UN ENFOQUE OPERATIVO DE LA PLANIFICACIN

DEL DESARROLLO
A L B E R T W A T E R S T O N *
I. E L E N F O Q U E CONVE NCI ONA L DE L A P L A N I F I C A C I N
1 . La situacin del desarrollo planificado
Despus de que en los dos l t i mos decenios la planificacin prc-
ticamente logr la aceptacin mundi al, ahora est comenzando a po-
nerse en tela de j ui ci o su uti li dad como i nst rument o para acelerar el
ri t mo del desarrollo. E s posible que, en parte, se trate de una reaccin
contra el entusi asmo excesivo de los que esperaban que la planificacin
conducira automticamente a un desarrollo rpido. Pero hasta l os
menos ingenuos se sienten desalentados con los resultados del desarro-
l l o planificado.
Ante la actitud general de desi lusi n, en el nmero de CERES, pu-
blicacin de la F A O, de mayo-junio de 1 968, Hans Si nger lamenta que
con frecuencia se califique de "decenio de la frust raci n" al Decenio
del Desarrollo de los aos 60. S i bien es verdad que ese calificativo
es "algo exagerado", no deja de haber justi fi caci n para ut i l i zarl o. E s
un hecho que, aun tomando en cuenta las reservas respecto a la con-
fi abi li dad estadstica de los datos relati vos a los pases pobres, las ci-
fras di sponi bles sealan que a pesar de la dependencia cada vez mayor
en la planificacin a part i r de la Guerra, la tasa anual de crecimiento del
producto i nterno bruto ( P I B ) en todos los pases menos desarrollados
no ha experimentado, prcticamente, ninguna mej ora desde el decenio
de 1 950.
1
E st o es lo que ha sucedido en el caso de fri ca.
2
A hora bi en,
en A mrica L ati na, y especialmente en el A si a meri di onal y sudori ental,
la tasa media anual de crecimiento del P I B ha di smi nui do.
3
L a si tuaci n
* Conferenciante del Instituto de Desarrollo Econmico del Banco Mundial.
Este trabajo refleja mis puntos de vista, y no los del Instituto ni los del Banco.
Me complace expresar mi reconocimiento a los seores Loreto M. Domnguez P.,
David Henderson, Raj Krishna y Eugene R. Schlesinger por sus valiosas
sugerencias.
1 Segn el World Economic Survey, 1967, Parte primera (p. 17), de las Naciones
Unidas, las tasas medias de crecimiento del PIB descendieron del 4.6 % en 1955-60
al 4.4 % en 1960-65, y del 2.3 % per capita al 1.9%; segn el Informe Anual de 1968
del Banco Mundial (p. 51), las tasas medias de crecimiento del PIB subieron del
4.7 % en 195O60 al 4.8 % en 1960-66, pero bajaron del 2.4 % per capita al 2.3.
2
Segn las Naciones Unidas (ibid.), las tasas de crecimiento del PIB en frica
aumentaron del 4.3 % en 1955-60 al 4.5 en 1960-65, y del 2.1 % per capita al 2.3;
segn datos del Banco Mundial, las tasas de crecimiento del PIB en frica fueron,
como promedio, del 4.0% en 1950-60 y 196067, pero el PIB per capita declin
ligeramente, del 1.7% en 1950-60 al 1.6 en 196067.
3 Segn las Naciones Unidas (ibid.), las tasas de crecimiento del PIB en la
Amrica Latina descendieron del 4.6% en 1955-60 al 4.4 en 196065, y del 1.9%
339
340 DE MOGR A F A Y E CONOMA I I I :3, 1 969
di fci l en que se encuentran l os pases menos desarrollados puede
tambin i nferi rse de su participacin descendente en el i ngreso mun-
dial. E n 1 950, el 60 % ms pobre de la poblacin del mundo reci-
bi el 1 3. 2 % de dicho i ngreso, y en 1 964 su participacin fue slo
del 1 1 . 1 %>
A l renovar o i ntensi fi car sus ataques contra el concepto de plani-
ficacin del desarrollo en general, los que se oponen a la i ntervenci n
gubernamental en la economa no han dejado de sealar cuan poco
sati sfactori o ha si do su hi st ori al .
5
A esto responden los defensores del
si stema aceptado de planificacin que el problema no est ri ba en el
enfoque convencional de la planificacin, si no en el hecho de que los
gobiernos no observan los preceptos y normas establecidos por l os pla-
ni fi cadores.
6
E n realidad alegan que s i los hechos no concuerdan con la
teora, tanto peor para los hechos. No debe considerarse que esta acti-
t ud es arrogante, ya que lo que quieren decir es que l os gobi ernos, a
travs de sus decisiones o de su inaccin, crean o perpetan situacio-
nes que son desfavorables para la planificacin del desarrollo.
E n efecto, es posible que el quid del problema radique en l a accin
inadecuada o en la negligencia del gobierno, pero la i mportanci a de
esos elementos difiere de la que le atribuyen los defensores del enfoque
tradicional a la planificacin. E s decir, que s i debido a la naturaleza
de la planificacin convencional o al medio ambiente de los pases de
bajos i ngresos no resulta reali sta esperar que en dichos pases exi stan
las condiciones necesarias para el funcionamiento sati sfactori o de la
planificacin convencional, tal vez sea ms sensato tratar, por l o menos
al pri nci pi o, de modificar la teora ms bien que los hechos, o sea, la
planificacin convencional en lugar de la actuacin de los di ri gentes
polti cos. E n ese caso, cabe preguntarse cmo ha de llevarse a cabo
dicha modificacin. se es el tema que se abordar en el presente
trabajo.
2. La planificacin convencional
E n su l i bro sobre la planificacin del desarrollo, el profesor
W . A rt hur L ewi s aconseja a l os pases que planifican su desarrollo
econmico la adopcin de t res clases de planes: "Debe haber un plan
per capita al 1.7; segn el Banco Mundial (ibid.), las tasas de crecimiento del PIB
bajaron del 4.9% en 1950-60 al 4.7% en 1960-66, y del 1.9% per capita al 1.7.
Segn las Naciones Unidas (ibid.), las tasas de crecimiento del PIB en el
Asia meridional y sudoriental disminuyeron del 4.2 % en 1955-60 al 3.5 en 1960-65, y
del 2.0% per capita al 1.2; segn el Banco Mundial (ibid.), las tasas de crecimien-
to del PIB en el Asia meridional descendieron del 3.6% en 1950-60 al 3.4 en 1960-66, y
del 1.7 % per capita al 0.5.
4 Vase James H. Weaver y Leroy Jones, "International Distribution of In-
come: 1950-1964", Journal of Economic Issues (de prxima aparicin). ,
5 Vase, por ejemplo, P. T. Bauer, "Dissent on Development", Scottish Journal
of Poltica! Economy, Vol. XVI, Nm. 1, febrero, 1969, Universidad de Glasgow,
Gran Bretaa, pp. 75-94; Gerald Sirkin, The Visible Hand: The Fundamentis of
Economic Planning, Nueva York, McGraw-Hill Book Company, 1968; y John Jewkes,
The New Ordeal by Planning: The Experience of the Forties and Sixties, Londres,
Macmillan, 1968.
6 No se trata de personal de segundo orden, sino de verdadero valer. Basta
visitar las oficinas centrales de planificacin en casi cualquier parte del mundo
menos desarrollado para escuchar esa rplica.
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R OL L O 341
anual, un plan a plazo medio y un plan de perspectiva a largo. plazo".
7
Jan T i nbergen, en su obra sobre la planificacin del desarrollo, tambi n
recomienda que los pases en desarrollo preparen planes a plazo largo
y medio, as como planes anuales.
8
Q uiz sera exagerado sugeri r que
hay un consenso entre l os especialistas en planificacin acerca de l a
manera exacta de abordar la planeacin del desarrollo. Pero basndose
en lo que se ha escrito sobre ese tema, es razonable mani festar que
casi todos los especialistas coinciden en que el desarrollo nacional
exige la preparacin de las t res clases de planes que L ewi s y T i nbergen
recomiendan.
A l igual que la mayora de los que escriben sobre la planificacin
del desarrollo, estos autores sugieren que el proceso debe i ni ci arse
con un plan a largo plazo que refleje una evaluacin de las perspec-
ti vas de desarrollo de un pas en un perodo de quince a veinte aos.
E l desarrollo requiere tiempo, y por esa razn, arguyen ellos, la formu-
lacin de metas a largo plazo es fundamental para asegurar que l as
decisiones en materia de desarrollo sean compatibles con l os obje-
ti vos, necesidades y posibilidades a largo plazo. Se recomienda a l os
planificadores la preparacin de planes de largo alcance por consi derar
que constituyen un i nst rument o adecuado para el estudio si stemti co
de los costos fut uros y otras repercusiones de las decisiones en mate-
ri a de i nversi n. T ambi n se recomiendan porque proporcionan ori en-
tacin a los planificadores y dems personal encargado de la adopcin
de esas decisiones, al indicarles los atascamientos que se produci rn
segn la economa vaya creciendo, a menos que se tomen medidas
preventivas con la antelacin necesaria.
9
L os especialistas en planificacin recomiendan asi mi smo que, una
vez preparado un plan a largo plazo, se proceda a la formulaci n de
uno a plazo medio. st e suele abarcar de t res a siete aos, pero puede
extenderse hasta diez aos. Por ejemplo, T ai landi a ha tenido un plan
de sei s aos; I rn, uno de siete aos; I ndonesi a, uno de ocho aos;
L i beri a, uno de nueve aos, y Chile, uno de diez aos. No obstante, el
plan quinquenal es el que goza de ms popularidad. L os planes a plazo
medio son ms detallados que los planes a largo plazo, o de perspec-
ti va. S on los planes a los que dedican los planificadores, por l o general,
la mayor parte de su tiempo. S u preparacin puede tomar entre dieci-
ocho meses y t res, cuatro y aun cinco aos.
Por lt i mo, existe el plan anual. L a naturaleza y la orientacin de
un-plan de esta ndole se determinan en funcin del plan a plazo medio,
y las de este l t i mo estn regidas por el plan de largo alcance. E l plan
anual es esencial para una buena planificacin porque proporciona
los medios necesarios para el funcionamiento de los planes a plazo
mediano. E n realidad, en los pases socializados, que necesitan l os
planes anuales tanto como los pases de economa mi xt a planificada,
stos se conocen como planes operacionales.
Puesto que es un hecho que casi toda la li teratura sobre la planifica-
cin del desarrollo, as como la mayor parte del tiempo e i nters de
7
Development Panning. The Essentials of Economic Policy, Nueva York,
Harper and Row, 1966, p. 150. (Hay traduccin del F. C. E., Mxico, 1968.)
Development Planning, Londres, World University Library, 1967, pp. 52-53.
9 Lewis, op. cit., p. 150.
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l os planificadores, se concentra en los planes a plazo medio, conviene
examinar brevemente los procedimientos que los especialistas conside-
ran esenciales para la formulaci n de un buen plan de esa ndole. L os
tcnicos concuerdan, en general, en que la preparacin de u n plan
global a plazo medio (global en el sentido de que abarca tanto el sector
privado como el pblico) entraa el empleo de dos procedi mi entos
de aplicacin simultnea. U no de stos procede de lo general a lo
particular, y se denomina a veces "planificacin desde arri ba", en tanto
que el segundo va de lo parti cular a lo general, y se conoce como
"planificacin desde abajo".
L a "planificacin desde arri ba" comienza con la fi jaci n por las
autoridades polticas de objetivos de desarrollo claramente defi ni dos,
seguida de la formulaci n por el organismo central de planificacin
de un plan global o agregado que responda a dichos objetivos. S e pro-
cede a travs de la elaboracin de una seri e de proyecciones relacio-
nadas entre s , cuyas hi ptesi s constituyen un modelo de crecimiento
para el plan proyectado.
Por lo general, mediante un modelo se calcula el efecto de una tasa
supuesta de crecimiento sobre el consumo, el ahorro y la i nversi n
tanto del sector pblico como del privado, sobre las importaciones
y las exportaciones, y sobre el ni vel de empleo, as como las repercu-
si ones para la demanda y la oferta que supone el logro del producto
o i ngreso nacional supuestos. Se llevan a cabo di versos clculos con
el f i n de relacionar los i nsumos de mano de obra, materias pri mas,
t i erra y capital con los productos resultantes. T ambi n se efectan
otros clculos sobre las relaciones entre el i ngreso que ha de generarse
y gastarse en los sectores pblico y privado para fi nes de consumo e
i nversi n, de importaciones y exportaciones, etc. E st os clculos pueden
abarcar desde senci llas estimaciones empricas o meras conjeturas,
hasta complejas formulaciones que comprendan la uti li zaci n de ta-
blas de insumo-producto, la programacin lineal o i ncluso tcnicas
economtricas ms refinadas. L os resultados se someten a pruebas
para determinar s i estn en consonancia con las metas globales, si
son compatibles entr s , y s i se encuentran dentro de los l mi t es de los
recursos di sponi bles.
1 0
U na vez preparado y aprobado el modelo agregado, el procedimien-
to de "planificacin desde arri ba" exige que se dividan o "desagreguen"
las metas globales en programas sectoriales relacionados entre s y, a
veces, en planes regionales. E n l os casos en que el plan global se divide
en planes regionales, stos a su vez deben subdi vi di rse en programas
sectoriales. Cada programa sectorial, sea nacional o regional, tiene sus
propi as metas globales de crecimiento, i nversi n, i nsumos y produc-
cin. E n la l t i ma fase del procedimiento de "planificacin desde
arri ba", se indica la medida en que l os diferentes sectores econmicos
y sociales, sean stos nacionales o regionales, requieren capacidad adi-
cional para alcanzar las metas del plan y, en ciertas ocasiones, se enu-
meran los proyectos necesarios para proporcionar esta capacidad.
A l mi smo tiempo que se lleva a cabo la "planificacin desde arri ba",
ha de procederse tambin a la "planificacin desde abajo", la que
10 Albert Waterston, Planificacin del desarrollo: lecciones de la experiencia,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1969, pp. 70-71 .
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R O L L O 343
i ncluso debe i ni ci arse antes que aqulla debido a que toma ms t i empo.
E n el sector pblico, esto supone que cada mi ni st eri o, departamento
y empresa pblica debe enumerar todos los proyectos que espere l l e-
var a cabo en su totalidad o en parte durante el perodo del plan, l os
clasifique de acuerdo con su pri ori dad, y los combine en programas
sectoriales o subsectoriales coherentes, con base en objetivos clara-
mente definidos. E st os programas deben presentarse en una fecha de-
terminada al organismo central de planificacin, para que ste l os
combine, y los coordine entre s y con los recursos disponibles.
Mi entras que los mi ni st eri os, departamentos y organismos preparan
sus programas, el organismo central de planificacin obtiene i nforma-
cin de los i nversi oni st as de los sectores i ndust ri al , agrcola, mi nero y
otros, o de las asociaciones de i ntereses manufactureros, agrcolas,
mi neros y de otra ndole, con el fi n de determinar qu planes ti enen
( o, en el caso de las asociaciones, sus mi embros) en lo que se refi ere
a la ejecucin de nuevos proyectos o la ampliacin de las i nstalaci ones
exi stentes. E l organismo central de planificacin puede confeccionar
una l i st a que comprenda, por lo menos, los proyectos ms i mportantes
que los i nversi oni st as privados se propongan i ni ci ar, prosegui r o llevar
a cabo durante el perodo del plan; y hacer un clculo del ni vel pro-
bable de la i nversi n privada en los sectores i ndust ri al , agrcola, mi nero
y otros durante dicho perodo. E st os totales parciales de los sectores
se suman para obtener el total correspondiente a la i nversi n privada,
el que, al aadirse al total propuesto por los organismos gubernamen-
tales para su i nversi n en el sector pblico, viene a representar un
plan general de i nversi n.
S i el plan nacional de desarrollo comprende planes regionales, en
cada uno de ellos los proyectos de los sectores pblico y privado deben
organizarse por sectores econmicos y sociales, y posteriormente es
necesario que se sumen las ci fras de todas las regiones para determi nar
la i nversi n total.
L os totales parciales por sector y por regin, as como los agregados
obtenidos mediante el procedimiento de "planificacin desde abajo",
probablemente no coincidirn con los totales correspondientes deri-
vados del proceso de "planificacin desde arri ba". L os dos grupos de
clculos deben considerarse como "pri meras aproximaciones" que ha-
brn de concillarse posteriormente. E n ese proceso, es posible que
sea necesario reduci r algunas ci fras del modelo ori gi nal y aumentar
otras. A su vez, esas modificaciones exigirn la revi si n de otras
ci fras, as como la implantacin de cambios en los supuestos y metas.
Mediante aumentos y di smi nuci ones y la uti li zaci n de un si stema
emprico basado en un proceso que produce una serie de llamadas
"aproximaciones sucesi vas", los dos grupos de clculos preparados a
travs de los procedimientos de "planificacin desde arri ba" y "plani -
ficacin desde abajo" son "empujados", "aguijoneados" y "podados"
paulatinamente para lograr una mayor proxi mi dad aritmtica, hasta
que surj a un plan global a plazo medio integrado, dotado de coheren-
cia i nterna y dividido por sectores, que con frecuencia comprende
entre sus elementos una l i st a de proyectos y, en ocasiones, planes
regionales.
L a planificacin convencional tiene grandes vi rtudes. E n pri mer
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lugar, proporciona la perspectiva necesaria para evaluar las deci si ones
en materia de i nversi n en funcin de los costos fut uros y l os obje-
t i vos de desarrollo a largo plazo. E n segundo lugar, gracias a l a vi si n
de conjunto que ofrece de la economa, hace posible evitar l a di st ri -
bucin inadecuada de los escasos recursos disponibles, ya que bri nda
la oportunidad de establecer una comparacin entre las necesidades
de los sectores pblico y privado al permi t i r la determinacin de las
oportunidades marginales que prometan dar los resultados apetecidos
al ms bajo costo. E n tercer lugar, gracias a su coherencia i nt erna,
ofrece cierta proteccin contra la aparicin de atascamientos y des-
equi li bri os inesperados que puedan i mpedi r el crecimiento. Por l t i mo,
l os procedimientos seguidos en la preparacin de los planes a plazo
largo y medio y anuales contribuyen a fami li ari zar a los participantes
con los elementos de la planificacin del desarrollo.
3. Defectos metodolgicos
No obstante, es preciso tener presente que en la preparacin de
planes en pases de bajos i ngresos los planificadores ut i l i zan i nst ru-
mentos que, en gran medida, han si do confeccionados en l os pases
ms adelantados y con mi ras a su uti li zaci n en esos pases. L a expe-
ri enci a susci ta ciertas dudas respecto a la uti li dad de esta "t ransferen-
cia de tecnologa". Por ejemplo, la aplicacin en pases menos des-
arrollados, en que la economa de subsi stenci a desempea un papel
importante, de los conceptos, categoras y polticas de precios ut i li za-
dos en un si stema de cuentas nacionales elaborado para pases i ndus-
tri ali zados puede dar lugar a conclusiones errneas o inexactas. Debido
a que la di stri buci n del i ngreso es muy desigual, en los pases pobres
el i ngreso per oapita es un dato mucho menos significativo que en los
ms adelantados, en que los i ngresos estn di st ri bui dos de manera ms
i guali tari a. E l incremento del ingreso per oapita tambin constituye
un elemento menos eficiente para medi r el progreso en l os pases
pobres que en los ms desarrollados, ya que no toma en cuenta los
cambios i nsti tuci onales que son indispensables para sal i r de la etapa
del sub des arrollo. Tampoco hay pruebas de que el empleo de tiempo,
dinero y esfuerzos en la preparacin de enormes cuadros de i nsumo-
producto constituya para los pases de bajos i ngresos una i nversi n
de recursos financieros y tcnicos escasos que sea si qui era remota-
mente tan t i l como en el caso de las naciones ms adelantadas. Y es
dudoso que los modelos de planificacin uti li zados para elaborar pla-
nes de desarrollo a plazo medio en los pases de bajos i ngresos hayan
contri bui do mucho a su desarrollo.
E n los l t i mos aos se han logrado avances importantes en lo que
se refi ere a las tcnicas de planificacin. Ahora bien, la mayor parte
de los modelos que se utilizan realmente en los pases de bajos ingre-
sos en relacin con los planes a mediano plazo suponen una si mpli fi ca-
cin tan excesiva de la realidad que a menudo proporcionan ideas
errneas. Como ha sealado Paul Streeten, es posible que los resulta-
dos sean elegantes y atractivos desde un punto de vi sta tcnico, pero
carecen de rganos vi tales. Por ejemplo, a pesar de que la esencia del
desarrollo es el di nami smo, los modelos a menudo parten del supuesto
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R O L L O 345
de parmetros estables ( por ejemplo, coeficientes incremntales de
capital-producto). A l propi o tiempo, es posible que los modelos sean
demasiado "di nmi cos", en el sentido de que las proyecciones para
cinco, diez o ms aos produzcan resultados de dudosa exactitud, dado
el estado actual del arte de la planificacin. Casi si empre se supone la
existencia de relaciones lineales entre las variables ( en forma de coefi-
cientes constantes de producto-i nsumo) , a pesar de que en la prctica
esas relaciones no son comunes, mi entras que su ausencia s lo es.
L os modelos suelen descri bi r las economas de los pases de baj os
i ngresos en funcin de un agregado para cada uno de los elementos,
tales como el consumo, el ahorro, la i nversi n, la produccin, el i n-
greso per capita, etc. , mi entras que la naturaleza dual o t ri ple de la
mayora de los pases de bajos i ngresos hace que se necesiten dos o
t res valores para cada uno. A menudo abarcan solamente dos sectores
( por ejemplo, la agri cultura y la i ndust ri a, o los bienes de produccin
y de consumo) , en lugar del mayor nmero de sectores i mportantes
que suele haber hasta en economas senci llas. Por lo general, atri buyen
el desarrollo a un solo factor, el capital, si bien se reconoce que l os
factores polticos, sociales e i nsti tuci onales afectan, en forma decisiva,
los resultados que produce la i nversi n. Y los clculos de los modelos
se efectan a base de precios constantes, a pesar de que los cambios
en los precios con frecuencia dan lugar a di storsi ones en las relaciones
entre sectores y a cambios en las necesidades de financiamiento para
el plan.
1 1
4. La insuficiencia de datos
No obstante, la elaboracin de un modelo que refleje en forma ade-
cuada aun la economa de un pas pequeo de bajos i ngresos y l as
fuerzas ms importantes que determinan su desarrollo, exi gi ra, por lo
general, el empleo de tcnicas mucho ms complicadas que las aplica-
bles, en la prctica, en la mayor parte de los pases de bajos i ngresos.
1 2
Por otra parte, se sent i ra en forma mucho ms pronunciada la i nsufi -
ciencia de datos que di fi culta la planificacin, aun en el caso de los
modelos ms senci llos. T odo el que ha trabajado en ese campo sabe
que, por lo general, en los pases de bajos i ngresos los datos estada
ticos no son confiables o sencillamente no exi sten. No es slo que
las relaciones incremntales de capital-producto a menudo sean poco
ms que conjeturas, si no tambin que los datos bsicos relati vos a la
poblacin, el crecimiento demogrfico, la produccin y el i ngreso na-
cional, as como muchos de los componentes de este lt i mo, o bi en
son de dudosa exactitud o no exi sten.
Debido a la i nsufi ci enci a de datos, result a di fci l la planificacin,
tanto desde un punto de vi st a cualitativo como cuantitativo, pero el
3.a Ha sido Enrique Lerdau quien me ha sealado este punto. En ocasiones
se considera que el aumento porcentual de los precios constituye un factor correc-
tivo, pero, aparte de la dificultad de prever los aumentos de los precios, no existe
manera prctica de pronosticar las distorsiones sectoriales a que podran dar lugar
los cambios en los precios.
12 Alee Nove habla de un destacado economista que inici una conferencia
con estas palabras: "Partir del supuesto de competencia perfecta, pues, de lo
contrario, las matemticas resultarn demasiado difciles".
346 DE MOGR A F A Y E CONOMA 1 1 1 : 3, 1 969
peligro de que se multi pli quen los errores es grande cuando se i ncor-
poran datos inexactos en un plan que, por su propia naturaleza, ha
de estar dotado de coherencia i nterna. E n muchos planes, solamente
hay coherencia en lo que se refi ere a la deficiencia de las estadsti cas,
y no a los hechos.
1 3
L o peor es que, si bien un planificador cuidadoso
conoce las limitaciones de sus datos, en su mayor parte los di ri gentes
polti cos no tienen conciencia de la poca confiabilidad de los datos
que han de ut i l i zar los planificadores. E n consecuencia, suelen aceptar
si n grandes reservas las ci fras bsicas contenidas en los planes que
adoptan, concediendo as reconocimiento oficial al error y a la labor
incompleta.
5. La inestabilidad, la incertidumbre, la voluntad de alcanzar el des-
arrollo y los problemas administrativos
A pesar de su gravedad, las deficiencias en la metodologa y en l os
datos no son las razones ms i mportantes de que el desarrollo plani -
ficado no haya estado a la altura de las previ si ones ni de las necesida-
des. L a experiencia demuestra que, en lo que respecta a sus planes
de desarrollo, son pocos los pases de bajos i ngresos que poseen los
elementos necesarios para la ejecucin de planes a plazo mediano,
tales como 1) estabilidad poltica, 2) seguridad econmica, 3) voluntad
poltica y 4) capacidad admi ni strati va necesaria. L a planificacin con-
vencional parte del supuesto de que el cambio, aunque inevitable, ocu-
rre en un ambiente generalmente estable. Pero es un hecho que el
cambio sbi t o, con frecuencia i mprevi si ble y de gran alcance en
la situacin poltica y econmica de los pases, sobre todo los menos
desarrollados, ha pasado a ser una caracterstica del mundo moderno.
a) La inestabilidad poltica
L os acontecimientos de los l t i mos diez aos ponen claramente
de mani fi esto que la inestabilidad poltica es la norma en los pases de
bajos i ngresos. Durante ese perodo, ha habido por lo menos 56 golpes
de estado en los pases menos desarrollados.
1 4
L as repercusiones de
estos cambios sobre la planificacin pueden apreciarse mej or s i recor-
damos que los gobiernos rara vez siguen adelante con los planes de
desarrollo a plazo medio o largo de sus predecesores. Y aun cuando
no haya cambios en los niveles superi ores de un gobierno, la inesta-
bilidad poltica puede i mpedi r la ejecucin de tales planes. Por ejem-
plo, sa era la situacin en el Per antes del golpe mi l i t ar de 1 968, ya
que hubo sei s gabinetes durante los cinco aos que el presidente B e-
lande T er r y estuvo en el poder; y lo mi smo sucede en Ni geri a, donde
la contienda ci vi l alcanza proporciones que entorpecen el funciona-
mi ento ordenado del gobierno.
13 A pesar de que las comprobaciones de coherencia pueden llevar al descubri-
miento de que las estimaciones carecen de ella, este descubrimiento no conlleva,
por necesidad, la capacidad de rectificar la situacin. Si los datos son errneos, la
modificacin por los planificadores de las cifras para darles coherencia puede
incrementar an ms los errores.
14 The Economist, 1? de marzo de 1969, p. 601.
W A T E R S T O N : PLA N I FI CA CI N DE L DE S A R R O L L O 347
b ) La incertidumbre econmica
L a excesiva incertidumb re econmica afecta tambin la prepa ra cin
y ejecucin de planes de desa rrollo en l os pa ses de b a jos i ngresos.
E n pa ses como B r a si l , Chile, Ghana, I ndonesia y S i er r a Leona , ent re
ot ros, en que la infla cin o la esta b iliza cin de la balanza de pa gos
es un motivo de preocupacin, l os dirigentes pol ticos y la s a utorida des
conceden inva ria b lemente ma y or pri ori da d a l os prob lema s ms i n-
media tos que a l os planes de desa rrol l o a plazo largo. E l descenso
inesperado del monto de la ayuda y l os prsta mos extra nj eros e i nt er-
nacionales tambin ha n dificulta do en algunos pa ses la ejecucin
de pla nes a plazo medio. Debido a considerables fluctuaciones de l os
precios de l os productos pri ma ri os de exportacin, l os ingresos en di vi -
sa s a veces son i nferi ores al ni vel previ sto, ra zn por la cual a a lgunos
pa ses les resul ta di f ci l o imposib le alcanzar la s metas de i nversi n
establecidas.
c) La voluntad poltica de alcanzar el desarrollo
L a aceptacin ms b ien forma l i sta de la planificacin del desa rrol l o
por l os dirigentes pol ticos de algunos pa ses de b a jos ingresos cons-
ti tuy e otro obstculo para la ejecucin de l os planes globales a pl a zo
medio. E l deseo de muchos dirigentes pol ticos de retener el control
de l a s decisiones en ma teria de i nversi n y de poder i mprovi sa r se
ma ni fi esta cuando llega el momento de poner en ejecucin l os pla nes
de desa rrollo. E st a actitud de l os dirigentes pol ticos existe ta mb in en
pa ses con gobiernos de coalicin o cuyos mi ni st eri os tcnicos y fi na n-
cieros gozan de gran poder.
d) El factor administrativo
Por l ti mo, es preciso tener en cuenta que la planificacin conven-
cional parte del supuesto de que se contar con una estructura a dmi-
ni stra ti va sa tisfa ctoria y con persona l especializado, elementos a mb os
que no existen en la ma y or a de l os pa ses de b a jos ingresos. E n su
ma y or parte, a l os pases pobres les resul ta imposib le emplear l os
procedimientos de formula cin de la s tres clases de planes que son
indispensa b les para la planificacin convencional. E n l os casos en
que se preparan planes a la rgo plazo, suelen ser rudi menta ri os y , por
lo general, existen apenas en forma indita . L os pases que formul a n
planes anuales con regula rida d son la excepcin y no la regla. A si mi s-
mo, son pocos l os pa ses en que l os pla nifica dores han logrado pre-
pa ra r un plan a plazo medio aplicando tanto el procedimiento de
"pla nifica cin desde a rri b a " como el de "pla nifica cin desde a b a jo".
E n la ma y or a de l os casos, l os planes a plazo medio se preparan me-
diante la aplicacin del pri mero y no del segundo, debido a que la
informa cin sob re proyectos y sectores que es preciso obtener de l os
mi ni st eri os, departamentos y orga nismos tcnicos para la "pla nifica -
cin desde abajo" o b ien no existe o es tan deficiente que resul ta , en
gran medida, inaceptable para una planificacin rea lista . E n definitiva ,
la ma y or parte de l os planes en l os pa ses de b a jos ingresos se pre-
348 DE MOGR A F A Y E CONOMA 1 1 1 : 3, 1 969
paran casi exclusivamente mediante el procedimiento de "plani fi caci n
desde arri ba", porque el organismo central de planificacin puede
establecer clculos para supl i r la falta de datos.
Cuando llega el momento de poner en prctica sus planes de des-
arrollo, son pocos los gobiernos de pases menos desarrollados que
cuenten con un mecanismo admi ni strati vo capaz de mantener la di sci -
pli na necesaria para la ejecucin de planes a plazo medio.
6. La planificacin en la prctica
L a inestabilidad poltica, la i ncerti dumbre econmica, la aceptacin
formali st a de los planes y los problemas admi ni strati vos son factores
todos que explican, en gran parte, por qu ha si do posible que des-
cendieran las tasas de crecimiento de pases con poca experiencia en
materi a de planificacin, mi entras mejoraban las tcnicas respecti vas.
Por consiguiente, no es irrazonable preguntarse si el mtodo conven-
cional de planificacin, tal como se aplica a estos pases, no debera
ser objeto de una revi si n.
E n realidad, debido a la inestabilidad y la i ncerti dumbre de l os
l t i mos aos, lo mi smo podra decirse respecto de pases que ti enen
considerable experiencia en actividades de planificacin. Por ejemplo,
pases con bastante prctica en la planeacin del desarrollo han teni do
que abandonar sus planes a plazo medio, al result arles i mposi ble
resolver los problemas dentro del marco de los mi smos debido a cir-
cunstancias i mprevi stas. T r as dos guerras y dos perodos de sequa
en t res aos, la I ndi a tuvo que postergar su Cuarto Plan Q uinque-
nal de 1 965-1 969 y recurri r, entretanto, a planes anuales. Por consi derar
que el ri t mo de su economa se estaba acelerando demasiado, el Japn
pri mero abandon su plan decenal de 1 961 -1 970, y posteri ormente el
plan quinquenal de 1 964-1 968 con que lo haba sust i t ui do. A pesar de
que las directrices para el plan quinquenal de la U R S S de 1 966-1 970
fueron aprobadas en 1 966, dicho plan nunca lleg a adoptarse; en
cambio, en diciembre de cada ao se anuncian metas para el ao
siguiente. Aunque no se han dado a conocer las razones a que obedece
esa actuacin, es posible que se deba, por lo menos en parte, a que el
nuevo si stema parcialmente descentralizado de ejecucin del plan dio
lugar a elementos de i ncerti dumbre que no pueden abordarse con efi-
cacia dentro del marco del plan quinquenal. Cuando el gobierno yugos-
lavo present al Parlamento su plan septenal de 1 964-1 970, ste rehus
aprobarlo durante dos aos, formulndose en vez planes anuales.
( E n l t i mo trmi no, se aprob en forma de plan quinquenal para 1 966-
1 970. ) E n F ranci a, no hubo otra alternativa que descartar el plan quin-
quenal de 1 966-1 970, ya que como consecuencia de los di st urbi os ci vi les
de mayo de 1 968 el gobierno tuvo que autori zar un incremento de los
sueldos y los salari os que afect tanto el logro de las metas del plan,
que no result prctico revi sarlo.
a) L i planificacin aparente
Dadas las circunstancias, no es extrao que en los pases de bajos
i ngresos los planes nacionales de desarrollo a plazo medio, bien sean
W A T E R S T O N : PLA N I FI CA CI N DE L DE S A R R O L L O 3 4 9
adecuados o deficientes, vengan a ser, en ma y or o menor grado, i ns -
trumentos que l os mi ni st eri os, departamentos u orga nismos tcnicos
encargados de la ejecucin de l os planes no toman en cuenta o el uden.
E n la prctica, estos orga nismos siguen, por lo general, un si st ema
"por pr oy ect osy muchos de esos proyectos no guardan rela cin con
l os planes nacionales de desa rrollo ni tampoco entre s . L os mi ni st e-
r i os, departamentos y orga nismos tcnicos de la ma y or parte de l os
pa ses carecen de persona l competente para a) determina r, eva l ua r
y prepa ra r buenos proy ectos, h) establecer el orden de pri ori da d de
l os proyectos con a rreglo a cri teri os econmicos generales, c) ejecu-
ta r l os proyectos de acuerdo con un progra ma cronolgico sa ti sfa ctori o
y d) encargarse del funciona miento de l os proyectos despus de t er mi -
nados. E n general, hay escasez de proyectos debidamente prepa ra dos
y l i st os para i ni ci a rse, y es di f ci l encontra r progra ma s coherentes pa ra
l os sectores econmicos y sociales b sicos. L a ausencia de proy ectos
reduce la s oportunidades de rea liza r i nversi ones productiva s. A menu-
do se aprueban e inicia n proyectos que probablemente producirn un
rendimiento b a jo con rela cin a l os costos, por ser l os nicos di spo-
ni b l es. L a fa lta de a lterna tiva s en ma teria de i nversi n hace que l os
cri teri os econmicos para la s i nversi ones, la s tcnicas de l os preci os
de cuenta y la s estimaciones de la renta b ilida d no sean ms que una
ficcin, ya que a menudo no tiene objeto su aplicacin al nico pro-
yecto de un sector determinado que est l i st o para inicia rse. La escasez
de a lterna tiva s en ma teria de i nversi n favorece a l os que prefi eren
seleccionar proyectos de va lor dudoso, ya que pueden alegar que s i se
rechaza el proyecto que patrocinan, no se encontrar un sust i t ut o
adecuado.
b ) La planvfioacin verdadera
E n la ma y or a de l os pa ses de b a jos i ngresos, el que determina en
definitiva qu proyectos son aceptados por el gobierno es el orga ni smo
presupuesta rio, que con frecuencia no atiende la s recomendaciones
del orga nismo central de pla nifica cin o del plan nacional de des-
a rrol l o. Por esta ra zn, en muchos pa ses el presupuesto gubernamen-
ta l se a proxima ms a consti tui r un pla n de i nversi ones pblicas que
el pla n nacional de desa rrollo. Ahora b ien, como en la ma y or parte de
l os pa ses de b a jos ingresos el presupuesto contiene una exposicin
incompleta de la s i nversi ones pb lica s, y , por otra parte, su orga niza -
cin y a dministra cin son deficientes, y a que ut i l i za si stema s y pro-
cedimientos concebidos con mi ra s al logro de l os ob jetivos l i mi ta dos
de una era pasada ms b ien estacionaria, no suele ser un i nst rument o
adecuado para sa tisfa cer la s necesidades ms dinmicas del desa rro-
l l o planificado en la s circunsta ncia s actuales.
Debido a que l os mi ni st eri os y departamentos tcnicos a menudo
no pueden sumi ni st r a r clculos fidedignos de l os costos y beneficios de
l os proy ectos, ni tampoco estimaciones seguras del perodo de cons-
truccin, la s autoridades presupuesta ria s con frecuencia hacen reduc-
ciones "genera les" en la s solicitudes de asignaciones, en luga r de eli-
mi na r l os proyectos de baja pri ori da d. Debido al empleo de l a s
llamadas cuentas "va ri a s" o "t ra nsi t ori a s", en que se agrupan i ndi scri -
350 DE MO GR A F A Y ECONOM A I I I : 3 , 1969
minadamente l os gastos correspondientes a diferentes proy ectos y
progra ma s, y a l os retra sos en el cierre de estas y otra s cuenta s, la
i nforma ci n respecto a l os gastos pasados para proyectos y progra ma s
es inadecuada. E st o, a su vez, da luga r a que la s a signa ciones pre-
supuesta ria s para proyectos y progra ma s se determinen si n t oma r en
cuenta la experiencia a nterior.
Ha y una diferencia considerable entre la teora y la prctica en la
moviliza cin y di stri b uci n de l os recursos pb licos, el control de l os
gastos y la estima cin del efecto de la i nversi n pblica sob re l os gas-
tos ordi na ri os. La uti l i za ci n de si stema s arcaicos de cla sifica cin
presupuesta ria hace que resul te di f ci l o imposib le establecer una re-
lacin entre l os presupuestos de capital y l os ordi na ri os, o entre l os
presupuestos y l os planes de desa rrollo, as como esti ma r el efecto
de aqullos sob re el desa rrollo. E s un fenmeno comn que a lgunos
mi ni st eri os i ncurra n en gastos excesivos y que l o contra rio suceda
en otros, y con frecuencia no hay ningn funciona rio que conozca el
volumen de la s i nversi ones en el sector pblico, ni si el monto es su-
peri or al total previ sto de recursos fina ncieros.
Ca si si n excepcin, l os planes a plazo medio no son complemen-
tados por planes anuales, indispensa b les para su funciona miento sa-
tisfa ctorio. E n cambio, es comn que el orga nismo central de pla ni-
ficacin prepare un presupuesto pb lico parcial "de desa rrol l o", que
a menudo comprende pa rtida s no relacionadas con el desa rrol l o, tales
como la construccin de pri si ones, ma nicomios o edificios pa ra l a s
embajadas en el exterior, al tiempo que excluye pa rtida s de desa rrol l o,
ta les como la investiga cin agrcola y la capacitacin de persona l para
la a dministra cin de l os proyectos de desa rrollo. Por el contra ri o, l os
gastos de investiga cin y capacitacin, a pesar de que a menudo estn
relacionados con l os proyectos incluidos en el "presupuesto de des-
a r r ol l o" y con frecuencia son tan importa ntes como la s i nversi ones
de capital para fi nes de desa rrollo, suelen esta r incluidos en el pre-
supuesto ordi na ri o, que generalmente es preparado por el orga ni smo
presupuesta rio. Puesto que en l os pa ses de b a jos ingresos la coordina-
cin entre el orga nismo central de planificacin y el orga nismo pre-
supuesta rio suele ser deficiente, con frecuencia no se hace provi si n
de fondos para atender la conservacin y funciona miento de l os pro-
yectos termina dos. E st o explica, en parte, la existencia de escuelas si n
ma est ros; de hospita les si n equipo, mdicos ni enfermera s; y de
caminos nuevos que se deteriora n con rapidez, en ciertas ocasiones
antes de quedar termina dos.
c) Planificacin de la asistencia tcnica
E n rela cin con la presta cin de a sistencia tcnica a l os pa ses de
b a jos i ngresos, l os pa ses y orga nismos interna ciona les donantes se ba-
sa n, por l o general, en l os planes nacionales de desa rrollo como puntos
de referencia . Puesto que, en la prctica, con frecuencia se hace caso
omi so de l os planes, es posib le que l os progra ma s de a sistencia tcnica
encaminados a coadyuvar a su preparacin apenas se relacionen con
la s actividades de i nversi n pblica que se estn llevando a cabo. E st o
no sucede en el caso de la a sistencia tcnica que la s entidades extra n-
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R OL L O 351
j eras e internacionales proporcionan para los proyectos en que est n
interesadas. A hora bien, estos proyectos constituyen solamente una
pequea proporcin de la i nversi n pblica total en los pases en
desarrollo. S i n embargo, pese a la gran falta de experiencia en mat eri a
de proyectos en los pases de bajos i ngresos, la mayora de los pro-
yectos que en ellos se financian con recursos i nternos carecen de
asistencia tcnica. L o mi smo sucede en lo que respecta al mej ora-
miento de los presupuestos. Puesto que la capacidad de un gobierno
para determinar, preparar y ejecutar proyectos productivos, as co-
mo para ejercer un control presupuestari o adecuado sobre los gastos,
constituye un factor determinante bsico de los rendi mi entos de l a
i nversi n pblica, es comprensible que a menudo no se alcancen l as
metas de dicha i nversi n.
I I . L A P L A N I F I C A C I N DE S DE OT RO P U N T O DE V I S T A
1 . El mejoramiento de los modelos macroeconmioos
De l o anteriormente expuesto, se desprende claramente que el s i s -
tema aceptado de planificacin tiene, a la vez, defectos y vi rt udes. L o
i mportante es eli mi nar los defectos al propio tiempo que se reti enen
las vi rt udes. E n parte, ese objetivo puede lograrse mediante una mej or
formulaci n de los planes. Por ejemplo, los modelos macroeconmicos
de planificacin pueden ser ms reali stas si se convierten los par-
metros en variables, es decir, si se incluyen en los modelos de planifica-
cin factores importantes que suelen considerarse que caen fuera del
mbito de los modelos. A este respecto, cabe considerar los factores
admi ni strati vos y polticos que, por lo general, se excluyen de la mayo-
ra de l os modelos. E n otra parte se ha sugeri do,
1 5
y tambin se sugi ere
aqu con base en estudios llevados a cabo por el Banco Mundi al sobre
proyectos ya terminados a cuyo financiamiento ha contribuido, que
es factible calcular para cada sector funcional de un pas "coeficientes
hi st ri cos de deficiencias admi ni strati vas", basados en las discrepan-
cias medias registradas entre las estimaciones originales de los cos-
tos, beneficios y perodo de construccin, por una parte, y las ci fras
efectivas correspondientes, por la otra, de dichos proyectos. E s t os
coeficientes pueden ut i l i zarse para modificar las estimaciones de l os
costos y el perodo de construccin de proyectos fut uros. Sobre la base
de estas estimaciones modificadas, pueden rectificarse tambin las re-
laciones capital/producto que suelen formularse partiendo de datos i n-
correctos o bien calcularse las relaciones capital/producto agregadas
del proyecto para el sector pblico o para la economa en su conjunto.
E s probable que estas relaciones sean mucho ms correctas que las
frecuentemente incluidas en los modelos de planificacin.
L a experiencia sugiere que tambin es posible medi r y cuantificar
el alcance de la voluntad poltica para alcanzar el desarrollo. E s t o
podra lograrse mediante: 1) la enumeracin de todas las alternativas
factibles en materia de i nversi n y de poltica al alcance de los di ri -
gentes polt i cos; 2) el clculo, respecto a cada alternativa, del aumento
! 5 Waterston, op. cit., pp. 276-277.
352 DE MOGR A F A Y E CONOMA I I I :3,-1 969
en los i ngresos o en el producto que cabra esperar de su adopcin;
y 3) la suma de los aumentos calculados en los i ngresos o el producto a
que daran lugar las alternativas escogidas por los polticos encargados
de la adopcin de decisiones; de esta forma, se obtendra una cuanti-
ficacin bastante exacta de la "voluntad poltica para alcanzar el des-
arrol l o" del gobierno.
2. Mejoramiento del proceso de planificacin
S i se incorporasen variables admi ni strati vas y polticas en l os mode-
l os de planificacin, las metas de los planes seran ms real i st as d-
lo que suelen ser.
Pero el problema de obtener mejores resultados de la planificacin
del desarrollo no se l i mi t a al mejorami ento de los modelos u otros
aspectos de la formulaci n de planes a ni vel macroeconmico. S i un
gobierno no est dispuesto o en condiciones de tomar las medidas nece-
sari as para la ejecucin de un plan a plazo medio, dentro del contexto
de la planificacin convencional es i mposi ble obtener mej ores resul-
tados de la planificacin macroeconmica a plazo medio mediante la
uti li zaci n de mejores modelos. Por lo tanto, los planificadores tienen
que tratar de sacar el mej or partido de una situacin determinada.
E n consecuencia, s i hay razones para considerar que un pas se en-
cuentra en esta posicin, sera recomendable ut i l i zar otro enfoque a
la planificacin que tome esto en cuenta.
E n el perodo de t res aos y medio, durante el cual, bajo l os auspi-
cios del Banco Mundi al, proporcion asesoramiento a diecisis pases
sobre sus procedimientos de planificacin, tuve la oportunidad de ela-
borar y poner a prueba un enfoque basado en una combinacin de
planeamiento anual con programacin sectorial, que tiene perspectivas
de contri bui r a que las actividades de planificacin de los pases de
bajos i ngresos produzcan resultados ms sati sfactori os. Parti endo del
supuesto de que sera conveniente eli mi nar el desequilibrio que hasta
ahora ha constituido la marcada inclinacin hacia la planificacin
a plazo medio en detrimento de la planificacin anual, la aplicacin
de mtodos presupuestari os ms eficaces, la programacin sectorial
y la preparacin y ejecucin de proyectos, propuse que en el proceso
de planificacin se prestase mayor atencin a los tres elementos si -
guientes :
1 . L a preparacin de planes anuales basados en dos elementos
fundamentales: a) un i nventari o de la i nversi n pblica en curso,
racionalizado mediante la aplicacin de cri teri os econmicos generales
y de otra ndole y que est en consonancia con los recursos financie-
ros disponibles, y b) polticas encaminadas a esti mular la i nversi n
privada de caractersticas adecuadas.
2. E l mejoramiento de la organizacin de los presupuestos, as como
de su admi ni straci n y procedimientos para a) establecer una relacin
entre los planes actuales con los presupuestos, b) establecer una re-
lacin entre la i nversi n y los presupuestos ordi nari os, c) controlar
los gastos, y d) proporcionar i nformaci n sobre el progreso de los
proyectos y programas.
3. L a preparacin de programas sectoriales multi anuales, orienta-
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R O L L O
35 3
dos hacia la determinacin de una reserva de proyectos viables en
cada sector. E n esencia, se trata de un esfuerzo por hacer mayor
hincapi en la "planificacin desde abajo", si n la cual la aplicacin
de la "desde arri ba", que predomina en la mayor parte de los pases de
bajos i ngresos que solamente tienen planes a plazo medio, ha dado
resultados poco sati sfactori os. E l enfoque propuesto tiene por objeto,
principalmente, mej orar la admi ni straci n de las i nversi ones en curso
y otras decisiones relacionadas con el desarrollo. A l mi smo ti empo,
mediante el establecimiento para cada sector de una perspectiva mul t i -
anual y una "reserva" de proyectos a los que se pueda acudir en caso
necesario, cada programa sectorial constituye un puente, que en l a
actualidad a menudo no existe, entre el plan a plazo medio y los pro-
yectos preparados por los mi ni st eri os, departamentos y organi smos
tcnicos. De esta forma, suele haber mayor probabilidad de que se
lleven a cabo l os planes a plazo medio. E n pases que no tienen planes
a plazo medio, el enfoque propuesto contribuye a sentar una base
sli da para establecerlos en forma provechosa.
E l hi st ori al de algunos pases desarrollados y en desarrollo que han
tenido gran experiencia en materia de planificacin proporciona apoyo
a este enfoque. A l confrontar problemas especialmente di fci les o ha-
llarse ante la perspectiva de cambios i mprevi si bles o situaciones de
i ncerti dumbre poco comn, vari os de estos pases han recurri do a
la planificacin anual y han obtenido resultados sati sfactori os. Como
ya se ha sealado, en la U R S S , Yugoslavi a y la I ndi a, la planificacin
se ha efectuado o se est efectuando a base de planes anuales, porque
los gobiernos respectivos decidieron que, debido a las circunstancias
i mperantes, por un tiempo no podran preparar planes para perodos
superi ores a un ao. F ranci a se encuentra en una situacin semejante,
pero est atendiendo su planificacin a travs de su presupuesto anual.
Mxico, que adopt su pri mer plan ( sexenal) en 1 934, tambin viene
atendiendo su planificacin desde hace muchos aos a travs de s u
presupuesto anual, aunque en ocasiones el gobierno ha preparado pla-
nes a plazo medio. T anto Yugoslavia como Mxico han complementado
la planificacin anual con programas sectoriales multi anuales.
3. Un plan anual de accin
E n teora, todo plan a plazo medio ha de ser seguido de planes
anuales encaminados a permi t i r su aplicacin eficaz. L os planes anua-
les, en mucha mayor medida que los de plazo medio, se concentran
en proyectos especficos y en las medidas de poltica econmica, fi scal,
monetaria y de otra ndole que debe un gobierno adoptar de i nme-
diato s i desea lograr la ejecucin de un plan a plazo medio.
L os planes anuales tambin son necesarios para rectificar clculos
anacrnicos i nclui dos en los planes a plazo medio. Mediante la asigna-
cin de recursos para proyectos y programas especficos del sector
pblico, los planes anuales constituyen la base para la confeccin de
los presupuestos gubernamentales; y al detallar las medidas e i ns-
trumentos de poltica requeridos para esti mular la i nversi n privada
de acuerdo con los objetivos del desarrollo nacional, transforman las
estrategias y polticas generales de desarrollo que suelen i nclui rse en
354 DE MOGR A F A Y E CONOMA 1 1 1 : 3, 1 969
l os planes a plazo medio en un programa de accin para un ao deter-
minado.
E n otra parte se han descrito los elementos consti tuti vos de un plan
anual cuando ste se prepara dentro del marco de un si st ema de
planificacin que funciona a base de planes de plazo largo y medi ano.
1 6
No obstante, como ya se ha sealado, son pocos los pases de bajos
i ngresos que preparan planes anuales que realmente puedan consi-
derarse como tales. Cuando no exi sten esos planes, resulta di f ci l es-
tablecer una relacin entre un plan a plazo medio y los presupuestos
anuales del gobierno. se es un defecto que podra tener consecuencias
fatales, ya que para que sea posible ejecutar un plan a plazo medio,
ste ha de estar reflejado en los presupuestos. L a ausencia de planes
anuales hace tambin que sea di fci l traduci r las estrategias y polti cas
de desarrollo generales de un plan a plazo medio en i nst rument os
especficos de poltica para el sector privado. E n los casos en que exi s-
ta un plan a plazo medio, ste con frecuencia resulta anacrnico o no
constituye un marco viable para la i nversi n pblica o la polti ca eco-
nmica, y, por ende, tampoco para planes anuales eficaces.
E n esas circunstancias, la experiencia demuestra que es convenien-
te preparar, para el pri mer ejercicio econmico en que sea posi ble, un
amplio plan anual que constituya un "plan anual de accin" mediante
el cual se coordinen las actividades de desarrollo de los sectores p-
blico y privado. U n plan anual de accin puede contri bui r en gran
medida a reduci r la asignacin ineficiente de los escasos recursos y
coadyuvar a la obtencin de rendi mi entos rpidos mediante la concen-
tracin de los recursos disponibles en los proyectos de i nversi n
pblica ms urgentes. E st o conlleva ventajas tanto desde un punto
de vi sta poltico como econmico.
Puesto que el presupuesto anual es el verdadero factor determi-
nante de la i nversi n pblica en muchos pases de bajos i ngresos,
exi sten con frecuencia desequi li bri os en la pauta de dicha i nversi n.
E l organismo presupuestari o muchas veces hace asignaciones anuales
para un proyecto si n saber cunto se ha gastado ya en l, ni cunto
se necesita para termi narlo. Y es probable que el gobierno tenga an
menos i nformaci n respecto a las actividades de i nversi n de las
empresas pblicas que ut i li zan fondos gubernamentales para reali zar
proyectos extrapresupuestari os.
Por lo tanto, como pri mer paso en la preparacin de un plan anual
de accin, suele ser conveniente preparar un i nventari o de todos los
proyectos y programas pblicos de i nversi n, i ncluso los patrocinados
por entidades pbli cas.
1 7
Paralelamente con la preparacin del inven-
tari o, se establecen clculos (como un segundo elemento del plan de
accin) con dos o t res aos de antelacin, de los montos que se prev
que estarn disponibles para fi nes de i nversi n pblica, es decir, la
suma de los supervit presupuestari os en cuenta corriente, la afluencia
neta previ sta de prstamos y ayuda del exteri or para i nversi ones p-
blicas, y l os prstamos i nternos netos obtenidos por el sector pblico.
E s conveniente tener estos estimados cuando se prepare el plan anual
i Waterston, op. cit., pp. 138-142.
i? El inventario debe abarcar tanto los proyectos cuya construccin todava no
se haya iniciado como los que ya estn en marcha.
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R OL L O 355
de accin, porque los compromisos de i ni ci ar o continuar proyectos
i nclui dos en el plan implican que, si no quedan terminados en el ao,
se contar con fondos para su continuacin o terminacin en aos pos-
teri ores.
7
S i el i nventari o de proyectos y programas de i nversi n pblica re-
vela, como sucede con frecuencia, que el volumen de las i nversi ones
previ stas es superi or al que puede atenderse con los recursos que
probablemente estarn disponibles, ser preciso postergar o el i mi nar
algunos proyectos o programas con arreglo al orden de pri ori dades
establecido, mediante la aplicacin de cri t eri os generales de carcter
econmico, financiero, tcnico y admi ni strati vo.
1 8
E l plan de accin
no debe li mi t arse a las asignaciones financieras para cada proyecto
y programa, si no que ha de i ncl ui r estimaciones del progreso fsi co de
cada proyecto y programa durante el ao.
Como la disponibilidad de di vi sas suele consti tui r una li mi taci n
importante a la i nversi n en los pases menos desarrollados, deben
examinarse tambin los proyectos y programas de i nversi n pblica
que vayan a i nclui rse en el plan con mi ras a determinar sus necesida-
des en ese aspecto y cerciorarse de que sea posible atenderlas. Con
este objeto, y como tercer punto del plan de accin, debera prepararse
un presupuesto detallado de di vi sas para dos aos o, preferibleniente,
para t res; dicho presupuesto debe contener asignaciones de di vi -
sas para cada proyecto y programa i nclui do en el plan de accin. E n el
presupuesto de di vi sas tambin deben tomarse debidamente en cuenta
las necesidades del sector privado.
E n cuarto lugar, el plan anual de accin ha de comprender un
programa de mejoras de carcter orgnico, encaminado, especfica-
mente, a facilitar la ejecucin del plan. Como se dispondr de poco
tiempo para adoptar y poner en prctica reformas admi ni strati vas y
procesales, solamente deber tratarse de i mplantar los cambios que,
como mni mo, se requieran para la ejecucin del plan. Por este moti -
vo, debern dejarse para una fecha posteri or las modificaciones o las
reformas fundamentales de la estructura del gobierno o de los proce-
di mi entos admi ni strati vos, todo lo cual es prudente suponer que ser
necesario.
U n quinto elemento del plan anual de accin es un programa de
asistencia tcnica elaborado expresamente para coadyuvar a la eje-
cucin del plan. Dicho programa de asistencia tcnica ha de determi-
nar los consultores u otros tcnicos necesarios para facilitar la realiza-
cin de los proyectos del sector pblico que estn en marcha, la
preparacin de estudios de factibilidad y de prei nversi n en relacin
con proyectos potencialmente viables, o de estudios de i nversi n en
relacin con proyectos ya identificados como viables pero que todava
no estn en marcha y la modificacin de las disposiciones orgnicas,
o la adopcin de otras nuevas, con mi ras a la ejecucin del plan de
accin.
E l plan anual de accin ha de contener, como sexto y l t i mo ele-
mento, un conjunto de medidas e i nst rument os especficos de poltica
econmica, financiera, fi scal y monetaria, a travs de los cuales el
1 8 Lo
S
criterios y procedimientos seguir en este aspecto se describen en
Waterston, op. cit., pp. 93-99.
356 DE MOGR A F A Y E CONOMA I I I :3, 1 969
gobierno procurar poner en prctica el plan y, especialmente, est i mu-
l ar la i nversi n privada de acuerdo con una orientacin soci al sat i s-
factoria. L a mayor parte de los planes anuales se li mi t an, prctica-
mente, al sector pblico. A un el Paquistn, cuyos procedi mi entos de
planificacin son excepcionalmente buenos, antes de 1 968-69 sola
preparar sus planes anuales solamente para el sectojr pblico.
T oda vez que la preparacin adecuada de los sei s elementos cons-
t i t ut i vos, en especial el i nventari o racionalizado de las i nversi ones
pblicas, tomar probablemente todo el tiempo de que di sponen los
planificadores para elaborar el plan anual de accin, es aconsejable
exclui r el material de importancia secundaria. No es necesario, pues,
que el plan est basado en un modelo cuantitativo; tampoco es pre-
ci so que se establezcan metas en lo que se refi ere al i ngreso per capita
o a la produccin, ni que se haga una evaluacin de la actuacin eco-
nmica del pas en el ao precedente.
No cabe duda alguna respecto a la conveniencia de i ncl ui r estos
elementos, y quiz tambin otros. Pero la determinacin de los elemen-
tos que habrn de i nclui rse en el plan de accin ha de basarse en el
costo de oportunidad de los contados recursos de que se dispone para
la planificacin. Puede presci ndi rse de las metas agregadas en materi a
de i ngresos y produccin en el plan de accin, ya que no es probable
que su i nclusi n permi ta obtener resultados mucho mej ores. L os i n-
gresos y la produccin se determinan al fi nal del ao como realiza-
ciones concretas, en lugar de al comienzo del ao como metas por
alcanzar. L as metas y otros elementos omi ti dos del plan de accin
pueden i nclui rse en los planes anuales que sigan al plan de accin en
aos posteri ores, en cuya oportunidad no habr de dedicarse tiempo
a racionalizar un i nventari o de las i nversi ones pblicas. Respecto a la
pri mera tentativa de planificacin anual, es mej or tener un plan anual
incompleto en el momento oportuno para i nf l ui r sobre las decisiones
bsicas en materia de desarrollo, especialmente aquellas relacionadas
con los presupuestos gubernamentales, que un plan detallado cuando
sea demasiado tarde.
4. La relacin entre los planes y los presupuestos
L a existencia de la estrecha relacin entre los planes y l os presu-
puestos que es indispensable para la ejecucin eficiente de aqullos,
exige un si stema de clasificacin y procedimientos presupuestari os
adecuados para traduci r los elementos de los planes a t rmi nos pre-
supuestari os, as como controles de los gastos y la i nformaci n nece-
sari a sobre los presupuestos que permi ta la preparacin oportuna y
correcta de i nformes t ri mest rales, semestrales y anuales del progreso
del plan. Debido al corto tiempo de que se dispone para la preparacin
de un plan anual, la elaboracin oportuna de i nformes fidedignos
sobre el progreso de los proyectos que estn en marcha revi ste an
ms importancia que en el caso de un plan a plazo medio. Pero en
muchos pases menos desarrollados, debido a los si stemas de clasifica-
cin presupuestaria resulta di fci l relacionar los proyectos y programas
i nclui dos en los planes con las asignaciones del presupuesto.
U na buena planificacin exige tambin que los gastos ordi nari os ( por
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R O L L O 357
ejemplo
1
, para la capacitacin del personal que se emplear en un pro-
yecto en construccin una vez termi nado) se relacionen y se aj ust en
con los desembolsos de capital para la construccin del proyecto, de
modo que todas las etapas de ste avancen en la forma necesaria para
la oportuna terminacin de cada fase. Adems, en la planificacin es
t i l poder tomar del presupuesto ordi nari o partidas de desarrollo que,
al aadirse a las partidas de capital para ese fi n, constituyan una expo-
si ci n completa de los desembolsos presupuestari os para el desarrollo.
A hora bien, en muchos pases es vi rtualmente i mposi ble proceder en
esa forma.
Como ya se seal anteriormente, otro factor que obstaculiza l a
planificacin eficaz, es que, por lo general, las estimaciones en mat eri a
de desarrollo se preparan en el organismo central de planificacin,
mi entras que las correspondientes a los gastos ordi nari os se preparan
en la oficina de presupuestos, que suele depender del mi ni st eri o de
fi nanzas. Y es posible que ninguno de esos organismos tenga conoci-
miento de que el otro est preparando esas estimaciones hasta que
estn terminadas. L a falta de comunicacin entre el organismo de
planificacin y la oficina de presupuestos no slo impide la coordina-
cin adecuada de los estimados de los desembolsos de capital y de
los desembolsos ordi nari os para fi nes de desarrollo, si no que tambi n
di fi culta la determinacin del efecto de los desembolsos corri entes
para i nversi ones sobre los gastos ordi nari os fut uros. E st o consti tuye
una grave deficiencia, ya que los gastos de capital casi si empre exigen
un aumento del volumen de los gastos ordi nari os. S i no se toma en
cuenta este factor, puede haber incrementos i mprevi st os en los gastos
ordi nari os, lo que da lugar a la reduccin del supervit en cuenta
corriente disponible para i nversi ones de desarrollo. Otra deficiencia
del mecanismo presupuestario de muchos pases radica en que l os
mi ni st eri os tcnicos tengan que hacer dos presentaciones presupues-
tari as, una al organismo central de planificacin correspondiente a
los desembolsos de capital, y otra a la oficina de presupuestos corres-
pondiente a los ordi nari os.
A pesar de que los problemas expuestos son graves, su solucin no
es demasiado di fci l. E l si stema de clasificacin por finalidad que
suele ut i l i zarse en los presupuestos ordi nari os, debe reemplazarse por
un si stema de clasificacin por funciones. E st o permite determi nar
qu partidas ordi nari as o de capital corresponden a la categora de
desarrollo. S i se cuenta con la ayuda de un tcnico en clasificacin,
los cambios necesarios pueden i mplantarse, por lo general, en un ao
ms o menos.
E n teora, no debera ponerse en peligro la unidad del presupuesto,
como en la prctica sucede en muchos pases, con la preparacin de
los estimados de capital por un organi smo y de los estimados ordi -
nari os por otro. Pero cuando dos organismos participan en la prepara-
cin del presupuesto, cualquiera que aconseje que esa funcin se
encomiende a un solo organismo confronta un delicado problema. S i
bien el asesor que formule esa recomendacin lo har apoyado en sl i -
dos pri nci pi os, no es probable que pueda convencer a uno de los orga-
ni smos a que renuncie a sus prerrogativas en favor del otro. E n vi st a
de la situacin poltica y admi ni strati va de muchos pases, suele ser
358 DE MOGR A F A Y E CONOMA I I I :3, 1 969
necesario, de momento, actuar de otra forma para lograr el mi smo
resultado.
Mediante el establecimiento de una Comi si n de Coordinacin Pre-
supuestari a, es posible abordar en forma eficaz los problemas plantea-
dos por la dualidad de los presupuestos. F unci onari os de alta j erarqua
de la oficina de presupuestos y el organismo central de planificacin
actan como mi embros permanentes de la Comi si n, y un alto funcio-
nari o de cada mi ni st eri o, departamento u organismo tcnico que
formule propuestas presupuestari as acta como mi embro temporal
de la mi sma en relacin con la presentacin de dichas propuestas.
Cada entidad tcnica presenta simultneamente sus esti mados de
capital y ordi nari os; stos son examinados y discutidos por l a Comi-
si n, que los conciba entre s y ajusta las estimaciones presupuestari as
totales en funcin de los recursos financieros di sponi bles. E l procedi-
mi ento descrito no slo permite hacer estimaciones reali stas del efecto
de los desembolsos de capital sobre los gastos ordi nari os, si no tambin
que las entidades tcnicas no tengan que hacer dos presentaciones pre-
supuestari as, si no una sola.
5. Programas y proyectos sectoriales
E l valor de los planes y presupuestos anuales, en s mi smos, es
li mi tado en lo que se refi ere a i nf l ui r sobre la implantacin de cambios
econmicos bsicos, ya que en un ao no es mucho lo que se puede
hacer en ese sentido. Por otra parte, la mayora de los recursos di s-
ponibles suelen ya estar comprometidos para los proyectos y progra-
mas existentes. L os planes y presupuestos anuales carecen asi mi smo
de la perspectiva necesaria para evaluar los efectos a largo plazo de
las decisiones en materia de i nversi n. S i n esa perspectiva, es posi ble
que decisiones que a corto plazo parezcan ser convenientes, a la larga
lleguen a produci r graves atascamientos y desequi li bri os i nt ernos o
externos.
No obstante, s i se ut i li zan los planes y presupuestos anuales en
combinacin con programas sectoriales multi anuales, puede contarse
con cierto margen de accin y con la perspectiva necesaria. P or ejem-
plo, algunos proyectos i nclui dos en el plan anual de accin, pueden,
con el tiempo, incorporarse a los programas sectoriales. Adems, las
consecuencias de llevar adelante proyectos en un sector bsico, como
la agri cultura o la i ndust ri a, pueden relacionarse con otros sectores,
por ejemplo, mediante la terminacin de proyectos complementarios
de transportes y energa elctrica. De esta manera, el plan anual de
accin permite determinar ciertas i nversi ones "desde abajo" en cada
sector. A si mi smo, mediante un si stema de "regeneracin" (feedbaek),
los proyectos comprendidos en los programas sectoriales determinan
qu proyectos habrn de i nclui rse en los planes anuales que sigan al
plan anual de accin.
S i n embargo, como ya se ha apuntado, debido a la inestabilidad
poltica, la i ncerti dumbre econmica, la adopcin formali sta de l os pla-
nes y las deficiencias admi ni strati vas, en la mayor parte de l os pases
de bajos i ngresos resulta di fci l, y en algunos i mposi ble, la prepara-
cin de proyecciones a largo plazo y aun a plazo medio. S i los plani-
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R O L L O
359
ficadores no han tomado en cuenta la probabilidad de que, como
consecuencia de los acontecimientos, sea necesario i mplantar cambi os
i mportantes en la orientacin o alcance de su plan, la expectativa de
vida del mi smo podra ser breve. Pero si se han preparado para hacer
frente a posibles contingencias y han previ sto otras alternativas vi a-
bles de desarrollo as como los proyectos y programas necesarios para
su aplicacin, resultar ms fcil revi sar el plan en caso necesario.
L os programas sectoriales pueden ser un i nst rument o especialmente
t i l para revi sar los planes, si en su preparacin se toma en cuenta l a
determinacin de otras alternativas y de los proyectos necesarios para
ponerlas en prctica. Por ejemplo, en el sector agrcola sera posi ble
considerar otras alternativas para el mejoramiento e incremento de l a
produccin de cultivos de exportacin, la diversificacin de las expor-
taciones y la susti tuci n de las importaciones, o combinaciones de
esas actividades. Podran determinarse los proyectos y programas
requeri dos en el sector agrcola para cada estrategia, y tambin en
sectores de i nfraestructura conexos, por ejemplo, los transportes, el
regado y la energa elctrica. E n relacin con proyectos en diferentes
regiones de un pas, podran tomarse en cuenta los factores regionales.
De esa forma, sera posible separar los programas sectoriales nacio-
nales en programas regionales. E l orden de pri ori dad de los proyectos
podra establecerse con base en la estrategia adoptada. E n un pro-
grama sectorial, podran i ncorporarse diferentes maneras de poner en
prctica las estrategias del desarrollo. Algunas estrategias podran
llevarse a la prctica mediante la ejecucin de uno o vari os proyec-
tos, mi entras que otras requeri ran una seri e completa de proyectos
determinados por el anli si s de si stemas. L a gama de las estrategias
de desarrollo podra extenderse desde una magnitud mxi ma a una
mni ma, decidindose cul habr de aplicarse segn aumenten o di s-
mi nuyan los recursos. De esta manera, el ri t mo de ejecucin de l os
proyectos y programas podra acelerarse o ami norarse de acuerdo
con la disponibilidad de recursos.
Cuando la programacin sectorial se basa en una seri e de alter-
nativas, y la velocidad de ejecucin de la alternativa elegida se deter-
mi na en funcin de los cambios en la di sponi bi li dad de recursos, las
metas en materia de i nversi n y produccin tienen escaso valor. No
obstante, con el objeto de facilitar un enfoque coordinado, en cada
sector podra adoptarse un programa renovable para los tres pri meros
aos. Sera conveniente contar con programas coordinados para un
nmero mayor de aos, pero no es probable que un programa de esa
ndole sea de uti li dad en condiciones de i ncerti dumbre e inestabilidad.
L os proyectos previ stos para el pri mer ao de los programas sectoriales
se i nclui ran en el plan anual, y en los programas sectoriales renova-
bles de t res se tomaran en cuenta los proyectos que no quedaran
terminados en ese pri mer ao. Con objeto de cerciorarse de que se
tomen debidamente en cuenta y se coordinen los proyectos comple-
mentari os, se procedera a comparar entre s los programas tri enales
renovables. Solamente se haran esfuerzos mni mos por relacionar
entre s los proyectos de di versos sectores ms all del tri eni o en
cuestin, suponiendo que no es probable que la preparacin de pro-
yecciones intersectoriales para un perodo mayor sea fructfera.
360
DE MOGR A F I A Y E CONOMI A 1 1 1 : 3, 1 969
L os planes anuales const i t ui ran el pri nci pal i nst rument o de integra-
cin, y l os programas sectoriales renovables de t res aos ser an los
elementos de coordinacin secundarios, y hasta cierto punto menos
detallados. E n los casos en que estuvieran vigentes planes a plazo
medio o largo, esos planes determinaran la composicin de los anuales
y de los programas sectoriales. De no exi st i r planes de esa ndole,
podran prepararse modelos parciales y, de ser posible, que coincidie-
ran en parte, para complementar los programas sectoriales, si empre
que ello no entraase demasiado trabajo. Por ejemplo, tal vez fuera
t i l , y no sera di fci l, proyectar el ni vel de exportaciones necesario
para financiar el ni vel de importaciones i mplci to en el ni vel de i nver-
si ones previ sto.
L a determinacin de di sti ntas estrategias de desarrollo y de los
di versos proyectos necesarios para ponerlas en prctica debera ser
una finalidad pri mordi al de la programacin sectorial. U na vez reali -
zados los estudios de viabilidad y de prei nversi n sobre esos proyectos,
se contara con una reserva de proyectos a la cual se podra acudir
segn las circunstancias lo requieran, si n una demora excesiva. E st o
supone que sera necesario reali zar estudios sobre ms proyectos que
l os que probablemente se llevaran a cabo. Aunque ese procedimiento
tal vez parezca entraar gastos excesivos, es probable que, a l a larga,
resulte menos costoso que la escasez de proyectos viables, si tuaci n
en que con frecuencia se encuentran los pases de bajos i ngresos. E n
l os casos en que existe una reserva de proyectos ya estudiados para
un sector, resulta posible seleccionar entre di sti ntas alternati vas. Por
otra parte, la existencia de esa reserva de proyectos permi te a los
gobiernos concertar el financiamiento de los proyectos con la anticipa-
cin necesaria para asegurar su terminacin de acuerdo con el plan
cronolgico establecido de antemano.
6. Planes globales a plazo ms largo
R esulta ms fcil preparar planes macroeconmicos globales en los
casos en que exi sten programas sectoriales multi anuales. Por supuesto,
un quinquenio nada tiene de sacrosanto, y puesto que la mayora de
l os programas sectoriales se elaboraran para plazos de diez aos o
ms, podra prepararse un plan general para diez aos en lugar de cin-
co, con base en los programas sectoriales. T oda vez que es probable
que las proyecciones globales para un perodo superi or a t res aos ms
o menos no sean fidedignas ni desde el punto de vi st a tcnico ni desde
ot ros, no sera conveniente dedicar ms de unos meses a la prepara-
cin del plan a largo plazo.
E s posible que la preparacin de un plan decenal como l t i ma etapa
del proceso de planificacin no resulte tan satisfactoria desde un punto
de vi sta tcnico como su preparacin al pri nci pi o de ese proceso, que es
lo que suele hacerse en la planificacin convencional. Pero se parece
ser un precio bajo a pagar por los beneficios que probablemente se
obtendrn cuando los planificadores i ni ci en sus actividades con un
plan anual de accin y un mej or presupuesto. Por otra parte, al propor-
cionar un marco global a largo plazo basado en programas sectoriales
bien preparados, es probable que ese plan a largo plazo sea ms sus-
W A T E R S T O N : P L A N I F I C A C I N D E L DE S A R R O L L O 361
tancioso que la mayora de los planes de esa naturaleza preparados
al comienzo del proceso de planificacin convencional, si n el apoyo de
programas sectoriales.
I I I . N E C E S I DA DE S DE A S I S T E N C I A T C N I C A
L a experiencia ha demostrado que la asistencia tcnica es el re-
qui si t o pri nci pal para T a viabilidad, en pases cuyos gobiernos estn
di spuestos a adoptarlo, del enfoque que combina la planificacin anual,
mej ores procedimientos presupuestari os y la programacin sectori al.
Mucho hincapi se ha hecho sobre la escasez de asistencia tcnica ade-
cuada para la planificacin macro y microeconmica, as como para l a
programacin sectorial. No cabe duda que es di fci l obtener tcnicos
competentes, pero tal vez la escasez no sea tan grande como algunos
creen. E n los casos en que se ha preparado un interesante programa
de accin para el desarrollo planificado, especialmente s i un organi smo
i nfluyente ha ofrecido su apoyo, y en que se ha llevado a cabo una
i ntensa campaa para obtener los servi ci os de tcnicos competentes
que colaboren en la ejecucin de dicho programa, generalmente se ha
podido conseguir la asistencia tcnica necesaria. A un cuando la oferta
de asistencia tcnica adecuada es i nsufi ci ente para atender la demanda
exi stente, la experiencia indica que si un pas tiene una verdadera
voluntad de promover su desarrollo, puede obtener en el extranj ero
la asistencia tcnica que necesite. E l problema aparenta ser mayor
de lo que es en realidad porque muchos tcnicos languidecen en pa-
ses que no ut i li zan sus servi ci os a pleni tud. S i se enviaran esos tcnicos
a pases en que hacen ms falta, se ali vi ara, en parte, el problema
que plantea su escasez.
I V . C O N C L U S I O N E S
A di ari o los gobiernos de los pases menos desarrollados adoptan
decisiones sobre i nversi ones y otros asuntos relacionados con el des-
arrollo. L a forma en que se adoptan y ejecutan esas decisiones reflej a
la situacin poltica, econmica, social y admi ni strati va de los respec-
ti vos pases. Dadas las caractersticas del subdesarrollo, esas decisiones
se adoptan a menudo si n tener debidamente en cuenta el potencial en
materia de desarrollo.
F rent e al proceso deficiente de adopcin de decisiones que suele
haber en los pases de bajos i ngresos, cabe considerar el hecho de que
para alcanzar las metas con frecuencia previ stas en los planes a plazo
medio, se requiere un proceso resolut ori o de alta calidad. L os planifica-
dores estn conscientes de ello, desde luego, y esperan que se i m-
planten las mejoras necesarias en dicho proceso. Pero la distancia
entre la forma en que se hacen las cosas y la forma en que deberan
hacerse para alcanzar los objetivos del plan suele ser demasiado grande
para poder salvarla en el perodo de un plan a plazo medio. Por regla
general, los planificadores estn ms fami li ari zados con los aspectos
macroeconmicos de la planificacin, que con los microeconmicos.
Por lo tanto, suelen tener un concepto mucho ms claro de la direccin
en que ha de moverse un pas para alcanzar las metas macroeconmi-
362 DE MOGR A F A Y E CONOMA I I I :3, 1 969
cas, que de la manera de lograr que se produzcan los cambios polt i cos,
admi ni strati vos y de otra ndole indispensables, por lo general, para
i ni ci ar y mantener el ri t mo de ese proceso. E n ocasiones los plani fi ca-
dores consideran que su plan es como un faro en la oscuri dad, y que
no es necesario sealar la rut a a seguir. Por consiguiente, rara vez
indican los escollos que hay que evitar durante el camino. Muchos
de los que i ni ci an el viaje lo hacen con el opti mi smo de los i nexper-
tos que, al encontrar que la travesa es ms di fci l de lo que esperaban,
renuncian a continuar hasta el fi n.
L os planificadores no pueden li mi t arse a sealar qu es lo que debe
alcanzarse, si n decir quin lo va a hacer y cmo. A menos que presten
atencin a los medios necesarios para alcanzar las metas macroeco-
nmicas, hay pocos moti vos para esperar que el desarrollo planificado
tenga en el fut uro ms xito que en el pasado. E l enfoque operativo
a la planificacin propuesto en el presente trabajo no es especialmente
ori gi nal ni nuevo. S i bien la secuencia y el mtodo de planificacin
propuestos di fi eren, en algunos aspectos, de la fase de "planifica-
cin desde abajo" del procedimiento convencional, todos los elementos
consti tuti vos del enfoque propuesto constituyen partes reconocibles
del mecanismo de planificacin.
E l enfoque propuesto no constituye un repudio de la planificacin
global, puesto que la ut i l i za en la formulaci n de los planes anuales.
L o que difiere es la etapa en que se introduce la planificacin global;
y este cambio parece conveniente ya que es preferible mej orar el
proceso de adopcin de decisiones mediante la planificacin anual, que
postergar la tarea de abordar ese problema (como se hace en muchos
pases) comenzando el proceso de planificacin con planes a plazo
ms largo. E n este sentido, el enfoque propuesto es una forma de
planificacin "instantnea", en contraposicin con la planificacin "di -
feri da" del enfoque convencional. Desde luego, conlleva un cierto ri esgo
de que se olvide la necesidad de una perspectiva mayor, pero este
ri esgo queda reducido, en gran medida, por los programas sectoriales
multi anuales. A l destacar la importancia de los planes anuales, el en-
foque propuesto incorpora la adopcin de medidas encaminadas a la
ejecucin del plan, como parte integral del proceso de formulaci n
de los planes. Aunque las autoridades polticas pueden dar razones
atendibles para postergar la adopcin de decisiones fi rmes para poner
en prctica un plan a plazo medio, si n quedar de inmediato expuestas
a la crtica de que no tenan realmente el propsito de ejecutarlo
(como sucedi en Ni geri a en relacin con el Plan Nacional de Des-
arrollo de 1 962-1 968), no es fcil hacerlo en el caso de un plan anual
debido al corto tiempo de que se dispone para su ejecucin. st a es
una de las razones por las cuales el enfoque propuesto se denomina,
acertadamente, "un enfoque operativo de la planificacin del des-
arrol l o".
E l enfoque propuesto aqu puede ut i l i zarse total o parcialmente
con la planificacin convencional, pero puede aplicarse por s solo
en los casos en que un pas no est en condiciones de emprender aqu-
lla. Aunque compatibles, los dos enfoques son diferentes. L a planifica-
cin convencional persigue la solucin ptima para los problemas del
desarrollo, mi entras que el enfoque propuesto procura lograr el mxi -
W A T E R S T O N : PL A NI F I CA CI N DE L DE S A R R OL L O 363
mo aprovechamiento de las posibilidades de desarrollo con el f i n de
obtener "soluciones suficientemente buenas" en relacin con las ci r-
cunstancias polticas, admi ni strati vas y sociales de un pas. A diferencia
de la planificacin convencional, que, para ser eficaz, suele exi gi r el
mejoramiento sustancial a plazo medio de la situacin poltica, admi -
ni st rat i va y social del pas, el enfoque propuesto acepta la si t uaci n
tal cual existe a corto plazo.
A l igual que la planificacin convencional, un objetivo del enfoque
propuesto es mej orar el proceso de adopcin de decisiones en mat eri a
de desarrollo; pero mi entras que aqulla procede con relacin a l as
metas que prometen los mayores rendi mi entos a la larga, el segundo
lo hace con relacin a las que prometen los rendi mi entos ms rpidos
a corto plazo.
E l segundo enfoque no es el mejor, si empre y cuando el pri mero
funcione como es debido. Pero si no funciona en forma satisfactoria, y
eso es lo que evidentemente sucede en muchos pases, el segundo
enfoque sera el mej or disponible, por lo menos hasta que se mej oren
las disposiciones i nsti tuci onales para lograr un proceso de adopcin
de decisiones ms eficaz.
E l enfoque propuesto posee ciertas ventajas con respecto al con-
vencional. S u vi rt ud pri mordi al resi de en que comienza con la si t ua-
cin actual de cada pas, y aplica las tcnicas de planificacin que
ofrecen mayores perspectivas de contri bui r a mej orar la situacin, en
lugar de pretender que todos los pases se ajusten al mi smo molde,
quiz con ciertas modificaciones encaminadas a atender las diferencias
i ndi vi duales.
U na segunda vi rt ud es que sugiere una manera (indudablemente
exi sten ot ras) de sentar, "desde abajo", una slida base para la plani -
ficacin "desde arri ba". Despus de todo, es el factor microeconmico
el que determina, en gran medida, la actuacin macroeconmica de un
pas. Como puede decirse que la ejecucin de un plan con frecuencia
comienza antes de su formulaci n (en el sentido de que a menudo
toma ms tiempo la elaboracin de los proyectos que la de los planes
macroeconmicos), la preparacin de una reserva de proyectos para
cada sector constituye una solucin al problema de la "i nsufi ci enci a
de proyectos".
Aunque es evidente que una estrategia de desarrollo estable es
conveniente y, en realidad, esencial para la planificacin convencional,
el enfoque propuesto, de por s , no depende de que contine si gui n-
dose la mi sma estrategia de desarrollo ao tras ao. Por lo tanto, l a
flexi bi li dad que bri nda la programacin sectorial, con diversas alter-
nativas de desarrollo, es una tercera ventaja del enfoque propuesto. P or
esta razn, puede adaptarse fcilmente a la situacin de inestabilidad
poltica e incertidumbre econmica que predomina en la mayor parte
de los pases de bajos i ngresos en la actualidad.
U na cuarta ventaja es que los elementos del enfoque son separa-
bles, por lo cual cada uno puede ut i li zarse independientemente de l os
dems, lo que le proporciona an ms flexi bi li dad.
U na quinta ventaja estri ba en que, como introduce pocos conceptos
de planificacin que sean nuevos, requiere pocos cambios admi ni stra-
ti vos o estructurales en la organizacin de los gobiernos.
364 DE MO GR A F A Y ECONOM A I I I : 3 , 1969
A si mi smo, infunde ma y or a mplitud a la funcin de pla nifica cin
a l convertir en pla nifica dores a l os encargados de prepa ra r progra ma s
sectoria les y proyectos en l os mi ni st eri os, departamentos y orga ni smos
tcnicos, como tambin a l os que pa rticipa n en la elaboracin de l os
presupuestos de l os gob iernos, l o que constituy e una sexta venta ja
de este enfoque. Pa ra poder lleva r a cabo, con xito, l os pl a nes de
desa rrollo, prcticamente todos l os funciona rios relacionados con la
preparacin de proy ectos y progra ma s sectoria les, deben consi dera rse
a s mi smos como pla nifica dores, y ser reconocidos como tales por l os
encargados de la pla nifica cin centra l.
S er a prema turo predecir el xito del enfoque expuesto en este
tra b a jo. Ahora b ien, en l os casos en que se ha ensayado, l os resul ta dos
ha n sido alentadores. E n va ri os de l os diecisis pa ses vi si t a dos, la
aplicacin parcial o tota l de este enfoque ha contrib uido a mej ora r
l os procedimientos de pla nifica cin y l os orga nismos correspondientes.
A pesar de ser modestos, estos progresos han sido alentadores, especial-
mente porque, en la ma y or parte de l os casos, han consti tui do una
modifica cin de la tendencia descendente en el proceso de pla ni-
ficacin.