A DISFUNO ESTRUTURAL DO ESTADO CONTEMPORNEO Fbio Konder Comparato Cuidando-se de homenagear, neste Congresso de Direito Econmico, a personalidade de escol

do Professor Doutor Antnio Jos Avels Nunes, sbio em economia e em cincia jurdica, pareceu-me oportuno versar, aqui e agora, um dos principais problemas polticos do nosso tempo: a disfuno estrutural do Estado contemporneo para o desempenho de suas tarefas indelegveis. Como toda organizao de poder, o Estado define-se pela estrutura interna dos seus rgos e a determinao das finalidades ou funes a serem exercidas. Alis, tal como em biologia, so as funes que por assim dizer criam os rgos estatais, modelam sua composio interna e seu relacionamento externo. Se tomarmos como exemplo, para posterior comparao, o Estado greco-romano, salta aos olhos que a sua funo primordial era a manuteno da segurana interna da sociedade e a sua defesa contra o inimigo externo. Sob esse aspecto, a plis e a Urbs foram essencialmente conservadoras. A segurana interna da sociedade greco-romana era fundada na preservao dos costumes ancestrais e nas tradies religiosas. O Estado antigo sempre teve os olhos voltados para o passado. Era esse apego visceral herana sagrada recebida dos avoengos que constitua, para os homens daquele tempo, o verdadeiro estado de liberdade. O inimigo externo representava, pois, um perigo manifesto, no apenas militar, mas tambm cultural, dado que nenhum estrangeiro timbrava em desrespeitar os usos e costumes dos povos subjugados. Foi claramente em razo disso que Plato sustentou, no modelo de justia poltica descrito em A Repblica, que se deveria confiar o poder supremo (to kyrion) aos cidados especialmente treinados em questes de segurana, por ele denominados guardies (phylaxes). Desaparecido o imprio romano no Ocidente, abriu-se em toda a Europa um perodo de vida poltica esfacelada, sem concentrao do poder em uma s pessoa ou em uma organizao permanente e institucionalizada. O que deu origem ao Estado moderno na Baixa Idade Mdia, como bem salientou Joseph R. Strayer em obra j clssica, foi a instituio do monoplio

da Justia em mos do monarca.1 Ou seja, prevaleceram novamente as funes de segurana interna e proteo das populaes locais, desta vez contra o poder arbitrrio dos bares e bispos. O problema maior, entretanto, que o Estado a ser reconstrudo j no tinha como reproduzir as estruturas polticas do mundo greco-romano. Parafraseando o Poeta Maior da nossa lngua, mudaram-se os tempos, mudaram-se as vontades. Era preciso encontrar novos modelos e construir outras instituies. A palavra foi dada, ento, aos pensadores polticos. Numa era de mudanas, desordens e instabilidades, era natural que eles se voltassem, uma vez mais, ao ideal supremo da segurana. Assim foi com Maquiavel, como sabido. Se a expresso ragion di stato no aparece uma s vez sob a sua pena, tendo sido cunhada, ao que parece, pelo seu amigo Francesco Guicciardini, autor da primeira Histria da Itlia, a verdade que ela resume excelentemente o pensamento central do famoso secretrio florentino. independncia e estabilidade da sociedade poltica tudo deve ser sacrificado, pois elas constituem o bem supremo da vida humana. A irrupo da Reforma Protestante, logo no incio do sculo XVI, representou o maior desafio consolidao das novas monarquias europias. Os conflitos religiosos desde cedo multiplicaram-se, pondo as Ilhas Britnicas e todo o continente a ferro e a fogo. A caracterstica prpria desse estado de guerra civil generalizada que s autoridades polticas no bastava assegurar o respeito ordem material para legitimar o seu poder. O essencial consistia em pacificar os espritos, a fim de que cada indivduo passasse a obedecer, com confiana, s ordens daquele supremo governante investido no poder que Jean Bodin denominou soberania. Duas respostas contraditrias foram, ento, sucessivamente dadas. Thomas Hobbes principiou por separar, contra a velha tradio greco-latina, a esfera da vida poltica (por ele chamada pblica) da esfera da vida privada. Usando de um argumento que seria, nos sculos seguintes, o fundamento de toda a moral burguesa, sustentou que o cuidado em proteger o interesse privado promove o interesse pblico e no o contrrio.2 Tudo o que diz respeito vida poltica deve ser abandonado pelos sditos em mos do soberano, pois as Leis no tm poder algum para proteger [os sditos], sem a Espada nas mos do homem, ou dos homens, encarregados de executar as leis. Portanto, a Liberdade de um sdito existe somente naquelas
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Cf. o livro j clssico de Joseph R. Strayer, On the Medieval Origins of the modern State, Princeton University Press. 2 Cf. Leviat, Primeira Parte, cap. XV.

matrias, cujas aes ficam predeterminadas pelo Soberano: tal como a Liberdade de comprar e vender, e todos os outros contratos de uns com outros; de escolher a sua moradia, seu prprio regime alimentar, seu estilo de vida, e assim tambm de educar seus filhos como bem entender. No campo da alimentao e da procriao, prosseguiu, a liberdade de comrcio fundamental. Os bens naturais, graas ao esforo humano, tornam-se mercadorias, isto , artigos intercambiveis no mercado, nacional ou estrangeiro. At mesmo o trabalho humano transforma-se em mercadoria negocivel em vista de um lucro (for a mans Labour also, is a commodity exchangeable for benefit, as well as any other thing).3 Como se v, Adam Smith e seus sequazes nada inventaram nesse particular. O curioso verificar que esse modelo autoritrio-burgus, considerado francamente absurdo aos olhos dos contemporneos, tenha sido aplicado risca trs sculos depois, no Imprio Japons, nos Estados fascistas europeus e nos regimes militares latino-americanos. A segunda resposta ao problema da decomposio das monarquias europias pelo espraiamento das guerras de religio, em seqncia Reforma Protestante, foi dada por John Locke; mas em sentido diametralmente oposto ao preconizado por Hobbes. A insegurana generalizada, sustentou Locke, no deriva da fraqueza, mas do abuso do poder poltico. Recorrendo, ele tambm, ao postulado da passagem do estado da natureza ao estado civil ou poltico, argumenta que, sendo todos os homens, pela prpria natureza, livres, iguais e independentes, ningum pode ser compelido a sair dessa situao e submeter-se ao poder poltico de outrem, sem o seu consentimento. Quando certo nmero de homens consente em formar uma comunidade ou governo, eles se vem com isso reunidos num s corpo poltico, no qual a maioria tem o direito de agir e decidir sobre tudo mais.4 A palavra maioria frisada no original, e ela , efetivamente, a chave para a compreenso da idia a expressa. O corpo poltico assim formado no substitui os indivduos; e, na impossibilidade de se obter sempre o consentimento de todos eles, preciso contentar-se com o sufrgio da maioria. O pressuposto tico de formao de toda sociedade poltica que os indivduos, ao se tornarem cidados, no perdem a titularidade daquilo que Locke denomina property, isto , os bens que lhes so prprios e conaturais
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Op. cit., Segunda Parte, cap. XXIV. Second Treatise of Government, edio de C. B. Macpherson, Hacking Publishing Company, 1987, 95.

sua condio humana: a vida, as liberdades e as suas posses (life, liberties and estates).5 Eis a lanada a primeira idia moderna de direitos humanos. Para Locke, a pedra angular desse novo edifcio, que foi subsequentemente construdo no mundo todo, o necessrio reconhecimento do carter privado de toda prtica religiosa. Da por que, na lgica do seu pensamento, a finalidade ltima da organizao do Estado consiste em estabelecer limites intransponveis ao exerccio das respectivas competncias, tanto no plano vertical, isto , nas relaes entre governantes e governados, quanto no plano horizontal. Neste particular, o modo mais eficaz de limitar o poder estatal consiste em dividilo. A mxima tradicional recomenda dividir para melhor dominar. Locke inverte os seus termos: preciso dividir o poder para melhor control-lo. Ele, e no Montesquieu, o verdadeiro criador do sistema de separao de poderes, nos tempos modernos. As idias polticas de John Locke exerceram profunda influncia na mente dos Founding Fathers norte-americanos, e refletiram-se expressamente nos grandes documentos de fundao dos Estados Unidos, desde a Declarao de Independncia at a redao do Bill of Rights, o qual engloba as dez primeiras emendas Constituio de 1787. O objetivo maior de Locke foi, assim atingido: assegurar a cada indivduo, sobretudo em matria de f religiosa, uma esfera sagrada de liberdade, inviolvel pelo poder pblico. Tornou-se, porm, desde logo evidente que esse modelo de Estado apresentava duas graves limitaes. De um lado, a submisso da esfera pblica vida privada, ou seja, a subordinao do Estado s exigncias particulares da sociedade civil, notadamente as de ordem econmica. De outro lado, tal modelo provocava, inevitavelmente, a parlise da mquina estatal pelo excesso de freios e contrapesos. Em lugar do abuso de poder, generalizava-se a omisso no exerccio do poder pblico. Montesquieu bem se deu conta dessa ltima verdade. Ao propugnar, no clebre captulo 6 do livro XI do Esprito das Leis, a necessria tripartio dos poderes estatais, reconheceu: Ces trois puissances devraient former un repos ou un inaction. Mais comme, par le mouvement ncessaire des choses, elles sont contraintes daller, elles seront forces daller de concert. Ao que parece, esse movimento necessrio das coisas nada mais seria do que o desenrolar da Histria. Ora, no sculo XVIII, concomitante5

Idem, 123.

mente cristalizao das idias polticas de John Locke na Constituio dos Estados Unidos e a aplicao, mais retrica do que efetiva, das propostas de Rousseau pelos revolucionrios franceses, ocorreu uma das maiores transformaes histricas de todos os tempos: a Revoluo Industrial. As disputas religiosas cederam o passo ao frentico desenvolvimento da tcnica em todos os campos. O movimento capitalista soube aproveitar-se a fundo das estruturas do Estado moderno assim criado, a fim de expandir-se aos quatro cantos do mundo. Antes de mais nada, ele fez do aparelho do Estado um instrumento poltico a servio de seus interesses particulares, com a industrializao e conseqente urbanizao do Velho Mundo e da Amrica do Norte, e o relanamento da aventura colonial nos outros continentes. Escusa lembrar que esse segundo colonialismo, em pleno sculo XIX, no se fez unicamente pelas vias pacficas, como afirmou o Manifesto Comunista em 1848. Marx e Engels subestimaram a capacidade da burguesia empresarial de realizar essa proeza sem recorrer fora bruta. A guerra, no sentido prprio e brutal da palavra, o empreendimento de destruio em massa de vidas e bens, planejado e executado com os mais aperfeioados recursos da tecnologia, foi, desde sempre, um dos principais estmulos ao desenvolvimento do capitalismo. o lado perverso e nada simblico do conceito de destruio criadora de Schumpeter. A partir da segunda metade do sculo XIX, alis, o xito blico tornou-se sempre mais dependente do progresso tcnico na produo industrial de armamentos, munies e veculos de combate. Desde 1861 e 1866, quando surgiram, respectivamente, a metralhadora e a dinamite, as invenes para fins blicos multiplicaram-se vertiginosamente, e foi o complexo industrial-militar que desencadeou, sob a bela e falsa aparncia de obra civilizadora, a primeira onda de globalizao moderna, com o estabelecimento de novos imprios coloniais na frica e na sia. Saliente-se que a lgica do sistema capitalista de explorao das colnias fundou-se, toda ela, no domnio territorial, o que implicava, como foi frisou o economista britnico John Atkinson Hobson em artigo publicado em 1902 (Imperialism, a Study), uma contradio insupervel entre os lucros apurados pela burguesia empresarial e os pesados nus de administrao direta das colnias, assumidos pelos Estados imperialistas. Tal fato levou, finalmente, substituio desse sistema antiquado de dominao internacional pela segunda vaga de globalizao, a partir de 1973, ano da primeira crise do petrleo.

Aqui, porm, j estvamos no limiar da hegemonia do capitalismo financeiro, de que falarei mais adiante. O importante, para efeito do raciocnio aqui desenvolvido, ter em mente as duas caractersticas j assinaladas do Estado liberal clssico, arquitetado no final do sculo XVIII: as suas feies de engenho institucional a servio de interesses privados e o seu travamento interno por efeito de uma neutralizao recproca de poderes. Deste ltimo defeito, o sistema capitalista desde logo se livrou, ao transformar o mal chamado Poder Executivo em verdadeiro factotum no Estado, relegando os demais poderes condio de dependentes ou primos pobres. Entre ns, em particular, segundo a velha tradio ibrica, a hegemonia do Executivo sempre foi o trao saliente dos sucessivos regimes polticos. At hoje, dos grandes complexos empresariais aos movimentos mais dinmicos de reivindicao social, passando pelas corporaes religiosas ou profissionais, a convico generalizada de que o Chefe de Estado pode e deve resolver, direta e pessoalmente, todos os problemas, sendo intil e mesmo perigoso abrir uma discusso perante a opinio pblica ou no mbito legislativo. A criao das agncias reguladoras autnomas, sob o governo Fernando Henrique, no resolveu nem atenuou o problema. Muito pelo contrrio. Essa contrafao das independent regulatory commissions norteamericanas, s fez reforar o poder empresarial frente ao Estado, notadamente no setor-chave da regulao das atividades financeiras. Na verdade, o pressuposto dessa reestruturao funcional do Estado clssico foi o afastamento definitivo do povo da condio, j no digo de soberano o que todos concordariam ser um exagero , mas de agente poltico minimamente relevante. No sistema de Locke, se a razo de ser da sociedade poltica a preservao dos direitos naturais dos indivduos, e se essa garantia s pode ser dada pela lei, enquanto norma geral e impessoal, o rgo supremo na sociedade poltica , obviamente, o Legislativo. Mas este, no pensamento do autor britnico, h de ser sempre subordinado ao povo, atuando na condio de seu agente fiducirio (trustee). O que significa que o povo detm, no expresso dizer de Locke, um poder supremo para demitir ou alterar o Legislativo, quando lhe parecer que ele age contrariamente funo fiduciria (trust) que lhe foi atribuda. Aceitando integralmente essa lio, a Declarao de Direitos de Virgnia, de 12 de junho de 1776, proclamou:

That all power is vested in, and consequently derived from, the people; that magistrates are trustees, and at all times amenable to them. Na verdade, a grande falha poltica no foi apenas esse afastamento definitivo do povo. A inpcia do Estado moderno no desempenho de suas tarefas proveio tambm da ausncia de um rgo especialmente incumbido de desempenhar as funes capitais de previso, preveno e planejamento. Tudo acabou sendo concentrado no Executivo; e este, por do jogo eleitoral, revelou-se incapaz de cumprir minimamente essas funes, por duas razes principais. Em primeiro lugar, porque o mandato do chefe do Executivo ou do gabinete ministerial necessariamente curto; o que incita o governo a nunca lanar-se em polticas pblicas de durao superior durao do seu mandato. Em segundo lugar, porque o planejamento desenvolvido no mbito do Executivo tende a ser necessariamente burocrtico e sujeito influncia decisiva de toda sorte de lobbies. Sem dvida, a grande atividade industrial, em si mesma, exige no mais alto grau, o desempenho das funes de previso mercadolgica, de preveno dos riscos da concorrncia e do planejamento estratgico. Mas a Histria mostra, sobejamente, que a grande indstria limita-se ao seu prprio campo de atividades, e desinteressa-se de tudo o mais, notadamente da ampliao e do aperfeioamento dos servios pblicos. Um exemplo notvel dessa estreiteza de viso estratgica acaba de nos ser dado no Japo. O milagre industrial japons, no meio sculo decorrido entre 1925 e 1975, deveu-se, sobretudo, criao do Ministrio da Indstria e do Comrcio Internacional (hoje, Ministrio da Economia, do Comrcio e da Indstria), em posio relativamente autnoma perante o primeiro-ministro.6 Pois bem, enquanto os japoneses desenvolviam aos olhos maravilhados do mundo as incrveis proezas de um adequado planejamento industrial, que levou o pas em meio sculo a competir diretamente com a maior potncia industrial do globo, os Estados Unidos, alastrava-se nos servios da previdncia social nipnica um crescente descontrole. Em maio de 2007, revelou-se que o governo era incapaz de identificar mais de 50 milhes de contribuies previdencirias j pagas, suscitando o pnico entre os segurados. Em conseqncia da revelao desse descalabro administrativo, o governo do primeiro-ministro Shinzo Abe foi forado a pedir demisso.

Cf. Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle, Stanford University Press, California, edio origoinal de 1982.

Por outro lado, a partir dos anos 70, o chamado esprito do capitalismo industrial foi perdendo terreno, diante do avano inexorvel do capitalismo financeiro, dominado pela febre especulativa e usurria. Seguindo os moldes das instituies financeiras, um pouco em toda parte, as empresas industriais tm procurado valorizar artificialmente suas aes em Bolsa, no s pela farta distribuio de dividendos, mas tambm mediante operaes de resgate e compra de suas prprias aes, assim como pela emisso macia de opes de compra (stock options), distribudas generosamente aos administradores. Para tanto, obviamente necessrio aumentar ao mximo os ativos lquidos e abandonar os programas de investimento; o que compromete o crescimento econmico do pas. O capitalismo financeiro , na verdade, visceralmente avesso a toda programao a longo prazo e ao natural amadurecimento do capital investido. Seu ideal a liquidez imediata e a mais rpida circulao do capital de giro. Tudo isto, sem falar na montagem artificial de esquemas de acumulao ou imbricao de valores mobilirios sem lastro real, e que sucumbem ao primeiro abalo generalizado de confiana, como se acaba de ver no mercado do financiamento imobilirio norte-americano. Importa, pois, com a maior urgncia, iniciar a reestruturao dos Estados nacionais, e elaborar um projeto seguro de construo de um Estado mundial. Esse programa, da mais notvel importncia, deve assentar-se em dois pilares fundamentais: 1) o aprofundamento e a expanso dos instrumentos de exerccio da soberania popular; 2) a criao, a par dos demais rgos do Estado, de um Poder de Planejamento. A soberania popular tem sido, entre ns, meramente retrica e ornamental. O povo brasileiro, alis, jamais exerceu, nem mesmo simbolicamente, o principal atributo da soberania, que a aprovao da Constituio e de suas mudanas. Que dizer, ento, da tomada das grandes decises que empenham o futuro do pas? Todas as competncias, ditas democrticas, concentram-se na oligarquia oficial dos falsos representantes do povo. Para que se possa garantir, minimamente, a consecuo dos objetivos fundamentais do nosso Estado, previstos no art. 3 da Constituio I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao indispensvel reorganizar a estrutura estatal.

Cumpre, assim, instituir um rgo autnomo de planejamento, no s na esfera federal, mas tambm no mbito regional (art. 43 da Constituio Federal) e nas chamadas regies metropolitanas (art. 25, 3 da Constituio Federal). A esse rgo competiria, com exclusividade, a elaborao dos planos de desenvolvimento, dos programas setoriais e dos oramentos plurianuais correspondentes, cujas diretrizes deveriam ser previamente aprovadas pelo povo em plebiscito, antes da deciso final do rgo parlamentar competente. O rgo de planejamento comportaria uma superintendncia e um conselho. O superintendente de planejamento seria nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, com a prvia aprovao do rgo parlamentar competente, e teria um mandato de durao superior do Chefe do Executivo, admitida uma nica reconduo. O conselho de planejamento seria composto de representantes de setores importantes da sociedade civil empresrios, trabalhadores, pesquisadores, conselhos populares, por exemplo nomeados pelo Chefe do Poder Executivo, conforme definido em lei complementar. esta a contribuio que me pareceu oportuno apresentar a este Congresso, como modesta homenagem pessoa do Professor Doutor Antnio Jos Avels Nunes. De So Paulo para Joo Pessoa, abril de 2008.