Suport Curs DRFS 2011 - 2012

DEZVOLTARE REGIONALA si FONDURI STRUCTURALE
SUPORT DE CURS Semestrul I 2011 2012
Lect. univ. dr. Drago JALIU
I.Istoricul i evoluia dezvoltrii regionale. Cercetarea experienei privind dezvoltarea regional n rile Uniunii Europene.
I.1. Evoluia politicii de dezvoltare regional Uniunea European acioneaz pentru a promova dezvoltarea armonioas i intete n particular reducerea diferenelor care exist ntre diferitele regiuni1. Politicile europene regionale au crescut n paralel cu integrarea european. nc de la mijlocul anilor 80 importana politicilor europene de dezvoltare nu a ncetat s scad, att n termeni legali, ct i bugetari. n termeni legali, problema atingerii Coeziunii Economice i Sociale n Europa a trecut de la a fi doar o meniune n Preambulul Tratatului de la Roma, la a deveni Titlul XIV (actual Titlul XVII)2 dup adoptarea Actului Unic European. La Tratat se adaug Regulamentul Consiliului Nr. 1260/99, prin care sunt stabilite prevederile generale de funcionare a Fondurilor Structurale (i amendat prin Regulamentul Nr. 1447/2001). n termeni bugetari, dezvoltarea politicilor a crescut de la stadiul n care reprezentau aproape 10% din bugetul Comunitilor Europene i 0,09% din PIB-ul UE-15 n 1980, la mai mult de o treime din buget i aproximativ 0,37 din PIB-ul UE, ca o medie a perioadei 1998-20013. Politicile de dezvoltare au devenit, dup Politica Agricol Comun, a doua mare politic european, din punct de vedere al dimensiunii zonei de implementare.4 ntr-o prim faz, crearea Pieei Unice a fost precedat de Reforma Fondurilor Structurale din 1989, reform care presupunea nu doar coordonare celor trei Fonduri Structurale de atunci (Fondul Social European FSE, Fondul European pentru Orientare i Garantare Agricol FEOGA i Fondul European de Dezvoltare Regional FEDR), i o ampl restructurare a principiilor care le guvernau, dar i dublarea banilor alocai dezvoltrii regionale de la 15,1% din bugetul european n 1988 la 30,2% n 19925. n al doilea rnd,
Scopul politicii de coeziune este definit n Tratatul UE, ca find reducerea disparitilor dintre nivelele de dezvoltare a diferitelor regiuni i napoierea regiunilor i insulelor cele mai defavorizate, inclusiv a zonelor rurale. Conform Tratatului, cel mai important obiectiv este de a sprijini regiunile cel mai puin dezvoltate i Obiectivul de convergen al Statelor Membre, pentru care sunt alocate trei sferturi din resursele financiare destinate politicii de coeziune. 2 Politica de Coeziune i are baza legal primar n textul Tratatului UE (Titlul XVII -Coeziunea Economic si Social si Art. 148 despre Fondul Social European). 3 Comisia Europen, Al doilea Raport privind Coeziunea Economic i Social, Bruxelles , 2001. 4 Puigcerver-Pealver, M.C. The Impact of Structural Funds Policy on European Regions Growth. A Theoretical and Empirical Approach, The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, p. 179-208. 5 Consiliul European de la Bruxelles reformeaz n februarie 1988 modul de funcionare a Fondurilor de Solidaritate, numite Fonduri Structurale i decide s le aloce 68 miliarde de ECU (la preurile anului 1997).
2
Copyright Drago Jaliu
decizia luat prin Tratatul de la Maastricht de a crea o moned unic europen era n strns legatur cu decizia de creare a Fondului de Coeziune6. Modificarea contextului economic i social de la nivelul statelor membre a determinat Comisia European s adopte linii directoare generale7 pentru a se asigura de valoare adugat a interveniilor comunitare. Acestea au avut scopul de a stabili o politic general i cadrul de prioriti crora le pot fi integrate modificrile la Obiectivul 1 (19941999). Liniile directoare au stabilit o serie de prioriti tematice care s sprijine scopul principal al interveniilor prin Fondurile Structurale: s ajute la identificarea condiiilor care favorizeaz dezvoltarea economic sustenabil, creterea i competitivitatea i prin acestea, indirect, ocuparea forei de munc. Acest obiectiv general a fost fixat prin intermediul urmtoarelor prioriti specifice: infrastructura primar, mediu productiv (toate tipurile de msuri pentru a mbunti creterea i complexitatea mediului de afaceri i a industriei), dezvoltarea cercetrii i a tehnologiei, mediu i dezvoltare sustenabil, dezvoltarea resurselor umane i anse egale. Dup reforma de la Maastricht, mai mult de dou treimi din alocarea Fondurilor Structurale a fost concentrat n aa numitele regiuni aflate sub Obiectivul 1. Este vorba de regiunile al cror PIB pe cap de locuitor, calculat dup standardele puterii de cumprare, este mai mic de 75% din media european. Concentrarea politicii regionale a fost crescut ulterior prin reducerea numrului de obiective de la 7 (perioada de programare 19941999) la 3 obiective (perioada de programare 2000 - 2006)8. Obiectivul 1 - promoveaz dezvoltarea i ajustarea structural a regiunilor a cror dezvoltare a rmas n urm; Obiectivul 2 - contribuind la conversia economic i social a regiunilor n dificulti structurale, altele dect cele eligibile pentru Obiectivul 1 nou; Obiectivul 3 - servete ca un cadru de referin pentru toate msurile de promovare a resurselor umane n statele membre. Se ine cont de Titlu privind ocuparea forei de
Tratatul asupra Uniunii Europene, intrat n vigoare n 1993, consider coeziunea ca ind unul dintre obiectivele eseniale ale Uniunii, n paralel cu Uniunea Economic i Monetar i cu Piaa Unic. Tratatul prevede i crearea unui Fond de Coeziune menit s sprijine proiecte favorabile mediului nconjurtor, precum i transporturile n statele membre mai puin prospere. 7 Prioriti pentru completarea programelor Fondurilor Structurale la sfritul anului 1999- Ghidul Comisiei, mai 1997. Formularea liniilor directoare a fost susinut de Statele Membre n cadrul unei ntlniri informale a minitrilor responsabili de politica regional, 14-15 nov. 1996. n mod official, Statele Membre au cerut Comisiei s formuleze liniile directoare ale politicii regionale n acord cu principiul subsidiaritii. 8 Regulamentul Consiliului (CE) Nr. 1260/99 din 21 iunie 1999.
3
munc n Tratatul de la Amsterdam9 i noua Strategie european pentru ocuparea forei de munc ce promoveaz o politic de dezvoltare a sistemelor de educaie, formare i ocupare a forei de munc. De la intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht privind Uniunea European n noiembrie 1993, consolidarea coeziunii economice si sociale a devenit, din punct de vedere oficial, unul dintre obiectivele Uniunii Europene, pe lng nfiinarea pietei interne i a Uniunii Economice i Monetare. De-a lungul istoriei integrrii europene postbelice s-a acordat tot mai mult importan coeziunii. ns, pe msur ce Uniunea se extindea, realizarea coeziunii economice i sociale a devenit mai dificil, deoarece statele membre deveneau tot mai eterogene.10 Politicile Structurale au fost create plecnd de la trei mari prezumii: exist dispariti ntre regiunile Uniunii, politicile structurale sunt capabile s reduc aceste dispariti, i creterea regional i convergena duc la coeziune. De aceea, CE a realizat evaluarea impactului Fondurilor Structurale n sprijinul maximizrii impactului asupra dezvoltrii economice.11 elaborrii viitoarelor politici i
I.2. Scurt istoric al fondurilor structurale i de coeziune Fondurile structurale au contribuit, nc de la nfiinarea Comunitii Oelului i a Crbunelui, la realizarea politicilor europene n domeniul economic i social. 1957. nc de la redactarea Tratului de la Roma, documentul care a pus bazele viitoarei Comuniti Europene, s-au fcut referiri precise la nevoia de eliminare a disparitilor economice dintre regiuni. 1958. S-au nfiinat Fondul Social European i Fondul European pentru Orientare i Garantare n Agricultur. 1975. Dup intrarea n Comunitate a Danemarcei, Irlandei i a Marii Britanii s-a creat Fondul European de Dezvoltare Regional. Este pentru prima dat cnd a aprut conceptul de redistribuire ntre zonele bogate i srace ale Comunitii. 1986-1987. S-a introdus n Tratat conceptul de Coeziune social i economic, care a urmrit s ajute ultimele state intrate (Spania i Portugalia) pentru a face fa provocrilor pieei unice.
O dat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, 1999, ocuparea forei de munc a fost consacrat drept unul dintre obiectivele Comunitii, creia i-au fost conferite noi competene pentru ca, mpreun cu Statele Membre, s elaboreze o strategie coordonat de ocupare a forei de munc. 10 Fondurile Structurale ale UE dincolo de Agenda 2000: Reforma i implicaiile pentru actualele i viitoarele state membre, Institutul European de Administraie Public, Maastricht, Olanda. 11 Puigcerver-Pealver, M.C. The Impact of Structural Funds Policy on European Regions Growth. A Theoretical and Empirical Approach, The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, nr. 2, p. 179208.
9
4
1988. La iniiativa lui Jacques Delors, preedintele Comisiei Europene, s-au dublat resursele financiare pentru fondurile structurale pe urmtorii ani. Astfel, rile srace au primit n nou ani aproximativ 154 mld Ecu. 1989. S-a revoluionat sistemul de acordare a fondurilor structurale, prin introducerea principiului programrii multi-anuale, stabilirea obiectivelor prioritare i punerea la punct a sistemului de parteneriate ntre statele membre. 1992. efii de stat au hotrt dublarea bugetelor pentru regiunile dezavantajate. 1993. Coeziunea a devenit obiectiv prioritar pentru Uniune. 1995. Prin accederea Suediei i Finlandei, regiunile puin populate au nceput s primeasc fonduri. 1999. efii de state i de guvern au hotrt la Berlin cea de-a doua reform a fondurilor structurale, punnd accent pe ajutorarea grupurilor sociale i a regiunilor dezavantajate.
I.3. Reforma politicii de dezvoltare regional pentru 2007-2013 De la ase membri n 1950 la douzeci i cinci n 2004 i la douzeci i apte n 2007, Uniunea European se poate prezenta acum, pe bun dreptate, ca un continent. ntinzndu-se de la Oceanul Atlantic pn la Marea Neagr, ea reunete Europa Occidental i Europa Oriental pentru prima dat de la separarea lor de ctre Rzboiul Rece, n urm cu 60 de ani. Nu toi europenii celor 27 de state al Uniunii Europene se bucur de aceleai avantaje n termeni socio-economici. Exist dispariti accentuate ntre statele membre i ntre regiuni. Cele mai dinamice 10 regiuni din UE au PIB-ul pe cap de locuitor de cinci ori mai mare dect cele mai puin prospere regiuni din UE. 12 Extinderea Uniunii Europene la 27 de state membre a generat provocri din punct de vedere al competitivitii sale i a coeziunii interne. Decalajele existente ntre statele membre i regiunile din acestea s-au accentuat. Aceste decalaje provin din deficientele structurale n factorii-cheie ai competitivitii, i anume dotarea inadecvat cu capital fizic i uman (cu infrastructuri i for de munc), insuficiena capacitii de inovare, a sprijinului ntreprinderilor i a nivelului sczut de capital de mediu (un mediu natural i/sau urban poluat). Implementarea politicii de coeziune la nivelul Uniunii Europene presupune reducerea decalajelor existente ntre regiuni n termeni de producie, productivitate i ocupare. O cretere economic puternic n special n noile State Membre, cele 10 care au aderat n mai
12
Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013.
5
2004 plus Romnia si Bulgaria, poate fi un impuls semnificativ pentru restul economiei Uniunii Europene lrgite.13 Aadar, politica de coeziune are drept scop reducerea decalajelor existente ntre regiunile din Uniunea European.14 Pentru atingerea elului politicii de coeziune, statele membre i regiunile au nevoie de ajutor financiar important n vederea solutionrii diverselor probleme structurale rspndite i a realizrii potenialului lor de cretere. Exist dispariti semnificative ntre statele membre ale UE i regiunile sale, acestea n afara diferenelor Produsului Naional Brut (PNB) fiind date de:

dotrile cu infrastructura, calitatea mediului, omaj i aptitudinile forei de munc necesare pentru dezvoltarea viitoare, mrimea i diversitatea mediului de afaceri, diferene n ceea ce privete utilizarea noilor tehnologii. Politica de coeziune economic i social a Uniunii Europene este, nainte de toate, o
politic a solidaritii. Scopul acesteia este s promoveze un nalt nivel de competitivitate i de ocupare a forei de munc, oferind ajutor regiunilor mai puin dezvoltate i celor care se confrunt cu probleme structurale. Se asigur astfel o dezvoltare stabil i durabil a UE i o funcionare optim a Pieei Interne. Politica regional se bazeaz n principal pe solidaritate financiar, adic pe redistribuirea unei pri din bugetul comunitar realizat prin contribuia Statelor Membre ctre regiunile i grupurile sociale mai puin prospere. n acelai timp Uniunea se confrunt ca ansamblu cu provocarea rezultat n urma potenialei accelerri a restructurrii economice n urma globalizrii, deschiderii pieelor, revoluiei tehnologice, dezvoltrii economiei i societii bazate pe cunoatere, mbtrnirii populaiei i creterii nivelului emigrrilor. Pentru ndeplinirea obiectivelor stipulate n tratatul privind constituirea UE, aciunile care vor fi finanate din bugetul UE alocat politicii de coeziune trebuie s contribuie la promovarea creterii sustenabile15, competitivitii i a gradului de ocupare. 16 Politica de coeziune are un puternic caracter instrumental, iar prin fondurile sale de solidaritate contribuie la ndeplinirea obiectivelor altor politici sectoriale ale UE cum ar fi politica agricol comun, politica social, politica de protecie a mediului. n plus, politica de dezvoltare regional este corelat i cu politica de extindere a UE, prin crearea fondurilor de
13
14 15
ibidem
Tratatul privind UE, art.158. Strategia de la Goteborg, 2001. 16 Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013.
6
pre-aderare Phare, ISPA i SAPARD, la care au acces rile n curs de aderare i prin care este sprijinit tranziia acestora la standardele UE. Prin reducerea decalajelor existente ntre regiuni, politica de coeziune urmrete mbuntirea funcionrii Pieei Unice Europene, precum i oferirea de oportuniti economice menite s ajute persoanele s-i foloseasc cunotinele n scopul consolidrii potenialului de cretere economic a UE spre beneficiul tuturor. Acest lucru va genera o cretere a bunstrii cu avantaje asupra ntregii economii europene.
I.4. Baza legal a politicii de dezvoltare regional Baza legal a politicii comunitare de dezvoltare regional este stabilit prin Titlul XVll al Tratatului Uniunii Europene ce definete obiectivul politicii regionale: reducerea disparitilor existente ntre nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni i a rmnerii n urm a regiunilor mai puin dezvoltate sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale. Acesteia li se adaug:

Regulamentul nr. 1080/2006 privind Fondul European pentru Dezvoltare Regional Regulamentul nr. 1081/2006 privind Fondul Social European Regulamentul nr. 1082/2006 privind cooperarea teritorial european Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune Regulamentul nr. 1084/2006 privind Fondul de Coeziune
I.5. Obiectivele politicii de coeziune pentru perioada financiar 2007-2013 Politica de coeziune este finanat din bugetul UE prin 3 instrumente structurale: Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul de Coeziune (FC). Cele trei instrumente financiare finaneaz urmtoarele obiective:17 Obiectivul 1. Obiectivul de convergen. Vizeaz regiunile NUTS II cu un PIB/Capita mai mic dect 75% din media comunitar. Alocarea financiar pentru acest obiectiv a crescut la aproximativ 81,54%,
17
COUNCIL REGULATION (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund.
7
251,163 mld. euro din alocarea pentru politica de coeziune.18 De asemenea sunt eligibile a fi finanate sub acest obiectiv din Fondul de Coeziune, statele membre ale cror PNB/capita este mai mic dect 90% din media comunitar. Obiectivul urmrete accelerarea dezvoltrii economice n regiuni mai puin dezvoltate prin investiii n infrastructur, capitalul uman, inovare i dezvoltarea societii bazate pe cunoatere, protejarea mediului. Obiectivul 2. Competitivitate regional i ocuparea forei de munc. Regiunile care pot beneficia de finanri sub acest obiectiv sunt acelea care nu sunt eligibile pentru a primi fonduri sub obiectivul de convergen. Acest obiectiv este finanat doar din fondurile structurale, adic din FEDR i FSE. Alocarea financiar este de 15,95% din bugetul politicii de coeziune i nsumeaz 49,127 mld. euro pentru perioada financiar 20072013. Aciunile care pot fi finanate sub acest obiectiv sunt acelea care privesc dezvoltarea regiunilor competitive, ocuparea forei de munc prin anticiparea schimbrilor economice i sociale, prin creterea i mbuntirea calitii investiiilor n capitalul uman, inovare i promovarea societii informaionale.19 Obiectivul 3. Cooperare teritorial european. Acest obiectiv urmrete creterea cooperrii ntre regiuni pe trei niveluri: cooperare interregional ncurajarea schimbului de experien ntre zone din UE, cooperare transfrontalier programe comune derulate de regiuni aflate la granie i cooperare transnaional. Alocarea financiar pentru acest obiectiv este de 7,75 mld. Euro, reprezentnd 2,52% din fondurile pentru politica de coeziune i este finanat integral din FEDR. Pentru perioada financiar 2007-2013, cadrul politicii este strns legat de ndeplinirea obiectivelor nscrise n Agenda de la Lisabona20, dar i de Agenda de la Gteborg.21 Figura nr. 3.6. Regiuni eligibilie 2007-2013 politica de coeziune
ibidem ibidem 20 Politica de Coeziune economic i social a Uniunii Europene trebuie vazut ca parte integrant a Strategiei de la Lisabona (2000), care si propunea s transforme Europa pna n anul 2010, n cea mai dinamic i mai competitiv economie bazat pe cunoastere. Strategia de la Lisabona a fost completat n anul 2001, n cadrul Consiliului European de la Gotheburg cu noi obiective, printre care cel mai important este asigurarea dezvoltrii durabile. Comisia european a prezentat la 2 februarie 2005 o strategie revizuit pentru UE n scopul stimulrii creterii i crerii de locuri de munc. Aceasta strategie are ca scop revitalizarea agendei Lisabona agenda reformei economice a UE n 2000. n alte cuvinte, politica de coeziune trebuie s cuprind obiectivele de la Lisabona i de la Goteburg i s devin un vector important al realizrii acestora prin programele de dezvoltare regional i naional. 21 Potrivit declaratiei de la Lisabona, economia european trebuie s devin pn n 2010 cea mai competitiv economie din lume. Agenda de la Goteborg adaug obiective legate de promovarea proteciei mediului nconjurtor i dezvoltarea durabil.
19
18
8
Regiuni eligibile sub obiectivul de convergen
Regiuni eligibile sub obiectivul de competitivitate regional
Sursa: Comisia European, 2006. Alocare financiar Fonduri Structurale i de Coeziune pe obiective prioritare Repartizarea acestei sume pe cele trei obiective ale politicii reformate este urmtoarea: 81, 54 % pentru obiectivul Convergen, din care 24,5% sunt destinate Fondului de Coeziune; 15,95% pentru obiectivul competitivitate regional i ocuparea forei de munc; 2,52% pentru obiectivul cooperare teritorial european. Fonduri Structurale i de Coeziune Obiectiv Convergen FEDER FSE FC State membre cu VNB <90% 24,5% din VNB/loc UE 25 61,55 Mld Euro 49,13 Mld. Euro 9
Zone eligibile 81,54% PIB/loc UE 25
Alocri financiare 251,16 Mld. Euro 57,04% 189,6 Mld Euro
Regiuni cu PIB/loc<75% din
Obiectiv Competitivitate i ocuparea forei de munc 15,95%
FEDER FSE
Statele membre propun o list 15,95% de regiuni NUTS I sau NUTS 49,13 Mld. Euro II 7,75 Mld Euro 2,52 % 7,75 Mld Euro
Obiectiv Cooperare teritorial european 2,52 % FEDER Regiuni de grani i regiuni de cooperare transnaional
I.6. Instrumentele financiare ale politicii regionale Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR) FEDR contribute la finantarea interventiei care urmrete consolidarea coeziunii economice i sociale, redresnd principalele dezechilibre regionale prin intermediul unei susineri pentru dezvoltarea i ajustarea structurala a economiilor regionale, cooperarea transfrontalier, transnationala i interregionala.22 Baza legala: Regulamentul 1083/2006 care stabileste normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare Regionala (FEDR), a Fondului Social European (FSE), precum si a Fondului de Coeziune; Regulamentul (CE) NR. 1080/2006 al Parlamentului European i al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regional si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999. FEDR a fost creat n 1975, devenind cea mai important component a sprijinului structural. Decizia crerii acestui fond a fost luat n contextul aderrii la 1 ianuarie 1973 a Danemarcei, Irlandei i Regatului Unit. n urma acestei extinderi s-a simit acut nevoia unui instrument de sprijin pentru dezvoltarea regional. FEDR este cel mai important fond structural n termeni de resurse, deoarece acord ajutoare financiare substaniale zonelor defavorizate, reducnd astfel disparitile existente la nivelul UE. FEDR asigur ajutor financiar n urmtoarele domenii23: inclusiv reconversia regiunilor industriale in declin i a regiunilor mai putin dezvoltate i susinnd
22
(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 2, alin.a. 23 RegulamentuI(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 3, alin.b.
10
investiiilor productive care contribuie la crearea i mentinerea locurilor de munc, acest
lucru realizndu-se n special prin intermediul unor ajutoare directe pentru investiiile efectuate n IMM-uri; investiii n infrastructur; dezvoltare regional i local, prin acordarea de asisten i servicii pentru ntreprinderi, n special pentru IMM-uri, crearea i dezvoltarea instrumentelor de finanare precum capitalul de risc, fondurile de mprumut i de garanie, fondurile de dezvoltare local, subveniile la doband, conectarea la reea, cooperarea i schimbul de experien ntre regiuni, orae i factorii sociali, economici i de mediu relevani; asistenei tehnic. n cazul n care un program operaional susinut de FEDER vizeaz operaiuni care pot beneficia de o finanare prin intermediul unui alt instrument de susinere comunitar, statele membre stabilesc, n fiecare program operaional, criteriile care permit delimitarea operaiunilor susinute de FEDR i a celor finanate de alte instrumente.24
Fondul Social European (FSE) FSE contribuie la prioritile Comunitii n ceea ce privete intensificarea coeziunii economice i sociale prin imbuntirea ocuprii forei de munc i a posibilitilor de angajare, prin ncurajarea unui nivel ridicat de ocupare a fortei de munc i o mbuntire cantitativ i calitativ a ocuprii forei de munc. Baza legal: Regulamentul 1083/2006 care stabilete normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum i a Fondului de Coeziune. Regulamentul nr. 1081/2006 al Parlamentului European i al Consiliului, din 5 iulie 2006, conine prevederile referitoare la Fondul Social European (FSE) i abrog Regulamentul nr. 1784/1999. Fondul Social European este principalul instrument al politicii sociale i a fost creat n anul 1960 cu scopul de a preveni i combate omajul prin promovarea unor msuri care s faciliteze accesul pe piaa muncii, s asigure egalitatea de anse ntre femei i brbai. Totodat, FSE susine calificarea i dezvoltarea profesional, prin sprijinirea aciunilor de formare25. FSE are ca sarcin mbuntirea oportunitilor de angajare pentru omeri i
24
Regulamentul(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 9.
25
Profiroiu, M. Politici Europene, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 317.
11
muncitori n Piaa Unic, prin creterea mobilitii lor i prin facilitarea adaptrii la schimbrile industriale, n particular prin instruire vocaional i reinstruire, precum i prin sistemele de recrutare. n cadrul obiectivelor ,,Convergen" i ,,Competitivitate regional i ocuparea forei de munc, FSE va sprijini aciuni26 legate de: Creterea adaptabilitii lucrtorilor, a ntreprinderilor i antreprenorilor n vederea mbuntirea accesului la angajare i incluziune sustenabil pe piaa muncii a persoanelor anticiprii i aplicrii unui management al schimbrii economice; inactive, prevenirea omajului n rndul tinerilor, ncurajarea mbtrnirii active i prelungirea vieii active i creterea participrii pe piaa muncii; ntrirea incluziunii sociale a categoriilor dezavantajate, n vederea integrrii lor durabile Consolidarea capitalului uman, prin ncurajarea aplicrii unor reforme ale sistemelor de pe piaa locurilor de munc i combaterea tuturor formelor de discriminare pe piaa muncii; educaie i de formare profesional i prin crearea unor activiti de conectare n reea a unitilor de nvmnt superior, a centrelor de cercetare i de tehnologie i a ntreprinderilor, n vederea eficientizrii sistemului de invmnt; Promovarea parteneriatelor, pactelor i iniiativelor prin intermediul sistemului de reea, cu scopul realizrii unei mobilizri n favoarea reformelor din domeniul ocuprii forei de munc i asimilarii pe piaa muncii. Domenii de finantare:27 Promovarea includerii sociale i a anselor egale pentru toi; Dezvoltarea educaiei i a formrii continue; Promovarea unei fore de munc adaptabile i calificate, sprijinirea inovaiei n organizarea muncii; Sprijinirea ntreprinztorilor i a crerii de locuri de munc; Susinerea potenialului uman n cercetare, tiin i tehnologie; mbuntirea participrii femeilor pe piaa muncii.
Regulamentul (CE) nr. 1081/2006 al Parlamentului European i al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul Social European i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1784/1999, J.O. nr. 210/12/31.07.2006, art.3, alin.l. 27 ibidem
26
12
Fondul de Coeziune (FC) Se institute un Fond de coeziune (denumit n continuare Fondul'') n scopul intensificrii coeziunii economice i sociale n cadrul Comunitii, n perspectiva promovrii unei dezvoltri durabile28. Baza legal: Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 care stabilete normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum i a Fondului de Coeziune. Regulamentul definete cadrul legal n care se nscrie politica de coeziune, inclusiv metoda de stabilire a liniilor directoare strategice ale Comunitii pentru coeziune, a cadrului strategic naional i a procesului de examinare la nivelul Comunitii. Regulamentul (CE) nr. 1084/2006 al Consiliului, din 11 iulie 2006, de instituire a Fondului de coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1164/94. Fondul de coeziune ofer sprijin financiar n urmtoarele domenii29: reelele transeuropene de transport, n special proiectele prioritare de interes comun ce urmeaz s fie realizate pn n anul 2010. n Decizia nr. 1692/96/CE30 sunt enumerate modurile de transport vizate: reelele rutiere, feroviare i de ci navigabile interioare, ,,autostrzile mari, porturi maritime i porturi fluviale interioare, aeroporturi i alte puncte de legtur ntre reelele modale, precum i sistemele de gestionare a traficului i de navigare. protecia mediului, sprijinind proiecte care sutin dezvoltarea durabil, precum i Totodat, FC susine proiecte din domeniul transportului care nu au legatur cu reelele transeuropene, transportul feroviar, transportul pe cile navigabile interne, transportul maritim, sistemele de transport intermodal i interoperabilitatea lor, gestiunea traficului rutier, maritim i aerian, transporturile urbane specifice i transporturile publice. Spre deosebire de Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune nu cofinaneaz programe, ci furnizeaz finanare direct pentru proiecte individuale, care sunt clar identificate de la inceput. Decizia de a finana un proiect este luat de Comisie, n acord cu Statul Membru beneficiar, n timp ce proiectele sunt administrate de autoriti naionale i eficacitatea energetic i energiile regenerabile.
28
(CE) nr. 1084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de Coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr.l 164/94, J. O. nr. 210/79/31.07.2006, art. 1, alin.a. 29 Regulamentul (CE) nr.l084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de Coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr.l 164/94, J. O. nr. 210/79/31.07.2006, art. 2. 30 Decizia nr. 1692/96/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 23 iulie 1996 privind orient arile comunitare pentru dezvoltarea retelei transeuropene de transport, J.O L 228, 09.09.1996.
13
supervizate de un Comitet de Monitorizare. Fondul de coeziune este instrurnentul financiar care sprijin investiiile n domeniul infrastructurii de transport, energiei i mediului. Fondurile structurale i de coeziune contribuie la realizarea obiectivelor politicii de coeziune dup cum urmeaz: obiectivul de convergen: FEDR, FSE i Fondul de Coeziune; obiectivul de competitivitate regional i locuri de munc: FEDR i FSE; obiectivul de cooperare teritorial european: FEDR.
Aciunile complementare ale instrumentelor structurale Fondul European pentru Agricultura i Dezvoltare Rural (FEADR) FEADR contribuie la promovarea unei dezvoltri rurale durabile n intreaga Comunitate, venind n completarea politicilor de pia i de susinere a veniturilor aplicate n cadrul politicii agricole comune, al politicii de coeziune i al politicii comune n domeniul pescuitului. Baza legal: Regulamentul (CE) NR. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rural acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR); Regulamentul (CE) NR. 1944/2006 al Consiliului din 19 decembrie 2006 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rural acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural (FEADR). Fondul European pentru Agricultur i Dezvoltare Rural este aciunea complementar destinat politicii agricole comune a Uniunii Europene. Acest fond este corespondentul Fondului SAPARD, accesibil ns statelor membre ale UE. Are ca obiective31 susinerea pieei produselor agricole i promovarea restructurrii agriculturii comunitare. n art. 4, alin. 132 sunt enunate obiectivele cheie ale FEADR. Acestea sunt: mbuntirea competitivitii agriculturii i silviculturii prin sprijinirea restructurrii, dezvoltrii i inovaiei; mbuntirea mediului i a spaiului rural, prin sprijinirea gestionrii terenurilor; mbuntirea calitii vieii n mediul rural i promovarea diversificrii activitilor economice. Ajutorul acordat prin FEADR este pus n aplicare n cadrul unui parteneriat ntre Comisie i statul membru n cauz, precum i cu autoritile i organismele desemnate de acest stat
31 32
Regulamentul (CE) NR. 1944/2006, J.O. nr. L 367, 22.12.2006, art. 1, alin. A. Idem, art. 4, alin. 1.
14
membru. Astfel, statul membru desemneaz partenerii cei mai reprezentativi la nivel naional, regional i local i din domeniul economic, social, ecologic sau din alte domenii. n acest fel sunt create condiiile necesare pentru o participare larg i eficient a tuturor organismelor care doresc s se implice. Toate activitile se realizeaz respectnd normele i practicile naionale, i au ca obiectiv promovarea egalitii, dezvoltarea durabil, protecia mediului.33 Parteneriatul are ca obiect elaborarea i monitorizarea planului strategic naional, precum i ntocmirea, punerea n aplicare, monitorizarea i evaluarea programelor de dezvoltare rural. Statele membre implic fiecare dintre partenerii n cauz n diverse faze ale programrii, innd seama n mod adecvat de termenul stabilit pentru fiecare etap.34 Aciunile35 care vor fi finanate prin FEADR sunt numeroase i sunt centrate pe cteva msuri, i anume: msuri pentru diseminarea cunostinelor i mbuntirea potenialului uman, prin sprijinirea tinerilor fermieri, instruire profesional, sprijin pentru scheme de pensionare anticipate, utilizarea serviciilor de consiliere de ctre fermieri i deintorii de pdure, instituirea unor servicii de administrare, sprijin i consiliere a fermelor i a sectorului forestier; msuri de restructurare i dezvoltare a capitalului fizic, precum i de promovare a inovaiei, prin modernizarea exploataiilor agricole, mbuntirea valorii economice a pdurilor, cooperarea pentru modernizarea i crearea unor noi produse i tehnologii, dezvoltarea infrastructurii necesare evoluiei i adaptrii sectoarelor agricol i forestier i constituirea unor aciuni de prevenire a catastrofelor. msuri pentru mbuntirea calitii produciei i a produselor agricole prin sprijinirea fermierilor in vederea adaptrii la standardele europene, ncurajarea fermierilor s mbunteasca standardele de calitate ale produselor. Fondul European pentru Pescuit (FEP) Fondul European pentru Pescuit (FEP) este aciunea financiar complementar destinat politicii comunitare din domeniul pescuitului, care sprijin msuri pentru creterea competitivitii sectorului piscicol, n condiiile asigurrii unui echilibru durabil ntre resurse i capacitatea de exploatare. Baza legal: Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului din 27 iulie 2006 privind Fondul European pentru Pescuit.36
33 34
Idem, art. 6, alin. 1. Idem, art. 6, alin. 3. 35 Regulamentul (CE) NR. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurala acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR), J.O.,.art. 20, alin. a, b, c.
15
Obiectivele FEP, conform art. 4, din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului, sunt urmtoarele: susinerea Politicii Comune n domeniul Pescuitului prin asigurarea dezvoltrii durabile a promoveaz echilibrarea balanei dintre capacitatea flotei comunitare i resursele marine resurselor piscicole i a activitilor de pescuit; disponibile; susine ntrirea competitivitii ntreprinderilor viabile economic din sectorul de pescuit i dezvoltarea unor structuri competitive de exploatare a resurselor; favorizarea conservrii i proteciei mediului i resurselor marine; susinerea dezvoltrii durabile n zonele costiere, maritime i lacustre unde se desfoar activiti de pescuit i acvacultur i mbuntirea condiiilor de munc n aceste zone; Valorificarea resurselor umane i promovarea egalitii ntre brbai i femei, care i desfoar activitatea n sectorul de pescuit. I.7. Principiile de programare ale fondurilor structurale37 Comisia i statele membre asigur coerena interveniilor Fondurilor mpreun cu msurile, politicile i prioritile Comunitii i complementaritatea cu celelalte instrumente financiare comunitare. Coerena i complementaritatea respective reies n special din liniile directoare strategice ale Comunitii pentru coeziune, n cadrul strategic naional de referin i n programele operaionale. Complementaritate: aciunile comunitare trebuie s fie complementare cu cele naionale corespondente. Parteneriat: aciunile comunitare trebuie realizate printr-o strns consultare ntre Comisie i Statele Membre, mpreun cu autoriti i organisme numite de Statele Membre, cum ar fi autoriti regionale i locale, parteneri economici i sociali. Parteneriatul trebuie s acopere pregtirea, finanarea, monitorizarea i evaluarea asistenei financiare. Statele Membre trebuie s asigure asocierea partenerilor relevani la diferite stadii ale programrii. Subsidiaritate: Fondurile Structurale nu sunt direct alocate proiectelor alese de Comisie. Principalele prioriti ale programului de dezvoltare sunt definite de autoriti naionale/regionale n cooperare cu Comisia, dar alegerea proiectelor i managementul lor sunt sub responsabilitatea exclusiv a autoritilor naionale i regionale.
36
COUNCIL REGULATION (EC) No 1198/200 of 27 July 2006 on the European Fisheries Fund, J.O. L 223/115.8.2006.
37
Ministerul Economiei i Finanelor , http://anaf.mfinante.ro/wps/portal.
16
Adiionalitate: Ajutorul Comunitar nu poate nlocui cheltuieli structurale publice sau altele echivalente ale Statelor Membre. Bugetul programelor pot include att fonduri UE ct i fonduri naionale din surse publice sau private. Compatibilitate: Operaiunile finanate de Fonduri Structurale trebuie s fie n conformitate cu prevederile Tratatului UE, precum i cu politicile i aciunile UE, inclusiv regulile privind concurena, achiziiile publice, protecia mediului, eliminarea inegalitilor, promovarea egalitii ntre brbai i femei. Multianualitate: aciunea comun a Comunitii i Statelor Membre trebuie s fie implementat pe o baz multianual printr-un proces de organizare, luare de decizii i finanare bazat pe formularea de strategii integrate i coerente multi-anuale i definirea de obiective concrete. Concentrare: Fondurile Structurale sunt concentrate pe cteva obiective prioritare; de fapt, o mare parte a acestora acoper un numr limitat de zone, care au nevoie de sprijin pentru dezvoltarea lor, iar resursele rmase sunt dedicate anumitor grupuri sociale care se confrunt cu dificulti n toat Uniunea European, fr a satisface criterii geografice speciale. Documente de programare la nivel comunitar Liniile strategice comunitare privind coeziunea reprezint Liniile strategice la nivel comunitar n domeniul economic, social i al cooperrii teritoriale Cadrul de intervenie a fondurilor structurale Modalitatea de transpunere a prioritilor CE n vederea promovrii unei dezvoltri echilibrate, armonioase i durabile. Diversitatea de structuri i abordri pentru managementul fondurilor structurale existente n statele membre arat c acestea i-au stabilit instituiile i instrumentele de lucru necesare potrivit cu propria cultura organizaional.
II.Cercetri privind experiena statelor membre ale UE. Abordm aceast seciune pornind de la unul dintre cele mai importante principii ale politicii de coeziune, principiul programrii. Conform acestui principiu, evideniat n cadrul legislativ comunitar38, politica de coeziune trebuie s fie implementat pe o baz multianual
38
Regulamentul 1083/2006 care stabileste normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare Regionala (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum i a Fondului de Coeziune
17
printr-un proces de organizare, luare de decizii i finanare bazat pe formularea de strategii integrate i coerente multi-anuale i definirea de obiective concrete. Aplicarea acestui principiu vizeaz o nou abordare n planificare de ctre statele membre. n decursul ultimilor perioade financiare calitatea administraiei publice a influenat n mod esenial aplicarea acestui principiu. De aceea, considerm relevant pentru demersul nostru tiinific o sumar trecere n revist a experienelor ctorva dintre statele membre ale UE, insistnd asupra perioadelor financiare 2000-2006, dar aruncnd o privire i asupra principalelor schimbri din punct de vedere instituional ce au avut loc n perioada 1994-1999, mai ales n vechile state membre. n aceast trecere n revist, vom pune accent i pe modul n care au fost respectate dou dintre principiile cheie ale instrumentelor structurale, i anume: principiul parteneriatului i cel al disponibilitii informaiei. De asemenea, cteva cuvinte se impun cu privire la greelile frecvente identificate n gestionarea fondurilor structurale la nivelul Spaniei, Poloniei, Cehiei, Ungariei i Italiei, precum i leciile nvate din povestea de succes a Irlandei. Perioada dintre 2000 i 2013 include dou perioade de programe, prima ncepnd din 2000 pn n 2006, iar a doua din 2007 pn n 2013 (cu posibilitatea de a se extinde pn n 2015 n baza regulii n+239). Pentru perioada 2000 2006, peste 250 miliarde euro au fost alocai pentru Politici Structurale i, n mare parte, cheltuii n aceast perioad de ctre cele 15 State Membre i pentru interveniile structurale n Noile State Membre care au aderat la Uniune n 200440. n plus, o parte dintre cei 250 miliarde euro au fost folosii n etapa de pre-integrare. Principalii beneficiari pentru ntreaga perioad au fost Spania, Portugalia, Italia i Grecia, urmate de Germania de Est i Irlanda. ncepnd din 2004, noile State Membre au fost ajutate prin includerea n regiunile Obiectivului 1. Principalii beneficiari din punct de vedere al alocrilor financiare au fost Polonia, urmat de Ungaria i Rebublica Ceh. Pn n 2006, cifrele anuale indic plile efective, iar pentru 2007 2008, sumele necheltuite au fost distribuite n mod egal.
Angajamentul Comisiei susine alocarea anual a unei pri din resursele bugetare ale Comunitii. Aceast alocare are loc n anul N i n fiecare an urmtor, care, n baza regulii N+2, va deveni urmtorul an N. La data de 31 decembrie a anului N+2 angajamentul de plat va fi ntrerupt. Aceasta nseamn c Statul Membru care nainteaz cererile de plat pentru sume mai mici dect alocarea anual din bugetul Comunitii va pierde n mod irevocabil diferena de sum. ntreruperea afecteaz numai sumele de bani pentru care nu au fost naintate cereri de plat. Exist cteva excepii de la aceast regul, cnd decizia de ntrerupere poate fi retras. n perioada 2007-2010 se aplic regula N+3, iar n perioada 2011-2013 regula N+2. 40 Bradley, J. / Untiedt, G. /Mitze; T. Analysis of the Impact of Cohesion Policy. A note explaining the HERMINbased simulations, Project-No. 2006 CE.16.0.AT.035, Muenster and Dublin, May 14 th, 2007.
39
18
n momentul n care s-a introdus programarea fondurilor structurale, Marea Britanie, rile Scandinave, Olanda erau deja obinuite cu acest mod de planificare, avnd experiena structurilor guvernamentale n aceast abordare. Aceast procedur inovativ dezvoltat peste ocean, ajuta la nceput autoritile locale s-i defineasc prioritile de dezvoltare, pe o baz strategic. Extinderea modelului de planificare strategic la utilizarea fondurilor structurale sa fcut cu unele dificulti, generate mai ales de suprapunerile i necoordonrile dintre programele de dezvoltare regional i alte politici i programe locale precum Planurile locale de aciune pentru mediu, Agenda Local 21, Strategiile de dezvoltare rural, etc.41
II.1. Experiena statelor vechi ale Uniunii Europene. Italia. Lansarea politicilor de dezvoltare la nivel local. n cazul Italiei mare parte a finanrii a fost alocat pentru Sud Mezzogiorno, aflat n urm din punct de vedere socio-economic.42 Regiunea se confrunta cu bariere consistente n dezvoltarea mediului de afaceri cauzate de factori socio-culturali i dispunea de un sector productiv slab, dependent de transferurile directe venite din Nord. n aceast zon, politicile structurale au vizat n special investiii n infrastructura de baz. Programele, au facut totui subiectul unor ntrzieri considerabile, cauzate n parte de ineficiena administrativ i constrngerile instituionale,43 fondurile care fuseser alocate programelor operaionale regionale, i care nsumau jumtate din totalul fondurilor, trebuind s fie redirecionate ctre programele naionale, regiunile dovedindu-se incapabile s utilizeze aceste resurse. Aceste date artau c actorii locali desemnai pentru a implementa fondurile destinate dezvoltrii regionale nu au fcut fa cerinelor impuse de procesul de implementare.
44
Situaia s-a schimbat n bine dup nfiinarea, n 1997, a DPS Departamentul pentru politica de dezvoltare i coeziune, care a direcionat procesele administrative spre o cultur organizaional nou, bazat pe performan i care a preluat pregtirea i programarea celor 22 de miliarde de euro din fondurile structurale alocate pentru perioada de programare 2000-2006.
41 42
Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007. Reunificarea Germaniei n 1989 a adus 5 land-uri din fosta RDG i Berlinul de Est n cadrul Obiectivului 1 pentru prima perioad de programare. 43 Barca, F. Regional Policy Experience in Southern Italy, European Integration, Regional Policy and Growth, The World Bank, 2003, p. 129. 44 idem
19
Strategia de dezvoltare a sudului, cu mari probleme economice comparativ cu Nordul dezvoltat, realizat de DPS a relevat faptul c polii de cretere trebuiesc identificai la nivel local i lsai s fie dezvoltai de ctre actorii locali, implicndu-se astfel guvernele locale i regionale prin dezvoltaterea pacturilor teritoriale. Scopul pacturilor teritoriale a fost s susin i s coordoneze proiectele de dezvoltare economic dintr-o zon particular (o provincie, ora sau vecintate larg, de exemplu) i s le pun ntr-un cadru integrat, bazat pe negociere. ntr-un pact teritorial, partenerii sociali relevani definesc un set de obiective de dezvoltare pentru zona n cauz, selecteaz proiecte conform acestor obiective i convin asupra msurilor care pot facilita i susine realizarea lor. Pactul teritorial s-a remarcat ca un mijloc de a aduna mpreun toate resursele prezente la nivel local i de a le direciona ctre realizarea obiectivelor de dezvoltare. Fiecrui membru al pactului i revenea o anumit sarcin n cadrul proiectului pe care l vor realiza n comun. De exemplu, administraia va avea sarcina s dezvolte procedurile necesare i cadrul de reglementare necesar, ntreprinderile vor asigura know-how, fora de munc necesar i alte input-uri specifice, sindicatele vor asigura interfaa pentru relaiile de munc, iar bncile vor facilita obinerea creditelor necesare. Pn n 2001 fuseser ncheiate 130 de Pactele care au implicat 2000 de autoriti municipale, acoperind 40% din teritoriul italian i o treime din populaia rii.45 Sunt doi factori principali care au fcut posibil reforma politicilor de dezvoltare n Italia. Primul se refer la receptivitatea fa de inovaiile introduse de politica de coeziune european, respectiv introducerea procesului de programare a fondurilor structurale, concentrarea pe dezvoltarea endogen, introducerea Pactelor Teritoriale, bunele practici privind iniiativele locale46
II.2. Spania i Irlanda 2 poveti de succes Spania este unul dintre marii beneficiari ai asistenei financiare acordat de UE prin fondurile structurale i de coeziune. O lucrare de referin47 privind impactul asistenei structurale asupra dezvoltrii economico-sociale a Spaniei afirm c politicile structurale i-au atins obiectivele pe care spaniolii i le-au propus:dezvoltare i cretere n cele mai srace zece
45 46 47
*** Fondurile Structurale- Ghidul actorilor regionali, 2003.
Angel de la Fuente. The Effect of Structural Funds pending on the Spanish Regions: an Assessment of the 1994 - 99 Objective1 CSF, Instituto de Analisis Economico, April 2003.
20
regiuni ale Spaniei i la reducerea disparitilor regionale. Totui au existat i critici ale modului n care Spania a pus accent n implementarea proiectelor pe respectarea criteriului eficienei, multe voci afirmnd c a existat o risip n utilizarea fondurilor structurale, cauzat mai ales de o abordare defectuoas a analizelor economice care fundamenteaz proiectele. Experii spanioli consider c dac li s-ar fi acordat mai mult greutate considerentelor privind eficiena, impactul general al asistenei comunitare ar fi fost considerabil mai mare i ar fi fcut mai rapid convergena Spaniei fa de media UE. 48 Dup 20 de ani de dependen fa de asistena comunitar, Irlanda a ajuns s se situeze pe locul cinci n lume din punct de vedere al venitului pe cap de locuitor, bunstarea fiind evident i fiind generat i de o judicioas prioritizare a interveniilor structurale n domenii ca telecomunicaii i resurse umane. O analiz49 despre experiena irlandez prezint factorii cheie care explic ratele mari de absorbie a fondurilor structurale i de coeziune i efectul de antrenare foarte ridicat rezultat din utilizarea acestei asistene. Astfel, conform studiului publicat de Institutul European din Romnia50 urmtorii factori au fost determinani n succesul gestionrii fondurilor structurale n Irlanda: Asistena structural a fost gestionat de o administraie capabil, calificat, antrenat n exerciiul planificrii i obinuit cu rigorile utilizrii banilor publici n realizarea de investiii publice; Managementul i implementarea fondurilor au fost realizate ntr-o manier inovativ. Fondurile structurale nu au venit s umple un gol, ci au fost dirijate pentru a susine diferitele planuri deja existente de investiii publice. Programarea fondurilor structurale, care a impus elaborarea PND i a celorlalte programe operaionale, a avut meritul s uneasc toate planurile sub o logic comun i s instituie un sistem de stabilire a prioritilor pentru investiii, care erau deficitare. Capacitatea instituional a beneficiarilor de fonduri structurale era destul de bine dezvoltat, prin comparaie cu celelalte ri beneficiare ale fondurilor structurale i de coeziune.
48
Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007. McClements, C. The Irish Experience in Structural Funds, ADEPT Training (Ecorys), Rotterdam, 2006. 50 Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007.
49
21
Instituiile irlandeze nsrcinate s asigure implementarea programelor, n majoritate agenii guvernamentale sau organizaii publice, au avut reele de birouri i puncte de acces pe tot cuprinsul rii, cu personal stabil i cu o experien practic n gestionarea de programe, acordarea de granturi i furnizarea de asisten. Efortul suplimentar generat de o cretere a resurselor financiare a fost preluat prin angajarea mai multor persoane i prin subcontractare. Personalul cu experien a rmas ns s poarte responsabilitatea evalurii i seleciei proiectelor ce urmau s fie finanate. Departamentul finanelor, a ndeplinit rolul de coordonator general pentru fondurile structurale i pe cel de autoritate de pli. n Irlanda nu a existat niciodat o administraie paralel care s se ocupe numai de fondurile structurale i de coeziune. Funciile respective au fost preluate ct mai mult posibil de ctre structurile existente i numai acolo unde responsabilitile cereau o autorizare special, au fost create departamentele speciale n ministere.
Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Irlanda. Instituia responsabil pentru publicitatea alocrilor structurale este Ministerul Finanelor prin unitatea de gestionare a instrumentelor structurale. Sursele relevante de obinere a informaiei sunt Planul Naional de Dezvoltare, Cadrul Strategic Comunitar i programele operaionale. Informaiile se gsesc i online pe paginile de internet dedicate: www.ndp.ie. Conform unui studiu, modul n care informaia este diseminat ctre potenialii beneficiari este unul foarte bun51 II.3. Experiene ale dezvoltrii regionale n statele penultimului val de aderare. Polonia, Ungaria i Cehia. n perioada de programare 2004-2006, Polonia i Cehia au renunat la realizarea unor programe operaionale regionale propriu-zise, ncorporndu-le n alte programe sectoriale sau ntr-un singur program naional (exemplu JROP Joint Regional Operational Programme n
51
Harvey, B. EAPN manual on the management of the EU Structural Funds, 2006, p. 24.
22
Republica Ceh)52.
II.3.1. Polonia i politica de coeziune Polonia, care este a asea ar a Uniunii Europene din punct de vedere a mrimii, avnd o populaie care ajunge la 8,5% din totalul acesteia i va juca un rol dominant in configurarea viitoarelor politici europene. Conform specialitilor, abordarea Poloniei fa de politica regional ar trebui s se concentreze pe53: dezvoltarea capitalului uman, pentru a ajuta Polonia s evolueze ctre o economie bazat pe cunoatere prin iniiative legate de cercetare i dezvoltare, pe sprijinul pentru mbuntirea standardelor de mediu i a implementarii reformelor instituionale. descentralizarea finanelor publice care poate avea efecte importante asupra eficienei politicii i aciunilor de politic regional. Acordarea unei mai mari importane programrii orizontale, mai mult dect celei sectoriale, i competentele crescute ale administraiilor locale n programarea dezvoltrii regionale. Specialitii sunt de prere c Planului Naional de Dezvoltare i lipsete o viziune transparent asupra perspectivelor de dezvoltare ale Poloniei. PND nu conine o definire a prioritilor naionale, ntre care construcia unei economii bazate pe cunoastere ar trebui s fie scopul strategic principal pentru urmtorii ani. Spre deosebire de Spania, Polonia a susinut ideea c politica de coeziune trebuie s rmn politica fundamental a UE, aa cum a fost definit prin tratate. Pentru Polonia, ca i pentru alte ri unde acest domeniu are o mare importan, se vor ivi probleme n coordonarea activitilor finanate prin fonduri europene n contextul a dou politici separate, fiecare avnd instrumente financiare distincte54. Astfel, apare pericolul ca dou politici diferite de dezvoltare regional vor fi implementate n Polonia n actuala perioad de programare una general, adresat zonelor urbane i alta legat de agricultur i dezvoltare rural.
52 Baleanu, A. Impactul fondurilor structurale. Aspecte calitative. Colecia de studii I.E.R. nr. 20, Bucureti 2007. 53 idem 54 Este vorba despre politica de coeziune (FEDR, FSE,FC) i politica agricol comun (FEADR, FEP).
23
Principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor structurale n Polonia nceputul experienei Poloniei n gestionarea fondurilor structurale a fost marcat de cteva disfuncionaliti: Stafful implicat n managementul fondurilor nu avea experien i exista fluctuaie continu a personalului din cauza salariilor mici Structurile administrative (autoritile publice, beneficiarii finanrilor europene) nu erau orientate pe proiecte (obiective, rezultate, evaluarea efectelor etc.) Sistemul finanelor publice nu era pregtit pentru a se ocupa de operaiile financiare ale fondurilor structurale Sistemul de management i implementare era supra-reglementat, cernd prea multe informaii detaliate Numrul staffului nu era adecvat volumului de munc produs de procedurile stabilite (locale). Aceste dificulti au generat probleme serioase: Au fost elaborate multe proiecte mici, detaliate, s-au acordat foarte muli bani, dar pe parcursul implementrii au fost semnate multe anexe de contract i schimbri n proiecte, doar pentru c proiectele erau prea detaliate sistemul financiar era sofisticat i ntrzia plile au trecut pn la 6 luni de la plata facturii la rambursare fr ca beneficiarul s fi anexat copii ale facturilor la cererea plii procedurile erau prea detaliate i inconsistente pe plan intern exist o Lege sau un Regulament pentru aproape orice monitorizarea excesiv i raportarea activitilor aplicate asupra beneficiarilor au cauzat ca beneficiarii i Autoritile de Management s pregateasc rapoarte sau s le verifice n permanen. La nceputul lui 2006, pregtindu-se de noua perioad financiar, 2007-2013, Polonia a simplificat sistemul de gestionare a fondurilor structurale, astfel: Regulamentele redundante au fost anulate, procedurile modificate i simplificate, raportul de monitorizare a devenit mai scurt, i pregtit doar de 2 ori pe an. Sistemul a devenit mai puin restrictiv, mai puin rigid i mult mai prietenos pentru beneficiari. 24
ncet, dar inevitabil, beneficiarilor li s-a acordat mai mult ncredere, de vreme ce, la urma urmei, ei sunt responsabilii pentru tot ceea ce se ntmpl n timpul implementrii proiectului. Au fost ncurajai beneficiarii s pregateasc proiecte mai mari, generale, implementate pe perioade mai lungi de timp. De asemenea s-a acordat flexibilitate beneficiarilor s defineasc componentele proiectului ntr-un mod mai puin detaliat. Acest fapt, nlesnete unele aciuni n timpul proiectului, aciuni pe care beneficiarii nu le puteau prognoza n planificarea proiectului. Dup aceste msuri, nivelul de absorbie al Poloniei n urmtoarele 15 luni a crescut considerabil i a fost determinat de: O structura mult mai bun a proiectelor, aproape toate proiectele vechi au fost terminate si noile proiecte sunt mai usor de implementat. Procedurile sunt mai simple, a crescut i gradul de expertiz la nivelul instituiilor care gestioneaz banii europeni, dar i la nivelul beneficiarilor. Fluctuaia personalului este, n acest moment mult redus. Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Polonia. n Polonia, instituiile responsabile cu diseminarea informaiilor despre fondurile structurale i de coeziune sunt ministerele i organismele intermediare. Beneficiarii se bazeaz pe informaiile publicate pe site-urile oficiale (www.funduszestrukturalne.gov.pl). Mai mult, sectorul organizaiilor nonprofit ncearc s se substituie n acest proces de diseminare instituiilor publice (www.ngo.pl).55
II.3.2. Ungaria i experiena 2004-2006. Din cauza lipsei de tradiie i de capacitate administrativ la nivelul regiunilor de tip NUTS2, Ungaria a elaborat Programele Operationale pentru 2004-2006, la nivel naional n loc de regional. Au fost astfel evitate problemele pe care Comisia European le-ar fi avut dac ar fi trebuit s lucreze cu zeci de regiuni noi i neexperimentate, i n plus, se dorea un succes rapid n absorbia resurselor disponibile n primii ani, care erau i cei mai critici, dup aderare.
55
Harvey, B. op.cit., p.24
25
Consideraii privind principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor structurale n Ungaria. n primul rnd, capacitatea intern de absorbie a Ungariei are nevoie de mbuntiri constante n administraia public, prin accelerarea procesului de solicitare de fonduri, evaluare i plat, mbuntirea funciilor de monitorizare i control, creterea transparenei i eliberarea funcionarilor publici de teama de a fi implicai n scandaluri artificial create i de a fi acuzai de utilizarea neadecvat a banilor. De asemenea, este necesar o nou cultur politic, bazat pe cooperare i nu pe conflicte, pe transparen i nu pe suspiciuni, pe stabilitatea instituiilor i funcionarilor publici i nu pe teama concedierii la nceputul fiecare perioade electorale. Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Ungaria. Autoritile publice responsabile cu gestionarea fondurilor structurale n Ungaria au depus eforturi de a face cunoscute oportunitile de finanare n rndul beneficiarilor. Informaiile despre fonduri i programele operaionale sunt disponibile i n englez (www.nfh.hu/angol/index2.htm). Totui exist probleme la nivelul beneficiarilor din mediul rural al cror acces la informaia online este limitat.56
II.3.3. Lecii nvate din experiena Cehiei ntr-o lucrare despre influena fondurilor structurale asupra programelor de investiii publice din Cehia57, se afirm faptul c programele 2004-2006 reprezint mai mult gndirea unor birocrai i nu sunt expresia nevoilor reale din regiuni. Abordarea strategic a dezvoltrii a fost sacrificat pentru imperativul de a trage ct mai mult din fondurile alocate, fapt care a condus la neglijarea efortului de identificare a nevoile reale de la nivel local i regional. Consideraii privind principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor structurale n Cehia. Experiena Cehiei n perioada 2004-2006 a relevat urmtoarele probleme58: numr sczut de proiecte pregtite pentru finanare. Datorit acestui fapt, proiectele mari au demarat n general n al doilea an, primul an fiind folosit pentru elaborarea proiectelor i pregtirea implementrii. Estimrile pentru perioada de
56 57
Idem, p.25. Potluka, O. / umpkov, M. Structural funds programming cycle as a factor of change of the Czech public expenditure programmes. 58 Bleanu, A. op. cit.
26
programare 2007-2013 indic o distribuie similar a cheltuirii fondurilor, cu o cretere mai pronunat din anul 2009 i un maxim n perioada 2012-2013. birocraia excesiv i prin complicarea accesului la fonduri, mult peste cerinele impuse de Comisia European. Calitatea procedurilor are o contribuie important, pe lng managementul financiar, la ratele de absorpie a fondurilor. Criteriile de selecie a proiectelor au fost vagi, interpretabile i uneori irelevante, n circa jumtate din programele operaionale. Evaluatorii externi angajai pentru evaluarea i selecia proiectelor au provenit din medii eterogene, avnd experiene profesionale inegale, fapt care a condus n multe cazuri la adoptarea de decizii contradictorii ale comisiilor de evaluare a proiectelor. Evaluatorii interni, mai omogeni i mai bine instruii, au fost uneori suspectai de lips de obiectivitate. Managementul personalului a fost afectat de dificultile create prin reorganizarea frecvent a structurilor i modificarea cadrelor de competen profesional, precum i prin lipsa unui sistem coerent i rezonabil de stimulare a personalului angajat. Dificulti n managementul financiar al fondurilor structurale, n condiiile n care au fost aplicate n paralel procedurile a dou sisteme financiare diferite, cel european i cel naional. Avnd n vedere disfuncionalitile identificate, coordonatorul asistenei structurale din Cehia care este Ministerul Dezvoltrii Regionale, s-a angajat s simplifice circuitele financiare pentru programarea 2007-2013, astfel nct s se evite blocaje in desfurarea programelor. Cehia a confirmat tendin general constatat n noile state membre, referitoare la dificultile privind gestionarea asistenei din domeniul resurselor umane. Au mai fost identificate i alte probleme legate de implementarea programelor operaionale: Perioada de evaluare i selecie a proiectelor a durat mult mai mult dect se previzionase (pentru unele proiecte aceasta a fost de 8-10 luni, fa de 3 luni preconizate); Probleme legate de respectarea procedurilor privind achiziiile publice. Muli dintre beneficiarii fondurilor structurale nu au tiut c trebuie respectat legislaia naional privind achiziiile publice. Mai mult dect att, n unele cazuri aceast procedur a fost ngreunat de cerinele solicitate de autoritile 27
de management care se adugau prevederilor generale. Pentru buna funcionare a sistemului de gestionare a fondurilor structurale au fost fcute multe angajri. Personalul nou venit n sistem a beneficiat de instruire prin programele de preaderare, totui experiena acestora a fost redus. Mai mult dect att, s-a observat o lips a comunicrii ntre cei nou venii i stafful vechi. Au fost ns i aspecte pozitive n managementul fondurilor structurale n Cehia. Principiul parteneriatului s-a considerat c a fost aplicat cu succes n mare parte dintre cazuri. Ministerul Dezvoltrii Regionale care a fost coordonatorul naional al asistenei nerambursabile acordat Cehiei n perioada 2004-2006, a ncurajat aplicarea acestui principiu la nivel naional, regional i local. Foarte muli actori relevani ai dezvoltrii regionale nu au ntmpinat probleme n a deveni parteneri ai instituiilor regionale sau locale. Procedura n schimb, deseori, a fost nesistematic sau haotic. Pentru perioada 2007-2013, partenerii au fost implicai mult mai activ n elaborarea programelor operaionale i a Cadrului Strategic Naional de Referin prin mese rotunde, conferine, buletine electronice. Un alt aspect important care a ajutat absorbia fondurilor structurale n Cehia este implicarea sectorului de consultan. n Cehia sectorul consultanei este foarte bine dezvoltat, firmele lucrnd doar cu succes fee. Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Cehia n Cehia, exist un singur portal de informare pe care se regsesc toate documentele relevante i informaiile utile pentru beneficiarii fondurilor structurale: www.strukturalnifondy.cz. Programele operaionale sunt disponibile de asemenea pe site-urile ministerelor de profil, cu competen n domeniu59 Din punct de vedere al transmiterii informaiilor ctre beneficiari au existat dou abordri. Prima a constat n informarea beneficiarilor de-a lungul procesului de elaborare a procedurilor. Cea de-a doua abordare a fost una mai tcut, procedurile fiind stabilite de ctre instituiile responsabile fiind doar apoi transmise ctre beneficiari.
59
Harvey, B. op.cit., p.23
28
II.4. Consideraii cu privire la gestionarea fondurilor structurale n statele membre. Lecii nvate. Cteva consideraii se impun n acest moment analiznd experiena statelor membre n gestionarea fondurilor structurale i modul n care politica de coeziune a influenat managementul strategic la nivelul statelor membre. Dup deciderea alocrii resurselor ntre statele membre, guvernele naionale sunt responsabile de hotrrea distribuirii ntre programele naionale i regionale i ntre regiuni (cu excepia Fondului de Coeziune, care se aloc pe baza planului naional), innd cont de alocrile indicative propuse de Comisie60. Prin urmare, n perioada financiar 2007-2013, peste 100 miliarde euro din fondurile structurale vor fi direcionate nu spre programele regionale, ci spre cele sectoriale, concepute i gestionate la nivel naional.61 Totui, distribuirea programelor naionale i regionale variaz semnificativ ntre state, n majoritatea noilor state membre, ct i n Grecia i Portugalia, care aloc cea mai mare parte din resurse, programelor naionale.62 Numrul de programe operaionale elaborate de fiecare stat membru difer de la o ar la alta . Polonia are 21 de programe operaionale, dintre care 16 sunt regionale i 5 sunt tematice sau sectoriale cu acoperire naional. Cehia i-a dezvoltat 17 programe operaionale sub obiectivul Convergent i dou sub obiectivul Competitivitate regional i Ocupare. Slovacia are 11 PO dintre care unul este PO Regional. rile mici au 2-3 programe operaionale. n majoritatea statelor membre s-a dovedit dificil de eliminat total ineria sistemului pentru a adapta alocarea fondurilor n funcie de schimbrile survenite la nivelul nevoilor. Abordarea de jos n sus. Implicarea partenerilor. Respectarea principiului parteneriatului reprezint o provocare permanent pentru programele europene. Statele din penultimul val de aderare s-au confruntat cu probleme n coordonarea programelor i n gestionarea parteneriatelor. Aspectele cele mai importante se refer la reticena ministerelor sectoriale de a colabora ntre ele i datorit confuziilor n
Regulamentul Consiliului nr. 1083-2006 din 11 iulie 2006, trasnd prevederile generale asupra Fondului European de Dezvoltare Regional, Fondului Social European i Fondului de Coeziune. 61 Bleanu, A. Impactul Fondurilor Structurale - aspecte calitative, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2007. 62 Comisia Europen, Al Patrulea Raport privind Coeziunea Politic i Social, Bruxelles, mai 2007. 63 Bleanu, A. op. cit.
60
63
29
atribuirea responsabilitilor. Apariia acestor probleme nu surprinde deoarece exist slabe legturi ntre nivelul naional i cel regional i local n aceste ri. O bun practic n aplicarea acestui principiu ne este demonstrat de Italia. Rspndirea pactelor teritoriale64 poate conduce la declinul politicilor de dezvoltare centralizate astfel ca politicile de dezvoltare s poat fi lsate, la nivel local, n responsabilitatea partenerilor sociali. n acest mod, se pot utiliza mai bine resursele prezente la nivel local, evitnd astfel risipa exagerat din trecut. Abordarea de jos n sus a pactului teritorial a stimulat toate prile instituionale, sociale i economice implicate pentru identificarea de strategii inovative i integrate de promovare a dezvoltrii locale prin exploatarea resurselor locale, i a condus la mbuntirea atractivitii i competitivitii zonei.
Tabelul 3.1. Actori ai ciclului de programare al Fondurilor Structurale 2005 200665 Faz Programare Actori Comisia, statele membre Autoriti la nivel naional regional i altul, numite de ctre statele membre Comisia, statele membre Statele membre sau Autoritatea de Management, Comitetul de Monitorizare, parteneri Rolul partenerilor Consultativ Consultativ Consultativ Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii de Management sau a Comitetului de Monitorizare Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii de Management Participarea n cadrul Comitetelor de Monitorizare, dar n funcie de ar , avnd putere diferit de legitimitate. Rol de la consultare la drept de vot egal. Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii de Management sau a Comitetului de Monitorizare Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii
Plan de dezvoltare/Cadrul de Sprijin Comunitar Documentul unic de programare Programul operaional Programul complement
Management/ Implementare Monitorizare
Statele membre, autoriti de nivel regional i local, organizaii publice i private, numite de ctre statul membru Statele membre, autoriti de nivel regional i local, organizaii publice i private, numite de ctre statul membru. Actori acionnd n principal prin Comitetului de Monitorizare Evaluare ex-ante Statele membre sau Autoritatea de Management, Comitetul de Monitorizare, parteneri
Evaluare
Evaluare intermediar
Evaluator independent sub supravegherea Autoritii de Management, n cooperare cu
64 65
Vezi cazul Italiei. Partnership in the 2000-2006 programming period, Analysis of the implementation of the partnership principle, discussion paper of DG Regio, november 2005.
30
statele membre i Comisie Evaluare ex-post Evaluator independent sub supravegherea Comisiei, n cooperare cu statele membre i Autoritatea de Management
de Management sau a Comitetului de Monitorizare Rol consultativ sau acionnd prin intermediul Autoritii de Management
Prioritizarea investiiilor. Nevoia de infrastructur. n Spania, proiectele de infrastructur au fost dintre cele mai profitabile datorit ratelor nalte de recuperare a investiiilor, fapt care a indicat i nevoia prioritar pentru acest tip de intervenii pn cnd s-a constituit stocul necesar de infrastructur. Investiiile n infrastructura de transport au urmrit mai ales ntrirea infrastructurii regionale interne, aceasta pentru a pregti regiunile mai srace nainte. n Spania, fondurile comunitare au fost cheltuite pe trei domenii majore: infrastructur, cu o medie pe regiuni de 45% din totalul fondurilor alocate, pentru dezvoltarea capitalului uman, cu o medie pe regiuni de 34% i pentru sprijinirea afacerilor,cu o medie pe regiuni de 21%. Capacitate administrativ i alegerea celui mai bun sistem de management. Dac n vechile state membre, crearea i adaptarea structurilor administrative necesare, a instrumentelor i a procedurilor pentru utilizarea fondurilor structurale s-a realizat treptat, n cazul celor zece state membre care au aderat la UE n 2004, crearea premizelor instituionale i operaionale a trebuit s se fac toate ntr-un singur pas. Sistemul irlandez este opusul soluiilor aplicate n toate noile state membre, unde structurile necesare pentru managementul i implementarea asistenei structurale formeaz practic mini-administraii paralele, cu reguli i proceduri diferite de cele naionale. Consecinele au fost legate de apariia incompatibilitilor, a necorelrilor i ntrzierilor, cel mai notabil n managementul financiar. Sistemul paralel este i mai costisitor, datorit numrului destul de important de funcionari publici angajai n plus.66 Prezentm n continuare caracteristicile principale ale diferitelor sisteme (4) de gestionare a fondurilor structurale n statele membre ale UE. modelul centralizat integrat luarea deciziei este centralizat, programele operaionale acoper ntregul teritoriu al statului membru; acest sistem de administrare este caracterizat de o birocratizare suplimentar centralizat;
66
Bleanu, A. op.cit.
31
modelul centralizat non-integrat programele operaionale sunt centralizate dar s-au nfiinat noi structuri administrative pentru administrarea lor. Gestionarea centralizat poate reduce viteza de absorbie a fondurilor, fapt pe care l atest i ratele modeste de absorbie realizate. n toamna anului 2006, la doi ani dup lansarea programelor, fusese cheltuit n medie doar o treime din fondurile alocate fostelor tari comuniste. 67
Rata de absorbie mai 2004 septembrie 2006 (pli totale efectuate, % din alocrile naionale) ara Republica Ceh Estonia Ungaria Letonia Lituania Polonia Slovacia Slovenia rata de absorbie (%) 26,0 29,0 32,5 25,0 25,5 24,5 27,5 34,0
modelul descentralizat integrat aspecte ale implementrii programelor operaionale sunt descentralizate, ca de exemplu (pri din) asistena fondurilor structurale europene este gestionat prin programele de aciune regional i/sau anumite atribuii/responsabiliti sunt delegate instituiilor regionale existente;
modelul descentralizat non-integrat atunci cnd programele operaionale ale fondurilor structurale europene sunt descentralizate n timp ce instituiile sunt nfiinate pentru administrarea acestor programe.
Modele de management ale fondurilor structurale europene n statele membre UE n perioada 2000 2006 Centralizat integrat economic i social) Descentralizat integrat (programe regionale)
67
Centralizat non-integrat membre Descentralizat non-integrat Belgia
Irlanda (pentru programul aciunilor pe infrastructur Portugalia, majoritatea noilor state
Spania, n anumite state germane, Austria, Irlanda Olanda, Suedia, Marea Britanie i
www.europa.eu/ DG Regio.
32
* exist anumite state membre care au primit asisten din fondurile structurale pentru a administra programe individuale de fonduri structurale europene i care aplic modele administrative diferite (de exemplu, Finlanda, Italia i Frana). Delegarea accentuat a sarcinilor de implementare de ctre Autoritile de management i Autoritatea de plat ctre organismele de implementare este o alt caracteristic a sistemului irlandez. Autoritatea de management, care se afl la nivelul de sus al lanului de implementare, poate avea un personal minim, de doar cteva persoane. n schimb, la cellalt capt al lanului de implementare, unde se afl beneficiarii fondurilor, sunt delegate cele mai multe dintre sarcini. Un exemplu de schem tipic irlandez de delegare a reponsabilitilor este n programul operaional de dezvoltare a resurselor umane. Agenia de ocupare a forei de munc i formare profesional, care desfoar activiti finanate prin FSE, numr cteva sute de angajai, dintre care muli sunt traineri care susin chiar ei cursurile de formare programate, utiliznd infrastructura creat prin peste 20 de centre de formare din ar.68 Mecanism al finanrii continue69 Departamentul de finane, coordonatorul asistenei structurale n Irlanda, i-a propus s utilizeze la nivelul maxim posibil fondurile europene i s diminueze corespunztor presiunea asupra finanrilor naionale. Pentru aceasta, a fost adoptat un principiu, potrivit cruia nici o cheltuial public eligibil pentru fondurile structurale i de coeziune nu putea s fie finanat exclusiv din surse naionale. Departamentele guvernamentale care desfurau proiecte de investiii posibil de a fi finanate din fondurile europene au fost obligate s ia n considerare componena de co-finanare. Regula a fost relativ uor de impus, pentru c n caz contrar, Departamentul de finane avea dreptul s blocheze realizarea programelor n cauz. Principiul a funcionat pn n 2002, cnd finanele publice irlandeze au devenit suficient de puternice pentru a putea prelua singure o parte din povara financiar pentru unele investiii publice. Aplicarea principiului a fost facilitat, pe de o parte, de ncorporarea sistemului de implementare a fondurilor structurale n sistemul naional de gestiune al fondurilor publice aa cum am artat mai devreme, iar pe de alt parte, de o alt decizie cu mare impact privind managementul financiar. Toate proiectele irlandeze au fost finanate, n prim instan, direct sau indirect din
68 69
Bleanu, A. op.cit. idem
33
sursele naionale, urmnd ca ulterior, pe msura certificrii cheltuielilor eligibile pentru sistemul fondurilor structurale, sumele cuvenite s fie recuperate de la Comisia European. Mecanismul de finanare din fonduri europene al proiectelor a fost simplu. Proiectele au fost finanate dintr-un singur surs naional, documentele de plat au fost transmise departamentelor speciale din ministerele respective, iar dup certificare i n funcie de aceasta, fondurile eligibile pentru asisten structural au fost recuperate de la Comisia European. Cheltuielile care nu au fost declarate eligibile pentru fondurile europene, au rmas s fie suportate pn la sfrit din sursele naionale de finanare. Oficialitile irlandeze au considerat c merit s fie asumat riscul pe care l reprezint necertificarea i deci nerambursarea de la Bruxelles a unora dintre cheltuieli, pentru c beneficiul adus de mecanismul finanrii continue i stabile va fi mult mai mare. Graie acestei decizii, administraia irlandez a reuit s realizeze implementarea programelor fr ntrzieri sau blocaje, cu rate foarte nalte de absorbie a fondurilor europene. Guvernul irlandez a neles i a tratat fondurile structurale i de coeziune ca o surs de investiii, mai degrab dect o surs de finanare a unui numr de proiecte i programe. Investiiile mari de tipul construciilor de drumuri naionale, staiilor de tratare a apei, programelor de formare profesional certificate, sau al altor investiii sau alte proiecte publice cu o natur repetitiv, au fost incluse de la nceput ca scheme de finanare pre-definite n programele operaionale respective. Prin aceasta s-au scurtat sau eliminat unele etape legate de organizarea apelurilor la propuneri de proiecte, iar executarea proiectelor nu a mai fcut obiectul unor apeluri la propuneri, iar proiectele au intrat direct n execuie dup verificarea calitii acestora n raport cu un set de criterii prestabilite. n plus, faptul c activitile legate de certificarea cheltuielilor efectuate n proiecte i raportrile de proiect au fost ncredinate departamentelor speciale din ministerele sectoriale respective i autoritii de plat, au simplificat la maximum structurile de implementare, au clarificat responsabilitile i au eficientizat n plus timpii de execuie ai proiectelor. Autoritile publice locale irlandeze au deinut n mare msur competenele interne pentru ntocmirea i managementul proiectelor clasice de infrastructur staii de tratare a apei, drumuri naionale, protecia mediului. Ele au mai posedat i expertiza necesar pentru organizarea licitaiilor publice, astfel c acolo unde au existat competenele necesare, o parte din lucrri au fost executate n regie proprie. Planificarea strategic Au existat dificulti n cazul noilor state membre de a alege direcii de dezvoltare 34
strategic, de a identifica inte clare i a elabora obiective pe termen lung. O mai mare prioritate a fost acordat obiectivelor pe termen scurt i mediu, n faa obiectivelor pe termen lung i s-au preferat tipurile de intervenii simple i directe, n locul interveniilor complexe, care s combine simultan mai multe obiective. De asemenea, au fost preferate interveniile la scar naional n detrimentul celor regionale care s stimuleze dezvoltarea local i regional. Acest fapt a fost determinat, n cazul noilor state membre de administraii regionale/locale mai puin performante din punct de vedere al capacitii instituionale. Informare proactiv Situaia disponibilitii informaiei cu privire la finanrile europene s-a mbuntit considerabil n ultima perioad. n timpul perioadelor anterioare de programare, beneficiarii gseau foarte anevoios informaiile relevante. Documentele nu erau cunoscute, senzaia fiind de lips intenionat de transparen din partea instituiilor responsabile. Situaia s-a ameliorat, documente ca Planul Naional de Dezvoltare, Programele Operaionale sau Cadrul Strategic Naional de Referin fiind acum la dispoziia tuturor celor interesai s le parcurg. Sistemul de informare nu este axat doar pe utilizarea surselor electronice, foarte multe instituii diseminnd informaia prin intermediul brourilor sau ghidurilor. Totui, dei informaia este disponibil, foarte puine state membre au o abordare proactiv. Informaia este ntr-adevr disponibil, dar accesul nu poate fi unitar din partea tutror beneficiarilor. Exist state member care utilizeaz i alte forme de diseminare a informaiei precum: conferine, spoturi TV i radio, mese rotunde, caravane.
III. Instrumente financiare ale dezvoltrii locale i regionale adresate autoritilor locale. Experiena Romniei.
III.1. Politica de dezvoltare regional n Romnia n Romnia, politica de dezvoltare regional exist de la mijlocul anului 1998. Pn n acel moment, pot fi identificate doar anumite activiti n domeniul planificrii teritoriale legate de identificarea unor zone prioritare, precum litoralul Mrii Negre sau zona Canalului Dunre - Marea Neagr70.
70
Pascariu, G. (coord.) Impactul politicii de coeziune social asupra dezvoltrii economico-sociale la nivel regional n Romnia, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2002.
35
Dezvoltarea regional a devenit unul dintre cele patru programe prioritare incluse n Programul Naional Indicativ Phare 1994-1997 aprobat, att de Guvernul Romniei, ct i de Comisia European. n 1996, Guvernul Romniei dedica, pentru prima dat, politicii de dezvoltare regional i local un capitol din programul su: "programele i fondurile pentru finanarea proiectelor de dezvoltare regional i local vor fi constituite cnd principiile descentralizrii i subsidiaritii vor fi aplicate, caz n care autoritile publice locale vor deveni partenerul de dialog privilegiat. Programele naionale de restructurare vor fi corelate cu proiectele de dezvoltare regional i local adoptarea variantelor regionale i locale va fi stimulat"71. Pn la sfritul guvernrii ncepute n 1996, o serie de programe speciale de investiii au fost promovate pentru zone sau judee cu probleme, precum: Botoani, Vaslui, Giurgiu, Tulcea sau Munii Apuseni. Cu sprijinul Uniunii Europene i n baza legii 151/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia, la sfritul anului 1998, s-au constituit, prin asocierea liber consimit a judeelor i a Municipiului Bucureti, 8 regiuni de dezvoltare, care funcioneaz ca instrumente de promovare a dezvoltrii economice i sociale, i care au devenit automat 8 regiuni statistice afiliate la Comisia European pentru Servicii Statistice (EUROSTAT)72. Aceste regiuni reprezint nivelul statistic NUTS II i au constituit subiectul analizelor statistice ncepnd cu anul 2000. Cu toate c aceste regiuni nu se suprapun perfect regiunilor istorice, ele continu, ntr-o anumit msur, modelul tradiional al distribuiei policentrice a centrelor provinciale. Compoziia celor 8 regiuni a urmat ndeaproape recomandrile Cartei Verzi privind dezvoltarea regional elaborat n 1997. Structura lor se bazeaz pe principiile similaritii i complementaritii, n raport cu caracteristicile economice i sociale. Regiunile de dezvoltare ale Romniei nu sunt regiuni administrative i nu au un statut juridic. Ele sunt privite ca regiuni funcionale i de programare pentru implementarea politicii de dezvoltare regional la nivel teritorial.73. Cele 8 regiuni de dezvoltare (a se vedea figura nr. 1) care au fost create ntre septembrie 1998 i octombrie 1999 i-au dezvoltat propriile structuri instituionale, n concordan cu prevederile legale i au captat o anumit experien, ncepnd cu anul 2000.
71
72
Din Programul Guvernului Romniei publicat n decembrie 1996. Oltean, I. Politica Regional n Romnia: Implicaii pentru procesul de aderare la Uniunea European, Dezvoltare Euroregional, Programe de Cooperare n Europa Central i de Est, Friedrich Ebert Stiftung, Romania Office, Bucureti, 2004. 73 Regiunile de dezvoltare din Romnia se situeaz la nivelul statistic NUTS II, fiind similare cu alte niveluri regionale ale rilor din UE. Judeele din Romnia se situeaz la nivelul NUTS III, iar comunele i oraele corespund nivelului NUTS V.
36
Figura 4.1. Regiunile economice de dezvoltare ale Romniei Regiunile de dezvoltare nu sunt uniti administrativ-teritoriale i nu au personalitate juridic. Ele sunt concepute s constituie un cadru de implementare a politicilor de dezvoltare regional, o structur care s ajute comuniti extinse n rezolvarea unor probleme care depesc posibilitile i sfera de interes ale unui singur jude. Regiunile de dezvoltare constituie cadrul de elaborare, implementare i evaluare a politicilor de dezvoltare regional, precum i de culegere a datelor statistice specifice, n conformitate cu reglementrile europene emise de EUROSTAT74 pentru nivelul al doilea de clasificare teritorial NUTS II, existent n Uniunea European75.
III.2. Consideraii privind disparitile regionale n Romnia n Romnia, disparitile regionale nu au fost msurate oficial, dect dup 2000. Carta Verde asupra Politicii de Dezvoltare Regional elaborat n 1997 de ctre Guvernul Romniei, a fost pregtit pe baza unei analize preliminare a nivelului disparitilor n Romnia. Perioada urmtoare - 1998-2000 - a fost, de asemenea, caracterizat de analiza aprofundat a zonelor rurale, care a scos la iveal dispariti semnificative economic i social ntre regiuni i judee i n cadrul judeelor. Existena dezechilibrelor regionale n Romnia reprezint o motenire a perioadei interbelice cnd, n contextul unei dezvoltrii economice generale reduse, activitatea
EUROSTAT Oficiul European de Statistic. Legea 315 din 28 iunie 2004, privind dezvoltarea regional n Romnia, publicat n Monitorul Oficial nr. 577/29.06.2004, capitolul II, art.5, paragraf 2. 76 Carta verde a Dezvoltrii Rurale din 1998 i Studiile BM i PNUD asupra srciei rurale.
75 74
76
. Toate aceste
studii au demonstrat existena unor diferene semnificative ntre nivelurile de dezvoltare
37
industrial a fost concentrat ntr-un numr mic de zone, dependente de accesul la resursele minerale i energetice, cu o localizare favorabil din perspectiva cilor importante de transport (Bucureti, Valea Prahovei, Braov, Hunedoara, Valea Jiului, Reia, Brila, Galai, Constana)77. Din momentul crerii regiunilor, n 1998, exist un numr mare de indicatori care msoar disparitile la acest nivel i care au devenit compatibili cu sistemul EUROSTAT. Deoarece cele 8 regiuni grupeaz judee i arii cu niveluri de dezvoltare mai sczute sau mai ridicate, nivelul inter-regional al disparitilor e mai mic dect acela dintre judee sau dintre comune sau dect cel dintre zonele urbane i cele rurale. Aceasta conduce la opinia general conform creia, nivelul disparitilor n Romnia nu este unul prea ridicat i c, mai mult sau mai puin, ntreaga ar poate fi considerat drept subdezvoltat, comparativ cu nivelul mediu de dezvoltare al UE. O asemenea atitudine poate conduce la o abordare greit n structurarea unei politici de coeziune social i economic i a unei politici regionale raionale i eficiente78. Datele privind PIB, calculate pentru intervalul 1993-199879 indicau o tendin de lrgire a decalajului dintre regiunile cele mai dezvoltate i cele mai puin dezvoltate, o confirmare a prerii, aproape unanime, conform creia implementarea reformelor politice i adaptarea structurilor economice i sociale la economia de piaa conduc la mrirea disparitilor. Mai mult, tranziia a scos la iveal slbiciunile economice ale zonelor mai puin dezvoltate, precum puternica dependen de o singura industrie (zonele mono-industriale), slaba dezvoltare a procesului de planificare spaial, slaba atractivitate a localitilor, utiliti insuficiente i infrastructur slab dezvoltat, o structur demografic fragil i neadecvat etc80. Chiar n cazul unui mediu economic slab dezvoltat, concurena dintre regiuni exist i poate fi msurat. Dac regiunile din prima poziie (Bucureti-Ilfov) i ultima poziie (Nordest) au ramas neschimbate, toate celelalte ase regiuni i-au modificat poziia ierarhic n
77
Pascariu, G. (coord.), Impactul politicii de coeziune social asupra dezvoltrii economico-sociale la nivel regional n Romnia, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2002 78 Politica de coeziune actual este una compensatorie pentru a asigura coeziunea economic i social, dar trebuie s vizeze i promovarea capacitii de dezvoltare endogen a regiunilor. Aceast reorientare este impus de accentuarea disparitilor regionale de dezvoltare, ca urmare a evoluiei procesului de integrare european. Regiunile cu deficit de dezvoltare tind s aib dezavantaje competitive, ceea ce nu le va permite s beneficieze pe termen lung de acumularea de capital, de tehnologii performante i de externaliti pozitive generate de aglomerarea activitilor economice. 79 Ciupagea, C. / Turla, G. / Marina., L Evaluarea costurilor i beneficiilor aderrii Romniei la UE, Editura IER, Bucureti, 2004. 80 Jinaru, A. / Caragea, A. / Turlea, G. Promovarea dezvoltrii noii economii n Romnia n contextul aderrii la UE, Studiu nr. 14, IER, Bucureti, 2001.
38
intervalul de 5 ani msurat: regiunile Centru si Vest i-au schimbat de patru ori poziia ntre ele, plasndu-se pe locurile doi i trei; regiunea Sud a czut constant, de pe locul 4 pe locul 7, n timp ce regiunea de Sud-Vest, dup ce a ocupat locurile 5, respectiv 6 n 1993 i 1994, i-a dobndit i pstrat constant poziia a patra pn n 1998. Celelalte doua regiuni, Nord-Vest i Sud-Vest au avut o evoluie oscilatorie (posibil datorit schimbrilor semnificative din industria minier) i i-au schimbat locul de mai multe ori n timpul acestui interval, ajungnd n cele din urma pe poziiile 5 i 6. Cu toate c disparitile n Romnia sunt considerate de dimensiuni reduse, ele nu sunt nici mai mici, nici mai mari dect cele din statele membre ale UE sau din celelalte ri candidate. La nivel de ar ns, diferena dintre Romnia n general i celelalte ri membre ale UE, precum i ntre regiunile Romniei i cele ale UE este semnificativ. Din punct de vedere al PIB pe cap de locuitor, cele patru regiuni ale Romniei cel mai slab dezvoltate erau n 2004 i ultimele patru n ierarhia regiunilor din rile central i est europene. Cu toate c Romnia pare a fi cel mai puin dezvoltat dintre noile state membre, PIB-ul singur nu este suficient pentru a caracteriza nivelul de dezvoltare economic i social. Romnia are cea mai nalt rat a populaiei agricole (45,2%) i cel mai sczut nivel de dezvoltare al sectorului teriar (29%). Cu toate acestea, Romnia are nc un nivel sczut al omajului, situndu-se imediat dupa Slovenia, Ungaria, Malta i Cipru. Conform datelor statistice publicate de Comisia European, n ultimii ani, Romnia a nregistrat o mbuntire notabil a convergenei reale n termeni de produs intern brut pe locuitor, exprimat la standardul puterii de cumprare, ajungnd s reprezinte, n anul 2004, 28,8% din media UE-15 i 31,1% din media UE-25, fa de 23% i respectiv 25,2% n 2000. Cu toate acestea, Romnia continu s se plaseze n urma tuturor noilor State Membre, decalajul pe care trebuie s-l recupereze fiind semnificativ. Romnia este caracterizat de o cretere a disparitailor de dezvoltare ntre Regiunea Bucureti Ilfov i celelalte regiuni, de o dezvoltare neechilibrat ntre Estul i Vestul rii, respectiv ntre Regiunile Nord Est, Sud Est, Sud, Sud Vest i Regiunile Vest, Nord Vest, Centru. Subdezvoltarea cronic este concentrat n regiunea Nord Est, la grania cu Moldova i n Regiunea Sud, de-a lungul Dunrii. Oraele mici i mijlocii, n special cele monoindustriale, sunt n declin datorit restructurrii industriale. Pe de alt parte, diferenele de dezvoltare din interiorul unei regiuni pot fi mai ridicate dect cele dintre regiuni. n momentul de fa, n conformitate cu datele statistice disponibile, la nivelul anului 2006, dintre ultimele 15 regiuni ale Uniunii Europene, 7 sunt din Romnia, penultima regiune din punct de vedere al PIB/locuitor fiind regiunea Nord-Est (figura.2) 39
Figura 4.2. Decalaje de dezvoltare regiuni din Romnia fa de media UE-27 Ultimele 15 regiuni din UE dpdv al PIB/locuitor: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Nord-Est (RO) Severozapaden (BG) Yuzhen tsentralen (BG) Severen tsentralen (BG) Sud-Muntenia (RO) Sud-Vest Oltenia (RO) Severoiztochen (BG) Yugoiztochen (BG) Sud-Est (RO) Nord-Vest (RO) Lubelskie (PL) Podkarpackie (PL) Centru (RO) Podlaskie (PL) Vest (RO) 24 % 26 26 26 28 29 29 30 31 33 35 35 35 38 39
III.3. Gestionarea instrumentelor structurale n Romnia. Cadrul programatic i instituional elaborat de Romania pentru gestionarea fondurilor structurale si de coeziune III.3.1. Documentele strategice de implementare a fondurilor structurale si de coeziune in Romania Aceste documente sunt urmtoarele: Planul Naional de Dezvoltare 2007-2013 Cadrul Strategic Naional de Referin 2007-2013 Programele Operaionale 2007-2013 Documentele Cadru de Implementare 2007-2013 Ghidurile Solicitantului
40
Cadrul Naional Strategic de Referin i Programele Operaionale sunt, conform legislaiei comnitare n domeniu, documentele obligatorii pentru statele membre, ele fiind aprobate de Comisia Europeana la nceputul perioadei financiare.81 Planul Naional de Dezvoltare82 a Romniei, pentru perioada financiar 2007-2013, reprezint documentul de planificare strategic i programare financiar multianual, aprobat de Guvern i elaborat ntr-un larg parteneriat, care va orienta dezvoltarea socio-economic a Romniei, n conformitate cu Politica de Coeziune a Uniunii Europene. PND reprezint documentul pe baza cruia au fost elaborate Cadrul Strategic Naional de Referin 2007-2013 (CSNR), reprezentnd strategia convenit cu Comisia European pentru utilizarea instrumentelor structurale, precum i Programele Operaionale prin care se vor implementa aceste fonduri. Strategia de dezvoltare a PND 2007-2013 este o reflectare a nevoilor de dezvoltare a Romniei, n vederea reducerii, ct mai rapide, a decalajelor existente fata de UE. Strategia PND 2007-2013 se axeaz, att pe orientrile strategice comunitare privind coeziunea, ct i pe prioritile Agendei Lisabona i obiectivele de la Gteborg. PND-ul Romniei pentru perioada 2007-2013 prevede ase prioriti naionale de dezvoltare pentru perioada 2007-2013: 83 1. 2. 3. 4. 5. 6. Creterea competitivitii economice i dezvoltarea economiei bazate pe cunoatere Dezvoltarea i modernizarea infrastructurii de transport Protejarea i mbuntirea calitii mediului Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocuprii i incluziunii sociale i ntrirea capacitii administrative Dezvoltarea economiei rurale i creterea productivitii n sectorul agricol Diminuarea disparitilor de dezvoltare ntre regiunile rii Planul National de Dezvoltare a Romniei 2007-2013 reprezint:

Instrument pentru eficientizarea prioritizrii investiiilor publice pentru dezvoltare; Creeaz condiiile pentru mbuntirea managementului cheltuielilor bugetare pe termen mediu, cadru de investiii stabil, vizibil i predictibil; Fundamenteaz necesitile strategice de finanare a cror acoperire se va realiza cu sprijinul UE; Instrument util pentru coordonarea donatorilor (UE, IFI).
81
Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune 82 http://www.fonduri-ue.ro/upload/118951881348.pdf 83 idem
41
Cadrul Strategic Naional de Referin 2007-201384 Cadrului Strategic Naional de Referin (CSNR) este documentul strategic de referin pentru programarea Fondurilor Structurale i de Coeziune n Romnia. Acest tip de document este elaborat de fiecare stat membru al UE, conform noului acquis privind Politica de Coeziune. Prin acest document se explic modul n care vor fi implementate Instrumentele Structurale n Romnia, n perioada 2007-2013. Scopul principal al CSNR este de a consolida obiectivul strategic al politicilor economice, de coeziune social i regionale ale Romniei, precum i de a stabili legturile potrivite i corecte cu politicile Comisiei Europene, mai ales cu Strategia de la Lisabona, care st la baza elaborrii politicilor de dezvoltare economic i de creare a noi locuri de munc. CSNR a fost elaborat pe baza Planului Naional de Dezvoltare (PND) 2007-2013. CSNR se implementeaz prin Programele Operaionale. Programele Operationale Programul operaional85 este un document prezentat de un stat membru i adoptat de Comisie, care definete o strategie de dezvoltare, n conformitate cu un ansamblu coerent de prioriti, pentru a crui realizare se face apel la un Fond sau n cadrul obiectivului de convergen, la Fondul de Coeziune i la FEDR Cele 19,7 miliarde euro care vor fi alocate Romniei prin instrumentele structurale, n perioada 2007-2013, vor fi implementate prin apte programe operaionale sectoriale i regionale, la care se adaug opt programe de cooperare teritorial cu alte state. Programele operaionale (PO) sunt instrumentele de management, prin care se realizeaz obiectivele CSNR 2007-2013, prin intermediul unor intervenii specifice. Sub obiectivul de convergen, Romnia are elaborate 7 programe operaionale86: 1. Programul operaional sectorial dezvoltarea resurselor umane 2. Programul operaional sectorial cresterea competitivitii economice 3. Programul operaional sectorial de transport 4. Programul operaional sectorial de mediu 5. Programul operaional dezvoltarea capacitii administrative 6. Programul operaional regional
84 85
http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=172 http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=190 86 http://fonduri-structurale.ro/
42
7. Programul operaional asisten tehnic Fiecare program operaional este finanat dintr-un singur instrument, excepia constituind-o programele operaionale sectoriale pe mediu i transport, care sunt finanate din FEDR i FC. PO Competitivitate Dezvoltarea Resurselor Umane Infrastructur Transport Protecia mediului Dezvoltare regional Asisten tehnic Dezvoltarea capacitii administrative Cooperare teritorial european
Figura 3.1. Sursele de finanare pentru programele operaionale
Instrument FEDR FSE FEDR+FC FEDR+FC FEDR FEDR FSE
Programele operaionale sub obiectivul FEDR
Un program operaional are urmtoarea structur87: Analiza puncte forte/puncte slabe a situaiei curente; Strategia n domeniu; Ilustrarea prioritilor identificate n raport cu cele comunitare; inte, indicatori; Plan financiar; Prevederi referitoare la implementare; Lista indicativ a proiectelor. Proiecte Majore88 FEDR i Fondul de Coeziune pot s finaneze, n cadrul unui program operaional, cheltuieli legate de o operaiune care include un ansamblu de lucrri, activiti sau servicii destinate s ndeplineasc, prin ea nsi, o funcie indivizibil cu caracter economic sau
87
Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune. 88 idem
43
tehnic clar, care urmrete obiective identificate clar i al crei cost total depete 25 de milioane EUR pentru mediul nconjurtor i 50 de milioane EUR pentru alte domenii. Sub obiectivul de cooperare teritorial european, Romnia a elaborat urmtoarele programe de cooperare89: 1. Programul de Cooperare Transfrontalier Ungaria - Romnia 2. Programul de Cooperare Transfrontalier Romnia - Bulgaria 3. Programul de Cooperare Transfrontalier Romnia - Serbia 4. Programul de Cooperare Transfrontalier Romnia - Ucraina - Moldova 5. Programul de Cooperare Transfrontalier Ungaria - Slovacia - Romnia - Ucraina 6. Programul Operaional Comun de Cooperare n Bazinul Mrii Negre 7. Programul de Cooperare Transnaional n Sud-Estul Europei 8. Programele de Cooperare interregional: INTERREG IV C URBACT II INTEARCT 2007-2013 ESPON 2013
Documentele Cadru de Implementare Fiecare Program Operaional este completat de un Document Cadru de Implementare, documente ce nu sunt supuse aprobrii Comisiei Europene, dar care detaliaz programele operaionale cu elemente practice privind proiectele i cheltuielile eligibile, potenialii beneficiari, modurile de decontare, rolul autoritilor .a.m.d. Document Cadru de Implementare este documentul elaborat pentru implementarea strategiei i a axelor prioritare ale Programului Operaional. DCI conine elemente detaliate ale Programului Operaional, la nivel de domeniu major de intervenie i sunt elaborate de Statele Membre i revizuite, unde este cazul, de Comitetele de Monitorizare, potrivit propunerii din partea AM. Document Cadru de Implementare reprezint documentul elaborat de Autoritatea de Management pentru detalierea implementrii domeniilor majore de intervenie ale Programului Operaional Sectorial sau Regional.90
www.fonduri-ue.ro, portalul de informaie al Autoritii pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale Conform art. 2, alin. 7 din H.G. nr. 497 din 1 aprilie 2004 cu modificrile ulterioare, privind stabilirea cadrului instituional pentru coordonarea, implementarea i gestionarea instrumentelor structurale.
90 89
44
Documentul Cadru de Implementare (DCI) este trimis la Comisia European (CE) pentru informare. Pentru a urgenta procedurile, DCI poate fi naintat, n acelai timp, cu proiectul de Program Operaional. Indiferent de situaie, Autoritatea de Management trebuie s adopte DCI, cel mai trziu la trei luni, dup decizia CE de aprobare a unui P.O. Structura DCI I. Introducere. Prima seciune evideniaz rolul i importana Instrumentelor Structurale n susinerea dezvoltrii Romniei n perioada 2007-2013, prin intermediul Programului Operaional respectiv. II. Scurt descriere/trecere n revist a Programului Operaional. Reprezint o analiz succint a Programului Operaional respectiv (dispariti de dezvoltare, puncte slabe i potenial de dezvoltare). III. Evaluarea ex-ante a Documentului Cadru de Implementare. Evaluarea ex-ante reprezint un proces interactive, care ofer puncte de vedere i recomandri ale experilor privind DCI, separat de cele ale specialitilor implicai n planificare. Obiectivul este de a mbunti i consolida calitatea final a Documentului Cadru de Implementare aflat n elaborare. Evaluarea ex-ante constituie un element-cheie n vederea nelegerii strategiei i alocrii resurselor finale, artnd clar motivaia i scopul care au stat la baza alegerilor. IV. Descrierea detaliat a domeniilor majore de intervenie. Aceasta seciune cuprinde: Descriere (un acccent deosebit se pune pe relaia cu obiectivele generale ale Programului Operaional, relaia cu obiectivele specifice ale Programului Operaional i relaia cu prioritile Cadrului Strategic Naional de Referin); Operaiuni orientative (tipuri de proiecte, tipuri de scheme de grant unde este cazul); Durata operaiunilor; Clasificarea interveniilor include: tema prioritar, forma de finanare i dimensiune teritorial; Folosirea finanrii comune FEDR/FSE (regul specific fondurilor structurale, detaliat ulterior); Valoarea finanrii nerambursabile;
45
Valoarea eligibil a proiectului (EURO) Valoarea maxim a finanrii nerambursabile din costurile eligibile totale Contribuia minim a solicitantului/beneficiarului Contribuia comunitii/Uniunii Europene la finanarea
nerambursabil Contribuia public naional la finanare Criteriile de eligibilitate i selecie a proiectelor; Organismele Intermediare:sunt indicate Organismele Intermediare aferente i sunt detaliate responsabilitile acestora i legturile lor cu celelalte structuri instituionale; Autoritatea de Plat competent; Se indic Autoritatea de Plat competent i se detaliaz responsabilitile acesteia n legtur cu Programul Operaional respectiv i cu celelalte structuri instituionale; Beneficiarii; Destinatari finali/Aplicani; Acolo unde este cazul, doar pentru schemele de grant, se detaliaz potenialii destinatari finali/aplicani; Planul financiar; Buget total (EURO) Contribuia Comunitii/Uniunii Europene (FEDR/FSE/FC) EURO Contribuie naional - EURO Public Privat
Indicatori de monitorizare i evaluare; Teme orizontale; Ajutorul de stat. Se detaliaz, acolo unde va fi cazul, n ce msur finanarea european a potenialelor operaiuni respect reglementrile comunitare i naionale n domeniul ajutorului de stat. V. Programare financiar; alocrile financiare ale Programului Operaional n general, pe fiecare Ax Prioritar i pe fiecare domeniu major de intervenie (DMI). 46
VI.
Sistem de implementare. Aceasta seciune cuprinde: Managementul; Principii de aplicare, selecie i evaluare a proiectelor; Mecanisme de asigurare a cofinanrii; Indicatori (sinteza indicatorilor de monitorizare i evaluare de la nivelul fiecrui DMI); Plan de promovare; Proceduri de modificare a DCI.
VII.
Anexe. Vor include tabele, indicatori, profiluri, analize SWOT, glosare de termeni, msuri referitoare la ajutorul de stat, scheme de implementare, hri etc.
III.3.2. Cadrul instituional al gestionrii instrumentelor structurale n Romnia Responsabilitatea principal pentru coordonarea, implementarea i controlul interveniilor, conform principiilor subsidiaritii i proporionalitii revine statului membru, adic Romniei.91 Ministerului Afacerilor Europene (MAEur), prin Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS), ndeplinete rolul de coordonator naional al asistenei n relaia cu UE. n calitate de coordonator naional al asistenei nerambursabile acordate de Uniunea European, ACIS are atribuii i responsabiliti, att n ceea ce privete asistena financiar de pre-aderare, ct i n ceea ce privete coordonarea gestionrii fondurilor structurale i de coeziune. n acest sens, ACIS coordoneaz pregtirea i funcionarea cadrului legislativ, instituional i procedural pentru gestionarea instrumentelor structurale, iar pe de alt parte programeaz, coordoneaz, monitorizeaz i evalueaz utilizarea asistenei financiare nerambursabile. Directia din cadrul MAEur, ACIS, coordoneaz: Asistena nerambursabil acordat Romniei de Uniunea European prin Programul Phare; Asistena nerambursabil acordat Romniei, pe baz bilateral, de ctre Statele Membre UE;
91
Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la Fondul European pentru Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul de Coeziune (FC).
47
Elaborarea i implementarea Planului Naional de Dezvoltare, document strategic ce fundamenteaz accesul Romniei la Fondurile Structurale; Elaborarea, monitorizarea i evaluarea cadrului strategic naional de referin, a programelor operaionale i a documentelor cadru de implementare corespunztoare; Dezvoltarea capacitii administrative, elaborarea i actualizarea procedurilor structurilor implicate n gestionarea instrumentelor structurale Activitatea de informare i comunicare n domeniul instrumentelor structurale Programul de asisten tehnic JASPERS (Asisten comun pentru promovarea proiectelor n regiunile europene). ACIS a fost constituit n martie 2004, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, sub denumirea de Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AMCSC) n baza Hotrrii de Guvern nr. 403/2004 pentru modificarea Hotrrii de Guvern nr. 1574/2003 privind reorganizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice i a Ageniei Naionale pentru Administraia Fiscal. n urma reorganizrii Guvernului n martie 2007, AMCSC a devenit Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS), n baza Hotrrii de Guvern nr. 386/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice. Conform HG nr. 386/2007, ACIS a fost organizat la nivel de direcie general, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, n componena creia funcioneaz patru direcii i un serviciu: Direcia de Analiz i Programare Direcia Coordonare de Sistem Direcia Monitorizare Direcia Asisten Tehnic (ndeplinete i rolul de Autoritate de Management pentru Programul Operaional Asisten Tehnic) Unitatea Central de Evaluare. Conform Ordonanei de urgen nr. 26/2011 Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale se organizeaz ca departament fr personalitate juridic n cadrul Aparatului de lucru al Guvernului i n subordinea prim-ministrului. In septembrie 2011 a fost infiintat Ministerul Afacerilor Europene, prin HG nr. 967/2011 i Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale iese din subordinea prim-ministrului i se organizeaz ca structur a Ministerului Afacerilor Europene. Astfel, MAEur, prin Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, indepliniste atribuii n domeniul coordonrii i gestionrii fondurilor europene i n domeniul afacerilor europene. 48
Guvernul Romniei a optat pentru un proces de descentralizare n tranziia de la fondurile de preaderare la cele de post-aderare. Se prevede c un mecanism mai flexibil, cu roluri i responsabiliti clare ale factorilor cheie implicai, cu meninerea unei expertize corespunztoare, la fiecare nivel de competen, va conduce la o utilizare mai eficient a fondurilor europene.92 Sistemul de implementare al programelor operaionale n Romnia, cuprinde urmtorii actori: Comitetul de Monitorizare al PO Autoritatea de Management Organisme Intermediare Autoritatea de Certificare i Plat Autoritatea de Audit
Cadrul instituional al gestionrii instrumentelor structurale n Romnia se prezint, dup cum urmeaz93:
93
http://fonduri-structurale.ro/Document_Files//CSNR/00000052/afcaj_Rezumat_CSNR_final_RO.pdf
49
Autoritatea de Audit Ministerul Afacerilor Europene Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale Ministerul Finanelor Publice Autoritatea de Certificare si Plata
Min. Economiei
Min. Transp. i Infrastructurii
Min. Mediului si Padurilor
Min. Dezv. Regionale i Turismului
Min. Muncii, Familiei i Proteciei Sociale
Min. Administraiei i Internelor
Min. Finanelor Publice
Autorit. de Management POS Cresterea competitivitii economice Organisme intermediare: Min. Comunicaiilor i Societii Informaionale; Min. Economiei (Energie); Min. pt. IMM., Comerului, i Mediului de Afaceri(s-a desfiintat, gestionarea primei axe prioritare a POSCCE va fi facuta de catre Min Economiei); ANCS - Min. Educaiei, Cercetrii Tineretului si Sportului -
Autorit. de Management POS Transport
Autorit. de Management POS Mediu
Autorit. de Management PO Regional
Autorit. de Management POS Dezv resurselor umane
Autorit. de Management PO Dezvoltarea capacitii administrative
Autorit. de Management PO Asisten tehnic
Organisme Intermediare
8 OI Regionale
Organisme Intermediare 8 Agenii de Dezvoltare Regional; Min. pt. IMM., Comerului, i Mediului de Afaceri (Turism) gestionarea axei 5 din POR va fi realizata de catre MDRT
Organisme Intermediare Min. Muncii, Familiei i Proteciei Sociale; ANOFM Min. Educaiei, Cercetrii Tineretului si Sportului; Centrul Na de Dezv. a nv. Prof i Tehnic
BENEFICIARI
50
Instituii implicate n implementarea programelor operaionale
Comitetul de monitorizare a Programme Monitoring programului operaional Committee Autoritatea Managing de Management Authorit y Autoritatea de Audit Autoritatea Certifying Authorit i Certificare y Plat
Comisia European European Commissio n
Organisme Intermediate Intermediare Bodie s Beneficiarie Beneficiari s
Plile ctre Payments tobeneficiari pot fi may be de viaca F cute tre un organism competent , fc de PO desemnat difer on the Programme
Proiect Project s
Scheme Scheme de grant s
Figura 3.2. Sistemul de implementare a programelor operaionale
Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaionale Comitetele de Monitorizare a Programelor (CMP) sunt nfiinate n termen de trei luni de la hotrrea de aprobare a Programelor Operaionale. CMP-urile sunt nfiinate de statul membru, de comun acord cu Autoritile de Management, dup consultarea partenerilor. CMP au responsabilitatea de a superviza ntreaga coordonare a programelor operaionale.94 Autoritile de Management sunt responsabile cu asigurarea unui management i a unei implementri eficiente i corecte a programelor finanate din Fondurile Structurale. n conformitate cu prevederile articolului 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006, fiecare Autoritate de Management este responsabil pentru managementul i implementarea eficient, eficace i corect a Programului Operaional. Autoritatea de Management are urmtoarele atribuii principale95:
94
Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la Fondul European pentru Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul de Coeziune (FC). 95 H.G. nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituional pentru coordonarea, implementarea i gestionarea instrumentelor structurale (MO nr. 346/20.04.2004)
51
coordoneaz
armonizarea
cadrului
instituional
dezvoltarea
capacitii
administrative i urmrete consolidarea i extinderea parteneriatelor n procesul de planificare, precum i n toate fazele de implementare a Cadrului de Sprijin Comunitar; sunt responsabile pentru utilizarea eficient, efectiv i transparent a fondurilor din Programele Operaionale, precum i pentru ndeplinirea sarcinilor delegate Organismelor Intermediare; dezvoltarea i promoveaz parteneriatele la nivel central, precum i ntre nivelurile central, regional i local, inclusiv parteneriatul public privat; asigur informarea cetatenilor i mass media cu privire la rolul Uniunii Europene n derularea programelor si contientizarea potenialilor beneficiari si a organizaiilor profesionale cu privire la oportunitile generate de implementarea programelor;
Organismele Intermediare Atribuiile OI-urilor sunt stabilie pe baze contractuale i sunt delegate de ctre Autoritile de Management i/sau Autoritile de Plat, Organismelor Intermediare, n baza unui acord de delegare. Autoritile de Management i/sau Autoritile de Plat sunt responsabile pentru ndeplinirea corespunztoare a sarcinilor delegate i pentru efectivitatea i eficiena operaiunilor finanate din fondurile structurale. n principiu, Organismele Intermediare au ca atribuie principal gestionarea prioritilor i domeniilor de interventie din Programele Operaionale. Delegarea de atribuii de la Autoritile de Management i/ sau de Plat la Organismele Intermediare va lua n considerare caracterul regional de implementare al programului respectiv, capacitatea efectiv i experiena Organismelor Intermediare.96
Autoritatea de Audit n calitate de Autoritate de Audit pentru toate Programele Operaionale a fost desemnat un organism asociat Curii de Conturi, n conformitate cu cerinele articolului 59 al Regulamentului nr. 1083/2006.
96
http://anaf.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_structural/fonduri_structurale/cadrul_institutional/ cadru_institutional.htm.
52
Autoritatea de Audit este independent, din punct de vedere operaional, fa de Autoritile de Management, Autoritatea de Certificare i Autoritatea de Pli. Conform legislaiei, aceasta are urmtoarele atribuii principale: audit de sistem, verificarea pe baz de eantion i audit final; verificri i audit extern asupra fondurilor structurale de care va beneficia Romnia ncepnd cu anul 2007; verificarea cheltuielilor eligibile declarate, pe baza de eantion reprezentativ; verificarea existenei i corectitudinii elementului de cofinanare.
Autoritatea de Certificare i Plat Ministerul Finanelor Publice a fost desemnat s ndeplineasc rolul de Autoritate de Certificare i Plat pentru toate Programele Operaionale. Autoritate de Certificare i Plat este responsabil cu: - certificarea declaraiilor de cheltuieli i a cererilor de plat, nainte de transmiterea acestora la Comisie, n conformitate cu prevederile articolului 61 din Regulamentul nr. 1083/2006 privind prevederile generale referitoare la Fondul European pentru Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune; - primirea tuturor plilor de la Comisia European aferente FEDR, FSE i Fondului de Coeziune, pentru toate Programele Operaionale, precum i cu efectuarea plilor din resursele comunitare ctre Beneficiari (pli directe) sau ctre Unitile de Plat din cadrul ministerelor avnd rol de Autoriti de Management (pli indirecte).97
III.3.3. Fluxul financiar n cazul fondurilor structurale Autoritatea de Certificare i Plat va efectua pli direct ctre Beneficiari, pentru POS Transport i POS Mediu (figura 3.3.). Pentru celelalte Programe Operaionale, va fi utilizat sistemul de pli indirecte, prin delegarea efecturii plilor de la Ministerul Finanelor Publice ctre Unitile de Plat, din cadrul ministerelor, (figura 3.4.) avnd rol de Autoriti de Management. Acest sistem este descris n fiecare Program Operaional.
97
Cadrul Strategic Naional de Referin, octombrie 2006.
53
Comisia European
Autoritatea de Certificare i Plat Pre-finanare Co-finanare mprumuturi FEDR, FSE, FC
Autoritatea de Management
OI
Beneficiari
- - - - - - - Pre-finanare Rec final
cereri de plat i documente justificative
-- -- -- -- rambursare a cheltuielilor certificate
Figura 3.3. Pli directe ctre beneficiari n cazul proiectelor
CE
ACP
Pre-finanare Co-finanare mprumuturi FEDR,FSE,FC
AM
Unitate de plat
OI
Beneficiar final - - - - - - - Pre-finanare cereri de plat i documente justificative

Recipient final
Figura 3.4. Pli indirecte ctre beneficiari
54
CE Comisia European ACP Autoritatea de Certificare i Plat OI Organism Intermediar Procesul de certificare Exist patru niveluri de certificare n cazul fondurilor structurale.
Comisia European Autoritatea de Audit Autoritatea de Certificare si Plat
nivel 4 de certificare
Autoritatea de management
nivel 3 de certificare
Orgnisme Intermediare
nivel 2 de certificare nivel 1 de certificare

Beneficiar
Figura 3.5. Cele 4 niveluri ale certificrii, n cazul fondurilor structurale i de coeziune
Primul nivel este asigurat de beneficiar, care verific acurateea, corectitudinea i eligibilitatea cheltuielilor (evaluarea ex-ante). Beneficiarul depune apoi solicitarea de plat la AM/OI, dup caz, mpreun cu documentele justificative de plat i raportul progresului proiectului. Al doilea nivel al certificrii este realizat la nivelul Organismelor Intermediare. Cel de-al treilea nivel este asigurat de Autoritatea de Management. Ultimul nivel de certificare cade n responsabilitatea Autoritii de Certificare i Plat din cadrul Ministerului Finanelor Publice, care depune ctre Comisia European solicitrile 55
de plat intermediare i certificarea acestora de trei ori pe an, precum i solicitarea de plat final.
III.3.4. Reguli specifice fondurilor structurale i de coeziune Regula n+3/n+2. Este aplicabil tuturor celor 3 instrumente: FEDR, FSE i FC. Angajamentul (alocarea financiar) pentru anul N trebuie s fie cheltuit i certificat de ctre statele membre pn n anul N+3(N+2), inclusiv. Sumele necheltuite se pierd. Regula se aplic la nivelul PO, nu al proiectelor i necesit o monitorizare atent a cheltuielilor din partea AM i AC pentru a se preveni pierderea banilor. Aplicarea regulii este difer pentru statele membre. Cele 10 state care au aderat n 2004, mpreun cu Romnia i Bulgaria, beneficiaz de N+3, n perioada 2007-2010 i N+2, n perioada 2011-2013, n vreme ce celelalte state membre sunt constrnse de regula n+2. Regula flexibilitii. Acolo unde este posibil este permis o finanare comun FEDR/FSE, de pn la 10%, la nivel de Program Operaional. Regula rambursrii. Este una dintre cele mai importante reguli ale finanrilor structurale. Beneficiarul cheltuie, apoi solicit rambursarea cheltuielilor (diferit fa de PHARE, ISPA). Criteriile pentru alocarea pre-finanrii ctre beneficiari sunt stabilite de AM i MEF. Regula prefinanrii. Comisia European acord o prefinanare statelor membre, la nceputul perioadei de programare. Nivelul prefinanrii difer n cazul statelor membre, astfel: 7% din FEDR i FSE, respectiv 10.5% din FC, pentru cele 10 state care au aderat n 2004 + Bulgaria i Romnia. In 2009, ca parte a planului de redresare economica a UE, prefinantarea Romaniei a fost marita cu inca aproximativ 384 de milioane de euro. 5% din FEDR i FSE, respectiv 7,5% din FC, pentru restul statelor membre. Prefinanarea se acord la nivelul programelor operaionale, astfel: pentru POR, finanat integral din FEDR, prefinanarea va reprezenta 8% din alocarea financiar pentru POR pe perioada 2007-2013, mprit pe primii trei ani, dup cum urmeaz: 2% n 2007, 3% n 2008 i 3 % n 2009. Romnia intenioneaz s foloseasc o parte a fondurilor de prefinanare pentru a prefinana anumite operaiuni, avnd ca beneficiari, autoriti publice centrale i locale i 56
ONG-uri. n cazul n care, prefinanarea UE nu va fi de ajuns pentru a acoperi necesarul de prefinanare ntr-un anumit an, vor fi alocate resurse suplimentare de la bugetul de stat. n ceea ce privete rata de schimb, Comisia European gestionnd fondurile structurale i de coeziune n euro, alocrile pe programe operaionale ctre Romnia se vor face tot n euro. Romnia a decis c, contractele cu beneficiarii s fie ncheiate n RON, iar plile s fie efectuate tot n RON. Fondurile structurale i de coeziune primite de la Comisia European vor fi pstrate n conturi, din cadrul unor bnci comerciale. Resursele naionale publice pentru cofinanare vor fi inute la nivel central, permind plata cofinanrii o dat cu plata aferent fondurile UE. Autoritile locale vor asigura cofinanarea direct. n concluzie, considerm c rolul fondurilor structurale este acela de a acorda sprijin financiar unde, cnd, i ct este nevoie de acesta, dar, pentru a putea beneficia de acest sprijin, solicitanii trebuie s respectate Regula Jocului, adica s trateze cu seriozitate toate etapele acestui proces, ncepnd cu ideea de proiect i pn la semnarea contractului de finnaare i s respecte ntocmai toate procedurile impuse de UE. Totui, beneficiarii finanrilor din fonduri structurale nu trebuie s considere obinerea contractului de finanare drept un scop n sine, ci, cum scopul acestor finanri este acela de a ne ajuta n ndeplinirea obiectivelor strategice, acesta trebuie vzut doar ca o etap necesar, dar nu i suficient. Din multe puncte de vedere, etapele urmtoare ale vieii proiectului, implementarea sa, conducerea sa cu succes pna la momentul absolut final, fiind cu mult mai dificile dect cele anterioare. Fondurile Structurale sunt, n primul rnd, fonduri cu caracter regional, specifice nevoilor locale. Acestea reprezint instrumente financiare n vederea restructurrii economice i sociale, n spaiul comunitar. n urmtorul subcapitol, ne propunem s realizm o analiz comparativ a schemelor de finaare, n cazul celor dou tipuri de finanri europene, fondurile de pre-aderare i fondurile post-aderare, pentru a scoate n eviden similitudinile, dar i deosebirile, n ceea ce privete gestionarea acestora.
IV. O analiz comparativ a schemelor de finanare n cazul fondurilor de preaderare i postaderare. Principalele asemnri i deosebiri ntre fondurile de pre-aderare i cele post-aderare 57
Asistena financiar nerambursabil primit de catre ara noastr, pentru perioada de programare 2007-2013, este evideniat n Programe Operaionale, care, la rndul lor, sunt finanate cu ajutorul instrumentelor structurale. Astfel, fondurile de pre-aderare, PHARE, ISPA i SAPARD sunt nlocuite, dup cum urmeaz:
Tabel nr. 4.1. privind analiza comparativ fonduri de pre-aderare fonduri post aderare
Pre-aderare Phare Coeziune Economic i Social Phare Cooperare transfrontalier
Post- aderare Fondul European de Dezvoltare Regional Fondul Social European Obiectivul Cooperare teritorial european Fondul European pentru Dezvoltare Regional
ISPA SAPARD
Fondul de Coeziune Fondul European pentru Agricultur i Dezvoltare Rural
Analiz comparativ a celor dou tipuri de fonduri (pre-aderare i post-aderare): Din punct de vedere al obiectivelor urmrite n acordarea fondurilor de pre-aderare i a celor post-aderare de ctre Uniunea European, putem spune c cele dou categorii de fonduri urmresc, n principal, dezvoltarea socio-economic a rii beneficiare de astfel de ajutoare nerambursabile, doar c aceste fonduri sunt acordate n momente diferite de timp. Aadar: principalul obiectiv al fondurilor de pre-aderare este acela de ajuta un stat candidat s devin un stat membru al Uniunii Europene, prin acordarea de ajutoare financiare nerambursabile, pentru a se dezvolta din punct de vedere economic, pentru a-i ntri capacitatea instituional, pentru a instrui personalul din administraia public central i local, pentru a facilita accesul la tehnologii performante i pentru a acorda consultan firmelor, n vederea certificrii, pentru a reduce numrul omerilor etc. Toate aceste aciuni sunt realizate de ctre un stat candidat pentru a se alinia la cerinele Uniunii Europene, pentru a armoniza legislaia rii cu legislaia Uniunii Europene. Pe de alt parte:
58
fondurile structurale ale Uniunii Europene au ca obiectiv global reducerea, ct mai rapid, a disparitilor de dezvoltare socio-economic ntre Romnia i statele membre ale Uniunii Europene. Aceste fonduri au ca destinaie finanarea msurilor de ajutor structural la nivel comunitar, n scopul promovrii regiunilor cu ntrzieri n dezvoltare, reconversia zonelor afectate de declin industrial, combaterea omajului de lung durat, inseria profesional a tinerilor sau promovarea dezvoltrii rurale. n ceea ce privete acordarea finanrilor de pre-aderare ct i a celor structurale, principiul cheie este cel al programrii acestor fonduri. Exist totusi diferene n procesul de programare al acestor dou forme de asisten financiar. De exemplu, n cazul: Programului PHARE, pn la sfritul anului 2003 (inclusiv) programarea fondurilor s-a facut pe o baz anual. Pentru perioada 2004-2006, s-a decis ca programarea fondurilor s devin n linii mari multi-anual. Opt sectoare prioritare au fost identificate pentru programarea multi-anual: reforma administraiei publice, finane, agricultur, mediu, justiie, administrarea frontierelor, minoriti i coeziune economic i sociala. Pentru celelalte sectoare, programarea a continuat s se fac anual. Spre deosebire de fondurile de pre-aderare, Fondurile Structurale i de Coeziune nu finaneaz proiecte individuale, ci programe de dezvoltare multianuale trasate mpreun de regiuni, State Membre i Comisie, pe baza orientrii propuse de Comisie pentru ntreaga Uniune European. Alocarea lor se face pe baza principiului programrii, ce implic diagnosticarea situaiei existente, formularea unei strategii multianuale integrate i coerente i definirea de obiective concrete care s fie atinse. n concluzie, alocarea se realizeaz prin programe multianuale (7 ani). Astfel, dac pentru perioada anterioar de programare, Planul Naional de Dezvoltare a fost elaborat pentru perioada 2004-2006, pentru aceasta perioad de programare, acelai document a fost ntocmit pentru perioada 2007-2013. Din punct de vedere al managementului descentralizat al alocrilor financiare, adic managementul naional subliniem urmtoarele aspecte: n cazul fondurilor de pre-aderare, aceast abordare a managementului descentralizat, poate fi remarcat doar pentru programul SAPARD, unde ntreaga responsabilitate n ceea ce privete gestionarea proiectelor de investiii, ncepnd cu etapa de selectare i pn la efectuarea plilor a revenit rii noastre. Referitor la celelalte tipuri de fonduri de pre-aderare (PHARE i ISPA), Delegaia Comisiei Europene n Romnia a supravegheat ntreg procesul de management al programului. 59
Responsabilitatea managementului Fondurilor Structurale i de Coeziune aparine statelor membre, Comisia asigurnd doar controlul ex-post. Avem, astfel, de-a face cu un management descentralizat al acestor fonduri. Mai mult, n timp ce prioritile principale ale unui program de dezvoltare sunt definite n cooperare cu Comisia, selecia i managementul proiectelor sunt n responsabilitatea autoritilor naionale i regionale. Responsabilitatea elaborrii i gestionrii Programelor Operaionale aparine instituiilor desemnate ca Autoriti de Management, chiar dac o parte din atribuiile lor pot fi delegate Organismelor Intermediare. n cazul fondurilor de post-aderare, Comisia stabilete prin Regulamente, doar regulile generale de alocare a fondurilor, iar ara noastr a construit cadrul instituional, care este cu mult mai complex, dect n cazul fondurilor de pre-aderare i pe cel procedural i a armonizat legislaia cu Regulamentele Europene. Din punctul de vedere al bugetelor prevzute de cele dou categorii de fonduri, putem spune c, sumele ce vor fi primite de Romnia, n calitatea sa de stat membru al Uniunii Europene, vor fi semnificativ mai mari (de peste 4 ori). O consecin a acestui fapt este aceea c, sumele alocate de Guvernul Romniei pentru co-finanarea fondurilor post-aderare este mai mare, dect n cazul celor de pre-aderare. Fondurile Structurale i de Coeziune de care beneficiaz ara noastr sunt menite s completeze i nu s nlocuiasc efortul naional. Referitor la principiul rambursrii, putem spune c acesta este un atribut al fondurilor post-aderare, ntruct: n cazul fondurilor PHARE i ISPA, beneficiarii proiectelor primeau un avans (aproximativ 80% din totalul finanrii nerambursabile), cu ajutorul cruia puteau s realizeze activitile prevzute n proiect. n cadrul Fondurilor Structurale i de Coeziune, Beneficiarii proiectelor efectueaz plata furnizorilor de lucrri sau servicii din fonduri proprii, iar ulterior, pe baza facturilor pltite i a ordinelor de plat, n baza crora s-a fcut plata, se solicit rambursarea cheltuielilor efectuate. Dup acelasi principiu al rambursrii s-a derulat n ara noastr i programul SAPARD. Fondurile post-aderare opereaz dup regula n+3 / n+2, unde N este anul angajamentului, n+3 este anul pn la sfritul cruia fondurile angajate n anul n trebuie cheltuite. Sumele necheltuite n intervalul menionat se pierd. n perioada 2007-2010 se aplic regula n+3, astfel, sumele contractate n anul 2007 pot fi cheltuite pn n anul 2010, iar n perioada 2011-2013 se va aplica regula n+2. 60
Parteneriatul joac un rol fundamental n implementarea Fondurilor Structurale. Conform Regulamentului General privind FEDR, FSE i FC, Statele Membre i Comisia trebuie s traseze aciunile comunitare n strns consultare, iar n timpul tuturor fazelor (programare, monitorizare, evaluare) trebuie s implice cele mai reprezentative organisme la nivel naional, regional, local. Acestea trebuie s includ parteneri economici, sociali, sectoriali, teritoriali, inclusiv ONG-uri i trebuie s ia n considerare principiul promovrii anselor egale ntre brbai i femei i dezvoltarea durabil prin integrarea proteciei mediului. Conform Comisiei Europene, parteneriatul a generat proiecte mai bune si mai inovatoare, mbuntirea monitorizrii i a evalurii performanei, precum i o mai bun diseminare a informaiei legate de rezultatele proiectelor98. Principiul Parteneriatului a fost respectat i aplicat de regiunile europene, de-a lungul timpului, n mod variat i cu grade de intensitate diferite, n funcie de nivelul de contientizare al actorilor asupra importanei acionrii n comun i de motivaia acestora de a beneficia de un suport financiar mai mare sau mai mic. Pentru Romnia, un exerciiu n acest sens l-a constituit implementarea programelor de pre-aderare, unde aplicanii erau stimulai s promoveze parteneriatul n vederea derulrii cu succes a activitilor specifice prevzute n proiect, primind un punctaj mai mare n timpul evalurii proiectelor, acele propuneri care iniiau colaborri cu diverse instituii naionale sau internaionale. Gestiunea instrumentelor de pre-aderare este diferit de cea a fondurilor structurale. Dup cum s-a putut observa, n cazul fondurilor structurale i de coeziune avem de-a face cu un management descentralizat al acestor programe, iar n cazul fondurilor de pre-aderare, doar managementul programului SAPARD este mai apropiat de gestiunea fondurilor structurale. Implementarea programelor PHARE i ISPA mai ales, difer substanial de programarea instrumentelor structurale. Din cadrul programului PHARE, poate doar componenta Coeziune economic i social se aproprie de managementul fondurilor de post aderare. Dei dimensiunea anunat a suportului financiar comunitar pentru Romnia, prin intermediul fondurilor structurale i de coeziune este una foarte mare, totui, acest fapt nu reprezint totodat i garania beneficierii efective a rii noastre de acest sprijin. Exist o serie de ali factori interni, care concur la capacitatea actorilor (publici i privai) din Romnia, de a mobiliza i valorifica o astfel de dimensiune generoas de resurse financiare, factori care, n cea mai mare parte din cazuri reclam eforturi susinute i o schimbare de atitudine i mentaliti a tuturor celor implicai.
98
Comisia European, Al Treilea Raport de Coeziune: Un nou parteneriat pentru coeziune, (EC: Brussels, 2004).
61
V. Principalele modificri privind implementarea Instrumentelor Structurale n perioada financiar 2014 - 2020
a) Obiective 2007 - 2013 OBIECTIV - Convergen - Competitivitate - Cooperare b) Regiuni n perioada 2007 2013 regiunile NUTS 2 ale Uniunii Europene sunt difereniate formal n funcie de obiectivul n care se ncadreaz. Propunerea Comisiei Europene pentru urmtoarea perioad financiar vizeaz mprirea regiunilor strict n funcie de indicatorul PIB/capita, dup cum urmeaz: INSTRUMENT FEDR, FSE, FC FEDR, FSE FEDR 2014 2020 OBIECTIV - Investiii pentru dezvoltare i locuri de munc - Cooperare INSTRUMENT FEDR, FSE, FC FEDR
2007 - 2013 REGIUNI Convergen Phasing-out Phasing-in LIMITE ECONOMICE PIB/capita<75% media UE27 PIB/capita<75% media UE15 PIB/capita<75% media UE15(2000-2006) PIB/capita>75% media UE15(2007-2013) Toate regiunile care nu se ncadreaz n celelalte categorii
2014 - 2020 REGIUNI LIMITE ECONOMICE Regiuni mai puin PIB/capita<75% media dezvoltate UE27 Regiuni de tranziie PIB/capita intre 75%90% media UE27
Competitivitate
Regiuni dezvoltate
PIB/capita>90% media UE27
c) Alocarea financiar
2007 - 2013 BUGET POLITIC REGIONAL - Convergen - Competitivitate - Cooperare

2014 - 2020 BUGET POLITIC REGIONAL - Investiii pentru dezvoltare i locuri de munc - Cooperare 376 mld. Euro 96,52% 3,48% 62
347,4 mld euro 81,54% 15,95% 2,52%
Toate regiunile care au avut PIB/capita <75% din media UE25 n 2007-2013 i care vor avea PIB/capita mai mult de 75% din media UE27, vor primi o finanare de cel puin 2/3 din finanarea primit ntre 2007-2013 Bugetul propus pentru 2014-2020 Regiuni mai slab dezvoltate Regiuni de tranziie Regiuni dezvoltate Cooperare teritorial Fondul de coeziune Regiuni ultraperiferice Facilitatea Connecting Europe pentru transport, energie i sisteme de tehnologia informaiilor d) Documente strategice Miliarde euro 162,6 38,9 53,1 11,7 68,7 0,926 40
La 3 luni dup adoptarea noului Regulament care va reglementa cadrul general de implementare a Instrumentelor Structurale, Comisia va prezenta un Cadru Strategic Comun un document care transform obiectivele tematice ale politicii regionale n ci de aciune pentru Instrumentele Structurale. O noutate este faptul c la 3 luni dup prezentarea Cadrului Strategic Comun, fiecare stat va comunica Comisiei Europene Contractul de Parteneriat (elaborat mpreun cu partenerii naionali) document ce conine rezultatele evalurilor ex ante ale PO, analize privind disparitile existente, metode de atingere a obiectivelor, mecanisme care asigura implementarea IS, etc. Practic, Contractul de Parteneriat va nlocui Cadrul Strategic Naional de Referin, oferind astfel un control mai eficient din partea Comisiei asupra cheltuirii banilor.
e) Noi msuri de simplificare i eficientizare a accesului la Instrumentele Structurale Printre aciunile propuse de Comisia European n favoarea facilitrii accederii la fondurile europene se numr: Implementarea unui sistem electronic funcional de transmitere a documentelor de ctre beneficiari pn n 2014; Organizarea unor ntlniri anuale CE-SM pentru a monitoriza progresele i pentru a face recomandri ncepnd cu 2016; Punerea la dispoziia statelor membre a modelelor de mecanisme eficiente bazate pe termeni i condiii proprii ai CE; Armonizarea normelor de eligibilitate ntre diferitele Instrumente Structurale; 63
Utilizarea mai larg a costurilor simplificate (ex:utilizarea ratelor forfetare pentru a calcula unele categorii de costuri)
f) Nouti FSE Pentru perioada 2014 2020, Comisia European a propus o cretere a bugetului alocat Fondului Social European de la 10% din bugetul UE ct este n prezent la 25%. n urmtoarea perioad financiar, FSE va sprijini n mod deosebit ONG-urile, IMM-urile, precum i alte categorii de beneficiari mici se vor aloca mai multe resurse pentru aceti poteniali beneficiari i, n acelai timp, se vor lua msuri pentru simplificarea procedurilor de rambursare. n acord cu Strategia 2020, FSE va finana aciuni care promoveaz incluziunea social i combaterea srciei(pn la 20% din resursele fondului vor fi direcionate ctre aceste scopuri). O alt noutate este faptul c echipamentele legate de investiia n capitalul social i uman vor fi eligibile pentru sprijinul acordat de FSE
64

Suport Curs DRFS 2011 - 2012

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Suport Curs DRFS 2011 - 2012

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

DEZVOLTARE REGIONALA si FONDURI STRUCTURALE

SUPORT DE CURS Semestrul I 2011 2012

Lect. univ. dr. Drago JALIU

Regiuni eligibile sub obiectivul de convergen

Regiuni eligibile sub obiectivul de competitivitate regional

Zone eligibile 81,54% PIB/loc UE 25

Alocri financiare 251,16 Mld. Euro 57,04% 189,6 Mld Euro

Regiuni cu PIB/loc<75% din

Obiectiv Competitivitate i ocuparea forei de munc 15,95%

investiiilor productive care contribuie la crearea i mentinerea locurilor de munc, acest

Profiroiu, M. Politici Europene, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 317.

Ministerul Economiei i Finanelor , http://anaf.mfinante.ro/wps/portal.

*** Fondurile Structurale- Ghidul actorilor regionali, 2003.

Harvey, B. op.cit., p.24

Harvey, B. op.cit., p.23

Management/ Implementare Monitorizare

Evaluator independent sub supravegherea Autoritii de Management, n cooperare cu

Centralizat non-integrat membre Descentralizat non-integrat Belgia

Irlanda (pentru programul aciunilor pe infrastructur Portugalia, majoritatea noilor state

Bleanu, A. op.cit. idem

studii au demonstrat existena unor diferene semnificative ntre nivelurile de dezvoltare

http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=172 http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=190 86 http://fonduri-structurale.ro/

Instrument FEDR FSE FEDR+FC FEDR+FC FEDR FEDR FSE

Programele operaionale sub obiectivul FEDR

Min. Transp. i Infrastructurii

Min. Mediului si Padurilor

Min. Dezv. Regionale i Turismului

Min. Muncii, Familiei i Proteciei Sociale

Min. Administraiei i Internelor

Min. Finanelor Publice

Autorit. de Management POS Transport

Autorit. de Management POS Mediu

Autorit. de Management PO Regional

Autorit. de Management POS Dezv resurselor umane

Autorit. de Management PO Dezvoltarea capacitii administrative

Autorit. de Management PO Asisten tehnic

Copyright Drago Jaliu

Instituii implicate n implementarea programelor operaionale

Comisia European European Commissio n

Organisme Intermediate Intermediare Bodie s Beneficiarie Beneficiari s

Scheme Scheme de grant s

Figura 3.2. Sistemul de implementare a programelor operaionale

Cadrul Strategic Naional de Referin, octombrie 2006.

Autoritatea de Certificare i Plat Pre-finanare Co-finanare mprumuturi FEDR, FSE, FC

- - - - - - - Pre-finanare Rec final

cereri de plat i documente justificative

-- -- -- -- rambursare a cheltuielilor certificate

Figura 3.3. Pli directe ctre beneficiari n cazul proiectelor

Beneficiar final - - - - - - - Pre-finanare cereri de plat i documente justificative

Figura 3.4. Pli indirecte ctre beneficiari

Comisia European Autoritatea de Audit Autoritatea de Certificare si Plat

nivel 2 de certificare nivel 1 de certificare

Pre-aderare Phare Coeziune Economic i Social Phare Cooperare transfrontalier

Fondul de Coeziune Fondul European pentru Agricultur i Dezvoltare Rural

PIB/capita>90% media UE27

2007 - 2013 BUGET POLITIC REGIONAL - Convergen - Competitivitate - Cooperare

347,4 mld euro 81,54% 15,95% 2,52%

Copyright Drago Jaliu

S-ar putea să vă placă și