La problemtica social contempornea en Amrica Latina

Diego Pando Profesor de la Universidad de San Andrs, Argentina http://www.iigov.org/dhial/?p=42_06 Abstract El presente documento de trabajo explora la problemtica social contempornea en Amrica Latina desde una perspectiva que combina aspectos conceptuales y analticos con dimensiones normativas y evaluativas. En este sentido, el trabajo presenta una caracterizacin global acerca de la estructura social latinoamericana as como tambin del modo en que la poltica social, inspirada en el discurso y la prctica neoliberal, se transform en los aos noventa a la vez que se esboza una propuesta de accin factible de ser aplicada orientada a mejorar el bienestar social. 1. Amrica Latina: su transformacin reciente Aun cuando los nuevos escenarios de Amrica Latina no pueden analizarse como un todo homogneo, lo cierto es que en trminos generales casi todos los pases del rea comparten a su interior regmenes polticos basados en procedimientos democrticos y economas abiertas al mercado mundial. Asimismo, a la par de procesos de reforma estatal similares, tambin se asemejan en el reconocimiento de la gravedad de la cuestin social. El ajuste estructural por el que han venido atravesando las sociedades y los Estados de Amrica Latina en la ltima dcada deriv en la crisis y/o desestructuracin de los marcos institucionales conformados a lo largo de la segunda posguerra, poca de auge de la matriz estadocntrica en la cual el paradigma predominante de la poltica social (pleno empleo, gasto social de tendencia expansiva, prcticas universalistas en salud y educacin) facilit el ascenso y la integracin social de vastos sectores de la poblacin, en especial de los grupos medios y los trabajadores organizados. Dicho proceso de ajuste estructural no solo est redefiniendo el mapa de actores relevantes sino tambin (y principalmente) el abanico de lmites y posibilidades que, expresado a travs de reglas de juego formales e informales, moldea la interaccin entre aquellos alrededor de las diferentes polticas sociales (Repetto, 1998). Los organismos financieros multilaterales y las ideas neoliberales sintetizadas en el Consenso de Washington coincidan en la necesidad de abrir la economa y fortalecer los mercados a la vez que se formulaban mecanismos de intervencin para todos los mbitos de las polticas sociales aunque no fueran prioritarios en cuanto al lugar que ocupaban en la agenda de las reformas. Aun cuando existan combinaciones especficas en los diversos casos nacionales, las estrategias de accin en las principales polticas sociales de la regin fueron la privatizacin en la transformacin de la seguridad social, la descentralizacin en las polticas sociales de carcter universalista como salud primaria y educacin bsica y la focalizacin en las acciones frente a la pobreza; a su vez, la participacin se convirti en un componente siempre presente en la letra escrita de los planes de reforma asociados a la descentralizacin y focalizacin aunque no alcanz a transformar las relaciones de poder imperantes (Repetto, 2000; Corts y Marshall, 1999). En algunos pases de la regin en particular, procesos de alta inflacin produjeron un importante aumento en la pobreza y la desigualdad a la vez que actuaron como disciplinadores en tanto los actores y la ciudadana coincidieron en privilegiar la estabilidad de precios por sobre cualquier otro objetivo (Lo Vuolo, 1998), lo cual sumado a la necesidad de ayuda financiera de los organismos internacionales multilaterales condicionada a la aplicacin de

polticas econmicas ortodoxas de corto y largo plazo, la presin de poderosos grupos econmicos y el clima ideolgico local, llevaron a una aceleracin del proceso de reformas estructurales tendientes a fortalecer los mercados y a abrir la economa. Siguiendo la idea central de Adelantado y otros (1998) de que las relaciones entre la estructura social y la poltica social se establecen en trminos de bidireccionalidad y recursividad (tanto una condiciona a la otra como a la inversa adoptando metafricamente la forma de una rueda en movimiento), a continuacin describiremos el escenario de la estructura social latinoamericana para luego explicar, desde el plano de las policies, los instrumentos destinados a enfrentar los problemas del mapa social. 2. Notas sobre la estructura social en Amrica Latina En el transcurso de las ltimas tres dcadas, Amrica Latina ha visto no solo detener el proceso de movilidad ascendente de los grupos subalternos sino que tambin ha sido escenario de una notoria profundizacin de los viejos problemas as como de la aparicin de otros nuevos. Y aun cuando no pueda sostenerse el argumento que adjudica el total de esos problemas sociales a la aplicacin de la reforma estructural de signo neoliberal, s es evidente que las reformas macroeconmicas de los aos noventa (relacionadas con el proceso de estabilizacin y ajuste promovido bajo el paraguas de organismos como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) agudizaron el complejo escenario de la estructura social latinoamericana. En lneas generales, desde mediados de los setenta y hasta finales de los ochenta (la llamada dcada perdida para los pases de la regin), como consecuencia del estancamiento econmico se produjo un importante incremento del desempleo, de la incidencia del empleo por cuenta propia y de la precariedad en el trabajo asalariado y, fundamentalmente, una fuerte reduccin de los ingresos. En la primera mitad de la dcada de los noventa, el paso y del estancamiento al crecimiento econmico signific revertir dos situaciones que claramente forzaban el empobrecimiento de los sectores ms vulnerables de la sociedad. Sin embargo, el funcionamiento del mercado de trabajo en este perodo no ofrece las condiciones para revertir los niveles de vulnerabilidad y desproteccin acumulados durante el perodo anterior ya que genera nuevas fuentes de vulnerabilidad que contrabalancean los efectos positivos de aquellos logros, situacin que se agrava aun ms en la segunda mitad de los noventa debido a la desaceleracin del crecimiento econmico. Como afirma Filgueira (1998), una caracterstica especfica de Amrica Latina es que los perodos de crecimiento y recesin no tienen un impacto proporcionado sobre la magnitud de la pobreza. Los aumentos en el ingreso, el empleo y/o los salarios reales reducen ligeramente el nmero de pobres, especialmente en coyunturas posteriores a la crisis. Los efectos de la recesin, sin embargo, recaen de forma desproporcionada en los sectores pobres. Adems de los sectores histricamente rezagados, es decir, los pobres estructurales, tambin es posible observar que las transformaciones acontecidas en el terreno productivo y laboral como consecuencia de las polticas de ajuste estructural (alto desempleo, achicamiento relativo del trabajo formal, prdida de derechos y garantas por parte de los trabajadores a raz de la flexibilizacin de las condiciones de trabajo, progresiva desafiliacin a la seguridad social, achicamiento del aparato estatal) implicaron una cada significativa de los ingresos para una porcin importante de los sectores medios, llevndolos en muchos casos por debajo de la lnea de la pobreza. Este costo que ha tenido el ajuste macroeconmico no ha podido ser reparado con programas de emergencia ni con ningn tipo de subsidio de corto plazo. Como seala Navarro (1998), las polticas pblicas de mayor xito contra la pobreza no son los programas asistenciales sino los programas que inciden sobre el mercado laboral, aumentando el empleo y el nivel de los salarios. En lo referido a la pobreza estructural, el punto central est relacionado no tanto con su aumento cuantitativo sino con su profundizacin. La explicacin ms plausible al respecto est asociada con el marcado deterioro en la prestacin de servicios sociales bsicos, ligada a su

vez al modo en que los lmites impuestos por la banca internacional para reducir el dficit fiscal derivaron en una disminucin del gasto pblico. Esto impact en el gasto social, que en trminos globales, mantuvo sus niveles histricos pero exacerb su inelasticidad, profundizando la puja sectorial alrededor de la distribucin de recursos a la vez que favoreciendo a los actores con mayor capacidad de presin y afectando directamente a los grupos ms necesitados. Como resultado de estos cambios, el universo de la pobreza se ha complejizado y heterogeneizado pues en el mismo se deben incluir no slo a los pobres histricos sino tambin a los nuevos pobres provenientes de sectores medios empobrecidos como antes hemos explicado, a la vez que se debilitan los lazos de integracin social con la consecuente vulnerabilidad que crecientemente enfrentan diversos grupos de la sociedad. Un ltimo elemento a considerar es la cuestin tributaria. A diferencia de otras experiencias neoliberales, en Amrica Latina no hubo tanta preocupacin por la baja de impuestos sino ms bien por el cambio de su estructura con el fin de adecuar el sistema tributario a la ideologa que sostiene el modelo. As, se promovi la baja de las contribuciones patronales sobre los salarios como mtodo de reduccin de los costos laborales al mismo tiempo que se reforz la presencia de impuestos indirectos (y regresivos) como los de consumo y el impuesto a los combustibles, se establecieron lmites mximos para los salarios de aporte al sistema de seguridad social y se mantuvieron las exenciones de la mayora de las rentas del capital en el impuesto a las ganancias. Presentada en grandes trazos una caracterizacin de la estructura social latinoamericana (a la que deben sumarse temas conexos como el aumento de la violencia familiar, el delito y la drogadependencia), es pertinente explorar el modo en que desde el plano de las policies se han enfrentados los problemas del mapa social conformado en la ltima dcada. 3. Las propuestas neoliberales para la poltica social La crtica que el neoliberalismo formul al modelo centrado en el Estado no olvid ofrecer una receta sobre qu hacer respecto a la cuestin social. Sus tres ideas-fuerza fueron la privatizacin, la descentralizacin y la focalizacin, las cuales se constituyeron en instrumentos destinados a impactar sobre la institucionalidad social, matizadas a su vez con la promesa de una supuesta mayor participacin de los beneficiarios en la gestin de las polticas pblicas va los intentos por fortalecer la sociedad civil. Es necesario, antes de continuar, enfatizar el papel jugado en esa dinmica transformadora por los diferentes actores relevantes, que de una u otra forma han estado involucrados en el rea social durante los noventa. En un escenario marcado, segn lo antes indicado, por las energas del gobierno volcadas de lleno a avanzar en reformas macroeconmicas, la agenda en materia de poltica social fue conformada bajo la influencia de los organismos multilaterales de crdito, en tanto la clase poltica no coloc el tema social dentro de sus prioridades, tomando acrticamente la propuesta de las agencias internacionales, a la par que empresarios y sindicalistas slo dinamizaron sus recursos en funcin de sus intereses particularistas. Por su parte, las ONGs, aun jugando un activo papel sensibilizando respecto a ciertas temticas, actuando como sensor de mltiples necesidades o explorando sugerentes modalidades de accin, no lograron constituirse en protagonistas centrales en la decisin sobre los contenidos y alcances de las polticas sociales. Volveremos sobre este punto. Con respecto a las estrategias destinadas a enfrentar los principales problemas del mapa social en los noventa en Amrica Latina, la privatizacin en el campo de la seguridad social, pese a ser presentada como una respuesta que evitara irracionalidades en el uso de los recursos y aumentara la progresividad del gasto pblico, llev a una atomizacin creciente de la sociedad, fomentando conductas individualistas ajenas a toda prctica solidaria y agudizando aun ms las desigualdades sociales en detrimento de los menos favorecidos (Stahl, 1994). La transformacin avanz ms en aquellas reas de la seguridad social definidas como indispensables para el xito de la estrategia econmica y rentables para el sector privado a travs de nuevas desregulaciones para las obras sociales, privatizacin del sistema previsional

(en particular, Chile y Argentina) y seguro obligatorio de accidentes de trabajo, que permitieron la expansin de la participacin del capital privado. El hecho de fomentar y consolidar prcticas de mercado donde histricamente predomin la idea de bien pblico se tradujo en una dualizacin creciente con bienes y servicios de alta calidad para ricos y de baja calidad para pobres. Haciendo referencia al nuevo sistema previsional de capitalizacin, Stahl (1994) sostiene que aun cuando el Estado garantiza pensiones mnimas, el sistema de pensiones reproduce las desiguales estructuras de ingreso (pg. 60). El papel estatal en materia regulatoria ha sido deslucido desde el mismo momento en que se dio la reforma, no tanto por la calidad de los recursos humanos o tecnolgicos involucrados sino por la debilidad para disciplinar a los actores empresariales que se han beneficiado con las transformaciones pro-mercado. Ante la necesidad de una mayor eficacia y eficiencia de los servicios sociales as como una mayor orientacin a las necesidades, mediante una participacin ms amplia de la poblacin en general, la descentralizacin se convirti en la estrategia predominante de las polticas sociales de carcter universalista como salud primaria y educacin bsica. Sin embargo, la experiencia argentina muestra que la descentralizacin no necesariamente significa una mayor eficiencia o democratizacin de las polticas. Siguiendo a Filmus (1998), podemos decir que tanto en el sector de la educacin como en el de la salud, las transformaciones fueron realizadas sobre la base de dos lgicas: por una lado, una lgica economicista, la cual enfatiza la necesidad de ahorro del gasto pblico e intenta colocar a la educacin y la salud en el marco de los bienes que el mercado distribuye con mayor eficiencia, y, por otro, una lgica tecnocrtica, la cual con el objetivo de eliminar las burocracias intermedias delega la capacidad de ejecutar pero sobre la base de criterios establecidos previamente por las autoridades centrales. La descentralizacin fue concebida en esencia para descargar de tareas a los Estados centrales sin poner a disposicin de las instancias subnacionales los recursos necesarios reproduciendo en los nuevos mbitos de decisin las prcticas centralizadas y burocratizadas como las que se buscaba remediar; de este modo, las disparidades crecieron en perjuicio de las regiones ms pobres agravando las desigualdades sociales y fomentando un mayor deterioro del sistema estatal de polticas sociales. La limitada capacidad de captar recursos propios por parte de las instancias subnacionales es otro dato clave del problema, ms aun cuando los gobiernos centrales de la regin cuentan con facultades discrecionales para orientar la asistencia financiera, lo que le permite condicionar dicha asistencia a la subordinacin de las jurisdicciones menores a la poltica nacional (Lo Vuolo, 1998). Adems, esta estrategia de descentralizacin ha diluido la responsabilidad de los problemas entre el centro y las instancias subnacionales a lo cual se agrega una coordinacin deficiente por parte de los gobiernos nacionales con la consecuente prdida de control sobre el conjunto del sistema. Las estrategias de focalizacin en las acciones de lucha contra la pobreza surgen de comprobar que el gasto social de los Estados no llega, salvo en escasa proporcin, a los sectores pobres; en consecuencia se plantea redireccionar ese gasto para concentrarlo en los sectores de mayor pobreza. Dichas estrategias tienen un contenido intrnsecamente asistencialista: se dirigen a una categora de ciudadanos dbiles sin reconocer en ellos a un sujeto de la produccin y estn mucho ms dirigidas a controlar el orden que a consumar un derecho (Hintze, 1996). Adems, el desarrollo de una multiplicidad de programas asistenciales se vuelve un instrumento clave para el clientelismo poltico. Las estrategias de focalizacin propias de este perodo se conforman con amortiguar las consecuencias inevitables del ajuste estructural, desplazando el inters hacia los sntomas de la pobreza relegando la temtica de las causas. Esta concepcin la podemos ubicar en lo que Titmuss (1981) llama modelo residual de la poltica social. Este autor nos dice que la mera concesin de la ayuda, si bien altera los estallidos ms quebrantadores del desorden civil (como los alborotos), hace poco para contener la fragmentacin de la vida de las clases ms bajas de la sociedad (pg. 45); y dado que las polticas sociales construyen sujetos, el autor agrega que si los hombres y mujeres

llegan a considerarse (y a sentirse) seres inferiores, personas subordinadas, por una parte se estn estigmatizando a s mismas y por otra estn reflejando lo que otros individuos piensan o dicen sobre ellos (pg.58). Al respecto, Schmitz y Goodin (2000) seala que cuanto mayor es la duracin del perodo de dependencia, mayores son las posibilidades de que el dependiente redefina toda su vida social es trminos de este estigma acostumbrndose los individuos a la pobreza. En sntesis, las estrategias de privatizacin, descentralizacin y focalizacin no tuvieron un impacto positivo para mejorar la calidad de vida de la mayora de la poblacin, sobre todo por su incapacidad para operar como balance de aquellas polticas econmicas generadoras de exclusin. 4. Una mirada a la capacidad de gestin estatal en materia social En lo que se refiere globalmente a la poltica social, la tendencia general ha sido la cristalizacin de un hbrido de estilos de gestin, con tendencia a favorecer la exclusin social. En ese contexto operan todava muchas de las viejas estructuras burocrticas heredadas de la segunda posguerra, sobre las cuales se introdujeron, abrupta y desordenadamente, instrumentos de gestin que en poco se acoplaban a los tradicionales valores y mecanismos de operacin de los organismos pblicos del rea social, provocando en consecuencia mayores disfuncionalidades a las ya existentes. As, la configuracin actual del sector pblico latinoamericano para la formulacin e implementacin de polticas sociales no responde a un plan racional ni a criterios tcnicos discernibles, sino que es el resultado de la acumulacin progresiva de funciones por parte del Estado (Acua- Tuozzo, 1998). La conformacin no muestra coherencia ni en su morfologa, ni en sus regmenes normativos ni en las polticas de administracin de recursos. Como explicamos anteriormente, la importancia de las instancias subnacionales ha crecido significativamente como consecuencia de transferencias de responsabilidades y servicios no planificados ni financiados. La delimitacin de competencias entre niveles de gobierno es confusa y a la vez compleja por las grandes disparidades entre regiones y mbitos de accin. El actual es un sector desarticulado, con un conjunto de organizaciones y programas dependientes de diversos niveles de gobierno y ministerios, con superposiciones y duplicaciones funcionales como consecuencia de los intentos de introducir transformaciones en la gestin a travs (casi exclusivamente) de cambios en las estructuras organizativas. Los mecanismos de coordinacin interinstitucionales e interjurisdiccionales establecidos han demostrado en la prctica escasa continuidad y eficiencia. El resultado de esta situacin es que reas completas de la actividad pblica quedan sometidas a la discrecionalidad de conducciones circunstanciales, a las inercias burocrticas y a las presiones locales y corporativas. Hay una importante dispersin de esfuerzos autnomos con acciones dirigidas a la misma poblacin meta con criterios dismiles o contradictorios. Las organizaciones encargadas de las polticas sociales suelen presentar una difusa definicin de las misiones, objetivos y estrategias, inexistencia de polticas de recursos humanos sistemticas (capacitacin, remuneracin, motivacin, seleccin y reclutamiento del personal), definiciones ambiguas con respecto a beneficiarios y modalidades de trabajo, asignacin de recursos reactiva, carencia de instrumentos capaces de vincular el diseo a la implementacin, seguimiento y control de las acciones, predominio de inercias en la operacin y costos operativos elevados, con alta incidencia de los gastos administrativos (Martnez Nogueira, 1998). Adems, cuando se dirigen a los sectores de escasos recursos, al estar stos poco estructurados y contar con escasa capacidad de articular sus demandas, las organizaciones pblicas carecen de exigencias y estmulos para mejorar su efectividad. De esta manera, no resulta extrao lo ambiguo de sus objetivos, la carencia de programaciones y la ausencia de una cultura de la evaluacin. Con respecto al entramado institucional, un conjunto de normas, prcticas y tradiciones establecidas dan lugar a interacciones poco cooperativas donde priman los conflictos con

resultado suma cero, en los cuales los involucrados tienden a priorizar sus intereses inmediatos excluyendo los otros. Adems, hay una ausencia (o debilidad) de actores capaces de promover polticas diferentes a las implementadas en la ltima dcada. Pero, ms grave aun, los cambios en las reglas de juego experimentadas durante dicho lapso limitan la conformacin de poderosos portavoces y articuladores de las demandas de los sectores ms necesitados (Repetto, 2000). En los noventa, los Estados cambiaron significativamente su relacin con los sindicatos, los cuales hasta entonces eran los principales actores sociales con capacidad para estructurar demandas de participacin en la formulacin e implementacin de polticas pblicas y muestran a lo largo de la dcada un progresivo debilitamiento desarrollando actualmente una estrategia defensiva a travs de la cual intentan mantener espacios ganados histricamente. A su vez, los Estados iniciaron una estrategia de acercamiento hacia las ONGs a partir de que los Bancos Multilaterales de Desarrollo (fundamentalmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo) comienzan a modificar sus mandatos en una direccin que acenta la necesidad de participacin de la sociedad civil. Segn lo demuestran Acua y Tuozzo (1998), estos bancos implementan prcticas participativas solamente en prstamos de tipo asistencial y compensatorio; por el contrario, los prstamos dirigidos a reformar sectores (salud y trabajo, por ejemplo) no estn sujetos a procesos y prcticas participativas. Consecuentemente la influencia de los Bancos Multilaterales de Desarrollo fue relevante no en trminos de la introduccin de modalidades participativas sino como agentes externos de condicionamiento macroeconmico orientados hacia la apertura de la economa y el fortalecimiento de los mercados. 5. Vulgar ingeniera social o factible propuesta de reforma? Como se desprende los trabajos de Muoz de Bustillo (1989) y de Navarro (1995), no hay fundamentos tericos suficientes que justifiquen que 1- cuanto mayor sea el sector pblico, peor ser el funcionamiento del sistema socioeconmico ni que 2- cuanto mayor sea el gasto social, menor ser el xito socioeconmico, dos premisas neoliberales de gran auge durante la dcada de los noventa en Amrica Latina. Es necesario alejarse de los fundamentalismos de mercado y desarrollar un ambiente ideolgico pro-pblico que valore positivamente un alto grado de capacidad de gestin estatal a travs de la construccin de administraciones pblicas meritocrticas, bien incentivadas (material y simblicamente) y con capacidad para gerenciar en contextos de marcada incertidumbre y turbulencia (Repetto, 2001). Adems, este componente burocrtico requiere ser complementado con un entramado de reglas de juego formales e informales que mejoren a lo largo del tiempo la organizacin y representacin de todos los grupos sociales, a la vez que sirvan para fomentar la coordinacin y/o cooperacin entre los colectivos de agentes estatales (polticos, expertos y administrativos de carrera) y los distintos sectores que componen la sociedad, en especial aquellos con menores recursos de organizacin y voz para expresar sus necesidades. La presin de los organismos internacionales (anteriormente crticos a un papel relevante del Estado), sumado a una creciente preocupacin de decisores, acadmicos y ciudadana en general por el fortalecimiento institucional parece abrir lentamente una ventana de oportunidad, cerrada en los noventa, para mejorar la intervencin ante los problemas sociales (Repetto, 2000). En este sentido, la gestacin de consensos es imprescindible para asegurar la sustentabilidad de largo plazo de los cambios. Esping- Andersen (1996) nos dice: Una de las conclusiones ms poderosas en investigacin comparativa es que los mecanismos polticos e institucionales de construccin de consenso son tremendamente importantes en la administracin y el manejo de los objetivos del bienestar, el empleo y el crecimiento (pg. 526). Al respecto, el desarrollo de la ciudadana social exige que los actores estratgicos del Estado y la sociedad reconozcan que hay ciertos niveles de vida que son imprescindibles independientemente del poder de negociacin del individuo. No obstante y como lo afirma Ravents (2001), desde los aos ochenta no se ha planteado ninguna cuestin ms importante para la definicin del tipo de sociedad en la que a todos les

gustara vivir que la del bienestar social y sin embargo ningn tema se ha revelado como ms problemtico a la hora de alcanzar un consenso poltico. Explorar las posibilidades de construccin poltica de consensos no implica dejar de reconocer la existencia de coaliciones de actores dispuestos a confrontar para impedir cierto tipo de instrumentacin de acciones pblicas que afectan real o potencialmente sus posiciones relativas. En lo que se refiere al plano de las policies, es imprescindible la coordinacin horizontal y vertical de todos los programas de lucha contra la pobreza as como otros programas relacionados, como la atencin primaria a la salud y los que focalizan a grupos vulnerables (mujeres, nios, grupos tnicos) a fin de establecer una poltica integral e integrada (Mesa Lago, 1999). En este sentido, es importante incluir va instancias consultivas a los actores relevantes de la sociedad con algn grado de compromiso con la poltica social, no slo en la etapa de implementacin sino tambin en la de formulacin de polticas. Tal como lo seala Cunill Grau (1999), los actores pblicos no estatales tienen la ventaja de una mayor flexibilidad, disposicin de experiencia especializada y habilidad para llegar a pblicos de difcil acceso en contra de las restricciones normativas y organizativas que existen en el sector estatal. Pueden aportar, de esta manera, al propio proceso de construccin de ciudadana social al apelar a la cooperacin voluntaria y a la responsabilidad social. Sin embargo, hay que ser muy cuidadosos en este punto: en Amrica Latina, la mayora de las ONGs son dbiles al punto tal que apelar a su colaboracin puede provocar ms vulnerabilidad a la poltica social. En general, las ONGs son propensas a no ver ms all de s mismas, sus miembros se convencen a tal punto de que estn actuando correctamente y se comprometen tanto con su causa que conciben su organizacin como un fin en s mismo. No hay coordinacin ni programacin conjunta entre estas organizaciones, sus actividades suelen ser ms bien un agregado poco articulado de respuestas ante problemas especficos de grupos particulares sin visin, por lo tanto, de mediano y largo plazo; su especificidad y su espontaneidad constituyen, desde este punto de vista, una limitacin ms que una virtud. En sntesis, si no se hace poltica pblica para superar la crisis social, cualquier vinculacin entre el sector pblico y las ONGs, por ms novedosa e inspiradora que sea, resultar poco sustentable e insuficiente. Por otro lado, cabe rescatar la idea de selectividad pero alejndonos del enfoque tradicional para poner nfasis en la necesidad del fortalecimiento de las capacidades de los grupos beneficiarios as como de su integracin en el ciclo de produccin dado que el carcter multifactico de la pobreza exige polticas integrales y su heterogeneidad requiere establecer intervenciones diferenciadas. Finalmente, en cuanto a la reingeniera de planes y programas, es importante explorar alternativas de cofinanciacin como la recuperacin de costos mediante el cobro de aranceles para la prestacin de servicios pblicos sociales que no se orientan a los pobres basada en el principio el que puede, debe pagar (Franco, 1996). Dado que la recuperacin de costos puede provocar una disminucin sustancial de las demandas de atencin ya que el cobro margina a quienes no disponen de los recursos para cubrir el arancel, hay que establecer criterios que distingan segn la capacidad de pago del receptor del servicio: quienes tienen ingresos altos deben pagar el costo real, los de ingreso medio deberan reembolsar por lo menos una parte y a los pobres corresponde entregarles gratuitamente la atencin prestada. 6. Conclusin Contra lo sostenido en el pasado reciente, actualmente hay fuertes evidencias de que la desigual distribucin del ingreso incide negativamente en el crecimiento econmico y en el desarrollo de la democracia y que, por su parte, el gasto social (o ms especficamente la inversin en capital humano) es el componente ms importante a travs de la cual el Estado influye en la distribucin del ingreso (Gonzlez i Calvet, 1995). Esta funcin redistributiva, como vimos, fue particularmente perjudicada por la fuerte prioridad concedida al componente fiscal del objetivo de la estabilizacin macroeconmica, traducindose en que el objetivo de la equidad fuera considerablemente abandonado en las ltimas dcadas.

A partir de la mejora de la burocracia estatal y la gestacin de consensos entre actores estratgicos respecto a polticas pblicas clave destinadas a enfrentar los problemas de la cuestin social, Amrica Latina puede recuperar un Estado con orientacin redistributiva que pueda atenuar la desigualdad econmica inherente a las sociedades capitalistas a travs de la provisin de servicios de bienestar y que constituye el vehculo ms importante para la construccin de ciudadana social.

Referencias bibliogrficas ACUA, C. y TUOZZO, M. F. (1998): El impacto de los Bancos Multilaterales de Desarrollo sobre la participacin de los actores sociales en las reformas sectoriales de Argentina, mimeo, Buenos Aires. ADELANTADO, J.; NOGUERA, J.; RAMBLA, X.; y SAEZ, L. (1998): Las relaciones entre estructura y polticas sociales: una propuesta terica, en Revista Mexicana de Sociologa, Nro. 3/98, Mxico. CORTES, R. y MARSHALL, A. (1999): Estrategia econmica, instituciones y negociacin poltica en la reforma social de los 90, en Desarrollo Econmico, vol. 39, Nro. 154, Buenos Aires, julio-septiembre. CUNILL, N. (1999): La reinvencin de los servicios sociales en Amrica Latina. Algunas lecciones de la experiencia, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, Nro. 13, Caracas, febrero. ESPINGA ANDERSEN, G. (1996). Despus de la edad de oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial, en Desarrollo Econmico, vol. 36, Nro. 142, Buenos Aires, julioseptiembre. FILGUEIRA, C. (1999): Bienestar y ciudadana. Viejas y nuevas vulnerabilidades, en TOKMAN, V. y ODONNELL, G. (comps.) Pobreza y desigualdad en Amrica Latina, Paids, Buenos Aires. FILMUS, D. (1998): La descentralizacin educativa en el centro del debate, en ISUANI, A. y FILMUS, D. (comps.) La Argentina que viene, Tesis/FLACSO/UNICEF, Buenos Aires. FRANCO, R. (1996): Los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina, en Revista de la CEPAL, Nro. 58, Santiago, abril. GONZALES i CALVET, J. (1995): La financiacin del Estado de Bienestar: situacin actual y perspectivas, en El Estado de Bienestar, Revista Escola de Formaci Sindical, nmero 1, Columna, Barcelona. HINTZE, S. (1996): Problemticas, enfoques y tcnicas en el estudio de la polticas sociales, en HINTZE, S. (coord.) Polticas Sociales. Contribucin al debate tericometodolgico, Coleccin CEA CBC, Buenos Aires. LO VUOLO, R. (1998): Crisis de integracin social y retraccin del Estado de Bienestar en Argentina, en LO VUOLO, R. y BARBEITO, A. La nueva oscuridad de la poltica social, Mio y Dvila/CIEPP, Buenos Aires. MARTINEZ NOGUEIRA, R. (1998): Los proyectos sociales: de la certeza omnipotente al comportamiento estratgico, CEPAL, Santiago. MESA LAGO, C. (1999): Desarrollo social, reforma del Estado y de la seguridad social al umbral del siglo XXI, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, Nro. 15, Caracas, octubre.

MUOZ DE BUSTILLO, R. (1989): Introduccin: Economa de mercado y Estado de Bienestar en Crisis y futuro del Estado de Bienestar, Alianza, Madrid. NAVARRO, V. (1995): El Estado de Bienestar y sus efectos distributivos: parte del problema o parte de la solucin en El Estado de Bienestar, Revista Escola de Formaci Sindical, nmero 1, Columna, Barcelona. NAVARRO, V. (1998): Los mercados laborales y la cuestin social en la Unin Europea en Revista Sistema, nmero 143, Madrid. RAVENTOS, D. (2001): La Renta Bsica, Ariel, Madrid. REPETTO, F. (1998): Notas para el anlisis de las polticas sociales: una propuesta desde el institucionalismo, en Perfiles Latinoamericanos, Nro. 12, Mxico. REPETTO, F. (2000): Es posible reformar al Estado sin transformar la sociedad?, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, Nro. 16, Caracas, marzo. REPETTO, F. (2001): Gestin pblica y desarrollo social en los noventa, Prometeo libros, Buenos Aires. SCHMITZ, D. y GOODIN, R. (2000): El bienestar social y la responsabilidad individual, Cambridge University Press, Madrid. STAHL, K. (1994): Poltica social en Amrica Latina. La privatizacin de la crisis, en Nueva Sociedad, Nro. 131, Caracas, mayo-junio. TITMUSS, R. (1981): Poltica Social (Captulos II, III y IV), Ariel, Barcelona.