DOSSI OS ANOS LULA

A POLTICA DE PROMOO AOS DIREITOS HUMANOS NO GOVERNO LULA

Rodrigo Stumpf Gonzlez

Resumo Com a eleio de Lula em 2002, o Partido dos Trabalhadores chegou ao poder, pouco mais de duas dcadas depois de sua criao. Tendo em vista as propostas deste partido, defendidas no passado, criou-se uma expectativa sobre as mudanas que ocorreriam nas polticas governamentais com relao aos governos anteriores. Um dos campos em que eram esperadas alteraes era o referente ao atendimento aos direitos humanos em seus diversos aspectos. Passados oito anos, este texto busca fazer um balano deste perodo, avaliando os documentos oficiais e as iniciativas governamentais realizadas. Palavras-chave: Direitos Humanos; Governo Federal; Lula; Polticas Pblicas; Direitos Civis. Abstract When Lula was elected in 2002, The Workers Party came to power, two decades after its creation. Taking the proposals of the party in the past, changing in public policies regarding previous governments were expected. One of the fields where changes were expected was that concerning human rights. Now passed eight years, this text made a balance of the period, evaluating official documents and governmental initiatives implemented. Keywords: Human Rights; Federal Government; Lula; Public Policies; Civil Rights.

Introduo O tema dos direitos humanos costumeiramente apropriado pela rea do direito e da filosofia poltica e tratado de forma normativa, em termos de dever ser. A contraposio entre concepes abstratas e universalizantes contra as restritas e pragmticas em relao aos direitos humanos pode ser encontrada j no processo da formulao do conceito, nas obras de autores como Rousseau (1989), Burke (1984) e Bentham (1962) (ver, por exemplo, o Contrato Social e o Discurso sobre a origem e o fundamento da desigualdade entre os homens, de Rousseau, as Reflexes sobre a revoluo na Frana, de Burke e Anarchical Fallacies, de Bentham) e na diferena entre o Bill of Rights oriundo da Revoluo Gloriosa de 1688 e a Declarao de Direitos do Homem e do Cidado francesa de 1789.

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 107

DOSSI OS ANOS LULA

A linguagem dos direitos humanos ps II Guerra Mundial e muitos dos documentos internacionais produzidos neste perodo

parecem aproximar-se mais da verso francesa do que da britnica. A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 e vrios dos pactos internacionais da ONU (Organizao das Naes Unidas), como os de Direitos Civis e Polticos e dos Direitos Econmicos Sociais e Culturais, propem direitos universais, sem, no entanto, garantir instrumentos diretos de sua concretizao. Seu domnio, o do direito internacional (frequentemente adjetivado de soft), bastante permevel discusso de princpios filosficos e retrica (GONZLEZ, 2007). Mesmo quando os princpios internacionais foram incorporados s constituies nacionais, sua validade emprica foi colocada prova, por interpretaes baseadas em conceitos como o de norma programtica ou de reserva do possvel. No entanto, como obrigao governamental, o atendimento aos direitos humanos pode ser analisado em termos das aes planejadas e executadas com o objetivo de colocar em prtica os princpios e regras propostas pelas declaraes, tratados e constituio federal, como polticas pblicas para os direitos humanos. Conforme a definio singela de Thomas Dye (1987), as polticas pblicas so qualquer coisa que o governo decide fazer ou no fazer. O autor chama a ateno para o fato de que a deciso de no realizar algo pode ser to importante como a do que foi feito. As polticas pblicas que introduzem modificaes no perfil de desigualdade social tendem a ser denominadas de polticas sociais e em geral no foram associadas a uma totalidade orgnica do conceito de direitos humanos, salvo como forma retrica de justificar uma

reivindicao especfica, mas o fruto de lutas e conquistas especficas para a melhoria das condies de vida, em campos como sade, educao e habitao. Porm, uma nova perspectiva da relao entre direitos humanos foi construda se tomarmos como marco a Conferncia Mundial sobre os Direitos Humanos, de 1993 e o documento resultante, a Declarao de Viena. Neste documento reconhecida a universalidade e a

108 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

indivisibilidade dos direitos humanos. Ainda que esta afirmao tambm tenha um contedo retrico, neste documento tambm proposto que os pases signatrios devam criar planos nacionais para por em prtica o disposto nos documentos e tratados internacionais item 71 da Declarao (ONU, 1993). Dentro deste marco, pode-se falar na construo de uma articulao, neste plano de ao, do conjunto de aes para a proteo e promoo dos direitos humanos como uma poltica nacional para os direitos humanos. Com base nestas consideraes, o conjunto de aes para a proteo e promoo de direitos humanos em um determinado governo pode ser considerado e analisado como uma poltica pblica, ainda que tal articulao entre as aes no tenha sido assumida como tal pelos prprios governantes. A eleio de Lula em 2002 criou expectativas em relao s mudanas que ocorreriam em relao aos governos anteriores. Este trabalho busca analisar como o tema dos direitos humanos foi tratado do ponto de vista institucional nos dois mandatos do Presidente Luis Incio Lula da Silva, entre 2003 e 2010. Foram produzidas diferentes anlises de como o tema foi tratado durante os governos do Presidente Fernando Henrique Cardoso (PINHEIRO e MESQUITA NETO, 1997; MESQUITA NETO, 1999; OLIVEIRA, 2000; GONZLEZ, 2008). No entanto, os dois governos de Lula ainda carecem de um balano analtico mais aprofundado neste campo. Para isso so reconstrudos o caminho histrico desenvolvido pelo pas em relao ao reconhecimento de direitos humanos e seus vnculos com o sistema internacional no perodo recente. So identificadas as bases anteriores da poltica de direitos humanos com uma discusso do I e II Programas Nacionais de Direitos Humanos. Em seguida sero analisadas as principais polticas do Governo Lula, em seus dois mandatos, com relao aos direitos humanos, buscando verificar a existncia e contedo de uma poltica pblica nacional para a promoo de direitos humanos. Finaliza-se se avaliando quais as perspectivas para os direitos humanos no pas para o futuro.

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 109

DOSSI OS ANOS LULA

A evoluo histrica do reconhecimento dos direitos humanos no Brasil Do ponto de vista formal, o Brasil muito cedo incorporou dispositivos de reconhecimento e proteo aos direitos humanos a sua ordem jurdica. No entanto, a aplicao destes dispositivos nem sempre foi completa ou para toda a populao, seja nos perodos autoritrios, seja nos formalmente democrticos. Porm, o perodo de maior distanciamento em relao ao cumprimento dos preceitos mnimos de direitos humanos foi o da ditadura militar de 1964 a 1985. Com as limitaes impostas pelo regime imprensa e ao dos advogados, a denncia de violaes no exterior e ao interna de lderes religiosos, como Dom Hlder Cmara e Dom Paulo Evaristo Arns tornouse a resposta possvel (GONZLEZ, 1994). No perodo de transio, com a distenso proposta pelo General Ernesto Geisel aumenta a capacidade de presso e mobilizao da sociedade, com a ao de organizaes como a ABI (Associao Brasileira de Imprensa) e a OAB (Ordem dos Advogados do Brasil) lutando pela redemocratizao (GONZLEZ, 2005). Na dcada de 70 surgiram diversos movimentos em defesa dos presos polticos, dos desaparecidos e na luta pela anistia, alguns dos quais se tornaram organizaes no governamentais que contriburam para a criao, em 1982, do Movimento Nacional de Direitos Humanos (MESQUITA NETO, 1999). Nos dois primeiros governos ps-constituinte, compostos pelo mandato de Fernando Collor de Mello de 1990 a 1992, completado por seu vice, Itamar Franco, de 1993 a 1994, no se identifica uma poltica especfica destinada aos direitos humanos, mas o Brasil comea um processo de reaproximao com os sistemas internacionais de proteo aos direitos humanos, voltando a integrar a comunidade internacional como membro pleno. Da redemocratizao em 1946 at o golpe militar de 1964, o Brasil participou do processo de definio dos documentos internacionais de direitos humanos, aderindo maioria dos textos aprovados. Destacam-se, ainda na dcada de 40, a Declarao de Direitos e

110 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

Deveres do Homem, da OEA (Organizao dos Estados Americanos), aprovada em 1947 e a Declarao Universal dos Direitos Humanos, da ONU, em 1948. O golpe militar levou a um afastamento do pas em relao s normativas internacionais de proteo aos direitos humanos. Neste perodo houve uma srie de avanos na normativa internacional. Em 1966 a ONU aprovou o Pacto de Direitos Civis e Polticos e o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Em 1969 a OEA aprovou a Conveno Americana de Direitos Humanos, o Pacto de San Jos. Estes documentos somente foram subscritos pelo Brasil depois do retorno democracia. A ltima dcada do sculo XX marcou a reconciliao do Brasil com o sistema internacional de proteo aos direitos humanos. Neste perodo no s foram subscritos e ratificados pelo pas os principais pactos como este buscou um papel de protagonismo mais ativo nos espaos internacionais. Foram ratificados em 1992 o Pacto de Direitos Civis e Polticos e o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, da ONU. Neste mesmo ano tambm foi ratificada a Conveno Americana de Direitos Humanos. Entre outras convenes cabe tambm destacar a adeso do Brasil Conveno da ONU sobre Direitos da Criana e as Convenes 138 e 182 da OIT (Organizao Internacional do Trabalho), sobre o trabalho infantil. O protagonismo brasileiro foi reforado pela realizao, na cidade do Rio de Janeiro, da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio 92. No ano seguinte a

representao do Brasil ocupou um papel importante no processo de redao da declarao final da II Conferncia Mundial de Direitos Humanos, da ONU, realizada em Viena (CANADO TRINDADE, 1997). adeso s normas dos sistemas internacionais foram acrescidas a aceitao da competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos, em 1998, e a adeso ao Tratado de Roma, que criou o Tribunal Penal Internacional, em 2000.

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 111

DOSSI OS ANOS LULA

Se a Constituio de 1988 foi a base para uma perspectiva sobre os direitos humanos no Brasil, a criao de vnculos com os sistemas internacionais de proteo demonstraria uma poltica de transparncia das aes governamentais, que no precisariam mais se esconder sob o argumento da soberania nacional. A construo de uma poltica articulada neste sentido comea a ser construda no governo do Fernando Henrique Cardoso. Aprofundando algumas aes realizadas nos governos anteriores, particularmente na adeso a tratados internacionais, durante os

mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso comea a se desenhar uma poltica para os direitos humanos no Brasil. Algumas medidas foram tomadas por iniciativa governamental, porm outras so resultado da mobilizao da sociedade. Fora do espao do Poder Executivo cabem dois destaques: a criao da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados e a realizao das Conferncias Nacionais de Direitos Humanos. No Congresso Nacional foi criada em 1995 a Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, iniciativa seguida por diversas Assemblias Legislativas. A atuao da Comisso da Cmara tem sido relevante em aes como a articulao de Comisses Parlamentares de Inqurito e avaliao de projetos em tramitao, como o bloqueio, por anos, das propostas de emenda constitucional que buscavam reduzir a idade mnima de imputabilidade penal. Uma das atividades realizadas pela Comisso, denominada Caravanas dos Direitos Humanos, levou formulao de relatrios sobre a situao em todo o pas de reas sensveis na violao de direitos humanos, como prises, hospitais psiquitricos e estabelecimentos de internao de adolescentes. Contando com o apoio da Comisso da Cmara dos Deputados, realizou-se no espao do Congresso Nacional a I Conferncia Nacional de Direitos Humanos, em 1996, mobilizando organizaes de defesa dos direitos humanos de todo o pas. A partir de ento ocorreram conferncias peridicas, com uma progressiva participao do Poder Executivo. Foram realizadas

112 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

Conferncias Nacionais de Direitos Humanos em 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2005 e 2006, sendo a ltima a XI Conferncia, realizada em 2008. As conferncias tm servido de espao de avaliao das polticas realizadas e de presso s autoridades pblicas. A preocupao do Governo Federal como o tema comea a se desenhar em 1995, quando foi criado o Prmio Nacional de Direitos Humanos, para dar maior visibilidade a pessoas e instituies que atuavam na defesa e promoo de direitos. Neste mesmo ano comea a ser enfrentado um dos temas do passado ditatorial ainda sem soluo. A lei de anistia de 1979 serviu de pretexto para bloquear investigaes sobre mortos e desaparecidos durante a ditadura. Com a aprovao da Lei 9.140/95 o governo reconheceu uma lista de pessoas como tendo sido mortas por ao do Estado, garantindo indenizaes a seus familiares, bem como aos sobreviventes que foram vtimas de tortura (GONZLEZ, 2002). A lei sofreu modificaes, ampliando o perodo previsto para os atos de violao de 1979 para 5 de outubro de 1988. A comisso que analisa os casos continua em funcionamento at a atualidade. A ao mais concreta, no entanto, para conformar uma poltica destinada aos direitos humanos, no perodo, foi a proposio do Programa Nacional de Direitos Humanos. Procurando cumprir as

diretrizes propostas pela Conferncia de Viena, de 1993, como parte dos compromissos assumidos, o Presidente Fernando Henrique Cardoso criou uma comisso para elaborar um plano nacional de direitos humanos. Sob a coordenao de Jos Gregori, a construo do projeto do plano foi organizada pelo Ncleo de Estudos da Violncia (NEV), da Universidade de So Paulo (USP), poca coordenado por Paulo Srgio Pinheiro (MESQUITA NETO, 1999). Aps a realizao de uma srie de seminrios de discusso, com a participao de representantes de diferentes segmentos sociais, foi lanado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso em 13 de maio de 1996 o Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH. Segundo sua apresentao:

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 113

DOSSI OS ANOS LULA

O objetivo do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), elaborado pelo Ministrio da Justia em conjunto com diversas organizaes da sociedade civil, , identificando os principais obstculos promoo e proteo dos direitos humanos no Brasil, eleger prioridades e apresentar propostas concretas de carter administrativo, legislativo e poltico-cultural que busquem equacionar os mais graves problemas que hoje impossibilitam ou dificultam a sua plena realizao. O PNDH resultante de um longo e muitas vezes penoso processo de democratizao da Sociedade e do Estado brasileiro (Decreto 1.904/96 I PNDH).

O I PNDH foi dividido em sete ttulos gerais e vinte subttulos. Cada um deles apresenta um conjunto de objetivos, definidos segundo o prazo de implantao. So 9 objetivos permanentes, 150 de curto prazo, 55 de mdio prazo e 14 de longo prazo, totalizando 228 objetivos propostos. Conforme reconheceu a prpria introduo do texto do programa, os objetivos concentram-se no atendimento a direitos individuais que podem ser enquadrados nas categorias de direitos civis. Segundo o texto:

O Programa, apesar de inserir-se dentro dos princpios definidos pelo Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, contempla um largo elenco de medidas na rea de direitos civis que tero conseqncias decisivas para a efetiva proteo dos direitos sociais, econmicos e culturais como, por exemplo, a implementao das convenes internacionais dos direitos das crianas, das mulheres e dos trabalhadores (I PNDH).

O entendimento de que prioritrio dar ateno aos direitos civis, sem descartar a importncia dos direitos sociais, parte de uma avaliao de que este o fundamento necessrio para outras mudanas. Completa o texto:

Mas, para que a populao possa assumir que os direitos humanos so direitos de todos, e as entidades da sociedade civil possam lutar por esses direitos e organizar-se para atuar em parceria com o Estado, fundamental que seus direitos civis elementares sejam

114 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

garantidos e, especialmente, que a Justia seja uma instituio garantidora e acessvel para qualquer um (I PNDH).

Esta avaliao foi corroborada na avaliao feita no ano seguinte por dois dos responsveis pela elaborao do texto (PINHEIRO e MESQUITA NETO, 1997). O dficit histrico do reconhecimento de direitos individuais no Brasil seria um dos elementos que impede a construo de uma cultura de respeito aos direitos humanos e contribui para a prtica sistemtica de violaes, em especial por agentes do Estado. Alm de uma opo consciente de privilegiar os direitos civis, um outro fator contribuiu para esta limitao. As aes propostas no Programa fazem parte das atribuies do Ministrio da Justia, de onde partiu a iniciativa. As avaliaes do I PNDH so contraditrias. De um lado, h autores, como Mesquita Neto (1999), que destacam os avanos conquistados e as mudanas institucionais que foram obtidas no perodo. Por outro lado, Oliveira (2000), embora reconhea a sua contribuio, critica as limitaes do programa na promoo de direitos civis. A partir de 1999 se iniciou o processo de discusso para reviso do texto do I PNDH. Foram realizados diversos eventos, novamente sob coordenao do NEV/USP. O projeto do novo texto foi debatido na V Conferncia Nacional de Direitos Humanos, em 2000. O texto final foi lanado em maio de 2002 (Decreto 4.229/02. II Programa Nacional de Direitos Humanos). Em relao ao texto do I PNDH foram propostas diversas mudanas. A principal a ampliao do escopo do programa, com a incluso de objetivos que contemplavam tambm direitos sociais, econmicos e culturais, ao lado de direitos civis e polticos. Tambm foi proposta uma mudana de concepo no programa. O texto anexo deixa de ser considerado o programa em si e passa a ser um plano anual, com os objetivos a serem buscados no perodo de um ano, devendo ser revisado anualmente. Esta reviso, no entanto, no foi

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 115

DOSSI OS ANOS LULA

realizada, passando, na prtica, a ser tratado o plano de ao includo como anexo do decreto de 2002, como II PNDH at a aprovao do III PNDH. O II PNDH continha 518 objetivos, divididos em 15 ttulos e 16 subttulos. Foram includos objetivos referentes a campos de polticas sociais, como sade, educao, trabalho e moradia. Por outro lado, tambm h indicativos de uma mudana de concepo de direitos humanos. O I PNDH, ao estar centrado nos direitos civis, apontava para a adeso a uma concepo universalista de direitos humanos, fundada em valores construdos pelas revolues liberais do sculo XVIII e incorporada a documentos da ONU, como a Declarao Universal de Direitos Humanos. O II PNDH, ao dar ateno a questes como o meio ambiente e defesa de direito identidade de grupos sociais especficos, por motivos tnicos, como os afrodescendentes, indgenas e ciganos, ou por motivos culturais, como as diferenas de orientao sexual, abre espao para as concepes de direitos humanos baseadas na defesa do

multiculturalismo e na crtica do antropocentrismo da viso liberal clssica. Tendo sido aprovado no final do mandato de Fernando Henrique Cardoso, em tese, o II PNDH deveria ter sido o principal balizador das polticas de direitos humanos no perodo seguinte, em que se iniciou o Governo Lula.

A Poltica de Direitos Humanos no Governo Lula A eleio de 2002 foi marcada pelo debate sobre as possveis mudanas que poderiam ocorrer na eventualidade da escolha do candidato do PT (Partidos dos Trabalhadores), Lula. Um lder com passado operrio e as origens de esquerda do partido, criado de um estranho amlgama de lderes sindicais, movimentos sociais catlicos e grupos de esquerda de origem trotskista levaram seus adversrios na eleio a explorar a desconfiana sobre um futuro desconhecido em propagandas eleitorais em que uma conhecida atriz de televiso declarava Eu tenho medo!.

116 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

Para afastar este medo foi lanada a Carta ao Povo Brasileiro (SILVA, 2002), assinada por Lula e destinada primordialmente a apaziguar o nimo dos investidores internacionais. Porm a garantia de respeito aos contratos vigentes e a promessa de mudanas graduais e sem sustos no dava indicativos claros dos rumos do novo governo em outras reas, contando-se apenas com a possvel continuidade de experincias de administraes petistas em nvel municipal e estadual. A nfase principal nos dois mandatos do Presidente Lula, em relao aos direitos humanos, parece ter se dado no combate pobreza extrema, com polticas sociais de combate fome e distribuio de renda. Seus smbolos so os Programas Fome Zero e Bolsa Famlia. Porm, tambm foi direcionada ateno a grupos sociais especficos, como os negros e as mulheres. No entanto, estas aes geralmente no foram executadas com um discurso articulado em nome dos direitos humanos, denominao que ficou em geral restrita s atividades vinculadas Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e ao Ministrio da Justia. A seguir analisada a evoluo da estrutura institucional dos rgos destinados a algumas das polticas especficas de promoo aos direitos humanos desde 2003, bem como do Programa Nacional de Direitos Humanos neste perodo.

Direitos humanos e ministrios no Governo Lula Com o incio do novo governo foram criados novos rgos com status ministerial, ou alterada a estrutura dos pr-existentes, para a promoo de diversos campos dos direitos humanos. Ao longo dos dois mandatos alguns deles se mantiveram, outros foram extintos ou incorporados a outros ministrios. A Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher do Ministrio da Justia, foi criada pela Medida Provisria 37, de 8 de maio de 2002, convertida na lei 10.539, de 23 de setembro de 2002, ainda pelo Governo Fernando Henrique Cardoso. Posteriormente, em 2003 foi transformada em Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, na mesma medida provisria que criou a Secretaria Especial de Direitos

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 117

DOSSI OS ANOS LULA

Humanos e o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, todos vinculados Presidncia da Repblica, com ocupantes com status de Ministro (MP 103/03). Pouco aps foi criada a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, pela MP 111/03, convertida na lei 10.678/03, tambm junto Presidncia da Repblica e com status de ministro para seu ocupante. interessante observar que as Secretarias Especiais de Polticas para as Mulheres e de Promoo da Igualdade Racial no sofreram alteraes com a reforma ministerial de 2005, quando foi extinta, por quatro meses, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Por outro lado, ao longo do Governo Lula foram criadas e extintas secretarias especiais junto Presidncia, como a de Aqicultura e Pesca e a de Portos e a do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social e Gabinete do Ministro cujas Extraordinrio de Segurana para o Alimentar Ministrio e do

Nutricional,

funes

passaram

Desenvolvimento Social com a extino do cargo. Estas secretarias foram em geral utilizadas para acomodar os interesses partidrios nas reformas ministeriais. Com estruturas leves, contando com poucos funcionrios, concediam ao ocupante o status de ministro, a possibilidade de atuao poltica, mas sem o nus poltico e econmico da criao de um novo ministrio. Um dos exemplos de superposio entre as competncias das Secretarias est nos conselhos ligados a elas. A Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial conta como parte de sua estrutura bsica com o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial CNPIR, criado junto com a secretaria em 2003. Tratando de temas semelhantes o Conselho Nacional de Combate Discriminao CNCD foi criado em 2001, vinculado Secretaria de Estados dos Direitos Humanos do Ministrio da Justia, passando posteriormente a compor a Secretaria Especial de Direitos Humanos. Sua composio foi mudada em 2005, sem, no entanto, terem sido alterados seus objetivos. As finalidades destes conselhos so bastante semelhantes, conforme pode se ver nos decretos 4.885/03 e 5.397/05.

118 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

A fragmentao pode ser explicada por uma concepo de direitos humanos que valoriza o direito diferena e identidade, mas tambm pode ser devida ao particularismo dos interesses envolvidos, tanto em termos de explorao poltica da visibilidade dos cargos como dos grupos sociais cuja mobilizao justificou a criao do organismo. O interesse do Presidente da Repblica parece tambm ser fundamental na definio da estrutura institucional a qual forma determinadas polticas. O Programa Fome Zero foi criado no inicio do primeiro governo Lula (MP 103, de 01 de janeiro de 2003). Do ponto de vista institucional estava vinculado ao recm-criado Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, um ministro sem ministrio vinculado diretamente Presidncia da Repblica. Outro programa importante no Governo Lula, o Bolsa-Famlia, surgiu da unificao das aes de transferncia de renda do Governo Federal, como as do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado Educao Bolsa Escola, do Programa Nacional de Acesso

Alimentao PNAA, do Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade Bolsa Alimentao e do Programa Auxlio-Gs, j existentes, por meio da MP 132, de 20 de outubro de 2003, ficando vinculado a um conselho gestor ligado tambm Presidncia da Repblica. Posteriormente, com a incorporao da Secretaria Executiva do Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Famlia e do Gabinete do Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e

Nutricional ao Ministrio da Assistncia Social, foi criado um novo ministrio com a denominao de Ministrio do Desenvolvimento Social, pela MP 163, de 23 de janeiro de 2004. Enquanto o Fome Zero parece ter se tornado mais importante nos discursos do Presidente da Repblica no exterior, ao Bolsa Famlia atribuda por muitos sua reeleio e grande parte da popularidade que se manteve no segundo mandato. Com a criao do Programa de Acelerao do Crescimento, o PAC, programas sociais com execuo vinculada a financiamento de obras, como so os casos do saneamento bsico e da habitao

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 119

DOSSI OS ANOS LULA

passaram a ter na Casa Civil o ministrio responsvel pela articulao das aes, como no caso do Minha casa, minha vida. Diante desta diversidade de rgos responsveis por polticas que atendem diferentes aspectos dos direitos humanos, preciso analisar como ficou no perodo o rgo que traz o nome da poltica em sua prpria denominao.

A Secretaria Especial de Direitos Humanos Um dos elementos que permite verificar as idas e vindas da trajetria da poltica de direitos humanos no Brasil so as mudanas ocorridas no rgo do Governo Federal encarregado em tese do gerenciamento do Programa Nacional de Direitos Humanos. A Secretaria Nacional dos Direitos Humanos, vinculada ao Ministrio da Justia, foi criada no Governo Fernando Henrique Cardoso pelo Decreto n 2.193, de 7 de abril de 1997. Ela substituiu a Secretaria de Direitos da Cidadania, existente nos governos anteriores, que possua um departamento de direitos humanos. Esta mudana feita para atribui ao novo rgo a competncia de
X - coordenar, gerenciar e acompanhar a execuo do Programa Nacional de Direitos Humanos- PNDH dando coerncia s polticas setoriais das diversas reas governamentais em matria de direitos humanos e cidadania, em articulao com a sociedade civil (Inciso X do Art. 8 do Decreto n 1.796, de 24 de janeiro de 1996, com a redao dada pelo Decreto 2.193/97).

A nova Secretaria foi ocupada por Jos Gregori, que a deixou para ocupar o cargo de Ministro da Justia, tendo posteriormente ocupado o cargo Paulo Srgio Pinheiro. Foi renomeada Secretaria de Estado dos Direitos Humanos. Com a posse do Governo Lula, o rgo transformou-se na Secretaria Especial dos Direitos Humanos, vinculada Presidncia da Repblica (Medida Provisria 103/03, de 01 de janeiro de 2003, transformada na lei 10.683/03). Foi dado ao ocupante do cargo o status de Ministro. Foi nomeado ministro o ex-deputado federal Nilmrio

120 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

Miranda, que havia sido presidente de Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados. Esta mudana significou um aumento de prestgio, tanto para a secretaria como os diversos Conselhos Nacionais a ela ligados, que passaram a compor a estrutura da Presidncia da Repblica. A ao do rgo interno de um ministrio normalmente vista como uma invaso indevida, ao tentar interferir em atividades de outro ministrio, ainda que no cumprimento de competncias legais, pois o ato tende a ser interpretado como ingerncia de um escalo inferior em decises que deveriam ser submetidas ao ministro de cada pasta, ainda mais em um governo de coalizo de diferentes partidos. Tal situao no se configura quando se trata da Presidncia da Repblica, que estaria acima de todos os ministrios. Em 2005, ao realizar uma reforma ministerial devido

exonerao de ministros que concorreriam s eleies naquele ano, foram anunciadas pelo Porta-Voz da Presidncia da Repblica a sada do Ministro Nilmrio Miranda e a extino de seu cargo, com o retorno da Secretaria ao Ministrio da Justia (SINGER, 2005). Na verdade, a medida acabou sendo modificada, quando emitida a medida provisria 259/05, conforme seu art. 2 So transferidas as competncias: IV - da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, para a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Mesmo rebaixada de seu status ministerial, continuou a estar vinculada Presidncia da Repblica como uma subsecretaria da Secretaria Geral da Presidncia. Com a sada de Nilmrio Miranda, passou a ser ocupada por Mario Mamede. O fato gerou inmeros protestos, tanto de representantes de organizaes no governamentais de defesa dos direitos humanos como da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados (INESC, 2005). Uma emenda na Cmara dos Deputados, no projeto de converso da medida provisria em lei alterou o artigo, restituindo a Secretaria situao anterior. O Presidente da Repblica sancionou a Lei 11.204 de 5 de dezembro de 2005 com a alterao. O Secretrio Mrio Mamede,

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 121

DOSSI OS ANOS LULA

que ocupou o cargo desde julho tornou-se ministro interino por cerca de uma semana, at a nomeao de Paulo de Tarso Vannuchi como novo ministro, que se manteve at o final do segundo mandato. Neste perodo a SEDH (Secretaria Especial dos Direitos Humanos) ampliou seu oramento, principalmente com os gastos com a

indenizao de vtimas e familiares do regime militar e seu quadro de pessoal, mas continuou funcionando em espaos do Ministrio da Justia (BRASIL, 2006, 2007a, 2008a, 2008b, 2009a, 2009b). Esta dependncia pode ser inclusive detectada pelo uso do domnio daquele ministrio, at 2009 para divulgao de atividades do rgo. Neste perodo documentos do rgo podia ser acessados no endereo

<http://portal.mj.gov.br/sedh/>, passando posteriormente a usar os domnios <http://www.sedh.gov.br/> e

<http://www.direitoshumanos.gov.br>. Embora praticamente durante todo o perodo do governo Lula o II PNDH estivesse vigente, com execuo sob a responsabilidade da SEDH, a criao e execuo do Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos PNDEH recebeu uma ateno e divulgao maior que o PNDH no perodo. O Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos - PNEDH comeou a ser elaborado em 2003, com a formao de um comit com representao da sociedade civil, da Secretaria Especial de Direitos Humanos, do Ministrio da Justia e do Ministrio da Educao (BRASIL, 2007b). Este comit produziu uma primeira verso do PNEDH em dezembro de 2003. O documento passou a ser debatido em todo o pas, recebendo sugestes de alterao. O documento definitivo foi

apresentado em dezembro de 2006. O plano prev um conjunto de aes direcionadas a diversos segmentos: educao bsica, educao superior, educao no-formal, educao dos profissionais dos sistemas de justia e segurana e educao e mdia. Segundo a apresentao do plano:

122 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

A implementao do Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos visa, sobretudo, difundir a cultura de direitos humanos no pas. Essa ao prev a disseminao de valores solidrios, cooperativos e de justia social, uma vez que o processo de democratizao requer o fortalecimento da sociedade civil, a fim de que seja capaz de identificar anseios e demandas, transformando-as em conquistas que s sero efetivadas, de fato, na medida em que forem incorporadas pelo Estado brasileiro como polticas pblicas universais (BRASIL, 2007b, p. 18)

As motivaes da criao do PNEDH podem ser consideradas compatveis com a formulao inicial do I PNDH, que avaliava a inexistncia de uma cultura de direitos humanos no Brasil. No entanto no texto do PNEDH h apenas trs referncias marginais ao PNDH, citado como antecedente da poltica de direitos humanos no Brasil, constando ainda que o novo plano deve aprofundar as propostas da educao em direitos humanos existentes no PNDH. Embora o II PNDH estivesse vigente, no foi feita sua reviso anual, conforme era previsto. Por outro lado, a SEDH nos primeiros anos dedicou grande esforo de articulao na criao do novo plano, dando pouca nfase e divulgao ao PNDH, at a reformulao deste em 2008/2009.

III Programa Nacional de Direitos Humanos Em 2008, sob a coordenao da SEDH foi realizado o processo de discusso que culminou com a realizao da 11 Conferncia Nacional dos Direitos Humanos e a proposio do III PNDH. O modelo adotado para a Conferncia segue o padro de outras conferncias de avaliao e proposio de polticas pblicas realizadas nas ltimas duas dcadas, em reas como sade, assistncia social e infncia e juventude, com a escolha de delegados e realizao de conferncias preparatrias

estaduais, dando conferncia, ao menos a aparncia, de um carter deliberativo do documento que constituiria o novo PNDH. A conferncia realizou-sede 15 a 18 de dezembro de 2008. O documento final da conferncia foi aprovado como III PNDH, tendo sido

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 123

DOSSI OS ANOS LULA

reconhecido como tal pelo Decreto n 7.037, de 21 de Dezembro de 2009. O documento do novo plano mais longo e tem uma estrutura ligeiramente diferente dos anteriores, sendo divido em seis eixos orientadores, 25 diretrizes, 82 objetivos estratgicos e 521 aes programticas. Os eixos orientadores e as diretrizes do III PNDH so mais abstratos e amplos do que eram os ttulos e subttulos do II PNDH, embora o nmero de aes propostas (521) seja semelhante ao nmero de objetivos do plano anterior (518). Enquanto os ttulos do II PNDH se parecem com a estrutura dos direitos previstos na Constituio Federal, os temas dos eixos orientadores e as diretrizes do III PNDH parecem refletir a diversidade e a linguagem dos diversos movimentos sociais e organizaes no governamentais que articulam a defesa de diferentes segmentos da sociedade, nos aspectos mais diversos, passando por questes tradicionais do campo de direitos humanos, como combate violncia, liberdade e direitos sociais, a temticas de desenvolvimento mais recente, como meio ambiente e sexualidade. Por outro lado, diferentemente dos programas anteriores, cuja aprovao e lanamento passou despercebido pela maior parte da sociedade, com baixo interesse da mdia, o lanamento do novo programa rapidamente gerou polmica, com ataques dentro e fora do governo, com ampla cobertura nacional. Os ataques foram direcionados a quatro temas: religio,

responsabilidade dos meios de comunicao, conflitos no campo e ditadura militar. Em relao ao primeiro, os protestos foram oriundos principalmente de autoridades da Igreja Catlica (CNBB, 2010), contra a proposio de descriminalizao do aborto, considerando que atacaria o direito vida, previsto na Constituio, e contra a proibio de ostentar smbolos religiosos em rgos pblicos federais. No segundo, as empresas do ramo da comunicao protestaram contra a possibilidade da criao de penas de perda da concesso de rdio ou televiso para casos de programao atentatria aos direitos

124 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

humanos e a criao de um ranking de emissoras em relao a seu comprometimento com os direitos humanos. No terceiro caso, instituies ligadas ao agro-negcio, como a CNA (Confederao Nacional da Agricultura), bem como o Ministro da Agricultura protestaram contra a criao de exigncia de mediao com os ocupantes como medida prvia para concesso de liminar para reintegrao de posse de reas invadidas. O maior nmero de reclamaes, oriundo de segmentos

militares, se referiu a aes relacionadas ao eixo orientador Direito Memria e Verdade, que se trata principalmente a violaes ocorridas durante a ditadura militar de 1964 a 1985. Os protestos pblicos de igreja, empresas de comunicao, ruralistas e militares foram seguidos de manifestaes de organizaes de defesa dos direitos humanos em defesa do III PNDH, diante das divises existentes no governo em relao ao texto. O resultado final foi um recuo do governo, com a aprovao de alteraes, por meio do Decreto 7.177/10 em 7 aes programticas e a eliminao de duas. Em alguns casos, o sentido original foi totalmente retirado, por exemplo, com a substituio da defesa da legalizao do aborto por consider-lo tema de sade pblica. Em outros, a mudana foi mais cosmtica, para atender os brios feridos, como a substituio de referncias ditadura militar e perseguio poltica pela citao de violaes de direitos ocorrida no perodo previsto no artigo 8 do Ato das Disposies Transitrias da Constituio de 1988. A laicizao dos rgos pblicos e o ranking de empresas de comunicao foram simplesmente suprimidos.

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 125

DOSSI OS ANOS LULA

Quadro 1 Estrutura do III Programa Nacional de Direitos Humanos 2010

Eixo Orientador I Interao Democrtica entre Estado e Sociedade Civil Diretriz 1: Interao democrtica entre Estado e sociedade civil como instrumento de fortalecimento da democracia participativa. 2: Fortalecimento dos Direitos Humanos como instrumento transversal das polticas pblicas e de interao democrtica. 3: Integrao e ampliao dos sistemas de informao em Direitos Humanos e construo de mecanismos de avaliao e monitoramento de sua efetivao. 4: Efetivao de modelo de desenvolvimento sustentvel, com incluso social e econmica, ambientalmente equilibrado e tecnologicamente responsvel, cultural e regionalmente diverso, participativo e no discriminatrio. 5: Valorizao da pessoa humana como sujeito central do processo de desenvolvimento. 6: Promover e proteger os direitos ambientais como Direitos Humanos, incluindo as geraes futuras como sujeitos de direitos. 7: Garantia dos Direitos Humanos de forma universal, indivisvel e interdependente, assegurando a cidadania plena. 8: Promoo dos direitos de crianas e adolescentes para o seu desenvolvimento integral, de forma no discriminatria, assegurando seu direito de opinio e participao. 9: Combate s desigualdades estruturais. 10: Garantia da igualdade na diversidade. 11: Democratizao e modernizao do sistema de segurana pblica. 12: Transparncia e participao popular no sistema de segurana pblica e justia criminal. 13: Preveno da violncia e da criminalidade e profissionalizao da investigao de atos criminosos. 14: Combate violncia institucional, com nfase na erradicao da tortura e na reduo da letalidade policial e carcerria. 15: Garantia dos direitos das vtimas de crimes e de proteo das pessoas ameaadas. 16: Modernizao da poltica de execuo penal, priorizando a aplicao de penas e medidas alternativas privao de liberdade e melhoria do sistema penitencirio. 17: Promoo de sistema de justia mais acessvel, gil e efetivo, para o conhecimento, a garantia e a defesa dos direitos. 18: Efetivao das diretrizes e dos princpios da poltica nacional de educao em Direitos Humanos para fortalecer cultura de direitos. 19: Fortalecimento dos princpios da democracia e dos Direitos Humanos nos sistemas de educao bsica, nas instituies de ensino superior e nas instituies formadoras. 20: Reconhecimento da educao no formal como espao de defesa e promoo dos Direitos Humanos. 21: Promoo da Educao em Direitos Humanos no servio pblico. 22: Garantia do direito comunicao democrtica e

II: Desenvolvimento Humanos

Direitos

III: Universalizar Direitos em um Contexto de Desigualdades

IV: Segurana Pblica, Acesso Justia e Combate Violncia

V: Educao e Cultura em Direitos Humanos

126 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

VI: Direito Memria e Verdade

ao acesso informao para a consolidao de uma cultura em Direitos Humanos. 23: Reconhecimento da memria e da verdade como Direito Humano da cidadania e dever do Estado. 24: Preservao da memria histrica e a construo pblica da verdade. 25: Modernizao da legislao relacionada com a promoo do direito memria e verdade, fortalecendo a democracia.

Fonte: Brasil (2010a).

Os direitos humanos fragmentados A incluso na Declarao da Conferncia de Viena de uma referncia indivisibilidade e universalidade dos direitos humanos no impede que o cotidiano da luta pela sua efetivao se d de forma fragmentada, devido s diferentes perspectivas e movimentos sociais envolvidos. Seria de se esperar que a aplicao do princpio da

indivisibilidade levasse proposio de mecanismos institucionais de coordenao das diferentes aes e programas destinados promoo dos direitos humanos. Por outro lado, uma das tendncias da administrao das polticas pblicas, conforme identificado por Heclo (1978) a

fragmentao e formao de comunidades de interesse. As diferenas de capacidade de articulao e presso destas comunidades se traduzem, entre outros indicadores, na capacidade de criao de rgos com relativa independncia dentro da administrao pblica, que sirvam de canal de contato e articulao dos interesses sociais de uma determinada rea ou grupo. O fator cultural tambm importante. No Brasil foram mais facilmente reconhecidos e legitimados os direitos sociais do que os direitos civis. Quando so criados programas sociais, como o bolsaescola ou o bolsa-famlia, eventualmente ocorrem debates e

contestaes quanto natureza dos programas, mas no so dirigidas crticas ao fundamento dos mesmos, isto , o direito escola, ou o direito garantia de acesso alimentao so reconhecidos como legtimos pela maioria da populao.

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 127

DOSSI OS ANOS LULA

No entanto, quando so invocados direitos civis bsicos, como a presuno de inocncia dos acusados de crimes, ou a proibio de castigos cruis ou degradantes, comum que os defensores sejam acusados de defender direitos de bandidos (CALDEIRA, 1991). A indivisibilidade terica dos direitos proposta em Viena contrasta com a divisibilidade na prtica das polticas. Aes destinadas a prover um perfil de direito so desconectadas das que atuam para prover outro perfil. A prpria estrutura administrativa contribui para isso, isolando as polticas por Ministrio. Mesmo quando h um rgo teoricamente com uma funo mais ampla, como a SEDH, ainda pode ocorrer a fragmentao, conforme foi descrito sobre as secretarias para polticas para mulheres e afrodescendentes. Mesmo entre os militantes de movimentos de defesa de direitos humanos subsistem contradies H defensores de direitos humanos que lutam pelo uso de penas alternativas e a minimizao da represso penal. No entanto, o movimento de mulheres apoiou a criao de uma lei exatamente no sentido contrrio, impedindo o uso de penas alternativas (Lei Maria da Penha). Por isso, no pode haver surpresa na constatao que o Brasil nos dois mandatos do Presidente Lula no teve uma, mas vrias polticas de direitos humanos. Caminharam paralelamente uma poltica contra a pobreza, uma poltica para as mulheres, uma poltica educacional e uma poltica de reparao de violncias da ditadura, entre outras. A Secretaria Especial dos Direitos Humanos, embora tenha conseguido manter seu status junto Presidncia da Repblica, inclusive com a promessa do Presidente, feita na XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos, de que futuramente poderia se tornar um ministrio, continua exercendo as competncias que seriam destinadas ao Ministrio da Justia, tendo pouca ingerncia sobre aes dos demais ministrios. O seu teste de fogo foi a elaborao do III Programa Nacional de Direitos Humanos. O processo de elaborao participativo e seu contedo amplo, envolvendo tanto aspectos relativos a direitos civis e

128 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

polticos como econmicos, sociais e culturais indicaria o rumo da formulao de uma poltica de direitos humanos que incorpora a idia de interdependncia e indivisibilidade entre os diferentes direitos. Porm, os eventos que sucederam aps o lanamento do programa indicam que quando damos um passo frente, logo retrocedemos dois passos atrs. O resultado apresenta o pas real, no os dos debates acadmicos de direitos humanos. A poltica de direitos humanos, neste sentido, no o resultado da interao de uma comunidade de interesse, como na formulao de Heclo. O que se apresenta no uma sociedade pluralista, de interesses em disputa, mas a manuteno de foras com poder de veto, seja por clivagens sociais de carter cultural, como a Igreja Catlica, no caso do aborto, seja a diviso entre capital e trabalho, em que os interesses do capital urbano, representado pelas empresas de comunicao, ou rural, representado pelo latifndio, podem impor sua vontade. Assim, a legitimidade do contedo do III PNDH aceita enquanto sua fora for meramente retrica, reconhecimento de compromissos para o futuro incerto. Porm quando estes entram em choque com interesses dos aliados presentes que garantem sustentao poltica ao governo, no h espao para o idealismo, que cede seu lugar ao pragmatismo. Neste processo a Poltica de Promoo de Direitos Humanos aparece como o resultado do embate entre os movimentos de direitos humanos e as foras conservadoras, mediado por uma fora superior, de carter quase bonapartista, o Presidente da Repblica, que atua como mediador entre as partes, sustentado por sua imensa popularidade. Assim, a poltica existente de promoo aos direitos humanos bem como a estrutura institucional que lhe d suporte, em termos de secretarias, ministrios e ministros, revela-se frgil e dependente da vontade exclusiva dos ocupantes da Presidncia da Repblica,

inexistindo garantias de sua continuidade em um prximo governo. Para que ocorra realmente uma mudana no sentido de criao de uma cultura de respeito aos direitos humanos necessrio combinar as polticas para educao em direitos humanos, uma maior

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 129

DOSSI OS ANOS LULA

responsabilidade dos meios de comunicao social, que contribuem para a formao da mentalidade brasileira, com um compromisso das autoridades pblicas e o fortalecimento e criao de uma unidade mnima de propsitos entre os diversos segmentos que defendem direitos especficos para segmentos da populao, tornando-se frgeis na sua fragmentao e diversidade. Recm esto chegando idade adulta as novas geraes nascidas sob o regime democrtico, que cresceram em um pas cheio de desigualdades. Muitos avanos foram conquistados, mas estes so lentos e nem sempre permanentes. A proposio de uma poltica pblica permanente para os direitos humanos que leve construo de uma sociedade justa continua sendo um desafio a ser alcanado.

Rodrigo Stumpf Gonzlez Doutor em Cincia Poltica. Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFRGS. E-mail: rsg65@terra.com.br

Referncias: BENTHAM, Jeremy. Anarchial Fallacies: Being an Examination of the Declaration of Rights Issued During the French Revolution. In: BENTHAM, Jeremy; BOWRING, John. Works of Jeremy Bentham. New York: Russell&Russell, 1962. p. 498-501. v. 2. BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 9.140, de 04 de dezembro de 1995. Reconhece como mortas pessoas desaparecidas em razo de participao, ou acusao de participao, em atividades polticas, no perodo de 2 de setembro de 1961 a 15 de agosto de 1979, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 05 dez. 1995. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9140.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Programa Nacional de Direitos Humanos. Braslia, 1996. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PRODH.HTM>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Decreto n 2.193, de 7 de abril de 1997. Dispe sobre o remanejamento dos cargos em comisso que menciona e altera

130 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

dispositivos do Decreto n 1.796, e 24 de janeiro de 1996, que aprova a Estrutura Regimental do Ministrio da Justia. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 08 abr. 1997. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2193.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Presidncia da Repblica. Lei n 4.229, de 13 de maio de 2002. Dispe sobre o Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH, institudo pelo Decreto no 1.904, de 13 de maio de 1996, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 14 mai. 2002a. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4229.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Medida Provisria n 37, de 8 de maio de 2002. Dispe sobre a estruturao de rgos, cria cargos em comisso no mbito do Poder Executivo Federal, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 09 mai. 2002b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas_2002/37.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Presidncia da Repblica. Lei n 10.539, de 23 de setembro de 2002. Dispe sobre a estruturao de rgos, cria cargos em comisso no mbito do Poder Executivo Federal, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 24 mai. 2002c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10539.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Medida Provisria n 103, de 01 de janeiro de 2003. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 01 jan. 2003a. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas_2003/103.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Presidncia da Repblica. Lei n 10.678, de 23 de maio de 2003. Cria a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, da Presidncia da Repblica, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 26 mai. 2003b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.678.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Decreto n 4.885, de 20 de novembro de 2003. Dispe sobre a composio, estruturao, competncias e funcionamento do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial - CNPIR, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 21 nov. 2003c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/D4885.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Medida Provisria n 132, de 20 de outubro de 2003. Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 131

DOSSI OS ANOS LULA

Braslia, 21 out. 2003d. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas_2003/132.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Presidncia da Repblica. Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 29 mai. 2003e. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.683.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Medida Provisria n 163, de 23 de janeiro de 2004. Altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23 jan. 2004. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2004/Mpv/163.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Decreto n 5.397, de 22 de maro de 2005. Dispe sobre a composio, competncia e funcionamento do Conselho Nacional de Combate Discriminao - CNCD. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23 mar. 2005a. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Decreto/D5397.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Medida Provisria n 259, de 21 de julho de 2005. Altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, autoriza a prorrogao de contratos temporrios firmados com fundamento no art. 23 da Lei no 10.667, de 14 de maio de 2003, altera o art. 4o da Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 22 jul. 2005b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Mpv/259.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Presidncia da Repblica. Lei n 11.204, de 5 de dezembro de 2005. Altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios; autoriza a prorrogao de contratos temporrios firmados com fundamento no art. 23 da Lei no 10.667, de 14 de maio de 2003; altera o art. 4o da Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, e a Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 06 dez. 2005c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2005/Lei/L11204.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Relatrios de Gesto 2006. Braslia: SEDH, 2006.

132 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

______. Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Relatrios de Gesto 2007. Braslia: SEDH, 2007a. ______. Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos. Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos: 2007. Braslia: SEDH, 2007b. ______. Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Relatrios de Gesto 2008. Braslia: SEDH, 2008a. ______. Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. 11 Conferncia nacional dos direitos humanos. Democracia, Desenvolvimento e Direitos Humanos: Superando as Desigualdades. Braslia: SEDH/PR, 2008b. ______. Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Relatrios de Gesto 2009. Braslia: SEDH, 2009a. ______. Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2009b. ______. Decreto n 7.037, de 21 de dezembro de 2009. Aprova o Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH-3 e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 22 dez. 2009c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2009/Decreto/D7037.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. ______. Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) edio revista. Braslia: SEDH/PR, 2010a. ______. Decreto n 7.177, de 12 de maio de 2010. Altera o Anexo do Decreto no 7.037, de 21 de dezembro de 2009, que aprova o Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH-3. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 13 mai. 2010b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2010/Decreto/D7177.htm>. Acesso em: 10 set. 2010. BURKE, Edmund. Reflexiones sobre la Revolucin Francesa. In: ______. Textos Polticos. Mxico: Fondo de Cultura, 1884. p. 39-258. CALDEIRA, Tereza P. Direitos humanos ou 'privilgios de bandidos'? Desventuras da democratizao brasileira. Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, n. 30, p. 162-174, jul. 1991. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: Sergio Fabris Ed., 1997.

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 133

DOSSI OS ANOS LULA

CNBB. Confederao Nacional dos Bispos do Brasil. Declarao da 48 Assemblia Geral da CNBB sobre o 3 Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH - 3). Braslia, maio de 2010. Disponvel em: <http://www.cnbbne4.org.br/pub/publicacoes/48agpndh31.pdf>. Acesso em 10 set. 2010. DYE, Thomas. Understanding Public Policies. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1987. GONZLEZ, Rodrigo Stumpf. Direitos Humanos e Democracia na Transio Brasileira: CNBB, OAB e Anistia Internacional. 1994. 230 f. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Programa de Psgraduao em Cincia Poltica, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, [1994]. ______. Direitos Humanos Hoje: Heranas de Transies Inconclusas. In: KEIL, Ivete; VIOLA, Slon; ALBUQUERQUE, Paulo (Orgs.). Direitos Humanos: alternativas de justia social na Amrica Latina. So Leopoldo: Ed. Unisinos, 2002. p. 143-158. ______. A atuao da Ordem dos Advogados do Brasil na defesa dos direitos humanos e da democracia: anlise histrica. Estudos jurdicos, So Leopoldo, v. 38, n. 3, p. 59-64, set.-dez. 2005. ______. A Retrica dos Direitos Humanos. In: ROCHA, Leonel Severo; STRECK, Lenio (Orgs.). Constituio, Sistemas Sociais e Hermenutica. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. p. 183-202. ______. Polticas de promoo de direitos humanos no Brasil: descontinuidades e desafios. In: STRECK, Lenio; MORAIS, Jos Bolzan de (Orgs.). Constituio, sistemas sociais e hermenutica. 4. ed. So Leopoldo: Unisinos, 2008. p. 183-202. HECLO, Hugh. Issue Networks and the Executive Establishment. In: KING, Anthony (Ed.). The New American Political System. Washington D.C.: American Enterprise Institute, 1978. p. 87-124. INESC. A poltica de Direitos Humanos no Governo Lula. Braslia: INESC, 2005. (Nota Tcnica n. 99). MESQUITA NETO, Paulo de. O papel do governo federal no controle da violncia: o Programa Nacional de Direitos Humanos, 1995-1997. In: AMARAL Jr., Alberto do; PERRONE-MOISS, Claudia (Orgs.). O Cinqentenrio da Declarao Universal dos Direitos do Homem. So Paulo: Edusp, 1999. p. 353-375. OLIVEIRA, Isabel Ribeiro de. Cidadania e poltica de direitos humanos no Brasil. Contemporaneidade e Educao, Rio de Janeiro, v. 5, n. 8, p. 5675, 2000.

134 REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010.

DOSSI OS ANOS LULA

ONU. Declarao e Programa de Ao de Viena. Viena: ONU, 1993. PINHEIRO, Paulo Srgio; MESQUITA NETO, Paulo de. Programa Nacional de Direitos Humanos: avaliao do primeiro ano e perspectivas. Estudos Avanados, So Paulo, v. 11, n. 30, p. 117-134, mai.-ago. 1997. ROUSSEAU, Jean Jacques. O contrato social e outros escritos. So Paulo: Cultrix, 1989. SILVA, Luis Incio Lula da. Carta ao Povo Brasileiro. 22 jun. 2002. Disponvel em: <http://www2.fpa.org.br/carta-ao-povo-brasileiro-porluiz-inacio-lula-da-silva>. Acesso em: 28 ago. 2010. SINGER, Andr. Entrevista do Porta Voz Andr Singer. 12 jul. 2005. Disponvel em: <http://www.radiobras.gov.br/integras/2005/integra_12072005_4.htm >. Acesso em: 20 nov. 2010.

Texto recebido em 30/09/2010. Aprovado em 03/12/2010.

REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v.4, n.2, p. 107-135, jul.-dez. 2010. 135