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Accountability e seus diferentes aspectos no controle da atividade policial no Brasil

Viviane de Oliveira Cubas


Pesquisadora do Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo

Os mecanismos de accountability tm figurado como um dos principais indicadores da qualidade de uma democracia, uma vez que o modo como os Estados prestam contas de suas aes d o tom da natureza da sua ordem social e poltica. O objetivo deste texto fazer um balano sobre as definies de accountability encontradas na literatura e as pensar a partir de uma pesquisa emprica realizada em 2008 nas ouvidorias de polcia do Brasil, que funcionam como agncias de controle da polcia no pas. A pesquisa demonstra existirem trs perfis distintos. O texto destaca que aspectos desse debate sobressaem quando em foco est o controle das aes policiais. Palavras-chave: polticas pblicas, accountability, democracia, segurana pblica, ouvidorias de polcia

In Accountability and its Different Aspects Involving the Control of the Police Activity in Brazil we show that accountability mechanisms have figured as one of the main indicators of the quality of a democracy, considering that the way the states account their actions demonstrates the level of their social and political order. We present a summary of the definitions of accountability consider them according to an empirical research made in 2008 with the police ombudsman system in Brazil, which works as police controlling agency and presents three different profiles. The text highlights that some aspects of this debate predominate when the control of police actions is focused. Keywords: public policies, accountability, democracy, public security, police ombudsman system

Introduo

Recebido em: 01/07/09 Aprovado em: 15/08/09

accountability, em seu sentido mais abrangente, pode ser denida como a responsabilidade do governante de prestar contas de suas aes, o que signica apresentar o que faz, como faz e por que faz. Vrios autores enfatizam que a accountability um tema central no atual debate sobre as novas democracias, pois se considera que uma boa democracia aquela que possui ecientes mecanismos de prestao de contas (DIAMOND e MORLINO, 2005; HAGOPIAN, 2005; MAINWARING, 2003; ODONNEL, 2003). Esse debate est fundamentado na tenso existente entre a construo de mecanismos mais efetivos de accountability e a efetividade do governo (produzir resultados), ou seja, na busca pelo equilbrio entre a necessidade de efetivar os desejos dos cidados e o respeito s leis. Considerando que o carter democrtico da poltica moderna est relaDILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social - Vol. 3 - no 8 - ABR/MAI/JUN 2010 - pp. 75-99 75

cionado garantia de direitos, no somente dos direitos polticos, mas tambm de direitos sociais, espera-se que o poder seja exercido no sentido de promover e ampliar tais direitos. A prestao de contas, dessa forma, funciona como um mecanismo para assegurar que o Estado efetive suas polticas pblicas dentro dos limites da lei. forte a percepo de que os governos da Amrica Latina no esto sujeitos a formas de controle rigorosas e que a corrupo, o mau uso dos recursos pblicos e a impunidade dos transgressores so os maiores problemas em alguns pases dessa regio. Alm disso, apesar dos avanos conquistados por alguns governos no que concerne aos direitos polticos, persistem ainda grandes obstculos para a efetivao de direitos civis (HAGOPIAN, 2005). Decincias como essas do origem a inquietaes, pois se os governos no so capazes de atender s necessidades dos cidados, sobretudo quelas relacionadas ao bem-estar e segurana, teme-se que isso possa dar origem a uma insatisfao com a democracia, o que, por sua vez, poderia abrir caminho para governos autoritrios. Quando os cidados sentem que sua segurana ou sobrevivncia est em risco, tendem a apoiar polticos que prometem maior ecincia nas polticas pblicas, mesmo que isso signique a adoo de medidas mais duras e a diminuio das formas de accountability. Para ODonnel (2005), essa debilidade costuma ser ainda mais grave em pases com grandes desigualdades sociais, pois alimenta um autoritarismo que se reete na forma como muitas instituies tratam os cidados. Nesse sentido, abordar questes como essas fundamental para o restabelecimento e fortalecimento de uma democracia legtima. As reexes mais desenvolvidas sobre esse tema esto concentradas entre autores da cincia poltica, e voltadas fundamentalmente para a accountability eleitoral. As discusses apresentadas visam confrontar as ideias em torno dos mecanismos de controle de representados sobre seus representantes no governo democrtico. De maneira geral, a accountability denida como a obrigao dos agentes pblicos de responder por seus atos a instncias internas ou externas. Porm, no possvel encontrar na literatura um consenso em sua denio quando o termo depurado. As denies enfatizam diferentes aspectos, que, em alguns casos, so at mesmo conitantes.
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A partir dessa discusso terica, foram extrados elementos para pensar outro tipo de accountability: o controle de cidados sobre a sua polcia. Tendo como referencial emprico as ouvidorias de polcia brasileiras, que tm como atribuio o controle externo da atividade da polcia, ser feito um balano sobre quais elementos so ou no encontrados, sua descrio e como so empregados por essas agncias. Ao nal, busca-se identicar a pertinncia desses conceitos para esse tipo de controle.

Accountability e suas definies Na literatura internacional h uma vasta produo sobre o tema da accountability. Mainwaring (2003) apresenta uma viso geral e concisa das principais denies que tm orientado a discusso, e delas ressalta cinco pontos divergentes, todos relacionados aos limites do conceito mais amplo ou mais restrito. O primeiro ponto de divergncia se todas as atividades dos agentes pblicos, no cumprimento do seu dever, precisam estar sujeitas accountability. Segundo Mainwaring, vrios autores preferem uma denio mais ampla, que inclui uma srie de respostas e sanes no institucionalizadas. Mainwaring, por sua vez, tem preferncia pela opo mais restrita, pois acredita que importante especicar quais as formas de resposta (answerability) constituem a accountability. O segundo ponto de divergncia se a accountability deve ser restrita aos casos de transgresso e/ou ilegalidades praticadas pelos agentes do Estado. Para alguns autores, a accountability signica controlar e supervisionar transgresses da lei (lei para controlar desvios da lei). Outros sugerem incluir questes polticas que no envolvem, necessariamente, um tipo de transgresso jurdica. Nesse ponto, Mainwaring ratica a importncia de inserir a prestao de contas de questes polticas, e no somente as legais, por ser esse um dos usos mais antigos do conceito. O terceiro ponto de divergncia se o conceito deve incluir a capacidade de sano do agente responsvel pela accountability. Alguns autores denem que a prestao de contas tem lugar somente nos casos em que o agente da
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superviso dotado de capacidade para impor sanes ao transgressor. Outros defendem que esse aspecto no relevante. Mainwaring trabalha a questo, armando que no h accountability se no houver algum poder de sano; entretanto, esse poder de reparao no precisa ser aplicado diretamente pela agncia encarregada de apresentao de accounts. Para exemplicar, ele cita o papel do ombudsman, que tem poder para investigar as reclamaes dos cidados sobre a conduta da polcia, de supervisionar o trabalho da corporao, mas no tem poder formal para impor sanes. Mesmo assim, ressalta a importncia do poder desse agente em demandar respostas, cobrando que a polcia responda por suas aes e, quando necessrio, reportando ao Judicirio os casos que recebe, para dar incio a processos judiciais. Cita tambm o Ministrio Pblico brasileiro como um agente incapaz de impor sanes diretamente, mas que tambm pode acionar os recursos judiciais. O quarto ponto de conito apontado pelo autor se a accountability deve ser restrita s situaes em que h relao de hierarquia. Para alguns autores, somente quando h a possibilidade de um superior demitir ou negar a renovao de um mandato de um agente que ocupa um cargo, que h a relao de accountability. Para outros, essa relao vai alm da relao entre superior e subordinado, pois existem outras possibilidades tambm formais de accountability. Na denio apoiada por Mainwaring, a accountability abrange relaes em que uma agncia pblica ou um agente pblico tem, formalmente (por lei ou por decreto), que responder por suas aes a um outro ator. Esta concepo implica a existncia de uma rede de prestao de contas, formada pelas agncias de controle e o Judicirio, formalmente encarregados de supervisionar ou aplicar sanes. Nessa concepo, o Judicirio uma instituio-chave da accountability, uma vez que os agentes pblicos acusados de transgresso tm que responder por seus atos perante os tribunais. O quinto e ltimo ponto de divergncia sobre quais atores podem exercer a funo de accountability, e as diferenas que aqui aparecem so decorrentes dos quatro outros pontos discutidos anteriormente. A questo novamente ca em torno da capacidade formal ou no do
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agente dessa ao para supervisionar agentes pblicos, o que signica capacidade legal de requisitar uma resposta a respeito do desempenho de suas atribuies ou capacidade de impor sanes. Diante desse intrincado debate, Mainwaring (2003) delimita o conceito de accountability poltico existncia de um ator ao qual foi formalmente (atravs de lei) atribuda a autoridade para supervisionar ou penalizar agentes pblicos. Trata-se, portanto, de uma relao formalizada de superviso de um agente pblico sobre outro. O aspecto fundamental dessa denio a existncia de um ator legalmente encarregado de requisitar essa prestao de contas. Neste caso, o autor exclui de seu conceito as formas de controle no fundamentadas em lei, como a imprensa e a sociedade civil; no por consider-las menos importantes, mas por uma opo conceitual. Nesse sentido, sua denio recai no apenas sobre a necessidade de o agente pblico responder por seus atos, mas, sobretudo, sobre a obrigao legal de ter de responder por eles ou sobre o direito institucionalizado de um agente em lhe impor sanes. Dentro dessa concepo, segundo ele, dois tipos de atores podem promover accountability poltico: 1) eleitores, pois os eleitos prestam contas aos seus eleitores, ao menos nos casos em que possvel a reeleio; 2) agncias pblicas formalmente encarregadas de supervisionar e/ou aplicar sanes aos agentes pblicos. Nesse formato, tanto os agentes pblicos escolhidos para o cargo atravs de eleio quanto aqueles que chegaram aos cargos por outros meios esto submetidos accountability de diferentes atores. No debate produzido por ODonnel (2003) desenvolvida uma outra abordagem, inovadora, ao diferenciar os tipos de prestao de contas segundo categorias de accountability vertical e horizontal. Para ele, em uma democracia, o governante est sujeito a trs tipos de accountability. Dois verticais: eleitoral, em que os eleitores fazem suas escolhas; e societal, em que grupos mobilizam o sistema legal para suas demandas em relao preveno, reparao ou punio de ilegalidades. E um horizontal: este, exercido por instituies do Estado devidamente encarregadas da preveno, reparao e punio de aes
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ilegais cometidas por agentes pblicos. Enquanto o primeiro tipo, que diz respeito realizao de eleies livres, fundamental em um sistema democrtico, os outros dois podem funcionar como dispositivos capazes de indicar a qualidade de uma democracia. Em outras palavras, a diculdade de exercer esses dois tipos de accountability sobre determinadas instituies um indicador de uma democracia de baixa qualidade. Mais especicamente, a accountability horizontal denida por ODonnel (2003, p. 34) como
a existncia de agncias do Estado que so legalmente autorizadas e capacitadas e de fato dispostas e aptas para tomar medidas que vo desde a superviso de rotina a sanes penais ou impeachment em relao a aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que podem ser qualificadas como ilegais.

Ainda segundo ODonnel, essas agncias no so criadas para atuar no equilbrio do poder, como os mecanismos verticais, mas para atuar sobre as transgresses e corrupes, apresentando uma srie de vantagens: 1) podem ser proativas e ter um trabalho contnuo; 2) pela razo anterior, podem ser mais ecientes na preveno e dissuaso de aes ilegais; 3) exercem a superviso a partir de critrios prossionais (tcnicos) e no polticos; 4) desenvolvem habilidades que lhes permitem examinar questes complexas e especcas. Ele enfatiza ainda que a accountability horizontal, para funcionar de forma eciente, no precisa ser apenas formalmente legalizada para a funo, mas tambm contar com a Justia para a resoluo legal dos casos investigados pelas agncias de superviso. Isso signica no somente a existncia de regras legais, mas de instituies comprometidas em fazer valer essas regras, mesmo entre os agentes dos altos escales do governo. O conceito de accountability vertical (ou accountability social), para ODonnel, compreende as associaes e movimentos da sociedade civil e mdia que tm o objetivo de expor luz os delitos praticados pelo governo e at mesmo acionar as agncias horizontais. Isso se realiza por
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meio de recursos institucionais (acionando os mecanismos legais) e no institucionais (mobilizao social e revelao de fatos comprometedores). importante destacar que ODonnel considera inapropriado limitar o conceito de accountability vertical s eleies como fazem alguns autores 1 . Isso porque muitas aes podem ser promovidas, individualmente ou coletivamente, nos intervalos das eleies, aes essas normalmente voltadas reparao, interrupo ou sano de aes ou omisses de eleitos e agentes no eleitos. Destaca ainda que em pases da Amrica Latina, onde a accountability eleitoral um tanto quanto deficiente, a verso social se torna fundamental para a democracia. Para ele, as eleies esto longe de ser um mecanismo suficiente para garantir que os governos ajam de forma a maximizar o bem-estar dos cidados. Isso porque os governos tomam milhares de decises que afetam esses cidados, enquanto estes possuem como nico instrumento as eleies, e impossvel controlar milhares de alvos com um nico instrumento. Nesse sentido, so justamente as deficincias da accountability eleitoral que encorajaram o desenvolvimento das outras formas de accountability. Com base nessa crtica, ODonnell enfatiza a importncia da conexo entre as dimenses horizontal e vertical da accountability e seus efeitos de estimulao (horizontal) e induo (vertical). De um lado, mdia e sociedade civil que no se intimidam em expor e denunciar os casos de ilegalidade, em dispor informaes e apoio s batalhas travadas pelas agncias horizontais; de outro lado, a disponibilidade dessas agncias em encorajar as aes da sociedade civil e da mdia. Alm disso, as aes da accountability social, quando enrgicas e com espao na opinio pblica, podem enviar fortes sinais aos polticos que desejam ser eleitos ou reeleitos. Tomando como exemplo as democracias delegativas da Amrica Latina, ODonnel aponta que as formas de controle so geralmente vistas como grandes incmodos, formalidades do sistema legal que atrapalham as tomadas de decises. Mesmo nas democracias mais antigas e consolidadas,
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1 Para Moreno, Crisp e Shugart (2003) a accountability consiste no direito de sano inerente a uma relao hierrquica, que por sua natureza existe quando os atores esto em uma relao vertical na cadeia de autoridade, um ocupa uma posio superior ao outro. Essa definio no se fundamenta nas sanes impostas s aes ilegais, mas nas impostas por um chefe a qualquer subordinado que no execute de forma satisfatria suas tarefas. Essa definio est fundamentada na ideia da relao entre superior-encarregado (principal-agent). Para esses autores, a criao de superintendncias (formas no eleitorais de accountabiliy) no apenas no do conta de resolver o problema da accountability como ainda aumentam a percepo do mau funcionamento das instituies, deslegitimando ainda mais a democracia.

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a divulgao das decises tomadas e seus procedimentos variam bastante. Nesse contexto, a accountability horizontal traria mais uma contribuio: aumentar a disponibilidade de informaes e as tornar pblicas. Demarcadas as diferenas, ODonnel conclui que todos os tipos de accountability so importantes, sobretudo a eleitoral, j que sem ela a prpria democracia estaria comprometida. Considerando que no possvel estabelecer uma hierarquia com base na importncia entre os diversos tipos, ele arma que o mais importante buscar melhor entender as interaes entre as diferentes formas de accountability para o aprimoramento do debate. J na abordagem de Morlino (2010), a accountability definida a partir de trs aspectos especficos: informao sobre os atos de um agente pblico (considerada indispensvel para a atribuio de responsabilidade); justificativa (as razes apresentadas pelos responsveis para suas aes e decises); e punio/compensao (consequncia estabelecida pelo encarregado da accountability a partir da avaliao da informao e das justificaes). Tambm trabalha com os conceitos de accountability vertical (ou eleitoral, que envolve agentes politicamente desiguais: eleitor e candidato) e horizontal (ou interinstitucional, que envolve agentes politicamente iguais). Assim como os dois outros autores apresentados, enfatiza a necessidade do embasamento legal da accountability , para que possa ser um monitoramento contnuo e formal. Isso implica uma estrutura com recursos materiais e humanos, capacitados para o exerccio da funo e com acesso s informaes necessrias para exercer o devido monitoramento. Requer tambm autonomia financeira e capacidade legal para a imposio de sanes aos transgressores sem a interferncia de outras instncias do governo. Para isso, pode atuar em rede com outras agncias, entre as quais o prprio Sistema de Justia. No menos importante para Morlino o perfil do ator encarregado de comandar as agncias de accountability , que deve ter disposio para inspecionar, questionar, desafiar e punir os desvios.
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Accountability, democracia e a atividade policial O desenho institucional no o nico aspecto que inuencia a conana dos cidados nas instituies. H, sobretudo, sua justicao normativa, se os cidados sentem que as agncias de servios pblicos so ecientes no desempenho de suas atribuies. Este um dos principais pontos da accountability: checar a capacidade das instituies de dedicarem-se ao cumprimento de suas atribuies. A ausncia e mesmo a fragilidade dos mecanismos de controle crucial, portanto, se considerarmos que a conana dos cidados baseada na sua percepo em relao ao desempenho institucional e na avaliao da consistncia e da coerncia internas das normas das instituies, mais do que a estrita avaliao do comportamento individual de gestores e administradores (MOISS, 2008, p. 11). Quando uma instituio funciona mal, no apenas o seu desempenho que est em jogo, mas a no realizao de valores que, por sua vez, afetam a relao dos cidados com o sistema poltico, neste caso, os valores de um governo democrtico. A ideia que instituies no so instrumentos neutros de realizao de interesses e de preferncias, mas correspondem a escolhas normativas da sociedade sobre como processar seus conitos constitutivos (MOISS, 2008, p.15). As instituies asseguram a qualidade dos procedimentos democrticos e envolvem a percepo sobre se o sistema poltico funciona de acordo com sua justicativa normativa (MOISS, 2008, p. 30). No caso brasileiro, a transio democrtica no foi capaz de eliminar as violaes de direitos humanos, sobretudo aquelas perpetradas pelos agentes do Estado. No se logrou a efetiva instaurao do estado de direito, no sentido de que o poder emergente no conquistou totalmente o monoplio do uso legtimo da violncia fsica dentro dos limites da legalidade e graves violaes de direitos humanos, entre as quais o uso arbitrrio da fora pela polcia, so prticas que a abertura poltica no interrompeu (ADORNO, 1995; PINHEIRO, 1985). Essa relao entre cidados e Estado marcada pela violncia, sobretudo por parte dos agentes policiais contra as camadas mais pobres e no brancas da populao. O nmero de pessoas mortas em aes da polcia escanViviane de Oliveira Cubas Accountability e seus diferentes aspectos... DILEMAS 83

2 Sobre as implicaes do militarismo na segurana pblica, ver Zaverucha (2000).

dalosamente elevado e frequentemente so noticiados casos de tortura e outros abusos cometidos por agentes, alm do envolvimento em corrupo, trco de drogas e outras ilegalidades (HAGOPIAN, 2005; HUGGINS, 2002; CALDEIRA, 2000, CALDEIRA e HOLSTON, 1999; MENDEZ et al, 1999; CHEVIGNY, 1995). A presena de um grande nmero de vtimas nas aes policiais constantemente apontada como um dos indicadores da fragilidade de uma democracia e de suas polcias. prprio tambm do Estado brasileiro a preservao de um acentuado corporativismo nas foras policiais, entendido aqui como a manuteno de privilgios e a resistncia introduo de mudanas, o que se congura como um impeditivo adoo de prticas democrticas. Um dos principais legados do governo militar, perodo em que as polcias militares estiveram diretamente subordinadas s Foras Armadas, foi a estrutura militar criada para julgar os crimes praticados por policiais militares. Mesmo as infraes vinculadas atividade de policiamento eram levadas Justia Militar, por serem consideradas de mbito militar e no civil. Isso permitiu a formao e o estabelecimento de um foro privilegiado, com jurisdio prpria, que a Constituio Federal de 1988 no extinguiu. Somente em 1996, sob presso da sociedade civil e de representantes polticos, foi aprovada lei que transferia para a Justia comum a competncia para julgar os crimes dolosos contra a vida cometidos por policiais militares contra civis. A lei foi aprovada aps alteraes no projeto original que previa maior reduo da competncia da Justia Militar estadual2. Nesse sentido, Pinheiro destaca que imperativo que um governo que se prope democrtico adote estratgias democrticas e populares de controle da polcia e promova o fortalecimento das organizaes sociais de modo que elas se traduzam em um controle da sociedade sobre o Estado, sobre a polcia, sobre a Justia, porque a democracia sinnimo de poder do povo, requerendo, portanto, um novo perl de relaes entre o poder central e a populao (PINHEIRO, 1985). O desejo de prossionalismo, legalidade e respeito no trabalho policial no seno o desejo de preservar a prpria democracia. A continuidade da violncia por parte da polcia, sobretudo de casos que zeram o Brasil ser destaque nos
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noticirios internacionais, foi um dos fatores fundamentais para a implantao das ouvidorias de polcia no pas (COMPARATO, 2005). Atualmente, dos 26 Estados brasileiros, 17 possuem ouvidorias, sendo que as trs mais recentes foram criadas em 20083. Apesar de apresentarem grande diversidade em relao a suas competncias legais, aos graus de autonomia e aos recursos materiais e humanos que recebem dos governos dos estados, todas seguem a tendncia mundial de implementar rgos scalizadores do trabalho da polcia. As ouvidorias seriam o ombudsman da segurana pblica que na literatura especializada denido como o representante da sociedade civil que tem autonomia e independncia para monitorar os atos irregulares cometidos por policiais. Como rgo de controle externo, uma de suas principais funes o controle do uso da fora, uma vez que a polcia o nico agente pblico que tem a prerrogativa do uso da violncia fsica, inclusive o poder de morte em situaes que exijam esse grau de ao. Por possuir tamanho poder, as polcias, em governos democrticos, precisam prestar contas de suas aes no apenas ao governo, mas a uma srie de outros grupos (STONE e BOBB, 2002; GOLDSTEIN, 2003; GOLDSMITH e LEWIS, 2000). Os primeiros mecanismos de controle externo da atividade policial surgiram na dcada de 1950, nos Estados Unidos, quando grupos da sociedade civil comearam a exigir alguma forma de reparao em relao s queixas abertas contra policiais. Essas reivindicaes ganharam mais fora em razo dos conitos entre policiais e manifestantes durante os protestos polticos realizados nos anos 1960 e, desde ento, vrios modelos de controle externo se desenvolveram. Inicialmente, o controle externo tinha como foco a punio das ms condutas policiais. Hoje, porm, essa atividade se tornou muito mais abrangente e passou a ter como objetivo no apenas a punio, mas a garantia de mxima conformidade da atividade policial com os requerimentos legais e as polticas estabelecidas (GOLDSTEIN, 2003). Em recente pesquisa, realizada em 2009 pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), apresentado um panorama sobre a opinio dos prossionais da segurana pblica, entre os quais policiais civis e militares, sobre
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3 Os anos de criao das 17 ouvidorias: So Paulo (1995), Par (1996), Minas Gerais (1997), Esprito Santo (1998), Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul (1999), Mato Grosso, Paran, Pernambuco e Rio Grande do Norte (2000), Gois (2002), Santa Catarina (2003), Bahia (2004), Cear (2007), Paraba, Maranho e Amazonas (2008). Essas ouvidorias so responsveis pela fiscalizao das polcias civis e militares de seus estados.

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diversos temas relacionados a suas atividades. O estudo, em sua anlise geral, aponta que os agentes da segurana so bastante favorveis introduo de mudanas, principalmente aquelas relacionadas democratizao de valores e de prticas de maior transparncia. Entre os dados levantados, a grande maioria dos policiais aponta que a hierarquia de suas instituies, mesmo quando rigorosas, no torna desnecessrio o controle externo (mais de 60% entre os praas da Polcia Militar e mais de 80% entre ociais da mesma corporao e agentes da Polcia Civil). Em relao questo sobre a necessidade de policiais prestarem contas s comunidades e ouvirem queixas e crticas sobre seu trabalho, os resultados apontam que concordam totalmente ou concordam parcialmente 84,7% dos ociais da PM, 80,2% dos delegados, 75,3% dos agentes da PC e 70,3% dos praas da PM. Porm, ao mesmo tempo, os entrevistados apresentaram certa tolerncia em relao corrupo nas corporaes. Quando questionados sobre qual seria a atitude de seus colegas caso vissem um agente da corporao recebendo propina, em torno de 20% dos entrevistados da PM e 11% entre os entrevistados da PC acreditam que o caso seria denunciado aos rgos competentes. Boa parte dos entrevistados acredita que as atitudes mais provveis seriam uma conversa com o colega para orient-lo a no cometer o delito novamente ou simplesmente ngir que no sabia do fato (SOARES et al., 2009). No Brasil, a Constituio de 1988, entre outros aspectos, atribuiu ao Ministrio Pblico o papel de scalizador das polcias brasileiras. Apesar de esse rgo ser o encarregado legal, h algumas limitaes no exerccio desse controle que so resultado da prpria dinmica das atividades por ele desenvolvidas. Mesmo com a organizao de grupos especializados de promotores para atuarem no controle da atividade policial, eles tm acesso apenas aos casos que chegam ao MP por meio de denncias de violncia policial ou de inquritos policiais instaurados para casos de ao policial que resultaram em vtimas. Alm disso, esses inquritos so distribudos s diferentes Varas Criminais sem que os promotores, mesmos aqueles pertencentes ao grupo especializado, possam ter uma viso completa dos casos.
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Quando comparada ao Ministrio Pblico, a ouvidoria de polcia tem a vantagem de poder trabalhar com todos os casos de m conduta policial, inclusive aqueles que no se tornam um processo judicial. Casos menos graves, de mau atendimento, analisados juntamente aos casos mais graves, como os de letalidade, permitem uma anlise mais completa da qualidade do servio policial em uma regio ou unidade policial especca, por exemplo. Isso possibilita ter uma viso mais ampla do fenmeno, permitindo a identicao de padres dessas aes e o desenvolvimento de estratgias para a melhoria da qualidade do trabalho policial. Alm dos controles externos exercidos pelo Ministrio Pblico e pelas ouvidorias, h ainda as agncias de controle interno denominadas corregedorias. Nelas, tanto na Polcia Civil quanto na Militar, o controle exercido pelos prprios membros da instituio policial, e sua tarefa a averiguao de crimes, faltas disciplinares e infraes administrativas. So rgos subordinados aos comandos das polcias ou, em alguns casos, diretamente ao secretrio da pasta da segurana.

O diagnstico e seus resultados Em 2008, o Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo (NEV/USP) realizou um diagnstico das 14 ouvidorias de polcia existentes na poca4. A equipe de pesquisa visitou todas essas ouvidorias, entrevistou ouvidores e funcionrios e vericou as rotinas de trabalho desenvolvidas em cada uma delas. A partir desse diagnstico, foi possvel identicar a situao em que se encontravam essas agncias. Entre as 14 ouvidorias, oito estavam regulamentadas por lei, trs por decreto, duas por lei e decreto e uma no apresentava nenhum embasamento legal. Cabe ressaltar que apesar de a lei ser a forma mais segura de institucionalizao desses rgos, nem sempre elas contemplam as garantias mnimas necessrias para o pleno desenvolvimento de uma ouvidoria. Em alguns estados, a lei dispe sobre a existncia formal da ouvidoria, mas no detalha elementos bsicos para seu funcionamento, elementos que, quando esto presentes, so regulamentados apenas por decretos.
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4 No foram analisadas as ouvidorias de Paraba, Maranho e Amazonas, que estavam sendo implantadas durante o desenvolvimento da pesquisa.

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Em relao a seu vnculo institucional, 13 ouvidorias esto subordinadas s secretarias de Segurana Pblica ou similares, e apenas uma Ouvidoria-Geral do Estado. A forma de escolha do ouvidor, entretanto, que pode revelar de modo mais claro o nvel de autonomia da ouvidoria em relao aos rgos a que se acha subordinada. Em cinco ouvidorias, os ouvidores so escolhidos com a participao da sociedade civil, geralmente por meio de indicao dos Conselhos Estaduais de Direitos Humanos. Nas demais nove ouvidorias, os ouvidores so escolhidos ou pelos prprios secretrios de Segurana (oito ouvidorias) ou diretamente pelo governador (uma ouvidoria). Outro elemento fundamental para essas agncias a regulamentao sobre os requisitos de quem ocupa o cargo de ouvidor, especialmente sobre a possibilidade ou no de nomeao de pessoas que tiveram vnculos funcionais com as polcias. Em 2008, trs ouvidores eram oriundos de foras policiais. Somente na legislao das ouvidorias de quatro estados era explicitamente vedada a escolha de policiais para o cargo de ouvidor, mas em dez estados a legislao se apresentava tolerante ou omissa a essas nomeaes. O local de funcionamento da ouvidoria outro aspecto que pode influenciar seu desempenho. O mais apropriado seria o rgo de controle externo das polcias estar suficientemente distante, no associado corporao que a ouvidoria tem por tarefa fiscalizar: a localizao inadequada da ouvidoria ou a exigncia de identificao das pessoas que buscam atendimento podem desestimular a apresentao de denncias e at mesmo gerar desconfiana em relao instituio por parte do cidado. Em 2008, a pesquisa encontrou cinco ouvidorias instaladas em dependncias da Secretaria de Segurana Pblica ou Defesa Social e nove ouvidorias em locais pertencentes a outras instituies (secretarias, ouvidoria-geral, local comercial, Detran, Defensoria etc.). Em quatro estados verificou-se que para ter acesso ouvidoria o cidado tinha que atender a exigncias como apresentao de documentos de identificao, sendo que em trs ouvidorias essa funo estava a cargo de policiais militares fardados e em uma delas de policiais paisana.
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Alm do acesso fsico, a existncia ou no de linhas 0800 ou outra forma de recebimento de chamadas gratuitas relevante para a preservao da identidade das pessoas e assegurar o acesso da populao, sobretudo aquela residente no interior do estado, uma vez que as ouvidorias esto instaladas nas capitais. A pesquisa em 2008 constatou que metade das ouvidorias dispunha de linhas 0800 ou semelhante, enquanto as demais no proporcionavam esse tipo de acesso para a populao. A maior parte das ouvidorias, em 2008, tambm tinha diculdades com a constituio de equipes de trabalho qualicadas e motivadas para atuao em um rgo de controle externo das polcias. Embora algumas ouvidorias tenham formado quadros estveis de funcionrios, essa no tem sido a tendncia dominante. Parte dos funcionrios indicada politicamente e no por meio de uma seleo com base na competncia tcnica e no histrico prossional. Como resultado, as equipes so constitudas de pessoas com as mais diversas formaes, a maioria sem qualquer conhecimento prvio sobre o trabalho desenvolvido em uma ouvidoria de polcia. A isso se acrescenta uma considervel rotatividade de pessoal face inexistncia de quadros xos, provocando diculdades na qualidade e continuidade das aes. Em geral, as equipes de funcionrios das ouvidorias no passam por treinamentos ou capacitao especcos. Muitos bons funcionrios so encontrados nas ouvidorias por conta do aprendizado que realizaram na prtica e por iniciativas individuais, e no em decorrncia de processos regulares de formao e treinamento. As capacitaes proporcionadas aos ouvidores, por instncias estaduais ou por rgos federais, dicilmente chegam a ser apropriadas pela equipe das ouvidorias, uma vez que os ouvidores nem sempre promovem a transmisso desses conhecimentos e habilidades. Considerando que so ocupantes do cargo por tempo determinado, se no promoverem a transmisso desses conhecimentos para a equipe, ao serem substitudos, deixam de contribuir para que os servios da ouvidoria sejam aperfeioados. A questo da autonomia e da capacidade de atuao independente por parte dos ouvidores em relao s esferas polticas a que se acham subordinados sobressai quando analisada sua prtica de monitoramento. Em apenas trs esViviane de Oliveira Cubas Accountability e seus diferentes aspectos... DILEMAS 89

tados as ouvidorias so informadas automaticamente, por ofcio das Secretarias de Segurana ou similares, sobre os casos de letalidade em aes policiais. A maior parte delas, 11 ouvidorias, no apresenta qualquer acompanhamento desse tipo de caso. Alguns ouvidores relataram a diculdade de acesso a essas informaes e at mesmo a recusa de algumas secretarias em enviar os dados, mesmo quando solicitados formalmente. Diante desse quadro, as ouvidorias somente recebem os casos de letalidade mediante apresentao de denncia ou reclamao das vtimas e seus parentes, ou quando elas mesmas do incio a procedimentos com base em informaes noticiadas pela imprensa. Esses levantamentos no so necessariamente constantes e regulares e esto muito relacionados ao perl do ouvidor e dos recursos materiais e humanos que dispem. Em relao divulgao dos servios da ouvidoria junto populao e a sua acessibilidade, a pesquisa em 2008 constatou que sete ouvidorias dispunham de pgina na internet, enquanto outras sete s eram acessveis a partir de link no portal das secretarias ou de outros rgos pblicos. Nos sites das polcias de apenas dois estados foram encontradas informaes ou links para as ouvidorias. Alguns ouvidores buscavam alternativas para a divulgao de seus trabalhos, principalmente na mdia. Porm, como exposto anteriormente, no se trata de uma prtica recorrente e sim uma iniciativa individual de alguns ouvidores. tambm a disposio individual que influencia o estabelecimento de parcerias entre as ouvidorias e outros rgos como Ministrio Pblico, Comisses de Direitos Humanos das Assembleias Legislativas ou das Cmaras Municipais, OAB, grupos religiosos, organizaes da sociedade civil em geral, grupos de direitos humanos nacionais ou internacionais. Como o ouvidor no possui poderes legais para demandar punies ou investigaes e por vezes nem mesmo para requisitar informaes ou documentos, a estreita cooperao com esses parceiros confere mais legitimidade ao trabalho das ouvidorias e fortalece as reivindicaes feitas pelo ouvidor. No entanto, seis ouvidorias no tinham compromissos formais com qualquer um desses rgos.
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Quanto produo e circulao de relatrios, apenas cinco ouvidorias produziam relatrios que eram tornados pblicos, frequentemente pela internet. Nas demais ouvidorias, os relatrios eram restritos circulao interna. Levando em considerao o perl dos ouvidores e as atividades desenvolvidas pelas ouvidorias, sobretudo aquelas relacionadas ao monitoramento da atividade policial, os resultados apontaram para a existncia de trs grupos de ouvidorias. O primeiro grupo rene cinco ouvidorias que apresentavam um perl mais atuante de monitoramento das atividades policiais, de questionamento dos procedimentos das corporaes, de preocupao efetiva com o controle das irregularidades presentes nos mais diversos campos de atividades policiais e que desenvolvem aes proativas. O fato mais evidente que esse perl atuante e combativo est diretamente associado com e dependente da participao da sociedade civil no processo de escolha do ouvidor, na forma como as ONGs acompanham a ouvidoria, na gura do ouvidor ser proveniente dessas organizaes e de ter estabilidade no cargo garantida por lei. So ouvidorias que possuem razovel autonomia para o exerccio de suas atribuies; porm, justamente pelo fato de no estarem subordinadas s Secretarias de Segurana ou possurem recursos prprios, parte delas sofre enorme carncia de recursos humanos e materiais. Ou seja, apesar de gozarem de mais autonomia quando comparadas s demais ouvidorias, em alguns casos no possuem condies adequadas para o desenvolvimento de suas atividades de maneira satisfatria. Um segundo grupo, que rene pelo menos trs ouvidorias, tem frente ouvidores policiais ou ex-policiais, so anadas com os governos, com as diretrizes da segurana pblica do estado e no exercem o questionamento do funcionamento dos corpos policiais e da prtica da violncia e letalidade em suas aes. Funcionam como apndices da administrao pblica, balces de recepo de reclamaes, orientaes, sem aes que busquem maior controle sobre as irregularidades que possam apresentar as polcias do estado. Normalmente, so ouvidorias que por estarem diretamente subordinadas s Secretarias de Segurana, possuem melhores recursos e infraestrutura, porm no tm a autonomia necessria para o exerccio do controle externo das foras policiais.
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Por m, um terceiro grupo, envolvendo as demais ouvidorias, traz um perl intermedirio, em que as atividades da ouvidoria guardam alguma autonomia, no tm a presena de policiais ou ex-policiais no comando, mas conservam um papel de linha auxiliar dos governos, com quase nenhuma autonomia poltica. So ouvidorias que, legalmente podem at possuir uma estrutura mnima, mas na prtica no exercem a atividade efetiva de controle externo da polcia, algumas delas gurando como meros callcenters das Secretarias de Segurana, limitando-se apenas a receber as queixas e a emitir respostas padronizadas aos reclamantes. Assim como as ouvidorias do segundo grupo, so rgos criados pelos governos de seus estados, guram nos seus organogramas, mas no recebem verdadeiro respaldo poltico para atuarem como rgos scalizadores.

Consideraes finais A partir da anlise das ouvidorias de polcia, pode-se dizer que a grande maioria dos aspectos destacados pelos diferentes autores nas definies sobre accountability fundamental para o bom funcionamento de uma agncia dessa natureza. H aspectos mais relevantes e mesmo condicionantes para a eficincia de um trabalho de accountability, e a presena ou no desses aspectos parece estar relacionada, em grande parte, ao desempenho de uma ouvidoria. O primeiro aspecto a ser ressaltado a importncia da fundamentao legal, como definido por Mainwaring, para o agente encarregado da accountability. Ouvidorias que no esto regulamentadas por lei ficam muito mais vulnerveis s mudanas de governo. Alm disso, necessrio que o ouvidor tenha poderes tambm legais para requisitar informaes e documentos, uma vez que o acesso informao fundamental para o trabalho de controle externo. Sem isso, as ouvidorias atuam de forma muito limitada, fazendo uso apenas das informaes geradas pela imprensa e ONGs. Outro aspecto relevante a previso de oramento prprio. Todas as ouvidorias dependem do repasse de verbas feito pelas Secretarias de Segurana estaduais e h ocasies
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em que esse arranjo institucional acaba servindo como estratgia, por alguns governos, para debilitar a capacidade de trabalho das ouvidorias. O mesmo ocorre em relao ao quadro funcional. Os recursos humanos podem ser bastante limitados ou ento restritos a vagas comissionadas. A ausncia de uma equipe tcnica e administrativa composta por prossionais adequados natureza das atividades da ouvidoria no permite o desenvolvimento de um trabalho satisfatrio, pois compromete a possibilidade de a equipe produzir uma avaliao tcnica dos casos analisados pela ouvidoria. Em sua grande maioria, os rgos se limitam a apresentar balanos dos casos atendidos, sem desenvolverem anlises consistentes, que permitam a proposio de estratgias de preveno ou que estimulem o debate sobre questes complexas da atividade policial. Nesse contexto, qualquer ao proativa das ouvidorias tambm ca bastante prejudicada. No caso do controle da atividade policial, a relao hierrquica parece no ser suciente, uma vez que os prprios prossionais da segurana armam que a hierarquia da instituio, mesmo quando rigorosa, no torna indispensvel o controle externo. Isso refora a importncia do trabalho em rede, conforme destacado por alguns autores. Considerando que os ouvidores no tm poder de sano em relao s ilegalidades apuradas, a proximidade com outras agncias como o Ministrio Pblico, Defensorias Pblicas, inclusive com os prprios comandos das polcias, pode acelerar o acesso s informaes e processos, bem como favorecer o desenvolvimento de programas em conjunto para o aperfeioamento das atividades dos prossionais da segurana. Entre os aspectos que no foram desenvolvidos no debate sobre accountability, h trs que merecem ser ressaltados: o processo de escolha do agente encarregado da accountability, a ausncia de vnculos com a instituio que ir scalizar e a produo de relatrios. As ouvidorias de polcia que apresentam trabalho mais dinmico so aquelas em que o modelo de escolha do ouvidor pautado pela indicao de nomes pela sociedade civil e a escolha nal pelo governador do estado. Processos desse tipo, com o envolvimento da comunidade, realam um aspecto destacado por Morlino, a
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respeito do perl do encarregado da agncia de accountability: ouvidores com histrico de participao em atividades na rea da segurana pblica parecem conhecer melhor o expediente de uma ouvidoria de polcia do que ouvidores oriundos de outras carreiras do servio pblico. Possuem conhecimento sobre as instituies policiais, seus problemas e as redes que podem ser acionadas para o controle externo da polcia; ouvidores indicados para o cargo pelos secretrios da pasta de Segurana ou pelos governadores no tm necessariamente experincia com temas relacionados ouvidoria e costumam ser menos crticos, uma vez que sua nomeao est fundamentada em suas boas relaes com o alto escalo do governo. A existncia de um mandato outro procedimento que pode facilitar o desenvolvimento do trabalho pelo ouvidor, sem que ocorra, a qualquer momento, a sua destituio do cargo. Em relao aos vnculos com a agncia que ser scalizada, por mais que essa questo parea bvia para uma agncia de controle externo, no Brasil alguns ouvidores de polcia so ex-policiais ou at mesmo policiais da ativa e, constantemente, o debate acerca dessa restrio surge nos fruns de discusso sobre o controle da polcia. Aqueles que so contrrios restrio alegam que policiais ou expoliciais possuem conhecimento tcnico sobre a prosso, o que os tornaria mais aptos para o cargo. Por outro lado, esse aspecto pode comprometer seriamente a possibilidade de uma avaliao isenta, sem a interferncia de valores, crenas ou vnculos de sua antiga prosso. Por fim, outro aspecto no salientado no debate, mas que se mostrou relevante na anlise emprica, a produo de relatrios por parte das agncias de accountability . interessante que as ouvidorias tornem pblico o resultado de suas atividades. Isso pode funcionar tanto como uma forma de prestao de contas da prpria ouvidoria como tambm um importante instrumento de avaliao das polticas de segurana pblica desenvolvidas em um governo. Nesse sentido, esses relatrios podem tambm fundamentar aes da accountability eleitoral, orientando os eleitores em suas escolhas: votar em um ou outro candidato com base no seu desempenho na rea da segurana pblica.
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O balano aqui apresentado permite dizer que para se avaliar a qualidade da democracia, necessrio analisar no apenas a existncia ou no de mecanismos de accountability, mas, sobretudo, a qualidade de trabalho dessas instituies de prestao de conta: seus procedimentos, caractersticas estruturais e resultados. Embora os estados brasileiros declarem possuir ouvidorias de polcia, algumas se encontram em situao to precria ou fragilizada que, na prtica, suas atividades esto longe de exercer qualquer controle sobre a instituio policial. importante ressaltar que a anlise dos desenhos institucionais das ouvidorias no suciente para aferir o desempenho dessas agncias. Para isso seriam necessrias informaes sobre os resultados das atividades efetivamente desenvolvidas por elas, que no esto disponveis. Porm, se no permite estimar sua ecincia, permite supor que quanto mais as ouvidorias atenderem aos requisitos mnimos de um rgo dessa natureza, maiores suas chances de produzir resultados positivos. Nesse sentido, a anlise aqui apresentada permite identicar o quanto as estruturas das ouvidorias brasileiras se assemelham ou diferem da estrutura ideal de um rgo de controle externo presente no amplo debate sobre o tema. Pode-se dizer que o modelo de ouvidoria e o seu potencial para o controle da atividade policial e proteo de direitos so resultado da qualidade da democracia em um dado contexto. Ele indica o quanto um governo est comprometido em prestar contas de suas aes aos seus cidados, no que diz respeito a avaliar em que proporo as polticas pblicas de segurana esto voltadas para a garantia dos direitos desses cidados, em particular o direito vida, liberdade, e igualdade de todos perante a lei, elementos fundamentais do estado de direito. necessrio acrescentar que, segundo Moiss (2010), mesmo as instituies formadas a partir de um bom projeto requerem a ativa participao da populao: elas no podem funcionar bem a menos que o pblico internalize um conjunto de normas consistentes com essas instituies. Isso se aplica particularmente s instituies democrticas, que dependem da aceitao e do apoio dos cidados. Em alguns estados, as ouvidorias implantadas no
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foram uma conquista da sociedade civil e de movimentos de direitos humanos, mas o simples cumprimento de metas para a obteno de recursos junto ao governo federal, o que tornou essas ouvidorias carentes de pessoas comprometidas com os valores fundamentais a um rgo dessa natureza. Para Phillip e Trone (2002) a superviso civil nunca poder substituir a boa liderana policial ou os mtodos internos de promoo da cultura de responsabilizao e da prestao de contas, mas quando expe as prticas policiais, apontando as decincias na maneira como as polcias se regulam, envolve o pblico e a polcia em um dilogo. Mais do que apontar as falhas e fraquezas das polcias, a superviso civil permite (re)estabelecer e/ou manter a conana civil na instituio policial e se tornar parte integrante da manuteno da ordem social, para que os processos polticos democrticos possam ser conduzidos livre e legalmente. A experincia emprica aqui apresentada aponta que mecanismos modernos e democrticos de accountability so introduzidos na estrutura do Estado brasileiro, mas, em muitos casos, isso ocorre de maneira desgurada. Mesmo assumindo formas diversas, todos eles tm em comum a preservao, em maior ou menos intensidade, de caractersticas conservadoras e pouco democrticas. A partir disso, parece surgir a necessidade de ser dada maior ateno ao tema da accountability na sociedade brasileira, mais precisamente dos elementos que impem resistncia s inovaes e concepo institucional dessas agncias em maior conformidade com um modelo mais democrtico.

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