El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de nuestras preocupaciones.

Sin embargo, con el fin de evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar en espaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear en ocasiones el masculino genrico clsico, entendiendo que todas las menciones en tal sentido incorporan siempre a mujeres y hombres. Si no es estrictamente necesario no imprima este documento, as ayudamos a preservar el medio ambiente. El presente documento puede ser reproducido parcial o totalmente para divulgacin del conocimiento. Se solicita citar sus autores y la fuente segn corresponda bajo licencia

Serie Marcos Conceptuales Documento N 4: Participacin de la Sociedad Civil ISBN: Autores: Alejandra Fandez y Humberto Abarca Diseo grfico: Alvaro Alonso B. Inclusin y Equidad Consultora www.inclusionyequidad.org Sede Central: Morand 617 Depto. 1906. Santiago de Chile. Fono: 56-2- 6823494 Sede Mxico y Centroamrica: Patriotismo 23. Colonia Escandn. Delegacin Miguel Hidalgo. Cdigo Postal 11800. Mxico, Distrito Federal. Fono: 52-55 55367130
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Santiago de Chile.

Contenidos

Presentacin
La temtica de participacin de la sociedad civil se ha ido perfilando como uno de los temas relevantes de la agenda social y poltica de este siglo. Los escenarios de crisis de representacin de los actores tradicionales y la creciente organizacin de la ciudadana en torno a sus urgentes demandas, han dado origen a la recuperacin de la organizacin ciudadana como espacios democrticos que claman por participacin. Las polticas pblicas enfrentan diversos desafos en torno a este tema: la necesidad de reconocer e integrar la diversidad de actores e intereses existentes; la capacidad para comprometerse con procesos culturales de transformacin ms amplia; la demanda de asumir diseos abiertos de intervencin social, en trminos de explorar nuevas alternativas de implicacin y resolucin frente a los problemas; de modo principal, adecuar su gestin a la construccin de ciudadana y el reconocimiento de la autonoma entre lo social y lo poltico. En este punto, se requiere especial atencin a la necesidad de inclusin de la diversidad y a la promocin de un nuevo entendimiento de la autonoma de la sociedad civil. Por otra parte, el paradigma moderno de gestin pblica asigna un lugar destacado a las iniciativas de control ciudadano, esto es, los espacios en que la participacin de la sociedad civil juega algn tipo de rol vinculado a la evaluacin de la forma y desempeo de las polticas pblicas. En este punto, la mayora de los pases de la regin ha impulsado la creacin de modalidades o instancias de retroalimentacin, entre las que se cuentan oficinas de reclamo y/u orientacin y mecanismos de cuenta
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pblica, destacando las instancias de defensora ciudadana y las oficinas de proteccin del consumidor. Se aprecia aqu la dualidad entre consumidor y ciudadano que caracteriza los modelos de participacin a nivel de la regin. Desde los gobiernos, se ha actuado en forma cauta, generando mecanismos incipientes. En algunos casos, se han desplegado iniciativas de mayor innovacin y con carcter deliberativo de alto nivel, como el caso de Brasil, Bolivia y Ecuador. En otros casos, se dispone de algn tipo de poltica en materia de participacin ciudadana que implica entrega de recursos -todava muy limitados- para el funcionamiento de las organizaciones y una atencin -an menor- para el fortalecimiento de las capacidades de liderazgo. Es posible afirmar que vivimos el trnsito desde un paradigma de primera generacin, dominado por los criterios eficientistas de la participacin, hacia un marco emergente de segunda generacin, de carcter deliberativo. All, la participacin es un proceso activo encaminado a transformar las relaciones de poder y tiene como intencin estratgica incrementar y redistribuir las oportunidades de los actores en los procesos de toma de decisiones. Con todo, es evidente que el grado de participacin, la continuidad y el espacio conquistado por la sociedad civil no es homogneo, vara dependiendo de la instancia en la cual participa y sus temas de agenda. Tambin es importante considerar que las organizaciones por su propia naturaleza tienen diversos intereses. En algunos casos poseen intereses globales y se han coordinado internacionalmente, adquiriendo

mayor capacidad de incidencia y presencia a lo largo del proceso. En otros casos, los impactos estn dados por su alto grado de especializacin y focalizacin en una temtica especfica, tal es el caso del movimiento de mujeres, las organizaciones de los pueblos indgenas y afrodescendientes.

Pese a todos los esfuerzos, todava queda mucho camino que recorrer y persiste la interrogante respecto de las propias capacidades del mundo pblico para explorar e instalar modelos de participacin pertinentes y adecuados al momento que vivimos.

1. Participacin y Polticas Pblicas

Existen dos dimensiones de valoracin de la participacin ciudadana en asuntos pblicos: un criterio instrumental, que pone el acento en su aporte a la pertinencia, calidad e impacto de las polticas pblicas y otro sustantivo, que releva su rol en la profundizacin de la cultura democrtica de la sociedad. En el plano instrumental, son reconocidas algunas ventajas: Permite mejorar la adecuacin de los diseos de intervencin en todo el ciclo de las polticas pblicas; Permite trabajar considerando los criterios de calidad formulados desde los implicados en la intervencin; Permite robustecer el impacto de las intervenciones al trabajar con las redes de usuarios; Trabajar con los usuarios permite llegar a poblaciones de difcil acceso, especialmente en aquellos temas de complejo tratamiento como el VIH/SIDA, las drogas o la migracin; Posibilita ampliar la base poltica de legitimacin de las intervenciones sociales; Permite mejorar los sistemas de rendicin de cuentas; Promueve la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos pblicos;

En el segundo caso, si bien se afirma la participacin destacando su capacidad de otorgar efectividad a las polticas pblicas y acciones de gobierno, se le releva en tanto mecanismo bsico para el ejercicio de una democracia ms sustantiva, que exige la redefinicin del vnculo entre Estado y Sociedad, de manera tal que sta sea considerada en su dimensin activa y propositiva, y no como una mero destinatario pasivo de las mejoras implementadas desde la cpula tcnico-poltica.
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De esta manera, es ya un consenso que la participacin ciudadana ayuda a hacer eficiente la poltica pblica en la medida que incorpora la diversidad creciente que presentan las sociedades plurales1. Bajo esta definicin, tributaria de los fundamentos mismos de la ciudadana y de la democracia, se justifica la legitimidad de la participacin mediante el reconocimiento pblico de la capacidad de todo ciudadano de reclamar sus derechos y del apego de las acciones de gobierno no slo de omisin, sino tambin de comisin a la efectiva realizacin de sus derechos de ciudadana (Canto. 2007). De esta manera, se busca la realizacin efectiva de las bases de legitimacin de la democracia, lo que implica, entonces, el goce efectivo de los derechos, mediante la institucionalizacin de mecanismos participativos tanto como medio de la correcta gestin pblica (instrumentalmente), a la vez que como fin de los sistemas democrticos.

Matas Fernndez H.; Martn Ordez A., 2007; Participacin ciudadana en la agenda gubernamental de 2007. Caracterizacin de los compromisos; Pontificia Universidad Catlica de Chile; Instituto de Sociologa; Corporacin Innovacin y Ciudadana, Programa Ciudadana y Gestin Pblica. 7

2. Criterios para evaluar la participacin ciudadana en polticas

Existen distintas modalidades participacin segn la etapa del ciclo de la poltica pblica. Incluso, pueden identificarse algunas prcticas sustitutas que en rigor no constituyen modalidades participativas, las cuales suelen ser presentadas como iniciativas de inclusin ciudadana por los responsables de programas. Frente a stas, existen aquellas que si bien corresponden a dinmicas participativas, se orientan ms bien hacia las dimensiones instrumentales, frente a otras formas que se enmarcan bajo la mirada de la participacin empoderadora o sustantiva. Fernndez y Ordez (op cit) han resumido las mismas en el siguiente cuadro:
Cuadro 1 Tipologa de Participacin Ciudadana

Por No participacin encubierta entienden el conjunto de prcticas implementadas institucionalmente y presentadas como mecanismos de participacin con el fin, explcito o implcito, de inhibir una participacin genuina en la cual los actores sociales tengan incidencia en los programas sociales (Arnstein 1969). Aqu se incluirn disposiciones como: Uso de TICs: difusin parcial de informacin mediante tecnologas que se presuponen participativas e igualitarias. Aqu se incluye la publicacin de informacin en Internet y otros mecanismos a los cuales, en la prctica, se tiene un acceso diferenciado y no garantizan una apropiacin igualitaria de sta, particularmente por aquellos con menos educacin y capital social (Espinoza. 2004), que son, en realidad, el foco de la mayor parte de los programas sociales. Por Campaas se entiende aquellas prcticas que se presentan como informativas, pero cuyo contenido es esencialmente propagandstico, sin aspirar a una apropiacin crtica de la informacin por parte de la ciudadana, que le permita ejercer adecuadamente sus derechos. Por Gestin interna y mejora de atencin al usuario se comprender el conjunto de disposiciones tendientes a mejorar la relacin con el pblico mediante reformas netamente internas como la apertura de una oficina de reclamos, coordinacin entre departamentos, o cualquier prctica institucional aplicada por

la institucionalidad dentro del aparato institucional con el fin de mejorar la atencin con sus beneficiarios. En un segundo nivel est la participacin instrumental, que resulta funcional a la gobernabilidad; incluye los modos de participacin que se consideran como requisito para la eficiencia de los programas sociales definidos institucionalmente. Autoras como Claudia Serrano (1998) incluyen en esta dimensin los modos de participacin orientados a superar carencias materiales mediante el uso de beneficios predefinidos, en contraste a la accin ciudadana empoderadora. Dentro de la participacin instrumental se incluye: La difusin de informacin, entendida como un mecanismo bsico, por el cual los ciudadanos adquieren conocimiento de sus derechos, beneficios, o cuentas pblicas, segn sea el caso. Se dice que es una prctica casi pre-participativa porque, en este nivel, la informacin fluye unidireccionalmente (Arnstein. 1969), considerando al ciudadano meramente como un receptor. Sin embargo, se incluye como dimensin participativa inicial porque es la base para el desarrollo de una accin ciudadana efectiva, sea por apropiacin o reaccin ante las disposiciones institucionales. La consulta no vinculante caracteriza un proceso de participacin que tiene por fin de obtener informacin por parte del gobierno, que no otorga a la ciudadana derecho alguno a intervenir directamente en las decisiones que se adopten. Por ejecucin delegada se asumen aquellas modalidades en las cuales la ciudadana es implicada en la ejecucin del proyecto sin que, a su vez, cuente con la capacidad de incidir en las orientaciones del mismo. Pese a que la ejecucin es participativa, la ciudadana permanece pasiva ante las disposiciones institucionales a las que se somete para llevarlas a cabo. Evaluacin pasiva (respecto de su recepcin de parte del Estado); consulta, quejas y reclamos, refiere a la capacidad de respuesta, por parte de la ciudadana, a la ejecucin del programa, caracterizada por seguir canales ya preestablecidos, con escasa influencia en la reformulacin del mismo.

En un tercer nivel ascendente, encontramos la participacin empoderadora, que reconoce a los actores sociales su capacidad de agencia para la constitucin de espacios idealmente deliberativos mediante los cuales la comunidad organizada y el poder institucional trabajan conjuntamente y deciden colectivamente las orientaciones de los programas. Aqu tiene lugar una participacin autntica, que reconoce efectivamente a la ciudadana su rol fundante y legitimador de toda poltica. La ciudadana activa adquiere poder mediante una capacidad de dilogo que le permite volverse agente en la solucin de problemas o satisfaccin de demandas que no tienen necesariamente un carcter material o de subsistencia. En este nivel encontramos las siguientes prcticas: Participacin deliberativa: incluye la consulta vinculante, aunque frecuentemente la trasciende, considerando una participacin propiamente discursiva de la ciudadana en la decisin de los cursos de accin seguidos por la poltica pblica, integrando su capacidad de agencia de manera autntica, puesto que aqu tiene lugar una verdadera conversacin que permite desarrollar acuerdos dotados de un valor sustantivo.
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A nivel de la implementacin, estn la co-ejecucin y el seguimiento, que corresponden a la implementacin mancomunada entre actores sociales y poder institucional de los programas sociales, que tiene lugar de modo democrtico y reflexivo, donde la ciudadana puede participar de la ejecucin de proyectos y supervisar que la ejecucin de stos se realicen de acuerdo a los acuerdos previamente estipulados. Finalmente, por Reformulacin Deliberativa (control social) se entiende aquella instancia en la que las autoridades rinden cuentas a la ciudadana respecto de los compromisos establecidos, frente a lo cual la ciudadana evala deliberativamente su actuar y toma las decisiones correspondientes (aprobar, vetar o reformular los planteamientos), teniendo incidencia tanto en el futuro de las autoridades como en las siguientes fases del programa social. Por su importancia, desarrollaremos esta nocin en el siguiente acpite.

3. Participacin ciudadana y control social

Como momento de la participacin social en la gestin pblica, el control social o rendicin de cuentas constituye uno de los momentos donde se juega el mayor potencial democratizador, dadas las consecuencias que produce y que repercuten tanto en el lado de la ciudadana como en el de las polticas pblicas. El control social constituye un mecanismo que permite a la ciudadana, sobre la base de una informacin acabada acerca de un proyecto o programa determinado, aprobarlo, vetarlo y juzgar a sus ejecutores, asegurando tanto la transparencia en la administracin como el beneficio de la ciudadana con la realizacin del proyecto y por ende su legitimidad democrtica (Fernndez y Ordez, op. cit). El control social alude al contrapeso que ejercen los ciudadanos frente a la accin del Estado cautelando el cumplimiento de los compromisos adquiridos. Por medio de ste, individuos y organizaciones asumen responsabilidades frente al desempeo pblico (Serrano, op cit). Desde aqu, el control social se asume como aquella instancia en que (...) las autoridades rinden cuentas a la ciudadana respecto de los compromisos establecidos y esta ltima posee algn margen de facultades para vetarlas en caso de incumplimiento a travs de la promocin de mociones de censura o la solicitud de remocin de una autoridad (Fernndez 2006). Para el ejercicio del control social hay al menos 3 condiciones: La disposicin de recursos sancionadores para el ejercicio del control social, de manera tal de poder vetar efectivamente a las autoridades en caso de incumplimientos; El derecho a la informacin y los espacios de discusin. Este constituye quizs el requisito ms fundamental para poder ejercer un control efectivo sobre la accin de las autoridades, puesto que sin informacin veraz y su correspondiente discusin no es posible enterarse del real cumplimiento o incumplimiento de las funciones de las autoridades y por ende no es posible sancionar los incumplimientos; La habilitacin de los sujetos del control social. Se requiere que los ciudadanos que controlan a las autoridades cuenten con las capacidades y
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conocimientos tcnicos necesarios para comprender suficientemente aquello sobre lo cual se controla; La relevancia que reviste esta instancia para la formacin y mantencin de la sociedad civil se hace manifiesta al resaltar la relacin que guarda el accountabilityo control ciudadano con la democracia. Tal como lo manifiesta Moncrieffe (1998) esta prctica constituye una herramienta que permite a la ciudadana asegurar la transparencia de la administracin y con ello la persecucin de intereses generales, haciendo frente as a la posibilidad que abre la democracia de albergar acciones contraproducentes para ella misma (como por ejemplo el utilizar los recursos estatales para fines individuales). De esta forma la sociedad civil se convierte en la entidad a la que el gobierno de turno rinde cuentas, lo cual le permite salvaguardar la orientacin pblica hacia la satisfaccin de sus intereses. La rendicin de cuentas El control social ha sido conceptualizado tambin como rendicin obligatoria de cuentas. La rendicin de cuentas (RDC) es un fenmeno especfico de las sociedades complejas contemporneas que han apostado por un modelo de Estado social y democrtico de derecho, cuyo espritu concierne a las nociones de transparencia, participacin ciudadana y control social de los servidores pblicos (electos o no) sin reducirse a ellas. (Isunza. 2006) La sociedad civil juega un papel estratgico en la defensa y promocin de los derechos no slo denunciando las violaciones de los mismos sino tambin creando alternativas para su vigencia, sin usurpar el papel que el Estado tiene como garante de esos derechos. Por eso, la sociedad civil debe desarrollar prcticas imaginativas que hagan factible la exigibilidad de todos los derechos para todos. El papel de una sociedad civil vigorosa es influir, de manera propositiva y vigilante, en la creacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas cuya responsabilidad central corresponde al Estado. Cuando se define como Estado democrtico de derechos, sus esfuerzos apuntan a dotar de factibilidad los derechos humanos. Con base en estos derechos se definen planes y estrategias que ordenan aquellos esfuerzos en polticas pblicas concretas. Las polticas pblicas crean campos de accin (estatal y societal) que son, ante todo, espacios de conflicto y negociacin en el que los actores pueden, o no, apelar a derechos en el transcurso de sus luchas sociales. En el campo social as definido, el Estado y los dems actores sociales intercambian bienes y saberes, poniendo en accin los proyectos poltico-culturales que portan. La rendicin de cuentas como dinmica que enlaza ciudadana y Estado en trminos de derechos/obligaciones, consta de 3 dimensiones bsicas: la informativa, la explicativa y la exigitiva2. La dimensin narrativa se basa en la narracin de quien rinde cuentas, respecto de lo hecho o lo dejado de lado (aqu la transparencia de la informacin pblica gubernamental es esencial como precondicin de la rendicin de cuentas); por esta dimensin informativa existe la pregunta de qu ha sido o qu ser realizado, mediante la enumeracin de hechos.

Como seala Isunza, exigitivo es un neologismo a usar en el sentido que no corresponde ni a pedir ni a rogar sino precisamente a exigir (pedir imperiosamente algo a lo que se tiene derecho). 11

La dimensin explicativa, en la que el sujeto obligado a rendir cuentas, el responsable, ofrece razones y construye juicios buscando justificar lo que hizo, har o dej de hacer; como en la dimensin anterior pero con mayor peso, la pericia argumentativa y el poder comunicativo del sujeto obligado a rendir cuentas juega un papel esencial en la construccin de relaciones ms o menos simtricas (segn el caso) con los sujetos solicitantes de responsabilidad (quienes demandan razones). La dimensin exigitiva2 es el mbito donde se reconoce lo correcto y se castiga lo errneo de lo realizado (que ya fue narrado y justificado), usando mecanismos de penalizacin y castigo, as como de premio y recompensa; son los ciudadanos quienes exigen algo a lo que tienen derecho (Schedler. 1999).

4. La ciudadana y sus distintos niveles

La participacin ciudadana no es uniforme, est sujeta a dinmicas de flujo y reflujo directamente relacionadas con trayectorias histricas y coyunturalmente con la calidad de los instrumentos de promocin de la misma. Recogiendo los desarrollos recientes en materia de gobernabilidad democrtica, Gomriz (2007) propone la distincin entre 3 dimensiones de la ciudadana 3: ciudadana formal, sustantiva y democrtica: La ciudadana formal refiere a la poblacin que pertenece a una nacin donde existe un Estado de Derecho, que le atribuye derechos y deberes; aunque no se sabe si el ciudadano los interioriza o los ejerce, simplemente los tiene. Este nivel est relacionado con fenmenos de despolitizacin o desinters por el funcionamiento del sistema poltico. La ciudadana sustantiva refiere a las personas que se apropian de los derechos formales para usarlos y para discernir, decidir y elegir soluciones colectivas. Estas personas tienen un discernimiento bsico en trminos polticos y generalmente se informan a travs de los MCM, del funcionamiento del sistema poltico. No participan continuamente no se organizan para ejercer sus derechos sino en ocasiones especiales. La existencia de un amplio segmento de poblacin que manifiesta ciudadana sustantiva es crucial para el funcionamiento del sistema democrtico. La ciudadana activa refiere a las personas que, generalmente sobre la base de una alta ciudadana sustantiva, deciden organizarse y/o participar directamente en los asuntos pblicos de manera frecuente y sostenida. Si bien integran distintas organizaciones sociales y polticas, se les suele identificar con las organizaciones de la sociedad civil y suelen funcionar en trminos de minoras activas. En Amrica Latina, especialmente desde la crisis de los aos ochenta, se ha confundido estas 3, en particular la ciudadana sustantiva y la ciudadana activa. Se ha considerado que la construccin de ciudadana slo tiene lugar cuando se aumenta la ciudadana activa. Esta confusin supuso una tendencia perniciosa a la sustitucin de la ciudadana por la sociedad civil organizada. De hecho, uno de los fenmenos propios de las democracias de baja intensidad, esto es, aquellos sistemas que presentan dficit en materia de instrumentos y espacios de
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Gomriz, Enrique; 2007; Sistema Poltico y polticas pblicas en Amrica Latina; en: Revista CLAD Reforma y Democracia; N 38, Jun 2007. 12

participacin ciudadana, es la tendencia a limitar la participacin en polticas pblicas a los grupos sociales que estn bajo la categora de cliente frecuente de las entidades pblicas, nomenclatura que sirve para denominar a sectores como adultos mayores y mujeres dueas de casa. Como resultado de lo anterior, los grupos con menor capacidad organizativa y/o poder simblico jvenes, indgenas, sectores rurales, entre otros- tienden a ser excluidos de las instancias de participacin. La demanda de creacin de valor pblico En el paradigma emergente de la gestin de los asuntos pblicos, la nocin de valor pblico constituye una amalgama de distinciones que tienen al centro las cuestiones de participacin y ciudadana. En el marco de las reformas de Estado de segunda generacin (centradas en la relacin del estado con sus productos/procesos y los ciudadanos), la creacin de valor pblico implica un desafo al liderazgo en organizaciones pblicas 4, en el sentido que exige pasar de un enfoque de procedimientos y productos a uno con acento en los resultados y/o impacto. Hay diferencias entre la creacin de valor pblico y valor privado. Como sealan Saavedra y Mokate (2005), frente a mecanismos de mercado que asignan recursos a determinados bienes o servicios en funcin de las preferencias de valor de los usuarios, la actuacin en el campo de los asuntos pblicos impone una lgica distinta: las preferencias no son individuales sino colectivas: no existe un consumidor aislado sino mltiples interesados; asimismo, no hay un ordenamiento claro de las preferencias sino mltiples intereses, conflicto; no existe un indicador simple para comparar el valor de los bienes y servicios (no hay un precio de equilibrio); tampoco del xito de la organizacin que crea valor: no hay utilidades. Luego, cmo decidir qu y cun valioso es algo para el conjunto de la sociedad? Mediante el debate, la deliberacin y la negociacin poltica. El valor pblico se refiere al valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. En una democracia, este valor es definido en ltima instancia por el pblico mismo. El valor es determinado por las preferencias ciudadanas expresadas a travs de una variedad de medios y reflejados a travs de las decisiones de los polticos/as electos/as (Kelly y Muers. 2003). El valor pblico se genera a travs de procesos que construyen comunidad, ciudadana, democracia y capital social como la deliberacin, la participacin, etc.; la apertura de nuevas oportunidades para las generaciones actuales y/o futuras; procesos que demuestran el buen uso de recursos pblicos: el buen gobierno; respuestas a problemas relevantes para los beneficiarios y ciudadanos. En el marco de este enfoque, las cuestiones de participacin ciudadana, deliberacin y rendicin obligatoria de cuentas pasan a ser instrumentos y principios que definen el valor de una poltica pblica. Asimismo, existe un conjunto de competencias para la gestin de los asuntos pblicos: capacidades de negociacin, dilogo y deliberacin para obtener consensos; Capacidades gerenciales y tcnicas para producir bienes y servicios que son valiosos para usuarios y ciudadanos; capacidad para visualizar problemas sociales emergentes que escapan a la mirada inmediata; capacidad para entender el proceso poltico y de interactuar con los
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Aqu, la literatura tiende a vincular la cuestin de lo pblico al Estado. Luego el carcter de pblico de las organizaciones radica en que pertenecen a todos los ciudadanos por tratar temas que conciernen al conjunto. 13

otros actores del escenario para dar cuenta de las aspiraciones y preferencias sociales (Bonnefoy, 2005).

5. Polticas pblicas y participacin: hacia el Estado en Red

Esta modalidad emergente de abordaje de los asuntos pblicos transforma la naturaleza del clsico Estado sectorial y lo mueve hacia el Estado en red 5 y su gobernanza. Al tiempo que el escenario de globalizacin le impulsa a dotarse de instrumentos cooperativos de gestin a nivel supranacional (MERCOSUR, Acuerdos de Libre Comercio, entre otros), el Estado busca su relegitimacin mediante la descentralizacin administrativa y la participacin ciudadana, a travs de la cual transfiere competencias a gobiernos locales y regionales, al tiempo que se democratiza su eleccin y se intenta fortalecer su capacidad autnoma de gestin. Este doble movimiento del Estado-Nacin hacia la cooperacin internacional y hacia la devolucin de poder a mbitos sub-nacionales, conduce a la construccin de un nuevo sistema institucional, hecho de redes de rganos gubernamentales de distinto nivel, articuladas a estructuras no gubernamentales. Un Estado-Red, que funciona mediante la interaccin de sus distintos componentes en un proceso continuo de estrategia, conflicto, negociacin, compromiso, codecisin y decisin, que constituye en realidad la prctica poltico-administrativa concreta de nuestras sociedades. En consonancia con esta perspectiva, reflexiones recientes sobre polticas sociales relevan la nocin de gobernanza como un nuevo modo de concebir la construccin de polticas pblicas (Ibarra, 2002). Entendiendo gobernanza como clave de la profundizacin democrtica, esto es, como liderazgo pblico abierto y articulado al pluralismo participativo. Desde esta perspectiva, se relevan dos aportaciones a este proceso: de una parte, la nocin de capital social, esto es, la densidad asociativa, las relaciones de reciprocidad y confianza entre los distintos componentes de una comunidad, las prcticas de relacin con lo pblico, los modos de resolver los asuntos pblicos, entre otros. Diversos estudios han demostrado que la calidad del capital social incide en los rendimientos institucionales de las polticas de bienestar. De otra parte, la innovacin democrtica, esto es, el proceso de redefinicin de las prcticas de participacin ciudadana, vinculada a las polticas pblicas, desde una modalidad restringida, formal, hacia una praxis participativa ms flexible, abierta a un amplio abanico de actores, con incidencia en los temas y en las decisiones. Desde un enfoque ciudadanizante, la gobernanza impulsa la regulacin y articulacin de polticas en red, esto es, la gestin de redes desde el liderazgo de lo pblico y la apertura de esas redes hacia la ciudadana y el tejido social, a partir de instrumentos de innovacin participativa y con finalidades de fortalecimiento de capital social. Por lo mismo, la nocin de gobernanza plantea la necesidad de una articulacin de las dinmicas de control social y cogestin. En la medida que involucra la participacin de actores pblicos y privados de nivel nacional y subnacional, entre otras diversidades, una de las caractersticas de los nuevos modos de poltica pblica consiste en la articulacin sucesiva de dinmicas de cogestin (participacin conjunta en el ciclo del proyecto) y de control social (veeduras, dinmicas de control social ciudadano). Bajo esta condicin, la poltica social deviene un ejercicio complejo de construccin de consensos y resolucin de
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Nocin sugerida por Manuel Castells. 14

controversias6.

6. El marco jurdico
Progresivamente los gobiernos de la regin han intentado responder a los planteamientos de la comunidad internacional en cuanto a los requerimientos jurdicos u operativos que implican los mandatos acordados en el nivel. Las Cumbres y Conferencias internacionales desarrolladas en las ltimas dos dcadas han significado la generacin e instrumentos y mecanismos que -con mayor o menor xito- se han instalado en los respectivos pases para abordar las problemticas enunciadas en ellas. Sabemos que los cambios legislativos no son suficientes por s mismos, necesitan tambin, de un conjunto de medidas institucionales, comunicacionales y culturales que impulsen los cambios propuestos, no obstante, son necesarios como marco global que expresa la voluntad poltica de las autoridades de turno. Lo mismo ha sucedido respecto de la temtica de la participacin. Se reconoce el aporte de los diferentes organismos incluidos la propia SEGIB- en incorporar los instrumentos para hacer posible la participacin, pero al mismo tiempo para hacer posible normativas a nivel internacional a favor de la demanda de visibilizacin y construccin de derechos. Las organizaciones de la Sociedad Civil declaran una alianza estratgica con estos organismos. En el caso de la participacin de la Sociedad Civil, hay al menos tres instrumentos jurdicos internacionales relevantes, a partir de los cuales los pases han estado adecuando progresivamente su legislacin nacional y las polticas pblicas que de ella se desprenden. Estos son la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW 1979), la Convencin de Derechos del Nio (1989) y la Declaracin Universal de Pueblos Indgenas y afrodescendientes (2006). La panormica regional iberoamericana respecto de estos acuerdos nos muestra que todos los pases han firmado los protocolos facultativos y adems los han ratificado desde el 2000 en adelante. En lo especfico sobre el marco normativo de participacin existente en los pases, la gran mayora de ellos cuenta con algn tipo de instrumento que regula los alcances de la inclusin de la ciudadana en los asuntos pblicos. Destacan las leyes de participacin, descentralizacin y los reglamentos sobre transparencia pblica y acceso a la informacin. La experiencia tal vez ms novedosa es de aquellos pases que han realizado arreglos institucionales para la instalacin de Ministerios o Secretaras de Estado cuya funcin principal es la promocin y fortalecimiento de la participacin ciudadana. Con todo, una parte menor de los pases traducira las cuestiones de participacin en compromisos de gestin. La aprobacin de un marco normativo de participacin implica un proceso de inversin tcnico-poltico en tareas de abogaca, difusin y organizacin importantes. Sin embargo, en muchas ocasiones los instrumentos aprobados enfrentan limitaciones en cuanto a su operativizacin o implementacin. Es as que no obstante la mayor parte de los pases considera adecuado su marco normativo de participacin pero al mismo tiempo considera que no se aplica plenamente.
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La respuesta chilena a la pandemia del VIH/SIDA es un ejemplo de esta modalidad de construccin de poltica pblica. 15

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Ratificaciones de Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos

Hasta julio de 2007.

A: Pacto Internacional de derechos econmicos, sociales y culturales.1966. Entrada en vigor 3 de enero 1976. B: Pacto Internacional de derechos civiles y polticos. 1966. Entrada en vigor 23 de marzo 1976. C: Convencin Internacional sobre todas las formas de discriminacin racial. 1965. Entrada en vigor 4 de enero 1969. D: Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer. 1979. Entrada en vigor 3 de septiembre 1981. E: Convencin contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. 1984. Entrada en vigor 25 de junio 1987. F: Convencin sobre los derechos del nio y nia. 1989. Entrada en vigor 2 de septiembre 1990. G: Convencin para la prevencin y la sancin del delito de Genocidio. 1948. Entrada en vigor 12 de enero 1951. H: Convencin sobre el estatuto de los refugiados. 1951. Entrada en vigor 22 de abril 1954. I: Convencin Internacional sobre la proteccin de todos los trabajadores/as migratorios y de sus familiares. 1990. Entrada en vigor 1 de julio 2003. J: Declaracin de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indgenas. Aprobada por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007. K: Convencin Iberoamericana sobre Juventud. Entr en vigencia el 1 de marzo de 2008. Cuadro 2: Estado actual de la firma y ratificacin de los Tratados internacionales por los pases Iberoamericanos

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7. La paradoja Conflicto-Cooperacin
Bajo esta mirada, la gestin por paradojas es una de las dimensiones implicadas en la transformacin del Estado en Red. En la actualidad, las soluciones a los problemas sociales son complejas y el Estado debe operar en contextos de poder fragmentado. La paradoja7 de la simultaneidad de la cooperacin y la confrontacin en la relacin Estado Sociedad Civil tiene que ver con las paradojas de la interaccin que se dan entre una unidad y su relacin con el entorno (De Rond y Bouchikhi, 2004 y Saz-Carranza, 2007). Los contextos inter-organizativos demandan una gestin diferente a la de los contextos intra-organizativos debido a las diferentes barreras que deben incorporar (sectoriales, organizativas, valorativas), a la carencia de autoridad y la falta de jerarqua formal (Chrislip y Larson, 1994), donde las rutinas programadas no son
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Paradoja: especie extraa u opuesta a la comn opinin y al sentir de los hombres. RAE.
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aplicables debido a la fragmentacin del poder (Brynson y Crosby, 1992) y a la incertidumbre creada por la interaccin de mltiples agentes autnomos (Huxham, 2003). Dicho contexto plantea desafos adaptativos (Heifetz y Linsky, 2002) plenos de paradojas. Cmo gestionar las paradojas? Una forma es simplemente, favorecer un polo sobre otro (Surnamurthy y Lewis, 2003); otra modalidad apunta a un equilibrio entre los polos (Huxham y Beach, 2003); otra modalidad es alternar los polos (Van den Ven y Poole, 1988), fomentando un polo con un subgrupo y el otro polo con otro subgrupo. De igual modo, los polos se pueden alternar temporalmente segn la situacin segn la etapa del ciclo de la poltica (Crosby y Bryson, 2005). Bajo este contexto, el liderazgo enfrenta sus propias tensiones, siendo exigido a explorar las tensiones en vez de suprimirlas (March y Weil, 2005) y a combinar opuestos segn la ocasin control y delegacin, estrategia y operatividad- (Kaplan y Kayser, 2003). A la par del liderazgo relacional, el poder tambin juega un rol importante. Las coaliciones se crean precisamente para generar poder y enfrentarse al sector pblico. Los recursos o bases de poder (French y Raven, 1959) incluyen legitimidad, conocimiento y capital financiero, entre otros. La gestin de la paradoja implica dos actividades relevantes: a) reflexionar estratgicamente para saber cundo y cmo aplicar un polo u otro de la paradoja; b) la movilizacin es importante pues atrae del exterior hacia las organizaciones de la sociedad civil recursos y poder, que posteriormente se utilizan para movilizar an ms bases de poder, para reflexionar estratgicamente o interaccionar directamente con el agente pblico. En el primer caso, an siendo un tema difcil, la dualidad de cooperar y confrontar con el agente pblico no es vivida como una contradiccin a condicin que las coaliciones tengan muy definida su misin y su propsito, que en ltima instancia determina qu opcin escoger. El colaborar y/o confrontar con los agentes pblicos es simplemente una opcin estratgica, no una decisin cargada de valores: lo nico irrenunciable es la misin. El poder es relevante en la reflexin estratgica. Saz-Carrara (op cit) identifica tres bases de poder (acceso, conocimiento y recursos financieros) que juegan un rol relevante en la reflexin estratgica. El conocimiento y la habilidad estratgica juega un rol fundamental; asimismo, acceder a diferentes personas, recursos y sistemas es otra base de poder relevante ya que permite adquirir conocimiento, habilidades e informacin esenciales. Los recursos financieros implican la posibilidad de activar iniciativas. Por otra parte, la movilizacin, entendida como comportamientos destinados a desarrollar la implicacin y el apoyo de actores importantes externos a la organizacin genera e incrementa la base del poder de las OSC, la cual se utiliza para confrontar (Gray, 1989). Las coaliciones movilizan aliados, medios de comunicacin y sus propios afiliados. Las bases de poder, la movilizacin y la reflexin estratgica tienen una relacin circular. El poder es necesario para movilizar, y la movilizacin genera, en parte poder, que adems es necesario para la reflexin estratgica. La movilizacin ayuda a gestionar la paradoja de interaccin con el sector pblico (cooperacin/conflicto)
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proporcionando las bases de poder necesarias para planificar y ejecutar sus acciones de cooperacin o confrontacin. Recapitulando, puede apreciarse que hay tres factores que resultan determinantes en la emergencia de la participacin ciudadana. El primero es la introduccin de un enfoque de derechos en las polticas sociales, que asume la necesidad de empoderar a los sujetos implicados en las mismas, procurando su accin autnoma en la resolucin de los problemas; el segundo responde a las transformaciones de la propia naturaleza del Estado, que tiende a construirse en torno a redes pblico-privadas de creacin de valor pblico; el tercero responde a la demanda de mejorar la calidad de la democracia por la va de profundizar la inclusin ciudadana en los asuntos pblicos, para lo cual crea una serie de instrumentos y espacios institucionales deliberantes para tal efecto (conferencias, mesas de concertacin, consejos de gestin, presupuestos participativos, entre otros). Dichos factores vienen a reforzar el argumento en boga, que pona el acento en el aporte instrumental de la participacin ciudadana, esto es, su aporte al logro de eficiencia y eficacia de las polticas pblicas, y relevan su importancia sustantiva en trminos de la profundizacin de la cultura democrtica y la cohesin social.

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Documento 4 - Serie Marcos conceptuales PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL Autores: Alejandra Fandez y Humberto Abarca

Generar o fortalecer condiciones para la inclusin social, la sostenibilidad del desarrollo y la equidad en sus distintas dimensiones.

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www.inclusionyequidad.org

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