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Saville Kushner, Ester Garca Snchez Educacin, poltica y polticas de evaluacin educativa Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, nm. 3, 2010, pp. 7-15, Instituto Nacional de Administracin Pblica Espaa
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Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, ISSN (Versin impresa): 1134-6035 revistagapp@inap.map.es Instituto Nacional de Administracin Pblica Espaa

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Educacin, poltica y polticas de evaluacin educativa

Saville Kushner Ester Garca Snchez

Cuanto ms seguro me siento de que estoy en lo cierto, tanto ms corro el riesgo de dogmatizar mi postura, de congelarme en ella, de encerrarme sectariamente en el crculo de mi verdad. Paulo Freire, Poltica y educacin El monogrfico que el lector tiene ahora en sus manos responde a un doble propsito. En primer lugar, el de ofrecer un conjunto de trabajos de notable inters y muy representativos del actual estado de la cuestin en la evaluacin en el mbito educativo. En segundo lugar, reflexionar y debatir acerca de los puntos de encuentro entre dos mbitos que, teniendo como tienen algunos intereses comunes (las polticas y los programas educativos), curiosamente han seguido desarrollos siempre paralelos, sin que haya habido apenas entre ellos un breve intercambio de miradas1. De un lado, la denominada evaluacin educativa en la que el predominio de la pedagoga y la psicologa es muy notorio y, de otro, el anlisis (y la evaluacin de polticas), en tanto que subdisciplina de la Ciencia Poltica2. No es casual, por tanto, que el monogrfico vea la luz en una revista como Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, como tampoco lo es que quienes coordinamos el monogrfico procedamos, precisamente, de esos dos mundos.
1 La reflexin que hacemos en estas pginas se refiere esencialmente al caso espaol, aunque parece probable que esta distancia se d tambin en otros pases. 2 Es cierto que el anlisis de polticas pblicas y la evaluacin de polticas no han ido ni van siempre de la mano, ni en los estudios tericos ni en los de carcter aplicado. Sin embargo, y salvo que indiquemos expresamente lo contrario, para esta presentacin nos permitiremos aludir a ellas como si fueran dos campos plenamente integrados. El objetivo es contraponer aquella actividad de evaluacin de polticas y programas educativos ms prxima al enfoque de polticas pblicas (y, consiguientemente, a la Ciencia Poltica) y aquellas otras que se llevan a cabo desde disciplinas como la Pedagoga o la Psicologa. Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

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La evaluacin de polticas pblicas se ha conformado como un campo multidisciplinar con una identidad propia (), en el que desarrollan su actividad especialistas procedentes de distintos campos y perspectivas y en los que, con el tiempo, se han ido perfilando una serie de tipos y mtodos de evaluacin, en funcin de sus respectivas tradiciones e intereses (Ban 2003; Vanaclocha, Garca Snchez y Vias, 2005). Siendo esto cierto, el simple hecho de que los dos campos de investigacin a los que hacamos referencia al principio compartan un mismo objeto de estudio debiera haber servido para propiciar la reflexin y el aprendizaje mutuo, aunque las perspectivas y los mtodos de anlisis de cada uno de ellos sean distintos. El saber parece cada da estar ms compartimentado no ya en disciplinas (lo cual resulta lgico) sino en reas de conocimiento (en el sentido ms administrativo del trmino) que rara vez conversan aun a sabiendas de que el tema de conversacin es el mismo y de que lo que cambia, esencialmente, es el lenguaje (lase, el andamiaje conceptual y metodolgico) con el que lo abordamos. Precisamente, uno de los objetivos de este monogrfico es contribuir modestamente a tender puentes entre los dos mbitos mencionados. Cules podran ser los espacios secantes de esos mundos? De qu manera podran contribuir el anlisis y la evaluacin de polticas pblicas al enriquecimiento de la evaluacin educativa? Tendran algo que aprender de esta ltima el policy analysis y la evaluacin de polticas? 1. Hay al menos dos motivos por los que la evaluacin educativa merece la atencin del policy analysis y la Ciencia Poltica. En primer lugar, la propia riqueza de ese campo de especialidad y la gran difusin de la que goza el trmino evaluacin educativa. Bajo esta rbrica, encontramos muy distintos tipos de evaluacin, desde la que se centra en las polticas o en los programas educativos, hasta la que se ocupa de los centros escolares, pasando por la que se dirige al profesorado, las enseanzas o las instituciones universitarias. El trmino est slidamente acuado y es perfectamente reconocible para cualquier evaluador que se interese por la realidad educativa, a pesar de que la definicin precisa del trmino plantee no pocos problemas (Kellaghan, Stufflebeam y Wingate, 2003; Nevo, 2006; Schwandt, 2009). Ms all de las razones de ndole prctico que han podido llevar a integrar tipos tan distintos bajo una denominacin tan genrica, la amplitud del trmino (o su concrecin, segn se mire) tiene su razn de ser en la existencia de una serie de cuestiones y elementos tericos y metodolgicos comunes a esos diferentes tipos de evaluacin3. En las pginas que siguen, el lector encontrar numerosas alusiones a la idea de evaluacin educativa. Algunos de los trabajos que aqu se incluyen no abordan directamente la evaluacin de polticas o de programas educativos sino que se ocupan de la evaluacin de centros, de titulaciones universitarias o de los estudios internacionales de evaluacin del rendimiento o bien son reflexiones tericas de carcter general.
3 Ello no debe impedir al evaluador ser consciente de que la naturaleza del objeto evaluado condiciona la propia actividad evaluadora y de que entre unos tipos de evaluacin y otros pueden existir importantes diferencias. Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

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Quede claro, antes de proseguir, que no nos interesan aqu los modelos o los sistemas de evaluacin de centros, alumnos o enseanzas en s mismos, sino solamente en la medida en que de su anlisis podamos extraer lecciones y aprendizajes o en el caso de que constituyan el eje vertebrador de determinadas polticas de evaluacin. Pero la importancia de la evaluacin educativa va mucho ms all del amplio reconocimiento con el que cuenta dentro y fuera del mundo acadmico. Y es que la evaluacin de programas es, en gran medida, deudora de la evaluacin educativa. Buena parte de los enfoques, modelos, incluso estndares, de los que se sirven hoy los evaluadores (de cualquier parte del mundo y de cualquier campo de actividad) se gestaron en el seno de la evaluacin educativa4. Nadie puede negar la contribucin al desarrollo y consolidacin de la evaluacin de autores como Ralph Tyler, Lee Cronbach, Egon Guba, Robert Stake, Carol Weiss, Ernest House, Barry McDonald, Yvonna Lincoln, Daniel Stufflebeam, Marvin Alkin, Worthen y Sanders o, ms recientemente, William Shadish, Thomas Schwandt, Jennifer Greene o David Fetterman5, todos ellos eminentes psiclogos o pedagogos. Tampoco pueden obviarse, por citar otro ejemplo, los trabajos del Joint Committee for Standards in Educational Evaluation6, una referencia absolutamente imprescindible para todo aquel que desee adentrarse en el tema de los criterios y los estndares de evaluacin. No obstante, y pese a la evidente trascendencia de la evaluacin educativa, el trmino no ha despertado demasiada atencin entre quienes se dedican a la evaluacin de polticas y programas educativos desde las perspectivas de la Ciencia Poltica y del enfoque de polticas pblicas. Desde ellas, el trmino evaluacin educativa se suele asociar exclusivamente y no sin cierto recelo a la evaluacin del aprendizaje de los alumnos. Es lgico que, siendo as, ni la Ciencia Poltica ni el anlisis de polticas pblicas cuyo foco de atencin son las polticas y los programas pblicos muestren o hayan mostrado inters por la evaluacin educativa. Pero, detrs del desinters por el trmino se encuentran otros factores. El primero tiene que ver con los problemas que plantea, en nuestro idioma, la misma palabra evaluacin. En castellano, disponemos de un nico significante para expresar tres significados distintos, algo que no sucede en los pases de habla inglesa, en los que cuentan con tres vocablos diferentes: evaluation, assessment y appraisal 7.
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4 Son numerossimos los trabajos que han dado cuenta de la contribucin de la evaluacin educativa a la gnesis y desarrollo de la evaluacin. Pueden consultarse, entre otros, Guba y Lincoln (1989) y Nevo (2009). 5 El lector encontrar en el apartado de bibliografa las referencias exactas de las principales obras de estos autores, que hemos omitido aqu con objeto de no alargar excesivamente la exposicin en el cuerpo del texto. 6 El Joint Committee se cre en 1975, fruto de la iniciativa de distintas asociaciones por promover la calidad de las evaluaciones. Este organismo ha publicado tres catlogos de estndares: The Personnel Evaluation Standards, en 1988, The Program Evaluation Standards, cuya segunda edicin apareci en 1994 y The Student Evaluation Standards en 2003. 7 Segn las definiciones propuestas por el Joint Committee on Standards for Educational Evaluation (1994). Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

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El trmino assessment hace referencia a aquellos estudios que sirven para determinar el nivel o el valor de un objeto en una determinada variable aunque, ms especficamente, se emplea para hablar de la evaluacin de aprendizajes y/o de rendimiento del alumnado. Por su parte, el trmino appraisal, incorpora tambin como el anterior el matiz de medicin pero, en esta ocasin, refirindolo al rendimiento del personal. Si esto es bien conocido para quien est familiarizado con el campo de la evaluacin educativa, no lo es tanto para quienes proceden de otras parcelas de la evaluacin y mucho menos para quienes se acercan a la evaluacin desde el anlisis de polticas pblicas y la Ciencia Poltica. Este hecho ha contribuido, en muchas ocasiones y de manera obviamente errnea, a reducir el trmino evaluacin educativa a la mera evaluacin del alumno, vacindolo as parcialmente de contenido. El segundo de los factores est relacionado con la preponderancia del enfoque clsico y cientifista de evaluacin que en sus inicios propusiera Ralph Tyler (1950; 1967) en la evaluacin en general y en la educativa muy en particular. Segn este enfoque, evaluar consiste en comprobar el grado de consecucin de los objetivos previamente definidos por las instituciones por parte de alumnos, profesores, centros y servicios y hacerlo, adems, sobre la base del uso de indicadores y estndares integrados en tests y otras pruebas de carcter cuantitativo. Pese a su preeminencia (o quizs precisamente por ello), el enfoque positivista de evaluacin por objetivos, ha sido objeto de numerosas crticas. Cuatro son las principales objeciones que se han planteado a este enfoque8:  i) Su visin reduccionista, que lleva a someter a evaluacin slo a los elemen( tos terminales del sistema; resulta obvio, como apunta Santos Guerra (1999) que, en caso de error o de incumplimiento sern aqullos quienes tendrn que cambiar para acomodarse a los objetivos y estndares previamente establecidos, pero nada tendr que modificar la institucin. (ii) Su consideracin acrtica de los objetivos de la poltica o el programa, tal  cual son formulados por las autoridades educativas, como referentes para juzgar su calidad.
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 iii) El anlisis del programa sin tener en cuenta el contexto en el que ste se ( inserta.  iv) La debilidad de las tcnicas y mtodos utilizados (fundamentalmente ( tests) para captar la complejidad de los fenmenos educativos. El predominio de esta visin neopositivista ha sido tal que se ha llegado a producir una suerte de metonimia en la que se confunde una parte (la medicin) con el
8 Las crticas han procedido, fundamentalmente, de aquellos autores que han desarrollado propuestas alternativas a este enfoque. A este respecto, pueden consultarse las obras citadas en la nota a pie nm. 10. Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

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todo (la evaluacin). Adems, y de forma pretendidamente neutral y objetiva, se evalan nicamente los eslabones finales de la cadena: alumnos, profesores, enseanzas, centros y servicios (Angulo Rasco, 1995; 1996). La afirmacin de Alejandro Tiana en este mismo nmero a propsito de los estudios internacionales de evaluacin resume perfectamente la debilidad de los sistemas de medicin tan generalizados hoy en el mbito educativo: su potencia explicativa se ve limitada sobre todo por la perspectiva macroscpica que adoptan, que les hace perder detalles importantes, por la mirada poco contextualizada que necesariamente deben arrojar () y por la estandarizacin que imponen sus mtodos y tcnicas de anlisis9. Por todo ello, los intentos de evaluar polticas o programas educativos desde la evaluacin educativa han tendido a verse, desde fuera, con cierto recelo. La explicacin no es otra que la inadecuada conceptualizacin de los trminos poltica y programa de la que parte el enfoque tyleriano y que implica considerar que la calidad de las polticas y los programas educativos se determina esencialmente a partir del logro, por el alumno, de los objetivos acadmicos marcados por los poderes pblicos. Ni que decir tiene que esto no deja de ser slo una suposicin. No toda evaluacin educativa es (ni tiene por qu ser) evaluacin del rendimiento. De hecho, la mayora de las principales alternativas al enfoque clsico han procedido, precisamente, del mbito de la evaluacin educativa10. En las ltimas dcadas, el enfoque clsico se ha ido renovando, integrado en discursos en favor de la gestin y la evaluacin por resultados o de la implantacin de sistemas de calidad y de evaluacin estandarizados (lo que equivale a decir descontextualizados, como sugiere en esta misma obra Saville Kushner). As, lejos de debilitarse, ha cobrado nueva fuerza, por ejemplo en el mbito educativo universitario, al hilo del llamado proceso de Bolonia, imponiendo al final una cierta lgica administrativista o certificacionista en los sistemas de evaluacin (Fernndez et al. en este mismo nmero). Hasta el momento, las crticas vertidas hacia la implantacin de sistemas de indicadores como nicas herramientas para evaluar enseanzas, profesores y centros (Rodrguez Sabiote y Gutirrez Prez 2003; Fueyo 2004; Duro y Niremberg en este nmero), no parecen haber logrado frenar esa tendencia. Cabra pensar que ello se debe a que, en el caso de la educacin superior, la evaluacin no ha alcanzado an el estadio ms avanzado de desarrollo, no ha llegado a la cuarta generacin, por emplear la conocidsima expresin de Guba y Lincoln (1989). Sin embargo, a juicio de algunos autores como Ryan y Feller (2009), Santos Guerra (1999), Kushner y Norris (2007) o Schwandt (2007), parece que este hecho est tambin ligado a la supremaca de una visin gerencialista y neoliberal acerca de cmo debe funcionar lo pblico. Ahora bien, no queremos decir, con todo ello, que el uso de indicadores y estndares deba descartarse definitivamente o que la medicin no pueda aportar informa9 Vase pgina 62. 10 Entre otras, las de MacDonald (1977), House, (1980; 1993; 2006), House y Howe (1999), Stake (1983; 2004), Guba y Lincoln (1989), Greene (2001); o Kushner (2000; 2007). Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

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cin til a ciudadanos, decisores y gestores. Decimos, simplemente, que la complejidad de los objetos que se evalan hace imprescindible complementar la perspectiva que aportan los indicadores con otra ms atenta a las particularidades del objeto y al contexto en el que se enmarca, como muy acertadamente ha puesto de relieve el profesor Stake (1983, 2004 y tambin su aportacin en este nmero). 2. La Ciencia Poltica y, ms especficamente el anlisis y la evaluacin de polticas pblicas, pueden hacer notables aportaciones a la evaluacin educativa:  i) De entrada, permite una ms precisa y rigurosa identificacin (o construc( cin) de las polticas o programas objeto de evaluacin. Por razones obvias, ninguna otra disciplina (y subdisciplina) est en condiciones de ofrecer el instrumental terico y metodolgico necesario para analizar y evaluar esos objetos tan genuinamente polticos que son los programas y las polticas pblicas11. Ya hemos sealado antes la importancia de adecuar la evaluacin (sea en el plano terico, sea en su vertiente aplicada) al objeto que se evala. El evaluador ha de ser en todo momento consciente de lo que de comn tienen, por ejemplo, la evaluacin de centros y la de programas pero tambin de los muchos elementos que las separan. Incluso entre dos tipos prximos como la evaluacin de polticas y la evaluacin de programas, las diferencias son considerables, como muy oportunamente destaca en esta misma obra M.a Luisa Merino. Ciencia Poltica y policy anlisis pueden contribuir enormemente a la hora de identificar y definir los contornos y los contenidos de la poltica pblica que se somete a evaluacin, toda vez que aqulla, como tantas veces se ha dicho, no es un fenmeno autodefinido sino una categora de anlisis a la que recurrimos para abordar el estudio de los resultados de la accin pblica (Heclo, 1972).  ii) Nos sirve tambin para advertir la relevancia que adquieren las ideas en las ( polticas educativas. Pocos mbitos hay tan sensibles desde el punto de vista ideolgico y poltico como el educativo: ni la educacin ni la prctica educativa son neutras. Los escenarios de las polticas educativas estn presididos por la diversidad de opiniones, valores y creencias; el debate, la argumentacin y la confrontacin entre actores se tornan en habituales, precisamente porque no cabe (slo) hallar soluciones cientficamente verdaderas. Por ello, resultan de especial utilidad para el anlisis de las polticas educativas aquellos enfoques que subrayan el papel de las ideas como variables explicativas del cambio en las polticas pblicas12. El potencial analtico de dichos enfoques va, incluso, ms all al pretender elaborar una teora global del proceso de polticas pblicas desde la Ciencia Poltica. Esas teoras, aplicadas en nuestro caso al estudio de las polticas educativas, nos permitiran comprender cmo los actores polticos interesados interactan dentro de las instituciones polticas para producir, implementar, evaluar y revisar las polticas pblicas (Schlager y Blomquist, 1996: 653).
11 En la medida en que, como recuerda Gom (2002), en ellos se dirime la regulacin del conflicto social. 12 Sobre ellos, consltese Martinn Quintero (2006). Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

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 iii) Proporciona el instrumental analtico adecuado para comprender las eva( luaciones en tanto que procesos eminentemente polticos. La Ciencia Poltica y, en particular, los estudios sobre actores, procesos de toma de decisiones o polticas pblicas resultan ser, para ese propsito, una referencia inexcusable. La evaluacin, como apuntara Thomas Schwandt, es una prctica tanto poltica como cientfica (2005: 5). La poltica no es una amenaza para la evaluacin, el lado de la subjetividad frente a la dimensin tcnico-cientfica en la que reinan los hechos objetivos y las explicaciones contrastadas, por ms que en ciertos momentos as se haya considerado. Y ello es as desde el momento en que en ella se ven involucrados actores con intereses contrapuestos, polticamente relevantes, que luchan por obtener una mayor cuota de poder e influencia en el proceso evaluativo, con el propsito de modularlo de acuerdo a sus preferencias (Garca Snchez, 2009). Los estudios sobre evaluacin y los estudios de metaevaluacin no pueden dejar de reconocer y considerar este hecho: la poltica es un elemento consustancial a la evaluacin y, de forma ms clara an, como hemos visto, a la evaluacin educativa, contagiada de la enorme carga poltica asociada al mundo educativo.  iv) Constituye una excelente gua a la hora de abordar el anlisis de la poltica de ( evaluacin de los poderes pblicos, en parte por las razones antes apuntadas. Y es que, como nos recuerda Santos Guerra (1999), la cuestin de cmo concibamos la evaluacin y de cmo evaluemos no es ni mucho menos balad. Nuestra idea sobre cmo tiene que ser la evaluacin y a qu propsitos ha de orientarse, dice mucho sobre cul es nuestra visin de la educacin y de cules creemos que deben ser los fines ltimos a los que debe servir. El anlisis de cuestiones tales como qu objetos se someten a evaluacin, qu actores participan en el proceso evaluativo, a qu enfoques y tcnicas se recurre, de quin es la propiedad de la informacin producida o de qu forma se difunden y/o publican los informes de evaluacin, nos permite saber si los poderes pblicos intentan ejercer algn tipo de control sobre los procesos de evaluacin o si, por el contrario, lo conciben e incorporan como un mecanismo ms para la rendicin de cuentas a la sociedad13. Son cada da ms las voces que reclaman la necesidad de convertir a la evaluacin en un instrumento para la rendicin de cuentas y el fortalecimiento de la democracia, para la determinacin de la eficacia social adems de para calibrar la eficacia operativa de las polticas (House, 2006; Stake, 2006; MacDonald y Kushner, 2005; Greene, 2001, 2003). Puede que el lector encuentre otros espacios de convergencia, adems de los que aqu se han mencionado, o considere que los puntos de encuentro propuestos no parecen posibles. Si ello es as, nos habremos aproximado a uno de los objetivos que nos marcbamos al comienzo de esta presentacin: abrir el debate en torno a las posibilidades de acercamiento entre la evaluacin educativa, de un lado, y la Ciencia Poltica y el anlisis y evaluacin de polticas pblicas, de otro.
13 Desde los estudios sobre rendicin de cuentas tambin se ha destacado el papel que puede cumplir, en este sentido, la evaluacin. Vanse Borins (1995) e Isunza Vera y Olvera (2006). Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

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