibles explicaciones a estos fenómenos
manente de controversia entre las teonas económicas.
dependen, en primer término, de modelos teóricos capaces de La economía neoclásica sostiene que el mercado es el meca-
captar los elementos claves de la realidad. En segundo lugar, el
nismo más eficiente para la asignación de recursos y que el Estado
conocimiento sobre cuál es la magnitud de una variable y la im-
es un mecanismo inferior, y aún contraproducente. La literatura
portancia de su impacto económico, que depende del análisis
neoclásica contemporánea admite la coexistencia del mercado y
empírico y de la información disponible. Por ejemplo, la medición
el Estado como mecanismos de asignación de recursos. En ambos
del efecto de una regulación económica requiere de una teoría de
casos los individuos son maximizadores. La microeconomía está
 36 JOSÉ AYALA ESPINO
l

1 preocupada por el comportamiento individual de los agentes en

1 La conclusión más importante que se desprende de estos
I sus capacidades de producir, consumir, votar, pagar impuestos,
1 demandar bienes y servicios públicos. La microeconomía asunie es que la coordinación económica, entre individuos y
1 que el comportamiento individual puede analizarse a través de los se logra sin necesidad alguna de arreglos institucionales,
I
objetivos que el individuo busca satisfacer y las restricciones que derechos de propiedad, Contratos, etcétera La asignación eficien-
I 1 lo obligan a elegir un medio para alcanzar su objetivo. Los objeti- te de recursos se obtiene en el mercado sin necesidad de ningún
vos, los incentivos y las restricciones juegan un papel importante tipo de intervención externa: planificación, políticas públicas,
en las elecciones racionales de los individuos. Los consumidores y prohibiciones; bastaría con dejar que los mercados
l .
y los votantes tratan de maximizar sus funciones de utilidad, las descentralizados realicen su trabajo sin interferencias.'
I empresas quieren maximizar sus ganancias. y los burócratas y Actualmente, muy POCOS sostienen una tesis tan simplista
I políticos buscan maximizar sus presupuestos. Este análisis es, por como la anterior; sin embargo, aún persiste la idea de que la inter-
supuesto, sólo una aproximación a la realidad. Si se toma en con- vención del Estado es un mal necesario, y que cuando esta sea
/1 sideración esta observación, es posible abordar la conducta de los inevitable, deberá ser "mínima" y sólo reducida al ámbito de las
' i individuos, a través de funciones de utilidad sujetas a restriccio- medidas indirectas y las regulaciones.
1 1 nes, para analizar cómo afectan ciertas variables, -tales como pre-
cios, impuestos e ingresos-, la conducta económica. El modelo de
Fallas del mercado
I
elección racional no sostiene -como muchos afirman- que los
individuos actúan de acuerdo a la descripción del modelo abstrac-
1 Los economistas neoclásicos también enfocan el problema del in-
to, por el contrario, postula que los individuos se comportan como
tervencionismo estatal desde una perspectiva teórica diferente: la
si fueran maximizadores, pero sujetos a restricciones.
1
I
intervención estatal, contribuye a mejorar la eficiencia económi-
I l
El argumento es que la competencia y la motivación de maxi- ca. La economía del bienestar, por ejemplo, sostiene que el equi-
mizar las ganancias. también conducirá a la maximización del
bienestar social. mientras los individuos actúan a favor de sus in- librio económico alcanzado en condiciones de competencia per-
I fecta, resulta en una particular distribución de la propiedad de los
tereses egoístas. En consecuencia, no hay necesidad de que inter-
l factores de la producción: trabajo, capital y tierra. Si la distribu-
venga el Estado porque la economía de mercado por sí sola alcan-
zará los mejores resultados posibles p a n los individuos y para la ción cambia, surgirá un nuevo equilibrio competitivo.
1

sociedad en su conjunto. La doctrina liberal postula que el Estado
no deberia intervenir en la economía, porque la acción del libre
mercado es eficiente. Esto es, en una economía competitiva, las
t
1
l,
l fuerzas del mercado conducirán a la economía a una posición de
1 1 equilibrio paretiano, a partir de la cual, es imposible hacer un cam-
1 ducen una asignación de recursos económicamente eficiente y
bio sin que empeore el bienestar de algún individuo. Uno de los
argumentos liberales más sólidos, para oponerse a la intervención
i' del Estado, sostiene que es posible mejorar la situación de una
persona (o de vanas) pero no sin antes empeorar la situación de
1: l otra.
La consecuencia trascendental de esta idea es que existe un
espacio, aún si se mantiene el supuesto de la competencia perfec-
ta, para que el gobierno intervenga en la asignación y distribución
de recursos para mejorar la eficiencia y la equidad. Es decir, se
reconoce que los mercados competitivos no necesariamente pro-
una distribución socialmente justa. En una economía de compe-
tencia perfecta, teóricamente es posible alcanzar la eficiencia
4Una exposición detallada de los problemas relacionados con la tesis del libre mer-
cado puede verse en Schotter, 1985.

11
1\
1' I
1 11
II,
 38 JOSÉ AYALA ESPIXO
I N
económica, pero no la equidad, pues es muy difícil saber cuál es
la distribución "óptima" del ingreso. Por esta razón es plausible
que la intervención del gobierno mejore la eficiencia y la equidad.
En este caso el criterio de Pareto (todo cambio debe beneficiar a
alguien sin perjiidicar a ninguna otra persona), no es condición
necesaria y suficiente para la equidad y la eficiencia. es decir, hay
casos en los cuales la sociedad, como iin todo, considera injusto
el resultado paretiano eficiente, se esfuerzan menos y el producto
disminuye. en otros casos, cuando la sociedad se encuentra inefi-
cienteinente organizada, pero los individuos perciben esta organi-
zación como más justa. tienen incentivos para traba.jar más y al-
canzar la eficiencia.
La teoría de las fallas del mercado postula que la economía,
conducida por las fuerzas del mercado, no es necesariamente efi-
ciente. Esta teoría sostiene que los mercados no producen resulta-
dos eficientes si se presenta cualquier factor que viole alguno de
SUS supuestos básicos: racionalidad, competencia perfecta, mer-
cados completos, información completa, e inexistencia de costos
sociales y de transacción. Por ejemplo, en la realidad es común la
presencia de estructuras monopólicas, la existencia de mercados
incompletos (es decir, existen bienes que no se producirán con
los precios de mercado vigentes), la información es incompleta y
asimétrica, lo cual genera conductas económicas (como la aver-
sión al riesgo, el daño moral y la selección adversa) distintas a las
que postula el modelo de elección racional. existen importantes
extemalidades, etcétera. La presencia de estos factores invalidan
el cumplimiento de los supuestos restrictivos del modelo básico
de mercados competitivos. En efecto. el mercado puede "fallar"
entre otras razones por las siguientes:
-Las estructuras de los mercados son competitivas sólo ex-
cepcionalmente. Además, es común que suj a n economías de
escala y rendimientos decrecientes, asociados a la incorpora-
ción de progreso técnico, lo cual puede reforrar el surgimiento
de monopolios técnicos o naturales;
39
~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ Ó N
-Existen mercados incompletos y segmentados, caracteriza-
dos porque a los precios de mercado vigentes no producen u
no proveen de un cierto tipo de bienes, o al menos no en la
cantidad suficiente que demanda la economía;
-La información que los individuos requieren para tomar de-
cisiones racionales, no siempre está disponible, es incomple-
ta, o se encuentra desigualmente distribuida. Y en cualquier
caso, adquirirla tiene un costo para el consumidor o el pro-
ductor. En este caso surgen problemas de incentivos, relacio-
nados con la conducta maximizadora de los individuos: daño
moral (moral hazard) y selección adversa. El primero ocurre
cuando un individuo, aprovechándose de la información asi-
métrica que posee, realiza acciones que afectan a la otra parte,
en el intercambio, sin que ésta pueda obligar y/o monitorear
su cumplimiento debido a su falta de información. El segun-
do, se caracteriza porque sólo un agente tiene información
sobre la calidad o "tipo" de un bien o servicio que es relevan-
te, pero desconocida, para la segunda parte del intercambio;'
-En el mundo real existe un riesgo en cada una de las activi-
dades económicas, es decir, las expectativas y cálculos de los
individuos no necesariamente producirán los resultados pre-
vistos. Muchos agentes tienen aversión al riesgo, es decir,
tienen la disposición a pagar primas de seguros para reducir
su exposición a los riesgos que pueden encarar. Si no hay se-
guros, estos individuos cambiarán su conducta económica para
asegurarse por cuenta propia: fondos de reserva, de ahorro y
de retiro, entre otros;
-Los derechos de propiedad no siempre están claramente de-
finidos y ello da lugar a que los individuos no puedan acordar
voluntariamente la distribución de los costos sociales de la
actividades productivas en las que incurren, o de los benefi-
5"EI riesgo moral se refiere a situaciones en donde un lado del mercado no puede ob-
servar las acciones del otro. Por esta razón, algunas veces se le llama un problema de ac-
ción oculta.. . La selección adversa se refiere a las situaciones en donde un lado del mercado
no puede observar el «tipo» o *calidad» de 10s bienes en el otro lado del riiercado. Por esta
razón se le llama un problema de información oculta" (véase Varian, 1993, p. 609).
 C ~ sociales
S que generan diversas obras. Los costos margina-
les sociales y privados pueden divergir de los beneficios mar-
ginales sociales y privados, lo cual conduce a una asignación
social indeseable, aunque óptima en el sentido de P a ~ t oy,
-La conducta económica de los individuos puede desviarse
hacia prácticas oportunistas o del gorrón, para evadir su pani-
cipación en acciones colectivas, dadas las características de
10s bienes públicos (no exclusión del consumo) y los incenti-
vos individuales para maximizar beneficios.
La existencia & este tipo de fallas constituye un importante
I argumento para justificar la intervención de] ~ ~con objeto
t ~de
1
:1 "mediar la ineficiencia generada en el funcionamiento del mer-
cado.
1
11
1
1 ~1 gobierno, al igual que el sector privado, también enfrenta
Fallas del gobierno
-
Los ~ q w n e n t o sa favor de la intervención del Estado no excluyen
el análisis de SUS posibles implicaciones negativas para la eficien-
cia Y el bienestar. El Estado también es un mecanismo de asigna-
ción de recursos y, al igual que el mercado, puede llegar a fallar por
distintas causas. La escuela de la elección pública, por ejemplo,
sostiene que el gobiemo puede fallar porque los burócratas bus-
can maximizar el tamaño del presupuesto y de sus funciones, más
allá del nivel socialmente necesario y económicamente eficiente, en
la medida que esto les permite aumentar su poder polj'tico, eco-
nómico y electoral. Desde esta perspectiva, el comportamiento
económico de 10s burócratas contraviene la eficiencia de] merca-
do, porque motivados por su egoísmo nunca alcanzarán e] nivel
''óptimo" desde el punto de vista de la eficiencia.
La teoría de las fallas del gobiemo admite dos posibilidades:
primera, las intervenciones públicas tienen consecuencias negativas
Para la eficiencia y el bienestar social, por lo cual hay que evitar-
las Y dejar que el mercado asigne los recursos; segunda, las inter-
venciones generan efectos negativos, pero en algunos casos pue-
den Justificarse. En este segundo caso, se requiere de modelos que
nos permitan diseñar, aplicar, evaluar y, finalmente, pero no menos
importante, seleccionar las políticas públicas más adecuadas.
Las posibles fallas en las cuales el gobierno, puede incurrir, son:
-problemas de información que se expresan en dos aspectos
importantes:
a ) una sobreproducción o subproducción de bienes públi-
cos y,
b) la burocracia puede interpretar mal (deliberadamente o
no) el resultado político de unas elecciones O de las de-
mandas públicas para ciertos servicios públicos Y,
d ~ - L tomadores
~ ~ de decisiones pueden elegir inversiones PÚ-
blicas ineficientes y socialmente ineq~itativas.
los problemas típicos de la eficiencia económica:
-La ineficiencia en la asignación de los programas de gasto
público;
-La ineficiencia operativa (denominada ineficiencia X) de las
inversiones y empresas públicas;
-La producción y10 provisión de bienes públicos por parte del
gobierno y,
-La ineficiencia en la recaudación de ingresos ptblicos.
ESTADO, INSTITUCIONES
ELECCIONES ECONÓMICAS,
ACCIONES COLECTIVAS
Y PROBLEMAS DE COORDINACIÓN
Estado, economía, política y sociedad
El Estado no es una organización institucional deus ex machina,
que por encima de los sistemas económico, político y social, im-
pone su dominio sin ninguna clase de mediaciones, por el contra-
no, en el Estado confluyen esos sistemas. Desde una perspectiva
 42 JOSÉ AYALA ESPlKO
sistémica, el Estado puede ser analizado como un grupo multifun-
cional y heterogéneo de instituciones económicas y políticas, que
inciden diferencialmente en el funcionamiento y operación de los
distintos sistemas (Offe, 1990, p. 17). El análisis sistémico del Es-
tado se preocupa por estudiar las relaciones del Estado con los
sistemas económico. político y social como procesos mutuamente
interinfluyentes. Estas relaciones son sistémicas, porque los siste-
mas mantienen determinadas relaciones entre sí, pero, al mismo
tiempo, tienen cierta autonomía y se encuentran separados de un
entorno determinado. La conocida tesis de Luhmann sostiene
que en los últimos años, los sistemas se han vuelto más comple-
jos y, al mismo tiempo, se ha acentuado su diferenciación funcio-
nal. En efecto, los sistemas económico, politico y social tienden a
desarrollar cada vez funciones, información y conocimientos más
especializados, creando agencias o estructuras organizacionales
separadas, con sus propias reglas y normas de operación, pero
ello no obsta para que la interdependencia entre sistemas también
sea mayor (Luhmann, 1990, p. 46).
Entre los distintos sistemas se establecen, además, relaciones
estratégicas, en el sentido que las decisiones de un sistema afecta-
rán al otro, más allá del ámbito del sistema en el cual originalmen-
te se tomó la acción o decisión, lo cual tiene mucha importancia
en el caso de las elecciones públicas y las acciones colectivas.
Estado, instituciones y reglas del juego
El Estado es una organización que juega un papel crucial en el
diseño, creación y mantenimiento de las instituciones públicas y
privadas que fijan las reglas del juego al intercambio. Las institu-
ciones tienen importancia para el desempeño de los sistemas eco-
nómico, politico y social y, por supuesto, del mismo Estado. La
economía y la sociedad se han convertido en un sistema de orga-
nizaciones, lo cual es cierto para el Estado y la sociedad. Por ello,
no es extraño que las teorías recientes del Estado concedan, cada
vez, más importancia al papel de las instituciones como factores
que influyen en el comportamiento. acciones y elecciones de los
43
I l r l T R ~ ~ ~ ~ ~ l Ó N
individuos Y agentes económicos. Por ejemplo, el neoinstitucio-
nalismo e c o n ó m i ~ha~ destacado dos ideas clave: primera, los
mercados Y los estados de distintos paises son organizaciones ins-
titucionales que pueden operar de acuerdo a reglas y normas
iculares, y alcanzar resultados económicos políticos y sociales
diferentes; y segunda, la conducta y elecciones de los agen-
tes reciben la influencia de distintos conjuntos de
instituciones. La perspectiva institucionalista permite introducir
algunos temas relevantes. que la teoría económica convencional
elude, o no explica satisfactoriamente. La teoria de las organiza-
ciones, por SU parte. estudia al Estado, no sólo desde la perspec-
tiva del proceso legislativo, sino desde el punto de vista del con-
junto de organizaciones que lo constituyen. Los estados formulan
sus políticas en un espacio organizado (Crozier y Erhard, 1990).
Entre esos temas destacan:
-Los factores no económicos que pueden explicar las varia-
ciones, a veces notables, en las tasas de crecimiento de dis-
tintas economías;
-El tipo de variables que explican que unos paises sean más
exitosos que otros, en términos de crecimiento económico,
distribución del ingreso, productividad competitividad y ex-
pansión de las exportaciones;
-Las condiciones necesarias para que un incremento real del
ingreso se traduzca. efectivamente, en una expansión de las
oportunidades y elevación del bienestar social de todos los
grupos de la población y,
-Los factores que explican una exitosa intervención del Esta-
do en unos países y en otros un fracaso.
Este es el tipo de temas que muchos economistas estudian
actualmente desde la perspectiva de la economía política y el neo-
institu~ionalismo.~ La economía neoclasica asume que los in-
dividuos eligen las reglas que mejor sirven a sus intereses maximi-
6Por ejemplo, véase North, 1991; Olson, 1990, pp. 213 y SS., y Bates, 1990.
 con mayor certidumbre y confianza, que resulte beneficioso para
todos los individuos."
La acción colectiva es, al mismo tiempo. una acción coope-
rativa, pero no necesariamente es un resultado que se alcanza
espontáneamente como el resultado de un acto libre y voluntario.
En general, todos los individuos se benefician si existen condi-
ciones de cooperación, pero el beneficio individual es mayor si un
individuo no coopera, mientras otros si lo hacen, pues de cualquier
modo obtendrá los frutos derivados de ésta sin pagar los costos de
participar en una acción colectiva. Las acciones colectivas ade-
más, implican costos de negociación y arbitraje entre las partes
involucradas. Los individuos no se involucrarán voluntariamente
en acciones colectivas, si los costos marginales exceden a los be-
neficios marginales.
- que no reflejan realmente las preferencias de todos los individuos
Por lo anterior, el Estado juega un papel decisivo para inducir
a los individuos a participar en acciones colectivas como un árbi-
tro o tercera fuerza que fija. vigila y, en última instancia, obliga
coercitivamente al cumplimiento de las reglas, indispensables
para un juego cooperativo. lo cual propiciará las acciones colecti-
vas que permitan obtener los frutos del intercambio, la división
del trabajo y la cooperación.
Decisiones del Estado:
elección pública y acción colectiva
La 'Orna de Por parte del Estado, es un proceso econó-
mico, p"litico Y social complejo, ya que involucra simultánea-
mente económicos, arreglos institucionales y pactos so-
ciales de distinta naturaleza. Sobre estos procesos surgen muchas
p"guntas: ¿Qué factores explican y determinan la adopción de
mecanismos de elección pública y no de otros+?¿por q u é
en
países se han establecido procesos democráticos, partici-
pativos~descentraliz¿3dos y plurales, y en cambio en otros han
e ~ e m p l o'ldsico Para ilustrar la contradicrió" entre intereses individuales y
IE1
es
,
del prisionero. Hay un ejemplo detallado en schOtter, 985.
redominado procesos excluyentes, autoritarios y centralizados?
ué factores explican que unos sistemas sean más flexibles para
iQ
adoptar reformas políticas y económicas y que otros sean excesi-
vamente &idos? ¿Cómo influyen los modelos decisionales en la
estabilidad y10 en el cambio del Estado?
kds teorías del Estado se han propuesto explicar por qué los
y las burocracias adoptan ciertos mecanismos especí-
f i c o ~en la toma de decisiones en las democracias. La escuela de
la elección pública desarrolló la teoría de las votaciones, para
analizar los procedimientos electorales, que adoptan los agentes,
para elegir políticas públicas diversas: programas de gasto públi-
co, reformas tributanas, entre otras. Las democracias modernas
han aplicado estos mecanismos, sin embargo. se ha descubierto
en la sociedad, porque:
-La formación de las preferencias sociales no es el resultado
mecánico de la suma de las preferencias individuales que se
reflejan en los votos de los ciudadanos;
-Los votantes no cuentan con los mecanismos de vigilancia
sobre las decisiones de política pública, después de realiza-
das las elecciones;
- L electores,
~ ~ antes de ir a las urnas, no disponen de la in-
formación completa sobre las distintas ofeflas politicas de los
partidos contendientes y, finalmente,
- L electores
~ ~ no. eligen a SUS gobernantes únicamente por
su habilidad económica para administrar 10s asuntos públi-
tos, sino también por sus apreciaciones subjetivas de los ca'-
didatos, por ejemplo, su percepción sobre aspectos 'Orno la
~ honestidad y el carisma, que influyen en las preferencias
electorales.
suma, no todos 10s individuos tienen igual acceso
cado El mercado político, como otros mercados. también
tiene distintas imperfecciones. LOS conflictos de valores y prefe-
 48 J O S AYALA
~ ESPINO
rencias en la sociedad están sujetos al arbitraje de distintos ór-
ganos judiciales, y producen resultados que reflejan el acuerdo
temporal de las partes involucradas, admitiendo que se trata de un
"juego justo", sin embargo, los intereses egoístas de los indivi-
duos pueden desviar el juego y la negociación hacia resultados
que las partes involucradas, podrían no admitir como claramente
limpios.
Elecciones públicas y disyuntivas sociales
Las elecciones en materia de políticas públicas plantean claras
disyuntivas económicas, políticas y sociales, las cuales, desafor-
tunadamente, no tienen respuestas unívocas en las teorías positivas
y normativas. Toda disyuntiva involucra juicios de valor, preferen-
cias sociales y políticas y distintas visiones ideológicas. Una de-
cisión sobre cuánto más de una cosa, por ejemplo, impuestos, no
sólo implica fijar una tasa que maximice los ingresos públicos,
porque ello usualmente significa menos de alguna otra cosa, por
ejemplo, ingreso disponible para el consumo o para la inversión de
las familias y las empresas, lo cual, choca con la conducta maxi-
mizadora. En este sentido, la elección de cualquier política, no es
un aspecto sólo técnico e instrumental (fijar la carga tributaria óp-
tima) que pueda omitir el contexto político, social y ético. En últi-
mo término, la elección de una política es un asunto político y éti-
co, sobre el cual el tomador de decisiones difícilmente podría
mantenerse neutral, sus decisiones estarán fundadas en algún mo-
delo teórico y en el análisis empírico, pero es indudable, que tam-
bién influirá de manera importante, su visión de la sociedad.
Los resultados de la elección tampoco son neutrales o indife-
rentes. Cualquier elección afectará a los individuos desigualmente,
beneficiándolos o perjudicándolos. Así, una política pública altera
la distribución del ingreso, los incentivos para invertir o ahorrar y,
por supuesto, el mismo poder político. En este sentido, la aplica-
ción de cualquier política pública genera beneficios y costos. Es
decir, en la sociedad habrá ganadores y perdedores, y ello irreme-
diablemente conduce a conflictos sociales y pugnas distributivas
entre 10s individuos y grupos, porque de alguna manera habrá que
distribuir beneficios y costos. El Estado b ~ s c afijar unas reglas
para generar un juego cooperativo, pero ello no quiere decir que
lo logre sin costos y conflictos. El ideal paretiano de introducir
sólo aquellos cambios por los cuales todos los miembros de la
sociedad ganen y nadie pierda es simplemente ideal. En la prácti-
ca, siempre hay un sacrijcio.'
La existencia de disyuntivas sociales, no descalifica, sino al
contrario, pone de relieve la necesidad de modelos normativos,
que no brinden criterios, conforme a los cuales, las políticas pú-
blicas puedan y deban jerarquizarse de acuerdo a las elecciones
democráticas de los ciudadanos y a las restricciones presupues-
tales, institucionales, y políticas que la sociedad haya creado y
acordado. Ello incluye, por supuesto, las restricciones éticas que
la sociedad ha elegido.
Algunos ejemplos ilustran lo anterior. No podemos determinar
el tamaño "objetivamente correcto" del Estado o de su presupues-
to. Para unos puede ser muy grande y para otros muy pequeño. En
la política educativa ¿Cómo saber si mejora el bienestar de la
sociedad, cuando el Estado decide incrementar el gasto en edu-
cación, a costa de otros rubros del gasto? La respuesta no es sen-
cilla, ni única, porque no es posible encontrar una regla objetiva
para jerarquizar, y poner, en primer lugar, a la política de fomen-
to educativo frente a otras políticas, porque a final de cuentas,
cualquier regla o criterio de decisión está basado en un juicio de
valor. Tampoco puede asegurarse que la mejor opción de política
es dedicar el 6 por ciento del gasto público a ia educación, a ex-
pensas de disminuir el gasto público dedicado a otros rubros, como
los subsidios a los agricultores, esto último podría significar un
grave daño a la economía, a pesar de lo miicho que se justifique y
valore la educación.
9E1 cientista social italiano Vilfredo Pareto, definió en su Manual de economia po-
lítica, que existe una mejora social, cuando algunos individuos (o todos) resultan beneficia-
dos y ninguno se ve perjudicado como resultado de una acción privada, pública o social.
 50 JOSÉ AYALA ESPINO
En efecto, los individuos y la sociedad se dividen por sus dis-
tintos intereses y valoraciones: unos pueden pensar que el Estado
es muy pequeño, en tanto para otros, el Estado ha crecido dema-
siado. Para unos el Estado destina muy poco gasto a la educación,
pero para otros puede ser exagerado.
Sin embargo, de este tipo de dificultades no puede concluirse
que sea inútil decir algo sobre qué políticas podrían ser más ade-
cuadas que otras. Habría que estar conscientes de que, a veces, la
asignación y distribución de recursos a través del mercado o de
cualquier sistema de elección pública, no emite señales claras
para jerarquizar los objetivos de las políticas y la magnitud de
las intervenciones públicas. Entonces, resulta crucial clarificar
cuáles juicios de valor estamos aplicando, cuando reclamamos
que la política A es mejor que la B. Clarificar los juicios de valor
ayuda a entender, y hacer explícitas, las consideraciones éticas,
políticas y sociales en las cuales se sustentan, en último término,
las políticas públicas.
Capacidudes, poderes
y restricciones del Estado
Los límites del poder del Estado también son un tema controverti-
do. Para la mayoría de las teorías modernas de la democracia eco-
nómica, los poderes estatales son limitados por un sistema de pesos
y contrapesos (checks and balances) y de rendimiento de cuentas
(accountabili~).En cambio, para otras teorías, por ejemplo, la
escuela de la elección pública, el poder estatal es virtualmente
ilimitado, y aún en el caso de que existieran restricciones consti-
tucionales y sanciones sociales, el Estado-Leviatán sería capaz de
eludirlas.
Aunque el debate está abierto, no puede exagerarse el poder
del Estado para imponer obligaciones a los ciudadanos y sobres-
timar su campo de acción. Pero tampoco pueden subestimarse los
efectos perversos que el Estado pudiera eventualmente ejercer
sobre el mercado y la sociedad. En principio, sería razonable pen-
sar que el Estado, al igual que otras organizaciones, incluidas las
enfrenta restricciones económicas e institucionales en
de sus funciones. El Estado no tiene poderes oin-
el
nímodos, ni siquiera en el caso extremo de un Estado dictatorial
capaz de lograr sus objetivos por medios autoritarios y el uso de
la fuerza. En este caso, el poder del Estado autoritario está res-
yingido, por la amenaza de otros grupos de la sociedad y de los
gmpos en el propio Estado. Es evidente que en los regímenes de-
mocrático~,los poderes del Estado, enfrentan restricciones. El
Estado tiene límites institucionales y jurídicos, y ellos restringen
justamente SU acción. En las democracias, el poder estatal se
encuentra limitado por el marco institucional y jurídico, y por los
mismos grupos organizados de la sociedad en partidos políticos,
en sindicatos, grupos de interés y coaliciones, etcétera. El marco
institucional determina lo que puede y no puede hacer el Estado.
La constitución y las leyes reglamentarias delimitan las fronteras
enme lo público y 10 privado.
Las demandas de la sociedad y del sector privado balancean
a las políticas públicas. Por ejemplo, el gobierno está obligado a
pagar a los empleados públicos salarios similares a sus equivalen-
tes en el sector privado, y a emplear un número similar de trabaja-
dores para cumplir con funciones también similares. Ciertamente,
esta restricción no siempre se cumple, y existe un problema de
información, por ejemplo, el gobierno puede ocultar al público lo
que efectivamente está haciendo en materia salarial o de empleo,
o encubrírlo de distintas maneras, a través de compensaciones sa-
lariales, uso de trabajadares temporales o contratación de servicios
a terceros. Sin embargo, a final de cuentas, la opinión pública lle-
gará a conocer cuál es el nivel de desempeño de las distintas fun-
ciones del gobierno, más aún, cuando éstas son similares a las del
sector privado.
El gobierno no actúa en un vacíe social en el cual pueda orien-
tar, arbitraria y libremente, los programas de gasto público o
imponer ciertas políticas tributarias a favor de ciertos grupos y en
contra de otros. En las democracias, es posible fiscalizar al go-
bierno, porque existen mecanismos institucionales, legales y po-
 52 IOSÉ .AYALA ESPINO
liticos que permiten a los ciudadanos vigilar la aplicación de los
programas de gasto. Estas son, sin duda, las restricciones más
importantes que enfrenta el Estado.
DEL ESTADO
CRECIMIENTO
UN PROBLEMA sobre el que se ha discutido mucho, son las teorías
que buscan explicar las causas y razones del crecimiento (o retrai-
miento) del Estado. Aunque en el largo plazo se ha observado una
tendencia al crecimiento de éste, en casi todo el mundo, las tasas
de crecimiento y la evolución del comportamiento de los distintos
indicadores pueden llegar a variar mucho entre las distintas eco-
nomías. Un análisis más preciso del crecimiento del gobierno re-
queriría poner la atención en aspectos más puntuales, por ejemplo:
-Los patrones del gasto e inversión pública en el largo plazo;
-La evolución de los ingresos públicos, de los distintos im-
puestos y la incidencia del sistema tributano sobre la inver-
sión, el ahorro y el trabajo;
-La estructura y composición de la deuda pública, los cam-
bios de los mecanismos de financiamiento del déficit público,
entre otros aspectos y,
-La importancia relativa de las empresas públicas, dentro de
distintos indicadores macro y microeconómicos, una evalua-
ción de su desempeño y áreas de participación. entre otros as-
pectos.
Es un hecho documentable que el Estado se ha expandido, la
gran mayoría de los estudios empíricos así lo ilustran; sin embargo,
los modelos teóricos que han intentado explicar esta tendencia
,
secular no siempre coinciden en las causas que lo explican y, en
ello le otorgan importancia diversa a las variables económicas
consideradas.
Además, convendria tener presente, que el crecimiento del
Estado también depende de variables extraeconómicas. Por ejem-
plo. es importante considerar el tipo de régimen político, el grado
53
I N T R ~ ~ ~ ~ ~ ~ Ó N
social y política de los agentes, el marco jiiridi-
de
co-insti~ucional,la organización burocrática del Estado, los pro-
cesos de toma de decisiones y, por supuesto, el grado relativo del
desaflol10 económico alcanzado.
Otro tema, igualmente relevante, es el análisis de la importan-
cia de la intervención del Estado en el crecimiento económico. Las
distintas teorías que se han desarrollado a este respecto, man-
tienen un debate importante. En efecto, algunas postulan que iina
intervencióii significativa del Estado, explica el lento crecimiento
y la mala distribución de la riqueza, mientras que para
amas es la causa del crecimiento económico acelerado y de una ra-
zonablemente buena distribución del ingreso. No hay conclusiones
definitivas al respecto, pues los resultados a los cuales ha llegado
el análisis empírico varían notablemente. Sin embargo, existe un
consenso de que se trata de una cuestión teóricamente pertinente,
y no solamente de un asunto sujeto a escrutinio empírico.
Las distintas teoküs sobre el crecimiento del Estado han he-
cho importantes contribuciones, no sólo para explicar las causas
de su crecimiento, sino también para ayudar a poner en perspec-
tiva la discusión sobre el balance entre los sectores público y p ~ - -
vado, mostrando que es un asunto complejo sin soluciones fáciles
basadas en los datos. Estos siempre son objeto de interpretación
subjetiva. Algunos aspectos de la intervención del Estado pueden
medirse con ciertos límites, por ejemplo, el impacto de las políticas
públicas en la eficiencia y la distribución de recursos; pero hay un
conjunto de puntosrelevantes que es virtualmente imposible
cuantificar: la libertad personal, el respeto a los derechos huma-
nos, entre otros aspectos controvertidos en cuanto a la definición
de sus fronteras.
¿Existe un tamaño óptimo del Estado?
Si se admite la necesidad de la intervención del Estado, en algún
grado, la pregunta que surge inmediatamente es saber si se puede
determinar un "tamaño óptimo" del gobierno para obtener las
máximas ventajas posibles, en términos de eficiencia y bienestar.
 54 JOSÉ AYALG ESPINO

Ésta es una de esas preguntas, que aparentemente. pueden respon-

derse objetiva y expsrimentalmente. pero en realidad, se trata de
un asunto normativo, es decir, su respuesta depende de la aprecia- MUCHO se ha discutido sobre los límites y alcalices de las funciu-
ción subjetiva y valorativa de cada agente.
Si de algún modo pudiera determinarse el nivel óptimo del ta-
,,, del Estado, al respecto no hay conclusiones defi-
nitivas. Sin embargo, las funciones básicas que distintas tzonas le
maño del Estado, por ejemplo. de acuerdo a una participación fija at&~yenson: mejorar la eficiencia en la asignación de recursos,
de distintos indicadores (gasto público, empleo del gobiemo, dé- la equidad en la distribución del ingreso y estabilización
ficit fiscal y endsudarniento público) en el producto interno bru- de la El gobiemo tiene dos instrumentos para cumplir
to, misma que debería quedar establecida en la Constitución por estas funciones: el presupclesto publico, que es un mecanismo de
medio de una elección y acuerdo entre todos los ciudadanos, a intervención directa en la economia y, las instituciones públicas y
iraves de algún mecanismo de votación. Aún en este caso, el ta-
leyes económicos, que son medios indirectos aplicados por el go-
maño del gobiemo. determinado de este modo, podría no coinci- bierno para fijar las "reglas del juego" en la economia. Por medio
dir con la necesidad de más empleos, ampliación de la infraestmc-
de ellos, el gobierno influye en el comportamiento de los agentes
tura, fortalecimiento de la defensa nacional, mejoramiento de la
especialmente, en sus decisiones de invertir, ahorrar,
educación, entre otros. El tamaño óptimo del gobiemo, no puede
uabajar y consumir.
determinarse únicamente por el nivel fijo de un conjunto de indi-
Musgrave atribuye al Estado cinco funciones sustantivas:
cadores fiscales -como sugiere la escuela de la elección pública
asignación de recursos, distribución del ingreso, estabilización,
en su teoría de las constituciones- sino, primordialmente, por las
promoción del crecimiento y regulación económica (véase el si-
necesidades sociales, que se transforman pernianentemente. Lle-
gar a determinar, eventualmente, el nivel óptimo, dependería de guiente cuadro).
muchos otros factores, lo que con frecuencia sobrepasa la capaci-
FUNCIONES ECON~MICASDEL ESTADO
dad de decisión de la propia burocracia estatal: ¿Cuáles son las
reslricciones presupuestarias? ¿Cuáles son las posibilidades de --
elevar los ingresos públicos? y ¿Cuánto debe endeudarse el go- Objetivos Insrrurnenros
bierno? Las respuestas no dependen sólo de burócratas perversos Producción y provisión de bienes
1. Mejorar la asignación de recursos.
o de votantes ilusos y miopes, sino de complejos sistemas decisio- públicos, regulación de monopolios,
nales y aparatos institucionales. etcétera.
La idea de que la intervención del Estado puede mejorar (o * ciones,
2. Mejorar la distribución del ingreso.Asistencia social, pensiones y jubila-
salud y educación públicas,
empeorar) la eficiencia en todos los mercados, todo el tiempo y subsidios y transferencias.
en todo lugar es simplista y errónea. Cuando se intenta diseñar 3. Estabilización y pleno enipleo. * Administración de la demanda y ma-
políticas públicas óptimos se vuelve necesario balancear las inefi- neio
., de la ~olíticaeconómica.
ciencias en la asignación y distribución de recursos creadas por la 4. Promoción del crecimiento. * Políticas
-- -

sectoriales: industrial, agra-

ria y comercial.
5. Garantizar el cumplimiento de los * Promulgación de leyes económicas y
intervención del Estado, así como las que surgen de las fallas del
mercado. La teoría de la segunda mejor opción (second best) de- derechos de propiedad, contratos y creación de instituciones públicas, a
muestra que la intervención del Estado puede empeorar la situa- regulaciones. través de los poderes Legislativo y Ju-
dicial.
ción más que mejorarla.
 JOSÉ AYALA ESPINO
El papel del Estado
en lc; asignación de rec:tr.~os
El modelo de mercados competitivos supone la existencia de dere-
chos de propiedad. Los derechos de propiedad dan a los individuos
el derecho de explotar y10 usufnictuar ciertos bienes y excluir a
otros de sus beneficios. La distribución de los derechos de pro-
piedad puede considerarse como dada, aunque ciertamente es un
supuesto restrictivo. Los derechos de propiedad están definidos
con mayor o menor precisión en las instituciones que los codifi-
can. En todo acto de intercambio los individuos transan bienes y
servicios en el mercado y fuera de el, pero en realidad están inter-
cambiando derechos de propiedad. La definición, intercambio y
cumplimiento de los derechos de propiedad son procesos que in-
volucran costos. Si los derechos de propiedad son ambiguos y su
cumplimiento difícil de garantizar, los costos para preservarlos se
elevarán significativamente. La naturaleza de los bienes y servicios
juega un papel importante en el intercambio y, especialmente, en
el intercambio de derechos de propiedad. En algunos bienes, por
ejemplo, los bienes públicos y los bienes comunales, los derechos
de propiedad son ambiguos y es difícil obligar su cumplimiento.
En este contexto, el Estado juega un papel clave en la definición de
las reglas que permiten el intercambio y cumplimiento de los dere-
chos de propiedad. Las fallas del mercado y las dificultades para
llegar al intercambio voluntario, abren un espacio amplio para que
el Estado intervenga en la asignación de recursos.
El Estado puede mejorar la asignación de recursos a través de
la regulación de la operación de los monopolios; la producción y10
provisión de bienes públicos, por medio de las empresas públicas;
la creación de extemalidades positivas, mediante la obra pública
y la infraestmctura; la corrección de las extemalidades negativas,
a través de impuestos y regulaciones; propiciar la formación de
mercados, cuando éstos son incompletos; y mejorar la calidad y
disponibilidad de información.
~ i , ~ t ~ i b u cdel
i Ó ningreso
el modelo de mercados competitivos la asignación de recursos
(en el sentido de Pardo), supone una distribiición inicial
de recursos, ingreso, derechos de propiedad. habilidades, etcétera.
L~ dislribución de la riqueza depende de la distribución de los de-
rechos de propiedad heredados o acumulados a lo largo de una
generación; y la distribucihn de ganancias depende de la distribu-
ción de habilidades, y del precio que con el tiempo. alcancen en
el La distribución del ingreso, riqueza y bienestar que
resulte del mercado puede no coincidir con el bienestar que la so-
ciedad considera socialmente justo. Esta última, es la razón por la
cual el Estado puede jugar un papel importante en la distribución.
Por supuesto, el problema consiste en definir cuál es la distribu-
ción del ingreso que la sociedad prefiere.
Así, el Estado puede promover la redistribución del ingreso
por razones, tanto de eficiencia, como de justicia social. Esta fun-
ción va más lejos de los mecanismos fiscales tradicionales que
han procurado compensar a los grupos menos favorecidos. El Es-
tado no sólo invoca una razón ética, ciertamente relevante, sino
también argumentos a favor de la justicia social, para preservar la
gobernabilidad de la economía. Muchos coinciden en que la so-
ciedad no debe resignarse a aceptar la distribución del ingreso
que resulta del mercado, ya que el gobierno puede hacer mucho
por mejorarla, a través de impuestos y subvenciones.
Estabilización económica
Algunas teorías rnacroeconómicas sostienen la tesis de que los
mercados tienen capacidad autoregulatoria, en el sentido de que
las fuerzas del mercado conducirán 31 equilibrio de la demanda y
oferta agregadas. Sin embargo, para otras teorías, si el mercado
no está suficientemente coordinado surgirá un desequilibrio o una
falla macroeconómica que puede conducir al desempleo, la infla-
ción y el desequilibrio externo. La falla macroeconómica puede
 ser analizada como una falla de comunicación entre los diferentes
agentes que operan en diferentes mercados en la economía. Son
buenos ejemplos el desequilibrio entre ahorro ex ante e inversión y
el desajuste entre demanda efectiva y oferta. Estos desequilibrios
pueden conducir a una tasa de crecimiento real de la economía
menor a la potencial, debido a problemas de oferta o demanda,
por lo que la amenaza de la recesión económica se hace presente.
Además, la conducta maximizadora de los agentes puede condu-
cir a cambios abruptos en los precios, las tasas de interés, el tipo
de cambio y otros precios relativos, lo cual pone en peligro la es-
tabilidad macroeconómica. El Estado puede también impulsar el
crecimiento económico por medio de las políticas sectoriales: in-
dustrial, agraria y comercial, que promuevan la inversión y el
ahorro, para evitar que en la economía permanezcan recursos pro-
ductivos ociosos. La posición estratégica del gobierno en la econo-
mía, le permite mejorar la coordinación económica de los agentes
frente a los cambios del entorno doméstico e internacional.
El fracaso de la coordinación macroeconómica, a través del
mercado, provee de un poderoso argumento para que el Estado
intervenga en la macroeconomía. El Estado puede usar los instru-
mentos de las políticas monetaria y fiscal para crear un ambiente
económico más favorable al crecimiento, la estabilidad y el pleno
empleo.
Regulación económica
El Estado juega un papel regulatono cuando interviene en la asig-
nación y distribución de recursos, pero hay otras áreas en las
cuales puede regular la conducta de los productores para proteger
a los consumidores. Los productores no se involucrarán en la im-
plantación de mecanismos de "autoregulación", porque son maxi-
mizadores de beneficios y la autoregulación tiene costos. Los
consumidores, por su parte, tampoco pueden llevar a cabo la re-
gulación de los productores o la autoregulación de su propio con-
sumo, porque no tienen incentivos, información y capacidad fi-
nanciera y organizativa suficiente para hacerlo. Por ello, el Esta-
do es la única organización que puede establecer un sistema de
regulación y control que genere la información y asuma los cos-
tos sociales de administrar el sistema. La regulación y el control
pueden diseñarse para incrementar el bienestar de ciertos grupos
de la sociedad, protegiendo sus intereses. Entonces, el Estado
interviene y regula la asignación de recursos a través de distintos
legislación antimonopólica, regulación de mercados
financieros, protección al consumo, protección a la salud, seguri-
dad en el trabajo, etcétera.
El gobierno regula, además, la oferta de dinero y los precios
de los bienes y servicios públicos, y con ello amplía significativa-
mente su área de influencia en la asignación de recursos y en la
distribución del ingreso. Los economistas no discuten la pertinen-
cia de un sistema de regulación y control, en cambio, debaten
sobre la extensión que debe tener la regulación, su eficiencia, y
quienes ganan o pierden.
Así, el Estado al promulgar las leyes y vigilar su cumplimien-
to en aspectos económicos tales como los derechos de propiedad,
los contratos y reglamentos, crea confianza y mayor certidumbre
para el intercambio entre los distintos agentes y mercados. Las
instituciones y leyes pueden ayudar a prevenir los efectos adver-
sos o negativos que pudieran tener las acciones económicas de
algunos agentes, no sólo para mejorar sus beneficios individuales,
sino también los de la sociedad en su conjunto.
APÉNDICE:
UN PANORAMA GENERAL
SOBRE LA NUEVA ECONOM~APÚBLICA
LA ECONOM~A,como otras disciplinas, se ha caracterizado por la
acumulación, y al mismo tiempo, renovación de conocimientos,
metodologías, instrumentos, temas de su agenda de investigación
y prescripción de políticas. Las teorías que han contribuido al
estudio del papel del Estado en la economía no han sido la excep-
ción. Esta renovación, ha ampliado la colección de descripciones
de las formas y mecanismos en que parece que funcionan y se
comportan las instituciones y las organizaciones del capitalismo,
y entre ellas destacadamente el Estado. Como generalmente
ocurre, el desarrollo de la teoría económica en los años cincuenta
impulsó y mejoró las teorías en el campo del sector público. Este
progreso, a su vez, ha perfeccionado a la teoría económica. Los
fundamentos microeconómicos de la economía del sector públi-
co, son actualmente más sólido^.'^
En la evolución de las finanzas públicas como disciplina, hay
dos tradiciones: la anglosajona con Marshall-Pigou y sus segui-
dores, y la escandinava-italiana con Wicksell, Lindhal y Pareto.
Para Marshall el campo de las finanzas públicas se reduce a los
temas relacionados con la distorsión en los precios que generan
los impuestos en una economía competitiva de equilibrio parcial, la
preocupación principal, es estudiar el concepto de incidencia fis-
cal. Marshall proporcionó una teoría positiva para estudiar los
efectos de los impuestos sobre los cambios en los precios relati-
vos y en la producción, en condiciones de equilibrio parcial; más
tarde, en los años cincuenta el modelo marshalliano se extiende
al equilibrio general. Marshall también presentó una teoría fiscal
normativa, basada en el enfoque utilitarista de Pigou, para ana-
lizar los temas relacionados con la distribución de la carga fiscal
entre los individuos.
Este fue el enfoque de finanzas públicas dominante en el
mundo anglosajón, hasta los años cincuenta. Dos omisiones im-
portantes resaltaron en esos años:
i) El gasto público fue poco estudiado y, de hecho, no era un
tema sustantivo, temas como el análisis costo-beneficio, los
problemas de oferta y demanda en la provisión de bienes y
servicios públicos, la programación del gasto, entre otros,
eran prácticamente desconocidos y,
'OBuenos ejemplos de los trabajos en esta dirección son los libros sobre la teorh de
las finanzas públicas y economía pública de Musgrave y Musgrave, 1992, Buchanan,
1967, Stiglitz, 1988, Cullis y Jones, 1992 y Usher, 1092.
ii) El proceso de decisión y acción colectiva fue completa-
mente ignorado, como si el Estado fuera el único actor que
decidía, unilateralmente, la política presupuestaria.
La tradición escandinava-italiana, con Wicksell, Lindhal y
pareto a la cabeza, estudió a las finanzas públicas como un pro-
ceso de intercambio. La escuela italiana de finanzas públicas lo-
gró elevar los temas del gasto y la imposición fiscal, a la categoría
de subdisciplinas ampliamente reconocidas por su elegancia y
utilidad práctica. Pareto se preocupó por analizar el problema de
la eficiencia de las políticas de gasto. Wicksell y Lindhal contri-
buyeron a integrar el estudio del gasto y los impuestos, como las
dos caras de un mismo proceso. Buchanan ha dicho que estos au-
tores contribuyeron a ver el proceso decisional del gasto y los im-
puestos como un ejercicio de elección pública, de hecho, estos
autores sentaron las bases de la escuela moderna de la elección
pública.
Lindhal analizó la relación entre eficiencia económica y el
proceso político de negociaciones sobre el gasto y el ingreso pú-
blicos. Presentó un modelo de intercambio voluntario para ana-
lizar la provisión de bienes públicos, bajo el supuesto de que
existe un acuerdo unánime entre los agentes involucrados, para
luego contrastarlo con un modelo que introduce la coerción públi-
ca, que obliga a los agentes a pagar impuestos para financiar el
programa de provisión de bienes públicos.
La escuela de la elección pública tiene el mérito de haber cons-
truido, entre los años cincuenta y sesenta, los puentes analíticos
necesarios para comunicar a la escuela sajona con la europea y,
así producir un nuevo enfoque de finanzas públicas, que gradual-
mente ha ido ganando adeptos.
Origen y evolución de la economía pública
La economía pública, es una innovación reciente, probablemente
se inauguró con la publicación en 1965 del libro de L. Johansson,
 titulado justamente, Economía piiblica. Antes de este libro, el
estudio tradicional de la intervención estatal se reducía a los te-
mas convencionales de finanzas públicas, la hacienda pública y
las teorías puras del gasto y del ingreso. Estos temas eran estudia-
dos como asuntos independientes en compartimentos estancos.
El importante desarrollo de la economía pública como una
nueva disciplina, no es algo accidental, por el contrario, responde
a dos fenómenos:
i) Es un reflejo de la mayor relevancia del gobierno en la
economía y del grado de sofisticación que han alcanzado sus
distintos mecanismos de intervención y,
ii) Es una respuesta a las carencias teóricas que el estudio
convencional de la teoría de las finanzas públicas ha revelado.
Los enfoques tradicionales del estudio de las finanzas públi-
cas se habían caracterizado por dos rasgos:
-Una excesiva especialización y segmentación, es decir, se
estudiaba. a las políticas de gasto e impuestos. la provisión de
bienes públicos, la promoción del crecimiento y la estabili-
dad, las políticas disinbutivas y de pleno empleo, entre otros,
'
como si se tratara de aspectos autónomos y,
-Un énfasis excesivo en la descripción del funcionamiento
legal, administrativo y funcional, aspectos indudablemente
importantes, pero que no pueden suplir, sino complementar,
los temas económicos sustantivos.
En el plano teórico era particularmente notable la separación
de aspectos sustantivos:
-Los aspectos micro y macroeconómicos;
-Los planos positivo y normativo y,
-Los modelos teóricos y sus aplicaciones instmmentales.
En contraste, la economía pública moderna, propone una
de investigación más amplia: las relaciones entre las poli-
ticas de gasto e ingreso; las políticas de estabilización; el cambio
estructural inducido por la política pública; los procesos políticos
que acompañan la toma de decisiones en el ámbito público y, la
participación de los agentes económicos y sus organizaciones
sociales, políticas y corporativas, entre otros temas. La economía
pública trata de descubrir e interpretar las relaciones causa-efecto
de estos temas.
La economía pública amalgama tres ramas de la economía: la
economía del bienestar, la elección pública y las finanzas públi-
cas, esta última, la más antigua de ellas.
La economía del bienestar tradicional, contribuyó al enten-
dimiento del papel del Estado, primero, descubrió que en el mer-
cado podrían surgir fallas que provocarían pérdidas de eficiencia
y bienestar, y segundo, ideó la noción de función social del bie-
nestar, constniida a partir de las preferencias individuales y expre-
sadas por algún método de votación. La propuesta básica fue que
la intervención gubernamental permitiría alcanzar una más efi-
ciente asignación de recursos y una mejor distribución del ingre-
so. Esta original propuesta desafió a los modelos convencionales
de equilibrio general y competencia perfecta que se habían insta-
lado como pilares decisivos de la economía convencional. De
acuerdo a estos modelos, el mercado permitía automáticamente:
i) La asignación más eficiente de recursos y la maximización
del bienestar social sin necesidad de que interviniera el Es-
tado en la economía y,
ii) No era posible introducir un cambio en la asignación o dis-
tribución de recursos sin perjudicar al menos a algún individuo.
Los teóricos de la economía del bienestar pensaron, con cier-
to aire de triunfalismo, que el desempeño eficiente de la economía
y la mejor distribución del ingreso se resolvía con intervenciones
públicas crecientes, sin reparar que la excesiva intervención tam-
66 IOSÉ AYALA ESPINO

-La nueva economía del bienestar se ha convertido en un ejer- elección pública para mejorar la coordinación económica y;
cicio menos estéril y repetitivo que su antecesora, incorpo- finalmente, el cambio institucional en una economía expues-
rando nuevos desarrollos instrumentales y teóricos; ta a la competencia internacional y la globalización.
-La elección pública ha intentado superar las limitaciones im-
puestas por sus supuestos restrictivos y sus conclusiones nor- Conviene tener presente que las disciplinas y teorías se han
mativas sesgadas y, ha buscado áreas de aplicación más prác-
por renovar sus enfoques y agendas. Es cierto que
tica y,
,,tos temas representan desafíos teóricos y empíricos, pero no de-
-Las finanzas públicas están alcanzando una mejor funda-
berían ser obstáculos insalvables para intentar mejorar los marcos
mentación teórica, más allá de los aspectos operativos, de los
que nos permitan captar los mecanismos particu-
instrumentos de medición, de los enfoques microeconómicos,
lares que producen los fenómenos antes enlistados. Los nuevos
y en general, de sus anteriores limitaciones.
temas no siempre son bien recibidos, existe una resistencia a
aceptar la necesidad de trabajar problemas nuevos, innovar méto-
Por supuesto, como lo han reconocido muchos, la economía dos y procesar nueva información, porque se requiere del apren-
pública todavía tiene mucho trabajo por delante: dizaje de los nuevos enfoques y, en muchas ocasiones, las teorías
ya conocidas, aún rinden buenos frutos prácticos.
i) Revisar las bases microeconómicas de los modelos de com-
En el siguiente cuadro sinóptico, a título de ilustración, se en-
petencia perfecta, equilibrio general y elección racional, que
todavía influyen exageradamente en algunos de los desarrollos listan algunas de las aportaciones teóricas, instrumentos y los
teóricos recientes de la economía pública y, principales campos de estudio de la economía pública moderna.
ii) Poner más atención al estudio de los problemas prácticos y
reales que intervienen en el diseño de las diversas políticas
públicas: el papel que juegan las instituciones y los ordena-
mientos jurídicos, normativos y regulatorios en el desempeño
Teorías y enfoques Cumpos de estudio y10 v/ociplicación
económico; el significado de los arreglos institucionales, pactos
y negociaciones sociales y coaliciones políticas; la influencia Teoría de las finanzas públicas Funciones clásicas del Estado:
de los derechos de propiedad, de sus diversas estructuras, es- Teorías en las que se apoya:. -Asignación de recursos
quemas de organización, regímenes jurídicos y económicos en -Gasto público -Distribución del ingreso
los incentivos o desincentivos para la inversión y el ahorro -Ingreso público -Estabilización económica y pleno empleo
en una economía dada; la incidencia de las estructuras organi- -Macroeconomía
-Economía del bienestar Gasto pública:
zacionales y contractuales de las diferentes organizaciones -Elección pública -Presupuestación y prn5ramación del gasto
como las empresas, los organismos públicos, y en general, de -Políticas de gasto
público
diversas organizaciones sociales en la determinación de dife- -Análisis costo-beneficio
-Financiamiento del gasto público
rentes estructuras de costos de transacción; las relaciones en- Economía del sector público
tre costos de transformación y los costos de transacción, y su Ingresa:
Teorías en las que se apoya:
influencia en el desempeño económico; las acciones colecti- -Empresa pública -Fuentes de ingresos
-Teoría de la burocracia -Tributación óptima
vas, los procesos de toma de decisiones y los mecanismos de
 -Teoría de las fallas del mercado -Incidencia fiscal
-Teoría de la planificación
-Deuda pública
Teoria de la política económica
Teonas en las que se apoya:
-Macroeconomía
-Política fiscal
-Política monetaria
-Políticas sectoriales
Economía del bienestar
Teorías en las que se apoya:
-Teoremas básicos del bienestar
-Función social de bienestar
-Fallas del mercado
-Evaluación de proyectos
-Teoría de la justicia distnbutiva
Elección pública
Teorías en lai que se apoya:
-Teoría económica de la política
-Teoría de las constituciones
-Teoría de las votaciones
-Teoría económica
de la burocracia
-Teoría de la acción colectiva
-Fallas del gobierno
-Elección social
-Teoría de las decisiones
-Teorías del crecimiento
del Estado
Institucionalismo económico
Teorías en las que se apoya:
-Teoría de las instituciones
-Derechos de propiedad
-Costos de transacción
-Teona de la regulación
-Teoría del contrato
-Teoría del principal y la agencia
w
~ ~ á l icosto-beneficio
~is
Políricas de bienestar:
-Seguridad social
Teodas en las que se apoya:
Finanzas internacionales -~i~~oeconomía -Educación
-Gasto público: precios -Pensiones y jubilaciones
Análisis de las cuentas públicas
(financieras y de producción) sombra, valor presente
descontado, excedente Políticas de regulación eco~iótnica:
Estado productor: del consumidor -Medio ambiente y recursos naturales
-Producción pública de bienes privados -Competencia y monopolios
-Provisión pública de bienes públicos y
privados Decisiones:
-No mercantiles
Regulación económica: -Del mercado político
-Regulación de precios
-Subsidios al consumo Gasto e ingreso públicos
-Transferencias Comportamiento de la burocracia
Políticas macroeconómicas Sistemas electorales y mecanismos de
estabiliiadoras: votación
-Fiscal Restricciones institucionales al gobierno
-Monetaria y financiera Eficiencia y fallas del gobierno
-Cambiaria
Generación y transferencia de rentas
-Comercial derivadas de las actividades del sector
público
Políticas microeconómicas para el cambio
estructural y la promoción del crecimiento: Negociaciones colectivas
Crecimiento del Estado y la burocracia
-Políticas sectoriales (industrial, agraria,
desarrollo regional, etcétera) Derechos de propiedad
-Economías externas (infraestructura
Incentivos económicos
básica)
-Políticas promotoras del mejoramiento del Contratos
capital humano y físico Co.rros de transacción
Políticas distributivas: Evaluución de proyectos de inversión del
sector público
-Políticas de distribución del ingreso y la
riqueza Costos de oportunidad de los proyectos de
-Políticas de combate a la pobreza inversión del sector público
Análisis de costos enterrados en proyectos
Políticas de gasto público:
Eficiencia y equidad
-Diseño y elección de políticas de gasto Proyectos productivos e improducrivos
-Evaluación de políticas de gasto

EN ESTE capítulo se ofrece una introducción a los principales en-
foq~iesque han estudiado la intervención del Estado en la eco-
nomía. así como también algunos de los temas sobre los cuales se
disc~tee investiga. En el capítulo se destacan dos aspectos:
-La preocupación por la formulación de teorías económicas
del Estado, es un hecho relativamente reciente y,
-No existe una teoría unánimemente aceptada.
La economía neoclásica no se interesó por el estudio del Es-
tado porque su vertiente domiliante (Walras-Arrow-Debreu) cons-
tniyó el poderoso paradigma de la competencia perfecta y equi-
librio general. de acuerdo a la cual. la asignación de recursos es
eficiente por definición. de modo que la intervención del Estado
es innecesaria y10 generadora de distorsiones. En consecuencia,
no es necesaria ninguna teoría del Estado.
Recientemente la teoría económica ha comenzado a interesar-
se por introducir el Estado como una variable relevante, no sólo
por la importancia económica del Estado en si misma, sino por la
falta de realismo de los supuestos de la economía neoclásica.
El surgimiento de teorías económicas del Estado ha sido es-
timulado. en buena medida, por la crítica a los teoremas del bie-
nestar, a los modelos competitivos, de equilibrio e información
perfecta y al teorema de Pareto sobre la eficiencia económica. entre
otros temas relevantes. La confianza en que los mercados son efi-
cientes se ha reducido. Ello ha permitido introducir temas rela-
cionados estrechamente con la intervención estatal. así como
destacar sus ventajas y desventajas.
Las nuevas teorías reconocen que:
-Los mercados competitivos no necesariamente conducen a
una asignación eficiente de recursos y a una distribución del
ingreso socialmente justa;
71
I N T R ~ ~ ~ ~ ~ ~ Ó N
-si se viola algunos de los supuestos del modelo de merca-
dos: competencia perfecta, mercados completos, información
completa, cero costos de transacción, preferencias estables, y
derechos de propiedad definidos, no se logran resultados efi-
cientes Y,
-El Estado también puede fallar en alcanzar resultados efi-
cientes porque enfrenta problemas similares al mercado: in-
formación incompleta, mercados incompletos.
Las preguntas sobre el origen, evolución y eficiencia del Es-
tado actualmente comienzan a encararse desde nuevas perspecti-
vas que asuman el papel de las instituciones, las negociaciones, las
fallas del mercado, las elecciones públicas, la información incom-
pleta y asiméhca, los mercados incompletos; etcétera. Estos temas
han ganado una importancia creciente que la economía tradicio-
nal había despreciado.
La economía política y sus distintas variantes, entre las que
destacan la escuela de la elección pública, el neoinstitucionalismo
económico, la economía política positiva, y la elección social ra-
cional enfocan, de una u otra manera, el comportamiento del Es-
tado desde la perspectiva de las relaciones que se entablan entre:
-La racionalidad individual y la racionalidad social;
-Las elecciones individuales y las elecciones colectivas;
-Las acciones sociales y las negociaciones y,
-Las instituciones y los incentivos.
La literatura reciente refleja el interés por trascender las limi-
taciones de los enfoques dominantes y dar lugar a teorías que
admitan el estudio de las relaciones que se establecen entre eco-
nomía, política y sociedad.
La intervención estatal involucra disyuntivas sociales, econó-
micas y políticas. Las elecciones públicas no están relacionadas
unicamente con la asignación eficiente de recursos, sino también
con la valoración ética sobre la distribución del ingreso.
 72 JOSÉ AYAL.A ESPINO
El mercado y el Estado son mecanismos importantes de asig-
nación de recursos y ninguno de ellos es eficiente por definición.
El Estado es algo más que una organización que interviene en
la asignación de recursos, también es una institución dotada de
poder económico y político, para imponer el marco de obligaciones,
regulaciones y restricciones al intercambio económico.
El Estado al igual que cualquier otra organización enfrenta
restricciones y limitaciones, tanto económicas como institucio-
nales en el cumplimiento de sus funciones.
Las funciones económicas del Estado giran alrededor de los
siguientes objetivos:
-Mejorar la asignación de recursos;
-Mejorar la distribución del ingreso;
-Establecer y vigilar el cumplimiento de un marco institu-
cional que favorezca 13 estabilidad y certidlimbre de los agen-
tes para involucrarse en el intercambio y,
-Fijar mecanismos que favorezcan la coordinación de las
acciones individuales de los agentes para favorecer una
racionalidad social.
Las finanzas públicas, la economía pública, la economía del
bienestar, la elección pública y el neoinstitucionalismo económi-
co han contribuido a mejorar las teorías existentes del Estado.
Estas disciplinas han conocido un desarrollo importante.
LA FORMULACI~Nde teonas económicas del Estado es una tarea
nueva en la agenda de investigación del análisis económico. Cier-
tamente existen antecedentes, pero la economía no llegó a de-
sarrollar un cuerpo teórico sólido al respecto. Es indudable que
existen distintas teorías, aunque ninguna ha llegado a constituirse
en la referencia dominante. Las teorías del Estado se han desarrolla-
1
l
do en paralelo a ciertas subdisciplinas y, en muchos casos, como
L'subproducto"de: las finanzas públicas, la economía pública,
la economía del bienestar, la teoría de la elección social, etcétera.
En rigor, siempre existe una formulación expresa de una teoría
del Estado. A pesar de lo anterior, la bibliografía sobre las ten-
das del Estado se ha desarrollado significativamente en los Últi-
mos años. Destacan las siguientes tendencias:
a) Los economistas han comenzado a reconocer, recientemen-
te, la necesidad de introducir en el análisis económico el pa-
pel del Estado como un factor relevante. En efecto, los textos
contemporáneos de economía, intermedios y avanzados, in-
cluyen con relativa amplitud el estudio del Estado desde la
perspectiva de la economía política y el neoinstitucionalismo
económico. Ejemplos significativos de ello son los libros de
análisis económico de Phelps (1986), Kreps (1990), Varian
(1993) y Stiglitz (1994). Estos autores reconocen la pertinencia
de estudiar los "fundamentos microeconómicos" del compor-
tamiento económico del Estado, como un paso indispensable
para mejorar el entendimiento de su papel en la macroecono-
mía, en la conducta individual de los agentes, en los procesos
políticos y sociales, y en las elecciones públicas y las acciones
colectivas.
b) A partir de los años ochenta se ha mantenido la producci6n
de importantes libros de texto sobre finanzas públicas, econo-
mía del sector público, economía del bienestar y teoría de la
elección pública. Todos ellos contienen importantes referen-
cias a las teonas económicas del Estado. Algunos ejemplos
significativos son Atkinson y Stiglitz (1980), Auerbach y Felds-
tein (1987), Laffont (1988), Stiglitz (1988), Starret (1988),
Brown y Jackson (1990), Przeworski (1990), Cullis y Jones
(1992), Usher (1992), finalmen-e, pero no menos importante,
la referencia obligada es el texto de Musgrave y Musgrave
( 1992).
c) Los avances teóricos recientes ponen de relieve la impor-
tancia de las contribuciones pioneras de muchos autores clá-
sicos. A este respecto, una fuente de consulta imprescindible
 es la recopilaciGn d e textos e ideas d e los clásicos sobre teoría
de las finanzas públicas, economía pública y elección pública
realizada por Musgrave y Peacock (1964), Buchanan y Tullock
(1962) y Peacock (1992).
4Una serie de autores contemporáneos son actualniente una
referencia obligada por su contribución a la teoría económica
del Estado. Algunos d e los más importantes son: Dahl y Lind-
blom (1992), Downs (1957), Buchanan y Tullock (1962), 01-
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L A ECONOM~Aneoclásica dominante no se había preocupado

por elaborar, al menos explícitamente, una teoría del Estado.
básico neoclásico de mercados competitivos no con-
sidera al Estado como una variable relevante, porque parte de dos
supuestos, primero, los mercados competitivos permiten asignar
eficientemente los recursos y, segundo, no es posible introducir
un cambio en la asignación o distribución de los recursos sin per-
judicar al menos a un individuo. Si estos principios son verdade-
ros, la intervención del Estado en la economía no es necesaria y,
en consecuencia, no se requiere de ninguna teona del Estado. En
efecto, hasta hace poco tiempo, la visión del Estado de los econo-
mistas neoclásicos se había reducido esencialmente al análisis de
los aspectos normativos de su intervención y de sus efectos en la
distorsión de los mercados competitivos. En este sentido, el Esta-
do debería intervenir sólo para mantener el orden institucional y
legal, la defensa nacional y ayudar a remediar la situación econó-
mica de los individuós más pobres. La economía neoclásica ha

*Guía paro el lector. En este capítulo se introduce al lector al estudio de los mode-
los que suponen al mercado como el único y más eficiente mecanismo de asignación y dis-
tribución de recursos, i.e., el Estado no es tomado en consideración. El papel del Estado
en la economía se reduce exclusivamente a garantizar el orden político y legal, la estabili-
dad social, la defensa nacional y la atención a los más pobres. Estos modelos, aunque son
simplificadores de la realidad, fijan los "fundamentos microeconómicos" que permiten
avanzar a modelos más realistas e incorporar temas relacionados con las elecciones rco-
nómicas de los individuos en contextos en los cuales existen las instituciones, los costos
de transacción, los derechos de propiedad. los contratos, las negociaciones, los conflictos
distributivos, entre otros y , en consecuencia, el Estado se vuelve un factor relevante.