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Opinin Jurdica - Universidad de Medelln

La notificacin como condicin de eficacia de los actos
administrativos. Con especial referencia al derecho
administrativo peruano

lesbe|t benavente Cho||es

Recibido: 10 de marzo de 2009
Aprobado: 2 de abril de 2009
Resumen
Teniendo en cuenta su naturaleza jurdica, sus principios reguladores, los re-
quisitos que debe observar para su materializacin, y los efectos que produce,
se puede considerar la notifcacin de los actos de la Administracin Pblica
como un procedimiento administrativo o como una condicin de efcacia de
los actos administrativos?
Esta situacin, por ejemplo, es problemtica en el derecho administrativo pe-
ruano, debido la falta de mencin en la Ley de Procedimientos Administrativos
de la naturaleza y efectos de la notifcacin. Por ello, el objetivo del presente
artculo es responder a la pregunta anteriormente planteada y demostrar, a la
luz de la doctrina, que la notifcacin es una condicin de efcacia de los ac-
tos administrativos y que la falta de la misma genera el no nacimiento de sus
efectos jurdicos sobre los administrados.
Palabras clave
Procedimiento administrativo, actos administrativos, notifcacin y efcacia.
* El presente artculo es producto de la actividad acadmica del autor como colaborador del Centro de Investigacin en Ciencias Jur-
dicas de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, en el rea de Derecho Pblico.
** Maestro en Derecho penal por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Lima-Per). Doctorante en Derecho por la Universidad
Autnoma del Estado de Mxico (Toluca- Estado de Mxico) a raz de la beca otorgada por la Secretara de Relaciones Exteriores de
Mxico. Colaborador del Centro de Investigacin en Ciencias Jurdicas, Justicia Penal y Seguridad Pblica de la Universidad Autnoma
del Estado de Mxico. Docente universitario. Lnea de investigacin: Derecho pblico.ngardunog@uaemex.mx
Opinin Jurdica, vol. 8, no. 15, pp. 29 - 44 - issn 1692-2530 - enero - Junio de 2009 / 172 p. Medelln, Colombia
Opinin Jurdica !0
Servicing as an efficient condition of administrative procedures,
with special emphasis on peruvian administrative law
Abstract
Bearing in mind its juridical nature, regulatory principles, requirements to be
followed for its materialization, and its effects, can servicing of public admi-
nistration procedures be considered as an administrative procedure or as an
effcient condition of administrative procedures?
This situation, for example, is a problem in the Peruvian administrative law,
due to the omission or nature and effects of servicing in the administrative
procedure law. For that reason, the objective of this article is to answer above
question and to demonstrate, in light of norms, that its omission results in the
lack of its juridical effects on citizens.
.
Keywords:
administrative procedure, administrative acts, servicing, effciency.
Hesbert Benavente Chorres
!1
INTRODUCCIN
El mtodo empleado para el anlisis de la na-
turaleza jurdica de la notifcacin de los actos
administrativos es el dogmtico, partiendo de
las dos tesis que la doctrina ha elaborado con
relacin a este tema: a) la notifcacin como un
procedimiento administrativo (independiente
del acto que comunica a los administrados) y,
b) la notifcacin como elemento o condicin
de efcacia de los actos administrativos. Al
respecto, en este estudio se analizarn ambas
posiciones, tomando partida por la ltima de
las mencionadas, dado que, en un sentido de
estructura, el acto administrativo es vlido
cuando ha sido emitido por un rgano com-
petente que aplica las normas pertinentes y
se pronuncia sobre el fondo del asunto que
incide en el mbito de derechos y deberes del
administrado, pero que recin surtir efectos
para l, cuando adquiera conocimiento del
acto administrativo a travs de la notifcacin;
es decir, la misma no es un procedimiento
administrativo independiente del acto que
comunica, ni tampoco es un elemento de va-
lidez del mismo, sino una condicin para que
genere efectos a los administrados (una condi-
cin de efcacia); y lo sealado tiene respaldo,
al menos en el Per, en la ley 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General. En ese
sentido, este artculo analizar las posiciones
antes sealadas, con un previo estudio de lo
que entendemos por procedimiento y acto
administrativo, formulando luego la respectiva
toma de postura.
1. EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
1.1.Proceso.Y.Procedimiento
En este sentido amplio habra proceso en
cualquier funcin estatal y podramos hablar
entonces: a)de proceso judicial (civil, penal,
comercial, contencioso administrativo); b) de
proceso legislativo (es decir, el conjunto de
actos parlamentarios que tienen por fn el dic-
tado de una ley); c)de proceso administrativo
(el conjunto de actos de la Administracin
que tienen por objeto la emanacin de un
acto administrativo). No parece un concepto
til (Aberastury & Cilurzo 1998; Araujo, 1998;
Brewer, 1990; Couture, 1985).
En ese concepto no interesara, pues, quin
dicta los actos que integran y resuelven el
proceso: bastara que sea el sujeto activo
de la funcin pblica, en cualquiera de sus
especies (Ballb, 1947); se puede defnir, en-
tonces, el proceso como la Serie o sucesin
de actos coordinados que fjan los datos segn
los cuales ha de ejecutarse la funcin pblica,
con derecho del sujeto o sujetos pasivos de la
misma a participar, con el sujeto activo, en su
formacin (Ballb, 1947).
No obstante que se suele usar as el trmino,
este criterio no pareciera ser conveniente. En
efecto, razones histricas y polticas han dado
a la idea de proceso un signifcado ms alto y
valioso que el de mera secuencia fnalista de
actos: le han atribuido el fn especfco de de-
cidir una controversia entre partes (litigio) por
partedeunaautoridadimparcialeindependiente(juez),
con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa
juzgada). Es una de las funciones esenciales
del Estado de derecho. No importa que el acto
del juez resuelva estrictamente un litigio o que
en cambio se refera a las materias llamadas
de jurisdiccin voluntaria (Carnelutti, 1959);
pero s es bsico que el acto fnal del proceso
sea un acto judicial, es decir, una decisin
proveniente de una autoridad imparcial e
independiente, desinteresada, con respecto
al proceso. La clave es la existencia de una
autoridad independiente del poder poltico
e imparcial en la contienda que tiene a dicho
poder como parte.
Aplicar el concepto de procesoa todo conjunto
de actos dirigidos a la formacin o a la apli-
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cacin de normas jurdicas (sean stas juris-
diccionales, administrativas o legislativas)
implica quitarle ese carcter fundamental y
tradicional de medio o tcnica para la Adminis-
tracin de Justicia. Bien es cierto que tambin
la actuacin de los rganos administrativos
y legislativos est sujeta a ciertos principios
tambin comunes al proceso; pero no por ello
puede olvidarse que es en el proceso judicial
donde se har la determinacin defnitiva y
correctora del derecho y la justicia en un caso
concreto, controlando de manera imparcial
e independiente las decisiones de los rga-
nos legislativos y administrativos. Por esas
razones y por la conveniencia de establecer
una unidad terminolgica en el conjunto de
actos judiciales que versan sobre actos de la
Administracin, creemos preferible mantener
la designacin de procesoestrictamente para el
procesojudicial (Gonzlez, 1995; Nava, 1959).
Ahora bien, negarle el nombre o carcter de
proceso al procedimiento administrativo no
puede en modo alguno implicar que por tal cir-
cunstancia la Administracin no habr de estar
sujeta a ninguna regla o principio de derecho
en su tramitacin. En efecto, pareciera ser evi-
dente hoy da que ciertos principios generales
del derecho y ciertas normas constitucionales
consustanciadas con el Estado de derecho y
el sistema republicano de gobierno no estn
destinadas a ser aplicadas nicamente en el
proceso judicial: tambin la Administracin
est sometida a esos principios, y sus proce-
dimientos no estarn menos ligados a ellos
por el hecho de que no los cubramos con la
califcacin de proceso.
La terminologa en s no es fundamental:
lo importante es sealar que participando
en algo de lo esencial del proceso judicial,
en el sentido de afectar los derechos de un
individuo, le son de aplicacin los principios
y garantas de proteccin de esos derechos
en el proceso judicial. El respeto al debido
proceso legal, la irrestricta garanta de defen-
sa, la actuacin imparcial del funcionario, el
acceso permanente a las actuaciones y toma
de fotocopia completa de ellas, la produccin
amplia de la prueba, etc., no son sino algunos.
De all entonces que rechazar la califcacin
de proceso no implica en absoluto desechar
la aplicacin analgica, en la medida de lo
compatible, de todos los principios proce-
sales (Sayagus, 1953); ni tampoco dejar de
sustentar el principio de que el procedimien-
to administrativo tenga regulacin jurdica
expresa y formal para la Administracin, que
encauce su trmite y determine con precisin
los derechos de los individuos durante la evo-
lucin del procedimiento. Esa aspiracin cabe
hoy da hacerla extensiva al procedimiento de
audiencia pblica.
1.2..concePto.de.Procedimiento.
administrativo
Como se sabe, la realizacin de todas y cada
una de las funciones pblicas no se agota,
normalmente, en un acto. La actividad de los
rganos pblicos se concreta en una serie de
actos combinados entre s por un efecto jur-
dico nico. Es decir, cuando el Estado juzga,
legisla o administra lo hace a travs de un
procedimiento. Se da as un procedimiento
jurisdiccional, otro legislativo y otro adminis-
trativo, diferenciados entre s por la diversa
funcin de la que son, respectivamente, cauce
formal (Huelin, 1993).
En consecuencia, el procedimiento adminis-
trativo ser el procedimiento de la funcin
administrativa (Gonzlez, 1975).
Desde otra perspectiva, partiendo de la distin-
cin entre actos simples y actos compuestos
(o actosprocedimiento, formados por una ca-
dena de actos de trmite, que conducen al acto
defnitivo en el que se contiene la voluntad de
la Administracin), lo defne Carnelutti como
el tipo de combinacin de actos cuyos efectos
jurdicos estn vinculados causalmente entre
s (cita tomada de: Huelin, 1993).
Hesbert Benavente Chorres
!!
Defnimos al procedimiento administrativo
como la parte del derecho administrativo que
estudia las reglasyprincipiosquerigenlainterven-
cindelosinteresadosenlapreparacineimpugnacin
delavoluntadadministrativa. Estudia, por lo tanto,
la participacin y defensa de los interesados
(un particular, un funcionario o una autori-
dad pblica; una persona jurdica, p. ej. una
asociacin de vecinos, usuarios, interesados
o administrados) en todas las etapas de la
preparacin de la voluntad administrativa
(sea de tipo individual como general; en este
ltimo caso es especfcamente el procedi-
miento de audiencia pblica el que debe
tambin seguirse, sin perjuicio del trmite
administrativo corriente) y desde luego, cmo
debe ser la tramitacin administrativa en todo
lo que se refere a la defensa, participacin e
intervencin de dichos interesados. Estudia,
en particular, la defensa de los interesados
1
,
y como lgica consecuencia de ello la impug-
nacin de los actos y procedimientos admi-
nistrativos por parte de stos; se ocupa pues
de los recursos, reclamaciones y denuncias
administrativas: sus condiciones formales de
procedencia, el trmite que debe drseles, los
problemas que su tramitacin puede originar
y cmo y por quin deben ser resueltos; pero
no estudia cmo deben ser resueltos todos
los problemas de fondo que dichos recursos,
etc., puedan plantear, salvo que estn ntima-
mente ligados a un problema procedimental
(Gordillo, 2003).
Finalmente, en el Per, segn la Ley de Proce-
dimiento Administrativo General (ley 27444),
se entiende por procedimiento administrativo
al conjunto de actos y diligencias tramitados
en las entidades, conducentes a la emisin de
un acto administrativo que produzca efectos
jurdicos individuales o individualizables so-
bre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.
1 El desidertumes no depender de la tutela del Estado sino de
ladefensa del particular.
1.3.naturaleZa.Jurdica.
del.Procedimiento.
administrativo
Sobre la naturaleza jurdica del procedimiento
administrativo se han sustentado dos tesis:
(a). tesis. sustancial. del. procedimiento.. Es
de origen alemn y sostiene que los distintos
elementos del procedimiento carecen de au-
tonoma, y slo son partes de la decisin fnal;
se basa en el concepto de actoprocedimiento.
Esta doctrina predomin en Italia hasta 1930,
pero en la actualidad est superada. En efecto,
el procedimiento, segn la doctrina moderna,
no es un acto complejo, sino un complejo de
actos de la Administracin y de los administra-
dos, cada uno de los cuales tiene sustantividad
jurdica propia, sin perjuicio de su carcter
instrumental respecto de la decisin final
(Huelin, 1993).
(b). tesis. formal. del. procedimiento.. Es
sustentada por la doctrina moderna, con las
siguientes notas:
1. Es un concepto puramente formal, en lo
que estn de acuerdo procesalistas y adm-
nistrativistas; as lo reconoca la Exposicin
de Motivos de la Ley de Procedimientos
Administrativos espaol: cauce formal de la
seriedeactosenqueseconcretalaactuacinad-
ministrativaparalarealizacindeunfn.Lo que
discute la doctrina es la esencia de este
fenmeno formal; as, para Sanduli, es una
nocin formal, en el sentido de que no est
integrado por actos, sino por una sucesin
de tiempos, mientras que para Lpez Rodo,
es una forma de sucesin de los actos y
de los tiempos, y exige un complejo de
circunstancias que caracterizan un modo
especial de sucesin. En cualquier caso,
no debe confundirse el procedimiento con
el expediente administrativo, que lo nico
que representa es la materializacin del
procedimiento; por ello, el expediente ad-
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ministrativo es defnido como el conjunto
ordenado de documentos y actuaciones
que sirven de antecedente y fundamento
a la resolucin administrativa, as como
las diligencias encaminadas a ejecutarla
(Huelin, 1993).
2. Es el cauce formal de la funcin adminis-
trativa, y es, precisamente, la funcin admi-
nistrativa lo que le distingue de los dems
procedimientos.
1.4..Fines.del.Procedimiento.
administrativo
El procedimiento administrativo, si bien
constituye una garanta de los derechos
de los administrados, no agota en ello su
funcin, tambin busca asegurar la pron-
ta y efcaz satisfaccin del inters general
mediante la adopcin de las medidas y
decisiones necesarias por los rganos de la
Administracin, intrpretes de ese inters y,
al propio tiempo, parte del procedimiento
y rbitro del mismo (Garca de Enterria &
Ramn, 1999).
En efecto, la necesaria presencia del Estado,
en todas las esferas de la vida social exige
un procedimiento rpido, gil y fexible, que
permita dar satisfaccin a las necesidades
pblicas sin olvidar las garantas debidas al
administrado, en cumplimiento de los princi-
pios consagrados en la Constitucin. Frente
a ello, se puede afrmar que los fnes del pro-
cedimiento administrativo son: la garanta de
los intereses pblicos (a travs de la efcacia
administrativa) y la garanta de los derechos
de los particulares. La trascendencia de los
fnes del procedimiento administrativo es tal
que los tribunales sealan de manera reiterada
que las normas procesales son deordenpblico.
De ello se deriva que:
1. Los tribunales deben declarar, aun de
ofcio, la nulidad de actuaciones cuando
se han infringido trmites esenciales del
procedimiento.
2. El examen de la observancia de las normas
procedimentales debe preceder a cualquier
otro examen, incluso al de la inadmisibili-
dad del recurso, salvo, precisamente, que
el motivo de la inadmisibilidad alegado sea
la caducidad de aqul.
3. En la hiptesis de existir un acuerdo entre
la Administracin y los administrados, las
normas de procedimiento no pueden ser
eludidas y ello por la razn fundamental
antes expuesta de la dualidad de fnes,
no slo referida a la garanta de los admi-
nistrados, sino tambin a la efcacia de la
Administracin.
2. EL ACTO ADMINISTRATIVO
2.1.concePto.de.acto.
administrativo
Inicialmente, el concepto de acto administra-
tivo surge en Francia como expresin prctica
del principio de separacin entre Administra-
cin y Justicia: se tratara de un acto jurdico
exento del poder jurisdiccional del Juez y, por
ello, sometido al solo control de sta (Dez,
1981).
Otra segunda tendencia pretende caracterizar
el acto administrativo por las notas de auto-
tutela que en s contiene. Dos orientaciones
se encuentran aqu: la que arranca de Otto
Mayer, en Alemania, que formula la teora
del acto administrativo sobre el modelo de la
sentencia judicial, como acto que decide au-
toritariamente la situacin jurdica del sbdito
en un caso individual; por otro, la teorizacin
de unadecisinejecutoriacomo el acto adminis-
trativo prototpico, que parte de Hauriou y
que se mantiene an en la doctrina francesa.
Hesbert Benavente Chorres
!S
La primera de estas dos concepciones liga el
concepto de acto administrativo a la doctrina
de la divisin de poderes; la segunda orien-
tacin, que identifca acto administrativo con
el acto dictado por la Administracin con una
especial fuerza hacia el sbdito, discrimina
notoriamente entre todos los actos jurdicos
de la Administracin, para limitar la teora de
los actos relacionales Administracinsbdi-
tos (Huelin, 1993).
Para Garca de Enterria, el acto administrativo
sera la declaracin de voluntad, de juicio,
de conocimiento o deseo realizada por la
Administracin en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad regla-
mentaria (Garca de Enterria & Ramn, 1999).
Para Cervantes (2003), es toda manifestacin
de voluntad de un rgano del Estado, sea este
administrativo, legislativo o judicial, con tal de
que el contenido del mismo sea de carcter ad-
ministrativo. El acto administrativo supone el
ejercicio de actividades o casos concretos, de
ah que todo acto que tenga carcter general o
abstracto no ser un acto administrativo, pero
podr ser un acto de la Administracin.
En el Per, y tomando nuevamente como re-
ferencia la ley 27444, las declaraciones de las
entidades, en el marco de normas de derecho
pblico, estn destinadas a producir efectos
jurdicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una
situacin concreta. No son actos administra-
tivos los actos de administracin interna de
las entidades, destinados a organizar o hacer
funcionar sus propias actividades o servicios.
Estos actos son regulados por cada entidad.
De lo expuesto, se puede apreciar que las
defniciones de acto administrativo varan
segn dnde se ponga el nfasis, ya sea en
el rgano que lo dicta, en el contenido del
mismo, o en su forma. Obviando las disputas
doctrinarias se puede entender al acto admi-
nistrativo como toda declaracin unilateral de
voluntad realizada en el ejercicio de la funcin
administrativa que produce efectos jurdicos
individuales de forma inmediata.
Segn Guzmn (2004), el acto administrativo
se distingue de otras actuaciones adminis-
trativas no solo por su carcter unilateral
sino, adems, por el hecho de generar efectos
jurdicos especfcos o particulares sobre los
administrados, lo cual lo diferencia claramente
de otras actuaciones administrativas, como,
por ejemplo, los reglamentos.
Se seala que el acto administrativo es una
declaracin de voluntad para descartar po-
sibles actividades de la Administracin que
no sean especfcamente emanaciones de la
voluntad estatal. Al decir que es unilateral se
la diferencia de otras fguras que s expresan
la voluntad de la Administracin como son,
por ejemplo, los contratos administrativos.
Al ser en ejercicio de la funcin administra-
tiva, se descartan las funciones judiciales y
legislativas cabra entrar en el anlisis, lle-
gado el caso, de las diferentes concepciones
de funcin administrativa-. Y por ltimo, se
dice que produceefectosjurdicosindividualespara
diferenciar el acto administrativo de otras
actuaciones administrativas creadoras de
situaciones jurdicas para el administrado,
como los reglamentos.
2.2.elementos.del.acto.
administrativo
Los elementos, que la doctrina seala, presen-
tan los actos administrativos son:
(a).el.titular.del.rgano.y.la.competencia..El
sujeto del que emana la declaracin de volun-
tad en que el acto administrativo consiste es
la Administracin Pblica, quien acta a travs
de una persona fsica, la autoridad o funcio-
nario, titular del rgano. Un primer requisito
es que el mismo presente una regularidad de
su investidura; es decir, que el nombramiento
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y funciones que cumple el funcionario sean
vlidos. Un segundo requisito es la imparciali-
daddeltitulardelrgano, es decir, la ausencia de
circunstancias que puedan provocar la parcia-
lidad de la autoridad o servidor. En tercer lugar,
est la capacidaddeobrarylaausenciadeviciosen
el consentimiento del titular del rgano, objeto en
el derecho administrativo de distinta valora-
cin que en el Derecho privado. La diferencia
radica en que la incapacidad del funcionario
titular del rgano, por enajenacin mental,
por ejemplo, o la concurrencia de determina-
dos vicios en su voluntad, como el dolo o la
violencia, tampoco afectaran decisivamente
la validez del acto, si ste, desde el punto de
vista objetivo, se produce de acuerdo con el
ordenamiento jurdico (Parada, 2004).
(b).la.causa.y.los.presupuestos.de.hecho..
Consiste en que toda decisin administrativa
encuentre su justifcacin, o su censura, en
una cierta situacin de hecho existente en
el momento en que es adoptada, porque la
norma hace de aquel presupuesto fctico
condicin o requisito esencial y necesario para
el ejercicio de las competencias. Por ello, el
control del Juez sobre la causa atender pri-
mordialmente a la verifcacin de la exactitud
de los hechos que integran el motivo o causa
legal (Garrido, 2002).
(c).los.mviles.y.la.desviacin.de.poder..Los
mviles expresan el fn que se propone el autor
del acto, es decir, el sentimiento o deseo que
realmente le lleva a ejercitar la competencia.
Evidentemente, los mviles de cualquier acto
de la Administracin deben adecuarse a aque-
llos fnes pblicos por los que la competencia
ha sido atribuida (Parada, 2004).
2.3.clasiFicacin.de.los.actos.
administrativos
Los actos administrativos tienen caracte-
rsticas de muy diversa ndole; por ello, los
tratadistas los han agrupado en razn de las
caractersticas que les son comunes; as tene-
mos (Delgadillo & Lucero, 1995):
(a).Por.el.mbito.de.aplicacin
a) Actos administrativos internos. Son aque-
llos cuya existencia solo se manifesta
dentro de la propia Administracin, por
lo que no pueden producirse efectos res-
pecto de los particulares, como la orden
de un superior, la sancin disciplinaria a
un servidor pblico, etc.
b) Actos administrativos externos. Son aque-
llos actos que trascienden la esfera de la
Administracin, pues van dirigidos a los
particulares, como pueden ser una licen-
cia, una multa, una concesin, etc.
(B).Por.los.sujetos.que.intervienen
a) Actos simples. Son aquellos que son
emitidos por un solo rgano, sin importar
que sean varias las personas que hayan
participado en la preparacin del acto.
b) Actos complejos o colectivos. Son aque-
llos que se emiten por la concurrencia de
diferentes rganos de la Administracin,
identifcados respecto de una misma ma-
teria y un mismo fn, como puede ser un
acuerdo de gabinete, en que concurren
sus diferentes titulares de dependencia.
(c).Por.el.margen.de.libertad.
para.su.creacin
a) Actos administrativos reglados. Son aque-
llos que la autoridad debe emitir necesa-
riamente, cuando se dan los supuestos
que la norma establece, sin dejar algn
margen a la autoridad para decidir sobre
su pronunciamiento.
b) Actos administrativos discrecionales.
Segn los cuales la autoridad tiene libre
apreciacin de los elementos para deter-
minar su emisin o no.
(d).Por.los.efectos.que.producen
a) Actos que aumentan los derechos de los
particulares o administrados. As tene-
Hesbert Benavente Chorres
!.
mos a la concesin, autorizacin (licencia
o permiso), dispensa y la admisin.
b) Actos administrativos que limitan los
derechos de los particulares o adminis-
trados. As tenemos a las rdenes, actos
traslativos de derechos y la sancin.
(e).Por.el.rgano.que.emite
a) Actos administrativos unipersonales. Son
aquellos que provienen de un rgano
integrado por un sujeto.
b) Actos administrativos colegiados. Cuando
el rgano est compuesto por una plura-
lidad de individuos.
(f).en.cuanto.a.la.forma.de.expresin
a) Actos administrativos expresos
b) Actos administrativos tcitos o presuntos.
(g).en.cuanto.al.sujeto.a.que.se.refere
a) Actos administrativos singulares. Son los
actos dirigidos a un sujeto determinado,
por ejemplo la imposicin de una san-
cin, el nombramiento de un servidor
pblico, etc.
b) Actos administrativos plurales. Son aque-
llos actos destinados a sujetos indetermi-
nados pero identifcados o identifcables,
como es el caso de una convocatoria para
una licitacin pblica.
3. LA NOTIFICACIN
COMO CONDICIN DE EFICACIA
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
3.1.concePto.de.notiFicacin
La comunicacin de los actos administrativos
a los interesados se acta por medio de la
notifcacin o de la publicidad. La notifca-
cin es una comunicacin singular a persona
o personas determinadas, mientras la publi-
cacin se dirige a un colectivo de personas o
singulares pero en paradero desconocido. La
notifcacin es, en todo caso, la tcnica ms
solemne y formalizada de la comunicacin
porque incluye la actuacin mediante la cual
ciertos funcionarios atestiguan haber entrega-
do a una persona la copia escrita de un acto
(Parada, 2004).
Desde una perspectiva de legelata, la defnicin
de notifcacin ha sido elaborada por diferen-
tes normas legales. As, en el Cdigoprocesalcivil
peruano de 1992, en su artculo 155, precisa
que el acto de la notifcacin tiene por objeto
poner en conocimiento de los interesados
el contenido de las resoluciones judiciales
2
.
En lo referente al Cdigoprocesalpenal peruano
del 2004 no se cuenta con una defnicin de
la notifcacin, slo menciona, en el artculo
127, que las disposiciones y las resoluciones
deben ser notifcadas a los sujetos procesales,
dentro de las veinticuatro horas despus de
ser dictadas, salvo que se disponga un plazo
menor
3
. De igual forma, la ley 27444 no pre-
senta una defnicin de la notifcacin; slo
indica, en el artculo 18, que la notifcacin
del acto ser practicada de ofcio, y su debido
diligenciamiento ser competencia de la enti-
dad que lo dict.
2 Informndonos, Vscovi, que la comunicacin a las partes,
de los actos del proceso, es indispensable es la ms nece-
saria aplicacin del principio del contradictorio y de la forma
dialctica en que se desenvuelve el procedimiento (Vscovi,
1999). Segn Goldschmidt, la notifcacin es un acto material
de la jurisdiccin, que consiste en la entrega de un escrito,
realizada en forma legal y hecha constar documentalmente
(Goldschmitd, 1936). Asimismo, Hinostroza Minges, en el
rea del proceso civil, distingue entre notifcacin (en virtud
de ella se pone en conocimiento una resolucin judicial,
esto es, algn decreto o providencia judicial), citacin (es el
llamamiento que se hace a una parte del proceso para que
concurra a determinado acto procesal que pueda perjudicarle),
emplazamiento (es el llamamiento que se hace a una persona
para que comparezca al juicio a hacer uso de su derecho en
virtud de una demanda o de un recurso) y requerimiento (es
la amonestacin que se hace a una parte para que cumpla un
mandato judicial) (Hinostroza, 2004).
3 Al respecto, en el mbito procesal penal, se entiende a la
notifcacin como un acto escrito, formal, cumplido por los
auxiliares del rgano y que se practica en los domicilio de las
partes, salvo que deba cumplirse personalmente, o cuando
aquella sea verbal, para hacer saber a aquellas las distintas
resoluciones que dice el rgano en el curso del proceso (Ca-
fetzoglus, 1999). La notifcacin es aquella comunicacin que
tiene por objeto informar a las partes sobre decisiones del juez
o tribunal, o requerirles determinados actos que ellas tienen
que cumplir en el proceso, lo que, en este ltimo aspecto,
puede hacerse extensivo a terceros (Creus, 1995).
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La notifcacin como condicin de efcacia de los actos administrativos. Con especial referencia al derecho administrativo peruano
Opinin Jurdica !8
En sede doctrinal, Cabrera precisa que la
notifcacin es el acto por el cual se pone en
conocimiento de una parte o de un tercero
interesado un acto o una resolucin determi-
nada; es el acto procedimental por el cual se
pone en conocimiento de una o varias perso-
nas un acto determinado, relevante para los
derechos de estas o para el desenvolvimiento
efciente del procedimiento, del cual siempre
debe quedar constancia en el expediente. Es
una forma de publicidad aplicable a los actos
administrativos que implica la certeza de su
conocimiento por parte del administrado a
quien est dirigido o a quien afecta (Cabre-
ra & Quintana, 2005). La notifcacin puede
tomarse en dos sentidos: en uno amplio y en
otro restringido. En latu sensu o sentido am-
plio, la notifcacin consiste en toda actividad
dirigida para poner algo en conocimiento de
alguien, y por tanto a la declaracin de ciencia
tambin, incluso a la actividad encaminada a
hacer llegar al destinatario la declaracin de
voluntad. En stricto sensu o sentido estricto,
comprende solo la actividad dirigida a tal f-
nalidad, que no consiste en una declaracin,
sino producir una condicin fsica mediante
la cual la declaracin llega a ser percibida por
alguien, de tal modo que se d a conocer su
contenido.
En suma, mediante la notifcacin se comu-
nica de una manera autntica a una persona
determinada o a un grupo de personas la
resolucin judicial o administrativa de una
autoridad, con todas las formalidades esta-
blecidas por la ley; esto en razn de que una
providencia o resolucin judicial o adminis-
trativa es procesal inexistente mientras no
se haga del conocimiento de las partes inte-
resadas, pero las notifcaciones no solo van
dirigidas a las partes, sino tambin es muy
frecuente la intervencin de terceros, como
es el caso cuando se traba embargo sobre los
bienes propiedad de un tercero o cuando se
cita a algn auxiliar de la Administracin de
Justicia. Por regla general, la notifcacin se
realiza entregando a la persona interesada el
documento correspondiente; si no estuviera
presente, se entrega a cualquier persona que
viva en el domicilio; si el notifcado se negara
a frmar la recepcin del documento, se har
constar as en la diligencia extendida al efecto,
en las modifcaciones no se consigna ni admite
respuesta alguna del interesado.
3.2...la.notiFicacin.
como.condicin.de.eFicacia.
del.acto.administrativo
En este punto nos centraremos a determinar
la naturaleza de la notifcacin, si se le debe
considerar un procedimiento, un acto o una
condicin de efcacia. Al respecto, lo abor-
daremos a travs de cuatro perspectivas: a)
naturaleza jurdica; b) principios; c) requisitos;
y d) efectos que produce.
3.2.1.naturaleza.jurdica.de.la.notifcacin
Sobre la naturaleza jurdica de la notifcacin,
la doctrina ha descartado que la misma sea la
de un procedimiento administrativo, porque
este ltimo consiste en una serie de trmites y
formalidades exigidas para la realizacin de un
acto administrativo, y le otorga un doble pro-
psito: perseguir, en primer lugar, la adecuada
y correcta marcha del ente administrativo; y, en
segundo lugar, tutelar, preservar los derechos
e intereses de los administrados, para que no
sean afectados por la expresin de voluntad de
la Administracin. En cambio, la notifcacin
es un acto, generalmente secretarial, mediante
el cual se pone en conocimiento de los intere-
sados una resolucin judicial o administrativa,
ya sea del inicio de un proceso o procedimien-
to, para adelantar su trmite y para ponerle fn
(Bartra, 1994; Martnez, 1994).
Sin embargo, la discusin est en considerar-
lo como un acto administrativo o como una
condicin de efcacia de este ltimo.
Hesbert Benavente Chorres
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As, para Cabrera, la notifcacin es un acto ad-
ministrativo no autnomo ni fnal; es un acto
de direccin procedimental, independiente del
acto que contiene y con efectos para ste. En
efecto, uno es el efecto del acto que se notifca
y distinto el del acto de notifcacin (Cabrera &
Quintana, 2005). Por otro lado, para Gonzlez
(1964), la notifcacin es un acto independien-
te que tiende a poner en conocimiento de las
personas a que afecta un acto administrativo
anterior; por consiguiente, se afrma la natu-
raleza independiente del acto de notifcacin
respecto del acto notifcado.
En cambio, Parada (2004), oponindose a la
doctrina italiana que encuadra a la notifcacin
dentro de los actos administrativos, considera
que ms que una clase de actos son condicin
de su efcacia. En efecto, para el jurista espa-
ol, y siguiendo a la Ley de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Proce-
dimiento Administrativo Comn, la efcacia
de los actos quedar demorada cuando as lo
exija el contenido del acto o est supeditada
a su notifcacin, publicacin o aprobacin
superior. Adems, la notifcacin es una condi-
cin sine qua non para proceder a la ejecucin
de un acto administrativo.
Frente a ello, la ley 27444 (Ley del Procedi-
miento Administrativo General), en el artculo
16, toma partido por la segunda posicin, al
establecer que el acto administrativo es ef-
caz a partir de que la notifcacin legalmente
realizada
4
.
4 Aunque cabe precisar que en la referida norma encontramos
la fgura de la efcacia anticipada. En efecto, segn el artculo
17, la autoridad podr disponer en el mismo acto adminis-
trativo que tenga efcacia anticipada a su emisin, slo si
fuera ms favorable a los administrados, y siempre que no
lesione derechos fundamentales o intereses de buena fe
legalmente protegidos a terceros y que existiera en la fecha a
la que pretenda retrotraerse la efcacia del acto el supuesto de
hecho justifcativo para su adopcin. Tambin tienen efcacia
anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se dicten
en enmienda.
De similar opinin es Guzmn (2004), al con-
siderar que la notifcacin es el mecanismo en
el interior del procedimiento administrativo
por el que se da cuenta a quienes interese
de los actos emitidos por las entidades que
forman parte de la Administracin Pblica.
La notifcacin, entonces, es una actuacin
material de la Administracin y no un acto
administrativo adicional.
Igualmente, para Gallego y Menndez (2001),
la notifcacin es un requisito de efcacia de
los actos administrativos. Esto quiere decir
que un acto es vlido si rene los elementos
que antes hemos mencionado, pero no pro-
duce efectos (efcacia) mientras no se notifca
o publica.
Cervantes (2003), al comentar el artculo 16
de la Ley 27444, precisa que en este artculo
se puede constatar la garanta del debido
proceso, referida al emplazamiento vlido
del administrado, a partir de la cual el acto
administrativo se torna en efcaz.
En efecto, los actos administrativos, una vez
dictados, deben ser comunicados a los intere-
sados, para su conocimiento y la produccin
de los efectos oportunos, as como, en caso de
disconformidad, para que aquellos procedan
a su impugnacin (cuando sta sea legal-
mente admisible). Este el signifcado de la
notifcacin; si los interesados son conocidos,
la regla es la notifcacin personal a todos y
cada uno de ellos. En cambio, cuando sean
desconocidos o indeterminados o bien, aun-
que estn identifcados, su nmero sea muy
elevado, la comunicacin se hace mediante
la publicacin. Por razones elementales de
seguridad jurdica, se comprende que, sin
el cumplimiento de este requisito, el acto
administrativo no puede producir efectos,
aunque haya sido dictado cumpliendo todos
los requisitos legales.
Por tanto, y como se postul como primera
hiptesis secundaria, la naturaleza jurdica de
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la notifcacin, al ser un medio que implica
la participacin de conocimientos de actos y
situaciones jurdicas de la Administracin a fn
de que surta efectos, conlleva a considerarla
como una condicin de efcacia de los actos
administrativos.
3.2.2.Principios.normativos.
de.la.notifcacin
Establecida la naturaleza jurdica de la noti-
fcacin, podemos complementar la misma a
travs de los principios normativos que rigen
la notifcacin como condicin de efcacia de
los actos administrativos.
- Principio de comunicacin
Segn este principio, la comunicacin de los
actos administrativos a los interesados se
acta por medio de la notifcacin. La notifca-
cin es una comunicacin singular a persona o
personas determinadas. La notifcacin es, en
todo caso, la tcnica ms solemne y formali-
zada de la comunicacin porque incluye la ac-
tuacin mediante la cual ciertos funcionarios
atestiguan haber entregado a una persona la
copia escrita de un acto. Como indica Rojas
Leo, la Ley ha querido que la notifcacin sea
informativa (Rojas, 2001).
Asimismo, cabe mencionar, que la notifca-
cin no es nicamente la comunicacin a los
interesados de las resoluciones fnales del
procedimiento administrativo, sino tambin
una tcnica de comunicacin de los simples
actos de trmite, dentro del procedimiento,
aunque respecto de stos no pueda predicarse
ni los mismos efectos ni la entera regulacin
prevista para la notifcacin de los actos o
resoluciones.
-.Principio de economa
El principio de economa es uno de los ejes
cartesianos del rgimen notifcatorio y, en tal
sentido, los medios que se brindan para pro-
ducir los actos procesales de comunicacin
deben ser rpidos (economa de tiempo),
sencillos en su diligenciamiento y prueba
(economa de esfuerzos) y de costo nulo, in-
signifcante o accesible (economa de gastos)
(Vargas, 1999).
- Principio de solemnidad
Segn el principio de solemnidad, la notif-
cacin, para que surta efectos, debe cumplir
con los requisitos sealados por la ley. Como
indica Zegarra (2003), la notifcacin tiene el
objetivo de hacer de conocimiento del inte-
resado los alcances y consecuencia jurdica
del acto comunicado; en este sentido toda
notifcacin debe ser lo sufcientemente clara
y especfca, por lo tanto, es oportuna la indi-
cacin de tales requisitos.
- Principio de publicidad
Como se sabe, la funcin pblica debe ejer-
cerse con transparencia, de manera que
permita y promueva el conocimiento de los
procedimientos, contenidos y fundamentos
de las decisiones que se adopten en ejercicio
de ella. Para el cumplimiento de dicha fna-
lidad, se estableci como principio general
la publicidad de los actos administrativos de
los rganos de la Administracin del Estado,
a travs de mecanismos como son la notifca-
cin y la publicacin.
De lo expuesto, tambin podemos fundamen-
tar nuestra segunda hiptesis secundaria,
esto es, que los principios normativos de
comunicacin, economa, solemnidad y pu-
blicidad que rodean la notifcacin permiten
considerarla como una condicin de efcacia
de los actos administrativos.
3.2.3.requisitos.legales.de.la.notifcacin
Conectado con el principio de solemnidad, es
natural que la ley establezca requisitos para
Hesbert Benavente Chorres
11
la notifcacin. En efecto, segn el artculo 24
de la ley 27444, toda notifcacin deber prac-
ticarse a ms tardar dentro del plazo de cinco
(5) das, a partir de la expedicin del acto que
se notifque, y deber contener:
El texto ntegro del acto administrativo,
incluyendo su motivacin.
La identifcacin del procedimiento dentro
del cual haya sido dictado.
La autoridad e institucin de la cual proce-
de el acto y su direccin.
La fecha de vigencia del acto notifcado, y
con la mencin de si agotare la va admi-
nistrativa.
Cuando se trate de una publicacin dirigida
a terceros, se agregar, adems, cualquier
otra informacin que pueda ser importante
para proteger sus intereses y derechos.
La expresin de los recursos que pro-
ceden, el rgano ante el cual deben
presentarse los recursos y el plazo para
interponerlos.
Como precisa Boquera (1982), la falta de
cumplimiento de los requisitos legales im-
pide que el particular se entere de lo que la
Administracin quiere que haga. Frente a ello,
tambin se puede concluir la viabilidad de la
tercera hiptesis secundaria planteada en el
presente estudio, esto es, que los requisitos
de identifcacin, literalidad y autoridad que
rodean la notifcacin coadyuvan a considerla
como una condicin de efcacia de los actos
administrativos.
3.2.4.eFectos.Que.Produce.
la.notiFicacin
En el campo del derecho hay que distinguir
tres conceptos (Garca, 1991):
Perfeccin, se predica de un acto o norma
en tanto en cuanto est emanado por los
rganos competentes y con arreglo al pro-
cedimiento establecido.
Efcacia, momento en el que la norma o el
acto despliega toda su potencia interna.
Vigencia, se predica tan slo de la norma y
signifca que forman parte del ordenamien-
to jurdico por haber sido publicada tal y
como est previsto en cada uno.
Frente a ello, nos centraremos en la nocin
de efcacia, en este caso, del acto administra-
tivo. Como indica Gonzlez (1964), todo acto
administrativo tiende a producir unos determi-
nados efectos: los de trmite, los propios del
papel que desempean en el procedimiento
como presupuestos de la decisin del mismo;
los defnitivos, los efectos de la funcin admi-
nistrativa que en ellos se concreta y realiza.
En una autorizacin, el efecto peculiar ser
remover el obstculo que se opona al ejercicio
de un derecho; en una concesin, la creacin
de un derecho de aprovechar un dominio p-
blico o explotar un servicio pblico; en el acto
de expropiacin, la privacin de un derecho
y el reconocimiento de la correspondiente
indemnizacin.
Por efcacia de los actos administrativos se
entiende la produccin de los efectos propios
de cada uno, defniendo derechos y creando
obligaciones de forma unilateral (Parada,
2004).
En ese sentido, la efcacia es una caracters-
tica que se predica del acto administrativo y
corresponde a la posibilidad de que el referido
acto produzca efectos jurdicos en la realidad.
Como |nd|ca Conza|ez |19o1, todo acto
adm|n|st|at|vo t|ende a p|oduc|| unos
dete|m|nados electos |os de t|am|te, |os
p|op|os de| pape| cue desempenan en
e| p|oced|m|ento como p|esupuestos de
|a dec|s|on de| m|smo, |os del|n|t|vos, |os
electos de |a lunc|on adm|n|st|at|va cue
en e||os se conc|eta |ea||za.
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Opinin Jurdica 12
Y conforme, a la ley 27444, el acto adminis-
trativo es efcaz a partir de que la notifcacin
legalmente realizada produce sus efectos,
conforme a lo dispuesto en el captulo III del
ttulo I de la cita ley.
Frente a ello, se colige que la efcacia es hacia
delante (ex nunc)
5
, el acto surte efectos a partir
de su notifcacin
6
. No obstante, esta regla es
aplicable nicamente a los actos de gravamen
o de contenido desfavorable para el adminis-
trado, toda vez que el artculo 16.2 de la ley
27444 establece que el acto administrativo
que otorga benefcio al administrado (actos
favorables o ampliatorios de la esfera jurdica
del administrado) se entiende efcaz desde la
fecha de su emisin.
En suma, los efectos que produce la noti-
fcacin inciden en la efcacia de los actos
administrativos.
Conclusiones
1. Existe una discusin en torno a la notifca-
cin, esto es, si es un procedimiento admi-
nistrativo, un acto administrativo (indepen-
diente o dependiente), o bien, una condicin
de efcacia del acto administrativo.
2. En el Per, la ley 27444, Ley de Procedi-
miento Administrativo General, al regular
la notifcacin lo hace dentro del captulo
titulado: Laefcaciadelactoadministrativo, es-
tableciendo en el artculo 16, que el acto
administrativo ser efcaz a partir de que la
notifcacin legalmente realizada produce
efectos.
5 Los actos administrativos como los actos jurdico-privados
y las normas se dictan para el futuro, y, por ello, produ-
cen efectos desde la fecha en que se dicten. No obstante,
doctrinalmente, se considera que este principio sufre dos
excepciones, bien por la demora de la efcacia, bien por la
irretroactividad.
6 Cabe agregar, que el artculo 20 de la Ley 27444 establece
una importante regla de prelacin, a ser aplicada entre las
diferentes formas de notifcacin existentes para los actos
administrativos. Cabe prestar atencin respecto de la pre-
valencia que la norma otorga a la notifcacin personal, por
sobre la notifcacin a travs de publicaciones.
3. El considerar a la notifcacin como una
condicin de efcacia del acto administra-
tivo se condice con su naturaleza jurdica,
dado que, la notifcacin es un medio que
implica la participacin de conocimientos
de actos y situaciones jurdicas de la Admi-
nistracin a fn de que surta efectos entre
los administrados.
4. Tambin los principios normativos de
comunicacin, economa, solemnidad y
publicidad que rodean a la notifcacin
permiten considerarla como una condicin
de efcacia de los actos administrativos.
5. Igualmente los requisitos legales de la
notifcacin, los cuales giran en torno a la
identifcacin de la autoridad o funcionario,
literalidad del acto administrativo a trans-
mitir y la autoridad del titular del rgano
competente que rodean a la notifcacin
coadyuvan a considerla como una condi-
cin de efcacia de los actos administrati-
vos.
6. De esta forma, la efcacia de los actos admi-
nistrativos, entendida como la produccin
de los efectos propios de cada uno, que de-
fne derechos y crea obligaciones de forma
unilateral, se da a travs de la notifcacin,
sea personal o a travs de publicaciones.
Hesbert Benavente Chorres
1!
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